Evolución de la justicia contencioso-administrativa en República Dominicana POR JODY GRANADOS Este trabajo sirve de introducción al estudio de la Justicia Contenciosoadministrativa. En efecto, para entender la Justicia Administrativa actual, cabe conocer los orígenes de esta jurisdicción y su evolución a través de la historia. Por lo tanto, este primer trabajo se dedicará a estudiar las grandes etapas en la evolución de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Inicialmente se introducirá el concepto de Justicia Contencioso-Administrativa en general. Después, se focalizará sobre la evolución de esta jurisdicción estudiando las bases legales y las diferentes reformas. Analizar el pasado permite entender mejor el sistema administrativo actual y ver cuáles son los desafíos de los próximos años en la República Dominicana.
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Definición de la Justicia contencioso-administrativa a. Consideraciones generales b. El problema del descuido de la justicia contencioso-administrativa en república dominicana La evolución de la jurisdicción contencioso-administrativa: el marco legal a. Antes del año 1947: los antecedentes de la justicia contencioso-administrativa Los primeros esbozos de lo contencioso-administrativo la dualidad jurisdiccional en la República Dominicana a partir de la reforma constitucional de 1942 b. La Ley no. 1494 : el marco legal de la justicia contencioso-administrativa Su origen Sus características c. Las diferentes reformas a la jurisdicción contencioso-administrativa las reformas posteriores a la Ley No 1494 lo contencioso-administrativo en el siglo XXI: hacia una modernización de la gestión administrativa
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1) DEFINICION DE LA JUSTICIA CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA a. CONSIDERACIONES GENERALES El Estado está sometido al ordenamiento jurídico. De ahí es menester que el ejercicio del Poder Público se realice conforme a las disposiciones legales que lo regulan. Ahora bien, la actuación de la Administración Pública puede cometer actos antijurídicos que afectan a los particulares. Por esta razón, se necesitan medios de control, ya sea por los propios órganos administrativos o por los diferentes órganos judiciales, de naturaleza administrativa o judicial. Este sistema de control de la legalidad de la actuación de la Administración es conocido como la justicia administrativa, también llamada contenciosoadministrativa. Para definirla más precisamente, es un conjunto de medios que permiten dirimir los posibles conflictos que se produzcan entre los particulares y el Estado. O sea, vía el recurso contencioso-administrativo, los administrados pueden reaccionar contra la actividad ilegal de la administración y exigir indemnización por la lesión ocasionada.
b. EL PROBLEMA DEL DESCUIDO DE LA JUSTICIA CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA EN REPUBLICA DOMINICANA Lo contencioso-administrativo es el tema de Derecho Público que ha generado menos interés por parte de los hombres de leyes y los dominicanos en general. Y sigue siendo desconocido en el país. Como traducción concreta de ese “descuido”, su órgano máximo, a saber el Tribunal Superior Administrativo, ha vivido el mayor de los ostracismos e infortunios en la historia de la justicia contenciosoadministrativa en República Dominicana. Eso plantea problema porque una justicia contencioso-administrativa imparcial e independiente representa una de las piedras angulares de la democratización de la gestión pública. Lo que está actualmente en juego en la República Dominicana es una modernización de la Administración del Estado. Para eso un nuevo ordenamiento jurídico de lo contencioso-administrativo es una prioridad de primer orden.
Pero para entenderla situación actual, cabe estudiar la evolución de la justicia contencioso- administrativa desde su origen, o sea ver cuáles fueron las grandes etapas.
2) LA
EVOLUCIÓN DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO -ADMINISTRATIVA : EL MARCO
LEGAL
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A. ANTES
DEL AÑO
1947:
LOS ANTECEDENTES DE LA JUSTICIA CONTENCIOSO-
ADMINISTRATIVA LOS PRIMEROS ESBOZOS DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO Desde el siglo XVI, se puede encontrar los primeros esbozos del Tribunal Contencioso-Administrativo. En efecto, en 1510, el Rey Fernando de Aragón creó en el territorio dominicano la Real Audiencia. Este tribunal supremo, ubicado en Santo Domingo, era un cuerpo administrativo competente para conocer los asuntos contenciosos que ocurrían en la colonia. Y más particularmente, conocía de las apelaciones contra las decisiones del Gobernador. Otro vestigio de lo contencioso-administrativo se encuentra en el Reglamento Provisional para el Buen Orden y Régimen del Estado firmado por José Núñez de Cáceres el 1 de Diciembre del año 1821. En el artículo 27 se le quitó al Gobernador la intendencia para transferirla a juzgados de Corte Jurisdiccional. Con la adopción de la primera Constitución dominicana en 1844 y durante las décadas siguientes, no hubo cambio. Las controversias en materia contenciosoadministrativa eran dirimidas por los tribunales judiciales. Sólo hubo una excepción. Fue el periodo de ocupación española (de 1861 hasta 1865) cuando funcionó un Consejo de Administración encargado de conocer los conflictos entre la administración y los particulares. Un primer paso importante fue la reforma constitucional de 1875. Influenciado por el sistema francés de la dualidad jurisdiccional y más precisamente por el Consejo de Estado francés, el constituyente dominicano creó el Consejo de Estado. De hecho, fue el precursor del Tribunal Superior Administrativo. En efecto, según el artículo 41 de dicha Constitución, la Cámara de Diputados podía ejercer esta facultad de Consejo para conocer de las acciones contencioso-administrativas durante el receso del Congreso Nacional. Este órgano administrativo fue suprimido en la reforma constitucional de 1877. Sin embargo reapareció con la Reforma de Mayo de 1878 (artículo 22 numeral 8). Pero hubo una modificación con respecto a 1875: la función de lo contenciosoadministrativo pasó al Senado de la República. Finalmente, con las reformas constitucionales de 1881, 1887, 1896 y 1907, la gestión de los asuntos contencioso-administrativos pasó bajo el control del Poder Judicial. En efecto, a partir de esta fecha fue la Suprema Corte de Justicia que se encargó de la función administrativa. Así que antes del año 1942, prevalecía el principio de unidad jurisdiccional ya que la decisión acerca de los litigios administrativos estaba a cargo de los tribunales judiciales.
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LA DUALIDAD JURISDICCIONAL EN LA
REPÚBLICA DOMINICANA
A PARTIR DE LA
REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1942 El sistema de lo contencioso-administrativo ganó independencia con respecto al Poder Judicial a partir de la reforma constitucional de 1942. El artículo 33, inciso 11, de dicha Constitución permitió al Congreso Nacional crear Tribunales Administrativos. Francia fue el país originario del principio de doble grado de jurisdicción e influenció significativamente el constituyente dominicano. Más precisamente, la dualidad jurisdiccional emana de la división de la función jurisdiccional del Estado en dos jurisdicciones: - por una parte, la jurisdicción judicial. Reside en los tribunales judiciales y es la de derecho común. - Por otra parte, la jurisdicción administrativa. Está atribuida a los tribunales administrativos, exclusivamente encargados de conocer de los litigios oponiendo la Administración del Estados y los administrados. Por lo tanto, fue como si esta revisión constitucional de 1942 fuera un preámbulo a la Ley No. 1494 de 1947 que instituyó la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Ya a partir de 1942, empezó a no prevalecer más el principio de la unidad jurisdiccional según el cual los litigios administrativos estaban a cargo de los tribunales judiciales ordinarios. La Ley 1494 consagró este principio.
B.
LA LEY NO. 1494 : EL MARCO LEGAL DE LA JUSTICIA CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA
SU ORIGEN El proyecto de Ley fue elaborado por el jurista J. Humberto Ducoudray1 bajo el gobierno de Rafael Leonidas Trujillo Molina. Fue adoptado por el Congreso Nacional el 2 de Agosto del año 1947 bajo el nombre: Ley No 1494. En febrero 1948, en su mensaje al Congreso Nacional, con ocasión de la rendición de cuentas del año 1947, el Presidente de la República Trujillo se refirió a esta ley No 1494. Explicó que “instituye la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, órgano jurisdiccional aparte del orden judicial, por medio del cual se impone a la administración activa el respeto del derecho”. SUS CARACTERÍSTICAS La Ley No 1494 instituyó la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. La cual está organizada en base a un Tribunal Superior Administrativo y una Procuraduría General Administrativa. La Ley reconoció también la existencia de tribunales
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quien luego fue designado como el primer Procurador General Administrativo
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administrativos de primera instancia (que funcionaban eficazmente en Francia). Sin embargo, en la actualidad no existen tribunales de esa jerarquía. 1) El Tribunal Superior Administrativo Es el órgano máximo de la jurisdicción contencioso-administrativa con carácter nacional. Es compuesto por cinco jueces: un presidente, un vicepresidente y tres jueces. Son nombrados por decreto del Poder Ejecutivo. Así que el Tribunal está ubicado en el ámbito de este Poder del Estado. Se habla de sistema de justicia retenida cuando la administración se juzga a sí misma. De conformidad con esa Ley, el Tribunal Superior Administrativo tiene varias atribuciones entre otras: - Conoce de los recursos contencioso-administrativos contra las sentencias de cualquier tribunal contencioso-administrativo de primera instancia y contra los actos administrativos, los reglamentos y decretos violatorios de la ley. - conoce de las cuestiones relativas al cumplimiento, caducidad, rescisión, interpretación y efectos de los contratos administrativos concertados por la Administración Pública con particulares. Sin embargo, hay que notar que desde el mismo momento de su creación, las funciones del Tribunal Superior Administrativo son ejercidas por la Cámara de Cuentas (cf ley siguiente). Así que los jueces del Tribunal contenciosoadministrativo son los miembros de la Cámara de Cuentas, los cuales son elegidos por el Senado de las ternas que le presente el Poder Ejecutivo. Dicho de otro modo, esta función jurisdiccional permanece en el ámbito del Poder Ejecutivo. 2) La Procuraduría General Administrativa Según el artículo 15 de la Ley No 1494, es el Procurador General Administrativo quien representa a la Administración Pública ante el Tribunal Superior Administrativo. Su dictamen escrito es indispensable en la decisión de todo asunto contencioso. Debe rendir cuentas al Presidente de la República. 3) Los Tribunales contencioso-administrativos de primera instancia No existen tribunales administrativos de primera instancia. Sin embargo el legislador considere que se puede interponer el recurso contencioso-administrativo contra las decisiones emanadas de organismos que tuvieran ese carácter. Por ejemplo, las resoluciones de los Secretarios de Estado, las decisiones de los Consejos Directivos o las decisiones de los cuerpos colegiados en general cuando conciernen los asuntos administrativos.
C.
LAS DIFERENTES REFORMAS A LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA LAS REFORMAS POSTERIORES A LA LEY NO 1494
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Desde su promulgación, la Ley 1494 ha sido objeto de numerosas revisiones. Este proceso de reforma ha hecho evolucionar la justicia contencioso-administrativa dominicana. A continuación están las leyes más significadas. 1) La Ley 2152 sobre Jueces del Tribunal Superior Administrativo de 1949 Esta ley del 16 de Noviembre de 1949 reduce a tres jueces la composición original del Tribunal Superior Administrativo: un Presidente, un Vicepresidente y un juez miembro. Una vez elegido, quedan apoderados de todos los asuntos que la Cámara de Cuentas, en funciones de Tribunal Superior Administrativo, tenga pendiente. 2) La Ley 2690 del 23 de Enero de 1951 y la Ley 2998 del 8 de Julio de 1951 El Congreso Nacional traspasa las funciones del Tribunal Superior Administrativo (en el ámbito contencioso-administrativo) para que sean ejercidas por la Cámara de Cuentas. Eso es el órgano constitucional de control financiero externo del Estado. La Cámara de Cuentas actuará como Tribunal Superior Administrativa hasta tanto el Presidente de la República no designase mediante decreto los jueces miembros de dicho tribunal. Hasta hoy en día, la Cámara de Cuentas sigue ejerciendo estas funciones contencioso-administrativas. Además dos nuevos miembros son nombrados para dicho órgano. 3) La Ley 3835 del 20 de Mayo de 1954 Esta reforma establece un vínculo de la jurisdicción contencioso-administrativa con el Poder Judicial. En efecto, dispone que las sentencias de la Cámara de Cuentas en funciones de Tribunal Superior Administrativo podrán ser objeto de un recurso de casación por ante la Suprema Corte de Justicia. 4) La Ley 14-91 de Servicio Civil y Carrera Administrativa del 20 de Mayo de 1991 Este instrumento legal está llamado a ejercer el papel de estatuto de la función pública dominicana. Se puede citar el artículo 10: “la Cámara de Cuentas, en funciones de Tribunal Superior Administrativo, es competente para conocer de las acciones contencioso-administrativas que nazcan de los conflictos surgidos entre el Poder Ejecutivo y sus funcionarios y empleados civiles”. Además a partir de esta Ley, el Tribunal Superior Administrativo es competente para conocer de los actos de carácter disciplinario dentro de los servicios públicos. 5) Ley 11-92 del 16 de Mayo de 1992: el Código Tributario Crea el Código Tributario y transfiere al Tribunal Contencioso-Tributario las funciones en materia tributaria antes reservadas al Tribunal Superior Administrativo. Este nuevo tribunal conoce del recurso contencioso-tributario contra las resoluciones del Secretario de Estado de Finanzas, contra los actos administrativos violatorios de la ley tributaria y de toda decisión relativa a la 6
aplicación de los tributos. Además conoce de los recursos de revisión y amparo (artículos 139, 140, 167 al 172). A partir de 1994, los Jueces del Tribunal Contencioso-Tributario son designados por la Suprema Corte de Justicia. 6) Ley Monetaria y Financiera No 183-02 del 21 de Noviembre de 2002 Aprueba el Código Monetario y Financiero y crea un Tribunal ContenciosoAdministrativo de lo Monetario y Financiero (artículo 77). Sólo es competente para conocer de los recursos contencioso-administrativos interpuestos frente a los actos y resoluciones dictados por la Junta Monetaria. Un Procurador General Monetario y Financiero está encargado de representar a la Administración Monetaria y Financiera ante del Tribunal. 7) La Ley 10-04 de la Cámara de Cuentas del 23 de Enero de 2004 Mantiene el criterio de la Ley No 2690 de 1951, disponiendo en su artículo 58 como disposición transitoria que “la Cámara de Cuentas continuara desempeñando las funciones de Tribunal Superior Administrativo hasta que sea aprobada y entre en vigencia una nueva legislación que asigne estas funciones a otro organismo”. LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO EN EL SIGLO XXI: HACIA UNA MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN ADMINISTRATIVA Desde antes de la década de los años 1940, apareció en América Latina un movimiento reformatorio de las jurisdicciones contencioso-administrativas. Esta corriente busca a modernizar la Administración Pública que es una condición sin qua non al desarrollo de las naciones. Desde los finales del siglo XX, la República Dominicano se inscribe dentro de este proceso de Reforma del Estado con la elaboración de varios proyectos dirigidos a modernizar el sistema contencioso-administrativo. Entre las varias propuestas sobre la organización de la jurisdicción administrativa, se puede hacer hincapié en el Anteproyecto de Ley Reguladora de la Actividad de la Administración Pública y Su Control por los Tribunales. Este anteproyecto fue patrocinado por la Unión Europea y el Programa de Apoyo a la Reforma y Modernización del Estado (PARME). Fue presentado el 27 de Junio de 2003. Según este texto, la Jurisdicción Contencioso-Administrativa estaría compuesta por el Tribunal Superior Administrativo con jurisdicción Nacional y por los Tribunales Administrativos Departamentales. Los jueces serían designados por el Senado de la República, previa recomendación de un Consejo Superior de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Este anteproyecto es uno entre tantos otros que ilustra la corriente reformatoria que existe hoy en día en la República Dominicana. Se entiende que es una 7
necesidad crear en este país un organismo que parecería al Consejo de Estado francés. O sea, no se puede seguir con la ausencia de un Tribunal Superior Administrativo real e independiente. Otro proyecto un poco parecido es el elaborado por el Centro Dominicano de Acción Legislativa (CENDAL) en el año 2003. La referida propuesta pretende también crear el Consejo de Estado como máximo órgano de la jurisdicción contenciosoadministrativa. Pero presenta una novedad no contemplada por otros proyectos. O sea, incorpora en todo su contenido los procesos que deben agotarse por la vía administrativa, como preliminar para acudir a la contenciosa. En este contexto de discusiones, fue elaborada y adoptada la Ley 13-07 del 5 de Febrero de 2007 que crea el Tribunal Contencioso Tributario y Administrativo. Un nuevo régimen bajo la Ley 13-07 del 5 de Febrero de 2007 Las competencias del Tribunal Superior Administrativo, así como las del Tribunal Contencioso-Administrativo de lo Monetario y Financiero, son ejercidas por el Tribunal Contencioso Tributario instituido en la Ley 11-92 de 1992. Este Tribunal, a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, se denominará Tribunal Contencioso Tributario y Administrativo, conocido también como el Tribunal Contencioso-Tributario. Es un tribunal de naturaleza propiamente jurisdiccional. Tiene jurisdicción nacional y su asiento en Santo Domingo. Sus atribuciones conciernen lo tributario, lo administrativo y lo financiero. Esa Ley 13-07, también crea la jurisdicción Contenciosa Administrativa Municipal. Está a cargo de los Juzgados de Primera Instancia, en sus atribuciones civiles, para conocer de los recursos o impugnaciones de los particulares con relación a los actos administrativos de los ayuntamientos. En cierta medida, esta ley plantea las condiciones para después crear un verdadero Tribunal Superior Administrativo independiente. La Reforma Constitucional actual se inscribe en este marco. El proyecto de reforma constitucional del año 2009 Según el artículo 152 del proyecto, habrá un Tribunal Superior Administrativo con jurisdicción nacional y asiento en Santo Domingo. Conocerá de los asuntos contencioso–administrativos. Será integrado por lo menos por cinco magistrados designados por el Consejo Nacional de la Magistratura (artículos 152 y 130). Las condiciones de inamovilidad y requisitos para su nombramiento serán los mismos que para los Jueces de la Suprema Corte de Justicia. Sus decisiones no serán recurribles en casación. Eso marca una diferencia capital con respecto a las bases legales precedentes ya que el nuevo tribunal estará estrictamente separado de la Suprema Corte de Justicia. Dicho de otro modo, este 8
último órgano quedará excluido completamente de la jurisdicción contenciosa administrativa. Para citar otra novedad, los particulares podrán apoderar directamente al Tribunal Superior Administrativo, sin pasar por los tribunales de primera instancia, cuando los actos administrativos sean ejecutados en contra de la ley, los reglamentos y los decretos. El Tribunal Superior Administrativo no será exactamente una corte de apelación sino más bien una jurisdicción superior asimilable a la Suprema Corte de Justicia, en cuanto a decidir si ha habido o no una violación a la ley. Además este Tribunal nombrará a los jueces de los tribunales contenciosoadministrativos de primera instancia y ejercerá la autoridad disciplinaria sobre ellos, con facultad de imponer hasta la suspensión o destitución por faltas graves.
En síntesis, la justicia administrativa en la República Dominicana, como otros instrumentos de Derecho Público, ha conocido vicisitudes institucionales durante su historia. Hoy en día, se entiende la necesidad de construir una solida jurisdicción contencioso-administrativa para preservar las garantías jurídicas a los administrados. Es una condición sine qua non para fortalecer el Estado de Derecho.
BIBLIOGRAFÍA Dr. Raymundo AMARO GUZMAN, Principios Jurídicos de la Organización Administrativa del Estado, Editorial Tiempo, S.A., Santo Domingo, RD, 1988, 136pp. Lic. Rafael A. SANTANA VIÑAS, Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Tribunal Superior Administrativo, Edición de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa en el Derecho público Dominicano, Santo Domingo, RD, 2005 Dr Raymundo Amaro Guzmán, Principios jurídicos de la organización administrativa del Estado, Punto Megico, SD, 2006 Departamento de Prevención de la Corrupción, Legislación Básica de la Administración Pública de República Dominicana, Segunda Edición del Departamento de Prevención de la Corrupción, Santo Domingo, RD, Julio 2002, 265pp 9
WEBOGRAFIA: Concepto Administrativo en http://www.cibaomarketing.com/?4/3498
la
Reforma
constitucional:
Visión Judicial: “la Competencia y los Recursos Administrativos en la República Dominicana” de Lic Manuel AntonioNolasco Benzo, abogado especialista en Derecho Tributario, del 21 de Octubre de 2009, en http://visionjudicialdominicana.blogspot.com/2009/10/la-competencia-y-losrecursos.html
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