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Avaliação solicitada pela AFD

exPost ExPost

n° 61

Setembro 2016

Avaliação Ex Post escrita e filmada do projecto de desenvolvimento do Parque Nacional do Limpopo Os Autores Frédéric BAZIN (IRAM), Gaétan QUESNE (BAASTEL) Com a participação de Camilo NHANCALE, Coordenação Emilie ABERLEN (AFD)

Direcção de Estudos, Pesquisas, e Conhecimento Divisão de Avaliação e Capitalização A Agência Francesa de Desenvolvimento (AFD) 5, rue Roland Barthes 75012 Paris < France www.afd.fr


Comité de pilotagem Rémi GOUIN (Presidente), Emilie ABERLEN/Julien CALAS (AFD/EVA), Guillaume CHIRON (AFD/ARB), Constance Corbier BARTHAUX (FFEM), Ghislain RIEB/Maeva GAUDIN (Agence de Maputo), Julie GUILLONNEAU/Tanguy ABITTAN (AFD/CMN) O Relatório de Avaliação Final e seus respectivos anexos podem ser encontrados no sítio de internet: http://www.afd.fr/home/recherche/evaluation-capitalisation/autres-produits-decapitalisation, acompanhados pela avaliação filmada do projecto de desenvolvimento do Parque Nacional do Limpopo em Moçambique.

Nota As análises e conclusões neste documento são da responsabilidade dos seus autores. Elas não reflectem necessariamente o ponto de vista da AFD ou das instituições parceiras.

Direcção da Publicação: Rémy RIOUX Director da Redacção: Gaël GIRAUD Depósito legal: 3° Trimestre de 2016 ISSN: 1962- 9761 Design gráfico: Solange MÜNZER Crédito fotográfico: © Gaétan QUESNE Paginação: Ferrari/Corporate – Tel.: 33 (1) 42 96 05 50 – J. Rouy/ Coquelicot


Avaliação Ex Post

Avaliação Ex Post

escrita e filmada do projecto

de desenvolvimento

do Parque Nacional do

Limpopo Os Autores Frédéric BAZIN (IRAM) Gaétan QUESNE (BAASTEL) Com a participação de Camilo NHANCALE Coordenação Emilie ABERLEN (AFD)

Agence Française de Développement IRAM BAASTEL


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Conteúdo Introdução

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1. Síntese 1.1. 1.2. 1.3. 1.4.

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O projecto de apoio ao Parque Nacional do Limpopo Resultados Principais conclusões e recomendações Lições aprendidas

2. Metodologia

9 13 20 25

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2.1. Objectivos da avaliação 2.2. Os desafios metodológicos desta avaliação 2.3. Organização da avaliação

27 28 31

3. O projecto, o seu contexto e as suas evoluções

35

3.1. O Parque Nacional do Limpopo (PNL) 3.2. O projecto financiado pela AFD 3.3. As evoluções do contexto e as mudanças feitas ao projecto

35 45 50

4. Os principais resultados do financiamento AFD ao PNL

75

4.1. 4.2. 4.3. 4.4.

5. 5.1. 5.2. 5.3. 5.4. 5.5.

Restaurar e preservar a biodiversidade Desenvolver o turismo sustentavelmente O desenvolvimento económico da Zona de Apoio O reforço das capacidades administrativas do parque

Análise avaliativa

75 89 98 118

125

Um projecto pertinente mas algumas hipóteses subjacentes irrealistas Uma estratégia de intervenção coerente, mas um quadro lógico pouco detalhado e pouco operacional Eficácia e eficiência Impactos e sustentabilidade Valor acrescentado da AFD

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131 140 146 153

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6.

Conclusões recomendações

6.1. Conclusões e recomendações para o PNL 6.2. Conclusões e recomendações para a AFD

7. 7.1. 7.2. 7.3.

Lições aprendidas Os desafios da construção de um parque nacional Como conciliar protecção da biodiversidade e desenvolvimento humano nos parques nacionais? A necessária tomada em conta da ameaça do tráfico internacional de espécies nos projectos de apoio aos parques nacionais

155 155 165

169 169

174 177

Lista dos acrónimos

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Lista dos anexos

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Bibliografia

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Introdução A carteira da AFD no domínio da biodiversidade conheceu um crescimento muito rápido nos meados dos anos 2000. Na sequência dos primeiros projectos orientadas para a gestão das florestas e da pesca, a AFD desejou desenvolver a sua competência no domínio da gestão das áreas protegidas. Cinco projectos de apoio directo às áreas protegidas foram iniciados entre 2000 e 2008:1 • Projecto de protecção de maciços florestais na província de Ifrane, em Marrocos: empréstimo AFD de 9 M€, subvenção FFEM de 2,288 M€, aprovado em 2000, iniciado em 2003. • Projecto de reabilitação da área de conservação de Meru no Quénia: empréstimo AFD de 8,2 M€ subvenção FFEM de 1,86 M€ , iniciado em 2001. • Projecto de apoio ao desenvolvimento do parque nacional (em parte marinho) das Quirimbas, em Moçambique: subvenção AFD de 3,5 M€, subvenção FFEM de 0,7 M€, iniciado em 2003. • Projecto de apoio à criação do parque transfronteiriço do Grande Limpopo (Moçambique, África do Sul, e Zimbabwe): subvenção AFD de 11 M€, iniciado em 2006. • Iniciativa para a protecção e para a gestão sustentável dos recifes de corais no Pacífico Sul (Coral Reef Initiatives for the Pacific – CRISP): subvenção AFD de 5 M€, subvenção FFEM de 2 M€, projectos iniciados em 2004 e 2008. Os projectos que visam a exploração directa dos recursos naturais, como os projectos florestais, evidenciam fortemente a ligação entre a gestão da biodiversidade e a promoção de um desenvolvimento económico sustentável. A AFD deseja inserir a sua intervenção em matéria de áreas protegidas neste mesmo paradigma e desenvolve uma abordagem com vista não somente a conciliar conservação e desenvolvimento económico, mas a “desencadear uma dinâmica de desenvolvimento a partir da protecção e da gestão sustentável e concertada dos ecossistemas” 2 O Parque Nacional do Limpopo (PNL) é um dos maiores parques de Moçambique com os seus 11 230 km2 (7 vezes o tamanho de Londres) e faz parte, com o Kruger Parque na África do Sul (PNK) e o Parque de Gonarezhou no Zimbabwe, de um grande parque transfronteiriço. 1 AFD, 2010 : Cartographie de portefeuille des projets biodiversité, Analyse sur la période 1996 – 2008. Série évaluation et capitalisation no 30. 2 Idem.

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A sua criação reveste-se de um interesse ecológico particular dada a complementaridade das situações entre o PNK, onde a fauna excedentária ameaça a sustentabilidade dos ecossistemas, e o PNL onde as formações vegetais estão relativamente intactas, mas onde a fauna bravia foi dizimada durante a guerra civil. A criação do Transfronteiriço do Grande Limpopo (GLTP) e a supressão parcial da vedação na fronteira entre Moçambique e a África do Sul teve como a intenção permitir que a fauna bravia se desloque livremente entre os dois parques. O PNL apresenta igualmente desafios importantes no que diz respeito ao desenvolvimento económico. A presença de uma população importante (entre 20 e 30.000 pessoas) dentro do parque coloca claramente o problema da conciliação entre o desenvolvimento económico e a preservação. O plano de gestão do PNL considera que o sucesso a longo prazo do PNL depende da construção de uma relação que seja benéfica simultaneamente para as comunidades e para o ambiente, o que passa em particular pelo melhoramento das condições socioeconómicas das populações. O PNL possui vantagens importantes em matéria de desenvolvimento económico, uma vez que uma parte do milhão de visitantes do Parque Kruger pode atravessar a fronteira para visitar o PNL. No momento em que a AFD instruiu o seu projecto de financiamento, entre 2003 e 2006, o PNL era um parque jovem, visto que a sua criação data de 2001 e, ao mesmo tempo tinha que enfrentar muitos desafios relacionados com a criação de uma nova estrutura administrativa e a aplicação de novas regras de gestão de um território. Os desafios eram assim imensos e o apoio técnico e financeiro fornecido pela KfW, pelo Banco Mundial e pela Fundação Parque para a Paz não permitiu dar resposta a isso. A AFD decidiu conceder uma subvenção de 11 milhões de EUR ao PNL – a maior investimento até agora alocado ao apoio a áreas protegidas, e fez da AFD o principal doador do PNL. O PNLé emblemático desta abordagem do desenvolvimento das Áreas protegidas que se desenvolveu nos anos 2000. O seu plano de desenvolvimento tem como objectivo “a preservação dos processos ecológicos dentro de uma área de conservação transfronteiriça e a contribuição para o bem-estar da população de Moçambique, graças ao desenvolvimento de um ecoturismo e de um turismo cultural, e a uma utilização dos recursos compatíveis com os objectivos de conservação do parque”. Ao contrário da visão santuarizada da biodiversidade que tinha sido largamente promovida até então, e da qual o Parque Kruger simboliza ao mesmo tempo os sucessos e os fracassos, abordagens mais inclusivas aparecem: elas autorizam a presença dentro dos parques das populações locais, que já não são consideradas como obstáculos, mas antes como aliados da preservação dos recursos naturais. Para tal, os projectos fazem a hipótese de um círculo 6

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virtuoso entre preservação da biodiversidade e desenvolvimento económico local que levaria as populações a aderir aos objectivos de conservação do parque por corresponderem ao seu próprio interesse. A abordagem é igualmente mais aberta em matéria de preservação da biodiversidade, com o abandono das áreas protegidas inteiramente vedadas em proveito de gradientes de protecção dos ecossistemas em função dos estatutos dos territórios, permitindo nomeadamente uma deslocação mais fácil A importância dos desafios que o caracterizam o PNL bem como o facto de ele ser característico da abordagem da conservação desenvolvida pela AFD no decurso dos anos 2000, contribuíram para que a AFD realizasse uma avaliação Ex Post do projecto implementado no PNL. Para além do objectivo de prestação de contas que caracteriza qualquer avaliação, trata-se neste caso de tirar algumas lições sobre os desafios característicos do apoio à criação de uma área protegida e ilações que possam contribuir para a criação de projectos semelhantes. Por esta razão uma dupla avaliação, escrita e filmada, foi feita, permitindo alcançar um público mais amplo e abordar a análise avaliativa sob ângulos diferentes. O presente relatório constitui um dos elementos da avaliação Ex Post do financiamento dado pela AFD ao projecto de desenvolvimento do Parque Nacional do Limpopo (PNL). O outro elemento importante é um filme documentário de 52 minutos, cuja realização foi concomitante com a produção deste documento escrito, e que está disponível no endereço http://www.afd. fr/home/recherche/evaluation-capitalisation/autres-produits-de-capitalisation O relatório está dividido em 6 grandes partes:

1. A apresentação dos desafios da avaliação e do método utilizado para dar resposta a isso. Esta parte descreve em particular como os avaliadores encarregues da avaliação escrita e os encarregues da avaliação audiovisual trabalharam a fim de obter produtos coerentes e complementares;

2. A apresentação do projecto, do seu contexto e das suas evoluções desde o começo. Esta parte salienta as principais mudanças ocorridas no contexto e na organização do projecto. Mostra-se também aqui como, por causa da inter-relação entre os programas, as dificuldades encontradas num deles podem ter impacto sobre o desenvolvimento mais geral do parque.

3. A descrição dos principais resultados do apoio da AFD ao PNL, por grande componente (restauração e preservação da biodiversidade, desenvolvimento do turismo, desenvolvimento económico da Zona de Apoio e reforço das capacidades administrativas do parque);

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4. A análise avaliativa segundo os critérios clássicos de pertinência, coerência, eficácia, eficiência, impacto e sustentabilidade. Esta análise conclui com o valor acrescentado da AFD;

5. As conclusões e recomendações da avaliação destinadas ao PNL e à AFD; 6. Finalmente, o ultimo capítulo trata as principais lições que se pode tirar desta avaliação no que diz respeito à criação de uma área protegida. Aborda 3 temas complementares: • Os desafios da criação de um parque, considerado ao mesmo tempo como uma instituição encarregue de gerir uma área protegida e como a construção das regras de gestão de um território; • As dificuldades em se conciliar protecção da biodiversidade e desenvolvimento económico local; • A tomada em conta dos desafios que coloca a caça furtiva em grande escala aos projectos de conservação. A montante, uma síntese reúne os elementos mais salientes da avaliação. Para cada uma das missões em Moçambique, para a recolha da documentação, das autorizações, assim como os contactos com os principais actores do projecto, a AFD e o PNL facilitaram grandemente o trabalho da missão de avaliação. Fica aqui o nosso agradecimento.

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1. Síntese 1.1. O projecto de apoio ao Parque Nacional do Limpopo 1.1.1. O Parque Nacional do Limpopo (PNL)

O Parque Nacional do Limpopo (PNL) foi criado a 27 de Novembro 2001 pelo governo de Moçambique no território de uma antiga concessão de caça. A superfície do PNL é de 11 230 km 2, com habitats variados, em particular florestas de miombo, savanas e zonas semi-áridas. Em situação de enclave, praticamente desprovido de infra-estruturas públicas, com uma taxa de pobreza entre as mais elevadas de Moçambique, o PNL era habitado por mais de 20 000 pessoas aquando da sua criação – essencialmente populações que fugiram à guerra civil moçambicana e regressaram progressivamente nos anos 90. Com o Parque Kruger (PNK) na África do Sul, e o Parque Nacional Gonarezhou no Zimbabwe, forma o Parque Transfronteiriço do Grande Limpopo (GLTP). Em 2001, o projecto de desenvolvimento do Parque Nacional do Limpopo, apoiado pela Fundação Parques para a Paz, veio ajudar Moçambique a responder aos desafios associados à criação deste novo parque nacional. Durante o período 2001-2016, este projecto contribuiu em várias fases para preparar, financiar e acompanhar a implementação do plano de desenvolvimento e de gestão do PNL, elaborado em 2003. Este plano coloca ao PNL o seguinte objectivo geral : “a preservação dos processos ecológicos dentro de uma área de conservação transfronteiriça e a contribuição para o bem-estar da população de Moçambique, graças ao desenvolvimento de um ecoturismo e de um turismo cultural, e à utilização dos recursos compatíveis com os objectivos de conservação do parque”. 3 A abordagem da conservação avançada pelo PLN coloca o mesmo plano os objectivos de preservação ecológica e de desenvolvimento económico. A estratégia principal para se chegar a estes dois objectivos é o desenvolvimento do turismo. O procedimento proposto é inclusivo (empowerment das comunidades e participação na gestão do parque) e aberta (nenhuma vedação, repovoamento natural).

3 Parque Nacional do Limpopo. Plano de gestão e de desenvolvimento. 2003. p.25.

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Os diferentes aspectos do plano articulam-se em torno de oito programas temáticos apoiados por diferentes doadores e relativos: à gestão ecológica, ao desenvolvimento do turismo, à pesquisa e acompanhamento ecológico e socioeconómico, ao desenvolvimento comunitário, à cooperação transfronteiriça, à gestão ambiental, à protecção da biodiversidade e à administração. 1.1.2. O apoio da AFD ao desenvolvimento do Parque Nacional do Limpopo (PNL)

O apoio ao desenvolvimento do PNL começou em 2001 no quadro de uma abordagem regional integrada e multi-doadores. De 2001 a 2006, o projecto de desenvolvimento do Parque Nacional do Limpopo começou com um primeira fase de financiamento de 6,1 milhões de EUR da Kreditanstalf für Wiederaufbrau (KfW), utilizado para a desminagem completa da zona, assim como para o desenvolvimento das primeiras capacidades administrativas e operacionais do parque 4. A AFD interveio numa segunda fase a contar de 2007 com uma subvenção de 11 milhões de EUR para apoiar a implementação do plano de gestão e o desenvolvimento do PNL e alcançar os três objectivos específicos seguintes:

1. Restaurar e preservar a biodiversidade do PNL (1,7 milhões de EUR): apoio à implementação dos programas “turismo”, “protecção da biodiversidade”, “pesquisa e acompanhamento ecológico”, e “gestão ecológica”; 2. Melhorar os meios de subsistência e o nível de vida dos habitantes da Zona de Apoio (ZA) 5 do PNL (8 milhões de EUR): i) apoio à planificação e à gestão participativa da ZA; e ii) desenvolvimento das infra-estruturas rodoviárias. 3. Reforçar as capacidades administrativas do PNL (0,7 milhões de EUR): cobertura dos custos operacionais do PNL durante os dois primeiros anos do projecto; reforço das capacidades do pessoal do PNL e reforço da coordenação entre doadores. Este projecto é emblemático da abordagem desenvolvida pela AFD nos anos 2000 em matéria de conservação. É também importante pela sua integração num parque transfronteiriço, pelos desafios relacionados com a proximidade de um gigante da conservação – o parque 4 O recrutamento do pessoal, pagamento dos custos de funcionamento do parque e construção das infra-estruturas básicas para o pessoal do parque (alojamento, escritórios). 5

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O PNL compreende: 1) uma zona central (mais ou menos 80% do PNL), que tem como funções essenciais a preservação da biodiversidade e o desenvolvimento do turismo. Esta zona central está desabitada, à excepção do vale do rio Shingwedzi, cujas aldeias tiveram que ser deslocadas para favorecer o desenvolvimento turístico; 2) uma Zona de Apoio (ZA), situada em torno do parque, ao longo dos principais cursos de água, cujos recursos naturais servem de apoio às actividades económicas (criação de animais e agricultura) e que concentra a maioria da população do parque.

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Kruger – bem como porque trata-se de acompanhar a implementação de um Parque Nacional num contexto onde o enquadramento legal e as instituições nacionais são ainda frágeis. Para a AFD trata-se de um dos primeiros projectos no domínio e a sua envergadura financeira é consequente. Os desafios relacionados com a criação do Parque Nacional do Limpopo dizem respeito: • À criação de uma administração capaz de gerir sustentavelmente o território, o que supõe meios humanos e financeiros suficientes, mas igualmente uma evolução do quadro legal e dos mecanismos de governação territorial a definir (papel das diferentes instituições que intervêm no território, participação das populações). • Aos novos modelos de gestão da relação do homem com o ecossistema ligados à definição de objectivos de conservação e de gestão sustentável dos recursos induzidos pela criação do parque. Isso implica mecanismos de coabitação entre o homem e a fauna bravia que vai aumentar – e que para além disso coloca a questão da deslocação de uma parte da população. De maneira mais geral, são os modos de gestão dos recursos naturais que devem ser revistos, a fim de alcançarem objectivos distintos – e potencialmente contraditórios – entre a manutenção da biodiversidade e o desenvolvimento socioeconómico dos habitantes. • A partilha dos benefícios directos e indirectos gerados pelo parque com as populações que nele vivem, quer seja pela capacidade das populações de aproveitar o desenvolvimento do turismo, quer através dos mecanismos legais de redistribuição às populações de uma parte das receitas geradas pelo turismo no parque. Trata-se de lutar contra a pobreza que prevalece no parque, mas também de assegurar que as populações adiram aos objectivos de conservação do parque. 1.1.3. Desafios, objectivos e enquadramento metodológico da avaliação

A AFD desejou realizar uma avaliação da sua intervenção na segunda fase deste projecto. A finalidade desta avaliação é dupla. Antes de mais, em conformidade com os objectivos de melhoramento da AFD em matéria de eficácia da ajuda, de prestação de contas e de transparência, ela deve fornecer um juízo retrospectivo, motivado e independente 6 sobre o financiamento da AFD. Em segundo lugar, a avaliação visa a produção e a troca de conhecimentos, a fim de favorecer o debate sobre os resultados, a sensibilização aos desafios específicos dos projectos integrados de áreas protegidas e a aprendizagem operacional das equipas da AFD e dos seus parceiros. 6 Baseado nos critérios do comité de ajuda ao desenvolvimento da OCDE: pertinência, eficácia, eficiência, impacto e sustentabilidade, bem como sobre o valor acrescentado AFD.

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Os objectivos da avaliação são mais particularmente: • Analisar a validade, a implementação, os resultados e os efeitos do projecto financiado pela AFD em relação ao que foi visado; • Tirar lições que ajudem a determinar as condições favoráveis ao sucesso dos projectos semelhantes no futuro; • Promover um diálogo reforçado com os parceiros do projecto sobre os resultados da avaliação; e • Aumentar a conscientização em relação aos desafios ligados à concepção e à implementação de um projecto de parque integrado. Na perspectiva de favorecer a aprendizagem e a partilha dos resultados, dois grupos de acompanhamento do estudo foram criados, um composto por representantes de diferentes unidades da AFD, e o outro contendo representantes das autoridades de Moçambique (Agência Nacional das Áreas de Conservação – ANAC, PNL) e representantes dos parceiros internacionais (KfW, PPF e Banco Mundial). Eles participaram no enquadramento da avaliação, bem como na revisão e na validação dos produtos a entregar. Esta avaliação propunha-se igualmente a inovar do ponto de vista metodológico, utilizando o audiovisual como um instrumento privilegiado de avaliação. A AFD tinha já testado os instrumentos audiovisuais no quadro de trabalhos de avaliação 7. Tratava-se para esta agência, de prosseguir esta experiência, articulando desta vez em paralelo a análise audiovisual e a análise escrita dentro do mesmo processo de avaliação, a fim de dar o máximo proveito à sua complementaridade. Realizar uma avaliação escrita e filmada é um verdadeiro desafio se se deseja que os resultados sejam ao mesmo tempo coerentes – alguém pode escolher ler ou ver a avaliação e terá a mesma compreensão dos resultados do projecto – e complementares – quer dizer, eles apresentam de forma diferente as informações em função das características próprias de cada suporte. Os princípios adoptados para responder a este desafio foram: 1) a plena coordenação dos avaliadores escritos e audiovisuais em cada etapa da avaliação; 2) as escolha do media em função do tipo de informação disponível e vantagens/desvantagens de cada um para restituir esta informação (entrevistas e imagens do contexto para o audiovisual, dados e gráficos para o escrito). 7 Prey Nup, une communauté autour de l’eau (2008); Projet Eau à Soweto 2005 – 2010 (2010) et Palestinian municipalities: looking for the future (2012).

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Visto que o projecto se inseria no quadro mais amplo do desenvolvimento do PNL apoiado por diferentes doadores, a avaliação foi feita sobre o projecto financiado pela AFD em relação ao seu quadro lógico inicial e igualmente, de maneira mais alargada, em relação ao plano de desenvolvimento do PNL de 2003 cuja implementação deveria facilitar. Os apoios financiados por outros doadores só foram apreciados na medida em que os dados estavam disponíveis e em que esses apoios tinham tido um efeito sobre as componentes financiadas pela AFD, como no caso da deslocação de populações, integralmente financiada pela KfW. As evoluções do contexto, em particular a explosão da caça furtiva a partir de 2010 e os seus impactos sobre a biodiversidade e o turismo, foram também tomadas em conta para, além do quadro lógico inicial, se fazer um juízo sobre a pertinência das evoluções do projecto no decurso da sua implementação.

1.2. Resultados 1.2.1. Objectivos e uma estratégia pertinentes mas pouco operacionais

Os objectivos do projecto financiado pela AFD eram globalmente pertinentes em relação ao contexto local e regional, às políticas nacionais e às necessidades do PNL, tais como estão enunciadas no seu plano de desenvolvimento. • A preservação e restauração da biodiversidade correspondiam ao mesmo tempo às prioridades do PNL e aos objectivos que levaram à criação do GLTP, em particular aos desafios de conservação e de desenvolvimento económico dos diferentes países; • A melhoria das condições de vida dos habitantes do parque estava em linha com as prioridades e as necessidades das comunidades ribeirinhas, pois a ZA do PNL, numa forte posição de enclave, é mais afectada pela pobreza do que os distritos nos quais ela se insere; • O reforço das capacidades humanas e institucionais era coerente com a situação dos recursos humanos e institucionais, não somente do PNL, mas também do seu organismo de tutela, a Direcção Nacional das Áreas de Conservação (DNAC), tornada em Maio de 2011, a Administração Nacional das Áreas de Conservação (ANAC). Todavia, a lógica de intervenção inicial não era clara e era sobretudo pouco operacional. De facto, o quadro lógico não detalhava as actividades que deviam contribuir para o alcance dos resultados esperados. As actividades – e, em alguns domínios, as estratégias – a implementar deveriam ter sido especificadas no começo a fim de favorecer o alcance dos resultados. Em © AFD / Setembro de 2016

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contrapartida, a falta de detalhes na definição das actividades terá facilitado a adaptação do projecto à evolução das necessidades e do contexto – com, nomeadamente, a implementação de acções que permitiram enfrentar a partir de 2010 uma explosão sem precedentes da caça furtiva, que não podia ser antecipada aquando da formulação do projecto. A montagem institucional prevista, colocando as autoridades moçambicanas em situação de dono da obra, era coerente com a vontade de reforçar as competências, as capacidades e a autonomia de gestão da ANAC e do PNL. No entanto, os atrasos constatados na execução do projecto, dos quais uma parte é imputável às dificuldades de implementação dos procedimentos de adjudicação dos diferentes contratos, mostram que a assistência técnica foi sem dúvida subdimensionada. Para além disso, a assistência técnica destinada à ZA na foi integrada na Unidade de Gestão do Projecto (PIU – Project Implemention Unit), o que se revelou pouco operacional na medida em que a PIU geria os meios operacionais desta componente. Por último, apesar da pertinência dos diferentes objectivos deste projecto e da abordagem adoptada pela AFD, algumas das hipóteses subjacentes eram irrealistas. É particularmente o caso da hipótese de cobertura dos custos de funcionamento do PNL por suas receitas em dois anos somente graças aos rendimentos gerados pelo turismo. Este prazo era incompatível com as possibilidades de desenvolvimento turístico, se se considerar o tempo necessário para a deslocação das populações, a construção das infra-estruturas ou o repovoamento do PNL pela fauna bravia. 1.2.2. Resultados esperados parcialmente alcançados

A integridade ecológica do PNL está conservada mas sujeita a desafios a médio prazo A integridade ecológica do PNL está hoje conservada, a fauna está a aumentar e circula livremente entre o PNK e o PNL. No entanto, ela concentra-se actualmente na fronteira com o PNK e na parte Norte do PNL, devido nomeadamente a tempos muito mais longos do que inicialmente previsto na implementação do programa de relocalização das populações que vivem dentro do PNL, em particular nas proximidades do rio Shingwedzi; e está sujeita a uma forte pressão da caça furtiva, nomeadamente sobre as populações de elefantes e de rinocerontes. As medidas tomadas pelo PNL e pelo PNK para enfrentar esta pressão são satisfatórias e começam a produzir resultados.

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Para que estes resultados sejam duradouros, a estrutura de protecção e de vigilância deve ser mantida a longo prazo, nomeadamente através de um envolvimento contínuo do governo no pagamento dos custos salariais. O reforço das capacidades logísticas, materiais, estratégicas e humanas do PNL deve ser prosseguido, através da melhoria das infra-estruturas e dos equipamentos, mas também da luta contra a corrupção que pode afectar o pessoal de protecção. Para além disso, é essencial reforçar-se a colaboração a nível regional com o PNK, e com actores envolvidos a nível nacional (polícia, alfândega, justiça). Acções deverão também ser empreendidas para, por um lado acelerar o processo de relocalização das populações que vivem dentro do PNL, tendo em conta um envolvimento de alguns dos seus membros nas actividades de caça furtiva, e por outro lado, reforçar a adesão dos habitantes que vivem na ZA aos objectivos do parque, nomeadamente melhorando a gestão dos conflitos homem-fauna bravia. Para além disso, o acompanhamento da biodiversidade, a pesquisa e a gestão dos dados foram limitados no decurso do projecto AFD. O PNL não dispõe hoje de um sistema apropriado e efectivo de acompanhamento ecológico, nem das capacidades humanas para acompanhar a criação de tal sistema na totalidade do seu imenso território.

O desenvolvimento do potencial turístico é limitado mas bons avanços em termos legais e estratégicos foram realizados O número anual de turistas que visitam o PNL é ainda limitado em relação às previsões e o turismo gera rendimentos modestos, que apenas cobrem uma parte dos custos de funcionamento. Deste modo, os rendimentos directos e indirectos do turismo para as comunidades são, até agora, relativamente fracos. Apesar do apoio da AFD para melhorar a oferta de alojamento, a recepção dos turistas, ou o financiamento da melhoria das infra-estruturas rodoviárias, o PNL é actualmente pouco atraente, pois não dispõe ainda de uma fauna fácil de se observar, nem de infra-estruturas ou produtos turísticos que permitam reter os turistas. Isso explica-se essencialmente pelos atrasos na criação das concessões turísticas e no processo de deslocação voluntária das populações da zona central do PNL onde essas concessões devem ser instaladas. Mesmo assim, o PNL dispõe de um plano estratégico de desenvolvimento do turismo recente (2012) e as directivas para a criação de concessões turísticas foram aprovadas em 2015, o que constitui uma base sólida para o desenvolvimento do turismo nos próximos anos. É todavia provável que o desenvolvimento de uma fauna que reforça a atractividade turística do parque, a atribuição de concessões e o desenvolvimento das infra-estruturas, equipamentos e serviços levará ainda alguns anos, o que terá consequências sobre as finanças do PNL. © AFD / Setembro de 2016

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Fracas realizações em matéria de melhoria das condições de vida dos habitantes do parque Esta componente levou muito tempo a estar operacional. O Programa de apoio Comunitário (PAC), responsável pela sua implementação, começou a funcionar tardiamente, com o apoio de um assistente técnico (Abril de 2010 – Dezembro de 2012) e o recrutamento de extensionistas em 2011. O plano de desenvolvimento produzido pelo PAC com o apoio da assistência técnica dá as orientações gerais do desenvolvimento da Zona de Apoio, mas não contém actividades que sejam provenientes de um diagnóstico sólido ou cuja viabilidade seja comprovada. O reforço de capacidades da equipa do PAC foi demasiado breve e globalmente insuficiente para lhe permitir implementar actividades com base neste documento. Teria sido necessário mais tempo para tornar esta componente operacional, mas a realocação do orçamento da AFD em relação à componente Infra-estruturas (essencialmente na vedação, a fim de limitar os conflitos homem-fauna bravia que geravam queixas importantes dos habitantes), em Abril de 2012, selou a possibilidade de se continuar a investir no desenvolvimento da ZA com fundos da AFD.

Um desenvolvimento socioeconómico da Zona de Apoio muito aquém das ambições O desenvolvimento socioeconómico da ZA era a contribuição mais importante da AFD para o desenvolvimento do PNL com um orçamento de 4,5 milhões de EUR. Nos finais de 2015, apenas um pouco mais de um terço do orçamento disponível tinha sido gasto. As despesas destinadas ao financiamento de Actividades Geradoras de Rendimentos (AGR) em favor das comunidades da ZA têm uma taxa de execução de entre as mais baixas: 290 000 EUR, utilizados principalmente para projectos de irrigação comunitária, dos 2,5 milhões de EUR disponíveis (apenas 12%). Estas cifras traduzem a fraca eficácia desta componente, assim como uma evolução em relação às prioridades iniciais do projecto. Se bem que faltem dados exaustivos, a irrigação comunitária teve provavelmente um impacto positivo sobre a segurança alimentar das famílias beneficiárias. Mas em termos numéricos, o impacto é limitado. Em 18 aldeias equipadas, pelo menos 30% dos sistemas já não são funcionais por causa de problemas de organização e de manutenção.

Restrições no acesso aos recursos naturais que preservam o essencial das actividades económicas, mas fragilizam as populações vulneráveis A delimitação da ZA (cf. Mapa 1) permitiu preservar o acesso dos habitantes às zonas onde eles praticam habitualmente a agricultura e a criação de animais. Não houve portanto perda de rendimentos para essas actividades. Mas a utilização dos recursos florestais e faunísticos está presentemente limitada pelo PNL, que não negociou com as populações regras de utilização 16

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sustentáveis. Ora, esses produtos jogam um papel essencial na segurança alimentar e nos rendimentos das famílias mais pobres. As limitações impostas pelo PNL fazem assim correr o risco de aumentar a vulnerabilidade dessas famílias, o que não seria compensado actualmente pela irrigação, pelos rendimentos distribuídos pelo PNL ou pelo turismo.

As necessidades de reforço das organizações comunitárias não foram tomadas em conta Para além disso, a ausência de estratégia de reforço de capacidade das populações da ZA não permitiu ter um impacto sobre a capacidade de organização das comunidades locais, sobre a sua consciência ambiental nem sobre a sua capacidade de negociar com as diferentes autoridades. Enquanto uma parte dos rendimentos gerados pelo parque é efectivamente redistribuída pelas comunidades em conformidade com a lei moçambicana, o PNL não aproveitou essa oportunidade para reforçar as capacidades organizacionais dos habitantes da ZA. O reforço da capacidade dos comités encarregues de gerir esses fundos, mas também a criação de mecanismos de controlo, continuam a ser prioridades se se considerar que os rendimentos distribuídos para as comunidades vão aumentar com os rendimentos turísticos do PNL.

Infra-estruturas: impactos positivos da vedação mas mais contrastados para as estradas A agricultura sofreu impacto localmente pela recrudescência da fauna bravia, em particular pelos elefantes que vêm beber no rio e destroem muitas vezes pequenas plantações irrigadas que nelas se encontram. A criação de animais não sofre de momento nenhum impacto causado pela fauna bravia: os carnívoros são em pequeno número e não há mortalidade anormal do gado. A sudeste da ZA, a vedação protege eficazmente as populações e limita fortemente a ocorrência de conflitos homem-fauna bravia. Para além disso, incluindo-se na ZA todo o território situado a sudeste do PNL, a vedação permitiu aumentar a superfície de pastagem disponível nesta zona que concentra, segundo o PNL, mais ou menos 60% do gado da ZA. Em contrapartida, a vedação limita muito as possibilidades de desenvolvimento do turismo comunitário baseado na visão da fauna bravia, que constituía uma das actividades para o desenvolvimento económico local. O impacto das pistas sobre o desenvolvimento socioeconómico das populações da ZA parece ser muito baixo. Na falta de obras de drenagem na quase totalidade das pistas, as condições de circulação correm o risco de se degradar progressivamente se não forem alvo de uma manutenção regular. Ora, nenhum mecanismo de manutenção foi acordado entre o PNL e os distritos antes da reabilitação das estradas, o que torna incerta a sustentabilidade dos investimentos realizados. Para além disso, os habitantes do sudeste da ZA atravessam mais rapidamente a pé ou de canoa os rios Limpopo ou Elefantes para ter acesso aos mercados, administrações ou serviços sociais de que necessitam, e não utilizam a nova pista. © AFD / Setembro de 2016

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Recursos humanos reforçados mais ainda insuficientes para levar a cabo as suas missões estratégicas e uma sustentabilidade financeira não assegurada a curto prazo As capacidades institucionais, técnicas e humanas do PNL foram parcialmente reforçadas e, apesar do reforço dessas capacidades ter que prosseguir nos próximos anos, a administração do PNL dispõe hoje de uma estrutura institucional e organizacional que lhe permite iniciar uma gestão sustentável do parque. Em matéria de recursos humanos, o PNL dispõe de um efectivo quase completo, à excepção de alguns programas como a protecção (para a gestão dos conflitos homem-fauna bravia) e acompanhamento ecológico. No entanto, as capacidades individuais continuam a ser limitadas e necessitam ainda de ser reforçadas em função das necessidades específicas de cada um. As capacidades e os meios da administração do PNL foram significativamente reforçados ao longo do período de implementação deste projecto. O apoio da AFD jogou um papel considerável neste reforço (fornecimento de equipamento específico, construção de uma oficina, construção de duas casas para o pessoal do PNL). O PNL dispõe hoje de infra-estruturas de gestão e de meios logísticos satisfatórios. Os papéis e responsabilidades entre o pessoal do PNL e a assistência técnica de PPF são mais claros hoje e a transferência de competências da assistência técnica para o pessoal do PNL foi iniciada através de um maior envolvimento na planificação técnica anual e da gestão dos planos de trabalho por departamento. No entanto, a delegação de responsabilidades, nomeadamente financeira, dentro da administração do PNL continua a ser relativamente limitada e a assistência técnica assegura uma grande parte das tarefas de gestão no dia-a-dia. A sustentabilidade financeira do PNL é mais problemática. O envolvimento de longo prazo do governo no pagamento dos salários dos guardas é um resultado positivo muito importante. Mas, na falta de um aumento significativo dos rendimentos provenientes do turismo nos próximos anos, o PNL enfrentará dificuldades financeiras, nomeadamente no que diz respeito à cobertura dos seus custos de funcionamento. A operacionalização da fundação moçambicana para a conservação da biodiversidade (Biofund), criada em 2011 e na qual a AFD deveria contribuir, poderá cobrir uma parte desses custos

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1.2.3. Valor acrescentado da AFD

A AFD soube adaptar o seu financiamento às necessidades do PNL e às evoluções do contexto. O projecto adaptou-se, por exemplo, à não realização da hipótese de cobertura progressiva dos custos de funcionamento pelos rendimentos gerados pelo PNL, nomeadamente financiando uma grande parte dos custos de funcionamento do parque entre 2009 e 2011. Adaptou-se igualmente à demanda das populações e das autoridades moçambicanas, mobilizando um orçamento considerável para a construção da vedação destinada a limitar os conflitos homem-fauna bravia; ou ainda ao forte aumento da caça furtiva decidindo utilizar os remanescentes do contrato de obras das estradas em proveito da criação da unidade de guardas para a Zona de Protecção Intensiva (IPZ) contribuindo assim para dar uma resposta rápida à luta contra a caça furtiva, o que permitiu apaziguar as tensões diplomáticas com o PNK e a África do Sul. Contrariamente a isto, a utilização oportunista do financiamento da AFD pode também ser vista como sintomática da falta de visão e de programação estratégicas do PNL e da AFD, que levou a resultados decepcionantes por exemplo em matéria de desenvolvimento da ZA. A intervenção da AFD não terá permitido uma melhor tomada em conta das questões de desenvolvimento num projecto de biodiversidade, nem desenvolvido uma abordagem original e reproduzível. Um outro valor acrescentado importante do financiamento da AFD, é a montagem institucional que pôs as autoridades moçambicanas em posição de dono da obra. Isso favoreceu um melhor envolvimento das autoridades em problemáticas de conservação, reforçou a capacidade dos responsáveis moçambicanos e favoreceu um reequilíbrio na gestão do PNL. Finalmente, a AFD jogou, com os outros doadores que intervêm no domínio da biodiversidade, um papel importante para a evolução do quadro institucional moçambicano – lei sobre as áreas protegidas de 2014, clarificação dos mecanismos de disponibilização das receitas turísticas geradas pelo parque, criação da ANAC.

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1.3. Principais conclusões e recomendações 1.3.1. Em relação ao PNL

Preservação da biodiversidade A integridade ecológica do PNL está hoje conservada, mas o PNL enfrenta desafios a médio prazo e o acompanhamento dos efeitos em termos de conservação é limitado. Nível de Prioridade

Recomendação

Tipo

R1. Manter a estrutura e os meios de protecção e de vigilância do PNL a longo prazo, nomeadamente através de um envolvimento contínuo do governo no pagamento dos custos de protecção.

Estratégico

1

R2. Reforçar o sistema e os meios de acompanhamento ecológico do PNL

Operacional

1

R3. Rever e reforçar o sistema de gestão dos CHF.

Operacional

1

Desenvolvimento turístico O PNL possui um potencial turístico mas que foi pouco desenvolvido. A outorga e o desenvolvimento das concessões serão progressivos, assim como o desenvolvimento do potencial turístico, e gerarão a curto prazo rendimentos relativamente limitados que não permitem assegurar o equilíbrio financeiro do PNL. Recomendação

Tipo

R5. Dar segurança aos acessos a oeste do PNL ao longo da fronteira do PNK e no norte do PNL onde estão concentrados os animais e desenvolver as infra-estruturas rodoviárias a fim de facilitar o trânsito dos turistas nessas zonas.

Estratégico

Nível de Prioridade

2

Desenvolvimento da ZA A estratégia proposta no plano de desenvolvimento da ZA está inacabada. Com o fim do financiamento AFD, as capacidades de acção da equipa do PAC/PNL ficarão reduzidas. Para além disso, faltou uma estratégia de reforço das capacidades das populações. 20 © AFD / Setembro de 2016


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Nível de Prioridade

Recomendação

Tipo

R6. Criar quadros de desenvolvimento concertado da ZA incluindo os serviços técnicos dos distritos, da província e as populações, e estabelecer um roteiro com base nas actividades que fazem consenso.

Estratégico

1

R18. Reforçar as competências das equipas do PAC/PNL em matéria de abordagem participativa e de reforço de capacidades.

Operational

1

R19. Prever a intervenção de uma ONG encarregue de reforçar as capacidades das populações e das suas organizações.

Operational

1

R20. Criar uma estratégia que favoreça a aprendizagem a partir dos projectos-piloto criados.

Estratégico

2

O PNL considera que o turismo será um vector essencial de desenvolvimento económico para as comunidades da ZA. Mas a capacidade dos actores locais de tirar proveito do turismo é hoje muito fraca. A sustentabilidade e a replicabilidade dos projectos-piloto de irrigação não estão comprovadas. Para além do mais, a irrigação não pode ser o único vector de intensificação dos sistemas agrícolas. É portanto necessário trabalhar na melhoria dos sistemas pluviais e de criação de animais, a fim de que eles contribuam para a segurança alimentar, tendo ao mesmo tempo um impacto limitado sobre a biodiversidade. Nível de Prioridade

Recomendação

Tipo

R7. Que o PNL faça do reforço de capacidade dos actores locais em matéria de turismo uma das prioridades do seu plano de desenvolvimento da ZA.

Estratégico

1

R9. Realizar um diagnóstico aprofundado das dificuldades dos projectos de irrigação existentes e fazer recomendações operacionais para melhorar o seu funcionamento e permitir a sua extensão.

Operacional

2

R10. Definir modalidades de apoio aos grupos de irrigação existentes a fim de ajudá-los a superar as dificuldades com as quais se deparam.

Operacional

1

R12. Integrar o desenvolvimento sustentável da agricultura pluvial e a criação de animais nas prioridades do plano de desenvolvimento da ZA.

Estratégico

1

R11. Realizar um trabalho de pesquisa-acção sobre sistemas de cultural pluvial, a fim de analisar os seus eventuais impactos sobre os ecossistemas e procurar os meios de melhorar a sua produtividade sem aumentar os riscos para os produtores.

Operacional

2

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É necessário estabelecer regras negociadas de gestão dos recursos naturais. Nível de Prioridade

Recomendação

Tipo

R13. Realizar um diagnóstico participativo das utilizações, pelas populações do parque, dos recursos faunísticos e dos produtos florestais não lenhosos.

Operacional

1

R14. Criar mecanismos de negociação entre o PNL e as populações a fim de estabelecer regras de gestão para os recursos mais importantes.

Operacional

1

R15. Criar um sistema de acompanhamento do recurso, que permitirá avaliar a sustentabilidade dos modos de exploração.

Operacional

2

1.3.2. Em relação à AFD

A instrução pela AFD não permitiu a montagem de um projecto complementamente coerente e que detalhasse as actividades a realizar. Nível de Prioridade

Recomendação

Tipo

R1. Prever a montante do estud de factibilidade, de mandatar uma perícia externa para realizar um trabalho de pré-diagnóstico estratégico, institucional, operacional e técnico. Este trabalho deve incluir uma etapa de validação por todas as partes envolvidas, o que permitiria assim colocar bases sólidas para o estudo externo de factibilidade.

Operacional

1

R2. Os termos de referência do estudo de factibilidade devem hierarquizar os objectivos e as expectativas dos parceiros.

Operacional

2

Operacional

1

R3. Integrar no estudo externo de factibilidade: • um

diagnóstico institucional e organizacional da administração do parque e de todas as instituições chave a fim de se prever apoios que permitam a cada um jogar o seu papel no projecto.

• uma

análise das hipóteses que embasam o plano de gestão e de desenvolvimento do parque e a proposta de cenários realistas de desenvolvimento e de financiamento.

• os

termos de referência do AT para permitir lançar o seu recrutamento antes da suspensão das condições suspensivas, e isto a fim de se evitar qualquer demora na implementação do projecto.

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A montagem institucional que assenta na PIU era pertinente, mas a ausência de reforço da assistência técnica no local gerou disfuncionamentos na gestão financeira e nos concursos ao longo dos primeiros anos. Recomendação

Tipo

R4. Avaliar bem o acompanhamento necessário em termos de reforço das competências sobre os aspectos de adjudicação dos contratos e de gestão financeira e prever financiamentos e uma assistência técnica correspondendo a essas necessidades.

Operacional

Nível de Prioridade

1

Não tendo a assistência técnica à ZA sido integrada na PIU, isso gerou dificuldades operacionais e não permitiu influenciar as lógicas trazidas pelos actores da conservação para o desenvolvimento do parque. Recomendação

Tipo

R5. Assegurar-se que a montagem institucional e financeira dê à assistência técnica os meios e o mandato de realizar as actividades que lhe incumbem e influenciar as orientações estratégicas e operacionais do desenvolvimento do parque.

Operacional

Nível de Prioridade

1

As hipóteses escolhidas para basear o apoio financeiro ao PNL estavam em desfasamento com as necessidades do PNL e revelaram-se exageradamente optimistas no que diz respeito à capacidade de gerar receitas próprias graças ao turismo. Recomendação

Tipo

R6. A justificação da viabilidade e do financiamento de um projecto deve assentar mais numa análise das vantagens económicas e sociais geradas pelo parque que justificam uma transferência orçamental da parte do Estado.

Operacional

Nível de Prioridade

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1

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O projecto definido pela AFD centrou-se no PNL e tomou pouco em consideração as autoridades administrativas que têm o mandato de intervir no desenvolvimento dos territórios dos quais faz parte a ZA. Recomendação

Tipo

R9. Prever no projecto apoios específicos para que as administrações e as autoridades locais envolvidas no parque possam jogar o seu próprio papel e incluí-los no comité de orientação a fim de facilitar o diálogo intersectorial e interinstitucional.

Operacional

Nível de Prioridade

1

A complexidade e a duração das mudanças legais e institucionais foram subestimadas. O programa, centrado em acções ao nível do parque, não dispunha de meios para fazer avançar essas questões ao nível central. Recomendação

Tipo

R11. Definir se as mudanças previstas a nível central (como modificações legais e institucionais, por exemplo) serão feitas pela AFD através do seu pessoal específico ou devem ser objecto de uma assistência técnica específica a nível de um ministério.

Operacional

Nível de Prioridade

2

O sucesso do projecto dependia de várias hipóteses que necessitavam de tempos longos de maturação, como por exemplo, o repovoamento pela fauna, os benefícios associados à conservação dos ecossistemas, o desenvolvimento de novos modelos de exploração dos recursos naturais ou ainda a adopção de um novo quadro legal. Recomendação

Tipo

R12. A AFD deveria financiar projectos/programas de 10 a 15 anos, melhor adaptados aos objectivos procurados, com avaliações intermédias, em vez de projectos de 5 anos com hipotéticas segundas fases.

Strategic

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Nível de Prioridade

1


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1.4. Lições aprendidas Sendo o projecto de desenvolvimento do PNL emblemático da abordagem adoptada pela AFD em matéria de apoio às áreas protegidas nos anos 2000, um regresso às hipóteses que o subtenderam permite, na condição de se ser prudente, tirar lições que vão para além apenas do projecto avaliado. A AFD fez a hipótese de que a ligação forte entre o desenvolvimento e a conservação da biodiversidade, que tinha sido evidenciada em programas de pesca ou florestais, poderia encontrar-se nos projectos de gestão de áreas protegidas. Para além disso, tendo as populações um interesse económico pela conservação da biodiversidade, elas adeririam á criação de um parque nacional decidido pelo Estado sem concertação. A avaliação do PNL mostra que, 15 anos depois de sua criação, o parque não trouxe benefícios para os habitantes e que a adesão dos mesmos aos objectivos de conservação é fraca. Isto deve-se, em parte, ao fraco desenvolvimento do turismo no parque; mas também à falta de estratégias destinadas a compreender a exploração dos recursos naturais pelos habitantes e a fazer a ligação entre a saúde dos ecossistemas e os meios de vida das populações. Para além disso, seja no domínio do turismo, seja no da utilização produtiva dos recursos naturais, há um grande desfasamento temporal entre os impactos negativos a que os habitantes estão submetidos – o aumento dos CHF ou a perda de acesso a alguns recursos – e os benefícios que podem derivar de uma melhor conservação. Como, nestas condições, reforçar a adesão das populações durante este longo período de transição antes que os benefícios se possam tornar tangíveis? Uma segunda hipótese, feita mais pelas autoridades moçambicanas, diz respeito a uma abordagem aberta da conservação, favorecendo a mobilidade dos animais e baseada nas possibilidades de coabitação entre a fauna bravia e as populações locais. A construção de uma vedação pelo PNL para reduzir os CHF na região mais povoada do parque, a pedido das populações, mostra que esta abordagem aberta é complexa para se implementar. O questionamento desta abordagem – uma grande parte do parque não está vedada, mas os projectos actuais do PNL são de vedar toda a ZA – questiona as estratégias aplicadas pelo PNL para gerir os CHF e, mais geralmente, a abordagem do PNL que consiste em não envolver os habitantes na gestão da fauna bravia. As actividades que visam a redução dos CHF, implementadas graças ao financiamento da AFD, não foram até agora implementadas pelo PNL que preferiu uma abordagem mais clássica de tratamento dos conflitos exclusivamente pelos guardas.

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Finalmente, a constituição de uma área protegida, coloca a questão da definição de regras que vão aplicar-se neste território e diferenciá-lo dos territórios vizinhos, assegurando ao mesmo tempo uma equidade entre os seus habitantes. A criação de uma área protegida não retira todos os direitos às populações e não modifica totalmente as atribuições das administrações locais sobre o desenvolvimento deste território. Mecanismos de concertação devem ser portanto elaborados para definir, através de um projecto de território, os mecanismos da sua governação. É sem dúvida o mais terá faltado na estratégia implementada pelo PNL e que explica o desvio importante que separa os objectivos ambiciosos definidos no plano de desenvolvimento do PNL de 2003 em matéria de co-gestão do território e os mecanismos actuais de planificação e de implementação do desenvolvimento do parque.

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2. Metodologia 2.1. Objectivos da avaliação AFD desejava realizar uma avaliação ex post, ao mesmo tempo escrita e audiovisual, da sua intervenção na segunda fase do projecto de apoio ao Parque Nacional do Limpopo em Moçambique (2007-2015). O objectivo desta avaliação era duplo. Antes de mais, em conformidade com os objectivos de melhoria da AFD em matéria de eficácia da ajuda, de prestação de contas e de transparência, ela deveria fornecer um juízo motivado e independente sobre o financiamento da AFD, baseado nos critérios do comité de ajuda para o desenvolvimento da OCDE (CAD) 8, bem como sobre o valor acrescentado da AFD. A este título, a avaliação Ex Post devia jogar o papel de avaliação final do projecto. Em segundo lugar, a avaliação visava a produção e a partilha de conhecimentos, a fim de favorecer o debate dos resultados, a sensibilização para os desafios específicos deste tipo de projecto integrado de áreas protegidas e a aprendizagem operacional das equipas da AFD e dos seus parceiros. Esta avaliação incluía um desafio metodológico: ela devia utilizar o audiovisual como um instrumento privilegiado de avaliação em complemento da avaliação escrita clássica. A AFD tinha já testado os instrumentos audiovisuais no quadro de trabalhos de avaliação. Tratava-se para ela de prosseguir esta experiência, articulando e realizando em paralelo a análise audiovisual e a análise escrita dentro do mesmo processo de avaliação, a fim de tirar proveito desta complementaridade. Este trabalho devia fornecer um conjunto completo de produtos a entregar, escritos e audiovisuais (relatório de avaliação, filme documentário, filme curto e bónus, fotos e rushes), complementares mas que podem ser consultados de maneira independente, que poderiam estar alijados numa plataforma web. Os objectivos da avaliação eram mais particularmente: • Analisar a validade, a implementação, os resultados e os efeitos do projecto financiado pela AFD em relação ao que foi almejado; • Tirar lições que ajudarão a determinar as condições favoráveis para o sucesso dos projectos semelhantes no futuro;

8 Pertinência, eficácia, eficiência, impacto e sustentabilidade.

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• Promover um diálogo reforçado com os parceiros do projecto sobre os resultados da avaliação; e • Aumentar a consciencialização em relação aos desafios ligados à concepção e à implementação de um projecto de parque integrado.

2.2. Os desafios metodológicos desta avaliação A avaliação enfrentou três desafios metodológicos principais:

1. Como avaliar o financiamento AFD dentro do programa multi-doadores mais largo que apoiou a criação e o desenvolvimento do Parque Nacional do Limpopo?

2. Como realizar de maneira concomitante e coerente uma avaliação escrita e filmada? 3. Como responder às exigências de prestação de contas sobre este projecto tirando ao mesmo tempo lições mais largas para a aprendizagem sobre o apoio às áreas protegidas? 2.2.1. Quadro analítico da avaliação do financiamento da AFD ao PNL

Um desafio para a avaliação está ligado ao facto de que o financiamento da AFD, que começou em 2007, se integra num projecto mais global de apoio ao desenvolvimento do PNL, iniciado em 2001 com uma abordagem regional integrada e multi-doadores. Com efeito, o próprio PNL faz parte e um conjunto mais amplo – o parque transfronteiriço do grande Limpopo – cujo desenvolvimento é apoiado nomeadamente pelo Banco Mundial. O financiamento da AFD faz-se no quadro da implementação do plano de gestão e de desenvolvimento do PNL e visa particularmente certos programas deste plano, enquanto outros doadores visam outros. Como, nestas condições, evidenciar a lógica de conjunto sem por isso avaliar todos os programas implementados? A equipa de avaliação adoptou a estratégia seguinte para enquadrar o trabalho de avaliação: • A avaliação incidiu no projecto financiado pela AFD que começou na segunda fase do projecto de desenvolvimento do PNL. A situação no final da primeira fase (de 2001 a 2006) foi considerada como a baseline do projecto no começo da segunda fase.

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• A avaliação devia incidir essencialmente nos elementos do projecto financiados pela AFD. Contudo, o financiamento da AFD, no final, abrangeu praticamente todas as componentes, à excepção da deslocação das populações. Para além disso, uma vez que a coordenação do PNL tinha gerido de maneira integrada os financiamentos a fim de implementar o plano de desenvolvimento do parque, teria sido vão procurar apreciar a contribuição do financiamento da AFD isoladamente. Consequentemente, a avaliação dá conta da situação de todas as componentes financiadas pela AFD, valorizando mais particularmente, as actividades financiadas pela AFD. No que diz respeito à deslocação de populações, a análise é limitada: tratava-se antes de mais de apreciar o seu impacto sobre as componentes financiadas pela AFD. • Finalmente, as inter-relações entre componentes fazem com que não seja raro que uma componente financiada por outros doadores tenha consequências directas sobre as partes financiadas pela AFD. É, por exemplo, o caso da reinstalação da população situada no interior do centro do parque, que é financiada pela KfW, e cujo avanço tem efeitos directos sobre o desenvolvimento do turismo ou o desenvolvimento comunitário, no qual a AFD tinha concentrado a sua intervenção. Em casos precisos, a missão esforçou-se para obter a informação necessária sobre a componente sem efectuar uma avaliação completa. Tratava-se de: – Compreender as principais dificuldades encontradas na deslocação das populações que explicam o seu atraso e as suas consequências sobre o andamento do projecto financiado pela AFD; e – Compreender os procedimentos utilizados para a reinstalação das famílias deslocadas no que diz respeito ao acesso à terra e à melhoria dos meios de subsistência, a fim de avaliar o impacto potencial sobre as comunidades hospedeiras, assim como os efeitos potenciais sobre a implementação das actividades financiadas pela AFD. • Do mesmo modo, a avaliação incidiu sobre o Parque Nacional do Limpopo e não sobre o Parque Transfronteiriço do Grande Limpopo, salvo no que toca as actividades exercidas a uma escala mais larga que têm um impacto directo sobre as componentes do projecto apoiadas pela AFD (por exemplo, a reintrodução de animais ou a luta contra a caça furtiva). • Concretamente, a equipa analisou o projecto financiado pela AFD em relação ao seu quadro lógico inicial por um lado, mas também de modo mais largo, em relação ao plano de desenvolvimento do PNL de 2003 cuja implementação ele deveria facilitar. As evoluções do contexto foram igualmente tomadas em conta para, além do quadro lógico inicial, fazer um juízo sobre a pertinência das evoluções feitas ao projecto revisitado no decurso da sua implementação.

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2.2.2. Articulação da escrita e do audiovisual no procedimento avaliativo

Realizar simultaneamente uma avaliação escrita e filmada é um verdadeiro desafio se se pretende que os resultados sejam ao mesmo tempo coerentes – alguém pode escolher ler ou ver a avaliação e terá a mesma compreensão dos resultados da avaliação do projecto – mas que sejam igualmente complementares – quer dizer que eles apresentam diferentemente as informações em função das características próprias de cada suporte. Os princípios adoptados para responder a este desafio são os seguintes. O primeiro princípio foi a plena coordenação dos avaliadores escritos e audiovisuais em cada etapa da avaliação, desde o estudo de documentação, a recolha de dados, as entrevistas e as visitas ao terreno, até a formulação das análises e das recomendações. O segundo princípio que guiou esta interacção é a escolha do media para restituir esta informação. Pela sua natureza, a escrita e o audiovisual não relatam os acontecimentos da mesma maneira. A informação que é apresentada para ser vista e ouvida não ter exactamente o mesmo impacto, nem fornece exactamente o mesmo tipo de informação, que um relatório destinado a ser lido. Por exemplo, o audiovisual facilita a colocação em paralelo dos pontos de vista dos diferentes actores, enquanto a escrita é mais adaptada para a análise de dados. Cada um dos media utilizou elementos para os quais havia uma vantagem comparativa em relação ao outro (entrevistas e imagens do contexto no que diz respeito ao audiovisual, dados e gráfico no que toca à escrita). 2.2.3. Avaliação de um projecto e aprendizagem transversais

A avaliação Ex Post era complexa pois a equipa não dispunha nem de relatório de avaliação final, nem de um relatório de conclusão do projecto. Foi preciso reconstituir as informações técnicas e financeiras do projecto a partir de uma enorme quantidade de dados dispersos, e assim reconstituir as actividades implementadas e as dificuldades encontradas, com mais detalhes quando elas eram financiadas pela AFD. Ultrapassar a situação avaliada para daí tirar lições que fossem úteis, não só para os actores deste projecto, mas também parta as pessoas e instituições que trabalham no domínio da biodiversidade, não foi portanto coisa fácil. Comporta igualmente o risco de se generalizar uma situação muito particular, que não foi perspectivada com a situação de outras áreas de conservação em Moçambique, ou na sub-região. Duas linhas orientadoras foram mais particularmente escolhidas para alargar a reflexão a partir desta avaliação:

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• Que ensinamentos se podem tirar dos desafios financeiros, institucionais, territoriais, que acompanham a criação de um parque nacional? • Que ensinamentos se podem tirar no que diz respeito à conciliação da protecção da biodiversidade e do desenvolvimento sustentável das comunidades locais?

2.3. Organização da avaliação 2.3.1. O acompanhamento e a monitoria da avaliação

Foi criado um grupo de referência, composto por representantes de diferentes unidades da AFD 9. Este grupo participou no enquadramento da avaliação e validou os produtos a entregar. Um comité consultivo moçambicano, compreendendo representantes das autoridades de Moçambique (ANAC, PNL) e representantes dos parceiros internacionais (KfW, PPF e Banco Mundial), foi consultado nas etapas chave da avaliação (termos de referência, principais produtos a entregar) para parecer e comentários. 2.3.2. O método da avaliação

a. As questões avaliativas Foram definidas questões avaliativas para cada um dos seis critérios clássicos da avaliação (pertinência, coerência, eficácia, eficiência, impacto e sustentabilidade), assim como para o valor acrescentado da AFD. A fim de responder a estas questões avaliativas, uma matriz de avaliação – estrutura de análise operacional contendo, para cada critério, as questões avaliativas, indicadores e fontes possíveis de informação – foi estabelecida e permitiu estruturar as etapas seguintes de recolha da informação e de análise dos dados recolhidos.

b. As fontes de informação As principais fontes de informação que serviram para o trabalho avaliativo são: • Os documentos, correspondências, dados de acompanhamento do projecto provenientes de: (1) arquivos dos responsáveis da instrução e do acompanhamento do projecto na AFD; (2) da coordenação do PNL; (3) de outras fontes bibliográficas complementares.

9 ARB, AFR, CMN, Agência de Maputo, FFEM, EVA.

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• A recolha de informação primária junto: (1) dos responsáveis da AFD que participaram na montagem e/ou no acompanhamento do projecto; (2) dos responsáveis das organizações que participaram na monitoria ou na implementação do projecto (PNL, PPF, KfW, Banco Mundial, ANAC, Lupa, Ambero, etc.); (3) das populações beneficiárias do projecto. A maioria das entrevistas foi realizada aquando das duas missões que tiveram lugar entre Julho e Novembro de 2015 em Moçambique. Entrevistas complementares com as pessoas com quem não se conseguiu encontrar no local foram realizadas em Paris (AFD) ou por telefone. 2.3.3. As diferentes fases da realização da avaliação

O Anexo 1. Principais etapas da avaliação apresenta sumariamente as grandes etapas da avaliação, que se desenrolou em quatro fases principais: • uma fase de estruturação, que permitiu: 1) aprofundar os desafios de construir o referencial de avaliação, 2) definir a metodologia para as visitas ao terreno, bem como os instrumentos de recolha de dados; 3) precisar as modalidades de trabalho das equipas responsáveis pela avaliação escrita e pela avaliação filmada. Ela foi levada a cabo através de uma revisão parcial da documentação disponível, de entrevistas realizadas com a AFD, assim como uma curta missão no terreno, em Maputo e no PNL (Julho de 2015). Esta missão permitiu nomeadamente informar o PNL e as outras instituições envolvidas, sobre os objectivos, o método e o calendário da avaliação, e preparar a segunda missão, em particular a organização das visitas às comunidades que vivem no parque, e fazer uma identificação para o filme. Esta fase permitiu redigir uma nota de enquadramento metodológico assim como a sinopse do filme. • uma fase de análise inicial, compreendendo uma visita de duas a três semanas ao terreno, essencialmente no Parque Nacional do Limpopo (Novembro de 2015). Esta visita permitiu fazer a análise dos resultados e dos impactos do projecto através de entrevistas com membros do comité de orientação, o dono da obra, as instituições responsáveis pela implementação do projecto no PNL (coordenação, responsáveis dos diferentes departamentos), os outros actores envolvidos (serviços dos distritos, ONGs, prestadores de serviços, etc.) e as populações que vivem dentro do PNL. Em relação às visitas às populações, a escolha das aldeias a visitar baseou-se em critérios de diversidade ecológica e administrativa, de localização das diferentes actividades financiadas pela AFD, ou em outras actividades realizadas no âmbito do desenvolvimento do PNL, mas que não foram financiadas pela AFD (cf. Anexo 2. Pessoas com quem se teve encontros e aldeias visitadas).

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• uma fase de análise aprofundada e de formulações de recomendações, que permitiu redigir o relatório provisório da avaliação e realizar uma primeira montagem do filme. Muitos intercâmbios foram realizados no decurso desta fase entre os peritos das avaliações escritas e filmadas a fim de partilhar as análises avaliativas e favorecer as complementaridades entre os medias. O relatório provisório foi submetido a parecer ao comité de acompanhamento e ao comité consultivo. • um workshop de discussão das recomendações no qual participaram peritos da AFD permitiu precisar as recomendações e redigir o relatório final e realizar a montagem final do filme.

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3. O projecto, o seu contexto e as suas evoluções 3.1. O Parque Nacional do Limpopo (PNL) 3.1.1. Os parques da paz e o parque transfronteiriço do Grande Limpopo

O Parque Transfronteiriço do Grande Limpopo (Great Limpopo Transfrontier Park- GLTP) é um parque da paz composto pelo Parque Nacional Kruger (PNK) na África do Sul, pelo Parque Nacional do Limpopo (PNL) em Moçambique e pelo Parque Nacional Gonarezhou no Zimbabwe. Depois dos acordos de paz em Moçambique de 1992, foram financiados estudos de viabilidade com vista à implementação de um projecto-piloto de área de conservação transfronteiriça (TFCA) pelo Fundo para o Ambiente Mundial (GEF). Um acordo trilateral foi assinado a 10 de Novembro de 2000 pelos governos da África do Sul, de Moçambique e do Zimbabwe para a criação e desenvolvimento de um parque e de uma área de conservação transfronteiriça (ver caixa 1 abaixo). Em 2002, os presidentes Joaquim Chissano de Moçambique, Thabo Mbeki da África do Sul e Robert Mugabe do Zimbabwe assinaram um tratado internacional para a criação do Parque Transfronteiriço do Grande Limpopo em Xai-Xai, em Moçambique. Isso permitiu a proclamação formal do GLTP e forneceu uma plataforma para o desenvolvimento futuro e implementação da área de conservação transfronteiriça do grande Limpopo (GLTFCA). Caixa 1: Os parques transfronteiriços e as áreas de conservação transfronteiriças Os parques transfronteiriços (ou parques da paz) reúnem parques nacionais situados nos dois lados de uma mesma fronteira. As áreas de conservação transfronteiriças (TFCA) são definidas como regiões relativamente grandes que sobrepõem as fronteiras entre dois países ou mais e cobrem ecossistemas que englobam uma ou várias áreas protegidas. Estendem-se para além das áreas protegidas e podem integrar corredores ecológicos, reservas e concessões de caça e das zonas de gestão comunitárias dos recursos naturais.

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... Os parques transfronteiriços e TFCA visam favorecer a conservação da natureza e o desenvolvimento socioeconómico para além das fronteiras nacionais, passando da gestão de cada área de maneira compartimentada para uma gestão partilhada ou colaborativa de um espaço e de recursos colocados em comum. Fonte: http://www.peaceparks.org/story.php?pid=1005&mid=1048

O GLTP responde a objectivos múltiplos, ao mesmo tempo políticos, ecológicos e económicos. • Do ponto de vista político: entre os anos 70 e 90, a África Austral foi um dos terrenos da guerra fria, com nomeadamente o envolvimento da África do Sul no conflito a seguir à independência de Moçambique.10 Depois do fim do apartheid nos anos 90, Nelson Mandela desejou fazer dos parques transfronteiriços – ou parques da paz – um símbolo da cooperação e da abertura entre os países. A 4 de Outubro de 2001, ele abriu simbolicamente a barreira colocada entre o PNL em Moçambique e o PNK na África do Sul para permitir aos camiões que transportavam os primeiros elefantes transferidos do PNK para o PNL passarem a fronteira. Graças à cooperação internacional e aos contactos que estes parques supõem, eles deviam assim permitir melhorar ou restabelecer uma relação amigável entre os países, e reforçar a confiança e a compreensão mútuas. Para além disso, o conceito de Parque da Paz alarga-se igualmente às relações sociais e ao desenvolvimento económico das populações locais. Contrariamente ao caso do PNK, onde a criação do parque foi acompanhada de deslocação forçada de populações, a ideia dos parques da paz é fazer com que as populações locais possam tirar proveito das oportunidades ecológicas e económicas criadas pelos parques, graças ao estabelecimento de programas de turismo transfronteiriço e de desenvolvimento socioeconómico.11 • Do ponto de vista ecológico, os parques transfronteiriços permitem favorecer a conservação a escalas mais pertinentes em relação às dinâmicas ecossistémicas. Para além do mais, eles devem favorecer a implementação de uma gestão integrada e global dos recursos e dos ecossistemas naturais no domínio da conservação, harmonizando a gestão dos planos

10 Sylvain Guyot : Les parcs naturels d’Afrique australe : d’autres territoires de conflits, Géoconfluences http://geoconfluences.ens-lyon.fr/doc/etpays/Afsubsah/AfsubsahScient2.htm. 11 Great Limpopo Transfrontier Park, About GLTP, http://www.greatlimpopo.org/about-gltp/

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em cada país e reforçando a colaboração entre diversos intervenientes. Eles permitem também trocas mais eficazes de informações e de pesquisa, a até mesmo uma co-gestão. Essas zonas transfronteiriças protegidas permitem controlar melhor muitos problemas transfronteiriços, em particular a caça furtiva. No caso do GLTP, o interesse ecológico vem também da complementaridade das situações entre o PNK, onde a fauna excedentária ameaça a sustentabilidade dos ecossistemas, e o PNL onde os ecossistemas estão relativamente intactos, mas onde a fauna bravia foi dizimada durante a guerra civil. A criação do GLTP e a supressão da barreira na fronteira entre Moçambique e a África do Sul deveria deste modo aliviar o PNK sobrepovoado permitindo à fauna deslocar-se livremente da África do Sul para o Moçambique. • Finalmente, do ponto de vista económico, os parques para a paz são considerados como trunfos graças ao desenvolvimento do turismo. O PNK, o maior parque da África do Sul, drena, com efeito, uma milhão de visitantes e gera mais de 10 milhões de EUR de receitas por ano, uma dinâmica da qual poderia beneficiar o PNL na medida em que o visitante pode atravessar facilmente as fronteiras dentro do parque. Este potencial económico deverá ser de proveito para as populações locais através da geração de empregos e de actividades, em particular no domínio do ecoturismo. Assim, os objectivos estratégicos do GLTP são os seguintes 20 : • Favorecer a colaboração transnacional e a cooperação entre as partes que facilitarão a gestão eficaz dos ecossistemas na região; • Promover alianças na gestão dos recursos biológicos naturais encorajando parcerias entre diferentes partes interessadas, incluindo o sector privado, as colectividades locais e as organizações não-governamentais; • Melhorar a integridade dos ecossistemas e dos processos ecológicos naturais através da harmonização dos procedimentos de gestão ambiental ao longo das fronteiras internacionais e esforçando-se por suprimir os obstáculos artificiais que entravam o movimento natural da fauna; • Facilitar o desenvolvimento sustentável da região por intermédio de quadros de desenvolvimento, de estratégias e de planos de trabalho apropriados; • Desenvolver o ecoturismo transfronteiriço como meio de favorecer o desenvolvimento socioeconómico regional; e • Criar mecanismos para facilitar a troca de informações técnicas científicas e legais para a gestão conjunta do ecossistema. 12 Http://www.greatlimpopo.org/about-gltp/

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O estabelecimento dessa zona de conservação transnacional implica alguns desafios, como a aplicação de acções anti-caça furtiva transfronteiriças, a normalização das taxas e custos de entrada, a identificação e a delimitação de corredores ecológicos, a gestão das questões veterinárias para limitar a difusão das doenças animais, entre outros. 3.1.2. A criação do PNL e os resultados da primeira fase de apoio

A fim de constituir o GLTP, as autoridades de Moçambique elevaram uma concessão de caça (Coutada 16) ao estatuto de Parque Nacional, dando assim nascimento ao PNL a 27 de Novembro de 2001. Este território estava ocupado antes da guerra por criadores que praticavam igualmente a agricultura na margem dos cursos de água, assim como a caça. As populações fugidas da guerra regressaram progressivamente no decurso dos anos 90, de modo que este era habitado por mais de 20 000 pessoas quando foi declarado Parque Nacional. Esta mudança de estatuto jurídico não foi feita sem consequências. Nos termos da lei, uma concessão de caça é uma área de conservação destinada às actividades cinegéticas e à protecção das espécies e dos ecossistemas. A utilização dos recursos florestais e faunísticos pelas comunidades locais é autorizada, desde que realizada de modo sustentável. Um parque nacional é, por sua vez, uma zona de conservação total, destinada à preservação da fauna e da flora. Algumas actividades são proibidas, nomeadamente a caça, a silvicultura, a agricultura e a criação de animais.13 Isso poe em causa as actividades principais que permitem a sobrevivência das populações locais. A vegetação do PNL está relativamente preservada, pois o território está protegido pela sua situação de enclave entre o Limpopo e a África do Sul e dado o seu clima semi-árido que não permite grandes densidades de população. À criação do PNL, a política de conservação de Moçambique é balbuciante. O quadro institucional está ultrapassado – não prevê a possibilidade que haja habitantes nos parques, nem as condições nas quais os recursos naturais do parque podem ser valorizados pelo turismo – e os meios humanos e financeiros da política de conservação moçambicana estão em falta. O projecto de desenvolvimento do Parque Nacional do Limpopo, apoiado pela Fundação Parque para a Paz, veio ajudar Moçambique a responder aos desafios da criação do novo Parque Nacional do Limpopo. Começou de 2001 a 2006 com uma primeira fase de financiamento

13 Lei do Ambiente n.o 20/97, Lei da Floresta e Fauna Bravia n.o 10/1999.

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de 6,1 milhões de EUR da Kreditanstalf für Wiederaufbau (KfW), que foi utilizado para a desminagem completa da zona (1 milhão de EUR), assim como para o desenvolvimento das capacidades administrativas e operacionais do PNL: recrutamento do pessoal, em particular dos guardas (80 nos final de 2005); pagamento dos custos de funcionamento do parque; construção das infra-estruturas básicas para o pessoal do parque (alojamentos, escritórios). Esta primeira fase permitiu analisar as necessidades em matéria de infra-estruturas, redigir um plano de gestão e desenvolvimento para o PNL e um plano de negócios para os anos 2004-2006. Para além disso, um plano de desenvolvimento turístico foi elaborado em 2004. Foi seguido pela abertura oficial, a 7 de Dezembro de 2005, do posto da fronteira de Giriyondo entre a África do Sul e Moçambique, permitindo a passagem de turistas entre o PNK e o PNL, e a criação de uma bilheteira para o PNL. Os equipamentos turísticos foram desenvolvidos, com o ordenamento rústico de estradas para 4x4, a criação de acampamentos, a construção e colocação em serviço nos finais de 2005 de um lodge em Machampane (cuja gestão foi confiada a um operador privado), assim como de um acampamento directamente gerido pelo parque. Em matéria de biodiversidade, é preciso notar o repovoamento progressivo do PNL, graças à reintrodução activa de espécies realizada em 2003 num “santuário”, e à abertura de 30 km de vedação entre os parques Kruger e Limpopo, ao Norte e ao Sul do PNL. 3.1.3. O plano de desenvolvimento e de gestão do PNL

Um plano de desenvolvimento e gestão do PNL foi elaborado em 2003 a fim de orientar a criação do parque e o seu desenvolvimento no decurso dos cinco primeiros anos (até 2008).14 Ele definou o objectivo geral do PNL como sendo “a preservação dos processos ecológicos dentro de uma área de conservação transfronteiriça e a contribuição para o bem-estar da população de Moçambique, graças ao desenvolvimento de um ecoturismo cultural, e a uma utilização dos recursos compatíveis com os objectivos de conservação do parque”.15 A abordagem da conservação adoptada colocou no mesmo plano os objectivos de preservação ecológica e de desenvolvimento económico. A estratégia principal para se conciliar esses dois objectivos é o desenvolvimento do turismo. A abordagem é inclusiva (empowement das comunidades e participação na gestão do parque) e aberta (nenhuma vedação, repovoamento natural). 14 Parque Nacional do Limpopo, Plano de gestão e desenvolvimento, 2003. p.i. 15 Parque Nacional do Limpopo, Plano de gestão e desenvolvimento, 2003. p. 25

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O plano de desenvolvimento do PNL inclui uma zonagem do parque (ver detalhes e mapa no Anexo 3. Zonagem do PNL em 2003) que permite distinguir nomeadamente: • Uma Zona de Apoio (ZA, cerca de 20% do território do PNL) situada ao longo dos principais cursos de água (o rio dos Elefantes e o rio Limpopo), cujos recursos naturais servem de suporte às actividades económicas (criação de animais e agricultura) e que concentra a maioria da população do parque; e • Uma zona central, chamada centro do parque (cerca de 80% do território do PNL), que tem como funções essenciais a preservação da biodiversidade e o desenvolvimento do turismo. Esta zona central está desabitada à excepção do vale do rio Shingwedzi que apresenta, de resto, um forte potencial turístico. Estava claro no momento da redacção do plano de gestão do PNL que os recursos naturais disponíveis na ZA não estavam em adequação com as necessidades dos habitantes cujos meios de vida assentam na utilização desses recursos.16 Estava assim previsto neste plano de gestão que os limites da ZA e de utilização dos recursos seriam revistos com base na utilização real das terras pelas diferentes comunidades. Oito programas temáticos formam definidos no plano e incidem sobre: a gestão ecológica, o desenvolvimento do turismo, a pesquisa e o acompanhamento ecológico e socioeconómico, o desenvolvimento comunitário, a cooperação transfronteiriça, a gestão ambiental, a protecção e a administração. Para cada programa, princípios directores, objectivos e actividades são definidos. A coerência do plano de desenvolvimento do PNL assenta em algumas hipóteses fortes : 17

• O reequilíbrio dos ecossistemas entre o Kruger e o Limpopo faz-se naturalmente, através da migração de animais nas zonas onde a vedação foi destruída; • É possível captar-se uma parte do fluxo de turistas que visita anualmente o Kruger, avançando o carácter mais “selvagem” do PNL; • O desenvolvimento do turismo é um vector de desenvolvimento económico para o país, mas também para as populações locais;

16 Uma redefinição dos limites da ZA está prevista no plano de gestão e de desenvolvimento do PNL de 2003, p.33. 17 Uma análise das ligações entre os programas e as hipóteses críticas é proposta no capítulo 3.3.1.

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• O desenvolvimento do turismo permitirá assegurar-se a viabilidade financeira do PNL a médio prazo; e • O desenvolvimento económico da ZA é uma condição da aceitabilidade do parque pelas populações locais. 3.1.4. Breve descrição do PNL

Com os seus 1 123 000 ha, equivalentes à superfície da região Île de France, o PNL é um parque de grande dimensão. É limitado a Oeste pela fronteira com a África do Sul (o PNK e o PNL têm um limite comum de cerca de 200 km); o rio Limpopo forma os limites setentrional e oriental, enquanto o rio dos Elefantes (ou Olifants) e a barragem de Massingir constituem o limite Sul. Situa-se na parte Oeste da província de Gaza e estende-se em três distritos administrativos: Chicualacuala a Norte, Mabalane a Leste e Massingir a Sul.18 A responsabilidade da gestão e do desenvolvimento do PNL incumbe actualmente à Administração Nacional das Áreas de Conservação (ANAC), um organismo público autónomo criado em Maio de 2011 pelo decreto n.o 11/2011 e encarregue da gestão de todas as áreas de conservação do país.19 Desde a sua criação, o PNL é gerido pela Unidade de Gestão do Projecto (PIU – Project Implementation Unit) compreendendo o administrador do parque (nomeado pela ANAC), o gestor do parque (fornecido pela Fundação Parques para a Paz – PPF 20) e o responsável administrativo e financeiro (PPF), e por um comité de orientação compreendendo representantes do Ministério do Turismo, da PPF e da ANAC/DNAC, assim como doadores enquanto observadores (ver Esquema 1).

18 BRL/ICS/Impacto, Feasibility study for the development of the Limpopo National Park and its support zone, Junho de 2006 19 Banco Mundial. As zonas de conservação da biodiversidade e de projecto de desenvolvimento. Project Appraisal, 2014. p. 2. 20 A Fundação Parques para a Paz é uma fundação Sul-africana criada em 1996, cujos membros fundadores são Nelson Mandela, o Príncipe Bernhard dos Países-Baixos e Anton Rupert, presidente da WWF-África do Sul. A fundação intervém em apoio à planificação, à gestão e ao financiamento de parques transfronteiriços na África Austral. A criação do GLTP deve muito ao activismo de Anton Rupert antes mesmo da criação da PPF. A PPF apoia financeira e tecnicamente o GLTP desde a criação do mesmo.

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Esquema 1 – Montagem institucional da gestão do PNL e dos circuitos financeiros adoptada pela AFD e pelo KfW

AFD

SADC

Provedores

Transferência directa Special project account

olo e ntr ad Co va l i d e

Pagamento directo

Banco de Moçambique

D AF Retrocessão do governo ção n e moçambicano e v sub contrato de execução tão s e da obra g AT AT Ambero

PPF

Comité de orientação PIU, ANAC, Ministério do Turismo e Direcção Provincial do Turismo, PPF, AFD et KfW

ANAC S Pedido de transferência

KfW

Ministério do Turismo (até2015) Ministério da Terra, do Ambiente e Desenvolvimento Rural (actualmente)

AT Z

Controla e valida

PNL Mecanismo de tomada de decisão Circuito financeiro AFD Circuito financeiro KfW Contratos de AT

PIU Administrador (ANAC), Gestor (AT PPF) et Responsável Administrativo e Financeiro (PPF)

Programas e departamentos operacionais PNL Administração e finanças

Relações públicas

Protecção

RH

Reassentamento das populações

Apoio comunitário (PAC)

Acompanhamento e pesquisa

Infra-estruturas

Turismo

SADC: Comunidade para o Desenvolvimento da África Austral Fonte: os autores.

O clima da região é classificado como semiárido subtropical. Trata-se de uma das zonas mais secas de Moçambique, que recebe entre 360 e 500 mm de chuva por ano.21 Geologicamente, o PNL faz parte de uma bacia maior sedimentária que está contida nos sistemas aluviais do Limpopo a Nordeste e do rio Elefantes a Sudeste. A zona é caracterizada por solos pobres. Imediatamente a montante da estreita faixa de sedimentos aluviais que segue o curso do Limpopo ou do Elefantes, fornecia os únicos solos relativamente adaptados à agricultura, solos derivados de rochas sedimentárias calcárias são entrecortados por solos arenosos inférteis. Um mosaico grosseiro de floresta em Mopane domina os solos arenosos e argilosos, enquanto a Acácia está normalmente às depressões que alimentam os rios Limpopo e Elefantes. 21 Parque Nacional do Limpopo. Plano de Gestão e de Desenvolvimento, 2003. p.9.

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A população predominante no PNL é da etnia changana, que se encontra entre as fronteiras da África do Sul, do Moçambique e do Zimbabwe. Durante a guerra civil em Moçambique (1977-1992), muitas famílias refugiaram-se na África do Sul. Com a transição para a paz, essas pessoas começaram a regressar às suas casas no início dos anos 90; no distrito de Massingir a população quase duplicou entre 1980 e 1996. Cerca de 27 000 pessoas vivem hoje no parque em mais ou menos cinquenta aldeias situadas perto do Limpopo e dos rios Elefantes e Schingwedzi. De maneira coerente com o clima semiárido e a vegetação local, a sua actividade principal é a criação de gado. Esta actividade é completada com a agricultura irrigada e não irrigada e a caça para consumo das famílias. A maior parte dos habitantes (20 000 pessoas mais ou menos) estão concentradas em 44 aldeias situadas nas zonas de solos aluviais aráveis ao longo da margem esquerda do Limpopo e na margem direita do Elefantes. É esta zona que foi definida como ZA, sendo o resto do parque chamado Zona Central (ZC). Os seus limites foram revistos em relação à zonagem que consta no plano de gestão do PNL de 2003 22 a fim de se tomar em conta todos os recursos utilizados pelas diferentes aldeias para a agricultura e criação de animais. A ZA incorporou assim a maior parte da zona de utilização dos recursos. Para além disso, depois de se erguer em 2013 uma vedação destinada a limitar os conflitos homem-fauna na região Sudeste do PNL, todo o território situado a Sul da vedação foi incorporado na ZA (ver Mapa 1). 23 Na ZC do parque, ao longo do rio Shingwedzi, encontram-se cerca de 7 000 pessoas agrupadas em 8 aldeias. Próxima do PNK e dos locais de reintrodução dos animais, dotada em recursos hídricos, a zona onde se situam as aldeias é uma das mais atraentes para os animais e portanto, a prazo, para os turistas. O plano de gestão do PNL prevê que uma parte dessas aldeias desejará ser deslocada, a fim de obter melhores condições de vida e para fugir dos riscos e dos constrangimentos relacionados com o aumento da fauna bravia. Este processo é chamado “voluntário”, na medida em que a política nacional proíbe qualquer despejo forçado.

22 Ver Anexo 3. Zoneamento do PNL em 2003. 23 A superfície da zona de apoio foi estimada inicialmente em 2349 km2 (Parque Nacional do Limpopo. Plano de gestão e de desenvolvimento. 2003). Depois da revisão dos seus limites e da incorporação na ZA do território situado a Sul da vedação, esta superfície teve que ser aumentada. Ela está todavia estimada, no relatório sobre o desenvolvimento da ZA revisto em 2015, em apenas 2337 km2 (PNL: Plano de desenvolvimento sustentável da Zona de Apoio. Junho de 2012. Versão actualizada pelo PAC em Agosto de 2015). A missão não tem explicação para estes números. É possível que os dados do Plano de 2003, que eram estimativas aproximativas, tenham sido sobreavaliados. Outros dados, provenientes do plano estratégico de desenvolvimento turístico, dão para a ZA uma superfície inicial de 188.950 ha, em seguida de 229.347 ha depois do realinhamento e da construção da vedação, ou seja, um aumento de cerca de 40.000 ha.

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Mapa 1 – Limites da Zona de Apoio (2015)

Fonte: PNL.

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A ZA está numa forte situação de enclave, pois existem poucos pontos de passagem para atravessar o Limpopo e o Elefantes. As infra-estruturas sociais (escolas, posto de saúde, água potável) são pouco desenvolvidas, ou mesmo inexistentes e o acesso aos centros urbanos melhor estruturados (como as sedes de distritos) são difíceis. Muitos homens adultos migram para a África do Sul para procurar trabalho.

3.2. O projecto financiado pela AFD A intervenção da Agência Francesa de Desenvolvimento (AFD) foi concebida na sequência da primeira fase de apoio à criação e ao desenvolvimento do PNL, com, entre outros, o objectivo de desenvolver a carteira da AFD – na altura relativamente modesta – no domínio da biodiversidade. A instrução do projecto começou em Junho de 2003 aquando de uma missão de pré-identificação. Missões complementares foram efectuadas pela AFD em Fevereiro de 2004 e Dezembro de 2005 e desembocaram na definição das grandes orientações de um financiamento da AFD ao PNL. Para uma segunda fase de apoio ao PNL, a KfW propunha então autorizar um financiamento suplementar de 5,8 milhões de EUR direccionado para a reinstalação voluntária das comunidades situadas dentro da zona central do parque. A AFD propunha-se a trazer um apoio complementar centrando a parte essencial do seu financiamento na ZA. Tratava-se, por um lado, de suscitar uma adesão das populações à criação do PNL (decisão vinda “de cima”, sem concertação com elas), cujos responsáveis concordaram em reconhecer que era um elemento chave de sucesso, favorecendo o seu desenvolvimento socioeconómico. Por outro lado, a intervenção da AFD permitia reduzir a pressão sobre os recursos naturais a fim de favorecer os objectivos de conservação do PNL e facilitar a instalação das famílias deslocadas da região do rio Shingwedzi. Ao escolher o apoio à ZA, a AFD concentrou a parte essencial da sua intervenção num domínio – o desenvolvimento rural – onde ela tinha uma experiência e competências comprovadas. Em 2005/06 um estudo de viabilidade detalhado, centrado nas modalidades de apoio ao desenvolvimento sustentável da ZA, foi realizado por um consórcio de gabinetes de estudos.24 Ela especificou as opções possíveis em matéria de desenvolvimento da ZA, com nomeadamente propostas de 5 componentes:

24 Feasibility study for the development of the Limpopo National Park and its support zone, BRL/ICS/Impacto, Junho de 2006.

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• Uma componente de apoio ao sector social compreendendo actividades de luta contra o Sida, melhoria das condições sanitárias, bem como um fundo de desenvolvimento comunitário destinado a investimentos no sector social; • Uma componente visando o desenvolvimento das actividades geradoras de rendimento, incluindo 1) a criação de projectos-piloto para o melhoramento da segurança alimentar (pequenos projectos de irrigação, de criação de galináceos, acompanhamento epidemiológico comunitário do gado), 2) o apoio à criação de PME para o desenvolvimento da cultura de tracção animal, do artesanato, da produção de farinha e a manutenção das bombas, 3) o desenvolvimento do turismo e 4) a implementação de microcréditos. • Uma componente de conservação da biodiversidade, compreendendo nomeadamente o desenvolvimento da agricultura de conservação e da gestão comunitária da fauna, a construção de uma vedação para limitar os conflitos homem-fauna (CHF) e a definição de um corredor ecológico entre o PNL e o Parque de Banhine (ver localização no mapa da Caixa 1). • Uma componente de reforço das capacidades, incluindo a construção de centros comunitários para facilitar a comunicação entre o PNL e os habitantes, bem como os processos de mobilização das populações para participar nas outras actividades. • Uma componente de reforço das infra-estruturas do PNL (estradas, campos de guardas, sistema de comunicação). Este estudo de viabilidade foi criticado pela AFD, em particular por não ter tomado suficientemente em conta os objectivos e estratégias definidos no plano de desenvolvimento do PNL de 2003 e no plano de negócios associado, cujo financiamento da AFD devia facilitar a implementação. Uma missão de avaliação ex-ante, realizada pela AFD em Setembro de 2006, introduziu a ideia de dois eixos de intervenção principais, a saber um apoio ao desenvolvimento do PNL propriamente dito (zona central, infra-estruturas e uma parte dos seus custos de funcionamento), e um apoio ao desenvolvimento das populações da ZA através da implementação de projectos-piloto de gestão da biodiversidade e do desenvolvimento económico. Isso serviu de base para a preparação da Nota ao Conselho de Supervisão (NCS) da AFD, a quem o projecto de desenvolvimento do PNL foi apresentado em Novembro de 2006. A cronologia completa deste projecto, da sua identificação à sua execução está apresentada no Anexo 4. Cronologia do projecto de desenvolvimento do PNL.

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O orçamento global desta segunda fase foi de 30,99 milhões de EUR. A AFD foi o principal financiador com uma subvenção de 11 milhões de EUR (dos quais 0,6 milhões de EUR de diversos e imprevistos). Os outros principais financiadores desta 2.a fase formam: a KfW, cujo financiamento de 5,8 milhões de EUR está centrado na deslocação das populações situadas na ZC do PNL; o Banco Mundial (0,9 milhões de EUR), através do seu projecto sobre as Áreas de Conservação Transfronteiriças e de Desenvolvimento do Turismo (TFCA-TD) que inclui o PNL; a PPF que participa no projecto enquanto co-financiador (1,3 milhões de EUR) e dono da obra do financiamento da KfW; e o governo moçambicano (0,39 milhões de EUR). 25 O apoio da AFD foi inicialmente concebido com os três objectivos seguintes:

1. Restaurar e preservar a biodiversidade do PNL (1,7 milhões de EUR): apoio à implementação dos programas seguintes do plano de desenvolvimento e de gestão do PNL: o turismo, a protecção da biodiversidade, a pesquisa e a vigilância, a sensibilização para o ambiente;

2. Melhorar os meios de subsistência e o nível de vida dos habitantes do PNL (8 milhões de EUR): i) apoio à planificação e à gestão participativa da ZA (elaboração do plano de gestão e de desenvolvimento da ZA, implementação deste plano); e ii) desenvolvimento das infra-estruturas rodoviárias. 3. Reforçar as capacidades administrativas do PNL (0,7 milhões de EUR): cobertura dos custos operacionais do PNL durante os dois primeiros anos, reforço das capacidades do pessoal do PNL e reforço da coordenação entre doadores. O quadro lógico inicial, incluído na NCS da AFD, está apresentado no Anexo 5. – Quadro lógico da Intervenção da AFD segundo a nota ao conselho de supervisão. Este quadro define os objectivos específicos, as 3 componentes e os resultados esperados para cada uma delas. É difícil encontrar as propostas do estudo de factibilidade: a componente de apoio ao sector social não foi seleccionada, e em relação às 3 componentes seleccionadas, as actividades não estão detalhadas. O orçamento (ver Anexo 6. – Orçamento do projecto de desenvolvimento do Parque Nacional do Limpopo financiado pela AFD) atesta que algumas infra-estruturas previstas pelo estudo de factibilidade foram, no entanto, seleccionadas: estradas, vedação para limitar os CHF, centro de informações comunitárias, centro de informações turísticas.

25 Continuam por encontrar 11,6 milhões de EUR para fechar o orçamento desta segunda fase.

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Inicialmente o projecto da AFD devia cobrir o período 2007-2010, mais apenas começou realmente em 2008 e foi prolongado até 2015. 26 A lógica de intervenção evoluiu com o tempo em função de diferentes factores e constrangimentos (ver capítulo 3.3 abaixo). A lógica de intervenção reconstituída abaixo cobre os diferentes domínios apoiados pela AFD durante os 8 anos de implementação. Ela foi reconstituída pela equipa de avaliação a fim de cobrir a falta de precisão do quadro lógico inicial, com base na documentação disponível e em missões realizadas no terreno. Ela fornece um referencial de análise preciso que permite apreciar o que foi feito em relação ao que estava previsto. O quadro lógico apresentado abaixo retoma as 3 componentes apresentadas inicialmente como objectivos específicos do projecto e acrescenta o desenvolvimento turístico.27 No que diz respeito às infra-estruturas, introduzidas como um programa integral nos relatórios do PNL, nós considerámos que elas contribuem para objectivos específicos do PNL.28 Todavia, é por vezes difícil associar algumas infra-estruturas a um objectivo específico. Será que estava previsto na altura da concepção do projecto que as estradas dentro do parque e na ZA contribuíam para o desenvolvimento comunitário, para o desenvolvimento turístico ou facilitam o trabalho dos guardas? Será que estava previsto que a vedação que limita a redução dos CHF (mas também a presença de pessoas na ZC do parque) contribuía para o programa de protecção, ou então, participa no desenvolvimento da ZA?

26 Ver explicação nos capítulos 3.3.1 e 3.3.4. 27 O desenvolvimento turístico fazia parte da componente de restauração e protecção da biodiversidade no quadro lógico inicial do financiamento da AFD, enquanto consta enquanto programa específico no plano de gestão de 2003 do PNL. Para além disso, se bem que o turismo gera rendimentos que contribuem para o desenvolvimento sustentável do PNL, não contribui directamente para a restauração e preservação da biodiversidade do parque, sendo esta última mais uma das condições para um desenvolvimento sustentável do turismo. O desenvolvimento turístico foi erigido em objectivo específico do projecto, para tomar em conta o seu lugar central na lógica de intervenção do projecto. 28

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Por exemplo: os chalés em madeira em Albufeira, o centro de acolhimento do PNL, a rede rodoviária entre Giryondo e Massingir e a extensão dos acampamentos contribuem para a realização do objectivo específico de desenvolvimento do turismo; a rede rodoviária dentro da ZA contribui para o objectivo específico de melhoramento das condições de vida dos habitantes da ZA do PNL; a construção de uma oficina para o PNL e casas para o pessoal do PNL, contribuem para o objectivo específico de reforço das capacidades administrativas; o campo de base para os guardas em Mapai concorre para a realização do objectivo específico de protecção.

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Esquema 2 – quadro lógico reconstituído do projecto Objectivo global

Objectivos específicos

Resultados esperados Ver implementadas as actividades de conservação da fauna

Restaurar e preservar a biodiversidade do parque

Garantir que a Biodiversidade beneficie de de um mecanismo de acompanhamento-avaliação Ver realizadas as actividades de sensibilização e educação ambiental

Contribuir para o desenvolvimento do PNL a fim de reforçar a conservação da biodiversidade e o desenvolvimento socioeconómico das populações residentes dentro do parque

Actividades Apoio ao programa (meios de luta contra caça furtiva, posto de fiscalização, equipas de guardas Gestão da fauna Apoio ao programa de monitoramento e pesquisa (inventários, etc.) Sistema de gestão de dados do PNL Apoio ao subprograma de sensibilização ambiental e de comunicação Comunicação com as partes envolvidas regionais e locais Desenvolver Infra-estruturas do parque (estradas)

Desenvolver o turismo sustentável

Desenvolver produtos turísticos e aumentar o número de turistas

Apoio ao programa de turismo Apoio à introdução de concessões turísticas

Melhorar os meios de subsistência e as condições de vida das populações do PNL

Plano de gestão integrada da ZA

Assegurar que as actividades socioeconómicas e culturais da ZA sejam implementadas de modo participativo

Actividades de desenvolvimento comunitário

Ver garantida a boa gestão dos recursos naturais

Apoio ao programa para a utilização sustentável dos recursos

Assegurar que os rendimentos do parque contribuam para o desenvolvimento do PNL e das comunidades ao redor do parque

Desenvolvimento do mecanismo de partilha das receitas do parque com as comunidades

Desenvolver infra-estruturas rodoviárias que contribuam para tirar a ZA do enclave

Abertura do território (rodoviário) Custos recorrentes do parque

Reforçar as capacidades administrativas do parque

Hipóteses subjacentes

Garantir o reforço das capacidades administrativas do parque

Formação do pessoal Desenvolver Infra-estruturas do PNL

Ver assegurada a coordenação entre os parceiros técnicos e financeiros do PNL

Hipóteses subjacentes

Missões conjuntas de acompanhamento Reuniões do comité de orientação do PNL

Hipóteses subjacentes

Fonte: os autores.

Os riscos seguintes estão enunciados no documento de projecto: i) o desenvolvimento das actividades turísticas acarreta uma pressão demasiado forte sobre o meio e constitui um risco de destruição da diversidade biológica do parque; ii) as repercussões das actividades turísticas não são suficientes para o parque para permitir, a médio prazo, o autofinanciamento das actividades de protecção e de conservação, nem significativas para as comunidades locais para assegurar a sua adesão e a sua apropriação ao programa de desenvolvimento do PNL; iii) o processo de deslocação voluntária da população de Shingwedzi está posto em causa. © AFD / Setembro de 2016 49


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O dono da obra do projecto financiado pela AFD é a DNAC/ANAC. O PNL, representado pelo seu director, é responsável pela implementação do projecto. Tem a seu cargo a administração, a coordenação, o acompanhamento-avaliação técnico e financeiro do projecto. Ele assegura o recrutamento a partir de concurso público e a contratualização das empresas, dos consultores e das ONGs, em conformidade com o manual de procedimentos que define as modalidades de gestão administrativa, contabilística e financeira do projecto e que prevê nomeadamente o apoio da PPF à administração do PNL. A monitoria do projecto AFD está integrada no comité de orientação do PNL (ver Esquema 1 (p. 42)). Esta instância, estabelecida no início da primeira fase do financiamento, está encarregue do exame e da aprovação dos planos de acção e orçamento anual, da supervisão dos mecanismos de colecta de receitas e de revisão das tarifas, da supervisão dos procedimentos de concursos, da mobilização dos apoios financeiros para a implementação dos programas de desenvolvimento.29

3.3. A evolução do contexto e as mudanças feitas ao projecto 3.3.1. Teoria da mudança e o caminho crítico do projecto de desenvolvimento do PNL

A teoria da mudança parte do princípio que as mudanças nas organizações são processos complexos que devem ser correctamente apreendidos. Ela não visa predizer como a mudança vai produzir-se, mas identificar as condições necessárias para a mudança, e as hipóteses que subtendem a realização dessas condições. No caso do PNL, é possível tentar-se reconstituir a posteriori como os principais programas contribuem para a finalidade do parque, definida no plano de desenvolvimento do PNL como sendo “a preservação dos processos ecológicos dentro de uma área de conservação transfronteiriça e a contribuição para o bem-estar da população de Moçambique”. Completa-se este trabalho analisando as hipóteses e as condições prévias subjacentes à realização de cada programa. Este esforço de reconstituição, que incide sobre 6 dos principais programas do PNL (administração, ecologia, deslocação de populações, desenvolvimento comunitário, protecção e turismo), está representado no Esquema 3 abaixo.

29 AFD, Note au Conseil de Surveillance. Project développement du Parc National du Limpopo (PNL), Novembre 2005, p12.

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Esta reconstituição permite analisar as ligações dos diferentes programas entre si, e ver em que medida a realização de um programa depende de resultados obtidos em outros programas. Ela permite evidenciar as seguintes constatações: • O alcance dos resultados dos diferentes programas assenta em muitas hipóteses e condições, mais ou menos explícitas nos documentos de projecto (por exemplo, o desenvolvimento do turismo depende da definição de um modelo de concessão). • O alcance dos resultados dos diferentes programas depende de outros programas: por exemplo, a preservação da integridade dos ecossistemas depende dos programas de protecção e do desenvolvimento comunitário. Vê-se bem assim a inter-relação entre os diferentes programas e como um deficit de atenção ou de avanço num dos programas pode ter impactos a mais ou menos longo prazo sobre os resultados de um outro programa. Três elementos essências, internos ou externos, marcaram o desenvolvimento do projecto financiado pela AFD no período 2008-2015. Eles são explicitados abaixo, assim como a sua influência sobre todo o projecto. – os atrasos sofridos pela componente de reinstalação das famílias que vivem dentro do PNL tiveram impacto na implementação das outras componentes, assim como nas finanças do PNL. – um elemento externo ao projecto, a explosão da caça furtiva, que não se podia prever aquando da concepção do projecto, necessitou de adaptações da estratégia de desenvolvimento do PNL, e na sequência do projecto financiado pela AFD. – Finalmente, as dificuldades relacionadas com a adjudicação de contratos e a gestão do financiamento perturbaram e atrasaram consideravelmente o projecto. Esta é uma das causas principais do prolongamento da sua duração, de 4 para 8 anos, mas também uma das razões da fraqueza de certos resultados, em particular em matéria de desenvolvimento da ZA.

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Esquema 3 – Inter-relações entre componentes e hipóteses críticas do projecto de desenvolvimento do PNL

Hipóteses/pré-condições

Administração e governação

A pressão da caça furtiva é fraca

O PNL dispõe dos meios humanos e financeiros suficientes

A fauna recoloniza naturalmente o PNL a partir do Kruger

As populações locais participam na governação do PNL

A população apoia os objectivos de conservação do PNL

Ecologia Os habitantes são preservados e a fauna selvagem desenvolve-se

Objectivos

Protecção A protecção contra a caça furtiva é eficaz Os conflitos homem-animal são poucos e resolvidos eficazmente

• O Estado reverte 80% das receitas

do parque ao PNL

Hipóteses/pré-condições • As populações geram eficazmente

os recursos disponibilizados

Efeitos esperados

Efeitos esperados

• Desenvolvimento dos recursos

• Criação de empregos

próprios do PNL • A redistribuição dos 20% às comunidades locais contribui para o desenvolvimento local

• Oportunidades de negócios

Concessões são criadas, sobretudo junto do rio Shingwedzi

Uma oferta de turismo comunitário (ecoturismo e turismo cultural) desenvolve-se

• Rendimentos para as populações

que participam nos investimentos (equity sharing)

Hipóteses/pré-condições

Hipóteses/pré-condições

Hipóteses/pré-condições

• Fauna aumenta e atrai os turistas

• Definir modelos viáveis

• Existência de potencialidades

de concessões • Resolver conflitos com antigo concessionário • Encontrar uma solução aceitável para as comunidades do rio Shingwedzi

turísticas na ZA • Os actores locais têm capacidade de propor uma oferta correspondente à procura turística

• Abertura das

fronteiras e fluxo dos turistas do PNK • Desenvolvimento das infra-estruturas e atractividade do PNL

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Desenvolvimento do turismo

Hipóteses/pré-condições

Conservação Desenvolvimento & socioeconómico dos ecossistemas (local e nacional)

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Desenvolvimento comunitário As capacidades das populações da ZA e das suas organizações estão reforçadas Modelos de gestão sustentável dos recursos naturais da ZA são negociados As infra-estruturas socioeconómicas estão reforçadas Os rendimentos e a segurança alimentar das populações da ZA estão melhorados

Hipóteses/pré-condições • A gestão sustentável dos recursos

naturais é um factor de desenvolvimento económico local

Reassentamento

Hipóteses/pré-condições

As populações da zona central do PNL estão deslocadas e reinstaladas

• As famílias aceitam ser deslocadas

para fora do centro do parque • A situação socioeconómica das famílias deslocadas melhora

Hipóteses/pré-condições • As populações têm capacidade de aproveitar

as oportunidades (formação, acesso ao crédito, etc.)

Legenda Objectivos do projecto Hipóteses

Resultados esperados das componentes apoiadas pela AFD

Resultados esperados das componentes não apoiadas pela AFD

Fonte: os autores.

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3.3.2. O programa de reinstalação das populações sofreu muitos atrasos

A evolução deste programa, mesmo não fazendo parte do objecto da presente avaliação, é evocado abaixo a fim de se compreender que efeito teve sobre o desenvolvimento do PNL e a implementação das componentes financiadas pela AFD, e como pode ainda influenciar a sustentabilidade dos resultados alcançados. Trata-se aqui de retraçar as evoluções deste programa e dar elementos de compreensão sobre as dinâmicas passadas e em curso, a partir de dados bibliográficos limitados e de inquéritos realizados junto dos actores no terreno (ONGs, aldeias a deslocar ou deslocadas, aldeias de acolhimento, pessoal do PNL) e de uma entrevista telefónica com um perito da KfW. O plano de gestão do PNL previa que a alternativa seguinte fosse proposta aos habitantes: serem reinstalados (na ZA ou fora dos limites do parque) ou ficar em enclaves dentro da ZC.30 É o que se chama a “reinstalação voluntária”. A hipótese principal do PNL era então que as famílias escolheriam ser deslocadas, pois isso daria acesso a melhores condições de vida. 31 Se bem que as duas opções tenham sido propostas, percebeu-se rapidamente que essa deslocação deveria ser suscitada. O programa de reinstalação das populações, que devia, segundo as previsões feitas em 2003, durar 7 anos 32, registou muitos atrasos. Até agora, das 8 aldeias presentes na ZC, apenas duas foram reinstaladas.33 Em relação a 3 aldeias (Massingir Velho, Makandazulo e Bingo), o processo está mais ou menos avançado. Finalmente, 3 aldeias (Mavodze, Machamba & Chimangue) não deram a sua concordância para serem transferidas e as discussões estão ainda em curso (ver Mapa 2).

30 LNP, management & development plan, 2003, capítulo 8, página 71. 31 O LNP business plan 2004-06 fala de situação win-win, página 50. 32 LNP Business plan 2004-06. p.26. 33 A aldeia de Nanguene a Chinhagane (reinstalação piloto, 18 famílias, finalizada em 2008) e a aldeia de Macavene a Banga & Tihovene (164 famílias, finalizada em 2013).

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Mapa 2 – Planificação da deslocação das populações da zona central do PNL

Fonte: PNL.

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Há muitas razões para estes atrasos. Antes de mais, a importância e a complexidade da tarefa foram claramente subestimadas, conduzindo a uma planificação demasiado optimista, mas também a meios (nomeadamente humanos) insuficientes. A estratégia implementada durante a fase piloto para levar a cabo a reinstalação das populações, onde o PNL era responsável de todo o processo, mostrou os seus limites quando surgiu em 2007/08 o conflito de terra relacionado com a atribuição ao projecto Procana de terras destinadas à reinstalação de famílias deslocadas do PNL.34 Em consequência deste conflito, e a fim de obrigar o governo moçambicano a assegurar terras para a reinstalação das famílias do PNL, a KfW suspendeu durante vários meses a sua ajuda financeira ao processo de reinstalação. O impacto desta durou para além da suspensão dos financiamentos, uma vez que contratos tiveram que ser suspensos ou anulados e concursos tiveram que ser relançados. Limitações de financiamento atrasaram igualmente a retoma do programa; estas acabaram apenas com uma nova convenção de financiamento assinada em 2010 entre o KfW e o governo moçambicano (por via da Comunidade de Desenvolvimento da África Austral – SADC). A partir de 2011, o processo de reinstalação das famílias foi relançado e entra numa nova fase. O PNL considerou que o desenvolvimento do seu potencial turístico implicava a deslocação de todas as famílias presentes na ZC do parque. O aumento da caça furtiva, com a cumplicidade de uma parte das famílias presentes no PNL, favoreceu também a viragem para uma abordagem de deslocação involuntária das populações residentes. A opção de ficar em enclaves dentro da ZC do parque deixou de ser proposta aos habitantes. Para além disso, a nova estratégia de reinstalação das populações deslocadas implementada a partir de 2011 envolve muito o governo moçambicano, quer seja no plano decisional, quer operacional, quer ainda financeiro.35 As instituições locais (as autoridades e os serviços da província e dos distritos) ficaram assim directamente envolvidas na reinstalação, jogando então o PNL um papel de apoio.

34 Em Outubro de 2007, em conformidade com a lei da terra de 1997, o governo moçambicano concedeu, para uma duração de 50 anos renováveis, 10.000 ha de terras do distrito de Massingir à CAMEC/Procana. Tratava-ser de cultivar a cana-de-açúcar, irrigada a partir da água libertada pela barragem de Massingir no rio Elefantes, a fim de produzir etanol. O Ministério do Turismo tinha prometido essa mesma terra para a reinstalação das famílias da zona central do Parque Nacional do Limpopo. Surgiram então tensões entre o Ministério do Turismo e o da Agricultura, bem como entre o governo nacional e o do distrito de Massingir. (Fonte: http://ejatlas.org/conflict/procana-sugar-plantation-limpopo mozambique). 35 Em 2011, o Conselho de Ministros encarregou o Instituto Nacional de Gestão das Calamidades Naturais (INGC) de coordenar a implementação do programa de reinstalação do PNL, com base na sua experiência em matéria de reinstalação de famílias e de reconstrução.

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Apesar dessas mudanças, o processo de reinstalação continuou lento. Por exemplo, a aldeia de Makandazulo aceitou em 2008 ser reinstalada no terreno da comunidade de Salane, na ZA. O plano de reinstalação (Resettlement action plan – RAP) foi apenas finalizado em 2014 e a construção das casas, que começou finalmente em 2015, avançou lentamente. 36 Este processo implicou muitas instituições locais que, não tendo sido significativamente reforçadas, não dispunham nem de recursos humanos, nem de recursos materiais que lhes permitissem fazer avançar o processo de reinstalação das famílias de maneira simultânea em várias comunidades. Apesar de a coordenação entre as instituições governamentais e com o PNL ter melhorado muito com a criação de comités de coordenação técnica a nível dos distritos, todo o processo continuava a ser exigente em termos de tempo. O envolvimento financeiro do governo sujeitou o avanço do processo à disponibilidade de fundos governamentais, o que pode ter sido também um obstáculo quando o dinheiro veio a faltar, como em 2015. A visita à comunidade de Macavene mostrou que a reinstalação não cumpriu com todas as usas promessas. Macavene foi deslocada em 2013, enquanto as terras não tinham sido preparadas para as culturas pluviais. Esta preparação só foi realizada em 2015, mesmo tratandose de uma condição prévia para que as famílias pudessem garantir a sua segurança alimentar. Não há ainda electricidade na aldeia, apesar de estar rodeada de linhas eléctricas, pois o governo não dispõe de fundos necessários para realizar a ligação. O funcionamento dispendioso do sistema de abastecimento de água, cujos problemas técnicos parecem estar em vias de resolução, é actualmente pago pelo departamento de reinstalação do PNL, o que não é viável a médio prazo. Existem igualmente críticas sobre a qualidade das casas construídas por pedreiros julgados com pouca experiência pelas pessoas interrogadas. As inquietações mais importantes dizem todavia respeito à disponibilidade em terras para as culturas, bem como em pastagens para as manadas nas zonas de reinstalação. As culturas pluviais servem essencialmente para a segurança alimentar das famílias. As superfícies cultivadas dependem dos meios humanos e materiais das famílias, mas variam também de uma aldeia para a outra em função da disponibilidade em terras propícias para a agricultura. A agricultura extensiva adapta-se ao clima semiárido e visa minimizar os riscos de colheita nula.37 Em Macavene, por exemplo, de entre as famílias que possuem campos, a superfície mediana 36 Interrompida nos finais de 2015 por causa da faltas de financiamentos governamentais, a construção recomeçou em 2016. 37 As estratégias de intensificação são muito arriscadas em clima semiárido se não se pode irrigar, pois os insumos comprados (adubo, sementes, pesticidas) representam uma perda de dinheiro em caso de seca. Os produtores preferem plantar grandes superfícies investindo o mínimo de dinheiro. Eles plantam muitas vezes parcelas em datas diferentes para limitar os riscos de produção nula.

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cultivada é de 4,2 ha.38 O RAP de Macavene previa que cada família recebia uma superfície mínima de terra cultivável equivalente a 0,4 ha por pessoa.39 Se se considerar que uma família média conta 5 pessoas 40, isso dá em média 2 ha de terra por família.41 As famílias que cultivam mais terras que a superfície mínima calculada têm, segundo este plano, de ser compensadas financeiramente com base no custo do desmatamento da superfície excedentária. Uma superfície de terra tinha que ser necessariamente reservada para isso, bem como para enfrentar futuras necessidades em terra das famílias reinstaladas. Mas as compensações concedidas às famílias de Macavene diferem muito destes objectivos iniciais. No final, cada família recebeu 1 ha de terra desmatada, fosse qual fosse a sua situação de partida e foi financeiramente compensada ao preço do desmatamento para as superfícies que ela possuía para além de 1 ha. As negociações com a comunidade hospedeira de Banga incidiram somente sobre a superfície que permite assegurar 1 ha por família. As possibilidades de se obter mais terra para desmatar e para cultivar para as famílias reinstaladas eram assim incertas e dependerão, segundo as regras costumeiras, da boa vontade da comunidade hospedeira. Nada garante assim que as famílias de Macavene tenham a mesma capacidade de produção de antes da sua deslocação. A criação de animais é a principal actividade fonte de rendimento das aldeias que tiveram que ser reinstaladas. Em Macavene, o RAP estimava em 2008 que de 128 famílias a deslocar, 106 faziam criação, com uma média de 9 bovinos e 7 pequenos ruminantes por família. O RAP prevê que as superfícies perdidas por Macavene em pastagens comunitárias serão compensadas por: 1) utilização das superfícies de pastagens disponíveis em Banga, partilhadas com a comunidade hospedeira. No entanto, esta superfície oferece uma capacidade de carga limitada a mais ou menos 200 cabeças de gado, enquanto Macavene e Banga possuem mais de 1400; utilização em complemento, das pastagens comunitárias de Mbindzo, que foram alvo de um protocolo de acordo entre o Procana e o governo para serem disponibilizadas às comunidades vizinhas.42 Os dados do RAP mostram que as superfícies disponíveis, cuja 38 LNP: Resettlement of people living in Shingwedzi river valley – resettlement action plan for Macavene village, April 2008, Appendix 6.. 39 A superfície de 0,4 ha é definida como a superfície mínima para assegurar a segurança alimentar de uma pessoa. LNP: Resettlement of people living in the Shingwedzi river valley – resettlement action plan for Macavene village, April 2008, pages 49-50 e appendix 9. 40 691 pessoas pertencendo a 128 famílias, ou seja, uma média de 5,4 pessoas por família. LNP: Resettlement of people living in the Shingwedzi river valley – resettlement action plan for Macavene village, April 2008, page 24. 41 Ou seja, cerca da metade da superfície média cultivada. Isso deve-se ao facto de que o cálculo teórico não toma em conta as estratégias intensivas implementadas pelos cultivadores para enfrentar os riscos de seca. 42 Este acordo foi igualmente aceite pela Massingir Agroindustrial (MAI), empresa que retomou a concessão da Procanana depois de esta a ter perdido por não-respeito das cláusulas contratuais.

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capacidade de carga está estimada em 4 000 bovinos, são insuficientes para acolher as 4 800 cabeças de gado estimadas para as comunidades de Banga, Novo Macavene re Tihovene, às quais poderiam vir a acrescentar-se uma parte do gado de Massingir Novo e talvez também de Bingo.43 Note-se que as pastagens de Mbindzo estão distanciadas em vários quilómetros da aldeia de Novo Macavene e que não há água, o que dificulta a sua utilização na estação seca. Investimentos destinados a aumentar a capacidade de carga destas pastagens (pontos de água, vedações, pastagens melhoradas, etc.) foram prometidos pelo Procana (depois pelo MAI) mas nunca foram realizados. Não está de resto provado que sejam compatíveis com os sistemas de criação actuais, nem sobretudo economicamente viáveis. Os processos de reinstalação actualmente finalizados ou em curso não oferecem às populações deslocadas a garantia de vida iguais ou superiores às dos seus lugares de origem 44 contrariamente ao que previam a lei sobre a conservação e as normas do Banco Mundial em matéria de deslocação involuntária.45 Apesar de ser provável que o processo desemboque numa melhoria das condições sociais das famílias (acesso à educação, à saúde, habitação…), uma degradação da sua condição económica e da sua segurança alimentar é de recear. Para além disso, os atrasos sucessivos, a falta de transparência, as mudanças de orientação e as promessas não cumpridas minaram a confiança das populações no processo de deslocação-reinstalação.46 Uma parte dos habitantes provocou uma escalada de reivindicações na esperança de obter compensações mais consequentes e outras travaram o processo para manter a sua actividade lucrativa de caça furtiva. A continuação da sua recusa poderá ter consequências importantes para o desenvolvimento a prazo do PNL, e mais particularmente sobre a biodiversidade e o desenvolvimento do turismo. 43 LNP: Resettlement of people living in the Shingwedzi river valley – resettlement action plan for Macavene village, April 2008, página 61 e LNP: Resettlement of people living in the Shingwedzi valley river valley – resettlement action plan for Massingir Velho village, April 2013, página 70. 44

Os RAP não avaliam a situação económica das famílias antes da deslocação e não fazem nenhuma estimativa do rendimento que elas poderão obter uma vez reinstaladas. As estimativas de superfície mínima que permitem assegurar a segurança alimentar, presentes no RAP de Macavene, já não existem nos RAP mais recentes. Para além disso, as compensações fundiárias previstas são globalmente insuficientes para manter os sistemas produtivos, e portanto os rendimentos das famílias, ao seu nível de antes da deslocação.

45 Respectivamente: Lei No 16/2014, de 20 de junho de 2014, artigo 48-2; et WB, Operational Policy 4.12: Involuntary Resettlement: “Displaced persons should be assisted in their efforts to improve their livelihoods and standards of living or at least to restore them, in real terms, to pre-displacement levels or to levels prevailing prior to the beginning of project implementation, whichever is higher.” http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/PROJECTS/ EXTPOLICIES/EXTOPMANUAL/0,,contentMDK:20064610~menuPK:64701637~pagePK:64709096~piPK:647091 08~theSitePK:502184,00.html#_ftn12 46 Gaye Thompson, Mozambique Trans-frontier conservation area and tourism development project : Resettlement activities in the Limpopo National Park. Evaluation of implementation of RAP 1 & RAP 2A. Draft final report, august 2011.

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Esquema 4 – Caminho crítico entre a deslocação de população e o desenvolvimento do turismo

Hipóteses/pré-condições

Administração e governação

A pressão da caça furtiva é fraca

O PNL dispõe dos meios humanos e financeiros suficientes

A fauna recoloniza naturalmente o PNL a partir do Kruger

As populações locais participam na governação do PNL

A população apoia os objectivos de conservação do PNL

Ecologia Os habitantes são preservados e a fauna selvagem desenvolve-se

Objectivos

Protecção A protecção contra a caça furtiva é eficaz Os conflitos homem-animal são poucos e resolvidos eficazmente

• O Estado reverte 80% das receitas

do parque ao PNL

Hipóteses/pré-condições • As populações geram eficazmente

os recursos disponibilizados

Hipóteses/pré-condições • A fauna aumenta e atrai os turistas • Abertura da fronteira e fluxo

de turistas do PNK • Desenvolvimento das infra-estruturas e da atractividade do PNL

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Desenvolvimento do turismo

Hipóteses/pré-condições

Conservação Desenvolvimento & socioeconómico dos ecossistemas (local e nacional)

Efeitos esperados

Efeitos esperados

• Desenvolvimento dos recursos

• Criação de empregos

próprios do PNL • A redistribuição dos 20% às comunidades locais contribui para o desenvolvimento local

• Oportunidades de negócios

Concessões são criadas, sobretudo junto do rio Shingwedzi

Uma oferta de turismo comunitário (ecoturismo e turismo cultural) desenvolve-se

• Rendimentos para as populações

que participam nos investimentos (equity sharing)

Hipóteses/pré-condições

Hipóteses/pré-condições

• Definir modelos viáveis

• Existência de potencialidades

de concessões • Resolver conflitos com antigo concessionário • Encontrar uma solução aceitável para as comunidades do rio Shingwedzi

turísticas na ZA • Os actores locais têm capacidade de propor uma oferta correspondente à procura turística


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Desenvolvimento comunitário As capacidades das populações da ZA e das suas organizações estão reforçadas Modelos de gestão sustentável dos recursos naturais da ZA são negociados As infra-estruturas socioeconómicas estão reforçadas Os rendimentos e a segurança alimentar das populações da ZA estão melhorados

Hipóteses/pré-condições • A gestão sustentável dos recursos

naturais é um factor de desenvolvimento económico local

Reassentamento

Hipóteses/pré-condições

As populações da zona central do PNL são deslocadas e reinstaladas

• As famílias aceitam ser deslocadas

para fora do centro do parque • A situação socioeconómica das famílias deslocadas melhora

Hipóteses/pré-condições • As populações têm capacidade de aproveitar

as oportunidades (formação, acesso ao crédito, etc.)

Legenda Objectivos do projecto Hipóteses

Resultados esperados das componentes apoiadas pela AFD

Resultados esperados das componentes não apoiadas pela AFD

Fonte: os autores.

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O desenvolvimento do turismo e da fauna bravia são processos de longo prazo que necessitam de uma abordagem faseada e uma continuidade nos apoios. A permanência de populações ao longo do rio Shingwedzi travou o aumento da fauna bravia, dificultando a utilização desta zona para o desenvolvimento de concessões. Os atrasos no processo de reinstalação das famílias tiveram assim um impacto importante sobre os projectos turísticos, e através disso, sobre as receitas do PNL (ver o caminho crítico a vermelho no Esquema 4). O financiamento da AFD está integrado na gestão de todo o PNL realizada pela PIU. A prioridade dada ao tratamento da deslocação das populações e às dificuldades que isso engendrou, traduziu-se em menos atenção e menos meios para as outras componentes, das quais as financiadas pela AFD. 3.3.3. O PNL sofreu de um aumento sem precedentes da caça furtiva à escala mundial

Moçambique enfrenta há alguns anos o fenómeno de uma magnitude sem precedentes de caça furtiva comercial intensa, no seu próprio território, mas igualmente a partir do seu território em direcção à África do Sul. Este fenómeno não é específico a Moçambique, nem mesmo à África Austral. Ele afecta todos os países, mesmo os que têm políticas de preservação da biodiversidade solidamente estabelecidas, e corresponde a uma recrudescência da procura a nível internacional. Em 2012, o WWF e o seu programa dedicado ao comércio internacional das espécies bravias (TRAFFIC) estimou o tráfico ilegal de espécies selvagens (sem contar a pesca e a madeira) à escala internacional entre 7,8 biliões e 10 biliões de dólares por ano.47 48 O motor desta caça furtiva, quer se trate de marfim ou de chifre de rinoceronte, é uma procura asiática cada vez mais importante para uso medicinal (rinoceronte) e ornamental (marfim). Esta procura é impulsionada pelo poder de compra cada vez aliciante dos “consumidores” no Vietname, na China, nas Filipinas, entre outros.49

47 WWF / Dalberg, 2012. Lutte contre le traffic d’espèces sauvages: Consultation avec les gouvernements. WWF International, Gland Suisse. 48 O trafico ilegal de espécies selvagens (compreendendo igualmente o comércio de madeira e da pesca) representava o quarto comércio internacional ilegal logo depois do dos estupefacientes, do tráfico de seres humanos e dos produtos contrafeitos. 49 Afd : Programme d’appui d’urgence à la lutte contre le braconnage au Mozambique, fiche d’identification de projet.

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Mais do que indivíduos, são hoje sectores internacionais do crime organizado que controlam o tráfico e que mobilizam meios sofisticados consideráveis, sem comparação com os modestos meios de protecção e de fiscalização disponíveis a nível de um parque como o PNL, cuja estrutura de protecção conheceu vicissitudes desde a sua criação (flutuação do número de guardas (ver explicação na subparte 5.1.1), do seu armamento, etc.). Duas espécies são mais particularmente alvo: os elefantes, que são abatidos por causa do seu marfim; os rinocerontes que são procurados pelo seu chifre. Este fenómeno de caça furtiva ameaça a existência dessas duas espécies. O programa de acompanhamento do abate ilícito de elefantes na Convenção sobre o Comércio Internacional das Espécies de Fauna e Flora Ameaçadas de Extinção (CITES) indicava que desde 2011 a taxa de mortalidade ultrapassa a taxa de reprodução das populações de elefantes no continente africano. O inventário aéreo dos elefantes em Moçambique realizado entre Setembro e Outubro de 2014 demonstrou uma redução na ordem de 48% do número de elefantes a nível internacional nos 6 últimos anos, sendo o norte do país o mais afectado com uma redução de 60% do número de elefantes.50 Da análise dos inventários aéreos realizados no PNL (ver parte 5.1.2) mostra uma redução de cerca de 25% do número de elefantes no PNL entre 2010 e 2014. A África do Sul viveu, para além disso, um aumento drástico do número de rinocerontes caçados furtivamente entre 2007 e 2014, multiplicado por um factor de quase 1000 como o mostra o gráfico abaixo. O PNL é particularmente alvo dos caçadores furtivos, não apenas pelos animais que lá se encontram (elefantes), mas também como ponto de passagem para aceder ao PNK, na África do Sul. O PNK, que concentra 50% da população de rinocerontes do país, contabilizou mais de 60% dos rinocerontes abatidos na África do Sul em 2013. Antes de 2015, a grande maioria dos caçadores furtivos provinha de Moçambique e atravessava a fronteira a partir do PNL ou mais a Sul (as intrusões no PNK a partir de Moçambique estavam estimadas em 70% do total de intrusões no PNK). Muitos moçambicanos foram presos ou mortos pelos guardas do PNK 51. A partir do ano de 2015, esta tendência tende a diminuir 50 Governo de Moçambique, WCS, USAIS, Great Elephant census, Outubro 2015. Uma actualização do estatuto e das tendências das populações de elefantes em Moçambique. Resumo dos resultados do inventário aéreo de 2014. 51 Segundo a Fundação Chissano, 500 moçambicanos teriam sido mortos no Kruger desde 2010. No entanto, estes números parecem ser exagerados e não são confirmados nem pelos Sul-africanos, nem pelas autoridades moçambicanas. Rede Angola Internacional: Seis caçadores furtivos moçambicanos mortos no Kruger, http://www.redeangola.info/ seis-cacadores-furtivos-mocambicanos-mortos-no-kruger/

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devido a redução das intrusões de caçadores furtivos no PNK a partir de Moçambique, estimadas actualmente em 30% do total das intrusões. O número de rinocerontes caçados furtivamente registou em 2015 um ligeiro recuo em relação a 2014 e depois de 7 anos de aumento constante. Gráfico 1 – Número de rinocerontes caçados furtivamente na África do Sul

Número de rinoceronte caçados na África do sul

1 400 1 215 1 175

1 200 1 004

1 000 800

668

600 448 400

333

200 0

7

6

25

22

10

13

24

13

83

122

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Fonte: dados do Departamento Sul-africano dos Negócios Estrangeiros.

O impacto deste aumento da caça furtiva no PNL é maoir. Estas acções limitam os resultados esperados do repovoamento e da abertura da vedação com o PNK sobre o desenvolvimento da fauna no parque Consequentemente, a presença de caça furtiva reduz o número de animais, trazendo consequências negativas directas ao turismo. Os efeitos são igualmente de ordem diplomática e de segurança interna. O aumento da caça furtiva entre 2008 e 2014 levou a algumas tensões entre a África do Sul e Moçambique devido em parte às intrusões de caçadores furtivos moçambicanos no PNK a partir do PNL e à fracas capacidades de resposta demonstradas pelo PNL até 2012-2013 (ver explicações na subparte 5.1.1). As tensões entre os dois países levaram a África do Sul a ameaçar a contra parte moçambicana de fechar o trânsito entre o PNK e o PNL caso Moçambique não tomasse medidas com vista a travar a passagem de caçadores furtivos pelo PNL. Este posicionamento, teve um impacto negativo no desenvolvimento turístico do PNL, que depende fortemente dos fluxos de

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turistas Sul-africanos, e pôs em causa a abordagem de governação territorial transfronteiriça e de cooperação regional e de paz que norteou a concepção inicial do projecto. Por fim, acusando-o de deixar os caçadores fazerem o que quisessem, Moçambique adoptou uma política firme, que foi aplicada progressivamente a partir de 2013. Em Abril de 2014, foi aprovada uma Lei que criminaliza a caça furtiva, e prevê penas entre 8 a 12 anos de prisão para a caça furtiva, receptação transporte e a comercialização de espécies animais protegidas. A aplicação desta lei não foi, no entanto, inteiramente efectiva até a data. A caça furtiva não foi um dos elementos fortes da evolução do contexto de intervenção do projecto de desenvolvimento do PNL. Para além dos efeitos de ordem diplomática e de limitação do alcance de certos resultados, a caça furtiva trouxe efeitos organizacionais que se traduziram na necessidade de reorientação das prioridades e dos meios disponibilizados pela equipa de gestão do PNL a favor das actividades de protecção. Estes efeitos pesaram, também sobre os fundamentos do PNL e do seu desenvolvimento (ver Esquema 5).

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Esquema 5 – Caminho crítico entre a explosão da caça furtiva e o desenvolvimento do turismo

Hipóteses/pré-condições

Administração e governação

A pressão da caça furtiva é fraca

O PNL dispõe dos meios humanos e financeiros suficientes

A fauna recoloniza naturalmente o PNL a partir do Kruger Explosão da caça furtiva

As populações locais participam na governação do PNL

A população apoia os objectivos de conservação do PNL

Ecologia Os habitantes são preservados e a fauna selvagem desenvolve-se

Objectivos

Protecção A protecção contra a caça furtiva é eficaz Os conflitos homem-animal são poucos e resolvidos eficazmente

• O Estado reverte 80% das receitas

do parque ao PNL

Hipóteses/pré-condições • As populações geram eficazmente

os recursos disponibilizados

Efeitos esperados

Efeitos esperados

• Desenvolvimento dos recursos

• Criação de empregos

próprios do PNL • A redistribuição dos 20% às comunidades locais contribui para o desenvolvimento local

• Oportunidades de negócios

Concessões são criadas, sobretudo junto do rio Shingwedzi

Uma oferta de turismo comunitário (ecoturismo e turismo cultural) desenvolve-se

• Rendimentos para as populações

que participam nos investimentos (equity sharing)

Hipóteses/pré-condições

Hipóteses/pré-condições

Hipóteses/pré-condições

• A fauna aumenta e atrai os turistas

• Definir modelos viáveis

• Existência de potencialidades

de concessões • Resolver conflitos com antigo concessionário • Encontrar uma solução para as comunidades do rio Shingwedzi

turísticas na ZA • Os actores locais têm capacidade de propor uma oferta à procura turística

• Abertura da fronteira e fluxo

de turistas do PNK • Desenvolvimento das infra-estruturas e da atractividade do PNL

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Desenvolvimento do turismo

Hipóteses/pré-condições

Conservação Desenvolvimento & socioeconómico dos ecossistemas (local e nacional)

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Desenvolvimento comunitário As capacidades das populações da ZA e das suas organizações estão reforçadas Modelos de gestão sustentável dos recursos naturais da ZA são negociados As infra-estruturas socioeconómicas estão reforçadas Os rendimentos e a segurança alimentar das populações da ZA estão melhorados

Hipóteses/pré-condições • A gestão sustentável dos recursos

naturais é um factor de desenvolvimento económico local

Reassentamento

Hipóteses/pré-condições

As populações da zona central do PNL estão deslocadas e reinstaladas

• As famílias aceitam ser deslocadas

para fora do centro do parque • A situação socioeconómica das famílias deslocadas melhora

Hipóteses/pré-condições • As populações têm capacidade de aproveitar

as oportunidades (formação, acesso ao crédito, etc.)

Legenda Objectivos do projecto Hipóteses

Resultados esperados das componentes apoiadas pela AFD

Resultados esperados das componentes não apoiadas pela AFD

Fonte: os autores.

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3.3.4. Atrasos importantes no recrutamento dos prestadores e na execução dos serviços

A convenção de financiamento entre a AFD e a República de Moçambique foi assinada a 23 de Abril de 2007. O levantamento das condições suspensivas teve lugar em Dezembro de 2007 e, o contrato entre o Ministério do Turismo de Moçambique e a PPF para exercer a função de assistência técnica e financeira ao projecto da AFD foi assinada a 29 de Fevereiro de 2008. Os primeiros pagamentos só aconteceram a partir de 2008. O projecto de apoio ao PNL financiado pela AFD registou de seguida muitos atrasos, durante os dois primeiros anos, atrasos esses relacionados, entre outros, a dificuldades de implementação dos procedimentos de adjudicação e análise das ofertas. Parece que alguns procedimentos eram mal dominados, processos não traduzidos em português que geraram atrasos e que os problemas se colocaram com a análise das ofertas. Vários concursos tiveram que ser reabertos por diversas razões (atrasos nos prazos, vícios de procedimento), de entre os quais alguns contratos estruturantes que tinham um forte impacto sobre o projecto (estradas, assistência técnica da ZA). Para além disso, os contratos públicos do PNL superiores a 30 000 € foram executados pela ANAC em Maputo. Embora um ponto focal da ANAC fosse responsável por esses processos, a distância geográfica entre Maputo e Massingir e a falta de capacidades para a gestão desses processos de adjudicação causou atrasos significativos na abertura dos concursos e na contratção das empresas. A título de exemplo, só se conseguiu assinar os contratos relativos à construção de estradas e da vedação no início de 2012, enquanto os processos de adjudicação tinham sido iniciados em 2010. Para além disso, dificuldades administrativas e de acompanhamento contabilístico pelo PNL e a sua assistência técnica trouxeram um bloqueio da renovação da caixa de adiantamento durante vários meses consecutivos, reduzindo assim a tesouraria disponível do parque e abrandando de facto a implementação de certas actividades.52 Outros atrasos relacionaram-se com as dificuldades das empresas seleccionadas de executar os seus contratos dentro do tempo previsto (para as estradas ou o estudo “land use and carrying capacity”, por exemplo). O recrutamento da assistência técnica com financiamento da AFD, por exemplo, devia ter sido realizado no início do projecto com a duração de 4 anos. No final, o assistente técnico só começou a trabalhar em Abril de 2010, isto é mais de 2 anos após o inicio efectivo do projecto

52 AFD: Nota dirigida ao director do departamento AFR tendo como objecto a revisão do plano de financiamento do Projecto de Desenvolvimento do Parque Nacional do Limpopo - CMZ 6007 01L 14/09/2010.

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e só durou 2 anos e 9 meses, até Dezembro de 2012 (data limite do pagamento dos fundos – DLPF). Apesar de o tempo ter sido muito curto para a realização das actividades previstas (recrutamento e formação de pessoal elaboração de um plano participativo em toda a ZA, implementação das acções prioritárias), o facto de a Assistencia técnica ter iniciado limitou a capacidade de formar as equipas do PNL encarregues do desenvolvimento comunitário, bem como a possibilidade de implementar actividades prioritárias na ZA financiadas pela AFD. Isso teve um impacto sobre o método de elaboração do Plano de Gestão e de Desenvolvimento da ZA. As razões do atraso no recrutamento da assistência técnica são múltiplas, e não foi possível esclarecê-las aquando da missão de avaliação. Noo entanto, o esquema inicial de assistência técnica previa a participação da GIZ, que tinha uma boa experiência de gestão descentralizada das florestas numa região próxima do PNL. A GIZ teria prestado assistência técnica para a fase de planificação do desenvolvimento comunitário, um outro assistente técnico recrutado a partir de concurso, ocupando-se da implementação das actividades planificadas. Um primeiro concurso aberto em meados de 2008 nesta base foi cancelado. Um novo concurso foi reaberto em 2009, que previa um único assistente técnico para todo o apoio à ZA. Isso levou à assinatura de um contrato com a sociedade Ambero no início de 2010 e a uma chegada do assistente técnico em Abril de 2010 em vez de 2008 (cf. supra). Outros contratos foram acumulando dificuldades no momento do concurso e atrasos na execução dos mesmos. É o caso, por exemplo, do “Land usage and carrying capacity”, um estudo destinado a dar informações sobre o potencial da ZA em matéria de carga animal e de terras cultiváveis. O concurso, aberto em meados de 2008, foi cancelado em 2009 pelo Ministério do Turismo pois os prazos tinham sido ultrapassados e o procedimento não tinha sido observado. Foi reaberto sem sucesso e finalmente foi concedido numa base negociada em Julho de 2010. O estudo devia terminado em Agosto de 2011 e só foi finalizado em Dezembro de 2012, devido a problemas de pessoal, mas também de meios de deslocação (que deviam ser fornecidos pelo PNL). Consequência deste atraso, o estudo só ficou pronto depois da partida do assistente técnico e, segundo testemunhos recolhidos, nunca foi utilizado. Pode-se ver no Esquema 6 abaixo o impacto do atraso do recrutamento da assistência técnica no programa comunitário e, daí, sobre outros programas do PNL.

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Esquema 6 – Caminho crítico entre o atraso no contrato de assistência técnica e o desenvolvimento comunitário

Hipóteses/pré-condições

Administração e governação

A pressão da caça furtiva é fraca

O PNL dispõe dos meios humanos e financeiros suficientes

A fauna recoloniza naturalmente o PNL a partir do Kruger

Atrasos no mercado de AT

As populações locais participam na governação do PNL

A população apoia os objectivos de conservação do PNL

Ecologia Os habitantes são preservados e a fauna selvagem desenvolve-se

Objectivos

Protecção A protecção contra a caça furtiva é eficaz Os conflitos homem-animal são poucos e resolvidos eficazmente

• O Estado reverte 80% das receitas

do parque ao PNL

Hipóteses/pré-condições • As populações geram eficazmente

os recursos disponibilizados

Hipóteses/pré-condições • A fauna aumenta e atrai os turistas • Abertura da fronteira e fluxo

de turistas do PNK • Desenvolvimento das infra-estruturas e da atractividade do PNL

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Desenvolvimento do turismo

Hipóteses/pré-condições

Conservação Desenvolvimento & socioeconómico dos ecossistemas (local e nacional)

Efeitos esperados

Efeitos esperados

• Desenvolvimento dos recursos

• Criação de empregos

próprios do PNL • A redistribuição dos 20% às comunidades locais contribui para o desenvolvimento local

• Oportunidades de negócios

Concessões são criadas, sobretudo junto do rio Shingwedzi

Uma oferta de turismo comunitário (ecoturismo e turismo cultural) desenvolve-se

Hipóteses/pré-condições • Definir modelos viáveis

de concessões • Resolver conflitos com o antigo concessionário • Encontrar uma solução para as comunidades do rio Shingwedzi

• Rendimentos para as populações

que participam nos investimentos (equity sharing)

Hipóteses/pré-condições • Existência de potencialidades

turísticas na ZA • Os actores locais têm capacidade de propor uma oferta à procura turística


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Desenvolvimento comunitário As capacidades das populações da ZA e das suas organizações está reforçada Modelos de gestão sustentável dos recursos da ZA são negociados As infra-estruturas socioeconómicas da ZA são reforçadas Os rendimentos e a segurança alimentar das populações da ZA estão melhorados

Hipóteses/pré-condições • A gestão sustentável dos recursos

naturais é um factor de desenvolvimento económico local

Reassentamento

Hipóteses/pré-condições

As populações da zona central do PNL são deslocadas e reinstaladas

• As famílias aceitam ser deslocadas

para fora do centro do parque • A situação socioeconómica das famílias deslocadas melhora

Hipóteses/pré-condições • As populações têm capacidade de aproveitar

as oportunidades (formação, acesso ao crédito, etc.)

Legenda Objectivos do projecto Hipóteses

Resultados esperados das componentes apoiadas pela AFD

Resultados esperados das componentes não apoiadas pela AFD

Fonte: os autores.

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3.3.5. Principais mudanças feitas ao projecto

Como consequência dos atrasos e das dificuldades a libertar o dinheiro, o projecto, que estava previsto para 4 anos (2007-10), demorou o dobro (2008-16). Cinco adendas formam assinadas com o objectivo de alterar a data limite de utilização dos fundos, e sobretudo a estrutura inicial do orçamento. As principais mudanças feitas em relação ao orçamento inicial formam: 1) um reforço da linha “finanças e administração”, que praticamente triplicou a partir da primeira adenda. Isso traduz a dificuldade do PNL de fechar o seu orçamento de funcionamento desde os anos 2008-09 53 ; e 2) um aumento significativo do orçamento dedicado às infra-estruturas de 3,5 milhões de EUR para 5,2 milhões de EUR na adenda n.o 1, e depois 7,1 milhões de EUR na seguinte. Esta reafectação foi feita em detrimento das linhas “protecção & biodiversidade”, que passou de 1,7 milhões de EUR para 750 000 EUR 54, e sobretudo “desenvolvimento da ZA”, que diminui de 4,5 milhões de EUR para 1,5 milhões de EUR. As reafectações orçamentais aparecem com o objectivo de adaptar às necessidades de financiamento e às capacidades de desembolso das diferentes componentes. Elas permitem transferir dinheiro das componentes que têm dificuldade em desembolsar – como o desenvolvimento da ZA – para componentes que têm necessidades mais importantes que o previsto (infra-estruturas). Trata-se assim de uma adaptação a novas necessidades e de uma estratégia para tentar ultrapassar as críticas da sede da AFD sobre a baixa taxa de desembolso, que poderia concorrer para o não cumprimento do prazo, e comprometer a possibilidade de prolongar o projecto para além de 2012. Assim, as taxas de execução anual do orçamento da componente “desenvolvimento da ZA” foram muito baixas (respectivamente 6%, 22% e 16% em 2008, 2009 e 2010) e o total despendido representava no final de 2010 menos de 10% do orçamento disponível. Contrariamente a isto, em 2010, a linha Infra-estruturas tinha já havia gasto cerca de 1 milhão 53 Esta situação explica-se nomeadamente pelas dificuldades encontradas em relação ao financiamento da KfW, que devia inicialmente sustentar o funcionamento do PNL (cf. capítulo 3.3.2). Para colmatar em parte esta situação, o orçamento AFD responsabilizou-se pelo pagamento de 340 000 EUR de salários que não estavam previstos no orçamento inicial. Ver os detalhes do orçamento no Anexo 12. – Comparação do orçamento inicial do projecto e das despesas realizadas. 54 É provável que, por razões de coerência com o mecanismo de acompanhamento orçamental do PNL, o montante previsto para a construção da vedação (500 kEUR de orçamento) tenha então sido transferida da linha “Protecção” para a linha “Infra-estruturas”, o que relativiza a diminuição real.

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de EUR, enquanto as principais infra-estruturas previstas (estradas e vedação) não tinham ainda sido realizadas. Para além disso, a vedação destinada a limitar os conflitos homem-fauna tinha sido inicialmente orçada em 500 000 EUR e este montante tinha sido depois reduzido para 200 000 EUR em 2009, em função das possibilidades de financiamento da obra pela EU. Em 2010, financiamento da EU não estava disponível e o custo estimado da vedação era então de 1 milhão de EUR, o que levou a AFD a eleborar a primeira adenda à convenção com objectivo de aumentar o orçamento das infra-estruturas (+1,7 milhões de EUR) e reduzir o do desenvolvimento da ZA (-1,3 milhões de EUR). Em 2011, na sequência da realização do concurso público para a vedação, o seu custo foi reajustado para cerca de 3 milhões de EUR e a linha infra-estruturas aumentou nas mesmas proporções (+ 1,9 milhões de EUR), enquanto a do desenvolvimento da ZA baixou para 1,6 milhões de EUR. Tabela 1 – Evolução do orçamento do projecto financiado pela AFD A

B

C

D

E

Orçamento inicial segundo a NCS

Adenda 1 05/10/2010

Adenda 2 26/04/2012

Adenda 3 11/02/2013

Adenda 4 18/02/2015

461

1 200

1 340

1 404

1 469

319

Desenvolvimento da ZA

4 537

3 200

1 630

1 530

1 556

34

Protecção e biodiversidade

1 709

750

760

858

940

55

Infra-estruturas

Finanças e administração

E/A %

3 500

5 200

7 120

7 036

6 819

195

PIU

200

100

100

50

135

68

Diversos & imprevistos

593

550

50

72

81

14

0

0

0

0

0

-

11 000

11 000

11 000

10 950

11 000

100

Deslocação das populações Total

Fonte: os autores, com base em AFD 2005, a AFD, República de Moçambique, 2010, 2012, 2013, 2015.

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Em seguida, para enfrentar a recrudescência da caça furtiva e acompanhar a vontade política do governo moçambicano de lutar contra este fenómeno, a AFD vai reafectar dinheiro para a linha “protecção & biodiversidade” (+190 000 EUR entre a segunda e a quarta adenda). O dinheiro virá essencialmente dos remanescentes da linha infra-estruturas. Os detalhes das despesas realizadas em cada linha orçamental e a comparação com o orçamento estão apresentados no Anexo 12. – Comparação do orçamento inicial do projecto e das despesas realizadas.

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4. Os principais resultados do financiamento AFD ao PNL Esta parte descreve as actividades e os resultados alcançados do projecto por componente, com base na lógica de intervenção reconstituída no capítulo 3.2. Ela apresenta os elementos factuais para o apoio dos julgamentos avaliativos feitos na parte 5. Ela voluntariamente detalhou-se para dar uma visão tão exaustiva quanto possível do que foi realizado nos 7 anos do projecto em relação ao que estava previsto em 2007.

4.1. Restaurar e preservar a biodiversidade 4.1.1. Recapitulação dos objectivos da componente

Restaurar e proteger a biodiversidade no parque era um dos quatro objectivos específicos reconstituídos do financiamento AFD. Esta componente tinha como objectivo principal fazer uma contribuição financeira aos programas previstos no Plano de Gestão do PNL, nomeadamente: turismo (que é tratado na subparte seguinte), protecção, pesquisa e acompanhamento da biodiversidade, e educação para o ambiente. Sob cada programa, as actividades previstas e resultados esperados da intervenção da AFD não estavam especificadas na NCS do financiamento AFD. No entanto, com base no Plano de Gestão do PNL, é possível identificar-se como actividades e resultados esperados: • A implementação de actividades de conservação da fauna: i) apoio ao programa de protecção (meios de luta anti-caça furtiva), base de guardas, equipas de guardas); e ii) gestão da fauna; • O reforço do mecanismo de acompanhamento da biodiversidade: i) apoio ao programa de acompanhamento e de pesquisa; e ii) criação do sistema de gestão dos dados do PNL; • A promoção da educação ambiental e de actividades de sensibilização: i) apoio ao subprograma de sensibilização ambiental e de comunicação; e ii) mecanismos de comunicação com as partes envolvidas regionais e locais.

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4.1.2. Conservação, protecção e gestão da fauna

a. Reintrodução e evolução da fauna no PNL Varias campanhas de reintrodução da fauna foram realizadas entre 2001 e 2008, nomeadamente através do projecto-piloto e do reforço institucional das áreas de conservação transfronteiriças financiado pelo BM (TFCA I 55) entre 1998 e 2003 e o projecto TFCA-TD. Outras actividades de reintrodução da fauna do PNK para o PNL tinham sido previstas em várias ocasiões entre 2009 e 2015, nomeadamente com financiamento AFD para cobrir os aspectos logísticos e de transporte. 56 De todas, somente uma teve lugar durante o período e, realizou-se em Julho de 2015 (transferência de impalas, de zebras, e de inhacosos (waterbuck). O adiantamento sucessivo destas campanhas de reintrodução, programadas desde 2010, pode explicar-se por factores políticos (tensões relacionadas com o aumento da caça furtiva), sociais (espera que os processos de deslocação das aldeias de Nanguene e Macavene fossem concluídos) e institucional (formalização do acordo sobre esta campanha de reintrodução entre o PNK e o PNL). Em termos de acompanhamento da fauna, vários inventários aéreos foram realizados durante este período: i) em 2006 na zona do rio Shingwedzi, onde estava localizado o santuário e onde a fauna foi reintroduzida entre 2001 e 2006 e com o objectivo principal de analisar a dinâmica da fauna nesta zona; ii) em 2010; iii) em 2013; e iv) em 2014. O gráfico ao lado apresenta a evolução entre 2010 e 2015 da população de algumas das espécies que foram alvo de reintrodução no PNL. Estes dados representam as estimativas que foram extrapoladas das observações efectivamente realizadas através dos trajectos aquando dos sobrevoos aéreos e que apenas cobriram 30% da superfície total do parque (em 2010 e 2013) 57 e 10 a 20% em 2014 58. Apesar dos limites metodológicos e desvios observados nessas contagens 59, é possível tirar destas observações que as populações no caso de certas espécies

55 Transfrontier Conservation Areas Piloto and Institutional Strenghning Projecto – TFCA i. 56 PNL, relatórios de actividades dee Junho de 2011, Setembro de 2011 e Fevereiro de 2012. 57 Inventários aéreos do PNL, realizados pela Wildlife Conservation Society em 2010 e 2013. p3. 58 Inventario aéreo realizado em 2014 p’ela Wildlife Conservation Society. p.4 59 Apenas os inventários aéreos de 2010 e 2013 foram realizados pela mesma organização. O de 2014 que se devia focalizar unicamente nos elefantes procedeu finalmente também a uma contagem dos outros animais a fim de trazer dados complementares aos do inventário de 2013 em relação ao qual os resultados eram postos em causa pela equipa de gestão do PNL. Uma comparação estrita dos resultados desses inventários não assim realmente possível: as metodologias de contatgem/observação diferem, os sobrevoos não foram sistematicamente realizados à mesma altitude nem à mesma velocidade, e, por último, as equipas de observação não eram sistematicamente as mesmas.

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aumentaram sensivelmente em relação ao número de animais reintroduzidos (elefantes, búfalos, cudos, nyala e waterbuck, nomeadamente), sugerindo quer uma migração natural dos animais do PNK para o PNL, quer um crescimento natural do número de animais dentro do PNL. Se bem que a população de elefantes estimada seja sempre superior a 1 000, ela diminuiu de 20 para 25% entre o inventário de 2010 e o de 2014. Isto explica-se pelo aumento da caça furtiva, uma migração natural dos elefantes nas zonas do PNK menos sujeitas a esta pressão, e hipóteses estatísticas e métodos de contagem diferentes utilizados para as 2 contagens. Mais de 1000 búfalos estariam actualmente presentes no PNL e o número de girafas é relativamente baixo (cerca de cinquenta). O número de zebras, gnus e impalas estimados aquando das diferentes contagens é inferior ao número de impalas, de gnus e de zebras reintroduzidos 60. Gráfico 2 – Evolução da população de algumas espécies chave no PNL n Contagem aérea 2010

n Contagem aérea 2013

n Contagem aérea 2014

Zebra Gnu azul Inhacoso Inhala Cudo Impala Girafa Elefante Búfalo 0

200

400

600

800

1 000

1 200

1 400

1 600

Fonte: os autores, com base nos dados fornecidos pelo PNL. 60 As impalas e os gnus azuis são difíceis de se observar e arrolar a partir dos ares, o seu número é consequentemente e provavelmente subestimado. As zebras são animais nómadas, é portanto possível que as zebras reintroduzidas se tenham deslocado consideravelmente e que tenham regressado ao PNK.

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Este gráfico mostra igualmente a forte variabilidade dos animais arrolados e estimados em função dos inventários realizados. Por exemplo, os resultados da contagem aérea realizada em 2013 são, relativamente a todos os animais, inferiores às outras contagens realizadas. Isso poe em evidencia a precaução com a qual dos dados de contagem aérea devem ser analisados e utilizados. Indica igualmente que a equipa de gestão do PNL dispõe de dados sobre a fauna e a flora cuja fiabilidade está longe de ser óptima, o que é um constrangimento se se considerar que o modelo de desenvolvimento do turismo assenta no aumento do número e da variedade dos animais. As diferentes pessoas encontradas confirmam que a fauna aumentou no PNL durante os últimos 10 anos, o que corrobora os resultados dos inventários aéreos. As duas espécies bio-indicadoras (elefantes e zebras) identificadas pelo projecto TFCA-TD apresentam um aumento em 2014 em relação à situação de referência de 2006 61. Este aumento foi contudo limitado entre outros pelas fortes pressões em caça furtiva observadas no decurso dos recentes anos e mais particularmente sobre os elefantes e os rinocerontes. Tal como mostram os 3 mapas apresentados no Anexo 7. – Mapas de repartição dos elefantes, búfalos e girafas no PNL em 2014 – tirados da última contagem realizada, a fauna está concentrada ao longo da fronteira com o PNK, onde os animais podem encontrar um acesso à água, e a norte do PNL onde nenhuma população reside dentro do parque e onde a maior parte da barreira entre o PNK e o PNL foi suprimida. Em comparação, as estatísticas disponíveis 62 relativas à fauna presente no PNK apresentadas no Anexo 8. – Estatísticas disponíveis sobre a fauna no PNK – mostram que a densidade da fauna é bem maior no PNK do que no PNL. Este último dispõe assim de uma boa margem de crescimento em termos de fauna.

b. Luta contra a caça furtiva e protecção Em termos de conservação e de protecção, o PNL (e o PNK) enfrenta desde há alguns anos um aumento considerável da pressão e das ameaças relacionadas com a caça furtiva. As capacidades de luta anti-caça furtiva e de protecção do PNL eram limitadas em 2010-2012 (número de guardas limitado nomeadamente comparado com o PNK, falta de um coordenador no departamento de protecção, conflitos sobre os salários que levou a uma greve dos guardas, e desafios em termos de corrupção). O PNL era visto pelos seus vizinhos como sendo pouco proactivo para responder a esta ameaça. 61 Banco Mundial. Avaliação final do Projecto Áreas de Conservação Transfronteiriças e de Desenvolvimento do Turismo, 22 de Dezembro 2014, p.55 62 Estatísticas referentes a 2011, disponível em: http://www.sanparks.org/parks/kruger/conservation/scientific/ff/ biodiversitystatistics.php

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Mapa 3. Zona de Protecção Intensiva do PNL

Fonte: PNL.

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No entanto, o PNL conseguiu, c em seguida, e mais particularmente a partir de 2013, estar em altura de reforçar a sua estrutura e as suas capacidades de protecção. Segundo as pessoas encontradas, o apoio AFD jogou um papel chave no reforço desta estrutura e das suas capacidades. A AFD contribuiu para se criar uma estrutura mais móvel e mais estratégica, através nomeadamente da aquisição de dez veículos Land Cruiser em 2009 que permitiram melhorar as capacidades de patrulha móvel o equipamento dos guardas, e a criação em 2013 da Unidade para a Zona de Protecção Intensiva (IPZ). Esta zona cobre a parte norte do PNL e a fronteira com o PNK tal como indicado no mapa ao lado. Ela foi criada especificamente para reforçar as capacidades de patrulhamento e de luta anti-caça furtiva nestas zonas estratégicas onde se concentram a fauna, a caça furtiva, e os corredores de trânsito entre o PNK e o PNL. Uma equipa especial de guardas foi criada para assegurar a protecção nesta zona. Ela é constituída por cerca de trinta guardas que foram recrutados segundo um processo muito selectivo e que seguiram formações avançadas idênticas às formações seguidas pelos guardas do PNK. Esta unidade é coordenada por um antigo membro das forças especiais portuguesas. Ela está isolada das outras unidades de guardas, baseada a Oeste do parque em Gaza Safaris/ Makandazulo e concentra os seus esforços de patrulhamento ao longo da fronteira com o PNK. Ela está melhor equipada do que as outras unidades, dispondo cada guarda de uma arma e a unidade dispõe de 2 veículos Land Cruiser novos. As entrevistas realizadas mostram que os guardas desta unidade são globalmente mais jovens e mais motivados dos que os das outras unidades. Esta unidade trabalha também conjuntamente com o PNK, realizando patrulhas conjuntas ao longo da fronteira. Um protocolo de patrulhas transfronteiriças foi desenvolvido e um trabalho está actualmente em curso para permitir aos guardas trabalhar dos dois lados da fronteira, nomeadamente graças à obtenção de passaportes para os guardas moçambicanos. Os guardas que compõem esta unidade são remunerados segundo as mesmas grelhas salariais que os outros guardas do PNL. Os seus salários são hoje pagos pelo governo moçambicano. Alguns guardas encontrados aquando desta avaliação, quer dentro desta unidade IPZ, quer dentro de outras unidades, queixam-se, no entanto de condições salariais insuficientes (se bem que estas tenham sido revistas ligeiramente por cima na sequência da greve de 2011 com o pagamento de prémios de localização e de prémios de risco), assim como das condições difíceis de vida nas bases, nomeadamente a de Makandazulo. Comparado com as condições dos guardas Sul-africanos, este sentimento é compreensível, mas as condições dos guardas do PNL parecem no entanto relativamente boas comparadas às dos guardas em outros parques moçambicanos, nomeadamente em termos de equipamento.

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Para além disso, o número de pessoal no departamento de protecção esteve em claro aumento entre 2011 e 2015, com actualmente 114 guardas e 30 guardas activos, ou seja, uma capacidade de 45 guardas em actividade no terreno no mesmo momento considerando o tempo de repouso e de férias. 63 Em comparação, o número total de guardas em relação á superfície do parque representa para o PNL um rácio de um guarda por 100 km2. O PNL dispõe assim de capacidades humanas para a luta anti-caça furtiva mais limitadas dos que as do PNK, e abaixo dos padrões internacionais segundo p PNL 64, mas comparáveis a de outros parques como o Parque Nacional da Pendjari no Benim com um rácio de cerca de 1 agente florestal e/ou eco-guarda por 100 km2. A AFD financiou a construção da base de guardas de Mapai, situada a Norte do PNL, o que contribuiu para reforçar as condições de trabalho dos guardas nesta zona. Dada a sua localização, esta base é estratégica para se trabalhar estreitamente com a unidade IPZ no Norte do PNL. Uma nova base está igualmente em construção no Sul do PNL, próxima dos escritórios principais da administração do parque, o que deverá melhorar as condições de vida dos guardas nesta zona. Para além disso, o PNL actualizou recentemente o seu sistema de comunicação adoptando um sistema de rádio digital (financiado pela PPF) que permite facilitar a comunicação entre as unidades de guardas em todo o PNL, as trocas com a unidade de guardas do PNK activa ao longo da fronteira, e as comunicações privadas se for necessário. O PNL vai igualmente utilizar daqui a pouco o instrumento espacial de acompanhamento e informação – SMART (Spatial Monitoring and reporting Toll) 65 – que permitirá reforçar a recolha sistemática dos dados oriundos das patrulhas e oriundos da informação, assim como a transmissão de dados aos escritórios principais do PNL e a responsabilização dos diferentes actores nos esforços de luta anti-caça furtiva. Uma formação de formadores sobre este instrumento estava organizada durante a missão de avaliação. Segundo as pessoas encontradas, a reestruturação do sistema de protecção teve desde já efeitos, tendo os casos de caça furtiva diminuído do lado moçambicano, as intrusões no PNK a partir de Moçambique diminuirão igualmente de 70 para 30% do total das intrusões e 63 PNL, Estratégia luta anti-caça furtiva, 2015. 64 Idem. 65 O SMART é um software open source, não patenteado, e gratuiro que permite medir, avaliar e melhorar a eficácia das patrulhas de luta anti-caça furtiva e das actividades de conservação. Ele fornece informações actualizadas e exactas sobre onde, como e por quem a caça furtiva, o abate ilegal de árvores e as outras ameaças directas sobre a biodiversidade têm lugar. Permite colectar dados de terreno e informações actualizadas, e permite retornos sobre as informações e uma comunicação rápida entre os gestores das áreas protegidas e o pessoal de terreno, Ver http://www.smartconservationsoftware.org/

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o número de prisões e de armas confiscadas aumentou desde 2011. Se bem que o número de multas passadas tenha também aumentado desde 2011, o montante das multas pagas continuou, no entanto, a ser muito baixo ao longo dos anos, tal como está apresentado na tabela abaixo. A aplicação da nova lei sobre a fauna 66 não é ainda completamente efectiva. Esta baixa taxa de pagamento deve-se em parte a um sistema judiciário baixo e deficiente. Tabela 2 – Evolução do montante das multas passadas e pagas entre 2011 e 2015 2011

Multas passadas Multas pagas

2012

2013

2015 (Jan/Junho)

2014

MZN

EUR 37

MZN

EUR

MZN

EUR

MZN

EUR

MZN

EUR

626 400

12 046

948 000

18 231

10 906 250

209 736

45 971 850

884 074

403 090

7 752

-

-

540 000

10 385

314 200

6 042

2 000

38

30 200

581

Fonte: PNL.

c. Gestão da fauna e conflitos homem-fauna (CHF) No que diz respeito à gestão dos CHF, a AFD financiou uma prestação que foi realizada em duas fases sucessivas em 2011. A primeira fase focalizou-se num balanço relativo à gestão desses conflitos em Moçambique e no PNL e na realização de formações iniciais para os guardas e os técnicos extensionistas sobre o registo dos incidentes, a utilização da caixa de ferramentas de atenuação dos conflitos homem-fauna (BO-CHF) 68 e a formação do ponto 66 Governo de Moçambique. Lei n. o 16/2014. 67 A un taux de change de 1 EUR pour 52 MZN. 68 A FAO e o Bio-hub, em parceria com várias organizações (CIRAD, WWF, CAMPFIRE, etc.), desenvolveu um conjunto de instrumentos práticos de gestão dos CHF destinados à utilização pelos agentes de divulgação. Estes instrumentos são classificados segundo uma categorização por código de 5 cores: i) sensibilização (verde); ii) prevenção do acesso à fauna bravia (verde); iii) deslocação (castanho); iv) afastar a fauna bravia (amarelo) e v) em último recurso controlo leta letal (vermelho). Uma caderneta lista as diferentes medidas por categorias e apresenta as vantagens, desvantagens e custo-eficácia de cada medida. Este instrumento foi recentemente adaptado para a África Central pelo CIRAD. Esta caixa de ferramentas actualizada contém 5 documentos reunidos numa sacola em tela: 1) o Caderno fauna que apresenta uma lista das 17 espécies ou grupos de problemas, com o elefante como chefe de fila; 2) o Caderno Conflito que apresenta as 54 grandes categorias de conflito que a fauna ocasiona (i) a agricultura, (ii) a saúde e a vida dos aldeãos, (iii) a vida da aldeia, (iv) a criação de animais e (v) o acesso à água; 3) o Caderno Solução, que agrupa uma gama de 45 soluções práticas destinadas a (i) prevenir os conflitos, (ii) barrar o acesso à fauna bravia, (iii) afastar a fauna bravia e (iv) retirar os animais mais perigosos; 4) o Caderno Legislação adaptado a cada um dos contextos nacionais que informa sobre o que é permitido fazer em caso de conflito com a fauna bravia; e 5) o Caderno Avaliação que propõe uma estratégia de acompanhamento-avaliação dos CHF.

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focal CHF sobre a gestão dos dados recolhidos. A segunda fase focalizou-se na formação dos responsáveis CHF de cada aldeia. Vinte e seis pessoas participaram nesta segunda formação. Um sistema de informação foi desenvolvido no quadro desta prestação e uma equipa de guardas dedicada à gestão dos CHF foi criada. O procedimento actual a seguir quando ocorre um incidente é a seguinte: o responsável da aldeia deve contactar o ponto focal CHF do PNL nos escritórios principais que depois atribui um guarda para gerir o problema. As comunidades encontradas no quadro desta avaliação queixam-se da falta de eficiência deste sistema de resolução dos CHF, com nomeadamente longos tempos para os guardas responderem e se deslocarem quando ocorre um incidente. Isto deve-se talvez à diminuição de guardas atribuídos à gestão dos CHF, de 6 a 9 pessoas originalmente para 4 actualmente (segundo o organigrama mais recente do PNL) e à falta de veículos para esta equipa (esta equipa tem actualmente somente um acesso parcial a um veículo). Para além disso, os responsáveis CHF comunitários não têm acesso aos equipamentos de gestão dos CHF apresentados aquando das formações, tais como espingardas de piripíri para afstar os elefantes. Formações complementares para os extensionistas e os responsáveis CHF comunitários estavam igualmente previstas mas não foram realizadas. Para além do mais, parece que os agentyes comunitários não estão associados ao mecanismo e aos procedimentos actuais de gestão CHF. Gráfico – Evolução do número de incidentes CHF entre 2011 e 2014 n Número total de incidentes

2011

2012

2013

2014

0

100

200

300

400

500

600

700

Fonte: PNL.

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O Gráfico ao lado apresenta as estatísticas disponíveis relativas aos incidentes CHF. Estas estatísticas mostram uma diminuição considerável do número de incidentes desde 2011, o que poderia indicar uma eficiência global do sistema criado. No entanto, as observações recolhidas aquando das visitas dentro das comunidades levam a considerar estes dados com precaução, não sendo total a fiabilidade do sistema de recolha e de transmissão dos incidentes aos escritórios do PNL. Uma outra explicação dada pelo PNL é que os incidentes que podem acontecer com os elefantes não são sistematicamente transmitidos ao PNL e geridos directamente por certas comunidades em ligação com potenciais caçadores furtivos. A caça furtiva conseguiu igualmente ter um efeito sobre o número de incidentes com os elefantes através de uma diminuição do número de elefantes presentes nas zonas habitadas. Foto 1 – Vedação erguida na parte Sul da ZA

Crédito da foto: Gaétan Quesne (BAASTEL).

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Uma vedação foir para além disso erigida na parte Sul da ZA. Esta vedação, financiada pela AFD e com um comprimento de 56 km, tinha o objectivo de demarcar as actividades humanas das zonas de fauna. Ela respondeu a umpedido das populações locais para limitar os CHF, que foi transmitida pelas autoridades moçambicanas. Para além disso, as pessoas encontradas estimam que esta vedação apresenta várias vantagens: • ela é eficaz na redução dos CHF, e mais particularmente com os elefantes. A redução do número de incidentes CHF a partir de 2012 está correlacionada com a construção desta vedação; • ela está em bom estado e os seus custos de manutenção são estimados pelas equipas do PNL como relativamente baixos (2 pessoas estão encarregues do controlo e das pequenas reparações a fazer pontualmente à vedação); e • ela permitiu um alargamento da ZA com a possibilidade de desenvolvimento e de segurança de actividades pelas populações locais numa zona propícia para a agricultura, em redor do rio Elefantes. Ela materializa igualmente o limite das zonas dedicadas ás actividades antrópicas das destinadas á conservação da fauna. O custo da sua construção, orçamentado inicialmente em mais de 500 kEUR no plano de financiamento do projecto AFD, e que finalmente alcançou 2,9 milhões de EUR sem IVA, pode ser considerado como elevado. No entanto, à luz dos benefícios gerados, estes custos podem ser relativizados. A avaliação inicial que tinha sido feita em 2007 na sequência de um estudo de factibilidade específica tinha indicado um custo provável de 18 500 EUR/km, comparável a custos observados para a vedação de parques em outros países. O custo final avizinha-se a 50 000 EUR/km. A duplicação dos preços do aço entre o início de 2007 e os meados de 2008 69 e custos adicionais ligados a obras realizadas em Moçambique em relação a estimativas feitas principalmente em parques da África do Sul, podem em parte explicar este aumento em relação às estimativas. Para além disso, tempos consideráveis foram observados nos procedimentos de adjudicação dos contratos e de contratualização relativos às obras de construção desta vedação (concurso para o estudo de impacto ambiental aberto em Abril de 2009, contrato para a construção da vedação assinado em Janeiro de 2012). Por último, dois corredores de faunas destinados a assegurar a continuidade ecológica com o parque nacional de Banhine a Este do PNL foram até hoje identificados. À data da visita da equipa de avaliação ao PNL (2015), eles iam ser remedidos em breve pelo PNL com as comunidades. Das discussões com as comunidades, percebe-se que a sua compreensão do 69 Fonte: Preço mundial do aço entre Janeiro de 2007 e Março de 2016 na trading economics.

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interesse e do objectivo destes corredores não é muito clara, assim como sobre as implicações que estes corredores terão para as suas actividades agrícolas e seus meios de existência. Com efeito, a pastorícia, por exemplo, não é permitida dentro dos corredores em virtude do risco de transmissão de doenças da fauna ao gado (ver abaixo). Por conseguinte, o acesso das comunidades próximas desses corredores às terras de pastagem diminuirá e não está prevista de momento nenhuma medida compensatória.

d. Transmissão de doenças Receava-se que a criação e o desenvolvimento do PNL favorecessem a transmissão de doenças dos animais selvagens ao gado, por exemplo, a tuberculose ou ainda a febre aftosa que podem ser transmitidas por búfalos infectados 70 para bovinos. Um veterinário deveria ser recrutado e o seu posto financiado pela AFD para se ocupar destas questões. Este recrutamento não foi iniciado e o cargo ainda não foi preenchido. Apesar de isso ser sempre mencionado no organigrama do PNL, este posto ainda está vago, denotando a baixa prioridade dada a este cargo pela equipa de gestão do PNL. No entanto, segundo as pessoas encontradas aquando desta avaliação, os distritos de Chicualacuala, Mabalane e Massingir, dentro dos quais se encontra o PNL, não registaram nenhuma epidemia até hoje. Um trabalho de acompanhamento e de controlo através de um grupo de trabalho criado no quadro da cooperação transfronteiriça e do GLTP, e sob a égide da ONG Wildlife Conservation Society (WCS). Este grupo de trabalho, denominado Saúde Animal para o Ambienete e o Desenvolvimento (AHEAD – Animal health for environment and the development) reúne vários centros de pesquisa em universidades e concentra-se nos três aspectos seguintes: (i) saúde Animal e doenças; (ii) utilização das terras, produtos e serviços ecossistémicos. No entanto, se bem que parecesse que este grupo ainda se reunia, os dados disponíveis provenientes dos seus trabalhos datam de 2011.71 Eles não estão portanto actualizados e permitem dificilmente apreciar a situação hoje em termos de saúde animal.

70 O estudo publicado pelo Instituto de Doenças Exóticas de Onderstepoort na África do Sul (Jori F anda l. characteristicis of foot-and-mouse Disease Viral Strains Circulating at Wildlife livestock Interface of the Great Limpopo Transfrontier Conservarion Area. April 2014) mostrou que “a maioria das populações de búfalis de África que vivem em liberdade, pelo menos na África Austral, apresentam taxas elevadas de infecção por vírus do tipo SAT, excepto no limite Sul da zona onde estão presentes”, a saber portanto no Norte da região do KwaZulu-Natal na África do Sul. 71 http://www.wcs-ahead.org/workinggrps_limpopo.html

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4.1.3. Acompanhamento da biodiversidade, pesquisa e gestão dos dados

As actividades em termos de acompanhamento ecológico e da biodiversidade foram limitados no período 2006-2015 à realização de contagens áreas em 2006, 2010, 2013 e 2014 como acima apresentado. Tirando essas contagens aéreas, o PNL não realizou até agora nenhum inventário mais sistemático das espécies de fauna e de flora presentes. As contagens aéreas apenas incidiram na grande fauna, tendo havido no caso de certas espécies, como as impalas, dificuldades de observação. Para além disso, o PNL não dispõe de nenhum mecanismo efectivo de acompanhamento ecológico, nem base de dados, que conteria dados de referência e em relação ao qual, procedimentos, papéis e responsabilidade de acompanhamento seriam precisados.72 Os guardas informam sobre as suas observações da fauna efectuadas aquando das patrulhas a pé, mas isto incide principalmente sobre os mamíferos e não diz realmente respeito ao resto da fauna. O PNL vai proximamente adoptar o instrumento SMART. Apesar de que o SMART seja mais um instrumento relativo ao acompanhamento, a avaliação e a melhoria da eficácia das patrulhas, pode igualmente servir para registar as observações da fauna efectuadas durante as patrulhas com os dados de localização geográfica precisos, o seu número, etc. Este sistema poderia assim contribuir para melhorar sensivelmente o sistema de acompanhamento no dia-a-dia no terreno. A fim de reforçar os mecanismos de acompanhamento ecológico do PNL, estava previsto com financiamento da AFD, o recrutamento de um perito em ecologia. Este recrutamento foi bem iniciado, com termos de referência e um apelo a candidaturas elaborados, mas não foi nunca finalizado. Foi cancelado, essencialmente pelas razões seguintes: a PPF estimava dispor de uma perícia técnica pertinente em termos de acompanhamento ecológico dentro da PIU e a estrutura institucional e organizacional do PNL era vista como demasiado fraca para assegurar a formação e o enquadramento de um novo perito. Foi julgado pela PIU que este recrutamento não era portanto necessário, sem que a AFD objectasse, enquanto isso teria provavelmente permitido reforçar consideravelmente o sistema de acompanhamento ecológico. O forte aumento da pressão em caça furtiva durante esse mesmo período influenciou provavelmente sobre a reorientação das prioridades e a pouca ênfase que foi dada a estes aspectos de acompanhamento. 72

O projecto TFCA-TD efectuou o acompanhamento de 2 espécies bio-indicadoras entre 2006 e 2012, mas o não dispõe de nenhum sistema de acompanhamento específico de espécies bio-indicadoras, ou de indicadores de acompanhamento da eficácia de gestão do parque, que seriam ligados aos objectivos de conservação fixados no plano de gestão e de desenvolvimento do PNL. O plano de gestão de 2003 menciona a necessidade de se definir indicadores relativos à integridade ecossistémica e à eficácia de gestão mas não propõe nenhum especificamente.

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4.1.4. Educação ambiental, sensibilização e comunicação

Um centro de recursos comunitário (CRC – Community Ressource Center) foi construído com o financiamento AFD no início da implementação do projecto. Segundo o plano de gestão e de desenvolvimento do PNL 2004-2006, esses centros estavam previstos como lugar onde as comunidades poderiam obter informação básica sobre o desenvolvimento e a gestão do PNL, incluindo informação sobre a legislação, as políticas, as actividades de desenvolvimento propostas, etc. Estes centros deveriam também permitir facilitar a comunicação e os fluxos de informação entre as comunidades e o PNL, quer dizer, um lugar onde as populações podem vir para assinalar problemas, riscos de conflitos ou exprimir necessidades, e permitir assim reforçar a confiança entre o PNL e as populações da ZA. Foto 2 – Estado actual do centro de recursos comunitário, financiado pela AFD, recentemente vandalizado

Crédito da foto: Frédéric Bazin (IRAM).

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No entanto, a localização geográfica do CRC construido com financiamento AFD está bastante distante das aldeias localizadas na ZA e até hoje foi pouco utilizado. Ele foi primeiramente utilizado por um guarda que se alojava lá até às cheias de 2013, quando as águas invadiram toda a parte baixa do edifício. Foi recentemente vandalizado, o que pode indicar um desinteresse das populações, ou até mesmo uma rejeição, ou ainda uma forma de protesto em relação ao PNL. Uma prestação relativa a actividades de sensibilização ambiental foi igualmente financiada pela AFD. Esta prestação permitiu desenvolver currículos de sensibilização, assim como manuais e cartazes. Segundo a documentação revista no quadro desta avaliação, professores e autoridades comunitárias influentes foram formados para a utilização destes instrumentos. Várias campanhas de sensibilização foram igualmente realizadas nas escolas da ZA, incidindo sobre os benefícios do PNL, a luta anti-caça furtiva, a conservação dos solos e das árvores, a gestão dos CHF, e sobre o saneamento. O PNL realizou também um teatro de sensibilização comunitária em cerca de trinta aldeias entre 2013 e 2014, e apadrinhou uma equipa de futebol.

4.2. Desenvolver o turismo sustentavelmente 4.2.1. Recapitulação dos objectivos da componente

Embora o turismo estivesse inicialmente integrado no primeiro objectivo específico do financiamento AFD de “restaurar e preservar a biodiversidade”, a equipa de avaliação fez a escolha de tratar o desenvolvimento turístico como uma componente independente (ver parte 3.2). Tal como para os programas de protecção, pesquisa e acompanhamento da biodiversidade, e educação para o ambiente, os resultados esperados e actividades previstas com o financiamento AFD respeitante ao programa turismo não foram especificados na NCS. No entanto, com base no plano de gestão do PNL, é possível identificar-se como resultados esperados o desenvolvimento da oferta em produtos turísticos e o aumento do número de turistas, através nomeadamente do reforço das infra-estruturas do parque (estradas dentro do parque essencialmente), o apoio ao programa turismo e à implementação da estratégia de desenvolvimento turístico.

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4.2.2. A estratégia de desenvolvimento turístico

Um primeiro plano estratégico de desenvolvimento do turismo (PSDT) para o PNL foi elaborado em 2004 73, em seguida actualizado em 2012. Este último apresenta os objectivos em ternos de desenvolvimento do turismo a médio e longo prazos, baseado no carácter preservado do PNL. Ele concentra-se por conseguinte no desenvolvimento de um turismo em harmonia com esse carácter preservado, i) limitando o desenvolvimento de infra-estruturas e de acesso que modificariam as principais características e ii) apoiando-se numa colaboração estreita com o PNK para facilitar o acesso às diferentes zonas do PNL. Este plano estratégico está articulado em torno de 3 componentes principais: i) favorecer o acesso ao parque; ii) assegurar o alojamento dos turistas; e iii) propor actividades turísticas. A estratégia identifica três modalidades para facilitar o acesso dos turistas ao PNL: i) a identificação de pontos de entrada para facilitar a travessia da fronteira pelos turistas; ii) o desenvolvimento de bases aéreas par acolher a vinda dos turistas; e iii) o desenvolvimento de estradas para permitir as visitas. O mapa ao lado tirado do plano estratégico apresenta esses diferentes elementos. A rede rodoviária proposta no PSDT está alinhada com as recomendações provenientes do plano director das estradas elaborado em 2011 74 e que tinha sido julgado muito satisfatório pelos comanditários com uma abordagem metodológica correspondente aos padrões internacionais. Este tinha como objectivo duplo: i) identificar as estradas que podem apoiar as funções turísticas, de gestão da fauna, de gestão ambiental, e de desenvolvimento social do PNL a longo prazo; e ii) desenvolver estratégias de melhoria da rede rodoviária a um custo acessível e que fornecesse os pré-requisitos em termos de mobilidade e de acessibilidade. Ele identificou os dois principais movimentos rodoviários (de entrada do PNL para Giriyondo na fronteira com o PNK até ao Nordeste do PNL; e dentro da ZA ao longo do rio Limpopo entre Massingir e Pafúri) e identificou os investimentos prioritários para o desenvolvimento da rede rodoviária em 5 anos e em 10 anos segundo 4 categorias de estradas.75

73 Tourism development plan for Parque Nacional do Limpopo as parto f the GLTP, February 2004. 74 Dallas Consulting – VKE International. Plano director das estradas do PNL. 2011. 75 Estradas primárias de categoria 1 (eixo Giriyondo-Massingir, e da intersecção deste eixo para Mapai); Estradas secundárias e primárias que servem as zonas turísticas e das concessões e permitem as actividades de gestão do PNL; e finalmente as estradas dentro da ZA ao longo do rio Limpopo.

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Mapa 4 – Mapa dos portos de entrada, pontos de travessia da fronteira e bases aéreas potenciais

Fonte: PNL, 2012.

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Os financiamentos AFD deviam permitir financiar uma parte dos investimentos prioritários que estavam previstos neste plano director: i) a melhoria da estrada na ZA (ver capítulo 4.3.7); ii) a manutenção da estrada primária que liga o posto de fronteira de Giriyondo à entrada principal do PNL em Massingir; iii) a desobstrução e a remodelação da estrada de acesso ao campo de Águia Pesqueira; iv) a construção de pontes em Chimangue e Madonse a fim de melhorar as condições de circulação para nordeste do PNL, nomeadamente na estação chuvosa; e v) a construção de uma estrada a fim de conectar Giriyondo a Madonse e assim facilitar o acesso ao Norte do PNL a partir de Giriyondo. O contrato assinado para realizar essas prestações enfrentou muitos problemas. A tabela abaixo apresenta um balanço do que estava previsto inicialmente. Tabela 3 – Balanço das obras de construção de estradas efectivamente realizadas na zona central do PNL Obras previstas na zoina central do PNL

Obras realizadas

Manutenção da estrada Giriyondo e Massingir no PNL

Realizada, consistia numa simples manutenção fornecida regularmente pelo PNL.

Desobstrução e remodelação da estrada de acesso à Águia Pesqueira

Realizado

Construção de uma ponte em Chimangue

Construída, mas a aproximação da ponte afundou-se recentemente depois de uma tempestade e chuvas intensas. Esta ponte, situada na estrada principal que sobe do Sul do PNL para Mapai, já não é utilizada actualmente, o que faz correr o risco de colocar problemas aquando da estação chuvosa.

Construção de uma ponte em Madonse Construção de uma estrada para conectar Giriyondo a Madonse

Não realizada Não realizada

Fonte: os autores.

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Este contrato terminou antes da finalização das obras por razão de não desempenho da empresa. Este não desempenho deveu-se a uma falta de tesouraria, avarias e quebras de equipamento, uma falta de material, uma má organização e conflitos internos. O orçamento global do contrato foi reduzido em 45% (inicialmente de 2,645 milhões de EUR para 1,489 milhões de EUR) em virtude das diferentes obras não realizadas. Os fundos restantes foram utilizados em parte para a compra de equipamento de manutenção de estradas incluindo uma compactadora. Permitiram igualmente cobrir o sobrecusto do contrato de supervisão das obras de construção, que ao mesmo tempo aumentou em 36%, em virtude principalmente dos atrasos importantes observados durante as obras. Uma outra parte dos fundos restantes foi utilizada para estabelecer a unidade de guardas da IPZ acima mencionada, a selecção, a formação e o equipamento dos 30 guardas que a constituem, assim como uma parte dos seus custos de funcionamento. Até agora as bases aéreas não foram de modo nenhum desenvolvidas. Fora da secção da estrada de Giriyondo a Massingir que está em boas condições, a rede rodoviária dentro do PNL está muito degrada, nomeadamente na porção que liga o Sul ao Parque de Mapai. Enquanto essa rede ficar nessas condições, o desenvolvimento do turismo será limitado. Factores adicionais que poderiam limitar o desenvolvimento do turismo incluem a baixa densidade actual em fauna fora da parte Norte do PNL e ao longo da fronteira com o PNK que são actualmente inacessíveis ás actividades turísticas. A segunda componente do PSDT é relativa ao alojamento: desenvolvimento de uma oferta comunitária, centrada em acampamentos em Salane e Chicumbane e o Lodge Elefantes, desenvolvimento de campos ordenados com chalés e tendas (6 no total), acampamentos (10 no total) e concessões de alojamento. 76 O mapa no Anexo 10. – Oferta em alojamento prevista no PNL apresenta esses alojamentos potenciais. Até hoje o PNL dispõe de 2 campos ordenados (Albufeira para o qual a AFD financiou a construção de 5 chalés e Águia Pesqueira), assim como 4 acampamentos secos e 3 acampamentos equipados com cisterna de água que foram construídos através dos financiamentos AFD. Os 5 chalés em madeira, financiados pela AFD estão numa condição satisfatória, apesar de um pouco de manutenção, renovação, mobiliário ter que ser previsto num futuro próximo. Apenas 4 acampamentos em 10 previstos no plano estão operacionais até hoje. 77 A AFD 76 8 concessões das quais 7 que seriam geridas por um operador único para cada concessão e 1 concessão que poderia ser gerida por vários operadores. 77 Um acampamento foi fechado por razões de segurança ligadas à ameaça de caça-furtiva, e dois outros foram vandalizados e fechados em 2014.

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financiou, para além disso, a construção do centro de acolhimento em Massingir, que está em boas condições actualmente. Um dos principais avanços em termos de desenvolvimento do turismo é o desenvolvimento e a aprovação de directivas para a criação das concessões turísticas (processo de adjudicação de contratos, padrão, definição de uma estrutura de custos padrão, etc.). O conflito em trono da concessão Gaza Safari foi igualmente resolvido com a Twin City. O processo de concessão está por conseguinte pronto para ser lançado com um primeiro contrato para o site de Machampane actualmente gerido por um operador privado. A atribuição das outras concessões e o desenvolvimento das infra-estruturas, equipamentos e serviços levará, no entanto, ainda alguns anos. Finalmente, a terceira componente e aspecto central do PSDT a fim de ocupar os turistas e garantir que eles permaneçam alguns dias no PNL, os produtos turísticos compreendem: actividades que poderiam ser geridas directamente pelo PNL (safari carro pessoal, pontos de vista, actividades ao nível da barragem de Massingir, tais como a pesca ou cruzeiros de barco); outros que poderiam ser confiados a operadores e actividades transfronteiriças com o PNK. Nesta fase, poucos produtos turísticos são propostos. O PNL desenvolve actualmente uma rampa para barcos próxima dos seus escritórios principais, que poderia permitir desenvolver a pesca turística no lago do reservatório de Massingir. Uma empresa78 organizava antes passeios em canoa e pedestres, assim como safaris 4x4 guiados, mas eles pararam essas actividades, principalmente em virtude do aumento da ameaça de caça furtiva. O PNL comunica muito pouco sobre essas ofertas turísticas. A comunicação é mais de ordem institucional, através de carats informativas semestrais desde 2010, flashes informativos e um website com informações básicas sobre o PNL, as suas características, as oportunidades turísticas, as suas instalações, mapas e uma curta descrição das diferentes iniciativas do PNL e dos seus programas de trabalho. O marketing é limitado. O PNL dispõe de poucos instrumentos de comunicação para o grande público e turísticos que lhe permitiriam ser melhor conhecido. Os actores encontrados explicam este fraco desenvolvimento dos instrumentos marketing pelos atrasos observados no quadro do processo de deslocação voluntária das populações da zona central do parque, assim como a pressão em caça furtiva, que constrangiam a capacidade e a vontade de desenvolver o turismo nesta fase. Para além disso, uma única pessoa trabalha no departamento de relações públicas do PNL, o que parece demasiado limitado para desenvolver e implementar uma real estratégia de comunicação e de marketing. 78 Transfrontier Trails do Limpopo

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Excepto no que se refere à oferta turística no website dos parques nacionais Sul-africano 79 e o website específico que foi desenvolvido para o GLTP 80, assim como algumas pistas de desenvolvimento de produtos turísticos conjuntos com o PNL e a realização de reuniões de concertação sobre esse assunto, a cooperação no domínio do desenvolvimento turístico com o PNK foi relativamente limitada. 4.2.3. Estatísticas turísticas e rendimentos gerados

O número de entradas no PNL esteve globalmente estável no período 2007-2011, com mais ou menos 22 000 pessoas em cada ano e um ligeiro aumento em 2008 com um pouco mais de 25 000 entradas.81 Gráfico 4 – Evolução do número de entradas anuais no PNL n Nacional

n Internacional

30 000 25 000 20 000 15 000 10 000 5 000 0 2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Fonte: os autores, com base nos dados fornecidos pelo PNL.

79 https://www.sanparks.org/conservation/transfrontier/great_limpopo.php 80 http://www.greatlimpopo.org 81 A diminuição do número de entradas em 2014, assim como a percentagem de noites passadas no PNL e dos rendimentos anuais decorre das tensões políticas vividas em 2014 em ligação com as eleições presidenciais organizadas nesse ano.

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O Gráfico ao lado mostra essa evolução. Este número de entradas diminuiu em 2012 e 2013 para mais ou menos 15 000 entradas, essencialmente em virtude de uma política criada em 2012 de uma noite obrigatória a passar no PNL para as pessoas que entram pelas entradas de Giriyondo e Pafúri. Esta política teve, no entanto, o efeito de aumentar a percentagem de noites passadas no PNL, de 21% em 2012 para 63% em 2013. Contudo, esta percentagem de 63% reflecte apenas parcialmente o número real de turistas que passaram uma noite no PNL. Várias pessoas que atravessavam o PNL por razões de negócios ou para irem para o lado moçambicano a partir da África do Sul (“Bush to beach travel”) antes da aplicação desta política em 2012 pagam simplesmente hoje uma noite num acampamento para poder atravessar o PNL, mas não passam efectivamente a noite. O número real de pessoas que dormem no PNL é, por conseguinte, bem inferior. Esta política teve como efeito aumentar igualmente os rendimentos anuais do PNL de 5% de 2011 a 2012 e de 2011 a 2013. Em comparação com as diferents projecções realizadas em termos de entradas e de rendimentos gerados, estes números actualizados são largamente inferiores. Stalmans em 2002 82 projectava um potencial de 315 000 turistas em cada ano em termos de número de turistas no PNL de 486 000 anualmente. Essas projecções eram portanto bastante optimistas em comparação com o número máximo total de entradas alcançado em 2008 de 25 614 entradas. Este fraco desenvolvimento do turismo pode explicar-se por vários factores: • Importantes atrasos consentidos na criação de concessões turísticas, devidos a atrasos na elaboração e na aprovação das directivas relativas às concessões, e a negociações referentes à concessão da Gaza Safari; • Aos atrasos observados com o processo de deslocação voluntária das populações da zona central do PNL que se repercutiram em todas as actividades de desenvolvimento do PNL incluindo as infra-estruturas turísticas e rodoviárias; • Uma visibilidade e uma reputação ainda limitadas do PNL em virtude da fraca comunicação para o grande público realizada e do marketing limitado; • Uma atracção ainda limitada do PNL para os turistas em virtude das infra-estruturas em pequeno número, de uma concertação de fauna em zonas inacessíveis ou interditas, e produtos turísticos restritos/pouco diversificados; e • Um aumento da caça furtiva que teve repercussões sobre a oferta em produtos turísticos que continuou a ser limitada e que diminuiu mesmo com a paragem dos passeios oferecidos pela TTdL ou saídas em canoa. 82 Stalmans, Conceptual Tourism Development Plan for the Limpopo National Park. 2002. p. 17

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Para além disso, segundo o plano de negócios 2004-2006 do PNL e com base nas simulações de desenvolvimento turístico realizadas no quadro do plano de desenvolvimento do turismo de 2004, os rendimentos projectados pelo desenvolvimento do turismo e das concessões turísticas deveria gerar por volta de 6 a 10 anos rendimentos da ordem de 1 a 2 milhões de EUR por ano e assim cobrir os custos de operação do PNL83. Com um máximo de rendimentos gerados alcançado em 2013 de 221 000 EUR, essas projecções eram assim muito ambiciosas, ou mesmo irrealistas. O turismo não se desenvolveu suficientemente para permitir gerar rendimentos no valor dos custos de operação do PNL e até bem abaixo com rendimentos gerados equivalentes a 20-25% dos custos de operação anuais (cf. parte capacidades administrativas do PNL abaixo). Gráfico 5 – Rendimentos anuais gerados 250 000

EUR

200 000

100 000

50 000

0 2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Fonte: os autores, com base nos dados fornecidos pelo PNL.

83 Note-se que nestas projecções, a chave de repartição 20% Estado, 64% PNL e 16% comunidades não foi tomado em conta, o que reduzia para 640,000 EUR os rendimentos disponíveis para o PNL e não teriam portanto permitido cobrir os custos de funcionamento (em média de 1 milhão por ano, ver capítulo 4.4).

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O desenvolvimento de todas as infra-estruturas e ofertas turísticas apresentadas no plano do desenvolvimento do turismo – PSDT – de 2012 está dividido segundo 3 fases num período de 10 anos no total. O custo associado ao desenvolvimento destas infra-estruturas está avaliado em cerca de 2.9 milhões de EUR. Os rendimentos potenciais gerados por essas diferentes ofertas em alojamento e em produtos turísticos numa base anual e em função do desenvolvimento faseado desses produtos, infra-estruturas e concessões, são por seu turno avaliados no ano 5 em 850 000 EUR e no ano 10 a 1.3 milhões de EUR. 84 Essas estimativas parecem hoje ser ainda bastante ambiciosas em termos de tempo. Os rendimentos são portanto gerados actualmente pelas entradas no PNL e o alojamento fornecido nas infra-estruturas do PNL e Machampane, embora em proporções mais reduzidas do que inicialmente antecipadas (20 a 25% das estimativas apenas) e bem aquém dos custos de gestão anuais do PNL. Embora as directas para a criação de concessões tenham sido aprovadas, é provável que a atribuição das outras concessões e o desenvolvimento das infra-estruturas, equipamentos e serviços levem ainda alguns anos. A probabilidade é baixa de que os rendimentos do PNL aumentem consideravelmente nos próximos anos, o que colocará provavelmente desafios em termos financeiros para o PNL (ver análise das capacidades abaixo).

4.3. O desenvolvimento económico da Zona de Apoio 4.3.1. Recapitulação dos objectivos da componente

O melhoramento das condições de vida dos habitantes do PNL era um dos objectivos específicos do financiamento AFD. Dos 11 milhões de EUR do projecto, 8 destinavam-se a esta componente e repartiam-se da seguinte maneira: 3,5 milhões de EUR para o melhoramento das infra-estruturas rodoviárias 85, 3,5 milhões de EUR para a planificação participativa da ZA, assim como para a implementação das suas prioridades para o desenvolvimento, mais 1 milhão de EUR para a assistência técnica. A NCS detalha a estratégia prevista para o desenvolvimento da ZA: o primeiro ano do projecto será dedicado à elaboração concertada de um plano de 84 A uma taxa de câmbio de 1 EUR para 52 MZN. 85 O desenvolvimento das infra-estruturas rodoviárias tinha como objectivos: i) a criação de uma rede mínima de pistas estabilizadas utilizáveis pelos turistas e a vigilância do parque e, ii) a reabilitação da pista ao longo da Zona de Apoio, que liga as aldeias na margem Oste do Limpopo, a partir de Massingir até Mapai. AFD, nota ao conselho de supervisão.

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ordenamento e de gestão da Zona de Apoio, o qual será em seguida implementado nos anos seguintes graças aos quatro às quatro principais fontes de financiamento seguintes: • Um fundo da AFD de 2,5 milhões de EUR para financiar Actividades Geradoras de Rendimento (AGR) compatíveis com as regras de gestão de uma zona protegida em matéria de preservação dos ecossistemas; • Os fundos dos distritos destinados ao financiamento do seu plano estratégico de desenvolvimento; • As contribuições dos outros parceiros técnicos e financeiros (PTF), como por exemplo, o Banco Mundial através do seu projecto TFCA-TD; • A contribuição das comunidades, em particular graças à devolução da parte dos rendimentos gerados pelo parque que lhes cabe por lei. 86 A fim de permitir a implementação desta estratégia, o financiamento AFD devia cobrir os salários dos agentes do Programa de Apoio Comunitário (PAC), assim como os custos de funcionamento. Para além disso, uma assistência técnica permanente devia ser recrutada para a duração do projecto a fim de acompanhar o crescimento do PAC. 4.3.2. O Programa de Apoio Comunitário

O PAC é o programa do PNL que gere todas as relações com as comunidades que habitam no parque. Ele tem em vista assegurar relações construtivas entre a administração do parque e os seus habitantes, de maneira a que estes adiram aos objectivos de conservação da biodiversidade que justificam a criação do parque. Os seus principais objectivos são os seguintes: • Preparar e implementar um programa de deslocação voluntária das populações situadas no centro do parque, assim como um programa de apoio para as populações que prefiram ficar em enclaves; • Definir e implementar um programa de utilização sustentável dos recursos naturais na ZA; • Criar estruturas que favoreçam a concertação e a participação das comunidades na governação do PNL; • Definir e implementar um plano de desenvolvimento sustentável da ZA. 86 A lei prevê que 20% das receitas geradas pelo PNL devem ser revertidos às comunidades locais (Lei sobre Florestas e Fauna de 1999; diploma ministerial n.o 93/2005 e diploma ministerial 66/2010). Ver o capítulo 4.3.6. para mais detalhes.

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A partir de 2006, a deslocação das populações que absorvia a parte essencial dos meios e das actividades do PAC, deixou de ser um subprograma do PAC para se tornar num programa independente. No que diz respeito às outras actividades realizadas pelo PAC antes do financiamento da AFD, é preciso citar: 1) a criação de estruturas de representação das populações destinadas a facilitar o diálogo com o parque (ver capítulo 4.3.8); 2) um trabalho sobre a utilização dos recursos naturais pelas populações da ZA, realizado com ONGs locais, que serviu de base para a revisão dos limites da ZA. A representação das populações do parque está estruturada em 3 níveis de comités comunitários: um comité de aldeões em cada uma das 44 aldeias, 1 comité de distrito em cada um dos 3 distritos (Mabalane, Chicualacuala e Massinigir), formado por representantes dos comités de aldeia, e por último, o coité do parque, composto por 4 representantes de cada comité de distrito. Esquema 7 – Estruturas de participação dos habitantes da ZA

ESTRUTURA DE PARTICIPAÇÃO DAS POPULAÇÕES DA ZA

COMITÉ DO PARQUE (12 membros)

COMITÉ DO DISTRITO (10 membros)

COMITÉ DE ALDEIA membros

Fonte: os autores.

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As funções destes comités são: 87 • Representar as comunidades junto da administração do PNL; • Favorecer o diálogo entre as comunidades e o PNL; • Facilitar o contacto e as acções do PAC junto das comunidades; • Receber e gerir os 20% de receitas do PNL, de acordo com a legislação em vigor; e • Ser fonte de proposta para o desenvolvimento da ZA. 4.3.3. O plano de gestão da Zona de Apoio

A assistência técnica encarregue de apoiar o PAC a definir e implementar uma estratégia de desenvolvimento da ZA foi finalmente recrutada em 2010, mais de dois anos depois do começo do projecto. O contrato de assistência técnica, atribuído à sociedade Ambero, previa um assistente técnico permanente para um pouco menos de 3 anos, assim como um conjunto de missões curtas de apoio mobilizáveis em função das necessidades. A Ambero tinha como obrigação contratual apresentar um projecto de plano de gestão da ZA nos 6 meses seguintes ao começo do seu contrato. Mas os meios humanos e materiais do PAC não permitiam implementar, num prazo tão curto, um processo participativo envolvendo cerca de 20 000 pessoas espalhadas em cerca de cinquenta aldeias ao longo de toda a ZA.88 A solução encontrada consistiu em se contratar um perito de curto prazo durante o segundo semestre de 2010 a fim que ele ajudasse o assistente técnico a finalizar a tempo uma primeira versão do plano de gestão da ZA. O perito preparou uma proposta de plano de gestão baseada nos documentos existentes, assim como nas discussões com o pessoal do PNL, em particular os da PIU e do PAC. Esta proposta, chamada a final de contas “Plano de Desenvolvimento Sustentável da Zona Tampão”, foi finalizada em Novembro de 2010. Ela foi depois apresentada 87

PNL: Plano de desenvolvimento sustentável da Zona de Apoio. Junho de 2012. Versão actualizada pelo PAC em Agosto de 2015, página 33. É importante notar-se que esta estruturação em comités de níveis diferentes é específica ao PNL, pois foi criada antes do decreto de 2005 sobre a utilização dos 20% destinados às comunidades. Os comités criados no resto do país chamam-se geralmente “comités de gestão dos recursos naturais”. Esta função de gestão dos recursos naturais não aparece nos estatutos dos comités criados pelo PNL.

88

A disponibilização dos meios materiais para a realização das actividades do PAC depende da PIU, e não da Ambero. A PIU arbitra a utilização das finanças e dos meios materiais em função das prioridades globais do PNL e não de um programa particular. Mesmo estando os fundos disponíveis para a compra de veículos, teria sido preciso que essas necessidades fossem antecipadas para tomar em conta o prazo inerente aos procedimentos de concurso. Para além disso, os meios humanos do PAC só foram reforçados em 2011.

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aquando de uma reunião de verça de 2 horas agrupando os comités de aldeia por distrito (1 a 2 reuniões por distrito). Os comentários dos participantes foram anotados e anexados ao plano de gestão.89 Este processo de validação não pode ser considerado como um verdadeiro processo participativo envolvendo os representantes dos habitantes da ZA, que teria exigido muito mais tempo e meios. Consequentemente, as propostas apresentadas no plano representam essencialmente as visões dos peritos mobilizados (assistentes técnicos, pessoal do PAC e da PIU) e não os objectivos ou as preocupações das populações que vivem na Zona de Apoio. O plano apresenta um quadro geral para o desenvolvimento da ZA, incluindo nomeadamente a gestão dos seus recursos naturais e a promoção de AGR. Outras reuniões tiveram lugar em 2011 com os distritos e com ONGs, que estão igualmente resumidas no anexo do plano. O plano só foi finalizado em Junho de 2012, depois submetido no início de 2013 ao Ministério do turismo para aprovação. Finalmente, foi considerado que este documento podia ser aprovado a nível da ANAC, a quem foi submetido em Fevereiro de 2014. Em Julho de 2015, este documento não tinha ainda sido aprovado pela ANAC. O PNL produziu uma versão actualizada (Agosto de 2015) que foi de novo submetida à ANAC para aprovação. 4.3.4. A gestão dos recursos naturais

a. Recapitulação do quadro legal da utilização dos recursos naturais em zona protegida A lei sobre a conservação da biodiversidade de 2014 90 constitui o quadro legal mais recente e pertinente para a gestão dos recursos naturais do PNL, que retoma e actualiza os diferentes elementos presentes nas leis anteriores (lei sobre o ambiente 20/1997, lei das florestas e da fauna bravia 10/1999) ela define nomeadamente as actividades permitidas ou proibidas nos parques nacionais (artigo 16). Assim, excepto para razões científicas ou das necessidades de gestão, as actividades de caça, a exploração florestal, agrícola, mineira ou de criação de animais são rigorosamente interditas nos parques nacionais (Art. 16,2). No entanto, a presença do homem nos parques é admitida, sob condições que deverão ser definidas no plano de gestão do parque, com a condição que isso não constitua uma ameaça para a preservação dos recursos naturais (Art. 16,3). 89 PNL: Plano de desenvolvimento sustentável da zona tampão. Junho de 2012. Versão actualizada pelo PAC em Agosto æde 2015. 90 Lei n. o 16/2014 de 20 de Junho de 2014.

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A lei dá uma certa flexibilidade à administração da área de conservação para a gerir em colaboração com as comunidades locais. Ela prevê desenvolver actividades que sejam compatíveis com os objectivos de conservação e contribuam para o melhoramento das condições de vida das comunidades locais (Art. 42,5). O instrumento ad hoc para isso é o plano de gestão, que define as normas que presidem a utilização e a gestão dos recursos naturais (Art. 43,1). Este plano cobre a zona de conservação e a sua Zona de Apoio 91, e inclui as medidas destinadas a promover a sua integração na vida económica e social das comunidades locais. A situação do PNL torna-se mais complexa pelo facto de que as comunidades se encontram dentro dos limites do parque, e não numa zona tampão ou zona de uso múltiplo situada fora deste. Assim, a zona na qual as comunidades podem exercer as suas actividades económicas (chamada segundo os documentos “zona tampão” ou “zona de apoio”) está totalmente sujeita às restrições previstas pela lei, excepto se disposições particulares forem definidas num plano de gestão validado pela autoridade de tutela. Daí a importância do plano de gestão da zona tampão, que deve tornar-se parte integrante da gestão do PNL.

b. As regras de gestão dos recursos naturais na Zona de Apoio do PNL O plano de gestão considera que os recursos naturais da ZA devem servir prioritariamente para garantir o desenvolvimento socioeconómico das populações que lá vivem, assim como das que serão lá eventualmente reinstaladas. Ele define para diferentes usos dos recursos naturais três possibilidades: quer o uso é autorizado sem restrições, quer ele é proibido, quer ele depende da definição de planos de gestão ou de autorizações específicas destinadas a garantir uma utilização sustentável dos recursos. Apenas três actividades são interditas, de acordo com a legislação e em função do seu impacto sobre os ecossistemas do PNL. As actividades realizadas em pequena escala e para as necessidades directas das famílias são autorizadas, à excepção notável da caça e da pesca que estão sujeitas a autorização (cf. Tabela 4).

91

A lei define uma Zona de Apoio como uma porção de território situado em torno de uma área de conservação, formando uma transição entre a área de conservação e a zona de utilização múltipla (Art. 40(1)). Segundo esta definição, pode-se considerar que as aldeias do PNL estão situadas numa Zona de Apoio, daí a utilização preferencial do termo “Zona de Apoio” neste documento.

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Tabela 4 – Regras para a utilização dos recursos naturais na ZA (fora dos corredores ecológicos) Regra

Actividade

Proibido

Produção de carvão a partir de florestas naturais Fogos florestais não controlados Actividades mineiras

Autorizado

Colecta de produtos florestais não lenhosos (PFNL) Madeira destinada às necessidades familiares Criação de animais de pequena escala Agricultura de pequena escala

Sujeito a autorização

Caça Pesca Utilização comercial das florestas Criação de animais e agricultura em grande escala Fonte: adaptado de: LNP: plano de maneio e desenvolvimento da Zona de Apoio, Junho 2012.

No entanto, as entrevistas na ZA, mesmo junto dos membros dos comités de aldeia, indicam que as regras difundidas pelo PNL diferem das definidas no plano de gestão. A caça, por exemplo, que representa tradicionalmente uma actividade importante para a alimentação das populações, mas também um complemento de rendimento, nomeadamente em ano seco, é considerada como simplesmente interdita pelos responsáveis do PNL, enquanto o plano de gestão do PNL prevê ao contrário facilitar a utilização sustentável da fauna bravia para fins de subsistência.92 A diferença entre as regras escritas e as divulgadas diz respeito às actividades sujeitas a autorização: a possibilidade de negociar regras de uso dos recursos naturais não foi divulgada junto das comunidades. Esta escolha feita pelo PNL de proibir mais do que negociar regras pode ter sido ditada pela disponibilidade de meios e as necessárias arbitragens entre as diferentes prioridades a nível do PNL. Mas esta mesma lógica poderia ter levado a se tolerar a caça dos aldeãos se a prioridade fosse dada às actividades geradoras de rendimento em vez da conservação dos ecossistemas. Proibir as actividades de caça tradicional não deixa, para além disso, de ter consequências sobre o objectivo de adesão dos habitantes aos objectivos de conservação do PNL. 92 LNP, managment & development plan, 2003, capítulo 5.5.2, página 45. A lei sobre a conservação prevê igualmente esta possibilidade nas zonas tampão, com o objectivo de satisfazer as necessidades de consumo das comunidades locais (Art. 29, 1).

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4.3.5. O desenvolvimento socioeconómico da ZA

O plano de gestão do parque considera que o sucesso do PNL dependerá em grande parte da sua capacidade de desenvolver uma relação construtiva e que proporciona benefícios para as comunidades residentes. Isso passa em particular pelo reforço da segurança alimentar e pelo desenvolvimento de actividades económicas na zona.93 O plano de gestão da ZA avança com as opções seguintes para o desenvolvimento das AGR na ZA:

a. A criação de parcelas irrigadas (239 000 EUR, financiamento AFD) O desenvolvimento da pequena irrigação foi testado pela GIZ e posto em prática na ZA com o seu assistente técnico antes da elaboração do plano de gestão da ZA. Entre 2010 e 2012, 18 parcelas irrigadas equipadas com uma motobomba foram instaladas com financiamento AFD, à razão de 6 por distrito, junto dos rios Elefantes e Limpopo. O equipamento foi comprado pelo PAC e a assistência técnica foi, depois da saída da GIZ, confiada à ONG moçambicana Lupa. O custo total desta actividade está estimado em 239 000 EUR, ou seja, 13 000 EUR por parcela irrigada em média. As parcelas irrigadas de 2 a 4 ha, foram geridas por associações de regantes de 20 a 40 pessoas. Cada regante possui um campo individual. Um campo é, para além disso, cultivado colectivamente a fim que a sua produção sirva para a manutenção da motobomba. Segundo os dados fornecidos pelo PAC, 6 dos 18 sistemas de irrigação já não estavam funcionais em Novembro de 2015. À excepção de uma comunidade que parou de irrigar por causa dos conflitos homem-fauna, todas as outras (5/18, quer dizer 30%) tinham deixado de funcionar por causa de problemas de manutenção da motobomba. Os números subestimam todavia muito provavelmente a amplitude do problema, pois em duas das comunidades visitadas pela missão de avaliação onde as bombas deviam supostamente funcionar, as bombas estavam respectivamente avariadas desde 2012 e 2013; numa terceira associação, a irrigação estava funcional, mas graças a uma motobomba emprestada por uma outra comunidade. A manutenção das bombas aparece efectivamente como sendo um dos pontos fracos destes sistemas irrigados. O PNL comprou antes de mais bombas de fraca qualidade, cujas peças sobressalentes parecem ser impossíveis de encontrar em Moçambique e mesmo na África do Sul. No entanto, é essencialmente a capacidade das associações de regantes de gerir a reparação das bombas que coloca problemas, quer por questões económicas, quer organizacionais. 94 93 LNP, management & development plan, 2003, capítulo 8, páginas 71-72. 94 Cf. Raphaëlle Ducrot: is small-scale irrigation an efficient pro-poor strategy in the upper Limpopo basin in Mozambique? Journal of Physics and Chemistry of the Earth (under review) et Raphaëlle Ducrot: when good practices by water committees are not relevant: sustainability of small water infrastructures in semi-arid Mozambique. Journal of Physics and Chemistry of the Earth (under review).

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Os resultados económicos destas culturas irrigadas são difíceis de analisar, pois os dados sobre a produção e os custos de produção são limitados e pouco fiáveis. Parece no entanto que os regantes escolheram limitar a produção de culturas comerciais baseadas na horticultura, que tinha sido proposta pela Lupa, em proveito de culturas de menos risco e mais fáceis a comercializar (milho, feijão, batata-doce, mandioca…). Para além de se conservar durante mais tempo, essas culturas podem ser auto-consumidas ou comercializadas em função das dinâmicas dos mercados e das necessidades das famílias. A produção de culturas irrigadas para o autoconsumo em estação seca, quando os produtos são raros e os seus preços elevados, pode ser uma estratégia absolutamente pertinente. No entanto, se a produção for maioritariamente auto-consumida, coloca-se então a questão do financiamento dos custos de produção e de manutenção do sistema. As outras actividades económicas – fora da agricultura, pluvial ou irrigada, que serve então essencialmente para assegurar a segurança alimentar das famílias – são fortemente limitadas pelas regras impostas pelo PNL na Zona de Apoio, que restringem as actividades comerciais baseadas na exploração dos recursos naturais para a agricultura e criação de animais. Para as famílias mais pobres, que possuem poucos animais, as possibilidades de financiamento dos custos da agricultura irrigada são assim muito limitadas. O trabalho de organização das associações de regantes realizado pela Lupa (reconhecimento formal das associações, formalização dos direitos da terra sobre as parcelas irrigadas, formação dos membros da associação em matéria de organização e de gestão) era necessário, mas insuficiente para permitir ultrapassar as contradições e os conflitos que emergiram dentro das associações. É particularmente verdade quando as diferenças económicas entre os membros dificultaram as decisões colectivas relativas às contribuições para os custos de funcionamento e de manutenção do sistema.

b. A reflorestação (16 000 EUR, financiamento AFD) Esta actividade de reflorestação deveria supostamente responder às necessidades das aldeias em lenha e de construção, assim como em árvores de fruta. Ela devia a prazo permitir o desenvolvimento de actividades comerciais tais como a produção de carvão a partir da silvicultura comunitária. Experiências piloto deviam ser experimentadas e depois alargadas em seguida a toda a ZA. Em 2011, um viveiro foi montado na aldeia de Chobotane, graças a uma parceria com os estudantes de uma escola francesa de agronomia.95 Mas não houve nenhum pedido para as actividades de reflorestamento por parte das aldeias da ZA, e o viveiro forneceu plantas ao 95 O ISTOM – École supérieure d’agro-développement international.

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PNL para o programa de reinstalação das famílias deslocadas fora da zona central do parque. Cada família deslocada recebeu 5 plantas de árvores a fim de compensar a sua perda de acesso aos recursos florestais comunitários. O funcionamento do viveiro foi todavia fortemente impactado pelos atrasos do programa de reinstalação. A viabilidade económica deste programa de reflorestamento fora deste mercado institucional não foi estabelecida e não está previsto nenhum plano de desenvolvimento.

c. O ecoturismo O turismo está considerado no plano de gestão do PNL como um instrumento privilegiado de desenvolvimento económico devendo beneficiar as comunidades locais. Não apenas estas devem receber uma parte dos rendimentos gerados pelo parque graças ao turismo, mas também devem igualmente aproveitar das criações de emprego ligadas ao desenvolvimento das concessões e desenvolver AGR em ligação directa com o desenvolvimento do turismo no parque. O plano de gestão da ZA menciona a possibilidade de desenvolver acampamentos comunitários no distrito de Chicualacuala, mas sem se apoiar em nenhum diagnóstico que permitisse definir as condições de viabilidade desta actividade. Em 2010-11, um estudo sobre o potencial do ecoturismo de pequena escala na ZA, mostrou a falta de infra-estruturas turísticas na ZA, à excepção do acampamento gerido pelo parque perto do campo de guardas de Mapai. 96 Este estudo, sem demonstrar a viabilidade económica das acções propostas, recomenda realizar 5 acampamentos dentro da ZA, dos quais dois entre Pafúri e Mapai. A estrada entre Pafúri e Mapai, muito utilizada pelos turistas Sul-africanos que vêm ao litoral moçambicano, aparece como a mais prometedora para desenvolver uma experiência piloto de ecoturismo. Mais a Sul, as propostas de acampamento tiveram poucas chances de ser viáveis: a estrada estava em más condições entre Mapai e Hassane e mais a Sul a vedação limita as possibilidades de turismo de visão da fauna bravia. Os locais propostos a nível de Tchowe e Chipeluene podem tirar proveito dos corredores ecológicos, mas continuam fora das estradas frequentadas pelos turistas Sul-africanos e dificilmente acessíveis. O único investimento em ecoturismo foi realizado em Chibotane, no distrito de Massingir, com os fundos provenientes dos 20 de receitas do PNL destinados às comunidades 97 e o apoio de uma ONG local. O projecto previa a construção de um lodge comunitário, assim 96 Rural Consult: Estudo do potencial do uso de terra e capacidade de carga para a população da zona de apoio do Parque Nacional do Limpopo em Moçambique - 1.3. Potencial Ecoturismo de pequena escala no Parque Nacional do Limpopo – Zona de Apoio Relatório Final; Maputo, 21 de Dezembro de 2012. 97 Ver capítulo 4.3.6.

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como uma loja destinada a comercializar produtos artesanais locais, mas o lodge não foi construído e a loja, demasiado isolada, nunca funcionou. Um outro lodge comunitário, não identificado nos documentos acima citados, está em vias de realização em Pafúri, mas o processo de decisão parece estar em curto-circuito com os comités de aldeias que devem, supostamente, contribuir financeiramente através dos fundos comunitários provenientes das receitas do parque. Este conflito ilustra a falta de visão global em matéria de ecoturismo na ZA e um défice de organização das diferentes partes envolvidas para definir de maneira consensual prioridades nessa matéria.

d. Desenvolvimento da cultura do piripíri Um projecto na Zâmbia tinha mostrado que a cultura do piripíri podia ter um duplo benefício para as comunidades: agir como defesa contra a invasão das culturas pelos elefantes e fornecer um rendimento às comunidades locais. Esta ideia foi escolhida no quadro do plano de desenvolvimento da ZA, mas não foi no final das contas, implementada. Algumas tentativas foram realizadas, que não parecem ter convencido os habitantes sobre a eficácia do método para lutar contra os elefantes. O principal problema veio da comercialização do piripíri, que devia ser valorizado nos mercados internacionais no quadro de acordos com empresas internacionais, mas que nunca encontrou nenhum resultado.

e. Outras alternativas a identificar de maneira participativa Da mesma maneira que o resto do plano, as AGR que supostamente deviam promover o desenvolvimento económico da ZA não foram identificadas nem através de um diagnóstico técnico rigoroso, nem através de um diagnóstico participativo. O plano não comporta, de resto, nenhuma actividade relativa à agricultura pluvial ou criação de animais, que são, no entanto, as fontes principais de rendimento e de segurança alimentar das populações locais. Trata-se de facto de uma mistura de actividades em curso e de propostas feitas pelos peritos encarregues da proposta de plano ou pelas equipas do PNL. A identificação participativa de AGR não foi realizada por falta de meios humanos, materiais e financeiros. 4.3.6. A utilização pelas comunidades dos rendimentos do PNL

Desde 2006, 16% dos rendimentos do PNL (20% dos 80% que o Estado restitui ao PNL) são redistribuídos às comunidades que vivem dentro do parque, em conformidade com a lei. A tabela ao lado mostra a evolução desses fundos, que alcançam em 9 anos um total de 220 000 EUR, ou seja uma média anual de 25 000 EUR.

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Gráfico 6 – Rendimentos entregues às comunidades que vivem no PNL n MZN 1 600 000 1 400 000 1 200 000 100 000 800 000 600 000 400 000 200 000 0 2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Fonte dos dados: PAC/PNL.

Se se considera que este dinheiro é dividido entre cerca de 50 aldeias que abrigam 25 000 pessoas, esses montantes correspondem a cerca de 500 EUR anuais por aldeia e 1 EUR por habitante.98 As possibilidades de investimentos permitidas por estes rendimentos são portanto bastante limitadas. O descreto ministerial 93/2005 precisa que comités de gestão representando cada comunidade beneficiária devem ser criados a fim de receber e gerir os fundos, devendo cada comunidade receber uma mesma parte dos rendimentos.99 A legislação não precisa como o dinheiro deve ser entgregue às comunidades, nem como estas devem outilizá-lo. Na província de Gaza, a direcção provincial do turismo propôs que os 20% fossem entregues ao Comité do Parque pelo governador da província, e que os Comités Distritais recebessem a parte que les cabe (1/3 em cada comité) durante uma cerimónia presidida pela administração do distrito. 98 Em 2015, o salário mínimo mensal em Moçambique nos sectores da agricultura, criação de animais e caça era de 3186 Meticais, ou seja, cerca de 70€/mês. 99 Ministérios da Agricultura, do Turismo e das Finanças: diploma ministerial n.93/2005 de 4 de Maio, art 2 e 5. A mesma soma de dinheiro deve ser atribuída a cada distrito e, dentro de cada distrito, a cada aldeia, sejam quais forem as suas populações respectivas.

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O PNL transfere assim o dinheiro para o Comité do Parque, o qual guarda mais ou menos 5% do total para cobrir os seus custos de funcionamento e divide o montante restante de maneira igual entre os 3 comités de distrito. Os comités distritais, por sua vez, consultam os comités de aldeia sobre a utilização, e transferem em seguida as somas acordadas para cada comité. Esquema 8 – Fluxos financeiros gerados pelas receitas do turismo no PNL 20%

ANAC

TESOURARIA PÚBLICA

80% CUSTOS DE FUNCIONAMENTO

64%

PNL

100% RECEITAS DO TURISMO

16%

ESTRUTURA DE PARTICIPAÇÃO DAS POPULAÇÕES DA ZA

COMITÉ DO PARQUE

Retém 5% para custos de funcionamento Partilha o resto entre os 3 comités de distrito

COMITÉS DISTRITAIS

Consultam os comités de aldeia Retêm 10% para custos de funcionamento Partilham o resto entre os comités de aldeia

COMITÉS DE ALDEIA

Escolhem e implementam os projectos

Fonte: os autores.

Tendo em conta os fracos montantes disponíveis, os comités distritais não procederam a repartições anuais de somas pagas pelo PNL. Pareceu ser mais pertinente concentrar os rendimentos de maneira a se alcançar uma massa crítica para financiar pequenos investimentos, ou fazer beneficiar as aldeias uma de cada vez. Durante o período 2006-10, o dinheiro foi utilizado pelos comités distritais de Mabalane e Chicualacuala para comprar chapas onduladas que foram entregues aos comités de aldeia para cobrir edifícios comunitários (principalmente escolas). Relativamente ao período 2011-2014, o montante total disponível por distrito era de cerca de 1 425 000 MTN. Se se tirar os custos de funcionamento do comité distrital (60 000 110 © AFD / Setembro de 2016


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MTN/ano), para o distrito de Chicualacuala, por exemplo, que conta 18 aldeias, isso dá um montante disponível máximo de 65 000 MTN / aldeia (cerca de 1 600 EUR).100 O número de projectos implementados até agora com esse dinheiro é limitado e não existe nenhum sistema de acompanhamento fiável que permita fazer um balanço exaustivo. Algumas aldeias não receberam nenhum financiamento, enquanto outras tiveram vários, o que testemunha disfuncionamentos nas modalidades de atribuição. Há uma diferença notável entre os distritos: em Chicualacuala, todas as aldeias foram beneficiárias de um projecto no período 2011-14, o que não foi o caso em Mabalane nem em Massingir, onde algumas comunidades receberam financiamentos mais elevados do que a sua quota-parte. Tabela 5 – Projectos validados por distrito, em relação ao período 2011-14 Projecto Barco e criação de animais

Chicualacuala

Mabalane

Massingir

Total

2

-

-

2

Acampamento comunitário

2

-

-

2

Criação de animais

14

3

6

23

Lodge & loja comunitária

-

-

1

1

Moinho

1

2

-

3

Bomba

1

-

1

2

Sistema de abastecimento de água

-

-

2

2

20

5

10

35

Total

Fonte: PAC/PNL (Nov. 2015).

Um outro factor explicativo do fraco número de projectos reside na fraca capacidade dos comités de propor projectos, assim como de definir critérios para julgar a sua pertinência. Na falta de regras claramente definidas, assim como de estruturas de apoio ou de controlo, os comités de distrito geriram como puderam os fundos recebidos, com diferenças notáveis em função dos distritos. De facto, os comités funcionam mal: os comités de aldeia só se mobilizam a pedido dos comités distritais e os comités distritais eles próprios não organizam nenhuma assembleia-geral, nem reunião do CA, nenhuma apresentação de contas nem eleição regular. 101 100 Pode-se comparar este montante com o valor dos ordenamentos irrigados com financiamento AFD (13.000€ por parcela, 11.000€ sem a assistência técnica da Lupa). 101 Nícia Givá : o processo de alocação, utilização e gestão dos 20% no Parque Nacional do Limpopo, Distrito de Massingir – Uma discussão com todos os atores chaves no processo. Universidade Eduardo Mondlane, faculdade de agronomia e engenharia florestal, Fev 2014.

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Os dados disponíveis sobre a utilização dos recursos do PNL pelas comunidades, fornecidos pelo PAC/LNP, dizem apenas respeito ao período 2011-14. Eles não estão nem completos, nem actualizados, mas dão mesmo assim uma ideia da orientação dos projectos previstos ou implementados durante esta segunda fase.102 35 projectos estavam compatibilizados em Novembro de 2015, mas nem todos tinham ainda sido realizados, estando algumas comunidades para receber o financiamento acordado. A maior parte dos projectos incide sobre o desenvolvimento da criação de animais, como o mostra a tabela abaixo. Tabela 6 – Projectos validados pelos comités de distrito, em relação ao período 2011-14 103 Projecto

Número

%

Montante (MTN)

Barco e criação de animais

2

6%

120 000

Acampamento comunitário

2

6%

-

Criação de animais

23

66%

1 620 000

Lodge & loja comunitária

1

3%

-

Moinho

3

9%

690 000

Bomba

2

6%

160 000

Sistema de abastecimento de água

2

6%

-

Total

35

100%

2,590,000 Fonte: PAC/PNL.

As ideias de projectos podem ser sugestões dos comités distritais ou emanar dos comités de aldeia. De entre os projectos implementados, alguns custam mais caro do que a quota-parte de cada aldeia, o que dificulta o respeito pelas regras de equidade entre aldeias. Para além disso, alguns comités tiraram desde já lições dos fracassos dos projectos sociais comunitários como os moinhos, as bombas e os abastecimentos de água, que acabam por ser abandonados por causa de problemas de gestão colectiva. É importante observar que as escolhas de projectos não parecem ter sido influenciadas nem pelos serviços dos distritos, nem pelos do PNL. 102 Algumas informações puderam ser corrigidas com a ajuda dos presidentes de comité aquando da missão de terreno, mas algumas atribuições de projecto estavam ainda em curso nessa altura. 103 Todos os projectos validados pelos comités não foram ainda implementados. Os dados aqui apresentados são incompletos, em particular no que diz respeito aos montantes de alguns projectos.

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Caixa 2 – Os projectos de criação de animais nos diferentes distritos A ideia de se investir na criação de animais surgiu no distrito de Chicualacuala e alargou-se depois para os outros distritos graças a reuniões de concertação (comité de parque). Em Chicualacuala, o projecto visa os produtores mais pobres que não têm acesso à criação de gado bovino. Um grupo de 10 produtores recebe animais para guardar a fim de beneficiar dos nascimentos, e depois passa depois de alguns anos as vacas a um novo grupo de 10 produtores. Em Mabalane, este mesmo projecto já não visa os produtores que não têm bovinos, mas ao contrário produtores já experimentados, o que pode fazer correr o risco de se direccionar demasiado as famílias mais abastadas que possuem já uma manada significativa. Em Massingir, são os membros do comité distrital que são prioritários para receber os animais… Um mesmo projecto pode portanto traduzir-se de maneira bastante diferente segundo os distritos.

Sozinhas, as ONGs locais forneceram um apoio aos comités distritais e ao comité do parque a partir de 2006 ajudando-os a definir os seus objectivos e a redigir os seus estatutos. Nem o PNL, nem a província, nem os distritos assumem a responsabilidade no que diz respeito ao apoio aos comités a fim que eles compreendam o seu papel, sejam capazes d identificar projectos pertinentes ou gerir correctamente os fundos. Nenhuma instituição assume também claramente a responsabilidade do controlo da utilização do dinheiro, o que facilitou uma má gestão dos fundos (repartição não equitativa entre aldeias), assim como desvios.104 No que diz respeito ao PNL, esta atitude é tão mais surpreendente que se trata de um dos principais benefícios directos do parque para as comunidades. A NCS da AFD (p.4) apontava no entanto para a importância de “se definir, em concertação com as comunidades em causa, as modalidades e as condições de utilização desta parte do rendimento gerado pelo parque”, e fez mesmo disso um ponto prévio para a implementação das acções definidas no plano de gestão. A assistência técnica ao PNL, incluindo a responsável pelo apoio ao PAC, não considerou que se tratava neste caso de uma actividade de que o PNL se devia encarregar, o que revela uma grave falta de visão quanto à importância do reforço de capacidade dos habitantes do parque e das suas organizações.105 104 Esses desvios parecem relativamente circunscritos e mostram sobretudo a importância de se reforçar os controlos e a transparência na utilização dos fundos. Num caso de desvio comprovado, a questão subiu até ao governador da província e um inquérito judiciário foi aberto. 105

O estudo de factibilidade tinha previsto fundos comunitários (10.000€/aldeia) a fim de realizar investimentos no domínio social; o plano de gestão da Zona de Apoio, por sua vez, tinha imaginado a implementação de um fundo de iniciativas locais ambientais, para financiar projectos colectivos de cerca de 2.500€. nenhuma destas duas propostas faz a ligação com a gestão pelas comunidades dos rendimentos do PNL, apesar o fundo de iniciativas locais ambientais visar explicitamente o reforço das capacidades. Nenhuma destas duas propostas foi implementada.

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4.3.7. O melhoramento das estradas na ZA

O projecto AFD previa que o melhoramento das estradas fosse precedido por um estudo sobre as opções possíveis de estrada na ZA.106 Este estudo foi inteligentemente substituído por um plano director de estradas permitindo ter-se uma visão das prioridades de ordenamento em todo o parque (cf. parte 4.2.2).107 O melhoramento (desflorestação, alargamento e compactação) da estrada de 350 km que liga Pafúri a Macarengue, e depois Massingir dentro da ZA era parte integrante do contrato rodoviário atribuído em 2012. Ela estava alinhada com os investimentos prioritários identificados no plano director das estradas de 2012. Esta estrada estava em condições variáveis: mais ou menos boa entre Pafúri e Mapai, à excepção das partes baixas argilosas impraticáveis em tempo de chuva; a Sul de Mapai, parecendo mais uma pista em mau estado, serpenteando por entre as árvores e parcialmente impraticável, nomeadamente nos primeiros 80 quilómetros.108 Tal como foi explicado no capítulo 4.2.2, este contrato foi interrompido na sequência dos maus desempenhos da sociedade adjudicatária. As obras foram realizadas, de maneira mais ou menos completa, em apenas 300 km em vez dos 350 km previstos. Entre Mapai e Matafula, 50 km ficaram no mesmo estado e constituem hoje ainda a parte mais difícil da estrada. A qualidade das obras realizadas na estrada entre Pafúri e Mapai é correcta, enquanto a da parte Matafula-Macarengue e daí para Massingir varia muito. Apenas 20% das estruturas de evacuação das águas de drenagem foram realizadas e nenhum melhoramento foi feito nos solos argilosos que tornam a estrada impraticável na estação chuvosa. Nas partes que foram melhoradas, o tempo de trajecto teria, no entanto, diminuído em metade em estação seca. A ZA está numa forte situação de enclave pelos cursos de água que a delimitam: o Limpopo a Este e o rio dos Elefantes a Sul. A travessia do Limpopo pode fazer-se em veículo apenas em Mapai, com dificuldades na estação chuvosa. Para se atravessar o Elefantes, é preciso descer até à barragem de Massingir. Ora, todas as infra-estruturas administrativas, económicas e sociais – nomeadamente os mercados – encontram-se do outro lado do rio Limpopo onde o rio Elefantes (ver Mapa 5 abaixo). 106 107 108

Tratava-se de analisar os aspectos financeiros, social, económico e ambiental das suas opções previstas para a estrada Norte Sul ao longo da Zona de Apoio, a Oeste do Limpopo: i) conservação do traçado actual, atravessando as aldeias, ou ii) novo traçado, alguns kms mais para dentro do parque, materializando a “fronteira” da ZA no quadro do zoneamento do parque. O plano director das estradas tinha como objectivo duplo: i) identificar as estradas que podem apoiar as funções turísticas, de gestão da fauna e de gestão ambiental, e de desenvolvimento social do PNL a longo prazo; ii) desenvolver estratégias de melhoramento da rede rodoviária a um custo acessível e que fornecesse os pré-requisitos em termos de mobilidade e de acessibilidade. Feasibility study for the development of the Limpopo National Park and its support zone, BRL/ICS/Impacto, Junho de 2006, page 148.

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Mapa 5 – As estradas da e em torno da ZA

Fonte: PNL.

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A parte da estrada entre Pafúri e Mapai é utilizada pelos aldeãos que pretendem ir para a África do Sul e pelos transportes São Jorge do Limpopo. Esta porção de estrada serve também aos turistas que vêm da África do Sul e vão na direcção das praias, como foi assinalado anteriormente. É claramente a parte de estrada na qual a renovação é mais pertinente. A Sul de Mapai, a estrada é pouco utilizada pelas comunidades que residem na ZA. Os habitantes atravessam habitualmente de barco ou a pé para as cidades mais próximas situadas do outro lado do rio (Mabalane, ou mais adiante Chókwe). Não há praticamente nenhum meio de transporte regular nesta zona e poucas pessoas possuem veículos. A estrada é sobretudo utilizada pelos habitantes para visitar as comunidades vizinhas e, ocasionalmente, pelo PNL para as patrulhas de guardas ou em caso de conflito homem-fauna bravia. A pertinência deste investimento não está comprovada: os habitantes desta zona interrogados pela missão teriam preferido que se lhes facilitasse o acesso à outra margem.109 A durabilidade dos melhoramentos realizados é um motivo de preocupação. As chuvas violentas têm impactos importantes sobre as estradas, e na falta de sistema de evacuação das águas nas partes baixas, uma manutenção deve ser realizada regularmente para se preservar a qualidade da estrada. A nível nacional, a manutenção das estradas rurais é uma responsabilidade das administrações locais (província e distrito). Mas este princípio não esclarece o estatuto de todas as estradas situadas dentro do PNL, nem a partilha de responsabilidade entre as autoridades locais, enquanto ao mesmo tempo ela realiza a manutenção regular de outras estradas situadas dentro da zona central do parque. Embora a missão não tenha podido verificar directamente junto das autoridades locais, é pouco provável que estas, que não foram envolvidas na decisão de melhorar a estrada, considerem a sua manutenção como prioritária e a realizem com a regularidade necessária, visto a limitação dos fundos disponíveis para as estradas e o fraco tráfego na maior parte da estrada que percorre a ZA.

109

Esta necessidade tinha já sido observada no estudo de factibilidade. “South of Chimangue, the road would turn in a south-westerly direction towards the Elefantes. Ideally, instead of going across the Massingir Dam, there would be drift or bridge across the Elefantes to join up with the Chokwe-Massingir tar road. So a ferry system is suggested.” BRL feasibility study, op. cit página 149. Esta proposta teria necessitado de estudos para se ver a sua viabilidade. A construçao de uma ponte estaria provavelmente fora do alcance do financaimento AFD, visto a largura do leito do rio e a importância das inundações na estação chuvosa. Mas, melhoramentos dos acessos de cada lado do rio, assim como um sistema de tabuleiro, como já existe em Mapai, teria podido ser previsto.

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4.3.8. Coordenação entre o PNL e as autoridades locais

Todas as actividades relacionadas com o desenvolvimento comunitário da ZA foram planificadas e executadas pelo PAC/PNL. As autoridades dos distritos foram convidadas para reuniões e formações, mas nenhuma actividade conjunta foi planificada e as responsabilidades relativas à implementação das actividades não foram partilhadas entre as autoridades dos distritos e o PNL. A falta de coordenação entre o PAC/PNL e os serviços dos distritos (em particular o Serviço Distrital para os Assuntos Económicos- SDAE) é evidente se se considerar que cada instituição tem o seu próprio plano de desenvolvimento do território sob a sua responsabilidade – o plano de gestão e de desenvolvimento no caso do SDAE, e que eles têm mesmo cada um os seus comités comunitários destinados a favorecer a participação das populações. É verdade que estes comités obedecem a constrangimentos legais e a lógicas institucionais e políticas diferentes. Eles cobrem igualmente territórios que, excepto no caso das aldeias, não têm os mesmos limites territoriais. Mas procedimentos comuns, mecanismos de controlo para a utilização dos fundos ou das trocas de informação poderiam ter sido previstos. O Conselho Coordenador do PNL (LPN Liason Board) é um órgão consultivo estabelecido em 2004, que devia favorecer a coordenação entre todos os actores do território.110 Ele devia ser consultado antes dos comités de orientação do projecto a fim de dar a sua opinião sobre a agenda. O seu reforço era considerado como importante para levar a cabo o plano de gestão concertado da ZA, pois ele permitira um diálogo entre o parque, os habitantes, as autoridades da província e dos distritos.111 o reforço de capacidade dos membros deste conselho era uma prioridade segundo o plano de gestão 2004-06 do parque, pois tinha vocação para se transformar no futuro num comité de gestão do parque que substituiria o comité de orientação. O relatório do 38.o comité de orientação, que se realizou em Maio de 2012, observa que o conselho coordenador do PNL não se reuniu desde 2006, mas gaba-se da sua utilidade para reforçar a imagem do parque junto dos participantes.112 Está-se longe do objectivo de co-gestão do parque com as comunidades.113 110 Era composto pelo Director Provincial (DP) do Turismo e pelo DP da Agricultura, por três administradores distritais, por seis líderes comunitários eleitos, por dois representantes de ONGs e por um representante de um doador. 111 Cf. AFD, mission d’évaluation au Mozambique du 18 au 26 septembre 2006, page 8 et Note au conseil de surveillance de l’AFD, page 6. A reactivação deste Conselho é alvo de um envovimento particular da convenção de financiamento (Artigo 4 da convenção, página 5). 112 LNP 38th SC meeting. A falta de reunião e o comentário citado são sintomáticos da falta de colaboração institucional sobre as questões que dizem respeito ao desenvolvimento da ZA. Em contrapartida, há reuniões de coordenação regularmente citadas nos comités de orientação para tratar das questões relacionadas com a deslocação das populações. 113 LNP Management & development plan, 2003, página 93.

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4.4. O reforço das capacidades administrativas do parque 4.4.1. Recapitulação dos objectivos da componente

O terceiro e último objectivo de financiamento da AFD era reforçar as capacidades da administração do parque, através da responsabilização total, com o KfW, pelos custos recorrentes do PNL durante os dois primeiros anos do projecto (2007-2008). Estes custos recorrentes deviam depois progressivamente ser cobertos pelas receitas do parque. A coordenação entre os parceiros em apoio ao desenvolvimento do PNL devia igualmente ser reforçada. 4.4.2. Meios humanos, materiais e financeiros

A execução orçamental anual do PNL, incluindo todas as fontes de financiamento, progrediu fortemente de 2009 para 2014, tal como indicado no Gráfico ao lado. Esta progresão está esteitamente relacionada com a progressão dos orçamentos executados antes de mais a nível do programa infra-estruturas entre 2011 e 2013, e depois a nível do programa de deslocação das populações entre 2012 e 2014. Ela resulta igualmente do melhoramento da taxa de execução orçamental global 114 do PNL, assim como da evolução da execução orçamental anual dos fundos AFD como está apresentado na gráfico ao lado. Com um orçamento executado em 2013 superior a 7 milhões de EUR, este ano correspondeu igualmente à melhor taxa de execução orçamental anual obtida pelo PNL no período 2009-2013, sinal de uma programação mais objectiva das despesas pelo PNL, da execução de obras em infra-estruturas mais importantes com desembolsos mais elevados (construção da vedação na ZA, estradas), e, mesmo não estando directamente relacionado, de uma evolução das capacidades de gestão financeira e contratual da equipa de gestão do PNL durante o período 2009-2014.

114 Orçamento programado/orçamento executado.

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Gráfico 7 – Evolução dos orçamentos anuais do PNL executados por programa n Administração e finanças n Protecção e fauna selvagem n Infra-estruturas n Apoio comunitário/zona de apoio n PIU n Deslocação populações 8 000 000 7 000 000

EUR

6 000 000 5 000 000 4 000 000 3 000 000 2 000 000 1 000 000 0 2009

2010

2011

2012

2013

2014

Gráfico 8 – Evolução da taxa de execução orçamental anual do PNL e do orçamento AFD entre 2009 e 2013

EUR

n Orçamento anual AFD executado

Nível execução orçamental anual

4 500 000

80 %

4 000 000

70 %

3 500 000

60 %

3 000 000

50 %

2 500 000

40 %

1 500 000

30 %

1 000 000

20 %

500 000

10 %

0

0% 2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Fonte gráficos 7 e 8 : os autores com base em dados fornecidos pelo PNL e pela AFD.

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Como mostra o gráfico abaixo, os financiamentos AFD jogaram um papel chave para assegurar o funcionamento do PNL de 2009 a 2012 (imputação respectiva de 86%, 55% e 52% dos custos de funcionamento do PNL com financiamento AFD em 2099, 2010 e 2011).115 O Governo de Moçambique financia uma parte dos seus custos de funcionamento desde 2013 com a responsabilização por todos os salários dos guardas, representando em 2014 um financiamento de cerca de 200 kEUR. Gráfico 9 – Evolução dos custos de financiamento anuais do PNL e cobertura pelos financiamentos AFD n Parte dos custos de operação cobertos pela AFD 1 200 000 1 000 000

Custos anuais de funcionamento

EUR

800 000 600 000 400 000 200 000 0 2009

2010

2011

2012

2013

2014

Fonte: os autores com base em dados fornecidos pelo PNL e pela AFD.

115 Segundo as imputações orçamentais realizadas pelo PNL sobre todas as suas fontes de financiamento nos seus orçamentos anuais executados.

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Os custos de funcionamento do PNL (ou custos de operação) permaneceram globalmente estáveis no período 2009-2015 com uma média anual de cerca de 1,02 milhões EUR.116 Estes custos de funcionamento incluem os salários dos empregados do PNL (incluindo os guardas), mas também os custos de manutenção dos veículos e outros equipamentos, a gasolina, os custos de viagens, a água e electricidade, o seguro, assim como custos de organização de workshops diversos e os custos ligados às contagens aéreas. Os salários representaram cerca de 60% desses custos no período 2009-2014.117 O PNL enfrentou vários desafios em termos de gestão do pessoal no decurso do período 2008-2015. Como mostra a tabela abaixo, o número de pessoal flutuou significativamente durante este período (203 pessoas com contrato em 2008, 161 em 2011, e depois 196 em 2015). Durante o período 2009-2011, o PNL perdeu mais de 40 empregados por razões de demissão e despedimentos, essencialmente dentro do departamento de protecção. 118 Vários postos, incluindo postos de coordenação de programas, não foram providos durante vários meses, mais particularmente entre 2010 e 2012.

116 À excepção de 2010 onde esses custos caíram para mais ou menos 740 kEUR em virtude em parte de uma taxa de execução financeira de 10% muito fraca nesse mesmo ano. 117 Os salários do pessoal de protecção representaram entre 36 e 46% destes custos em salários. 118

Em Dezembro de 2010, uma greve foi empreendida pelo departamento de protecção a fim de obter melhores condições de trabalho, um aumento salarial e um 13.o mês. Um acordo foi alcançado com o pessoal deste departamento, mas uma greve foi depois empreendida pelo resto dos empregados do PNL em Janeiro de 2011. Na sequência desta segunda greve, todos os empregados recebem desde Junho de 2011 o salário mínimo governamental, mais um prémio de 15% pela distância geográfica e um prémio de risco de 20% (para o pessoal de protecção). Essas greves levaram igualmente a uma reestruturação dos recursos humanos (RH). Em Janeiro de 2012, todos os contratos de empregados do PNL foram convertidos em contratos de longo prazo com o governo moçambicano e alinhados com as grelhas salariais oficiais do governo. Em complemento, um prémio foi pago com financiamento externo (AFD, KfW, etc.) a fim de actualizar esses novos salários baseados nesta grelha salarial com os antigos salários mais vantajosos para alguns empregados.

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Tabela 7 – Evolução do número de pessoal do PNL por programa/departamento entre 2011 e 2015 2011

2015

4

3

10

10

Deslocação das populações

2

7

Desenvolvimento comunitário

4

8

11

10

118

144

2

2

10

12

161

196

Gestão PNL Infra-estruturas

Administração Protecção Recursos humanos Turismo Total

Fonte : PNL.

O organigrama do PNL à data de Julho de 2015 é fornecido no Anexo 11. – Organigrama do PNL – Julho de 2015. Sem realizar uma análise detalhada das capacidades organizacionais actuais do PNL que requereria a realização de um diagnóstico organizacional completo, uma análise sumária das capacidades humanas do PNL pode realizar as missões atribuídas no plano de gestão e de desenvolvimento (que, no entanto, data de 2004 e não foi actualizado) é fornecida abaixo por departamento/programa: • Os meios humanos para a protecção, mesmo sendo inferiores aos padrões internacionais (ver parte 4.1.2), são comparáveis a de outros parques na África subsaariana e permitem realizar minimamente as missões de protecção do parque e obter alguns resultados na luta anti-caça furtiva (diminuição dos casos de caça furtiva no PNL, das intrusões no PNK a partir de Moçambique e aumento do número de prisões e de armas confiscadas). O programa dispõe de um coordenador assistido por um AT experimentado do PPF, e de um antigo membro das forças especiais portuguesas à cabeça do IPZ. • No que diz respeito à gestão dos CHF, integrada no programa de protecção, em contrapartida, o pessoal e os meios actuais são limitados para permitir uma gestão efectiva destes aspectos (ver parte 4.1.2.c).

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• Os meios humanos para a pesquisa e o acompanhamento são por sua vez insuficientes: nenhuma pessoa específica está hoje encarregue destes aspectos, um posto está previsto no organigrama para coordenar essas actividades mas não está provido, o que é igualmente o caso do posto de veterinária sobre as questões de saúde animal previsto mas não provido. • No programa infra-estruturas, o posto de coordenador está actualmente vago (o ínterim é assegurado pelo assistente ao coordenador) mas os outros postos estão providos. • No que diz respeito ao programa de desenvolvimento comunitário, o pessoal e os meios parecem ser relativamente limitados à luz dos objectivos atribuídos a esta missão e ao alargamento da ZA. Há actualmente apenas 8 pessoas para trabalhar na sede do PNL, assim como em toda ZA. O PNL teve dificuldades para recrutar em 2011 pessoal competentes por causa dos baixos níveis de salários propostos, o que não foi compensado pelas formações realizadas. Faltam muito em particular capacidades em matéria de mediação com as populações, de abordagem participativa, de reforço de capacidades das populações e das suas organizações. • Os programas turismo e comunicação/marketing compreendem essencialmente pessoal para a gestão e a manutenção das infra-estruturas de alojamento. Uma pessoa é responsável pelas relações públicas, mas não há recursos humanos dedicados realmente ao desenvolvimento de produtos turísticos e à comunicação e ao marketing para o grande público da oferta turística do PNL. • Sobre os aspectos de gestão administrativa e financeira do PNL, o parque dispõe de responsáveis financeiros e contabilísticos, assim como de pessoal dedicado á gestão dos activos e uma pessoa responsável pela adjudicação dos contratos baseada na ANAC em Maputo. Este dispositivo poderia ser completado por uma pessoa encarregue da adjudicação dos contratos nos locais do PNL a fim de acelerar os procedimentos de adjudicação dos contratos e assegurar a ligação com a ANAC em Maputo, mesmo que isso pudesse no entanto aumentar a carga em termos de gestão do pessoal e acrescentar um nível administrativo suplementar para a tomada de decisões. • Por último, o AT da PPF será brevemente reforçado com um novo AT com financiamento KfW especificamente para os aspectos de deslocação das populações. Esta disposição é pertinente e pode-se estranhar que a necessidade deste AT não tenha sido identificada mais cedo no processo à luz dos desafios que este programa encontrou ao longo do tempo.

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À luz destes custos de funcionamento estimados a 1 EUR/ha mais ou menos, o parque situa-se hoje na média dos outros parques na África subsaariana. A estrutura organizacional do PNL está, para além disso, criada reforçou-se ao longo do tempo. As relações dentro da PIU e com os diferentes programas do PNL são bonificadas. Apesar das tensões observadas entre 2009 e 2012 dentro da PIU e com o pessoal do PNL, um melhor equilíbrio é actualmente observado na tomada de decisões e na gestão no dia-a-dia. No entanto, em paralelo a estes melhoramentos, persistem dificuldades. Apesar de os custos de funcionamento do parque se situarem na média dos outros parque na África subsaariana, para se poder realizar efectivamente as suas missões, as capacidades humanas de alguns dos seus programas continuam a ser limitadas. Para além do mais, alguns responsáveis de programas encontrados queixam-se sempre da falta de transparência e de delegação de responsabilidades no que toca à gestão e à programação financeira anual. Apesar de eles estarem estreitamente associados à definição do plano de trabalho anual do PNL, e gerirem os seus próprios planos de trabalho, não são associados, nem informados sobre os aspectos orçamentais. Os coordenadores de programas/departamentos devem portanto gerir o seu plano de trabalho anual e mensal com uma visibilidade reduzida dos orçamentos disponíveis. Por último, o nível de capacidades dentro dos coordenadores de programas/departamentos e do resto do pessoal do PNL continua a ser limitado. A maior parte das partes envolvidas e actores encontrados aquando desta avaliação estima que actividades de reforço das capacidades e formações adicionais são necessárias para permitir reforçar e perenizar a estrutura RH do PNL ao longo do tempo. 4.4.3. Capacidades de planificação estratégica

Em termos de programação estratégica, o plano de gestão e de desenvolvimento do PNL elaborado em 2003 não foi até agora actualizado. Actualmente a planificação anual de trabalho apoia-se num documento Excel e em previsões orçamentais de 2 ou 3 anos realizadas pela equipa do PNL. A visão estratégica está limitada a esses aspectos orçamentais e o PNL ganharia em ter uma programação e uma abordagem estratégica mais larga.

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5. Análise avaliativa 5.1. Um projecto pertinente mas algumas hipóteses subjacentes irrealistas 5.1.1. Um objectivo de preservação e restauração da biodiversidade pertinente em relação ao contexto nacional e regional e às prioridades do Parque Nacional do Limpopo

O primeiro objectivo do projecto de restaurar e preservar a biodiversidade do PNL era pertinente em relação à lei 10/99 sobre a floresta e a fauna bravia de 1999 que visava a protecção, a conservação, o desenvolvimento e a utilização racional dos recursos florestais e da fauna para o benefício económico, social e ecológico das gerações moçambicanas presente e futuras.119 Esta lei define os parques nacionais enquanto área delimitada com um estatuto de protecção total. Isso compreende a interdição estrita das actividades seguintes: (i) a caça dentro das fronteiras do parque; (ii) a exploração florestal, agrícola, mineira e de criação; (iii) o reconhecimento ou a prospecção, ou a contenção; (iv) qualquer actividade que apresente um risco de modificação dos aspectos característicos dos solos e da vegetação, assim como de poluição da água, e em geral qualquer acto que pela sua natureza possa provocar perturbações animais e vegetais; (v) a introdução de espécies animais ou vegetais, sejam elas exóticas, endémicas, selvagens ou domesticadas. Este primeiro objectivo inscrevia-se igualmente no quadro transfronteiriço regional da zona e da vontade de cooperação acrescida entre a África do Sul, Moçambique e o Zimbabwe para a conservação da biodiversidade que presidiu ao estabelecimento em 2002 do GLTP. Este visava responder aos desafios complementares de conservação da biodiversidade e de desenvolvimento económico dos diferentes países. A lógica desta integração era, entre outros, permitir uma melhor regulação dos animais dentro do PNK através do restabelecimento da sua migração natural entre os diferentes parques e nomeadamente entre o PNK e o PNL, assim como permitir um desenvolvimento da autonomia financeira do PNL, drenando uma parte dos muitos turistas que vistam o PNK.

119 Governo Moçambicano, lei 10/99, 1999.

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Foto 3 – Hipopótamos na zona de Gaza Safari

Crédito da foto: Gaétan Quesne (BAASTEL).

Através da sua primeira componente, o projecto previa trazer “a sua contribuição financeira para os diferentes programas constantes no plano de gestão do PNL, nomeadamente: desenvolvimento do turismo, protecção, pesquisa e acompanhamento da biodiversidade, e educação para o ambiente”.120 Nisto, este primeiro objectivo estava igualmente bem alinhado com as necessidades, as prioridades e os objectivos de desenvolvimento, tal como definidos no plano de gestão e de desenvolvimento do PNL elaborado em 2003 e nos seus planos de negócios 2004-2006 e 2006-2010. 5.1.2. Um segundo objectivo de melhoramento das condições de vida dos habitantes do Parque Nacional do Limpopo com as prioridades e as necessidades das comunidades ribeirinhas

O segundo objectivo de melhorar os meios de existência e as condições de vida dos habitantes do PNL era igualmente pertinente em relação ás prioridades associadas ao desenvolvimento da ZA do PNL e às necessidades em desenvolvimento socioeconómico das comunidades residentes dentro desta ZA. O plano de gestão do PNL considera a este título que “o sucesso 120 AFD, NCS, 2006.

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a longo prazo do PNL estará estreitamente ligado a uma relação construtiva e mutuamente benéfica entre o parque e as comunidades que lá residem”. Através deste objectivo, a AFD devia dar o seu apoio ao desenvolvimento da população que vive na ZA em complemento do KfW que devia dar o seu apoio às operações ligadas ao processo de deslocação voluntária da população que vive dentro do parque ao longo do rio Shingwedzi. Esta abordagem conjunta era coerente, dando a AFD a sua mais-valia e a sua perícia sobre os aspectos de desenvolvimento local à intervenção do KfW já envolvido no processo de deslocação das populações. Foto 4 – O rio Shingwedzi

Crédito da foto: Gaétan Quesne (BAASTEL).

Este objectivo incluia, para além disso, o melhoramento e o desenvolvimento das infraestruturas rodoviárias, i) dentro do PNL através da criação de uma rede mínima de psitas estabilizadas utilizáveis para os turistas e a fiscalização do parque, e ii) ao longo da ZA a partir de Massingir até Mapai. O desenvolvimento das infra-estruturas rodoviárias dentro do PNL era pertinente com os objectivos de desenvolvimento da actividade turística, assim como com as necessidades do pessoal do parque, em particular para a protecção da biodiversidade. No que diz respeito ao melhoramento da estrada a Sul da ZA, é importante notar que a ligação 121 LNP: Management &development plan, 2003, página 71.

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para Massingir ou para Mapai apenas interessa às aldeias que se encontram próximas, mas pouco pertinente para todas situadas no sudeste da ZA, que utilizam as infra-estruturas económicas e sociais situadas do outro lado dos cursos de água (Elefantes e Limpopo). Teria sido mais pertinente interessar-se pelas possibilidades de facilitar a travessia dos cursos de água do que investir somas importantes para porções de estrada que não trazem melhorias significativas para os habitantes.122 Finalmente, é pena que a AFD não tenha considerado como prioritário melhorar as infra-estruturas socioeconómicas (escolas, centros de saúde) desta zona que, no entanto, está muito menos bem dotada do que o resto dos distritos.123 Isso testemunha uma falta de visão em relação á necessidade de se trabalhar com as autoridades locais a fim de se ter uma abordagem global e sustentável do desenvolvimento socioeconómico de um território. 5.1.3. O reforço pertinente das capacidades humanas e institucionais para o PNL e seu organismo de tutela

O terceiro objectivo de reforçar as capacidades administrativas do PNL era coerente com a situação dos recursos humanos e institucionais não somente do PNL, mas igualmente do seu organismo de tutela, a DNAC. A AFD devia entre outros responsabilizar-se durante os dois primeiros anos do projecto (2007-2008) por uma parte dos custos recorrentes do PNL, em complemento das receitas do PNL. Para além desta responsabilização temporária, a estratégia de reforço de capacidades prevista não está precisada no documento de projecto. 5.1.4. Um projecto pertinente com as prioridades francesas e os posicionamentos da AFD em matéria de gestão sustentável dos recursos naturais

Este projecto estava alinhado e em conformidade com o Documento Quadro de Parceria (DCP) assinado entre a França e Moçambique em Julho de 2006 cujo sector do ambiente e da valorização dos recursos naturais constituía um eixo de concentração.

122 O estudo de factibilidade tinha insistido na importância de se facilitar a travessia dos cursos de água que põem as populações da ZA em enclave, mas esta ideia não foi retomada no documento de projecto da AFD. Da mesma maneira, o plano director das estradas apenas se interessou pelas estradas dentro do PNL. 123 Esta proposta do estudo de factibilidade não foi retomada no documento do projecto alegadamente porque isso seria da responsabilidade das autoridades locais. Este argumento não em nada convincente, na medida em que é igualmente o caso em relação ao desenvolvimento económico.

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Para além disso, segundo as pessoas encontradas, este projecto estava igualmente alinhado com a contade da AFD nessa altura de i) desenvolver a sua carteira de projectos de apoio a iniciativas de conservação da biodiversidade e de desenvolvimento socioeconómico, e ii) adquirir uma legitimidade sobre esse sector. A visão associada a esta vontade era de criar desenvolvimento socioeconómico local através da conservação e da gestão sustentável de recursos naturais. Este projecto permitia, para além disso, reforçar a posição da AFD no sector das áreas protegidas em Moçambique, em complemento de um projecto de desenvolvimento do Parque nacional das Quirimbas em vias de implementação. 5.1.5. Mas certas hipóteses irrealistas subjacentes a este projecto

Apesar da pertinência dos diferentes objectivos e da abordagem adoptada pela AFD, algumas das hipóteses subjacentes eram irrealistas e muito ambiciosas. Antes de mais, os rendimentos projectados pelo desenvolvimento do turismo e das concessões turísticas deviam, em condições ideias, cobrir os custos de operação do PNL. As projecções de rendimentos eram baseadas numa visão de desenvolvimento do turismo transfronteiriço que drenaria uma parte dos turistas do PNK e numa ambição de estruturação rápida da oferta e das infra-estruturas turísticas, assim como das capacidades das instituições moçambicanas. Gráfico 10 – Evolução dos custos de funcionamento do PNL n Parte dos custos de operação cobertos pela AFD

n Rendimentos anuais

1 200 000 1 000 000 Custos de operação anuais

EUR

800 000 600 000 400 000 200 000 0 2009

2010

2011

2012

2013

2014

Fonte: os autores com base em dados fornecidos pelo PNL e pela AFD.

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O gráfico ao lado mostra a evolução dos custos de funcionamento anuais do PNL e a evolução da responsabilização por uma parte destes custos pela AFD. Indica igualmente os rendimentos anuais gerados pelo PNL. Em 2014, os custos de operação do PNL alcançaram também um montante de 1.164 milhões de EUR. Neste mesmo ano, o PNL gerou 150 000 EUR de receitas, 95 000 EUR que estão consequentemente disponíveis para o PNL para cobrir esses custos de operação segundo a chave de repartição das receitas (20% dos rendimentos para a DNAC/ANAC, 16% para as comunidades e 64% para o PNL). Em 2014, os rendimentos do PNL cobriam consequentemente apenas 10% dos custos de operação. Tendo o PNL sido criado em 2002, encontrava-se no momento da concepção do projecto AFD em 2006, no início da sua fase de operacionalização. A equipa de avaliação estima que estava, por conseguinte, muito optimista em projectar uma cobertura total dos seus custos de operação pelos rendimentos gerados num horizonte temporal tão curto de dois anos. Isso era particularmente ambicioso à luz das capacidades institucionais limitadas das autoridades moçambicanas nessa época e das diferentes etapas a transpor para se ter: (i) uma estrutura institucional e de gestão mais madura; (ii) produtos turísticos e concessões desenvolvidas que geram rendimentos e; (iii) a deslocação das populações no centro do parque suficientemente avançadas para permitir à fauna reinstalar-se e assim oferecer um interesse turístico e repercussões financeiras correspondentes. As capacidades de absorção da administração moçambicana (DNAC e depois ANAC e do PNL) foram subestimadas aquando da formulação deste projecto. Em seguida, a equipa dirigente dentro da PIU foi para além disso formalmente mobilizada sobre os aspectos de deslocação das populações que registaram importantes atrasos. Um reforço do AT PPF nesta vertente deslocação das populações teria sido sem dúvida nenhuma, muito útil. Uma segunda hipótese subjacente à primeira era portanto que o aumento da fauna bravia ia permitir o desenvolvimento do turismo no PNL. Estava previsto que os animais selvagens migrassem naturalmente do PNK para o PNL com a demolição de uma parte da vedação que separava os dois parques. Embora o PNK e o PNL sofram uma forte pressão de caça furtiva desde há alguns anos, a fauna desloca-se efectivamente e naturalmente agora entre o PNK e o PNL, e mais particularmente para o rio Shingwedzi ao longo da fronteira com o PNK. É provável que esta migração natural aumente nos anos vindouros, nomeadamente em favor da política seguida pelo PNK de fecho de alguns pontos de água artificiais criados antes dos anos 1980 em virtude dos problemas ecológicos ligados à sua presença (capacidades de carga ultrapassadas em torno dos pontos de água, degradação dos recursos naturais, desequilíbrios criados entre diferentes espécies animais, etc).

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A última hipótese subjacente estava ligada à evolução esperada do quadro institucional e regulamentar relativo às áreas protegidas e à conservação em Moçambique. Era nomeadamente antecipado que uma nova lei sobre a gestão das áreas protegidas seria adoptada e que o PNL seria a prazo gerido por um conselho de gestão dotado de uma personalidade jurídica e de uma autonomia administrativa e financeira.124 A autonomia desta estrutura era vista como um ponto prévio indispensável para a sustentabilidade do projecto, tanto nas suas componentes de investimento físicas, como de recursos humanos. Esta estrutura devia, para além disso, estar habilitada para colectar rendimentos turísticos e a reinvesti-los no parque. Esta hipótese materializou-se particularmente com nomeadamente a adopção em 2014 de uma nova lei sobre a protecção, a conservação e a utilização regulamentares e legais mais sólidas. Uma agência pública dotada de uma autonomia de gestão reforçada foi também criada em 2011, a ANAC. No entanto, embora a ANAC disponha hoje de uma autonomia administrativa e de gestão satisfatória, ela não está dotada de uma completa autonomia financeira e decisional. De facto, o comité de orientação do PNL estabelecido logo no início da primeira fase do financiamento do KfW em 2001 continua a ser a instância decisional e de orientação das actividades do PNL e da sua SZ. Finalmente, apesar de a parte dos rendimentos turísticos que cabem ao PNL (64% segundo a chave de repartição) ser efectivamente reinvestida nas actividades do PNL hoje, esses rendimentos são gerados pela Direcção Provincial do Turismo situada em Xai-Xai através do sistema de gestão financeira do Estado (SISTAFE), e não pela ANAC. O pessoal do PNL deve para cada despesa financiada através dos rendimentos do PNL deslocar-se a Xai-Xai para fazer aprovar e ordenar a despesa.

5.2. Uma estratégia de intervenção coerente, mas um quadro lógico pouco detalhado e pouco operacional 5.2.1. Um projecto alinhado com a estratégia global de desenvolvimento do PNL mas algumas actividades muito pouco detalhadas

A insatisfação da AFD relativamente às propostas do estudo de factibilidade e os prazos muito curtos para a apresentação ao conselho de supervisão implicaram um detalhe limitado de todas as componentes do projecto, em particular em relação às actividades relativas à conservação e à restauração da biodiversidade, ao desenvolvimento do turismo, mas igualmente ao reforço das capacidades administrativas do parque. 124 AFD, NCS, 2006.

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No que toca ao segundo eixo de intervenção do projecto sobre o desenvolvimento da ZA, não está claro se as actividades propostas no estudo de factibilidade foram finalmente adoptadas, pois elas também não estão detalhadas no quadro lógico do projecto. A estratégia de intervenção – planificação e implementação das acções prioritárias do plano – era clara, se bem que o calendário que previa investimentos desde o primeiro ano tenha sido pouco realista. De facto, as actividades efectivamente implementadas foram extremamente limitadas: a parte essencial dos investimentos terá sido a criação do projecto de irrigação comunitária (cf. tabela abaixo).125 Tabela 8 – Principais acções implementadas na ZA com financiamento AFD Actividades de desenvolvimento comunitário

288 784 €

Criação da irrigação

238 327 €

Programa água

10 551 €

Agricultura de conservação (viveiro, etc.)

16 086 €

Educação ambiental

23 115 € Fonte: dados financeiros do PNL.

Apesar de o desenvolvimento da irrigação parecer pertinente dado o contexto climático regional, não foi possível estabelecer-se porquê o projecto não tentou melhorar os sistemas de produção existentes, em particular a agricultura pluvial e a criação de animais que constituem a sua base (ver Caixa 3), enquanto o estudo de factibilidade o propunha e isso parecia ser um procedimento pertinente. 126 Uma hipótese realista parece ser que o desenvolvimento de alternativas agronómicas é um procedimento que exige mais tempo e competências e cujos efeitos, contrariamente à irrigação, só são visíveis a médio prazo. Da mesma forma, enquanto um plano de gestão dos recursos naturais estava previsto, nenhum projecto surgiu neste domínio a fim de favorecer modos de exploração sustentáveis. Também aí, a disponibilidade em recursos humanos competentes e os prazos necessários terão pesado num programa que começou tardiamente com a chegada da assistência técnica em Abril de 2010. 125 As despesas da linha orçamental “desenvolvimento da ZA” incluem igualmente actividades de atenuação dos conflitos homem-fauna para cerca de 20.000€, mas no quadro deste relatório esta actividade foi tratada na componente protecção, em conformidade ao seu lugar nas actividades do PNL. 126 O estudo de factibilidade propunha trabalhar sobre a saúde animal e sobre a agricultura de conservação.

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Caixa 3 – ­ Os meios de vida dos habitantes da ZA antes da criação do PNL Os meios de vida das populações locais assentam em 3 fontes principais: a agricultura (milho, feijão, amendoim), a criação de animais (bovinos e caprinos) e os recursos naturais, nomeadamente os produtos florestais lenhosos (madeira de construção ou de queima) e não lenhosos (raízes e tubérculos, mel e frutos silvestres de plantas de árvores, lagarta de mopane (Colophospermum mopane), noz de marula, ervas para fabrico de palha) e a caça. A agricultura é sobretudo pluvial, portanto aleatória em clima semiárido. No entanto, os produtores cultivam geralmente na estação seca pequenas parcelas que são regadas manualmente e constituem um complemento importante para a produção da estação chuvosa. A produção agrícola serve essencialmente para a subsistência, sendo os excedentes raros e a sua comercialização difícil visto a situação de enclave da ZA. A criação de animais é sobretudo uma fonte de rendimentos monetários, mas as populações mais pobres não têm ou têm pouco. Estas dependem sobretudo dos produtos lenhosos e não lenhosos que podem ser extraídos das florestas assim como a caça, seja para complementar a sua alimentação, seja para gerar um rendimento monetário. Em período de seca, estes recursos jogam um papel essencial para as populações que não têm gado para vender.

Fonte: BRL, Feasibility study.

O quadro lógico inicial tinha portanto falta de clareza e era sobretudo pouco operacional. Deixava, por conseguinte, muitas margens de manobra para as pessoas responsáveis pela implementação. As actividades – e, em alguns domínios, as estratégias – a implementar deveriam ter sido precisadas no começo e adaptadas no decurso da implementação do projecto. No entanto, apesar da falta de detalhes na definição das actividades, o projecto financiado pela AFD alinhou-se com a estratégia global de desenvolvimento do PNL definida em 2003. A lógica de intervenção soube evoluir no tempo em função de diversas alavancas e factores (como os atrasos de implementação, as taxas orçamentais de execução, a evolução dos factores de stress incluindo pressões em caça furtiva). Apesar de o quadro lógico do projecto poder ter merecido ser mais detalhado a nível das actividades, o carácter geral do quadro fornecido permitiu em última instância dar uma flexibilidade nos financiamentos AFD à medida do aparecimento de necessidades adicionais do PNL no tempo. Pode-se notar no entanto, que a falta de clareza no quadro lógico denota também uma fraqueza na planificação estratégica do PNL e na utilização dos recursos financeiros de que dispõe. O financiamento AFD foi sistematicamente integrado numa planificação orçamental anual do PNL, validada aquando

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do comité de orientação do PNL. Ora, uma planificação orçamental plurianual contínua teria sem dúvida permitido uma melhor estruturação das actividades a montante e uma melhor capacidade de orientação no decurso da implementação. 5.2.2. Uma coordenação entre doadores relativamente boa a nível institucional mas relativamente fraca no terreno

O sucesso deste projecto estava condicionado por uma estreita coordenação e complementaridade entre os financiamentos concedidos pelos doadores que apoiam o desenvolvimento do PNL, nomeadamente o KfW, a AFD e em menor medida o Banco Mundial através do projecto TFCA-TD que compreendia um apoio limitado ao PNL. O apoio da KfW direccionava-se para o processo de deslocação das populações e para a intervenção financiada pela AFD devia vir em complemento deste processo financiando actividades de desenvolvimento socioeconómico para as comunidades que residiam na ZA do PNL. Estas duas intervenções eram complementares na medida em que uma parte das populações da zona central devia ser deslocada para a ZA. A coordenação entre doadores, e mais particularmente entre a AFD e o KfW foi boa, nomeadamente dentro do comité de orientação do PNL. Ela permitiu um lobbying eficaz junto do governo moçambicano que contribuiu, por exemplo, com o apoio do projecto TFCA-TD financiado pelo Banco Mundial, para a criação da ANAC, a sua autonomia de gestão, a transferência dos recursos do PNL, o pagamento dos salários dos guardas pelo governo e o pagamento do IVA no quadro dos contratos atribuídos. No plano operacional e estratégico, a coordenação entre os financiamentos AFD e KfW foi realizada pela PIU dentro do PNL. Ela permitiu tornar coerentes os financiamentos em função das necessidades prioritárias do parque identificadas numa base anual e das possibilidades oferecidas por cada doador. Várias missões de supervisão conjuntas (Banco Mundial, AFD, KfW) foram realizadas durante os 2 primeiros anos de implementação, mas esta experiência não foi prosseguida. No terreno, a coordenação foi no entanto fraca entre a vertente de deslocação das populações, financiada pelo KfW, e a do desenvolvimento comunitário, financiado pela AFD. Há várias razões para isso. Antes de mais, a equipa encarregue por essas vertentes dentro do PNL dividiu-se em 2 equipas em 2007, quando a deslocação das populações se tornou um programa independente. Para além disso, a deslocação das primeiras aldeias realizou-se fora da ZA, o que contribuiu para fazer da deslocação de populações e do desenvolvimento da ZA, problemáticas diferentes. O programa de deslocação das populações adoptou finalmente 134 © AFD / Setembro de 2016


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uma estratégia de compensação, longe da ideia de desenvolvimento socioeconómico que prevalecia inicialmente e que era colocada na ZA. Os estudos sobre a capacidade de carga da ZA, finalizados tardiamente, não foram utilizados para analisar a viabilidade da criação de animais nas aldeias que acolheram famílias deslocadas da zona central do parque. O PAC/PNL, do seu lado, não trabalhou sobre as possibilidades de redução da pressão sobre os recursos naturais, o que constituía, no entanto, uma condição importante da instalação de populações suplementares. Também não tirou lições da abordagem de parcerias criada pelo programa de deslocação das populações. Apenas o projecto-piloto de irrigação desenvolvido na ZA constitui um exemplo de partilha de inovações entre os dois programas. A cooperação com o projecto TFCA-TD financiado pelo Banco Mundial foi, para além disso, limitada. O TFCA-TD focalizou-se essencialmente nos aspectos institucionais e só deu um apoio específico muito limitado ao desenvolvimento do PNL. O Banco Mundial não participou no comité de orientação do PNL. As complementaridades com as iniciativas financiadas pela AFD e o KfW incidiram consequentemente sobre a criação da ANAC e o reforço do quadro legal moçambicano e sobre os aspectos de cooperação transfronteiriça entre o governo moçambicana e o governo Sul-africano. 5.2.3. Uma intervenção baseada em princípios de cooperação transfronteiriça que regem o GLTP que se redinamizaram no decurso do projecto

Um dos fundamentos deste projecto era a integração regional e o desenvolvimento do GLTP. Este projecto devia integrar-se nesta dinâmica regional entre a África do Sul (PNK=, Moçambique (PNL) e o Zimbabwe (Parque Nacional Gonarezhou) e contribuir para reforçar as bases e o conteúdo. Esta cooperação regional conheceu um enfraquecimento entre 2006 e 2010 mas relançou-se depois, mais particularmente entre o PNK e o PNL, nomeadamente na sequência do aumento da pressão da caça furtiva que necessitou de uma melhor coordenação das estratégias de resposta. Actividades conjuntas e coordenadas ligadas à protecção foram desenvolvidas e levadas a cabo entre o PNK e o PNL desde 2011, assim como actividades ligadas ao desenvolvimento de produtos turísticos conjuntos. A cooperação com o PN de Gonarezhou, foi em contrapartida, menos materializada.

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5.2.4. Uma montagem institucional coerente com as necessidades das autoridades moçambicanas no que diz respeito à gestão das AP

Como apresenta o Esquema 1 (p. 42), o financiamento AFD foi concedido ao governo de Moçambique e transferido para o PNL através da DNAC dentro do Ministèrio do Turismo (MITUR). A DNAC tornou-se em Maio de 2011 a ANAC. Os fundos AFD foram disponibilizados ao PNL através de um mecanismo de caixa de adiantamento e uma reconstituição material. Em 2008 e no quadro do projecto, a PPF assinou um acordo com o MITUR para a provisão de uma assistência técnica para a gestão administrativa e financeira da subvenção concedida pela AFD. A PPF jogou, por conseguinte, um papel de assistente técnico na DNAC. Esta montagem era diferente da utilizada para o financiamento KfW que transitava pela Comunidade de Desenvolvimento da África Austral (SADC), era de seguida retrocedido ao governo moçambicano e a PPF agia enquanto dona da obra do projecto. Esta montagem institucional era coerente com a vontade de reforçar as competências, as capacidades e a autonomia das autoridades moçambicanas no que diz respeito à gestão dos AP. Contribuiu para reforçar as capacidades institucionais da ANAC e do PNL, nomeadamente através de uma responsabilização da administração moçambicana encarregue do PNL, um reforço dos seus mecanismos institucionais e das suas capacidades humanas. Este apoio da AFD integrou, para além disso, no apoio global do projecto TFCA-TD financiado pelo Banco Mundial cuja avaliação em 2004 concluía que a ANAC dispunha de capacidades ainda relativamente fracas, dada a sua recente criação, mas que ela demonstrava desde já sinais de reforço nomeadamente com a nomeação de um director nacional e a promoção de uma cultura de gestão por objectivos.127 Esta montagem permitiu igualmente equilibrar a relação entre o pessoal da ANAC e a assistência técnica fornecida pela PPF. Os papéis e responsabilidades entre a administração do PNL, o administrador do PNL e a assistência técnica da PPF foram esclarecidos no decurso da implementação do projecto. A avaliação de meio percurso realizada em 2011 identificava tensões entre o gestor do PNL e a assistência técnica da PPF em relação aos seus respectivos papéis e ao nível de autoridade e de influência.128 Esta situação evoluiu desde então e os papéis e responsabilidades dos diferentes actores estão hoje mais claros. O nível de autoridade foi também esclarecido, dispondo o administrador do parque da autoridade administrativa e

127 Banco Mundial. Avaliação final do Projecto das Áreas de Conservação Transfronteiriças e de Desenvolvimento do Turismo. 22 de Dezembro de 2014. p.25. 128 International Conservation Services, Avaliação de meio percurso do projecto de desenvolvimento do PNL, 201.

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política da gestão do PNL e a PPF fornecia uma assistência técnica, nomeadamente para a gestão financeira e administrativa. No enanto, os atrasos constatados no desenrolar do projecto, dos quais uma parte imputável às dificuldades de implementação dos procedimentos de adjudicação de contratos e de atribuição dos diferentes contratos, mostram que a estratégia em matéria de assistência técnica à implementação do projecto foi sem dúvida subdimensionada. Com efeito, a assistência técnica prestada pela PPF era pouco fornecida (1 AT como gestor do PNL em apoio ao administrador e 1 AT para os aspectos de protecção; desde 2014, 1 AT suplementar para a gestão de operações), devia gerir os diferentes financiamentos do parque (com os seus procedimentos), fornecendo ao mesmo tempo um apoio técnico às diversas vertentes do plano de desenvolvimento do PNL. A delegação do PNL da gestão dos fundos da AFD à PPF não se acompanhou, com efeito, de nenhum aumento do pessoal encarregue da gestão e da administração dentro da assistência técnica dada pela PPF. No que diz respeito maias especificamente à componente de apoio ao desenvolvimento da ZA, a assistência técnica financiada pela AFD não foi integrada na PIU, como tinha sido previsto aquando das reflexões preliminares. Assim, a assistência técnica ficou a cargo de apoiar uma componente do projecto, mas devia pedir à PIU (ver Esquema 1 (p. 42)) a libertação dos meios que permitiam implementar as actividades correspondentes. Esta montagem revelou-se pouco operacional e fonte de atrasos, tanto mais que as pessoas responsáveis pela tomada de decisões não estavam particularmente sensibilizadas para as questões de desenvolvimento comunitário. Uma das consequências desta montagem é que a AFD se viu fortemente envolvida na gestão diária deste projecto, muito além do que é habitual. Uma extracção do tempo passado mostra que entre 2008 e 20015, 457 dias de acompanhamento, realizados essencialmente pela agência foram imputados a este projecto, dos quais cerca de 50% em 2008 e 2009.129 O financiamento AFD foi formalizado no quadro da convenção de financiamento assinada com o governo moçambicano a 23 de Abril de 2007. Esta convenção especificava o objecto do financiamento, os compromissos das suas partes, assim como as condições e as modalidades de pagamento dos fundos, e a adjudicação de contratos. Esta convenção especificava igualmente as condições suspensivas ao primeiro pagamento e os compromissos particulares do beneficiário. As condições suspensivas incluíam: 129

A título de comparação, uma extracção de tempo passado em fase de execução de projecto, com base em projectos do sector CICID ENVI cujo concurso foi atribuído desde 2003 e cuja situação do concurso está fechada actualmente, deu um tempo médio de 96 dias (25 projectos) num tempo médio corrigido dos extremos de 80 dias (21 projectos). O tempo mediano é de 45 dias. O máximo é de 377 dias.

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• Entrega à Agência de uma correspondência do Beneficiário confirmando: – as orientações do futuro quadro legal sobre as áreas protegidas conferido aos parques nacionais uma autonomia de gestão, – na expectativa da promulgação da lei, a autorização dada ao PNL de dispor da parte das receitas turísticas que lhe cabem para cobrir progressivamente os seus custos de funcionamento. • Não objecção da Agência sobre o Manual dos Procedimentos; • Transmissão à Agência do texto alargando o comité de orientação do PNL ao Director Provincial do Turismo enquanto membro e à Agência enquanto observador; e • Não objecção da Agência sobre os termos de referência da perícia externa para a Zona de Apoio. Estas condições suspensivas ao primeiro pagamento foram levantadas em Dezembro de 2007, excepto a última condição relativa aos termos de referência da perícia externa para a ZA.130 Elas eram realistas e coerentes com o contexto institucional da gestão dos AP nesta época em Moçambique, e finalmente pouco limitantes para o governo. No entanto, o PNL só dispôs da parte das receitas financeiras que lhe cabiam muito mais tarde na implementação do projecto e, embora o texto sobre o alargamento do comité de orientação tenha sido elaborado, a Direcção Provincial do Turismo nunca realmente participou numa reunião deste comité denotando uma fraca vontade das diferentes partes de colaborar em conjunto. Para além disso, no quadro desta convenção de financiamento, compromissos particulares tinham sido assumidos e que tinham globalmente sido pouco realizados. O beneficiário comprometia-se entre outros a: • responsabilizar-se pelo pagamento dos direitos e taxas ligados ao projecto, assim como pelos custos de funcionamento previstos no plano de financiamento e não cobertos pelos financiamentos externos – este compromisso foi em parte realizado depois de um lobbying importante do pessoal do PNL e os doadores, nomeadamente no que toca à cobrança do IVA relativo aos contratos de obras em infra-estruturas.

130 A LCS foi dada em Dezembro “à excepção das actividades previstas sob o título «projectos de desenvolvimento comunitário da Zona de Apoio», em relação à qual uma não objecção específica devia ser pedida ulteriormente (depois ANO da AFD sobre os TDR do AT).

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• adoptar, antes do final de 2009, um texto jurídico garantindo a personalidade jurídica e a autonomia de gestão do PNL – Este compromisso não foi realizado, o PNL não dispõe nesta altura de nenhuma personalidade jurídica. Dispõe de uma certa autonomia de gestão, mas a capacidade de tomada de decisão permanece dentro do comité de orientação do PNL. • adoptar, antes do final de 2007, um texto jurídico autorizando o PNL a dispor das suas receitas turísticas para cobrir os seus custos de funcionamento – O PNL dispõe da parte das suas receitas turísticas que lhe cabem desde 2013, no entanto esses rendimentos são gerados pela Direcção Provincial do Turismo situada em Xai-Xai, o que complexifica o sistema de utilização desse fundo. • retroceder a subvenção à estrutura autónoma que terá sido criada para gerir o PNL – A estrutura autónoma não foi criada. • reactivar o conselho coordenador do PNL. Este nunca foi reactivado. Nenhuma reunião deste comité foi realizada desde 2006. • organizar uma avaliação de meio percurso e aplicar as recomendações – esta avaliação foi realizada em 2011; as recomendações, por sua vez, foram apenas parcialmente aplicadas. • submeter à não objecção prévia da Agência o programa de desenvolvimento da ZA. O plano de gestão da ZA não parece ter sido submetido à não objecção da AFD, talvez porque antes disso ele deveria ter sido aprovado formalmente pelas autoridades moçambicanas, o que não foi feito. Os desafios eram de qualquer maneira limitados na medida em que já não havia fundos AFD para financiar este plano, tendo este já sido realocado para as infra-estruturas.

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5.3. Eficácia e eficiência Os diferentes julgamentos avaliativos apresentados abaixo baseiam-se nos factos e nas constatações apresentadas para as diferentes componentes do projecto na parte 4. 5.3.1. Objectivos e resultados esperados parcialmente alcançados

a. A integridade ecológica do PNL conservada, mais um sistema de acompanhamento ecológico e da biodiversidade muito fraco O primeiro resultado esperado era efectivamente proteger a integridade ecológica do PNL contra actividades ilícitas e gerir a fauna do PNL. A integridade ecológica do PNL está hoje conservada, a fauna circula livremente entre o PNK e o PNL e está sensivelmente a aumentar. No entanto, ela concentra-se actualmente na fronteira com o PNK e na parte Norte do PNL e continua para além disso a enfrentar uma pressão importante, nomeadamente em relação com a crise sem precedentes da caça furtiva. Foto 5 – Zebras no PNL

Crédito da foto: Gaétan Quesne (BAASTEL).

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No que toca ao acompanhamento da biodiversidade, de pesquisa e de gestão dos dados, o resultado esperado era facilitar e encorajar a implementação de um sistema de pesquisa e de acompanhamento ecológico e socioeconómico apropriado. As actividades foram limitadas no decurso da implementação do projecto AFD e o PNL não dispõe hoje de nenhum sistema apropriado e eficaz de acompanhamento-ecológico, nem capacidades humanas para acompanhar a criação desse sistema. A grande superfície do parque não facilita, como é evidente, a criação de tal sistema. Em termos de educação ambiental, de sensibilização e de comunicação, o resultado esperado era uma boa comunicação com as comunidades da ZA e as outras partes envolvidas associadas ao PNL. A contribuição do projecto financiado pela AFD a esses aspectos foi relativamente limitada e a comunicação actual com as comunidades é realizada através dos diferentes comités criados pelo PNL, que não permitem um verdadeiro diálogo. Para além disso, as restrições de uso aplicadas pelo parque, os conflitos com os guardas e a fraqueza da sua resposta aquando dos CHF não facilitam o trabalho do PAC. Por último, nem todos os seus agentes têm o saber ser necessário para trabalhar com comunidades rurais, nem os métodos para favorecer a participação dos habitantes. Este objectivo não foi, portanto, alcançado.

b. O desenvolvimento do potencial turístico limitado mas bons avanços em termos legais e estratégicos No que diz respeito ao desenvolvimento do turismo, o resultado esperado era o desenvolvimento dentro do PNL de um turismo-natureza sustentável e de oportunidades recreativas, o envolvimento do sector privado e a promoção de iniciativas turísticas comunitárias no e em trono do PNL. O desenvolvimento do potencial turístico permaneceu limitado durante a implementação deste projecto. Os factores que limitaram o desenvolvimento deste potencial turístico incluem os atrasos na criação das concessões turísticas, os atrasos no processo de deslocação voluntária das populações da zona central do PNL, uma visibilidade e uma reputação ainda limitadas do PNL,um marketing fraco, uma atracção ainda limitada para os turistas (infra-estruturas limitadas, concentração da fauna em zonas inacessíveis, produtos turísticos limitados) e um aumento da insegurança relacionado com a caça furtiva. A contribuição do projecto financiado pela AFD para o desenvolvimento do potencial turístico disse respeito à melhoria da oferta em alojamento (5 chalés e 4 acampamentos 4*4) e de acolhimento dos turistas. As oportunidades recreativas, assim como o envolvimento do sector privado, limitado hoje ao campo de Machampane, são igualmente fracos. No entanto, as directivas para a criação de concessões turísticas foram aprovadas em 2015 e o PNL dispõe de uma visão estratégica de desenvolvimento do turismo (PSDT elaborado em 2012). Esta visão baseia-se numa colaboração estreita com o PNK a fim de facilitar o acesso © AFD / Setembro de 2016 141


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dos turistas às diferentes zonas do PNL. É provável que a atribuição de concessões e o desenvolvimento das infra-estruturas, equipamentos e serviços levará ainda alguns anos. Os rendimentos do PNL não deveriam, por conseguinte, aumentar consideravelmente nos anos vindouros, o que colocará provavelmente desafios em termos financeiros para o PNL a curto prazo.

c. a. Fracas realizações em matéria de melhoramento das condições de vida dos habitantes do parque em relação às ambições Um desenvolvimento socioeconómico da Zona de Apoio muito aquém das ambições Esta subcomponente era considerada como a contribuição mais importante da AFD ao desenvolvimento do PNL e tinha para isso disso dotada de um orçamento de 4,5 milhões de EUR, dos quais 1,5 milhões de EUR para assistência técnica e 2,5 milhões de EUR para o financiamento de AGR na ZA. A Tabela abaixo constitui uma tentativa de comparação das despesas realizadas em função das linhas orçamentais inicialmente. Ele mostra que apenas um pouco mais de um terço do orçamento disponível foi gasto. Em detalhe, a despesas mais particularmente destinadas ao financiamento de projectos de desenvolvimento das comunidades da ZA (AGR) têm uma taxa de execução de entre as mais baixas: 290 000 EUR em 2,5 milhões de EUR disponíveis (apenas 12%). Estes números traduzem a fraca eficácia desta componente.131 Esta componente teve muitas dificuldades para ser operacional. Ela começou tardiamente por causa de dificuldades de recrutamento da assistência técnica. As taxas de execução orçamental são baixas nos anos que precedem a chegada da assistência técnica e melhoram-se em seguida. O PAC começou a funcionar correctamente a partir de 2011 com o recrutamento do staff do PAC, mas o reforço de capacidades é insuficiente e a assistência técnica parou no final de 2012. O plano de desenvolvimento produzido pelo PAC com o apoio da assistência técnica dá orientações, mas não é operacional. É pouco provável que projectos de investimento consequentes possam ser implementados a curto prazo: nenhuma dinâmica foi criada para fazer aparecer as necessidades das populações e o staff não dispõe das competências necessárias para fazer propostas técnicas. A realocação do orçamento para a componente Infra-estruturas, em Abril de 2012, (cf. capítulo 3.3.5) sela a possibilidade de investir na ZA.

131 Como foi mostrado no capítulo 4.3, as outras fontes de financiamento (rendimentos do PNL, fundos dos distritos) contribuem muito pouco para a implementação do plano de desenvolvimento da ZA e para o seu desenvolvimento económico.

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Para além disso, pode-se observar que as linhas que financiam os meios de trabalho da componente (salários, funcionamento, meios rolantes e equipamentos, formação) não foram utilizadas, contrariamente ao orçamento geral da administração do parque e da PIU. Isso explica sem dúvida em parte as dificuldades materiais que limitaram o trabalho das equipas do PAC. Talvez seja também preciso ver nisso uma falta de planificação estratégica pela equipa de direcção do parque em relação a uma zona que, ao mesmo tempo que está legalmente dentro do parque, não corresponde a prioridades em termos de conservação. Tabela 9 – Comparação orçamento/despesas para a componente “desenvolvimento da ZA” Orçamento (2007-2010)

Despesas (2008-2015)

Salários

206 000

207 635

1 635

101%

Funcionamento fora salários

260 000

136 769

-123 231

53%

Formação

208 000

29 080

-178 920

14%

Perícia externa planos de gestão

1 000 000

626 013

-373 987

63%

Projectos de desenvolvimento comunidades

2 500 000

288 784

-2 211 216

12%

195 000

-

-195 000

0%

Equipamentos e mobiliário

13 000

37 556

24 556

289%

Centros de informação comunidades

75 000

30 574

-44 426

41%

Casa para perícia externa

80 000

309 005

229 005

386%

4 537 000

1 665 415

-2 871 585

37%

Diferença

Gasto/ orçamentado

1. Desenvolvimento da Zona de Apoio

Veículos e motorizadas

Subtotal 1

Fonte: PNL e AFD.

A parte essencial das despesas foi com a assistência técnica de longo prazo (33 meses) e aas diferentes missões e estudos realizados na ZA: apoio à realização do plano de gestão da ZA, educação ambiental, estudo sobre a capacidade de carga da zona tampão, etc. Esses estudos não conseguiram traduzir-se em resultados concretos para o desenvolvimento económico e social das populações da ZA: o plano de gestão da ZA não foi aprovado nem implementado; quanto ao estudo sobre a capacidade de carga da ZA, parece não ter sido utilizado e várias pessoas do PNL não conhecem o seu objectivo. © AFD / Setembro de 2016 143


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Esta componente também não produziu resultados em matéria de desenvolvimento das capacidades das populações de gerir os recursos de que dispõem e de dialogar com as diferentes autoridades. (PNL, Distrito). Não houve nenhum apoio ao funcionamento dos comités criados pelo PNL, nem para a utilização dos fundos comunitários, nem para facilitar o diálogo com o parque; esses comités servem mais de correia de transmissão para o PNL do que de órgãos de concertação. Também nada foi feito em matéria de planificação participativa para que as comunidades pudessem definir as suas prioridades com base numa melhor compreensão dos desafios. É particularmente lamentável em matéria de gestão dos recursos naturais, em relação aos quais interdições foram definidas pelo PNL, enquanto os objectivos iniciais do projecto incluíam o desenvolvimento da gestão comunitária dos recursos naturais. A eficiência da componente é fraca. A relação realizações de terreno/meios implementados é de apenas 0,24 enquanto o orçamento previa uma taxa de 1,31.132

Os resultados mitigados do desenvolvimento das infra-estruturas rodoviárias na ZA Esta subcomponente é difícil de se avaliar. Antes de mais, os objectivos de melhoramento das infra-estruturas rodoviárias são múltiplos: melhoramento da circulação dos turistas, deslocação facilitada para os guardas, tirar a ZA da situação de enclave. Mesmos pelos troços de estrada situados na ZA, esta distinção não foi sempre fácil de operar, como mostra o caso do troço Pafúri-Mapai (ver parte 4.3.7). Em seguida, os resultados obtidos são muito variáveis segundo os troços, que não beneficiaram todos da mesma qualidade de reabilitação.133 Finalmente, falta uma situação de referência à qual se referir para analisar os resultados: assim, o troço Pafúri-Mapai, no qual se anda mais ou menos bem, é o que tinha já estradas em melhor estado antes da reabilitação. Este troço não estava inicialmente previsto nas estradas a melhorar.134 Retroactivamente, pode-se interrogar sobre a pertinência de se renovar um troço no qual já se anda bem e não melhorar o troço Chimangue a Sul e o cruzamento de Mapai a Norte onde nenhum veículo pode circular por causa das más condições da pista. Pode-se considerar que a eficácia desta componente é fraca. Com efeito, a sociedade encarregue da construção não realizou todas as obras previstas e não tinha a capacidade necessária para um trabalho dessa envergadura. O resultado final é um trabalho de qualidade muito variável, mas geralmente abaixo dos padrões preconizados.

132 Os investimentos comunitários (projectos de desenvolvimento e centros de informação) são considerados como realizações, as outras despesas (AT, salários, funcionamento, formação, veículos, mobiliário, etc.) são consideradas como meios. 133 BRL, Feasibility Study, página 148. 134 AFD, nota ao conselho de supervisão, página 4

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Os atrasos das obras provocaram um aumento sensível do contrato de supervisão das obras. A eficiência global desta componente é igualmente fraca.

d. Um melhor envolvimento governamental na gestão do PNL é uma estrutura organizacional do PNL estabilizada, mas capacidades ainda limitadas para levar a cabo as suas missões estratégicas No que diz respeito ao reforço das capacidades administrativas do PNL, o resultado esperado era relativo à prestação de serviços de apoio aos diferentes programas de gestão do PNL em termos de pessoal, de finanças, de adjudicação dos contratos e de manutenção das infra-estruturas e dos equipamentos. Embora o PNL disponha de um efectivo quase completo em relação às previsões, a fim de realizar efectivamente as suas missões, alguns dos seus programas não dispõem das capacidades humanas suficientes (gestão dos CHF e acompanhamento-ecológico nomeadamente). Para além disso, as capacidades individuais continuam a ser limitadas e necessitam de ser reforçadas em função das necessidades específicas de cada um. A execução orçamental anual pelo PNL progrediu fortemente de 2009 a 2014, e mais especificamente a partir de 2012 com uma execução orçamental que mais que duplicou em relação à de 2011. Esta execução orçamental estava estreitamente ligada ao projecto AFD e à execução de 2 grandes contratos de infra-estrutura. A capacidade de gestão financeira e de adjudicação de contratos do PNL consequentemente reforçou-se, apesar de uma margem de progressão ser a ainda possível nomeadamente sobre os apsectos de planificação. As capacidades e os meios da administração do PNL foram significativamente reforçados durante o período de implementação deste projecto. O apoio da AFD jogou um papel considerável neste reforço (fornecimento de equipamento específico, construção de uma oficina, construção de duas casas para o pessoal do PNL). O PNL dispõe hoje de infra-estruturas de gestão e de meios logísticos satisfatórios. 5.3.2. Uma fraca eficiência, mas que terá permitido um acompanhamento do PNL durante muito tempo

A eficiência do projecto foi fraca. Isso decorre ao mesmo tempo dos resultados mitigados de algumas componentes, dos atrasos acumulados na implementação e da parte acrescida das despesas de funcionamento no orçamento total.135 No entanto, esses atrasos tiveram como efeito positivo um acompanhamento de maior longo prazo do PNL. O acompanhamento dos 135 A taxa de funcionamento/investimento do orçamento é de 15%, a do projecto realizado de 30%. Este número não é, no entanto, anormal num projecto deste tipo.

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processos de desenvolvimento de um parque nacional como o PNL, que para além disso é relativamente jovem (somente 6 anos da data da assinatura da convenção de financiamento AFD), necessita com efeito de compassos de tempo bastante longos para criar os mecanismos, estruturas e capacidade mínimas necessárias para este desenvolvimento.

5.4. Impactos e sustentabilidade 5.4.1. Impactos satisfatórios em termos de conservação, se bem que pouco documentados e sujeitos a desafios a médio prazo

A densidade em fauna aumentou sensivelmente desde a criação do PNL em 2001, mas está ainda sujeita a uma forte pressão em caça furtiva, nomeadamente as populações de elefantes e de rinocerontes. As medidas tomadas pelo PNL e pelo PNK para enfrentar esta pressão são satisfatórias e começam a produzir resultados. No entanto, para que estes resultados sejam duradouros, esta estrutura de protecção e de vigilância deve ser mantida a longo prazo, nomeadamente através de um envolvimento contínuo do governo na responsabilização pelos custos. O reforço das capacidades logísticas, materiais, estratégicas e humanas do PNL, no que toca à protecção, deve ser prosseguido. O novo apoio previsto da AFD ao PNL através da primeira componente do projecto “Áreas protegidas e preservação dos elefantes em Moçambique” (APEM) e que visa o reforço das capacidades dos guardas, a melhoria das infraestruturas e dos equipamentos, e a colaboração da equipa de gestão do PNL com outros actores envolvidos (polícia, alfândega, justiça, líderes comunitários) alinha-se com essas necessidades.136 Para além disso, o PNL deverá prosseguir a curto e médio prazos os seus esforços de luta contra a corrupção que pode afectar o seu pessoal de protecção, mas igualmente os seus esforços de informação e a sua colaboração com o PNK. A lei sobre a conservação da biodiversidade de 2014 visa reforçar esse quadro legal e a pôr em aplicação, nomeadamente através da criminalização da caça furtiva. Para além disso, o apoio actual do programa MozBio (programa governamental financiado pelo Banco Mundial e o GEF 137 138) contribuirá para reforçar esse 136 AFD, Ficha de identificação do projecto “Áreas protegidas e preservação dos elefantes em Moçambique”. 137 Mozambique Conservation Areas for Biodiversity and Development Project, Project Information Document, Appraisal Stage. 138

O programa MozBio visa entre outros o reforço do quadro político e legal para a gestão das arrias de conservação em Moçambique, o reforço dos recursos humanos e dos mecanismos institucionais para a conservação através de um apoio ao MITURm à ANAC e ao Biofund, a sustentabilidade financeira das áreas de conservação através dos mecanismos de financiamento inovadores (tais como a operacionalização do fundo de dotação do Biofund), e o melhoramento da eficácia da gestão das áreas de conservação.

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sistema judiciário.139 Esses elementos deviam concorrer para tornar duradouras as conquistas em matéria de luta contra a caça furtiva. 5.4.2. Impactos em termos de desenvolvimento turístico ainda limitados

O número actual de turistas que visitam o PNL é ainda limitado e o turismo gera modestos rendimentos até hoje, que apenas conseguem cobrir uma percentagem limitada dos custos de funcionamento. Para além disso, os rendimentos directos e indirectos gerados pelo desenvolvimento do turismo para as comunidades são actualmente relativamente fracos. Embora as projecções feitas na Estratégia de Desenvolvimento Turístico sejam prováveis a longo prazo, os rendimentos do PNL não deviam crescer consideravelmente a curto prazo. O desenvolvimento do turismo levará provavelmente alguns anos ainda antes de gerar rendimentos suficientes para cobrir os custos de funcionamento do PNL, mas igualmente para apoiar actividades de desenvolvimento socioeconómico de maior amplitude. 5.4.3. Fracos impactos em termos de desenvolvimento socioeconómico da ZA

Consequência directa dos modestos resultados desta componente, os impactos do financiamento AFD sobre o desenvolvimento económico da ZA são extremamente limitados.

a. As actividades geradoras de rendimento testadas têm um fraco potencial A irrigação É difícil medir o impacto das parcelas irrigadas sobre a economia das famílias, por falta de dados. Pode-se, no entanto, assumir que este impacto é positivo sobre a segurança alimentar das famílias, na medida em que a produção intervém essencialmente em estação seca no momento em que os cereais são raros e caros. No que diz respeito ao rendimento monetário gerado pela irrigação, é mais difícil de se pronunciar, pois os mercados importantes são difíceis de acesso e os produtores têm que se contentar em comercializar localmente pequenas quantidades de produtos. Em termos numéricos, o impacto é limitado. A irrigação abrange hoje 18 aldeias. Se se contar 30 membros por associação, isso dá um pouco mais de 500 beneficiários na ZA, dos quais uma grande maioria são mulheres. Mas é preciso considerar que uma parte dos perímetros irrigados não está mais funcional, por causa de problemas de manutenção de bomba e/ou de organização da associação. 139 Idem.

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Para além disso, a sustentabilidade dos sistemas instalados não está garantida, como mostra o número elevado de projectos que param, enquanto o PNL dá um apoio importante para a manutenção dos sistemas de irrigação. Há problemas, mais de ordem organizacional do que técnica, que fragilizam este tipo de investimento colectivo (o que de resto não é uma particularidade dos projectos de irrigação do PNL). A prazo é assim provável que o número de sistemas em funcionamento diminua, reduzindo ainda mais o impacto desse projecto na produção agrícola das famílias.

O viveiro Este projecto-piloto não parece viável economicamente fora do apoio do PNL, pois não há procura das árvores propostas. Muitas não são sequer plantadas pelas famílias que as recebem. O seu impacto é assim essencialmente limitado mãos rendimentos da família que trabalha no viveiro. Os seus impactos são circunscritos, a sua sustentabilidade é duvidosa e na falta de mercado, as possibilidades de difundir esta acção piloto parecem ser muito limitadas. O impacto das actividades financiadas pela AFD sobre os rendimentos das famílias que vivem na ZA é portanto extremamente modesto e isso por duas razões: antes de mais, o alargamento das actividades realizadas é mínimo, para além de que a sustentabilidade dos projectos-piloto não está confirmada; finalmente, as possibilidades de difusão desses projectospiloto parecem ser muito limitadas. Para além disso, é pouco provável que o PAC/PNL chegue a implementar as outras AGR previstas no plano, nem sequer a desenvolver um trabalho participativo com as comunidades sobre a gestão dos recursos naturais. Sem o financiamento da AFD, o PAC encontra-se hoje sem meios para financiar novas acções na ZA, mas igualmente com meios de funcionamento derrisórios em relação às necessidades de um trabalho de concertação com um grande número de comunidades.140 Pode-se igualmente considerar que as actividades de desenvolvimento económico implementadas na ZA apenas tiveram um impacto limitado em matéria de redução da pressão dos sistemas produtivos sobre a biodiversidade. Com efeito, os sistemas irrigados instalados são complementares dos sistemas de cultura pluvial que eles não modificaram, nem substituíram. 141

140 O orçamento em combustível do PAC em 2015 era de 2 000 €, 7 vezes menos do que em 2012. 141 Poderia considerar-se até que o impacto dos projectos de irrigação sobre o ambiente foi negativo, visto que a vegetação ribeirinha foi arrancada para se criar parcelas irrigadas.

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b. Restrições de acesso aos recursos naturais que preservam o essencial das actividades económicas, mas fragilizam as populações vulneráveis A revisão da delimitação da ZA permitiu preservar o acesso dos habitantes às zonas onde eles praticam habitualmente a agricultura e a criação de animais. Não houve portanto nenhuma perda de recursos a este nível. As mudanças mais importantes induzidas pelo PNL dizem respeito aos recursos naturais, nomeadamente florestais e faunísticos. Apesar de globalmente os recursos florestais estarem sempre disponíveis, uma vez que a ZA inclui grandes porções de florestas 142, a sua utilização é actualmente limitada pelo PNL. Se bem que seja difícil quantificar a importância desses produtos na segurança alimentar e os rendimentos das populações, é certo que eles jogam um papel fundamental para as famílias mais pobres e aquando das secas que reduzem as colheitas as zero.143 Essas limitações contribuem assim para aumentar a vulnerabilidade dessas famílias, o que como já vimos, está longe de ser compensado pelos rendimentos distribuídos pelo PNL ou pelo turismo.

c. Os conflitos homem-fauna são reduzidos, mas somente para as populações protegidas pela vedação A agricultura é afectada localmente pela recrudescência da fauna bravia, em particular pelos elefantes que vêm beber ao rio e destroem muitas vezes as pequenas plantações irrigadas que lá se encontram – é o caso das aldeias situadas no limite Norte da vedação, como Panhane, Hassane e Matafula, assim como no extremo Norte do PNL em direcção a Pafúri. A criação de animais não de momento afectada pela fauna bravia: os carnívoros são poucos e não houve mortalidade anormal no efectivo do gado. A sudeste da ZA, a vedação protege eficazmente as populações e limita fortemente a ocorrência de conflitos homem-fauna.

d. Infra-estruturas: impactos positivos da vedação, mas mais contrastados em relação às estradas É difícil quantificar o impacto sobre os CHF da vedação que protege as populações do sudeste da Zona de Apoio, uma vez que os dados não há dados disponíveis por aldeia; mas as testemunhas concordam numa diminuição dos CHF, em particular para os elefantes. A zona protegida pela barreira cobre, segundo o PNL, 55% dos habitantes e 70% das terras cultivadas da ZA. 142 Na falta de estudo detalhado sobre a utilização desses recursos pelos habitantes, é difícil saber-se se uma parte dos recursos florestais utilizados pelos habitantes da ZA está presentemente situada fora da ZA. 143 BRL, página 45 e 46.

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Para além disso, incluindo na ZA todo o território a sudeste do PNL, a vedação permitiu aumentar a superfície de pastagens disponível nesta zona que concentra, segundo o PNL, cerca de 60% do gado da ZA. Ela pode ter tido igualmente um efeito sobre as transmissões de doenças entre o gado e os animais selvagens, mas isso é difícil de demonstrar por falta de dados epidemiológicos. Em contrapartida, a vedação limita fortemente as possibilidades de desenvolvimento do turismo comunitário baseado na visão da fauna bravia, que constituía no entanto uma das principais estratégias para o desenvolvimento económico local. O impacto das estradas sobre o desenvolvimento socioeconómico das populações da ZA parece por sua vez muito fraco. Com efeito, a estrada apenas resolve realmente a questão do enclave para as aldeias próximas de Mapai ou Massingir. Em relação às outras, que vão continuar a atravessar a pé ou em barcas o Limpopo ou o Elefantes para chegar às infraestruturas económicas e sociais, o impacto desta estrada será praticamente nulo. Para além disso, a durabilidade das realizações não está comprovada. Alguns troços foram reabilitados, mas sem que a maioria das partes difíceis (drenagem nas partes baixas, solos argilosos) tenham sido tratadas. As condições de circulação nestes troços vão assim progressivamente degradar-se se não forem alvo de uma manutenção regular. Ora, nenhum mecanismo de manutenção foi previsto antes da reabilitação das estradas, o que torna duvidosa a durabilidade dos investimentos realizados.

e. As necessidades de reforço das organizações comunitárias não foram tomadas em conta Para além disso, a falta de estratégia de reforço da capacidade das populações da ZA não terá permitido às actividades realizadas pelo PAC/PNL, implementadas segundo uma abordagem mais clássica e descendente, ter um impacto sobre a capacidade de organização das comunidades locais, sobre a sua consciência ambiental, nem sobre a sua capacidade de negociar com as diferentes autoridades. Por exemplo, a abordagem adoptada em matéria de gestão dos recursos naturais, que não terá permitido negociar regras entre as populações e o parque não terá feito avançar as comunidades na via da gestão sustentável dos recursos e da preservação dos ecossistemas. Uma parte dos rendimentos gerados pelo PNL, é efectivamente redistribuída pelas comunidades em conformidade com a lei moçambicana. Apesar da falta de envolvimento do PNL para além da entrega de fundos aos comités que representam as populações, as comunidades organizam-se para escolher projectos sociais ou produtivos e gerir o dinheiro, 150 © AFD / Setembro de 2016


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o que constitui uma aprendizagem importante. Os fundos que cabem ás comunidades são hoje relativamente baixos e, mesmo se tivessem disso melhor geridos, teriam tido apenas um impacto marginal sobre o desenvolvimento socioeconómico da Zona de Apoio. Todavia, é previsível que esses montantes deverão aumentar com o desenvolvimento das actividades turísticas. Se se considerar um rendimento total do PNL de 1 milhão de EUR a médio prazo (cf. capítulo 4.2.3), isso significa 160 000 EUR anual de rendimentos para as comunidades da ZA, ou seja, uma vez retirados os custos de funcionamento dos comités, cerca de 2 500 EUR por aldeia e por ano. Esses montantes continuam a ser baixos a priori em relação aos recursos das famílias e aos impactos dos CHF ou às restrições de uso dos recursos florestais e faunísticos, mas poderão permitir realizar projectos sociocomunitários.144 O reforço da capacidade destes comités, mas também mecanismos de controlo da boa gestão dos fundos, é assim mais do que nunca, uma prioridade de primeiro plano. 5.4.4. Capacidades institucionais, técnicas e financeiras reforçadas, mas uma sustentabilidade financeira não assegurada a curto prazo

As capacidades institucionais, técnicas e humanas do PNL foram parcialmente reforçadas no decurso dos anos passados e, embora o reforço dessas capacidades deva continuar nos próximos anos, o PNL dispõe hoje de uma estrutura institucional e organizacional instalada que lhe permite iniciar uma gestão sustentável do PNL. É preciso, contudo, notar que as estruturas criadas para facilitar o diálogo e a concertação entre o parque e as comunidades (comités de aldeia, comités de distrito, comités de parque) são muito pouco operacionais. Por falta de um reforço adequado e de longo prazo, elas têm dificuldade para cumprir o seu papel, seja em matéria de gestão dos recursos naturais, quer de gestão dos 20% de receitas do parque. O Conselho Coordenador do PNL, que devia ser revitalizado no quadro do projecto AFD, nunca se reuniu desde 2006. Está-se longe de organizações que permitam às populações participar na gestão efectiva do parque. Os papéis e responsabilidades entre o pessoal do PNL e a assistência técnica da PPF estão mais claros hoje e a transferência de competências da assistência técnica para o pessoal do PNL foi iniciada através de um maior envolvimento na planificação técnica anual e na gestão dos planos de trabalho por departamento. No entanto, a delegação de responsabilidades, 144 Não existem nenhuns dados sobre os rendimentos das famílias, nem no estudo de factibilidade, nem nos documentos preparados para a deslocação das populações. Um rendimento anual de 160 000 € para a ZA corresponde a 25 a 30 € por família e por ano, o que limita as possibilidades de investimento anual e orienta mais para investimentos colectivos.

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nomeadamente financeira, continua a ser relativamente limitada e a assistência técnica assegura uma grande parte das tarefas de gestão no dia-a-dia. A questão da sustentabilidade de um funcionamento como este pode ser colocada, nomeadamente em termos de financiamento desta assistência técnica. Um reforço da delegação de responsabilidades a nível dos programas contribuiria para reforçar o envolvimento e a motivação dos coordenadores de programas. A sustentabilidade financeira do PNL é difícil de analisar, na falta de uma planificação orçamental disponível relativa a 2016 e para os anos seguintes. Posto isto, é provável que o PNL, na falta de um aumento significativo dos rendimentos provenientes do turismo nos anos vindouros, enfrente lacunas financeiras e nomeadamente no que toca à cobertura dos seus custos de funcionamento. O envolvimento de longo prazo do governo no pagamento dos salários dos guardas é, por conseguinte, primordial. A operacionalização da Fundação Moçambicana para a Conservação da Biodiversidade (Biofund), criada em 2011 e à qual a AFD deveria apoiar, poderá igualmente permitir cobrir uma parte desses custos de funcionamento do PNL. Finalmente, a AFD jogou, com os outros doadores que intervêm no domínio da biodiversidade, um papel importante para a evolução do quadro institucional moçambicano – lei sobre as áreas protegidas de 2014, clarificação dos mecanismos de disponibilização das receitas turísticas geradas pelo parque, criação da ANAC. Retrospectivamente, é interessante constatar que alguns avanços, que eram considerados como condições para o bom desenrolar do projecto, surgem mais como resultados deste.

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5.5. Valor acrescentado da AFD Este projecto financiado pela AFD soube adaptar-se às necessidades do PNL e às evoluções do contexto. Adaptou-se, por exemplo, à não-realização da hipótese de cobertura progressiva dos custos de funcionamento pelos rendimentos gerados pelo PNL, nomeadamente financiando uma grande parte dos custos de funcionamento do PNL entre 2009 e 2011. O orçamento concedido à componente do projecto relativa à administração do PNL foi no final de cerca de 3,5 vezes superior às previsões iniciais (1,98 milhões de EUR contra 581 kEUR inicialmente programados). Adaptou-se igualmente ao forte aumento da caça furtiva decidindo utilizar os remanescentes provenientes do contrato de obras das estradas em proveito da criação da unidade dos guardas IPZ. Esta decisão de realocação orçamental para dar uma resposta organizacional a uma prioridade urgente de luta anti-caça furtiva, mas igualmente diplomática em relação ao PNK e da África do Sul, foi portanto, pertinente. Esta flexibilidade foi positivamente vista por todos os actores encontrados, em particular pelos responsáveis do parque, pois isso facilitou uma gestão complexa. Esta adaptação necessitou, claro está, de um forte envolvimento do pessoal da AFD na gestão do projecto, quer na sede quer na agência, várias revisões orçamentais do projecto financiado pela AFD e a assinatura de 5 adendas à convenção de financiamento. Este envolvimento do pessoal AFD na gestão do projecto foi saudada por todos os actores encontrados. Contrariamente, a utilização oportunista do financiamento da AFD pode igualmente ser vista como sintomática da falta de visão e de programação estratégicas do PNL ou da AFD, que levou a resultados decepcionantes por exemplo em matéria de desenvolvimento da ZA. Poder-se-ia esperar ao contrário que o financiamento da AFD fosse um estímulo que levasse o PNL a se investir mais sobre os assuntos que não dizem directamente respeito à conservação. A intervenção da AFD não terá permitido uma melhor tomada em conta das questões de desenvolvimento num projecto de biodiversidade, nem, para além disso, desenvolvido uma abordagem original reproduzível. Um outro valor acrescentado importante do financiamento AFD, é a montagem institucional que colocou as autoridades moçambicanas em posição de dono da obra. Como foi já antes assinalado, isso favoreceu um melhor envolvimento das autoridades nas problemáticas de conservação (pagamento dos salários dos guardas, nomeadamente), reforçou a capacidade dos responsáveis moçambicanos (em complementaridade com o projecto TFCA-TD, nomeadamente) e favoreceu um reequilíbrio na gestão do PNL.

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6. Conclusões recomendações Este capítulo resume as principais conclusões da avaliação e formula recomendações daí decorrentes. As recomendações são em duas partes: primeiro, as destinadas à administração do PNL, que estão organizadas por temática (biodiversidade, turismo, desenvolvimento comunitário, etc.) e que visam o desenvolvimento do Parque do Limpopo; em seguida, as destinadas à AFD, que se interessam pela instrução e a implementação de futuros projectos de apoio ao desenvolvimento de uma área protegida.

6.1. Conclusões e recomendações para o PNL 6.1.1. No concernente à biodiversidade

A integridade ecológica do PNL está hoje conservada, mas o PNL enfrenta desafios a médio prazo e o acompanhamento dos efeitos em termos de conservação é limitado. A missão recomenda: R1. Manter a estrutura e os meios de protecção e de fiscalização do PNL a longo prazo, nomeadamente através de um envolvimento contínuo do governo no pagamento dos custos de protecção. O reforço das capacidades logísticas, materiais, estratégicas e humanas de luta anti-caça furtiva deve, por conseguinte, ser prosseguido, assim como as capacidades de informação, e de aplicação das penas incorridas, de pagamentos de multas, a fim de dissuadir ao máximo as actividades ilegais e a caça furtiva. R2. Reforçar o sistema e os meios de acompanhamento-ecológico do PNL para permitir melhorar a monitoria das intervenções do PNL, a sua programação e assegurar uma sustentabilidade no desenvolvimento das infra-estruturas e das actividades, nomeadamente no que diz respeito à oferta e ao potencial turístico. O sistema de acompanhamento deve ser reforçado através: do recrutamento de um perito, da criação de uma base de dados específica, da definição dos papéis, das responsabilidades e da frequência da recolha de dados de acompanhamento, etc., assim como da identificação de espécies indicadoras chave.

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R3. Rever e reforçar o sistema de gestão dos CHF, que funciona parcialmente hoje, através de formações complementares, da disponibilização dos equipamentos para os extensionistas e os responsáveis comunitários e o reforço da unidade CHF do PNL. R4. Sensibilizar as comunidades para os objectivos, os interesses e os efeitos potenciais dos corredores ecológicos entre o PNL e o PN de Banhine e identificar medidas compensatórias a fim de facilitar a adesão. 6.1.2. No concernente ao desenvolvimento turístico

O PNL possui um potencial turístico que poderia atrair visitantes da África do Sul e mais especificamente do PNK. No entanto, o potencial turístico foi pouco desenvolvido até hoje. A atribuição e o desenvolvimento das concessões serão progressivos, assim como o desenvolvimento do potencial turístico, e gerarão a curto prazo rendimentos relativamente limitados que não permitem assegurar o equilíbrio financeiro do PNL. Numa óptica de desenvolver o potencial turístico, a missão recomenda ao PNL para: R5. Dar segurança aos acessos a Oeste do PNL ao longo da fronteira do PNK e no Norte do PNL onde estão concentrados os animais e desenvolver as infra-estruturas rodoviárias a fim de facilitar o trânsito dos turistas para essas zonas. Na mesma óptica, reforçar a curto e médio prazos o marketing e a comunicação para o grande público, a fim de melhorar a visibilidade e a reputação do PNL, dos seus atractivos naturais e das suas infra-estruturas e assim atrair um número mais considerável de turistas. 6.1.3. No concernente ao desenvolvimento da ZA

O desenvolvimento económico da ZA é uma condição da adesão das populações à criação do PNL e às restrições que isso impõe. A estratégia proposta no plano de desenvolvimento da ZA é pouco convincente e inacabada. As AGR propostas não se baseiam nem num diagnóstico aprofundado da diversidade dos sistemas de produção e das estratégias dos produtores, nem sobre as discussões com as populações. No que diz respeito à gestão dos recursos naturais, o plano oferece um quadro que deveria permitir a definição de regras de uso, mas não trabalhou na criação de nenhuma regra, nem sequer a título de exemplo.

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Este plano devia ser implementado pelo PAC/PNL com os fundos da AFD. Actualmente que estes fundos já não estão disponíveis, e que as capacidades de acção da equipa do PAC/ PNL são extremamente reduzidas, torna-se necessário reflectir-se sobre o papel que pode jogar o PNL no desenvolvimento da ZA. O PNL não tem vocação para promover o desenvolvimento socioeconómico, enquanto é justamente uma competência dos distritos. Em contrapartida, o PNL deve velar para que as opções de desenvolvimento não prejudiquem a integridade dos ecossistemas situados no parque. Há aqui matéria para a criação de uma gestão participativa da ZA incluindo as administrações locais, em conformidade com os princípios estabelecidos na lei.145 A missão recomenda assim: R6. Mudar de abordagem, considerando os serviços técnicos dos distritos, da província e as populações como os actores principais do desenvolvimento socioeconómico da ZA. Isso necessitará a criação de quadros de desenvolvimento concertado da ZA incluindo esses actores, à semelhança do que existe para o programa de deslocação das populações, e estabelecer um roteiro para essas instâncias com base nas actividades que fazem consenso. Este roteiro poderá ser definido a partir dos planos desenvolvimento dos distritos e do plano de desenvolvimento da ZA, assim como de consultas com as populações. Será igualmente necessário definir, para cada actividade estabelecida no roteiro, as responsabilidades das diferentes instituições. Para as AGR, ou para os serviços sociais, os serviços desconcentrados do Estado deverão ser responsabilizados. O PAC/PNL, por sua vez, poderá jogar um papel de facilitador do diálogo, encontrar fundos para favorecer o desenvolvimento das actividades prioritárias e garantir o respeito dos objectivos ecológicos para a ZA. Em contrapartida, o PAC/PNL deveria conservar as responsabilidade principal por tudo o que diz respeito à gestão dos recursos naturais.

a. Implementar projectos-piloto de actividades geradoras de rendimento Reforçar as capacidades dos actores locais para desenvolver um turismo comunitário O PNL considera que o turismo será um vector essencial de desenvolvimento para as comunidades da ZA. Mesmo se se supuser que o turismo se desenvolve conformemente ao plano de desenvolvimento turístico,146 a capacidade dos actores locais de tirar proveito do turismo é hoje muito fraca. Baixo nível de formação, falta de domínio do inglês ou até do 145 Lei n.o 16/2o014 de 20 de Junho de 2014, artigo 7. 146 O turismo corre o risco, como si viu no capítulo 6.1.2, a levar tempo antes de começar a dar frutos.

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português, disponibilidade limitada em capital, falta de mecanismo de apoio ao empresariado: as populações locais terão dificuldade em ocupar os empregos ou aproveitar as oportunidades de negócios que o turismo deverá criar. É muito provável que, como é o caso das estruturas turísticas existentes, as novas concessões sejam geridas por empresários Sul-africanos, que têm experiência e capitais necessários para satisfazer uma clientela essencialmente internacional e em parte Sul-africana. Para além disso, o desenvolvimento do ecoturismo arrisca-se a ser constrangido pelos mesmos factores, mas também pelo potencial turístico numa grande parte da ZA, difícil em termos de acesso e onde as perspectivas de visão da fauna são limitadas. A missão recomenda assim: R7. Que o PNL faça do reforço de capacidade dos actores locais em matéria de turismo uma das prioridades do seu plano de desenvolvimento da ZA. A operacionalização desta prioridade poderia incluir: diagnóstico das possibilidades de emprego e necessidades prioritárias em matéria de reforço de capacidades das populações locais; diagnóstico das oportunidades de negócios ligadas ao desenvolvimento do turismo e das necessidades em formações e serviços financeiros e não financeiros para que as populações locais possa aproveitá-los; estudo de viabilidade das oportunidades de ecoturismo já diagnosticadas, acompanhadas de plano de negócios das opções mais prometedoras. Para além disso, parece importante investir-se em outras estratégias para além do turismo para o desenvolvimento económico e social da ZA, em particular reforçando as actividades actuais das populações locais (a agricultura, a criação de animais e a gestão dos recursos naturais). As recomendações neste domínio são as seguintes: R8. No que diz respeito às AGR, parece realista continuar-se a abordagem de projectospiloto, desenvolvida para a irrigação, tanto mais que os recursos disponíveis serão limitados e que se tratará de testar novas actividades ou inovações dentro de actividades existentes. Nestas condições, será particularmente importante criar um sistema que permita o acompanhamento e favoreça a difusão dos resultados. Estes projectos-piloto poderiam direccionar-se prioritariamente para as aldeias cujos recursos naturais são afectados pela criação do PNL: é o caso de aldeias que aceitam que uma comunidade se reinstale no seu território 147, ou das que nas quais uma parte servirá para a criação dos corredores ecológicos.148 147 Perda de reservas florestais (transformadas em campos para as aldeias deslocadas) e partilha dos recursos de forragens. 148 Que deixam de servir de pastagens para os animais domésticos por causa dos riscos sanitários.

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Promover uma agricultura sustentável A extensão dos projectos-piloto de irrigação esbarra com vários limites: limite técnico, com a dificuldade de se encontrar junto do Limpopo locais que convenham à irrigação; limite económico, com o custo elevado da irrigação, que torna este tipo de investimento dificilmente compatível com os rendimentos da maioria dos produtores ou até os fundos mobilizáveis através dos comités de aldeia; finalmente limite organizacional, uma vez que essa é uma das principais fraquezas observadas nos projectos actuais. No que diz respeito à irrigação, as recomendações são as seguintes: R9. Realizar um diagnóstico aprofundado das dificuldades encontradas pelos sistemas existentes, que deve desembocar em recomendações operacionais para melhorar o seu funcionamento, assim como para a criação de novas parcelas irrigadas. Tratar-se-á nomeadamente de analisar: 1) as fraquezas organizacionais de projectos-piloto criados, em ligação com a heterogeneidade dos seus membros; 2) as dificuldades de manutenção do sistema irrigado, visando a criação de um sistema funcional e independente a prazo do PNL; 3) os constrangimentos económicos, em particular as saídas possíveis e os modos de colocação no mercado; 4) as possibilidades de extensão da irrigação, em função das zonas (Limpopo/ Elefantes), segundo diferentes modalidades (esquema actual melhorado, melhoria da irrigação tradicional…). R10. Definir as modalidades de apoio aos grupos de irrigação existentes, a fim de os ajudar a ultrapassarem as dificuldades que enfrentam. O PNL deverá contratualizar este trabalho com os serviços dos distritos, se estes dispuserem das competências e dos meios necessários, ou com ONGs especializadas como a Lupa. A irrigação não pode ser o único vector de intensificação dos sistemas agrícolas, vistos os constrangimentos que limitam o seu desenvolvimento. É portanto necessário trabalhar para o melhoramento dos sistemas pluviais a fim que eles contribuam para a segurança alimentar, tendo ao mesmo tempo um impacto limitado na biodiversidade. A missão recomenda assim: R11. Que se realize um trabalho de pesquisa-acção sobre sistemas de cultura pluvial, a fim de analisar os seus eventuais impactos sobre os ecossistemas e pesquisar os meios de melhorar a sua produtividade sem aumentar os riscos para os produtores. Projectos-piloto sobre as técnicas de agricultura de conservação, melhoria da associação agricultura criação de animais – desenvolvimento da cultura de tracção animal, transferência de fertilidade por © AFD / Setembro de 2016 159


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via do estrume – parecem ser pistas interessantes que poderão ser testadas. Organismos de pesquisa e das ONGs que trabalham na agro-ecologia poderiam ser parceiros para implementar esses projectos-piloto.

Reforçar o lugar da criação de animais nos sistemas de produção A criação de animais joga um papel essencial nos sistemas de produção: ela permite explorar uma parte dos ecossistemas que não é favorável para a agricultura, fornecer rendimentos consequentes e talvez mobilizados para investimentos, ou em caso de imprevistos climáticos. O seu desenvolvimento é portanto uma prioridade para se lutar contra a pobreza e melhorar a resiliência dos sistemas de produção. Para além disso, a gestão sustentável dos recursos pastorais, num contexto de aumento da população – natural e relacionada com as deslocações - e de aumento da fauna de herbívoros selvagens, deveria ser assunto extremamente importante a médio prazo.149 A missão recomenda assim: R12. Que se integre o desenvolvimento sustentável nas prioridades do plano de desenvolvimento da ZA. Para isso, projectos-piloto de pesquisa-acção poderiam ser criados, no mesmo modelo que os da agricultura. De entre as pistas possíveis, pode-se citar as questões de saúde animal, como preconizado no estudo de factibilidade, ou o acesso dos mais pobres aos bovinos, como proposto pelo comité de distrito de Chicualacuala.150

b. a. Negociar regras de gestão dos recursos naturais A questão das regras de gestão dos recursos naturais não poderá continuar no status quo actual: por um lado, há a contradição entre as regras gerais que estão no plano de desenvolvimento da ZA e as regras comunicadas pelo parque às populações. Para além disso, as regras actuais têm falta de clareza e constituem in fine um obstáculo ao desenvolvimento económico da ZA e à preservação dos ecossistemas.151 Finalmente, as familiaas mais modestas, que têm 149 O relatório sobre a capacidade de carga da ZA indica que esta pode suportar os animais domésticos actualmente presentes, mas que o seu limite está praticamente alcançado (Ruralconsult: Estudo do potencial de uso de terra e capacidade de carga para a população da zona de apoio do PNL – 1.1 Relatório da analise integrada da capacidade de carga da zona de apoio do PNL e baseline da capacidade de carga – relatório final », Maputo, 21/12/12, página 60. Os herbívoros selvagens estão de momento pouco presentes na ZA e não fazem concorrência ainda com os animais domésticos. 150 O relatório sobre a capacidade de carga da ZA, acima citado, formula igualmente propostas para o desenvolvimento sustentável da agricultura e da criação de animais. Foi infelizmente terminado em 2012, quando o PAC/PNL já não tinha os meios para integrar isso nas reflexões sobre as prioridades de desenvolvimento. 151 Por exemplo, o desenvolvimento do artesanato, que é desejável se o turismo for impulsionado, é compatível com a regra de não utilizar os recursos naturais a não ser para fins não comerciais?

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pouca criação de animais, dependem fortemente da exploração dos recursos florestais e faunísticos para completar os seus rendimentos, nomeadamente em caso de seca. É portanto essencial que o PAC/PNL favoreça o estabelecimento de regras concertadas de gestão dos recursos naturais que garantam ao mesmo tempo o bom funcionamento dos ecossistemas e rendimentos para as populações. Os instrumentos legais existem para isso com os planos de gestão que permitem, com base em objectivos gerais da área de conservação, estabelecer as normas de uso dos recursos naturais.152 A missão recomenda assim: R13. Que se realize um diagnóstico participativo das utilizações, pelas populações do parque, dos recursos faunísticos e dos produtos não lenhosos, de modo a 1) estabelecer o seu papel na segurança alimentar, na geração de rendimentos e na resiliência dos habitantes; 2) conhecer as regras comunitárias de acesso e de gestão desses recursos. Convirá completar este diagnóstico com uma análise do estado desses recursos dentro da ZA, dos riscos de sobreexploração e das medidas susceptíveis de favorecer uma gestão sustentável. R14. Que se criem, com base em diagnósticos, mecanismos de negociação entre o PNL e as populações, representadas pelos seus comités, a fim de se estabelecer regras de gestão para os recursos mais importantes para os habitantes da ZA. Esse processo deverá ser apoiado por ONGs especializadas na gestão comunitária dos recursos naturais a fim de acompanhar as estruturas de concertação que não foram preparadas para jogar esse papel. R15. Finalmente, para todos os recursos em relação aos quais estão estabelecidas regras de gestão, o PNL deverá criar um sistema de acompanhamento dos recursos, que permitirá avaliar a sustentabilidade dos modos de exploração aplicados.

c. Envolver as comunidades na resolução dos CHF A fauna bravia ameaça fortemente as culturas, em particular as fora da época, das populações não protegidas pela vedação, reforçando assim a sua vulnerabilidade à insegurança alimentar. Os CHF aumentarão nos próximos anos a Norte da vedação se o repovoamento faunístico do PNL se confirmar. As pressões políticas que levaram à realização da vedação no sudeste do parque mostram bem a importância que as populações dão à resolução destes conflitos, que é igualmente uma das chaves de aceitabilidade do parque. Os projectos do PNL de continuar a vedação até ao limite Norte do PNL parecem ser pouco realistas dadas as somas necessárias.

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A missão recomenda: R16. Que se reforce a capacidade de intervenção dos guardas, a fim que eles possam estar presentes nas 24 horas seguintes ao assinalamento de um CHF (cf. R3); R17. Que se melhorem os conhecimentos e os meios que permitam às populações afugentar os animais que se aproximam das aldeias ou das culturas.153

d. Reforçar a capacidade dos habitantes de participar no desenvolvimento do parque A participação dos habitantes do parque era um objectivo do plano de gestão e de desenvolvimento do PNL,154 mas igualmente do financiamento da AFD.155 Mas este objectivo não foi correlacionado a uma estratégia de reforço das capacidades das populações e a assistência técnica não soube – ou não pôde – reforçar suficientemente as equipas em matéria de abordagem participativa e de organização comunitária. No entanto, as ocasiões de reforçar as capacidades dos habitantes existem sempre, quer em matéria de utilização dos 20% redistribuídos pelo PNL, quer de definição de regras de gestão dos recursos naturais ou de AGR. A missão recomenda assim: R18. Que se reforcem as competências das equipas do PAC/PNL em matéria de abordagem participativa e de reforço de capacidades; R19. Que se preveja sistematicamente para qualquer actividade a implementar a intervenção de uma ONG encarregue de reforçar as capacidades das populações e das suas organizações. Isso implica reorientar-se o funcionamento do PAC/PNL mais para a planificação e para a facilitação dos processos do que para a implementação directa das actividades. Esta estratégia aplicar-se-ia a todas as recomendações evocadas acima; participação das populações no quadro de concertação, funcionamento dos comités comunitários para a gestão da fauna ou dos 20% redistribuídos pelo PNL; etc. R20. Que se aplique uma estratégia que favoreça a aprendizagem a partir dos projectospiloto criados. 153 Missões visando formar as populações para a gestão do CHF foram levadas a cabo com financiamento AFD, mas este trabalho foi depois abandonado pelo PNL, que optou por uma gestão unicamente baseada nos guardas. 154 LNP, Management & development plan, 2003, p. “To develop a framework and implementation programme for effective community empowerment and participation in the planning, management and development of the LNP.

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6.1.4. No concernente ao reforço de capacidades da administração

O plano de gestão e de desenvolvimento de 2003 do PNL venceu desde 2008 e não está actualizado em relação ao contexto local e nacional e às pressões e desafios que o PNL enfrenta. A missão recomenda: R21. Que se reforce a visão estratégica do PNL, com nomeadamente uma actualização mais regular do plano de gestão e de desenvolvimento, baseado numa abordagem mais participativa, nomeadamente com as comunidades locais, e decorrente de planos de negócios bianuais ou trianuais regulares. As capacidades institucionais, técnicas e humanas do PNL foram parcialmente reforçadas no decurso dos anos passados, mas a fim de levar a cabo as suas missões, algumas competências estão ainda em falta na estrutura organizacional do PNL. A missão recomenda assim: R22. Que se reforce os meios humanos para o acompanhamento ecológico, assim como para a gestão dos CHF e se elabore e implemente um programa de reforço das capacidades, a fim de melhorar a motivação do pessoal e o seu envolvimento na gestão do PNL. Numa óptica de se assegurar a sua sustentabilidade financeira, a missão recomenda ao PNL: R23. Que identifique fontes de financiamento mais sustentáveis, estáveis e previsíveis no tempo, nomeadamente através de fundos fiduciários, para cobrir, por exemplo: i) os custos de funcionamento recorrentes que não estariam ainda cobertos pelos rendimentos gerados; ii) as acções de acompanhamento no dia-a-dia; iii) o empenhamento a longo prazo das comunidades, os processos de sensibilização e de resolução dos conflitos; iv) a formação contínua do pessoal para responder a necessidades específicas; iv) o lobbying político, a colocação em rede e a coordenação de processos de longo prazo; ou ainda vI) o acompanhamento ecológico e as actividades de pesquisa de longo prazo, que foram um pouco deixadas de lado até agora e que poderiam melhor informar e medir a eficácia e os impactos dos esforços de conservação.

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6.1.5. No concernente à monitoria do PNL

A visão estratégica do PNL é limitada, o que não facilita a monitoria das intervenções e das diferentes fontes de financiamento do PNL. A missão recomenda assim ao comité de orientação do PNL: R1. Que valide a curto prazo uma visão mais estratégica para o PNL, definindo os pilares e os objectivos estratégicos, assim como os resultados a alcançar num horizonte temporal de 5 anos, e identificando as actividades pertinentes a implementar e os meios correspondentes a mobilizar. Apesar de a parte dos rendimentos turísticos que cabem ao PNL ser efectivamente reinvestida em actividades do PNL actualmente, esses rendimentos são geridos pela Direcção Provincial do Turismo situada em Xai-Xai através do sistema de gestão financeira do Estado (SISTAFE), e não pela ANAC. A missão recomenda assim: R2. Que se realize um lobbying para que o PNL disponha dos rendimentos turísticos que lhe cabem e possa então utilizar o SISTAFE. O desenvolvimento da Zona de Apoio, assim como as deslocações de populações pressupõem trabalhar com diferentes serviços do Estado e necessita assim de uma coordenação interministerial. R3. Que se inclua os principais ministérios chave (Mitader, Ministério da Agricultura) no comité de monitoria.

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6.2. Conclusões e recomendações para a AFD Este projecto de apoio ao desenvolvimento do PNL permite igualmente identificar algumas recomendações operacionais e estratégicas para a AFD, na óptica de futuros apoios à criação e/ou desenvolvimento de um parque nacional. 6.2.1. Instrução e definição do projecto

A instrução pela AFD não permitiu a montagem de um projecto completamente coerente e detalhando as actividades a realizar. Uma das razões para isso é que o estudo de viabilidade parece ter estado afastado das expectativas das partes envolvidas do PNL sobre o financiamento do plano de desenvolvimento do Parque do Limpopo, o que levou a apenas utilizar marginalmente as suas propostas. A equipa faz as recomendações seguintes, que se inscrevem no quadro do ciclo actual de formulação do projecto da AFD: 156 R1. Prever a montante da viabilidade externa, antes ou depois da validação da FIP em comité de identificação, mandatar uma perícia externa pontual para realizar um trabalho de pré-diagnóstico, estratégico, institucional, operacional e técnico. Este trabalho integraria, para além disso, uma etapa de validação por todas as partes envolvidas. Permitiria assim lançar bases sólidas para a elaboração de termos de referência e a realização do estudo externo de viabilidade R2. Os termos de referência do estudo de viabilidade devem hierarquizar os objectivos e as expectativas dos parceiros, precisando por exemplo, os elementos do projecto que devem ser definidos nesta fase e os que poderão sê-lo no começo do projecto. R3. Integrar no estudo externo de viabilidade: • um diagnóstico institucional e organizacional da estrutura do parque a fim de identificar as prioridades, as necessidades, as capacidades de absorção e definir um plano de desenvolvimento organizacional e institucional adequado. O diagnóstico institucional deve, para além disso, cobrir todas as instituições chave a fim de prever apoios que permitam a cada um jogar o seu papel no projecto. 156

Este compreende: 1) uma fase de identificação incluindo um aide-mémoire de identificação e uma primeira versão da Ficha de Identificação de Projecto (FIP), e 2) uma fase de instrução incluindo a factibilidade (relatório externo de factibilidade, aide-mémoire de factibilidade, ficha de apresentação de projecto – FPP) e uma avaliação ex-ante (Ficha ambiental e social – FES, aide-mémoire de avaliação, Análise e Parecer de Desenvolvimento Sustentável – AADD, e FPP enriquecido).

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• uma análise das hipóteses que baseiam o plano de gestão e a proposta de cenários de desenvolvimento e de financiamento realistas. • os TdR detalhados para o recrutamento do AT para permitir lançar o processo de recrutamento deste AT antes da concessão ou antes do levantamento das condições suspensivas, e isto a fim de se evitar qualquer atraso na implementação do projecto. A montagem institucional que assenta na PIU era pertinente, mas a falta de reforço da assistência técnica no local gerou disfuncionamentos sobre a gestão financeira e os concursos no decurso dos primeiros anos. A AFD viu-se, para além disso, fortemente envolvida na gestão diária deste projecto com 457 dias de acompanhamento entre 2008 e 2015 dos quais cerca de 50% em 2008 e 2009. A título de comparação, uma extracção de tempo passado em fase de execução numa amostra de 25 projectos deu um tempo médio de 96 dias e um tempo médio corrigido dos extremos de 80 dias (21 projectos). R4. Avaliar bem o acompanhamento necessário em termos de reforço das competências sobre os aspectos de adjudicação dos contratos e de gestão financeira e prever financiamentos e uma assistência técnica correspondendo às necessidades de reforço técnico e administrativo. Para além disso, o facto de a assistência técnica à ZA não ter estado integrada à PIU gerou dificuldades operacionais. Isso também não permitiu pesar sobre as lógicas trazidas pelos actores da conservação que definiram as prioridades estratégicas para o desenvolvimento do parque. R5. Assegurar-se de que a montagem institucional e financeira dê à assistência técnica os meios e o mandato de realizar as actividades que lhe incumbem e de influenciar as orientações estratégicas e operacionais do desenvolvimento do parque. As hipóteses escolhidas para basear o apoio financeiro ao PNL estavam afastadas das necessidades do PNL e revelaram-se extremamente optimistas no que diz respeito à capacidade de gerar receitas próprias graças ao turismo. R6. A justificação da viabilidade e do financiamento de um projecto não deve assentar unicamente em objectivos pouco realistas de autofinanciamento de um parque, mas antes de mais numa análise mais aprofundada das vantagens económicas e sociais geradas pelo parque que justificam uma transferência orçamental da parte do Estado. Esta análise deve permitir uma melhor articulação entre as diferentes modalidades de financiamento incluindo os recursos próprios, os orçamentos externos e as transferências orçamentais do Estado.

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O projecto centrou-se no PNL e tomou pouco em consideração as autoridades administrativas que têm o mandato de intervir no desenvolvimento dos territórios dos quais faz parte a ZA. Esta estratégia mostrou-se ineficaz na medida em que o desenvolvimento da ZA é secundário para o PNL em relação à gestão da biodiversidade na zona central, enquanto as autoridades locais consideram que esta responsabilidade lhes incumbe. R7. Prever no projecto apoios específicos para que as administrações e as autoridades locais afectadas pelo parque possam jogar o seu papel e incluí-las no comité de orientação a fim de facilitar o diálogo intersectorial e interinstitucional. A complexidade das mudanças legais e institucionais foi subestimada. A aprovação dos textos de leis ou dos decretos que permitem modificar o quadro institucional da gestão da biodiversidade levam tempo, tanto mais que o programa, centrado em acções a nível do parque, não dispunha de meios para fazer avançar essas questões ao nível central. R8. Definir se as mudanças previstas a nível nacional (como modificações legais e institucionais, por exemplo) serão levadas pela AFD através do seu pessoal específico (agência e sede) e o seu envolvimento em acções de lobbying e de diálogo institucional, ou se devem ser alvo de uma AT específica a nível de um ministério (AT assessor do ministro, AT em alternância, em apoio à execução da obra, etc.). O sucesso do projecto dependia de várias hipóteses que requeriam tempos longos de maturação, como por exemplo, o repovoamento pela fauna, os benefícios associados à conservação dos ecossistemas, o desenvolvimento de novos modelos de exploração dos recursos naturais ou ainda a adopção de um novo quadro legal. R9. Como outros doadores (GIZ, KfW…), a AFD deveria financiar projectos/programas cuja duração fosse adequada aos objectivos procurados (10 a 15 anos) com avaliações intermédias, em vez de projectos de 5 anos com hipotéticas (e problemáticas) segundas fases. Mobilizar instrumentos financeiros multi-tranches faseadas. 6.2.2. Implementação do projecto

A AFD não soube reproduzir num projecto de biodiversidade as abordagens de desenvolvimento local nas quais ela possui uma forte experiência. Uma hipótese para explicar isso é a falta de envolvimento das divisões técnicas encarregues do desenvolvimento rural deste projecto. Até à criação de ARB (2012), nenhum tempo foi passado pelo departamento do desenvolvimento rural.

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R10. A AFD deve dispor de incitações internas a fim de favorecer os trabalhos interdisciplinares e mobilizar as diferentes perícias internas existentes no seu seio, independentemente do perímetro das equipas sectoriais. Os objectivos estratégicos de intervenção da AFD foram perdidos de vista a favor da resposta às necessidades imediatas do PNL. R11. Prever modalidades e meios para a actualização dos planos de desenvolvimento/ de gestão de parques quando estes se tornam obsoletos e já não jogam o seu papel de orientação estratégica do projecto.

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7. Lições aprendidas 7.1. Os desafios da construção de um parque nacional Um parque nacional (PN) é um espaço protegido criado pelo Estado para salvaguardar patrimónios naturais e culturais reconhecidos como excepcionais, no qual o Estado cria uma organização visando a preservação e a gestão desses patrimónios. 7.1.1. A construção de um território

A constituição de um PN é antes de mais o desafio da constituição de um território particular dentro do seu ambiente, que é gerido segundo regras que diferem dos territórios vizinhos. Ora, os parques nacionais continuam a pertencer a espaços administrativos. A constituição dessas regras, no respeito pelas atribuições de cada instituição, requer espaços de diálogo e de concertação. Para além disso, os parques nacionais são muitas vezes indissociáveis da presença de comunidades humanas que puseram a sua marca na diversidade biológica e nas paisagens desses territórios, nomeadamente pelo pastoralismo e a gestão florestal, e contribuirão a modelar um equilíbrio original, capaz de satisfazer as necessidades das populações locais, respeitando ao mesmo tempo o seu ambiente. A tomada em conta das necessidades das populações residentes no parque – desenvolvimento económico, infra-estruturas sociais, saída de situação de enclave – pode entrar em contradição com os objectivos de preservação do ambiente. Isso justifica geralmente a realização de um zoneamento, que permite diferenciar dentro do parque zonas – chamadas centro do parque – dedicadas à preservação da biodiversidade e onde as actividades humanas são geralmente limitadas. O resto do parque é um espaço de desenvolvimento de uma economia sustentável, baseada na preservação e na valorização económica do património natural, cultural e paisagístico. A criação de um parque nacional supõe um projecto de território a longo prazo, baseado numa visão partilhada entre diferentes actores institucionais que intervêm e os habitantes que lá vivem e exercem uma actividade económica. O projecto de território é muito particularmente importante para as zonas habitadas onde ele deve permitir encontrar compromissos entre os diferentes actores a fim de por em coerência objectivos muitas vezes contraditórios. © AFD / Setembro de 2016 169


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No caso do PNL, o plano de gestão e de desenvolvimento de 2003 funciona como projecto de território, na medida que propõe uma visão integrada de desenvolvimento do parque baseada num zoneamento do seu território. É a vontade de associar outros actores do território – e o método para o fazer – que terão faltado na maioria dos casos, transformando este plano num documento essencialmente interno ao PNL, que não envolve nenhuma outra instituição. Este documento, de resto, ficou em grande parte inaplicado, em particular na sua vontade de associar as populações locais aos mecanismos de gestão do parque. Consequência disso, o PNL tem tendência a restringir progressivamente as suas acções no centro do parque em detrimento da ZA, no que diz respeito à biodiversidade ou aos meios de assegurar a viabilidade económica do parque, em detrimento do desenvolvimento das populações e das suas actividades económicas. Quanto aos outros actores, eles continuam as suas actividades sem tomar em conta este plano de gestão e de desenvolvimento. É particularmente verdadeiro para as autoridades locais, cuja visão, mais centrada para as oportunidades de desenvolvimento, não está de modo nenhum de acordo com as exigências de conservação do PNL. Elas continuam a intervir em parte do seu território incluso no PNL como se este não existisse e sem nenhuma referência ao plano de gestão e de desenvolvimento do parque ou ao seu plano de gestão da ZA. Pior ainda, alguns consideram que a ZA fazendo parte do PNL, eles não precisam mais de investir nas infra-estruturas socioeconómicas. Isso caracteriza uma falta de clareza sobre as modalidades de partilha das competências entre autoridades locais e autoridade do PNL. É também verdadeiro para as comunidades aldeãs, cujas necessidades e projectos foram de modo nenhum tomados em conta – à excepção notável ao realinhamento da ZA e da construção da vedação, no sudoeste da ZA – nas planificações realizadas, em particular no plano de gestão da ZA. Elas não aderem à criação do parque. Sofrendo os inconvenientes do parque muito mais do que beneficiando das suas vantagens, a população vê o parque como uma imposição do Estado cujas motivações ela tem dificuldade de compreender. Com a instalação da vedação destinada a proteger da fauna bravia os habitantes do sudeste da ZA, estes têm tendência a considerar que a vedação marca o limite do parque e portanto que eles estão fora e não têm que seguir as regras. Isso aparece igualmente no discurso de algum pessoal do parque, que chama “o parque” ao que é na realidade apenas o centro do parque. O projecto de território só pode ser levado a cabo por todos os actores do território se estes participarem igualmente na monitoria da sua implementação. Ora, a governação do PNL – a PIU e o comité de orientação – reside ainda hoje, cerca de 15 anos após a sua criação, apenas nas mãos das instituições públicas ligadas à gestão das áreas protegidas e dos doadores 170 © AFD / Setembro de 2016


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que as apoiam. A instância encarregue da concertação com as populações e as autoridades locais (o Conselho Coordenador do PNL) não funciona e o “Conselho de Gestão” que devia substituí-lo não foi criado. 7.1.2. A construção de uma instituição

Segundo a Conservation Finance Alliance (2013), o desenvolvimento de um Parque Nacional comporta 4 etapas principais. O gráfico no anexo 13 - Etapas de desenvolvimento de uma área protegida e necessidades em financiamento ilustra na forma de um diagrama essas 4 fases de desenvolvimento e as necessidades financeiras correspondentes a cada uma dessas fases. Essas necessidades são evolutivas no tempo, assim como as prioridades e as actividades a implementar ao longo do tempo. As actividades e as actividades padrão associadas a essas fases de desenvolvimento são apresentadas às quatro fases de desenvolvimento de uma AP. É possível ligar a evolução e a estruturação do PNL desde a sua criação até ao seu nível de desenvolvimento actual, a estas 4 fases de desenvolvimento (ver Tabela 10 abaixo). A criação de um parque nacional é portanto uma questão de longo prazo, que requer investimentos em diferentes domínios (desenvolvimento comunitário, preservação da biodiversidade, educação ambiental, pesquisa…). A coerência entre os diferentes investimentos e programas é, como bem mostra o caso do PNL, essencial para se poder passar de uma fase para a outra, em particular para se poder avançar na via da autonomia financeira do parque. Para funcionar, o PNL precisas de uma administração competente, mas também de um quadro legal adaptado. Em Moçambique, aquando da criação do PNL em 2001, foi preciso criar uma administração a partir de nada, o que só foi possível graças à assistência técnica prestada pela PPF e ao financiamento do KfW. Um dos desafios mais importantes consistia então, e consiste ainda hoje apesar dos progressos registados, em desenvolver as competências nacionais no domínio da conservação, mas também do desenvolvimento comunitário. No que diz respeito ao quadro legal, era na altura pouco adaptado à realidade dos parques nacionais em Moçambique (por exemplo, não previa a presença de habitantes, enquanto é o caso de praticamente todos os parques de Moçambique) e pouco propício para os modelos de gestão baseados no desenvolvimento da actividade turística. Criar e reforçar as capacidades humanas, mudar os quadros legais e institucionais são elementos essenciais que requerem tempo e estratégias específicas.

157 A Direcção Provincial do Turismo foi convidada aos comités de orientação do PNL (era uma condição suspensiva do financiamento da AFD) mas nunca participou.

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Tabela 10 – Situação do PNL nas fases de evolução de um parque

Fase

Fase de identificação e de estabelecimento

Fase operacional precoce

Descrição das etapas associadas a cada fase de desenvolvimento

Situação do PNL

A AP é legalmente estabelecida, mas a sua gestão está nesta fase pouco estruturada e pouco activa. As bases institucionais e operacionais da área protegida estão estabelecidas mas realmente não estabilizadas e necessitam de um reforço considerável

O PNL situou-se nesta fase entre 2001 e 2004 e por conseguinte antes da formulação do projecto AFD. Esta fase incluiu o estabelecimento do comité de orientação do PNL, o estabelecimento da PIU, a criação de escritórios temporários do PNL em Massingir, o estabelecimento de humidade de guardas, a construção de uma zona vedada para a reintrodução da fauna, a elaboração de um manual de procedimentos, a definição das linhas directoras para a elaboração do plano de gestão e de desenvolvimento, o desenvolvimento de linhas directoras para a preparação do programa de deslocação voluntária das populações, e o desenvolvimento do primeiro plano de desenvolvimento das infra-estruturas de gestão e das infra-estruturas turísticas.

O primeiro plano de gestão é elaborado e as capacidades da equipa de gestão são reforçadas. As bases institucionais e operacionais da AP são estruturadas e reforçadas; no entanto, a maioria dos financiamentos vem de fontes externas e reforços de capacidades individuais, institucionais e sistémicas adicionais são necessárias.

Pode-se estimar que o PNL entrou nesta fase em 2003 com a elaboração do seu plano de gestão e de desenvolvimento. O seu desenvolvimento situava-se por conseguinte nesta fase aquando da formulação do projecto AFD. Várias campanhas de reintrodução de animais foram realizadas entre 2004 e 2006 nos cercados dentro do parque que abriu lá para 2006, 50 km de barreira foram suprimidos entre o PNK e o PNL em 2006 a fim de facilitar a deslocação natural dos animais para o PNL, a abertura da fronteira entre o PNL e o PNK em 2005. No entanto, as capacidades individuais, organizacionais e institucionais do PNL tinham que ser cobertas por fontes de financiamento externas, sendo os rendimentos gerados nulos nesta época. O PNL fivou nesta fase até ao fim do projecto AFD com i) a substituição de equipamentos e meios de transporte, nomeadamente em 2009, ii) a construção de algumas infra-estruturas chave do PNL tais como estradas, a vedação ou ainda a oficina, iii) as actividades de desenvolvimento socioeconómico para as comunidades, e iv) a promoção do turismo com nomeadamente a elaboração da estratégia de desenvolvimento do turismo em 2012.

...

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... Fase

Fase de consolidação

Fase de desenvolvimento à maturidade

Descrição das etapas associadas a cada fase de desenvolvimento

Situação do PNL

As capacidades de gestão, assim como os quadros operacionais e institucionais estão criados, estruturados e claros. A grande maioria das actividades e serviços chave da área protegida é realizada e implementada. A AP começa a gerar os seus próprios recursos financeiros e o envolvimento do governo aumenta. No entanto, fica ainda uma lacuna financeira e as capacidades internas são ainda insuficientes e têm que ser reforçadas enquanto várias ameaças e pressões que incidem sobre a biodiversidade não estão inteiramente cobertas.

Pode-se estimar que o PNL acaba de entrar nesta fase de desenvolvimento. A sua estrutura institucional e operacional estabilizou-se e um melhor equilíbrio nos papéis e responsabilidades entre o pessoal do PNL e a assistência técnica da PPF foi instalada. O PNL restruturou os seus RH e o seu organigrama afinou-se. O envolvimento do governo melhorou consideravelmente com o pagamento dos salários de protecção, a criação da ANAC, o refinanciamento do IVA sobre os contratos de obras e um forte envolvimento institucional e financeiro na deslocação das populações. A sua estrutura de protecção, com nomeadamente a criação da unidade IPZ, e as suas infra-estruturas e equipamento de protecção reforçaram-se (base de guardas em Mapai, veículos, equipamentos para os guardas). As suas estruturas de acolhimento foram igualmente parcialmente reforçadas (centro de acolhimento de Massingir e de Giriyondo, acampamento, chalés, infra-estruturas rodoviárias no eixo Giriyondo – Massingir). As suas infra-estruturas administrativas consolidaram-se (escritórios do PNL, alojamentos, oficina). O financiamento AFD contribuiu consequentemente para a passagem do desenvolvimento do PNL nesta fase de consolidação.

Trata-se da fase estabilizada do seu desenvolvimento. A AP está em medida de dar segurança aos recursos financeiros sustentáveis e previsíveis e a sua lacuna financeira anual está limitada ao mínimo. As suas capacidades internas são fortes e as principais ameaças que incidem na conservação e na biodiversidade são mínimas.

A fase de consolidação não está ainda terminada. O reforço das capacidades individuais do PNL deve prosseguir. O seu plano de gestão e de desenvolvimento de 2004 não foi ainda actualizado e o PNL dispõe de uma visão estratégica limitada a curto e médio prazos. As suas necessidades financeiras em termos de investimento são ainda consideráveis (infra-estruturas turísticas, infra-estruturas rodoviárias), e se bem que o PNL gere rendimentos, a grande parte dos seus custos de funcionamento são ainda cobertos por financiamentos externos. Não dispõe de recursos financeiros estáveis e previsíveis. Embora o processo de concessões tenha sido iniciado, o desenvolvimento do seu potencial turístico levará ainda vários anos. E finalmente o PNL enfrenta ainda vários desafios e ameaças incluindo uma forte pressão da caça furtiva, atrasos consideráveis no processo de deslocação voluntária das populações, infra-estruturas rodoviárias em muito mau estado fora do eixo Giriyondo-Massingir, uma concentração da fauna em zonas ainda inacessíveis, um desenvolvimento socioeconómico das comunidades ribeirinhas fraco. Serão precisos ainda vários anos antes de o PNL entrar nesta fase de desenvolvimento para a maturidade.

Fonte: os autores.

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7.2. Como conciliar protecção da biodiversidade e desenvolvimento humano nos parques nacionais? A conciliação da preservação da biodiversidade e do desenvolvimento humano nos parques nacionais choca muitas vezes com o obstáculo da separação das instituições e das competências em dois mundos que não dialogam. Os “conservacionistas” perseguem ainda o mito de uma natureza em equilíbrio climácico, que a presença do homem vem inexoravelmente degradar. Esta crença leva-os a conceber parques onde a natureza deve ser colocada numa “redoma de vidro”, incompatíveis com a presença humana. Os “desenvolvedores” recusam-se a tomar em conta os impactos das actividades humanas sobre os ecossistemas e em particular sobre a fauna bravia, cujo desenvolvimento é impactado pelos animais domésticos, e apoiam-se no mito de “desenvolvimento sustentável” para não rever os modelos técnicos e económicos. Ora, as zonas periféricas dos parques nacionais são muitas vezes habitadas, e mesmo por vezes as zonas centrais nos países em desenvolvimento. Em certos casos, esses habitantes desenvolveram modos de exploração da natureza que não ameaçam a sustentabilidade do funcionamento dos ecossistemas. Foi preciso esperar a lei da conservação da biodiversidade de 2014 para que Moçambique reconhecesse a possibilidade de ter parques habitados. Este reconhecimento abre caminho para a procura de um equilíbrio entre ordenamento de espaços de tranquilidade e estabilidade propícios ao desenvolvimento de ecossistemas ricos em flora e em fauna e espaços onde as perturbações são necessárias e desejáveis para o desenvolvimento das populações. Uma mudança de lei não se traduz necessariamente numa mudança de mentalidades, nem de práticas. A dificuldade reside no facto de que são muitas vezes os actores locais que devem fixar este equilíbrio de ordenamento do espaço e as regras de gestão associadas. Mal enquadrados, os jogos de actores são muitas vezes desequilibrados: quando os ambientalistas estão em situação de força, eles proíbem a exploração dos recursos naturais; inversamente, quando as forças do mercado estarem em posição de força, elas não têm nenhum escrúpulo em destruir os ecossistemas.

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O caso do PNL mostra que, apesar da vontade demonstrada, as populações que lá residem são mais consideradas pelos responsáveis da conservação como obstáculos do que aliados para levar a cabo a sua missão. A sua presença no parque, apesar de tolerada, não é considerada como um trunfo, nem do ponto de vista da preservação do ambiente, nem no que diz respeito ao desenvolvimento turístico. Diga-se que as actividades de caça furtiva de grande fauna sem precedentes – rinocerontes e elefantes – contribuirão para reforçar a desconfiança do PNL em relação às populações locais que, apesar de não estarem directamente na origem de um tráfico que requer muitos meios, lhe garantem apoio logístico e impunidade. Isso explica sem dúvida em parte a falta de vontade política para induzir, para além das declarações de intenções, as populações nas instâncias de monitoria do parque, e mesmo na planificação da ZA onde habitam e trabalham mais de 20 000 habitantes. Os objectivos de participação das comunidades na gestão do parque (trata-se mesmo de co-gestão no plano de gestão e de desenvolvimento do LNP) foram progressivamente abandonados. Mesmo em relação à ZA, os objectivos de gestão tomaram essencialmente em conta a visão do parque e não a das populações. Pode-se também interrogar sobre certas hipóteses que subtendem os objectivos de adesão das populações aos objectivos de preservação. A primeira diz respeito aos benefícios que as populações podem retirar do turismo ligado à fauna bravia, que são fortemente sobrestimados.158 A segunda diz respeito aos efeitos potenciais da preservação dos ecossistemas sobre os sistemas de vida das populações, que são no final pouco visíveis, pelo menos a curto prazo. Para além da falta de vontade, há também uma falta de estratégia e de método para dar às populações da ZA a capacidade de participar na planificação do desenvolvimento do seu território ou, a médio prazo, à gestão do PNL. Isso aparece muito em particular na falta completa de estratégia destinada a formar os comités instalados pelo próprio PNL, que deviam defender os interesses dos aldeões junto do PNL, e depois, a partir de 2006, gerir os fundos provenientes dos 20% dos rendimentos do parque. Alguns representantes das populações deviam integrar a estrutura encarregue da gestão do parque, o que requeria uma estratégia de reforço progressivo e contínuo das capacidades dos comités.

156 «The TFCA’s vision is that “the possibility of changing land use practices from subsistence farming on marginal land to community participation in ecotourism based enterprises, (that) may have sustainable economical and ecological benefit for all”.» LNP feasibility study, op. cit., página 50.

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No que diz respeito aos métodos, pode parecer mais simples definir regras e procurar aplicá-las do que negociar para encontrar pontos de acordo entre visões e interesses divergentes, sobretudo quando não se foi formado para isso. Com efeito, trabalhar de maneira participativa com comunidades humanas não é coisa fácil e requer um know-how e um saber-estar que não são fáceis de encontrar, em particular nas sociedades marcadas pelo autoritarismo. Os recursos humanos do PAC eram – e ainda o são – demasiado poucos e não bastante formados para este género de exercício. Ironicamente, se se considerar importante o orçamento destinado pela AFD a esta componente, os meios operacionais estiveram também em falta para trabalhar de maneira participativa numa zona tão alargada como a ZA do PNL. Promover o desenvolvimento socioeconómico de um território é um trabalho que requer competências particulares, assim como preservar a biodiversidade. Essas competências não estavam disponíveis dentro da equipa dirigente do parque e a assistência técnica dedicada não conseguiu ou não soube impulsionar uma dinâmica forte em favor do desenvolvimento da ZA. Faltou-lhe a possibilidade de influenciar as prioridades definidas pela PIU pois não era parte dessa instância de coordinação. Talvez um programa de desenvolvimento socioeconómico da ZA, cuja gestão não tivesse sido confiada à PIU, teria sido mais pertinente, como a AFD fez no caso do Parque das Quirimbas, onde uma organização específica é responsável pela definição da estratégia e da implementação desse programa. Este tipo de montagem pode apoiar-se em parceiras com organizações especializadas em desenvolvimento local e dispondo de uma perícia em matéria de desenvolvimento sociocomunitário. É importante não subestimar a assistência técnica, os meios e sobretudo o tempo necessário para implementar processos participativos e lançar iniciativas de desenvolvimento socioeconómico, sobretudo quando evoluções de sistemas produtivos são procuradas. Um outro elemento essencial teria sido, tal como foi analisado no capítulo precedente, o forte envolvimento das autoridades locais no processo de planificação e de implementação do desenvolvimento socioeconómico da ZA. As tensões entre visões de desenvolvimento da ZA levadas pelo PNL com as levadas pelos governos locais são susceptíveis de fazer surgir um compromisso aceitável por todos e, a partir daí, uma clarificação dos papéis de cada instituição no que concerne os investimentos, a sua manutenção ou o apoio técnico a prestar aos habitantes.

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7.3. A necessária tomada em conta da ameaça do tráfico internacional de espécies nos projectos de apoio aos parques nacionais A explosão da caça furtiva a nível internacional no decurso dos últimos 10 anos teve efeitos importantes sobre o desenvolvimento do PNL e sobre a reorientação das prioridades do apoio financeiro que a AFD lhe deu. Este fenómeno internacional teve repercussões de ordem ecológica, com uma ameaça que pesa sobre a própria existência de duas espécies emblemáticas, o rinoceronte e o elefante; turística, com desafios securitários que se colocam e limitam consequentemente a vinda dos turistas; diplomática, com certas tensões vividas entre a África do Sul e Moçambique; e institucional e financeira, com a necessidade de se colocar meios consequentes para travar os caçadores furtivos que mobilizam meios cada vez mais sofisticados. À escala de um parque nacional ou de qualquer outro dispositivo de conservação da biodiversidade, este fenómeno de tráfico internacional de espécies protegidas não se limita ao tráfico do marfim e à caça de elefantes e/ou rinocerontes. Direcciona-se igualmente para outras espécies faunísticas (tais como tartarugas, batráquios, répteis, etc.) e florísticos (madeiras raras, plantas medicinais, etc.). Afecta, para além disso, todos os países que apresentam uma biodiversidade elevada. A luta contra este tráfico internacional organizado requer a mobilização de meios consideráveis, incluindo para a prevenção e para a sensibilização, a fiscalização e a informação, e a repressão penal e legal. As pressões externas do tipo da grande caça furtiva internacional e os meios a mobilizar para enfrentá-la, devem estar sistematicamente consideradas nas abordagens e nas futuras estratégias de desenvolvimento dos parques nacionais, assim como nos futuros apoios que lhe serão dados. Estes aspectos devem ser tratados desde as fases de viabilidade de projectos enquanto fenómeno externo a analisar e a considerar, e risco potencial a médio prazo que pode pesar sobre o desenvolvimento do parque e do apoio dado.

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Lista dos acrónimos AADD

Análise e opinião desenvolvimento sustentável

AFD

Agência Francesa de Desenvolvimento

AGR

Actividades Geradoras de Rendimento

AHEAD

Saúde Animal e Humana para o Ambiente e o Desenvolvimento

ANAC

Administração Nacional das Áreas de Conservação

ANO

Aviso de não-objecção

AO

Concurso (Appel d’offres)

APEM

Áreas protegidas e preservação dos elefantes em Moçambique

AT

Assistência Técnica

BIOFUND Fundação Moçambicana para a conservação da biodiversidade BO-CHF

Caixa de ferramentas de atenuação dos conflitos homem-fauna bravia

CHF

Conflitos Homen-Fauna

CICID

Comité interministériel de la coopération internationale et du développement

CIRAD

Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement

CITES

Convenção sobre o comércio internacional das espécies de fauna e flora silvestres ameaçadas de extinção

CRC

Community Resource Center

CRISP

Coral Reef InitiativeS for the Pacific

DCP

Documento Quadro de Parceria

DLVF

Data limite de pagamento dos fundos

DNAC

Direcção Nacional das Áreas de Conservação

FAO

Organização das Nações Unidas para a Agricultura e a Alimentação

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FEM

Fundo para o Ambiente Mundial

FES

Ficha Ambiental e Social

FFEM

Fundo Francês par o Ambiente Mundial

FIP

Ficha de Identificação do Projeto

FPP

Ficha de Apresentação do Projeto

GIZ

Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit

GLTFCA

Área de conservação transfronteiriça do grande Limpopo

GLTP

Parque Transfronteiriço do Grande Limpopo

INGC

Instituto Nacional de Gestão das Calamidades

IPZ

Zona de Protecção Intensiva

JMB

Comité de gestão conjunta

JPMC

Comité de gestão conjunta do parque

KfW

Kreditanstalt für Wiederaufbau

MAI

Massingir Agroindustrial

MITADER Ministério da Terra, do Ambiente e do Desenvolvimento Rural MITUR

Ministério do Turismo

NCS

Nota ao conselho de supervisão

OCDE

Organização de Cooperação e Desenvolvimento Econômico

ONG

Organização não governamental

PAC

Programa de Apoio Comunitário

PIU

Unidade de Gestão do Projecto

PME

Pequenas e Médias Empresas

PN

Parque Nacional

PNK

Parque Nacional Kruger

PNL

Parque Nacional do Limpopo

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PPF

Fundação Parques para a Paz

PSDT

Plano Estratégico de Desenvolvimento do Turismo

PTF

Parceiros técnicos e financeiros

RAP

Plano de acção para a reinstalação

SADC

Comunidade de Desenvolvimento da África Austral

SDAE

Serviço Distrital de Assuntos Económicos

SISTAFE

Sistema de Gestão Financeira do Estado Moçambicano

SMART

Instrumento de acompanhamento espacial e de informação

TdR

Termos de Referência

TFCA-I

Transfrontier Conservation Areas Pilot and Institutional Strengthening Project

TFCA

Área de conservação transfronteiriça

TFCA-TD

Projecto das Áreas de Conservação Transfronteiriças e de Desenvolvimento do Turismo

TTdL

Transfrontier Trails do Limpopo

UE

União Europeia

WCS

Wildlife Conservation Society

WWF

World Wide Fund

ZC

Zona central

ZA

Zona de Apoio

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Lista dos anexos Anexo 1.

Principais etapas da avaliação

Anexo 2. Pessoas encontradas e aldeias visitadas Anexo 3. Zoneamento do PNL em 2003 Anexo 4. Cronologia do projecto de desenvolvimento do PNL Anexo 5. Quadro lógico da intervenção da AFD segundo a nota ao conselho de supervisão Anexo 6. Orçamento do projecto de desenvolvimento do Parque Nacional do Limpopo financiado pela AFD Anexo 7.

Mapas de repartição dos elefantes, búfalos e girafas no PNL em 2014

Anexo 8. Estatísticas disponíveis sobre a fauna no PNK Anexo 9. Mapa de desenvolvimento da rede rodoviária de 5 anos, ou seja, 2016 Anexo 10. Oferta em alojamento prevista no PNL Anexo 11. Organigrama do PNL – Julho de 2015 Anexo 12. Comparação do orçamento inicial do projecto e das despesas realizadas Anexo 13. Etapas de desenvolvimento de uma área protegida e necessidades em financiamento Anexo 14. Evolução das actividades e das prioridades padrão associadas às quatro fases de desenvolvimento de uma AP Anexo 15. Lista de mapas, caixas, fotos, tabelas, gráficos e esquemas

Os anexos que não se encontrem na versão impressa estão disponíveis na internet: http://www.afd.fr/lang/en/home/recherche/evaluation-capitalisation/autres-produits-decapitalisation

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Anexo 1. Principais etapas da avaliação Reunião de começo (França, 1 dia) • Compreensão das expectativas do grupo de referência relativas à avaliação • Apresentação da proposta metodológica dos consultores • Recolha de documentação e de informação em França

Fase 1: estruturação • • •

Primeira missão em Moçambique (7 J) – Complemento de informações sobre o projecto e seu contexto de intervenção – Clarificação da lógica de intervenção do projecto e precisões sobre os objectivos da avaliação – Recolha de informações relativas às políticas sectoriais e ao projecto (documentos, sistema S&E) Aprofundamento do quadro metodológico da avaliação e formulação das questões avaliativas Submissão de uma nota de enquadramento e da sinopse do documentário para validação do grupo de referência e do comité de acompanhamento

Fase 2: análise inicial • •

Segunda missão em Moçambique (11 d./avaliação escrita, 18 d./ avaliação filmada) – Finalização da recolha de dados através de entrevistas semiestruturadas – Captação de imagens e entrevistas filmadas – Testes das principais hipóteses avaliativas e desenvolvimento do raciocínio que permite responder às questões avaliativas Preparação de um aide-mémoire de missão

Fase 3: análise aprofundada • • • •

Estruturação da análise avaliativa Preparação de um relatório provisório contendo a resposta às questões avaliativas Preparação do script do filme e da primeira edição do filme (rough cuts) Submissão do relatório provisório e da primeira montagem do filme para comentários e validação do grupo de referência e do comité de acompanhamento.

Fase 4: finalização dos produtos a entregar • • •

Preparação do relatório final, tendo em conta as observações do grupo de referência e do comité de acompanhamento e incluindo as recomendações, as lições aprendidas da avaliação, uma síntese e um resumo Finalização dos produtos audiovisuais (versão completa do filme avaliativo, clips de entrevistas, fotos do projecto e dos seus principais actores, rushes) Elaboração de uma plataforma Web para consulta interactiva

Fase 5: Restituição • Apresentação e debate em torno do filme e do relatório final da sede da AFD

Fonte: os autores.

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Anexo 3. Zoneamento do PNL em 2003 O plano de desenvolvimento do PNL de 2003 inclui um zoneamento do parque baseado nas suas paisagens, nos seus ecossistemas e nas suas características socioeconómicas, que visa planificar as possibilidades de utilização e os níveis de preservação dos recursos naturais (ver imagem abaixo)

1. Uma zona selvagem (a verdade no Mapa 6 abaixo) situada no lado Oeste do PNL e rodeando o PNK (7,5% do PNL). Esta zona assegura a complementaridade com o zoneamento do PNK, em conformidade com as linhas directoras para a gestão conjunta do GLTP. Ela tem como objectivo principal a preservação da sua biodiversidade. As construções são proibidas a fim de minimizar o impacto das actividades humanas.

2. Uma zona de turismo de densidade média a elevada (a laranja), situada no lado Norte da linha de Massingir (3,2% do PNL). Esta zona inclui uma parte da estrada de Giriyondo a Massingir, utilizada pelos turistas Sul-africanos que atravessam ou visitam o PNL. Para além disso a presença do lago de barreira faz dela uma zona privilegiada para o turismo. Trata-se de permitir o desenvolvimento das actividades turísticas assim como a instalação dos locais administrativos do parque, minimizando ao mesmo tempo o seu impacto sobre o ambiente.

3. Uma zona de turismo de baixa densidade (amarelo escuro) situada a Norte da zona precedente e estendendo-se para noroeste, ao longo do rio Shingwedzi, até à fronteira com o PNK (14,2% do PNL). É a zona onde está previsto o desenvolvimento das concessões turísticas, atraindo um número mais limitado de turistas interessados pela fauna e pelas paisagens selvagens. 4. Uma zona de utilização de baixa intensidade (amarelo claro), incorporando o tabuleiro arenoso e representando a parte essencial do território do parque (53% do PNL). Esta zona, de solos pobres e sem água, não é hoje praticamente utilizada e nenhuma aldeia está lá instalada. De um ponto de vista turístico, o seu potencial é fraco: as paisagens são monótonas e não podem suportar importantes densidades de animais. O objectivo principal desta zona é a preservação dos ecossistemas.

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5. Uma Zona de Apoio (azul claro), que se estende numa largura de cerca de 5 km dentro do parque a partir dos rios Limpopo e Elefantes, desde Massingir até Pafúri (20,9% do PNL). Esta zona, que compreende essencialmente as planícies aluviais, é a mais densamente povoada do parque. Ela continuará a servir de base aos meios de vida das populações residentes (agricultura, criação de animais, caça, colheita de produtos florestais) e deveria igualmente fornecer oportunidades de turismo comunitário. 6. Uma zona de utilização dos recursos (faixa amarelo clara listrada), rodeando a Oeste a Zona de Apoio em todo o seu comprimento (superfície não definida). Trata-se de uma zona de transição entre a Zona de Apoio e o centro do parque, onde as actividades humanas devem ser o mais limitado possível. As populações da Zona de Apoio podem utilizar alguns recursos, nomeadamente florestas, na condição de que isso seja sustentável e no respeito pelos objectivos primeiros de conservação da biodiversidade. Mapa 6 – Zoneamento do PNL Rivière Limpopo

Legend:

Limpopo NP Boundary Entrance Gates Main Roads

Zonation

Resource Use Zone Wilderness Zone Medium to high Density Tourism Low Density Tourism Low Use Zone Support Zone Massingir Dam

Rivière Shingwedzi

Rivière Elephantes

Fonte: PNL, 2003.

© AFD / Setembro de 2016 185


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Anexo 6. Orçamento do projecto de desenvolvimento do Parque Nacional do Limpopo financiado pela AFD PRGRAMA DE APOIO AO PARQUE NACIONAL DO LIMPOPO PLANO DE FINANCIAMENTO 2007-2010 (em milhares de euros) AFD PROJECTO 2007

2008

2009

2010

Total

Salários

48

50

53

55

206

Funcionamento fora salários

63

63

66

68

260

Formação

52

52

52

52

208

Perícia externa planos de gestão

150

350

300

200

1 000

Projectos de desenvolvimento comunidades

400

750

750

600

2 500

Projectos de desenv turiístico comunidades

0

0

0

0

0

195

0

0

0

195

1. Desenvolvimento das Supoort zone

Veículos e motorizadas Equipamentos e mobiliário

13

0

0

0

13

Centros de informação comunidades

50

25

0

0

75

Villa para perícia externa

80

0

0

0

80

1 051

1 290

1 221

975

4 537

Salários

0

0

0

0

0

Funcionamento fora salários

0

0

0

0

0

Investimentos deslocaçao aldeias

0

0

0

0

0

Veículos e motorizadas

0

0

0

0

0

Assistência técnica no local

0

0

0

0

0

Perícia externa de apoio

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

Subtotal 1 2. Deslocação aldeias

Subtotal 2 3. Estradas Estudos

0

0

0

0

0

400

1 200

1 200

700

3 500

400

1 200

1 200

700

3 500

Salários

0

0

0

0

0

Funcionamento fora salários

0

0

0

0

0

200

300

0

0

500

Obras Subtota 3

4. Protecção

Vedação protecção parte Sul da support zone Acções para conflitos homem/animal

50

100

200

150

500

Transferência animais (PPF)

0

0

0

0

0

Edifícios/equipamentos guardas

0

0

0

0

0

250

400

200

150

1 000

Subtota 4

...

186 © AFD / Setembro de 2016


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...

AFD PROJECTO 2007

2008

2009

2010

Total

Salários

25

25

0

0

50

Funcionamento fora salários

65

35

0

0

100

125

0

0

0

125

36

0

0

0

36

251

60

0

0

311

25

26

0

0

51

5

6

0

0

11 17

5. Turismo

Centro informação turistas Outros investimentos Subtota 5 6. Pesquisa/acompanhamento/avaliação Salários Funcionamento fora salários Equipamentos

9

8

0

0

Veículos

28

0

0

0

28

Contratos monitoria biodiversidad

70

50

40

33

193

Acompanhamento e apoio veterinário (BM)

0

0

0

0

0

137

90

40

33

300

Salários

22

23

0

0

45

Funcionamento fora salários

14

14

0

0

28

Veículo

25

0

0

0

25

Subtota 7

61

37

0

0

98

Subtota 6 7. Éducação ambiental

8. Administração do parque Salários Funcionamento fora salários Investimentos

0

0

0

0

0

161

96

0

0

257

67

57

0

0

124

PPF assessor técnico

0

0

0

0

0

PPF custo indirecto da gestão

0

0

0

0

0

PPF subsídio gestão de fundos KfW

0

0

0

0

0

PPF subsídio gestão de fundos AFD

50

50

50

50

200

278

203

50

50

581

0

20

60

0

80

125

238

136

94

593

2 553

3 538

2 907

2 002

11 000

Subtota 8 9. Avaliação de meio percurso 10. Diversos e imprevistos TOTAL GERAL

Fonte: AFD, 2005.

© AFD / Setembro de 2016 187


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Anexo 12. Comparação do orçamento inicial do projecto e das despesas realizadas Orçamento (2007-2010)

Despesas (2008-2015)

Diferença

Gasto/ orçamentado (%)

1. Desenvolvimento da Zona de Apoio Salários

206 000

207 635

1 635

101

Funcionamento fora dos salários

260 000

136 769

-123 231

53

Formação

208 000

29 080

-178 920

14

Perícia externa planos de gestão

1 000 000

626 013

-373 987

63

Projectos de desenvolvimento comunidades

2 500 000

288 784

-2 211 216

12

195 000

0

-195 000

0

Equipamentos e mobiliário

13 000

37 556

24 556

289

Centros de informação comunidades

75 000

30 574

-44 426

41

Villa para perícia externa

80 000

309 005

229 005

386

4 537 000

1 665 415

-2 871 585

37

Salários

0

0

0

-

Funcionamento fora salários

0

0

0

-

Investimentos deslocação aldeias

0

45 085

45 085

-

Veículos e motorizadas

0

0

0

-

Assistência técnica no local

0

0

0

-

Perícia externa de apoio

0

0

0

-

0

45 085

45 085

-

Veículos e motorizadas

Sous-total 1 2. Deslocação aldeias

Subtotal 2

... 188 © AFD / Setembro de 2016


Avaliação Ex Post escrita e filmada do projecto de desenvolvimento do Parque Nacional do Limpopo w Avaliação Ex Post

... Orçamento (2007-2010)

Despesas (2008-2015)

Diferença

Gasto/ orçamentado (%)

3. Estradas Salários

0

127 106

127 106

Funcionamento fora salários

0

103 522

103 522

Estudos

0

295 140

295 140

-

3 500 000

2 382 898

-1 117 102

68

0

17 850

17 850

-

3 500 000

2 926 516

-573 484

84

Salários

0

357 903

357 903

-

Funcionamento fora salários

0

267 537

267 537

-

Vedação protecção parte Sul da zona de apoio

500 000

3 027 847

2 527 847

606

Acções para conflitos homem/ fauna

500 000

35 293

-464 707

7

Edifícios/equipamentos guardas

0

144 324

144 324

-

Veículos/motorizadas

0

178 284

178 284

-

1 000 000

4 011 188

3 011 188

401

Obras Equipamentos de manutenção das estradas Subtotal 3

-

4. Protecção

Subtotal 4

...

© AFD / Setembro de 2016 189


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... Orçamento (2007-2010)

Despesas (2008-2015)

Diferença

Gasto/ orçamentado (%)

5. Turismo Salários

50 000

0

-50 000

0

Funcionamento fora salários

100 000

37 735

-62 265

38

Centro informação turistas

125 000

10 524

-114 476

8

36 000

142 096

106 096

395

311 000

190 355

-120 645

61

Outros investimentos Subtotal 5

6. Pesquisa / acompanhamento / avaliação Salários

51 000

0

-51 000

0

Funcionamento fora salários

11 000

0

-11 000

0

Equipamentos

17 000

0

-17 000

0

Veículos

28 000

116 215

88 215

415

193 000

77 484

-115 516

40

0

0

0

-

300 000

193 699

-106 301

65

Salários

45 000

0

-45 000

0

Funcionamento fora salários

28 000

6 471

-21 529

23

Veículo

25 000

0

-25 000

0

Subtotal 7

98 000

6 471

-91 529

7

Contratos monitoria biodiversidade Acompanhamento e apoio veterinário (BM) Subtotal 6 7. Educação ambiental

...

190 © AFD / Setembro de 2016


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... Orçamento (2007-2010)

Despesas (2008-2015)

Diferença

Gasto/ orçamentado (%)

8. Administração do parque Salários

0

693 508

693 508

-

Funcionamento fora salários

257 000

529 402

272 402

206

Investimentos

124 000

704 625

580 625

568

PPF subsídio gestão de fundos AFD

200 000

50 000

-150 000

25

581 000

1 977 535

1 396 535

340

80 000

41 724

-38 276

52

593 000

-

-

-

11 000 000

11 057 989

Subtotal 8 9. Avaliação de meio percurso 10. Diversos e imprevistos TOTAL GERAL

57 989

101 Fontes: AFD e PNL.

Nota: Esta tabela foi reconstituída pela missão com base nos dados fornecidos pelo PNL e pela AFD. Não estando as contas do projecto totalmente fechadas aquando da missão, algumas incertezas persistiam, o que explica o montante de despesas ligeiramente superior ao orçamento. Para além disso, a atribuição das diferentes despesas em cada linha não era sempre óbvia e foi preciso fazer escolhas que podem ser discutidas. No entanto, isso não altera em nada as ordens de grandeza de cada uma das linhas.

Pode-se observar as modificações da alocação de financiamentos AFD: a laranja, as componentes que têm um desembolso muito inferior ao seu orçamento (Desenvolvimento da ZA e educação ambiental) e a verde as que têm um desembolso fortemente superior (Protecção e Administração do PNL).

Os detalhes dentro das linhas permitem ver que aspectos foram privilegiados dentro de um programa. Por exemplo, para a vertente protecção, a vedação representou 6 vezes o orçamento disponível, enquanto apenas 7% das somas destinadas aos CHF foram gastas.

© AFD / Setembro de 2016 191


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Anexo 15. Lista de mapas, caixas, fotos, tabelas, gráficos e esquemas MAPA

Mapa 1.

Limites da Zona de Apoio (2015)

44

Mapa 2. Planificação da deslocação das populações da zona central do PNL

55

Mapa 3. Zona de Protecção Intensiva do PNL

79

Mapa 4. Mapa dos portos de entrada, pontos de travessia da fronteira e bases aéreas potenciais

91

Mapa 5. As estradas da e em torno da ZA

115

Mapa 6. Zoneamento do PNL

185

CAIXA

Caixa 1.

Os parques transfronteiriços e as áreas de conservação transfronteiriças 35

Caixa 2. Os projectos de criação de animais nos diferentes distritos

113

Caixa 3.

Os meios de vida dos habitantes da ZA antes da criação do PNL

133

Foto 1.

Vedação erguida na parte Sul da ZA

84

Foto 2.

Estado actual do centro de recursos comunitário, financiado pela AFD, recentemente vandalizado

88

Foto 3.

Hipopótamos na zona de Gaza Safari

126

Foto 4.

O rio Shingwedzi

127

Foto 5.

Zebras no PNL

140

FOTO

192 © AFD / Setembro de 2016


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TABELA

Tabela 1. Evolução do orçamento do projecto financiado pela AFD

73

Tabela 2. Evolução do montante das multas passadas e pagas entre 2011 e 2015 82 Tabela 3. Balanço das obras de construção de estradas efectivamente realizadas na zona central do PNL Tabela 4. Regras para a utilização dos recursos naturais na ZA (fora dos corredores ecológicos)

92 104

Tabela 5. Projectos validados por distrito, em relação ao período 2011-14

111

Tabela 6. Projectos validados pelos comités de distrito, em relação ao período 2011-14

112

Tabela 7. Evolução do número de pessoal do PNL por programa/departamento entre 2011 e 2015

122

Tabela 8. Principais acções implementadas na ZA com financiamento AFD

132

Tabela 9. Comparação orçamento/despesas para a componente “desenvolvimento da SZ”

143

Tabela 10. Situação do PNL nas fases de evolução de um parque

172

© AFD / Setembro de 2016 193


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GRÁFICO

Gráfico 1.

Número de rinocerontes caçados furtivamente na África do Sul

64

Gráfico 2.

Evolução da população de algumas espécies chave no PN

77

Gráfico 3.

Evolução do número de incidentes CHF entre 2011 e 2014

83

Gráfico 4.

Evolução do número de entradas anuais no PNL

95

Gráfico 5.

Rendimentos anuais gerados

97

Gráfico 6.

Rendimentos entregues às comunidades que vivem no PNL

Gráfico 7.

Evolução dos orçamentos anuais do PNL executados por programa 119

Gráfico 8.

Evolução da taxa de execução orçamental anual do PNL e do orçamento AFD entre 2009 e 2013

119

Gráfico 9.

Evolução dos custos de financiamento anuais do PNL e cobertura pelos financiamentos AFD

120

Gráfico 10. Evolução dos custos de funcionamento do PNL

109

129

ESQUEMA

Esquema 1. Montagem institucional da gestão do PNL e dos circuitos financeiros adoptada pela AFD e pelo KfW

42

Esquema 2. Quadro lógico reconstituído do projecto

49

Esquema 3. inter-relações entre componentes e hipóteses críticas do projecto de desenvolvimento do PNL

52

Esquema 4. Caminho crítico entre a deslocação de população e o desenvolvimento do turismo

60

Esquema 5. Caminho crítico entre a explosão da caça furtiva e o desenvolvimento do turismo

66

Esquema 6. Caminho crítico entre o atraso no contrato de assistência técnica e o desenvolvimento comunitário

70

Esquema 7. Estruturas de participação dos habitantes da ZA

100

Esquema 8. Fluxos financeiros gerados pelas receitas do turismo no PNL

110

194 © AFD / Setembro de 2016


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Bibliografia AFD (2016), Fiche d’identification du projet « Aires protégées et préservation des éléphants au Mozambique ». AFD (2014), Programme d’appui d’urgence à la lutte contre le braconnage au Mozambique, fiche d’identification de projet. AFD (2012), Mission de supervision et d’instruction des projets AFD-FFEM, Secteur de la biodiversité et des aires protégées. AFD (2011a), Mission d’instruction et de supervision du 28 mars au 6 avril 2011. AFD (2011b), Mission d’instruction et de supervision du 21 au 27 novembre 2011. AFD (2010a), Cartographie de portefeuille des projets biodiversité, Analyse sur la période 1996-2008, Évaluation et capitalisation, no 30, Paris. AFD (2010 b ), Note a l’attention du directeur de département AFR ayant pour objet la révision du plan de financement du Projet de développement du Parc national du Limpopo – CMZ 6007 01L 14/09/2010. AFD (2009), Aide-mémoire de mission de supervision PNL. AFD (2007), Demande de levée de conditions suspensives. AFD (2006), Mission d’évaluation au Mozambique du 18 au 26 septembre 2006. AFD (2005), Note au Conseil de surveillance. Projet de développement du Parc national du Limpopo (PNL). AFD, GTZ (2006), Possibilities of cooperation between AFD and GTZ in the field of TFCAs in the region of the Limpopo National Park, Mozambique. AFD, République du Mozambique (2016), Avenant No 5 à la convention de financement No CMZ 6007.01L. AFD, République du Mozambique (2015), Avenant No 4 à la convention de financement No CMZ 6007.01L. AFD, République du Mozambique (2012), Avenant No 2 à la convention de financement No CMZ 6007.01L. © AFD / Setembro de 2016 195


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AFD, République du Mozambique (2013), Avenant No 3 à la convention de financement No CMZ 6007.01L. AFD, République du Mozambique (2010), Avenant No 1 à la convention de financement No CMZ 6007.01L. AFD, République du Mozambique (2007), convention de financement No CMZ 6007.01L. Ambero (2013), Technical Assistance to Community Support Programme (PAC), Final Report. Banque mondiale (2014a), Les zones de conservation de la biodiversité et de projet de développement. Project Appraisal. Banque mondiale (2014b), Évaluation finale du Projet des aires de conservation transfrontières et dedéveloppement du tourisme. BIOFUND (2014), Relatório de Apreciação da Lei da Conservação – aspectos práticos para a sua aplicação. BRL, ICS, Impacto (2006), Feasibility study for the development of the Limpopo National Park and its support zone. Conservation Finance Alliance (2013), Avantage comparatif des Fonds Fiduciaires pour la Conservation et de l’approche projet pour appuyer les systèmes d’aires protégées,Rapport de synthèse final. Dallas Consulting – VKE International (2011), Plan directeur des routes du PNL. Diallo, R. (2011), Exame da montagem institucional do projecto de desenvolvimento do Parque Nacional do Limpopo. Ducros, R. (2016), “Is Small-scale Irrigation an Efficient Pro-poor Strategy in the upper Limpopo Basin in Mozambique?”, Journal of Physics and Chemistry of the Earth. Ducros, R. (2016), “When Good Practices by Water Committees are not Relevant: Sustainability of Small Water Infrastructures in S-arid Mozambique”, Journal of Physics and Chemistry of the Earth. G ivá , N. (2014), o processo de alocação, utilização e gestão dos 20% no Parque Nacional do Limpopo, Distrito de Massingir – Uma discussão com todos os atores chaves no processo, Universidade Eduardo Mondlane, faculdade de agronomia e engenharia florestal, Maputo. Gouvernement du Mozambique (2014), Lei No 16/2014, de 20 de junho de 2014. Gouvernement du Mozambique (2010), diploma ministerial 66/2010. 196 © AFD / Setembro de 2016


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Comité de pilotagem Rémi GOUIN (Presidente), Emilie ABERLEN/Julien CALAS (AFD/EVA), Guillaume CHIRON (AFD/ARB), Constance Corbier BARTHAUX (FFEM), Ghislain RIEB/Maeva GAUDIN (Agence de Maputo), Julie GUILLONNEAU/Tanguy ABITTAN (AFD/CMN) O Relatório de Avaliação Final e seus respectivos anexos podem ser encontrados no sítio de internet: http://www.afd.fr/home/recherche/evaluation-capitalisation/autres-produits-decapitalisation, acompanhados pela avaliação filmada do projecto de desenvolvimento do Parque Nacional do Limpopo em Moçambique.

Nota As análises e conclusões neste documento são da responsabilidade dos seus autores. Elas não reflectem necessariamente o ponto de vista da AFD ou das instituições parceiras.

Direcção da Publicação: Rémy RIOUX Director da Redacção: Gaël GIRAUD Depósito legal: 3° Trimestre de 2016 ISSN: 2104-8207 Design gráfico: Solange MÜNZER Crédito fotográfico: © Gaétan QUESNE Paginação: Ferrari/Corporate – Tel.: 33 (1) 42 96 05 50 – J. Rouy/ Coquelicot


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Avaliação Ex Post escrita e filmada do projecto de desenvolvimento do Parque Nacional do Limpopo Agence Française de Développement / IRAM / BAASTEL Desde os meados dos anos 2000, a AFD tem estado a investir na gestão das áreas protegidas, com vista, não apenas a conciliar a conservação e desenvolvimento económico, mas também a desprender uma dinâmica de desenvolvimento a partir da protecção e da gestão sustentável e concertada dos ecossistemas. Parque jovem criado em 2001, e habitado por muitos habitantes, o Parque Nacional do Limpopo (PNL) é emblemático da abordagem do desenvolvimento das áreas protegidas. Ao lado da KfW, do Banco Mundial e da Fundação Peace Parks, a AFD destacou-se como doador principal em 2006. Para além da importância e dos desafios que se colocam, o carácter emblemático impulsionou a AFD a realizar uma avaliação Ex Post do PNL. Através da realização de uma avaliação dupla, escrita e filmada, a AFD visa alcançar um público amplo e pretende abordar a análise avaliativa de ângulos diferentes. As análises audiovisual e escrita foram realizadas em paralelo, dentro do mesmo processo de avaliação, a fim de favorecer a sua complementaridade. A avaliação destaca a pertinência do projecto e da montagem institucional proposta pela AFD que colocou as autoridades moçambicanas em situação de dono da obra, em coerência com a vontade de reforçar as sua competência, capacidades e autonomia de gestão. A capacidade de adaptação do projecto e da AFD ao contexto de intervenção e a sua flexibilidade são reconhecidas. No entanto, a avaliação destaca que o desenvolvimento turístico está longe de alcançar a frequência prevista, daí que os rendimentos directos e indirectos do turismo para as comunidades sejam ainda baixos. A explosão da caça furtiva na zona constituiu uma grande evolução do contexto de intervenção. A concentração em torno desta problemática urgente foi feita em detrimento de desafios de desenvolvimento de longo prazo, inicialmente previstos na base de actividades de desenvolvimento económico e social destinado às populações locais. Um dos desafios mais importantes consiste ainda hoje, apesar dos progressos registados, em desenvolver as competências nacionais no domínio da conservação, mas também do desenvolvimento comunitário. Os avaliadores apontam nas lições aprendidas a importância de não se subestimar a assistência técnica, os meios e sobretudo o tempo necessário para implementar processos participativos e lançar iniciativas de desenvolvimento socio-económico, a necessidade de um forte envolvimento das autoridades locais no processo de planificação e de implementação do desenvolvimento socio-económico do Parque e a necessidade de considerar desde os estudos de viabilidade, potenciais riscos relacionados com a caça furtiva.

Os Autores Frédéric BAZIN, IRAM Gaétan QUESNE, BAASTEL Coordenação Emilie ABERLEN, AFD

Avaliação Ex Post escrita e filmada do projecto de desenvolvimento do Parque Nacional do Limpopo / Setembro de 2016 /

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Avaliação Ex Post escrita e filmada do projecto

de desenvolvimento do Parque Nacional do Limpopo Frédéric BAZIN, IRAM Gaétan QUESNE, BAASTEL

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Ex-post evaluation n°61 | Avaliaçào Ex Post escrita e filmada do projecto de desenvolvimento do Parque Nacional do Limpopo

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