Beat Kappeler: Staatsgeheimnisse. 2 Aufl.

Der bekannte und originelle Denker, Ökonom und Publizist beschreibt in kurzen Kapiteln ungewohnte, selten wahrgenommene Verfahren in unserem Staat, die aber typisch für die Schweiz und das Zusammenleben in diesem Land sind. Auf Fragen wie «Was hält die Schweiz zusammen?», «Wie wird sie regiert?», «Warum gibt es 2500 Gemeinden?» gibt er erhellende Antworten und regt zum Nachdenken an.

Beat Kappeler, 1946 geboren, Studium der politischen Wissenschaften und der Wirtschaft in Genf und Berlin.

Ab 1972 freier Wirtschaftsjournalist, ab 1977 Sekretär des Schweizerischen Gewerkschaftsbundes, betraut mit ­Liberali­sierungsdossiers in Wettbewerbs-, Welthandels- und Wirtschaftspolitik.

1996 bis 2000 a. o. Professor für Sozial­ politik an der Universität Lausanne, seit 2002 Kolumnist bei der NZZ am Sonntag. Autor zahlreicher Bücher, zuletzt Leidenschaftlich nüchtern (NZZ Libro 2014) und Wie die Schweizer Wirtschaft tickt (NZZ Libro 2012).

ISBN 978-3-03810-162-8 ISBN 978-3-03810-162-8

9 783038 101628 www.nzz-libro.ch

BEAT KAPPELER STAATSGEHEIMNISSE

Alles ist anders. Die Schweiz funktioniert, aber nicht nur wegen Wahlen, Verfassung, Parteien. Sondern sie regiert sich auf oft wenig bekannten Pfaden. Beat Kappeler sass in 30 Bundeskommissionen und kommentierte das Geschehen 30 Jahre lang – jetzt sagt er, was ist.

STAATSGEHEIMNISSE WAS WIR ÜBER UNSEREN STAAT WIRKLICH WISSEN SOLLTEN

BEAT KAPPELER VERLAG NEUE ZÜRCHER ZEITUNG

Wir nehmen oft gar nicht wahr, wie Staat und Gesellschaft der Schweiz funktionieren. Einige ihrer Eigenheiten sind unsichtbar, viele andere liegen offen da, aber selten sieht sie jemand genauer an: Die Verwaltung ist eifrig und mächtig. Die Gemeinden bestimmen Sprachgrenzen und Einbürgerung.

Die Bürger panaschieren die Wahllisten und entmündigen die Parteizentralen.

Die Schuldenbremse steckt in den Köpfen. Die Regierung hat kein Programm, doch der Bundesrat haut oft auf den Tisch und schafft Fakten. Die Geschichte formte das Land vom Bürger und Gewerbe her, nicht von Visionen aus Brüssel.

Nach Laotse ist ein wahres Geheimnis «etwas, das für jeden offen da liegt – der eine erkennt es, der andere jedoch nicht.»

Das gilt auch für zahllose handfeste «Staatsgeheimnisse», die Beat Kappeler hier aufdeckt.

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

2., überarbeitete Auflage 2016 © 2016 Verlag Neue Zürcher Zeitung, Zürich Lektorat: Ingrid Kunz, Schaffhausen Umschlag: icona, Basel Gestaltung, Satz: Gaby Michel, Hamburg Druck, Einband: CPI books GmbH, Leck Dieses Werk ist urheberrechtlich geschützt. Die dadurch begründeten Rechte, insbesondere die der Übersetzung, des Nachdrucks, des Vortrags, der Entnahme von Abbildungen und Tabellen, der Funksendung, der Mikroverfilmung oder der Vervielfältigung auf anderen Wegen und der Speicherung in Datenverarbeitungsanlagen, bleiben, auch bei nur auszugsweiser Verwertung, vorbehalten. Eine Vervielfältigung dieses Werks oder von Teilen dieses Werks ist auch im Einzelfall nur in den Grenzen der gesetzlichen Bestimmungen des Urheberrechtsgesetzes in der jeweils geltenden Fassung zulässig. Sie ist grundsätzlich vergütungspflichtig. Zuwiderhandlungen unterliegen den Strafbestimmungen des Urheberrechts.

ISBN 978-3-03810-224-3 www.nzz-libro.ch NZZ Libro ist ein Imprint der Neuen Zürcher Zeitung ®

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Inhalt

Vorwort 7 1 Die Regierung in der Höhle – mit Notizblöcken versehen 9 2 Das Volk auf der Couch Sigmund Freuds 11 3 Im Durcheinandertal 14 4 Wer zieht die Sprachgrenzen? 16 5 Die souveränen Gemeinden 18 6 Das offene Land 20 7 Das betonierte Land 22 8 Macht ist lokal – das Geheimnis Alt-Europas 23 9 Die Eidgenossenschaft – kein Bauernbund, ein Städtebund 26 10 Steuern mit offenem Handmehr abgelehnt 28 11 Vor aller Augen: Zentralstaaten scheitern öfter 31 12 Die Volksrechte schalten die Verbände ein 33 13 Das Panaschieren schaltet die Parteien aus 36 14 Die Kassen der Parteien – ein lässliches Geheimnis 40 15 Berufsparlamentarier als Milizionäre verkleidet 42 16 Volk und Faust 44 17 Verordnungen regieren, also die Verwaltung, ihre Mandarine, ihre Geheimräte 48 18 Das Parlament hat keinen Plan A, keinen Plan B 51 19 Verfassungsbruch – jederzeit und leichten Herzens 54 20 In der EU wären die Bundesräte, nicht die Volksrechte das Problem 58 21 Ganz geheim – es gibt keinen Sonderfall, keinen Alleingang der Schweiz 60 22 Der geheime Spin der Europa-Turbos 61 23 Die Intellektuellen – ein Geheimbund? 64 24 Radio, Fernsehen unterdrücken Geheimnisse 66 25 Geheimnis, Datenschutz oder Transparenz ? 69 26 Lasst neue Geheimnisse blühen 71 27 Immer schon: geheim oder offen? 72 28 Vom Ärgernis zum Geheimnis: Frauenrechte 74

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Auch die Proporzwahl fällt unter die Mythen 76 Geheimer Tausch «Wiedervereinigung gegen Euro»? 78 31 Das Reduit General Guisans – und andere Mythen 81 32 Der Mythos «starke Armee» – im Selbstversuch 83 33 Die grösste Hungerkrise und das beste Vorratssystem 86 34 Finanzausgleich – fast alle Kantone sind armengenössig 88 35 Die Hälfte der Haushalte abhängig 90 36 Vermögenslose Arme sind allen wurscht 91 37 Sozialhilfe – die fremdbestimmte Gemeinde 93 38 Direktzahlungen an die Bauern sind die geheimste und teuerste Sozialpolitik 95 39 Die verborgene Demagogie der Verfassungsversprechen 97 40 Mortalität, Morbidität – das Geheimnis der Buchhalter 99 41 Klubs, nicht so geheim, aber meist übersehen 104 42 Alle packen an, aber auch das sieht wieder niemand 107 43 Arbeitsfriede und seine kleinen Klauseln 109 44 Das heimliche Imperium 111 45 Banknoten durch Privatbanken – Geheimsache 113 46 Nicht weiter sagen – die Nationalbank stochert im Nebel 115 47 Geheime Pläne für offenen Strassenraub 118 48 Die geheimen Totengräber des Finanzplatzes 120 49 Nicht nur das Politsystem, auch das Politverhalten ist wichtig 123 50 Streng geheim – Schiedsgerichte? 126 51 Das Geheimnis um die groben Fehler: Politiker 128 52 Kritik an den Boni – ein Geheimnis für die Bosse 131 53 Die hartnäckigsten Geheimnisse 133 Schlussbemerkung 136 Anmerkungen 137 30

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Vorwort «Im Schweizerischen Vaterland, wo viele Herren sind, aber kein Meister, geht es zu, wie es sich unter solchen Umständen erwarten lässt.»

Appenzeller Zeitung, 1. Nummer, 5. Heumonat 1828

Aber wie genau geht es zu? Der grosse Weise aus Asien, Laotse, steht uns zur Seite, wenn wir hier ein paar Dutzend Staatsgeheimnisse aufdecken, und zwar ohne einzubrechen, ohne Schlösser zu knacken, denn: «Was ist ein wahres Geheimnis? Etwas, das für jeden offen daliegt – der eine erkennt es, der andere jedoch nicht.» Das gilt auch für zahllose Einrichtungen, Verhaltensweisen unseres Staats, unseres Landes, unserer Bevölkerung. Jedes Land ist ein Son­derfall, geprägt durch Geschichte und Gewohnheiten. Wir nehmen oft gar nicht wahr, wie Staat und Gesellschaft funktionieren. Deshalb deckt dieses Buch viele Eigenheiten der Schweiz auf, einige ganz verborgene, andere offen daliegende, die aber selten jemand genauer ansieht. Laotse hat seine kluge Bemerkung auch für die Schweiz gemacht – denn sie ist ein Land wie alle anderen in dieser Hinsicht: geheim und wie ein offenes, aber ungelesenes Buch.

Aber da die Leser vielleicht auch kernige Sachen erwarten, beginnen wir mit einem handfesten Staatsgeheimnis.

Noch zwei Hinweise zur Handhabung des Buches: Die Ziffern in Klammern im Lauftext verweisen auf andere Kapitel, und die An­ merkungen am Schluss bieten einige bunte Luftballone und Nadelstiche.

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13 Das Panaschieren schaltet die Parteien aus

Das scheinbar nebensächliche Recht des Panaschierens ist das grosse Geheimnis einer echten Parlamentswahl und das Geheimnis hinter den fast machtlosen Parteizentralen in der Schweiz.

Und das geht so: Der Wähler kann auf den vorgeschlagenen Listen der Parteien Namen streichen, kumulieren, und er kann Kandidaten anderer Parteien draufsetzen. Dies führt zu siegreichen Kandidaten aus Verbänden, Firmen, Kultur, Gewerkschaften, Medien, die ihren Sitz nicht der Huld der Parteizentrale verdanken.

Im Gegenteil, sie können sagen, die Partei verdanke den Sitzgewinn ihnen, ihren Wählern aus allen Lagern.

Eine zweite Eigenheit kommt dazu: In der Schweiz fällt die Regierung nicht, wenn sie bei einer Vorlage die Mehrheit im Parlament verfehlt. Es gibt keine Vertrauensabstimmung.

Das Panaschieren erlaubt daher den Gewählten eine freie Stim­ me während der ganzen Legislatur, es reduziert die Macht der Parteizentralen oder allfälliger Einpeitscher in den Fraktionen gegen null. Die Folgen sind beträchtlich, beispielsweise diese: Im Sommer 2014 verfocht der Gewerbepräsident und Nationalrat Jean-François Rime einmal mehr gegen seine eigene Partei SVP einen ein­heitlichen Mehrwertsteuersatz. Er vertritt viele Wähler ausserhalb der SVP, darunter jene seines Spitzenverbands. Ebenfalls im Sommer 2014 brachte der Gewerkschaftsflügel der Sozialdemokratischen Partei das Kartellgesetz zu Fall, entgegen den Puristen der Partei. Solchen Widerspruchsgeist gegen eingepeitschte Parteimeinungen verdanken wir dem Panaschieren.

Damit aber wird das Parlament in Bern auch auf diese Weise zu einem Wirtschafts- und Sozialrat. Das Schweizer Parlament ist grundsätzlich mit interessegebundenen Personen angefüllt, es soll ausdrücklich solche Interessen saldieren. Scham über diese Interessen ist falsch am Platz, die geltenden Vorschriften machen sie transparent für den Wähler. Der Gewerbepräsident steckte bis zum Hals auch in der Holzindustrie und beim Lastwagenverband Astag.

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Linke holen Geld ab für Baugenossenschaften, andere sind mit Krankenkassen liiert. Diese Vertreter haben dank den Panaschierwählern ihre Ellbogenfreiheit zu Kompromissen, die unideologisch und situativ ausfallen. Die Wirtschaftspolitik der Schweiz blieb daher oft nüchterner, praxisorientierter als in anderen Staaten. Diese sind eigentliche Parteienstaaten geworden.

So empörte etwa die Flüchtlingspolitik 2015 viele Abgeordnete des Deutschen Bundestags – einstimmig winkten aber die Parlamentarier der Koalition die Beschlüsse durch. Gleiches geschah bei der Hilfe an Griechenland, Gleiches geschieht in den westeuropäischen Parlamenten zu praktisch allen Geschäften, und ebenso stimmten alle Regierungsmehrheiten unter dem Druck ihrer Spitzenpolitiker, ausser Irlands Volk, 2009 dem Lissabonner Vertrag zu, der die EU zum Staat machen will.

Der Usus oder die Regel der Vertrauensabstimmungen macht die Parlamentarier so folgsam, weil bei einem Scheitern wichtiger Regierungsvorlagen das Parlament aufgelöst wird. Deshalb wirken sowohl die Parteizentralen der Regierungsparteien wie jene der Opposition auf eine geschlossene Stimmabgabe der Gewählten hin.

Und sie können Abweichler bestrafen.

Die härtesten Sanktionen bestehen darin, solche Parlamentarier nicht mehr zur nächsten Wahl zuzulassen, sie in einen aussichts­ losen Wahlkreis zu senden oder sie auf einen hinteren Listenplatz zu verweisen. Andere Zuchtmittel erwähnte der CDU-Fraktionschef Volker Kauter 2015. Wer gegen die Regierung stimme, komme nicht mehr in die Ausschüsse des Bundestags, wird Hinterbänkler.

Für solche ist die nächste Wahl ein Hürdenlauf, sie sind nicht mehr bekannt.

Der Status eines Berufsparlamentariers verschraubt die Macht noch mehr. Wer abgestraft wird und die Wahl verliert, ist beruflich vorerst am Ende. Der Schluss aus diesen Mechaniken heisst: Die parlamentarischen Demokratien sind letztlich Diktaturen der Parteizentralen – der Regierungsseite wie der Opposition.

Ein zweiter Schluss beunruhigt noch mehr, denn der Beitritt, 37

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dann der Ausbau bei EWG, EG, EU und Euro wurden in den allermeisten Staaten von den Parlamenten beschlossen, also von den Regierungsmehrheiten, also von deren Chefs und Parteichefs. Denn auch die Minister werden von diesen ausgewählt oder abgesetzt.

Die einsamen Entscheide der deutschen Kanzlerin, des italienischen Regierungschefs oder der Kanzlerin und des französischen Prä­ sidenten zusammen in EU-Fragen illustrieren es. Das Demokratieproblem der EU liegt also weniger in deren eigenem Parlament oder bei der Brüsseler Kommission, sondern in den EU-Gipfelentscheiden durch die Regierungs- und Parteipolitiker der Nationen, die zu Hause nicht bestritten werden können. Top-down in reinster Form, gekrönt durch eine weitere «List» der Geschichte, nämlich der Euro-Turbos: Einmal gefasste EU-Beschlüsse sind kaum reversibel, denn die Prozedur müsste den Rückbau durch alle 27 Mitgliedslän­ der durchlaufen.16 Die EWG, die EG, die EU wurden durch solche Parteizentralen und Regierungsbeschlüsse errichtet, verdichtet und werden dereinst nur durch Austritte und enorme Krisen um- und abgebaut werden können.17 Den Gehorsam erzwingen die Parteizentralen in den Nationen durch die Kandidatenkür, in Einerwahlkreisen wie auf den Listen, die der Wähler nicht verändern kann. Das neue Wahlgesetz erlaubt den italienischen Parteizentralen, 50 oder 60 Prozent der Kandi­ daten von Rom aus zu entsenden, sagt der Experte Roberto D’Alimonte. Schon vorher fegte Renzi seinen Vorgänger als Ministerpräsidenten durch eine Parteirevolte aus dem Amt. Beppe Grillo, der Chef des Movimento Cinque Stelle, verbannte Abgeordnete aus der Fraktion, die unerlaubt in den Medien auftraten oder rebellierten.

In Frankreich setzen die Parteien gefügige Kandidaten in aussichtsreiche Wahlkreise, wie mit einem Fallschirm aus Paris («parachutage»). In Britannien liess die konservative Partei vor den Wahlen 2015 Listen zirkulieren und dispensierte ihre Sektionen, die Kan­ didaten anzuhören, weil es eile. Ausserdem ernannte der Premier Cameron 45 neue Lords im Oberhaus, mehrheitlich Parteigänger, um sich weiter abzusichern. In Deutschland dürfen die Partei- und 38

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Regierungsgrössen auf beiden Wegen des Wahlverfahrens (Listen und Kreise) kandidieren, um auf sicher zu gehen. In Österreich können die Wähler zwar die Listenränge der Kandidaten mit Vorzugsstimmen umkehren, aber nur auf der gewählten Parteiliste.

Doch mit dem Panaschieren und ohne Vertrauensabstimmungen hat die Regierung nicht über die Parlamentarier zu urteilen, sondern umgekehrt. Wahlsysteme bestimmen die Macht von Parteien und Regierungen, kleine Details wie das Panaschieren haben grosse Folgen. In den Wahlen 2015 verteilten die Wähler, nicht die Parteien die hervorragenden Plätze von Roger Köppel (SVP), Daniel Jositsch (SPS), Bastien Girod (GPS), Tim Guldimann (SPS). Die Panaschierstimmen können bis zu 30 Prozent der Kandidatenstimmen bringen.18 Die Wähler urteilten durch Streichen der Namen ebenfalls über die Nichtwahl von Hans Fehr und Christoph Mörgeli (beide SVP). Denn neben dem Panaschieren kann sich der Wähler auch austoben durch Streichen von Listennamen, oder aber indem er sie kumuliert. Die Parteien erkennen ihre Listen nach der Wahl oft kaum mehr. Bottom-up! 19

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17 Verordnungen regieren, also die Verwaltung,

ihre M ­ andarine, ihre Geheimräte

Ganz Bundesbern schwört, man mache unbürokratische Regeln, aber es kommen immer 70-seitige Verordnungen heraus. Hier enthüllen wir die Ursache dafür, wie einer der allerhöchsten Beteiligten es uns bereitwillig schilderte.

Es handelt sich um die Verordnungen, welche die glücklicherweise lakonischen Gesetze des Parlaments umsetzen, die also die eigentlichen Schikanen oder Befreiungen enthalten.

Das geht so. Nachdem ein Gesetz beschlossen ist, werden im zuständigen Departement ein Sachbearbeiter und ein Jurist beauftragt, einen rohen Entwurf zu schreiben. Was diese zwei oder drei jungen Akademiker gebären, sei im Verlauf schon fast wie in Stein geschrieben, kaum jemand verlange grundsätzlich andere Wege, sagt mein Gewährsmann. Der Entwurf geht an die Departementsspitze, etwa das Generalsekretariat. Dieses veranlasst eine Ämterkonsultation. Alle betroffenen Fachämter anderer Departemente werden befragt. Auch das Bundesamt für Justiz kämmt auf dieser Stufe schon die rechtliche Systematik durch, und die Bundeskanzlei darf den Entwurf auch schon sehen.

Alle solcherart eingesammelten Bemerkungen werden nun im zuständigen Departement ausgewertet und eingearbeitet. Eine erneute Ämterkonsultation folgt, betroffene Fachämter anderer Departemente schieben letzte Änderungen nach. Jetzt steigt das Papier als Antrag zum Chef des federführenden Departements auf. Wenn der entsprechende Bundesrat oder die Bundesrätin nicht gerade fein gedrechselte oder lustige Reden halten, blicken sie in das Papier. Dann geht der Antrag in ein Mitberichtsverfahren, wo alle anderen Departemente offiziell ihre Meinung einwerfen, im Hinblick auf die Bundesratssitzung. Die Regierung bespricht dann eines Mittwochmorgens den Entwurf. Per SMS holen die Bundesräte bei ihren Generalsekretären oder Amtschefs noch die letzten Argumente ins Sitzungszimmer, wenn wider Erwarten eine Diskussion 48

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entsteht. Das sei aber eher selten, sagen viele Zeugen, weil wir zwar eine kollektiv entscheidende Regierung haben, deren Mitglieder sich aber vor dem Dreinreden hüten, weil sie Gleiches bei ihren eigenen Entwürfen befürchten, wie wir vorhin sahen (16). Ein Etappensieg der erwähnten Jungakademiker.

Der im Bundesrat verabschiedete Verordnungsentwurf geht nun in die äussere Vernehmlassung bei Parteien, Verbänden, Sozial­part­ nern (12). Auf Gebieten, wo ständige, nicht vom Volk gewählte Ver­ bands- und Expertenkommissionen bestehen, dürfen auch diese oft Einwände und Beiträge bringen. Da flechten sich Zusätze, Ausnahmen als weitere Artikel in die Verordnung.

Und wieder wird dies alles im federführenden Departement ausgewertet und eingearbeitet. Und wieder folgt eine Ämterkonsultation, und wieder wird der folgende Schlussantrag dem Mitberichtsverfahren aller sieben Departemente unterbreitet. Und jetzt entscheidet der Bundesrat definitiv. Das bringt nicht einen Teilsieg, sondern den vollen Sieg der Verbände, die in diesen letzten Runden kritisierten, drohten, oft ganze Absätze beitrugen. Kurz kann so ein Text nicht sein, komplex muss er werden, wenn so viele Köche im Brei rühren. Wir fühlen uns hier wie unter den Mandarinen am Hof des chinesischen Kaiserreichs.

Ebenso regeldicht verläuft ein weiterer Instanzenzug, jener der verwaltungsexternen Regulierer, wie Comcom, Elcom, Fin­ ma, Swiss­medic. Da werden Tausende von Firmen unterworfen, Märkte gestaltet oder ausgehebelt, Verfahren verteuert, geboten oder verbo­ ten. Diese offiziellen Regulierer, aber auch Departemente und Äm­ ter, erlassen zudem «Kreisschreiben», «Wegleitungen», «Merkblätter», die sogar von den Gerichten gegen die einsprechenden Bür­ger angewendet werden. Gesetzgebung vom Feinsten. Den Bundesräten, sogar manchen Chefbeamten bleiben diese laufend verengten Erlasse ihrer Fachämter oft ein Geheimnis – so kannte die oberste Spitze des Seco (Staatssekretariat für Wirtschaft) die 290-seitige «Wegleitung zu den Verordnungen 3 und 4» nicht, die den 200 000 Firmen schikanöse Arbeitsplatzregulierungen auferlegt.

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Dieses Verfahren für Verordnungen verfällt auch der «capture».

Verwaltungsexperten und Verbandsinteressenten beraten sich, sitzen in Kommissionen, sie verschmelzen zu einer einzigen Regulierungsmacht. Ausserdem wechseln die Jungakademiker und Experten vom Staat zum Verband und umgekehrt. Ihr Wissen um die Drehs und Kniffe nehmen sie mit. Sie haben untereinander auch «Verhandlungsschulden», die bei anderer Gelegenheit fällig werden.

Eine weitere Last schleppen die vielen Kompromisse übers Kreuz solcher Ämter und Verbände mit – sie sind nicht umkehrbar.

Hebt man einen Artikel auf, wackeln alle anderen, weil sie eine Bedingung dazu waren.

Wenn die Gesetzgebung durch die Verwaltung dort gemacht wird, wo Kontrollen, teure Gebühren, Bedingungen aufgestellt werden, dann sollte eigentlich der Gesetzgeber, also das Parlament, das Resultat der Mandarine begutachten dürfen. Doch weigerte sich das Parlament erst kürzlich wieder, die Verordnungen des Bundesrats bestätigen oder ablehnen zu dürfen. Doch die hiesigen Gesetze sind karg, die Verordnungen lang und oft schikanös, daher sagt dort die Exekutive, was Sache ist. Immerhin könnte das Parlament in seinen Gesetzen fallweise verlangen, dass ihm die Verordnung des Bundesrats noch vorgelegt wird. Aber sonst, etwa mit Referenden, ist dagegen nichts zu machen. Auch eine Variante von Volk und Faust.

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38 Direktzahlungen an die Bauern sind die geheimste und

teuerste Sozialpolitik

Mit dieser Aussage hat man in Bauernkreisen keinen Beifall zu erwarten, und auch weit herum sonst glauben die zahlenden Bürger, was ihnen die Politiker und bäuerlichen Interessenkreise vorsagen: Die hoch protektionistische Landwirtschaftspolitik diene der Landesversorgung, der Artenvielfalt, stütze die dezentrale Besiedlung und verhindere das pausenlose Niederdonnern von Lawinen in vergandeten Bergen.

Nun, gestützt auf Studien der ETH, grüner Kreise und eigene Beobachtungen sind diese Wirkungen klar dementiert. Die Artenvielfalt ist durch das Güllen und dauernde Mähen gestört. Die Besiedlung der Berggebiete geht laufend zurück; es ist auch nicht­ besonders anziehend, in Dörfern von 150 Personen zu leben, die ein­ander in die Töpfe schauen und oft seit Generationen zerstritten sind. Sodann wird das Land nicht autarker im Krisenfall, weil die Landwirtschaft den Grossteil der Kalorien nur dank importiertem Diesel, Dünger und Vorprodukten hervorbringt. Dazu stösst sie Klimagase aus, eine Kuh so viel wie ein kleines Auto. Die voraussetzungslosen Direktzahlungen verleiten immer mehr Bauern zu ausufernden Nebentätigkeiten in Touristik, Schreinerei, Transporten, Gastgewerbe, als Konkurrenz gegenüber dem Gewerbe, das keine solchen finanziellen Vorlagen erhält. Und wer immer anderswo in Europa die naturbelassenen, aufgegebenen Berg- und Talgebiete besucht, sieht vielfältige Büsche und Bäume spriessen, die Lawinen aufhalten und viele Tierarten beherbergen.

Aber lassen wir all das. Die Landwirtschaftsbetriebe erhalten ohne jede Leistung zusätzlich zu den überdrehten Preisen die Direktzahlungen, um die 60 000 Franken pro Betrieb. Sozialpolitik sind diese aber aus folgendem Grund: Die Direktzahlungen sind an die bäuerliche Familie gekoppelt. Man versuche, eine GmbH zu gründen und drei, vier Höfe zusammen rationell zu bewirtschaften: keine Direktzahlungen. Man stützt also ein Familienmodell, nicht 95

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Landwirtschaft. Sodann werden bei grossen Höfen keine Zahlungen ausgerichtet – also Sozialpolitik für die mittleren und kleinen Höfe, eine verheerende Strukturerhaltung, während rundum in vergleichbaren europäischen Klimata grössere Betriebe entstanden.

Und schliesslich muss der Bauer mit 65 aufhören und zur Rente wechseln, was eine eigentliche Beamtung verrät, oder eben Sozialpolitik. Welche andere Bevölkerungsgruppe wird so versorgt?

Stattdessen muss man die Bauernbetriebe ohne solchen Schutz in den Wettbewerb entlassen. Jene Familien, die wie in den Städten ein zu kleines Einkommen erzielen, sollen die übliche, nicht eine gruppenspezifische Sozialhilfe erhalten. Diese Sozialhilfe muss sowieso landesweit so umgestaltet werden, dass wenig Grundzulagen ausgerichtet werden, dass aber jeder selbst verdiente Franken davon nur bruchteilig abgezogen wird (37). Dann lohnt sich das Arbeiten, Bauern würden, wie Städter auch, situativ gestützt, die Betriebsflächen würden vereinigt, und auch Gesellschaften könnten rationelle Landwirtschaft betreiben.

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49 Nicht nur das Politsystem, auch das Politverhalten

ist wichtig

Wenn wir Schweizer glauben, das beste aller politischen Systeme zu haben, dann vergessen wir, dass es auch auf das Verhalten der Akteure ankommt. Da tauchen plötzlich Lösungen auf, die bei uns unbekannt sind, sozusagen Staatsgeheimnisse anderer Länder geblieben sind. So lautete eine Schlagzeile im Herbst 2015: «Schwedens Opposition wird kein Budget-Chaos veranstalten.» Da waltete Staats­kunst – schon wieder.

Denn mindestens dreimal in den letzten 20 Jahren standen Opposition und Regierung Schwedens zusammen, um in schwieriger Lage gute Lösungen zu finden.

2015 ging es bloss um das Budget 2016 der sozialdemokratischen Regierung, die im Parlament keine Mehrheit hatte. Alle Parteien in der Opposition zusammen hätten den Entwurf abstechen können.

Die Oppositionsführerin der Bürgerlichen, Anna Kinberg Batra, aber bot Hand zu einer Annahme, weil die Lage wegen der Lasten zugunsten der Flüchtlinge ernst sei.

Viel dramatischer noch war aber die Lage 1992, als Schweden ein Budgetdefizit von 12 Prozent des Sozialprodukts einfuhr, als die Krone unter Spekulationsattacken litt und die Einlagen der Banken massiv ins Ausland flohen. Die Sozialdemokraten verloren die Wahlen, weil sie das Schlamassel veranstaltet hatten. Die bürger­ liche Regierung fasste einen Sanierungsplan des Schreckens, mit enormen Kürzungen überall. Doch die Sozialdemokraten hatten die Grösse, als Oppositionspartei das Sanierungspapier ebenfalls zu unterzeichnen. Sie unterstützten die folgenden Massnahmen die ganze Zeit, bekamen dafür die volle Einsicht in alle Zahlen und Pläne. Innert Wochen stabilisierten sich die Banken, die Krone wurde abgewertet, die Reichsbank wirkte nachher dank der Ruhe an der Heimatfront glaubwürdig gegenüber den ausländischen Kreditgebern.

Hatte sich Schweden damals im gleichen Horror befunden wie 123

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Griechenland 2010 bezüglich Defizit, Kapitalflucht und hoher Schulden, so wandelte es sich zu einem Musterstaat in fiskalischer Hinsicht. Heute sind die Staatsschulden so tief wie jene der Schweiz, die Wirtschaft wächst fast dreimal schneller.

Nicht nur gegenüber Griechenland, auch gegenüber der Schweiz muss man diesen Burgfrieden ein drittes Mal rühmen. Denn Schwe­ dens Parteien gestalteten nach 1992 bis 1994 die Altersvorsorge in einer Weise nachhaltig, die weltweit bewundert wird. Ein Expertenbericht hatte die unhaltbare Lage aufgezeigt, wie das auch für die Schweizer AHV heute gilt. Alle fünf schwedischen Parteien bildeten eine Arbeitsgruppe, fassten den Reformplan, und das Parlament – unterdessen wieder mit sozialdemokratischer Mehrheit – billigte ihn. Bewusst hatte man die Gewerkschaften und Arbeitgeber nicht in die Arbeitsgruppe aufgeboten. Sie konnten nicht dreinreden, trugen aber auch keine «Schuld» für die Massnahmen. Die Parteien hatten ausgemacht, die Reform nicht zur einseitigen Profilierung zu missbrauchen. Das neue System lässt die Neurenten wie die laufenden Renten einer Formel folgen, die das Wirtschaftswachstum, aber auch die längere Lebenserwartung abbildet und die Renten danach hebt oder senkt. Das Gleichgewicht bleibt gewahrt, was immer passiert.

Dieser politische Zusammenhalt, zweimal bei Budgetdramas, einmal zur Rentenreform, ist nur auf den ersten Blick erstaunlich.

Die Spieltheorie der Politik zeigt die Vorteile gelegentlicher Kooperation. Die kompromissbereite Opposition erwirbt Verhandlungsschulden der anderen Partei. In Schweden gaben die Bürgerlichen 2015 beim Budget nach, 1992 waren es die Sozialdemokraten. Die beiden Parteien sind damit quitt. Konsens kann auch das Gesicht wahren helfen, gerade wenn die nachgebende Partei vorher nicht ganz unschuldig an den Problemen ist. Alle Parteien gewinnen schliesslich gegenüber dem Wähler, der Lösungen verlangt und nicht, dass die Parteien ihre Pfauenräder schlagen. Sonst verlieren sie an Legitimität überhaupt, wie seit Jahren in den USA. Vor 250 Jahren versuchte der Staatsphilosoph Montesquieu die 124

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unterschiedlichen Temperamente der Völker und ihrer Regenten zu erklären. Da im Norden die Körper wegen der Kälte sich festigen, hätten die Parteien mehr Selbstvertrauen, weniger Rachedurst, seien offener, ohne List. Die Wärme des Südens hingegen lasse die Körper erschlaffen, den Mut zum Handeln vermissen. Frankreich aber liege ideal zwischen Nord und Süd. Die heutige französische Regierung ohne Reformen widerlegt allerdings diese ganze Theorie.

Wenn es also nicht an der Wärme oder Kälte liegt, dann könnte ja die Legislatur der Schweiz solche Einverständnisse suchen, wie Schweden sie fand.

Dazu gibt es auch gesetzliche oder verfassungsmässige Selbstbindungen der Akteure. Die Schuldenbremse der Schweiz seit 2003 steht vorteilhaft da und wirkt. Aber auch der amerikanische Kongress fand unter Präsident Clinton einen Weg, das Budget ins Gleich­gewicht zu bringen. Der Präsident bekam ein Line-ItemVeto, durfte also im Budget des Kongresses einzelne Posten bestreiten, und das Parlament konnte dies nur mit zwei Dritteln der Voten überstimmen. Damit konnte der Präsident Kuhhändel der Parteien zulasten des Staats beseitigen, ohne dass jemand das Gesicht verlor.

Oder vorübergehend befahl ein Gesetz, dass Mehrausgaben immer auf dem gleichen Tätigkeitsgebiet des Staats wieder kompensiert werden mussten. Im englischen Parlament einigen sich die Parteiführer hin und wieder, wenn sie in sich selbst zerstritten sind, dass gleich viele Abgeordnete auf beiden Seiten sich enthalten, um etwas dennoch durchzubringen.

Kurz, gute Systeme im Prinzip dispensieren nicht von Staatskunst in der Praxis.

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Schlussbemerkung

Dieses Buch spielt mit dem Begriff des Geheimnisses auf manchen Ebenen, vor allem aber mit jenen Fakten, die offen daliegen, aber kaum erkannt werden. Der Weise Laotse spornte uns an, ihren geheimen Kern zu sehen.

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Vom selben Autor bei NZZ Libro erschienen

Beat Kappeler Leidenschaftlich nüchtern Für eine freie und vitale Gesellschaft 288 Seiten, gebunden ISBN 978-3-03823-913-0

«Die Kritik an den bestehenden Verhältnissen formuliert Kappeler aus einer prononciert liberalen Sicht. Er überrascht mit historischen Exkursen und kuriosen Beispielen. Seine Rezepte zur Überwindung der Unmündigkeit sind realistisch und menschenfreundlich.»

Tobias Straumann, Bücher am Sonntag, 28. September 2014

NZZ Libro – Buchverlag Neue Zürcher Zeitung

www.nzz-libro.ch

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Beat Kappeler, 1946 geboren, Studium der politischen Wissenschaften und der Wirtschaft in Genf und Berlin.

Ab 1972 freier Wirtschaftsjournalist, ab 1977 Sekretär des Schweizerischen Gewerkschaftsbundes, betraut mit ­Liberali­sierungsdossiers in Wettbewerbs-, Welthandels- und Wirtschaftspolitik.

1996 bis 2000 a. o. Professor für Sozial­ politik an der Universität Lausanne, seit 2002 Kolumnist bei der NZZ am Sonntag. Autor zahlreicher Bücher, zuletzt Leidenschaftlich nüchtern (NZZ Libro 2014) und Wie die Schweizer Wirtschaft tickt (NZZ Libro 2012).

ISBN 978-3-03810-162-8 ISBN 978-3-03810-162-8

9 783038 101628 www.nzz-libro.ch

BEAT KAPPELER STAATSGEHEIMNISSE

Alles ist anders. Die Schweiz funktioniert, aber nicht nur wegen Wahlen, Verfassung, Parteien. Sondern sie regiert sich auf oft wenig bekannten Pfaden. Beat Kappeler sass in 30 Bundeskommissionen und kommentierte das Geschehen 30 Jahre lang – jetzt sagt er, was ist.

STAATSGEHEIMNISSE WAS WIR ÜBER UNSEREN STAAT WIRKLICH WISSEN SOLLTEN

BEAT KAPPELER VERLAG NEUE ZÜRCHER ZEITUNG

Wir nehmen oft gar nicht wahr, wie Staat und Gesellschaft der Schweiz funktionieren. Einige ihrer Eigenheiten sind unsichtbar, viele andere liegen offen da, aber selten sieht sie jemand genauer an: Die Verwaltung ist eifrig und mächtig. Die Gemeinden bestimmen Sprachgrenzen und Einbürgerung.

Die Bürger panaschieren die Wahllisten und entmündigen die Parteizentralen.

Die Schuldenbremse steckt in den Köpfen. Die Regierung hat kein Programm, doch der Bundesrat haut oft auf den Tisch und schafft Fakten. Die Geschichte formte das Land vom Bürger und Gewerbe her, nicht von Visionen aus Brüssel.

Nach Laotse ist ein wahres Geheimnis «etwas, das für jeden offen da liegt – der eine erkennt es, der andere jedoch nicht.»

Das gilt auch für zahllose handfeste «Staatsgeheimnisse», die Beat Kappeler hier aufdeckt.