Yannis Papadopoulos u.a. (Hg.): Handbuch der Schweizer Politik – Manuel de la politique suisse

einem Kollegialgremium an der Spitze. Neben Akteuren, Prozessen und Institutionen erörtern die 48 Autorinnen und Autoren auf Deutsch und Französisch die inhaltliche Politikgestaltung in der Schweiz. Das Handbuch dient als Nach­schlagewerk und Lehrbuch und informiert gleichzeitig eine interessierte Leserschaft über die wichtigsten aktuellen Debatten und Probleme der Schweizer Politik.

Das etablierte Standardwerk wurde für die 7. Auflage vollständig überarbeitet und erweitert, um der rasanten Entwicklung der Schweizer Politik Rechnung zu tragen.

Es nimmt neuere Abstimmungen, Wahlen und politische Verschiebungen auf wie etwa die Entscheidungsblockaden in der Europa-, Renten- und Umweltpolitik und behandelt aktuelle Forschungsergebnisse aus der Politikwissenschaft,

(Hrsg.)

Flavia Fossati

Patrick Emmenegger

Silja Häusermann

das weltweit einzigartige Regierungssystem der Schweiz mit

Adrian Vatter

Demokratie, den Föderalismus, die Konkordanz, aber auch

Pascal Sciarini

de la Suisse » behandelt in systematischer Form die direkte

Yannis Papadopoulos

Das « Handbuch der Schweizer Politik / Manuel Politique

Handbuch Manuel der de la politique Schweizer suisse Politik

Der aktualisierte Klassiker zur Schweizer Politik

Handbuch Manuel der de la politique Schweizer suisse Politik 7. Auflage

Yannis Papadopoulos Pascal Sciarini Adrian Vatter Silja Häusermann Patrick Emmenegger Flavia Fossati (Hrsg.)

die laufend neue und präzisere Erkenntnisse über das sich verändernde politische System der Schweiz ans Licht bringen.

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Yannis Papadopoulos Pascal Sciarini Adrian Vatter Silja Häusermann Patrick Emmenegger Flavia Fossati

Handbuch

der Schweizer Politik

Manuel

de la politique suisse 7., komplett überarbeitete und erweiterte Auflage

NZZ Libro

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Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; ­detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

7., komplett überarbeitete und erweiterte Auflage © 2022 NZZ Libro, Schwabe Verlagsgruppe AG, Basel Umschlag: icona basel Gestaltung, Satz: Claudia Wild, Konstanz Korrektorat: Ruth Rybi, Zürich-Gockhausen Druck, Bindung: Eberl & Koesel GmbH & Co. KG, Altusried-Krugzell Dieses Werk ist urheberrechtlich geschützt. Die dadurch begründeten Rechte, insbesondere die der Übersetzung, des Nachdrucks, des Vortrags, der Entnahme von Abbildungen und Tabellen, der Funksendung, der Mikroverfilmung oder der Vervielfältigung auf anderen Wegen und der Speicherung in Datenverarbeitungsanlagen, bleiben, auch bei nur auszugsweiser Verwertung, vorbehalten. Eine Vervielfältigung dieses Werks oder von Teilen dieses Werks ist auch im Einzelfall nur in den Grenzen der gesetzlichen Bestimmungen des Urheberrechtsgesetzes in der jeweils geltenden Fassung zulässig. Sie ist grundsätzlich vergütungspflichtig.

Zuwiderhandlungen unterliegen den Strafbestimmungen des Urheberrechts.

ISBN 978-3-907291-72-6 www.nzz-libro.ch NZZ Libro ist ein Imprint der Schwabe Verlagsgruppe AG.

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Vorwort Das Handbuch der Schweizer Politik / Manuel de la politique suisse verfolgt ein doppeltes Ziel. Einerseits soll es das zentrale Nachschlagewerk für die wichtigsten Aspekte des politischen Systems der Schweiz sein: Institutionen, Akteure, politische Prozesse und Entscheidungen. Andererseits soll es die Forschung in diesen (Teil-) Gebieten umfassend abbilden. Die in diesem Band versammelten Beiträge vermitteln damit den Stand der bestehenden wissenschaftlichen Studien zum politischen System der Schweiz und unterziehen deren Ergebnisse einer kritischen und gesamtheitlichen Betrachtung.

In den 1980er-Jahren noch als vierbändiges Kompendium unter dem Titel Handbuch politisches System der Schweiz / Manuel système politique de la Suisse ins Leben gerufen, erschien 1999 das vollständig erneuerte Handbuch der Schweizer Politik / Manuel de la politique suisse erstmals in einem einzigen Band. Die zweite Auflage folgte 2000 und eine dritte – leicht aktualisierte – Auflage zwei Jahre später.

Eine englische Komplettübersetzung erschien 2004 als Handbook of Swiss Politics, erneut mit einigen Überarbeitungen (eine zweite Auflage folgte 2007). Seit der Ausgabe von 2006 wird das Handbuch mit erheblichen Überarbeitungen periodisch aktualisiert, sodass 2014 eine komplett überarbeitete Version veröffentlicht wurde, von der 2017 ein Nachdruck erfolgte.

Eine neuerliche Aktualisierung erscheint uns aufgrund der Entwicklung der Schweizer Politik unverzichtbar. Allein die Angaben zu Abstimmungen und Wahlen oder die Entwicklung öffentlicher Politiken verdienen eine Aktualisierung.

Aber auch neue Forschungsergebnisse aus der Politikwissenschaft, die ständig neue und präzisere Erkenntnisse über das politische System der Schweiz ans Licht bringen, sollen in dieses Handbuch einfliessen.

Die vorliegende siebte Auflage beinhaltet vollständig aktualisierte und revidierte Kapitel, folgt aber in Aufbau und Prinzip der deutsch-französischen Zweisprachigkeit den früheren Fassungen. Erneut schreiben erfahrene, aber auch jüngere Schweizer Politologinnen und Politologen (und wo nötig wurden Kolleginnen und Kollegen aus benachbarten Feldern einbezogen), viele davon zum ersten Mal, für das Handbuch der Schweizer Politik. Auch diejenigen Autorinnen und Autoren, deren Kapitel bereits in der vorhergehenden Auflage erschienen sind, haben diese neu verfasst und zudem eine wichtige Syntheseleistung mit der Aufarbeitung des aktuellen Forschungsstands erbracht. Die vorliegende Ausgabe enthält ausserdem ein neues Kapitel zur Bildungspolitik, was der gewachsenen Bedeutung dieses Politikfeldes Rechnung trägt. Damit erlaubt es eine Komplettierung der in diesem Handbuch betrachteten « politiques publiques »: Nicht weniger als zwölf einheitlich strukturierte Kapitel behandeln nun die verschiedenen Politikbereiche, die aufgrund ihrer thematischen Nähe zusammengefasst sind. Damit verfügen wir nunmehr über einen beinahe umfassenden Überblick über die wichtigsten Politikfelder.

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Vorwort

Im ersten Teil dieses Handbuchs beleuchten wir den internationalen, sozioökonomischen, kulturellen und historischen Kontext des politischen Systems der Schweiz. Wir untersuchen Entwicklungen, die in den letzten Jahren von sich reden machten: Veränderungen im internationalen Umfeld, interne sozioökonomische Anpassungen und neue politische Gräben. Der zweite Teil beschreibt die wichtigsten politischen Institutionen (Föderalismus, direkte Demokratie, Parlament, Regierung und Justiz) und ihre Funktionen und Entwicklungen. Der dritte Teil geht genauer auf die subnationalen Gebietseinheiten (Kantone und Gemeinden) und die an Bedeutung gewinnenden Agglomerationen ein. Der vierte Teil ist den Akteurinnen und Akteuren der Schweizer Politik und ihrer Entwicklung gewidmet. Dabei umfasst er nebst traditionellen Akteuren, wie politische Parteien und Interessenverbände, auch solche, deren politische Bedeutung in jüngster Zeit gestiegen ist, wie etwa die Verwaltung, das Mediensystem oder soziale Bewegungen. Im fünften Teil betrachten wir das politische Verhalten sowohl in der repräsentativen (Wahlen) als auch in der halbdirekten Demokratie (Abstimmungen). Der sechste Teil behandelt die Entscheidungsprozesse auf Bundesebene. Die Analyse zeigt, dass dabei der Blick sowohl auf den Vollzug als auch auf die Policy-Evaluation gerichtet werden sollte. Im siebten und letzten Teil betrachten wir die Entwicklungen in einer ganzen Reihe von Politikbereichen, von der Aussen- und der Sicherheitspolitik über die klassischen Gebiete der Migrationspolitik, Wirtschafts- und Finanzpolitik, Infrastruktur-, Umwelt- und Raumordnungspolitik, Bildungs- und Forschungspolitik bis zu Gesundheits-, Familien-, Sozial- und Gleichstellungspolitik.

Ein derart umfassendes Werk erfordert die engagierte Mitarbeit zahlreicher Personen. Die Herausgabe wurde von Spezialistinnen und Spezialisten der Schweizer Politik an Schweizer Universitäten geleitet – unter dem Patronat der Schweizerischen Vereinigung für Politikwissenschaft / Association Suisse de Science Politique (SVPW/ASSP). Für diese Auflage sind Patrick Emmenegger, Professor an der Universität St. Gallen, und Flavia Fossati, Assistenzprofessorin am Institut de hautes études en administration publique (IDHEAP) der Universität Lausanne, zum Herausgeberteam gestossen. Sie haben auch gleich die Koordinationsaufgabe übernommen.

Gleichzeitig ist Peter Knoepfel als Herausgeber zurückgetreten. Ihm möchten wir für sein grosses Engagement und seine wertvolle Unterstützung danken.

Der erste Teil des Handbuchs – Grundlagen – lag für die neue Ausgabe in der Verantwortung von Silja Häusermann, Universität Zürich; die folgenden beiden – Institutionen sowie Kantone und Gemeinden – in jener von Adrian Vatter, Universität Bern. Der Teil zu den Akteuren wurde von Pascal Sciarini, Universität Genf, und Yannis Papadopoulos, Universität Lausanne, geleitet; der Teil zum politischen Verhalten von Pascal Sciarini und derjenige zu den Entscheidungsprozessen von Yannis Papadopoulos. Der letzte und umfassendste Teil zu den einzelnen Politikbereichen wurde von Patrick Emmenegger und Flavia Fossati betreut.

Wir möchten an dieser Stelle auch der Schweizerischen Akademie der Geistes- und Sozialwissenschaften (SAGW) unseren herzlichen Dank aussprechen.

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Vorwort

Ohne deren grosszügige Unterstützung hätte dieses Buch nicht erscheinen können.

Gleiches gilt für die Universität Lausanne (Faculté de droit, des sciences criminelles et d’administration publique und Faculté des sciences sociales et politiques) und die Universität St. Gallen (School of Economics and Political Science). Wir bedanken uns auch bei Alyssa Taylor und Linda Wanklin, die für die finale Formatierung des Manuskripts, die Erstellung der Autorenporträts und des Sachregisters verantwortlich waren. Vor allem bedanken wir uns bei den zahlreichen Autorinnen und Autoren, die ihre Texte unentgeltlich verfasst haben.

Zu guter Letzt wünschen wir, dass diese Ausgabe des Handbuchs der Schweizer Politik / Manuel de la politique suisse eine breite Öffentlichkeit erreicht. Wir hoffen, dass die Leserinnen und Leser sensibilisiert werden für die Bedeutung der Forschung und Lehre der Politikwissenschaft, indem diese für ein regelmässig aufgefrischtes Verständnis der soziopolitischen Realitäten in unserem Land sorgen.

Bern, Genf, Lausanne, St. Gallen und Zürich; Juni 2021 Die Herausgeberschaft: Yannis Papadopoulos Pascal Sciarini Adrian Vatter Silja Häusermann Patrick Emmenegger Flavia Fossati

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Inhaltsübersicht Vorwort Tabellenverzeichnis Abbildungsverzeichnis Abkürzungsverzeichnis I.

1 2 3 4 II.

5 6 7 8 9

III.

5 11 15 21

Grundlagen (Verantwortliche Herausgeberin: Silja Häusermann)

35

Die Schweiz im europäischen und globalen Kontext (Thomas Bernauer und Stefanie Walter) Wirtschafts- und Sozialstruktur der Schweiz (Daniel Oesch) Politische Kultur (Markus Freitag und Alina Zumbrunn,) Histoire politique suisse (Irène Herrmann)

37 61 85 111

Institutionen (Verantwortlicher Herausgeber: Adrian Vatter)

133

Föderalismus (Adrian Vatter) Direkte Demokratie (Isabelle Stadelmann-Steffen und Lucas Leemann) Das Parlament (Stefanie Bailer und Sarah Bütikofer) Regierung (Fritz Sager und Yannis Papadopoulos) Justiz (Christine Rothmayr Allison, Frédéric Varone und Martina Flick Witzig)

135 167 187 213 241

Kantone und Gemeinden (Verantwortlicher Herausgeber: Adrian Vatter)

271

10 11 12

Kantone (Adrian Vatter) Les communes (Andreas Ladner und Nicolas Keuffer) Agglomerationen (Daniel Kübler)

273 309 343

IV.

Akteure (Verantwortliche Herausgeber: Pascal Sciarini und Yannis Papadopoulos)

371

13 14 15 16

L’administration fédérale (Frédéric Varone und David Giauque) Parteien und Parteiensystem (Andreas Ladner, Daniel Schwarz und Jan Fivaz) Associations d’intérêts (André Mach und Steven Eichenberger) Mouvements sociaux (Marco Giugni)

373 403 439 465

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10

Inhaltsübersicht

17

Medien und politische Kommunikation (Regula Hänggli und Alexandra Feddersen)

491

V.

Wahlen und Abstimmungen (Verantwortlicher Herausgeber: Pascal Sciarini)

517

18 19

Die nationalen Wahlen in der Schweiz (Georg Lutz und Anke Tresch) 519 Votations populaires (Pascal Sciarini und Anke Tresch) 559

VI.

Entscheidungsprozesse (Verantwortlicher Herausgeber: Yannis Papadopoulos)

20 21

Le processus législatif (Pascal Sciarini) Der Vollzug und die Wirkungen öffentlicher Politiken (Andreas Balthasar)

VII. Politikbereiche (Verantwortliche Herausgeber: Patrick Emmenegger und Flavia Fossati)

22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33

Aussenpolitik (Laurent Goetschel und Fabio Wasserfallen) Sicherheitspolitik (Andreas Wenger) Wirtschafts- und Finanzpolitik (Patrick Emmenegger) Infrastrukturpolitik: Verkehr, Energie und Telekommunikation (Fritz Sager und David Kaufmann) Bildungspolitik (Anja Giudici und Patrick Emmenegger) Politique de la recherche, de la technologie et de l’innovation (Jean-Philippe Leresche und Lukas Baschung) Politiques environnementales et d’aménagement du territoire (Karin Ingold und Stéphane Nahrath) Migrationspolitik (Sandra Lavenex und Anita Manatschal) Les politiques sociales (Giuliano Bonoli und Flavia Fossati) Gesundheitspolitik (Philipp Trein, Adrian Vatter und Christian Rüefli) Familienpolitik (Silja Häusermann und Reto Bürgisser) La politique d’égalité de genre (Isabelle Engeli)

Autoren- und Autorinnenporträts Index

593 595 635

675 677 703 731 757 785 811 835 857 883 903 931 955 975 990

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11

Tabellenverzeichnis Tabelle 1.1: Tabelle 2.1: Tabelle 5.1:

Tabelle 6.1: Tabelle 9.1: Tabelle 9.2: Tabelle 9.3:

Tabelle 10.1: Tabelle 10.2: Tabelle 10.3: Tabelle 10.4: Tabelle 10.5: Tableau 11.1 :

Tableau 11.2 : Tableau 11.3 :

Tableau 11.4 : Tabelle 12.1: Tabelle 12.2:

Wirtschaftliche Freiheiten nach dem Index of Economic Freedom, 2020 39 Anteil von Berufsklassen an der Gesamtbeschäftigung, 1991/92 und 2018/19 75 Verfassungsabstimmungen: die Kollisionen zwischen zustimmendem Volks- und ablehnendem Ständemehr, 1848–2019 145 Referenden und Volksinitiativen, 1848–2020 171 Normenkontrollen im Vergleich 244 Normenkontrollkompetenzen kantonaler Gerichte 248 Sitze im Bundesgericht nach Parteienproporz, 2011 und 2020 (ohne nebenamtliche Richterinnen und Richter) 252 Übersicht über die wichtigsten Volksrechte in den Kantonen (Stand 1.1.2019) 291 Die Nutzung der Volksrechte in den Kantonen, 1990–2018 294 Finanzielle Aufgabenverteilung zwischen Bund, Kantonen und Gemeinden, 2018 (in %) 296 Politische Institutionen der Schweizer Kantone im Überblick, 2018 306 Die Zusammensetzung kantonaler Regierungen, 1979–2019 307 Evolution des finances communales par rapport aux années précédentes (taux d’imposition, recettes fiscales et position dans la péréquation financière) 311 Population résidente dans les communes par canton, 2018 318 Exécution des tâches communales à l’interne (regroupées par pourcentage de communes fournissant elles-mêmes les tâches dans les domaines de responsabilité spécifiés) 320 Proportion de femmes dans les organes exécutifs ­communaux 334 Die zehn grössten Schweizer Agglomerationen 347 Institutionelle Fragmentierung von Agglomerationen über 200 000 Einwohner nach Ländern (Daten für das Jahr 2000) 349

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12

Tabellenverzeichnis

Tabelle 12.3:

Tabelle 12.4: Tableau 13.1 : Tableau 13.2 : Tableau 13.3 : Tableau 13.4 : Tableau 13.5 : Tableau 13.6 : Tabelle 17.1: Tableau 19.1 : Tableau 19.2 : Tableau 20.1 :

Tableau 20.2 : Tableau 20.3 : Tableau 20.4 : Tableau 20.5 :

Tabelle 22.1: Tabelle 23.1: Tabelle 26.1: Tableau 27.1 :

Tableau 27.2 :

Nettobelastung der Kernstädte und Umlandgemeinden in Schweizer Agglomerationen im Jahr 2010, indexiert (Durchschnitt aller Gemeinden im gleichen Kanton [ohne Kernstädte] = 100) Eingemeindungen in Schweizer Agglomerationen seit 1893 Evolution des effectifs (en EPT) Répartition des effectifs (postes) et dépenses (en milliards CHF) selon les départements, 2018 Services subordonnés aux chefs de département, 1928–2018 Organes extra-parlementaires en 2020 Comparaison de cinq autorités indépendantes de régulation Caractéristiques du fonctionnariat et de l’aprèsfonctionnariat Wichtigste Print- und Onlinemedien nach Sprachregion, 2019 Utilisation des institutions de démocratie directe, 1848–2020 Sources d’information des votants (en %) Importance des phases du processus de décision : pourcentage de répondants mentionnant une phase comme « l’une des trois plus importantes » Impulsion des processus décisionnels (en %) Fréquence du recours aux procédures pré-parlementaires (en %) Durée des processus décisionnels, au total et par phase (en mois), 1971–1976 et 1995–1999 Fréquence d’opposition du PS et de l’UDC au Conseil fédéral selon les mots d’ordre en votation populaire (nombre de votes entre parenthèses) Abstimmungen zu EU-Vorlagen Sicherheitspolitische Volksabstimmungen, 1989–2020 Meilensteine der Schweizer Bildungspolitik Dépenses intra-muros de recherche et développement (R&D) en Suisse selon le secteur d’activité, 2000–2017 Position des HEU suisses dans les classements inter­ nationaux

351 356 375 384 385 387 390 392 501 560 568

598 601 608 611

621 689 712 797

813 825

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Tabellenverzeichnis

Tableau 28.1 :

Tableau 28.2 : Tableau 28.3 : Tabelle 29.1: Tabelle 29.2: Tableau 30.1 : Tableau 30.2 : Tabelle 31.1: Tabelle 31.2:

Tabelle 32.1:

Législations et événements clés du développement des politiques environnementales et d’aménagement du territoire en Suisse, 1850–2020 Les différentes catégories d’instruments substantiels des politiques environnementales Etat actuel (2018) de la mise en œuvre des principales ­politiques environnementales Entwicklung des Aufenthalts- und Niederlassungsrechts Eidgenössische Volksinitiativen im Bereich Migrations­ politik seit 1968 Institutions politiques et retard dans l’adoption des p ­ rincipales lois sociales Statistiques sur la pauvreté relative en Suisse en comparaison avec la moyenne de l’Union Européenne Wichtige Entwicklungsschritte der schweizerischen Gesundheitspolitik Auswahl abgelehnter Abstimmungen mit klarer ideo­ logischer Zuordnung zur Reform des Gesundheitswesens ab 2000 Formale Kinderbetreuungsquoten (0–2 Jahre) nach verfügbarem Äquivalenzeinkommensterzil, in Prozent der Population in der Altersverteilung, 2017

13

837 845 850 863 865 889 897 906

908

940

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Abbildungsverzeichnis Abbildung 1.1: Durchschnittlicher Demokratiegrad (Polity IV-Score), 1900–2018 Abbildung 1.2: Pro-Kopf-Einkommen in US-Dollar (Wechselkurs 2010), 1980–2018 Abbildung 1.3: Anspruchsvolle Umweltpolitik, Wettbewerbsfähigkeit und ökologische Innovation Abbildung 1.4: Environmental Performance Index 2018 Abbildung 1.5: Militärausgaben in Prozent des BIP, 1988–2018 Abbildung 1.6: Ausgaben für Entwicklungszusammenarbeit in Prozent des BIP, 2017 Abbildung 1.7: Die wichtigsten Handelspartner der Schweiz, 2018 Abbildung 1.8: Exporte und Importe als Prozent des Bruttoinlands­ produkts, 2010 Abbildung 1.9: Bevölkerung nach Migrationsstatus, ständige Wohn­ bevölkerung ab 15 Jahren, 2018 Abbildung 1.10: Ständige ausländische Wohnbevölkerung nach Staats­ angehörigkeit, 2018 Abbildung 1.11: Globalisierungsgrad nach de jure KOF Globalisierungs­ index, 1970–2017 Abbildung 1.12: Öffnungsbereitschaft in Prozent der Befragten Abbildung 2.1: Jährliche Veränderung des BIP und der Bevölkerung in der Schweiz (in %) Abbildung 2.2: Beitrag der Nachfragekomponenten zum realen BIP-Wachstum in der Schweiz (in %) Abbildung 2.3: Wanderungssaldo (Einwanderung minus Auswanderung) der Schweiz, 1945–2018 (in Anzahl Personen) Abbildung 2.4: Ausländische Wohnbevölkerung in der Schweiz nach Nationalität (in %) Abbildung 2.5: Entwicklung der jährlich einwandernden Bevölkerung (im Alter von 20–64) in der Schweiz, nach Bildungsniveau Abbildung 2.6: Höchste abgeschlossene Bildung der Bevölkerung im Alter von 25–64 Jahren, 1996–2019 (in %) Abbildung 2.7: Höchste abgeschlossene Ausbildung der Wohn­ bevölkerung im Alter von 25–34 (in %) Abbildung 2.8: Anteil verschiedener Sektoren an der Gesamt­ beschäftigung, 1991–2019 (in Vollzeitäquivalenten) Abbildung 2.9: Veränderung der Erwerbstätigen mit Schweizer Pass nach Berufsklassen (in %)

39 40 42 42 43 44 46 46 47 47 48 53 63 64 66 67

68 70 71 73 76

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Abbildungsverzeichnis

Abbildung 2.10: Jährliche Veränderung der Löhne und Konsumentenpreise in der Schweiz (in %) 77 Abbildung 2.11: Anteil am nationalen Gesamteinkommen (vor Steuern, Erwachsene), 1980–2017 (in %) 79 Abbildung 3.1: Unterstützung von direkter Demokratie, Föderalismus und Konkordanz, 1981–2016 93 Abbildung 3.2: Demokratiezufriedenheit im internationalen Vergleich, 2018 94 Abbildung 3.3: Nationalstolz im internationalen Vergleich, 2017 96 Abbildung 3.4: Vertrauen in die Regierung im internationalen Vergleich, 2017 98 Abbildung 3.5: Vertrauen in das Parlament im internationalen Vergleich, 2018 99 Abbildung 3.6: Vertrauen in die Justiz im internationalen Vergleich, 2018 100 Abbildung 3.7: Vertrauen in die Parteien im internationalen Vergleich, 2018 101 Abbildung 3.8: Parteiidentifikation im internationalen Vergleich, 2018 102 Abbildung 3.9: Einstellungen zur Öffnung, zur EU und zur Umwelt, 1993–2019 104 Abbildung 6.1: Gebrauch der Volksrechte 170 Abbildung 6.2: Direkte Demokratie in den repräsentativen Kantonen, 1848–2015 176 Abbildung 6.3: Subnationaler Index direkter Demokratie (snDDI) 179 Abbildung 7.1: Parlamentarische Kontrollorgane in der Schweiz (Stand 2017) 193 Abbildung 7.2: Parteipolitische Zusammensetzung Bundesversammlung/ Bundesrat im Vergleich mit Parteien­präferenz, Dezember 2019 (in %) 196 Abbildung 7.3: Die institutionelle Macht der Schweizerischen Bundes­ versammlung 201 Abbildung 7.4: Durchschnittlicher Verbleib in National- und Ständerat seit 1945, in Jahren 204 Abbildung 7.5: Entwicklung der jährlich neu geschlossenen Interessengruppenverbindungen von Parlaments­mitgliedern zu Interessengruppen 206 Abbildung 8.1: Organigramm der Bundesverwaltung 228 Abbildung 9.1: Verwaltungsstreitigkeiten 246 Figure 11.1 : Limites de performance selon la taille de la commune, 1994 et 2017 312 Figure 11.2 : Profils d’autonomie communale des cantons de AR, ZH, NE et GE 316

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Abbildungsverzeichnis

Figure 11.3 : Figure 11.4 :

Figure 11.5 : Figure 11.6 : Abbildung 12.1: Abbildung 14.1: Abbildung 14.2:

Abbildung 14.3:

Abbildung 14.4:

Abbildung 14.5: Abbildung 14.6: Abbildung 14.7: Abbildung 14.8: Abbildung 14.9: Figure 16.1 : Figure 16.2 : Abbildung 17.1: Abbildung 17.2: Abbildung 17.3: Abbildung 17.4: Abbildung 18.1:

Taille moyenne du pouvoir exécutif par taille de commune Participation électorale moyenne pour les élections aux niveaux communal, cantonal et national par taille de commune, 2017 Evolution du pourcentage moyen des sièges des partis gouvernementaux et des membres sans parti Pourcentage de sièges détenus par les partis gouverne­ mentaux et les élus sans parti par taille de commune Metropolitanräume (dunkelgrau) und Agglomerationen (hellgrau) Wähleranteile der fünf grössten Parteien (in %), 1919–2019 Effektive Zahl der Parteien auf nationaler Ebene und M ­ ittelwert der effektiven Zahl der Parteien in den Kantonen Entwicklung der effektiven Zahl der Parteien in Kantonen mit kleiner, mittlerer und grosser Fragmentierung zu Beginn der 1970er-Jahre Volatilität des Schweizer Parteiensystems, Nationalratswahlen und Mittelwert der kantonalen Parlamentswahlen (in %) Entwicklung der Volatilität in Kantonen mit durch­ schnittlich geringer, mittlerer und hoher Volatilität Politische Profile von CVP, FDP, SVP, SP, GPS und GLP Anteil Sitze der Bundesratsparteien in den kommunalen Exekutiven Anteil Sitze der Bundesratsparteien in den kantonalen Exekutiven Anteil Sitze der Bundesratsparteien in den kantonalen Parlamenten Evolution du nombre d’actions non-conventionnelles des mouvements sociaux en Suisse, 1945–1978 Evolution du nombre d’actions non-conventionnelles des mouvements sociaux en Suisse, 1975–2011 Akteure und Interaktionen in der politischen ­Kommunikation Anzahl politischer Inserate in Zeitungen, 1981–2019 Debattentypen Hauptquelle für politische Information Entwicklung der eingereichten Kandidaturen und Listen bei Nationalratswahlen, 1928–2019

17

325

331 333 333 347 409

412

413

414 415 421 427 428 428 471 473 492 499 502 508 524

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Abbildungsverzeichnis

Abbildung 18.2: Wahl- und Abstimmungsbeteiligung im Vergleich (in %), 1919–2019 Abbildung 18.3: Stimmenanteile im Nationalrat, grosse Parteien (in %), 1919–2019 Abbildung 18.4: Stimmenanteile im Nationalrat, kleine Parteien (in %), 1919–2019 Abbildung 18.5: Sitzanteile im Ständerat (in %), 1919–2011 Abbildung 18.6: Anteil Frauen an den Kandidaturen bei Nationalratswahlen und der Gewählten bei National- und Ständeratswahlen (in %), 1971–2019 Abbildung 18.7: Parteibindung der Wählerschaft (in %), 1971–2019 Figure 19.1 : Part des trois institutions de démocratie directe dans le total des votations populaires, par période de huit ans, 1947–2019 Figure 19.2 : Taux de succès des autorités et nombre de votations populaires, 1850–2020 Figure 19.3 : Taux de succès des autorités fédérales par institution et par période de huit ans, 1947–2019 Figure 20.1 : Taux d’acceptation moyen des actes au vote final au ­Conseil national, par législature et par institution de démocratie directe, 1947–2019 Abbildung 21.1: Anzahl der 2003–2008 bzw. 2014–2019 total durchgeführten Evaluationen pro Kanton Abbildung 23.1: Wer arbeitet wozu? Sicherheitsarbeit ausgerichtet an Bedrohungen Abbildung 23.2: Wer kooperiert mit wem? Die grenzüberschreitende Sicherheitskooperation Abbildung 24.1: Schweizer Arbeitslosenrate, 1920–2017 Abbildung 24.2: Wachstumsraten des Pro-Kopf Bruttoinlandsprodukts, 1971–2019 Abbildung 24.3: Verschuldung der öffentlichen Hand in der Schweiz (Prozent des Bruttoinlandsprodukts), 1973–2017 Abbildung 24.4: Wechselkurse des Schweizer Frankens (Jahresdurchschnittswerte), 1999–2019 Abbildung 24.5: Bilanzsumme der Schweizerischen Nationalbank (in ­Millionen Franken), Dezember 1996 bis Mai 2020 Abbildung 24.6: Die einflussreichsten politischen Akteure in der Schweiz, 1971–1976 und 2001–2006 Abbildung 24.7: Beschäftigungsquoten nach Geschlecht (Prozent der Bevölkerung im Alter 15–64), 1991–2019 Abbildung 25.1: Verkehrsleistungen im Personenverkehr zwischen 1970 und 2018

528 533 534 537

538 542

561 564 565

619 649 719 720 736 736 737 740 741 746 749 759

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Abbildungsverzeichnis

Abbildung 25.2: Staubelastung auf dem Nationalstrassennetz zwischen 2000 und 2019 Abbildung 25.3: Bruttoenergieverbrauch 1910–2019 Abbildung 25.4: Breitband-Internetzugang auf mobilen Netzen Abbildung 26.1: Anteil Bildungsausgaben an allen öffentlichen Ausgaben ausgewählter OECD-Länder, Primar- bis Tertiärstufe, 2016 Abbildung 26.2: Das Schweizer Bildungssystem Abbildung 26.3: Obligatorische Schulzeit (gesamter grauer Balken) und Selektivität kantonaler Schulsysteme (dunkelgrauer Balken = selektive Schuljahre) Abbildung 26.4: Abschlüsse auf der Sekundarstufe II nach Kanton, 2019 Figure 27.1 : Intensité de R&D, comparaison internationale (en % du PIB), 2015–2017 Figure 27.2 : Positionnement des différents acteurs dans le système R&I suisse Abbildung 29.1: Ausländeranteil an der gesamten ständigen Wohn­ bevölkerung seit Ende Dezember 1900 (in %) Abbildung 29.2: Einwanderung, Auswanderung und Einbürgerungen, 1988–2019 Abbildung 29.3: Asylgesuche pro Jahr, 1996–2019 Figure 30.1 : Dépenses sociales publiques et privées obligatoires en Suisse et moyenne OCDE, 2015 Abbildung 31.1: Gesundheitsausgaben als Anteil des Bruttoinlands­ produkts und private Zuzahlungen in der Schweiz im internationalen Vergleich Abbildung 32.1: Öffentliche Ausgaben für Familien in den Bereichen Transfers, Dienstleistungen und Steuerabzüge, in Prozent des BIP, 2015 Abbildung 32.2: Kinderzulagen für zwei Kinder im Alter von 6 und 9 Jahren, in Prozent des Durchschnittslohns, 2018 Abbildung 32.3: Dauer des gesetzlich garantierten, bezahlten Mutterschafts- und Elternurlaubs für Frauen nach der Geburt, in Wochen Abbildung 32.4: Öffentliche Ausgaben für familienergänzende Kinder­ betreuung in Prozent des BIP Abbildung 32.5: Nettokosten für die familienergänzende Kinderbetreuung in Prozent des Nettoeinkommens einer Familie mit zwei Kindern basierend auf 167 Prozent des Durchschnittseinkommens, 2015 Abbildung 32.6: Versorgungsgrad mit Kindertagesstätten im Vorschulalter in den Kantonen, Anzahl Plätze pro Kind, 2015–2017

19

760 766 775

787 789

793 795 812 824 858 859 867 885

922

934 935

937 938

939 943

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Abkürzungsverzeichnis AA Abs. ACS AEE suisse AFF AFU AG AGEVAL AGFB AI AI AIG AIR AMS ANAG ANAV AOZ APA APS AR ARE ARK armasuisse Art. ASB ASIN ASLOCA ASM ASP ASS ASTAG ASTRA ATE AuG AUNS

Assurance-accidents Absatz Automobil Club der Schweiz / Automobile club suisse Dachorganisation der Wirtschaft für erneuerbare Energie und Energieeffizienz Administration fédérale des finances Arrêté fédéral urgent Kanton Aargau Arbeitsgruppe Gesetzesevaluation Arbeitsgruppe Führungsstrukturen des Bundes Kanton Appenzell Innerhoden Assurance-invalidité Ausländer- und Integrationsgesetz Autorités indépendantes de régulation Abteilung Menschliche Sicherheit Bundesgesetz vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Nieder­ lassung der Ausländer Vollziehungsverordnung vom 1. März 1949 zum Bundesgesetz über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer Asylorganisation Zürich Acteurs politico-administratifs Année politique suisse Kanton Appenzell Ausserhoden Bundesamt für Raumentwicklung / Office fédéral du développement territorial Asylrekurskommission Bundesamt für Rüstung Artikel / article Association suisse des banquiers Association pour une Suisse indépendante et neutre Association suisse des locataires Association patronale suisse de l’industrie des machines Abteilung Sicherheitspolitik Académie suisse des sciences Schweizerischer Nutzfahrzeugverband Bundesamt für Strassen Association transports et environnement Ausländergesetz Aktion für eine Unabhängige und Neutrale Schweiz

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Abkürzungsverzeichnis

AVES AVS BABS BAFU BAG BAKOM BAV BAWI BAZIL BBI BDP BE BFE BFEG BFF BFM BFS BGB BGE BGer BGG BGIAA BIGA BIP BIT BK BL BLW BNS BS BSV BüG BüV BV BWL CCT CdA CDEP CDIP

Aktion für eine vernünftige Energiepolitik Schweiz Assurance-vieillesse et survivants Bundesamt für Bevölkerungsschutz Bundesamt für Umwelt Bundesamt für Gesundheit Bundesamt für Kommunikation Bundesamt für Verkehr Bundesamt für Aussenwirtschaft Bundesamt für Zivilluftfahrt Bundesblatt Bürgerlich-Demokratische Partei Kanton Bern Bundesamt für Energie Bureau fédéral de l’égalité entre femmes et hommes Bundesamt für Flüchtlinge Bundesamt für Migration Bundesamt für Statistik Bauern-, Gewerbe- und Bürgerpartei Bundesgerichtsentscheide Bundesgericht Bundesgerichtsgesetz Bundesgesetz vom 20. Juli 2003 über das Informationssystem für den Ausländer- und den Asylbereich Bundesamt für Industrie, Gewerbe und Arbeit Bruttoinlandsprodukt Bundesamt für Informatik und Telekommunikation Bundeskanzlei Kanton Basel-Landschaft Bundesamt für Landwirtschaft Banque nationale suisse Kanton Basel-Stadt Bundesamt für Sozialversicherungen Bundesgesetz über das Schweizer Bürgerrecht Verordnung über das Schweizer Bürgerrecht Bundesverfassung Bundesamt für wirtschaftliche Landesversorgung Convention collective de travail Chef der Armee Conférence des chefs des départements cantonaux de l’économie publique Conférence suisse des directeurs cantonaux de l’instruction ­publique

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Abkürzungsverzeichnis

CEDAW CEMT CEP CEPF CERN CERS CFF CFQF CHF ChF CHUV CIC CMS COHEP Comco ComCom COV CPNP CRUS CSA CSCS CSDE CSHE CSP CSS CSSI CSST CTI CUS CVP DAP DDPS DEFR DETEC DEZA DFAE DFE DFF

Convention sur l’élimination de toute forme de discrimination à l’égard des femmes Konferenz der europäischen Verkehrsminister Commission extra-parlementaire Conseil des écoles polytechniques fédérales Conseil européen pour la recherche nucléaire Commission pour l’encouragement de la recherche scientifique Chemins de fer fédéraux Commission fédérale pour les questions féminines Schweizer Franken / franc suisse La Chancellerie fédérale Centre hospitalier universitaire vaudois Collaboration intercommunale Centres médico-sociaux Conférence suisse des recteurs des Hautes écoles pédagogiques Commission de la concurrence Kommunikationskommission / Commission de la Communication Composés organiques volatiles Commission sur la Protection de la Nature et du Paysage Conférence des recteurs des universités suisses Conseil suisse d’accréditation Confédération des syndicats chrétiens suisses Conférence suisse des déléguées à l’égalité Conférence suisse des hautes écoles Christlich-soziale Partei Conseil suisse de la science Conseil suisse de la science et de l’innovation Conseil suisse de la science et de la technologie Commission pour la technologie et l’innovation Conférence universitaire suisse Christlichdemokratische Volkspartei Dienst für Analyse und Prävention Département fédéral de la défense, de la protection de la population et sports Département fédéral de l’économie, de la formation et de la ­recherche Département fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit Département fédéral des affaires étrangères Département fédéral de l’économie Département fédéral des finances

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Abkürzungsverzeichnis

DFI DFJP DORA DSP EAWAG ECRI EDI EDA EDGE EDK EDMZ EDU EEE EFD EFK EFTA EIE EJPD EKM EKR ElCom EMBO EMD EMG EMPA EMRK EMS EnAW EnG ENSI ENSIG EPER EPF EPFL EPT ERC ESS ETH EU EV

Département fédéral de l’intérieur Département fédéral de justice et police Déclaration de San Francisco sur l’évaluation de la recherche Direktion für Sicherheitspolitik Institut fédéral pour l’aménagement, l’épuration et la protection des eaux Commission Européenne contre le racisme et l’intolérance Eidgenössisches Departement des Innern Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten Enhanced Data Rates for GSM Evolution (2G+) Erziehungsdirektorenkonferenz Eidgenössische Drucksachen- und Materialzentrale Eidgenössisch-Demokratische Union Espace économique européen Eidgenössisches Finanzdepartement Eidgenössische Finanzkontrolle Europäische Freihandelsassoziation (European Free Trade Association) Etude de l’impact sur l’environnement Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement Eidgenössische Kommission für Migrationsfragen Eidgenössische Kommission gegen Rassismus Commission fédérale de l’électricité European Molecular Biology Organization Eidgenössisches Militärdepartement Elektrizitätsmarktgesetz Laboratoire fédéral d’essai des matériaux et de recherche Europäische Menschenrechtskonvention Etablissements médico-sociaux Energie-Agentur für Wirtschaft Energiegesetz Eidgenössisches Nuklearsicherheitsinspektorat Gesetz über das Eidgenössische Nuklearsicherheitsinspektorat Entraide protestante suisse Ecoles polytechniques fédérales Ecole polytechnique fédérale de Lausanne Equivalents plein temps European Research Council European Social Survey Eidgenössische Technische Hochschule Europäische Union Erdöl-Vereinigung

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Abkürzungsverzeichnis

EVAM EVED EVG EVP EVS EWR EZA EZV FABI FCTA FDK FDP fedpol FF FHNW FinDel FINMA FinÖV FMG FMH FNS FOCJ fög FORS FPS FR FRC FRI FRS FSE FTMH GATT GB GC GDK GE GEAK GEB

Etablissement vaudois d’accueil des migrants Eidgenössisches Verkehrs- und Energiedepartement Eidgenössisches Versicherungsgericht Evangelische Volkspartei European Values Study Europäischer Wirtschaftsraum Entwicklungszusammenarbeit Eidgenössische Zollverwaltung Finanzierung und Ausbau der Bahninfrastruktur Fédération suisse des travailleurs du commerce, des transports et de l’alimentation Finanzdirektorenkonferenz Freisinnig-Demokratische Partei Bundesamt für Polizei Feuille fédérale Haute école spécialisée du nord-ouest de la Suisse Finanzdelegation Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers Bundesbeschluss über Bau und Finanzierung von Infrastrukturvorhaben des öffentlichen Verkehrs Fernmeldegesetz Fédération des médecins suisses Fonds national suisse de la recherche scientifique Functional Overlapping Competing Jurisdictions Forschungsinstitut Öffentlichkeit und Gesellschaft Swiss Centre of Expertise in the Social Sciences Freiheits-Partei der Schweiz Kanton Freiburg Fédération romande des consommateurs Formation, recherche et innovation Strassenverkehrsverband / Fédération Routière Suisse Fédération des sociétés suisses d’employés Fédération suisse des travailleurs de la métallurgie et de l’horlogerie Allgemeines Zoll- und Handelsabkommen (The General Agreement on Tariffs and Trade) Groupes bénéficiaires Groupes cibles Konferenz der kantonalen Gesundheitsdirektorinnen und -direktoren Kanton Genf Gebäudeenergieausweis der Kantone Gemeinschaft europäischer Bahnen

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26

Abkürzungsverzeichnis

GEK GELIKO GES GICHD GIEC GL GLP GMEB GPDel GPK GPRS GPS GR GRECO GS GSDC GSSA GVVG GWK HEKS HEP HES HES-SO HEU HFKG HMO HSPA HUG IDEKOWI IDHEAP IGEB IKT Innosuisse IoT IP IRR IRU IRV ISB ISCED ISDN ISREC

Eidgenössische Kommission für eine Gesamtenergiekonzeption Schweizerische Gesundheitsligen-Konferenz Gaz à effets de serre Genfer Internationales Zentrum für Humanitäre Minenräumung Groupe d’Experts Intergouvernemental sur l’Evolution du Climat Kanton Glarus Grünliberale Partei Gestion par mandat et enveloppe budgétaire Geschäftsprüfungsdelegation Geschäftsprüfungskommission General Packet Radio Service Grüne Partei der Schweiz Kanton Graubünden Groupe d’Etats contre la Corruption Generalsekretariat Groupe de travail structures de direction de la Confédération Groupe pour une Suisse sans armée Güterverkehrsverlagerungsgesetz Grenzwachtkorps Hilfswerk der Evangelischen Kirchen Schweiz Haute école pédagogique Haute école spécialisée Haute école spécialisée de Suisse occidentale Hautes écoles universitaires Hochschulförderungs- und Koordinationsgesetz Health Maintenance Organization High Speed Packet Access (G3+) Hôpitaux universitaires de Genève Interdepartementale Kontaktgruppe «Wirkungsprüfungen» Institut de hautes études en administration publique Interessengemeinschaft energieintensive Branchen Informations- und Kommunikationstechnologie Agence suisse pour l’encouragement de l’innovation Internet der Dinge (Internet of Things) Internet-Protokoll Institutional Resource Regime International Road Union interkantonale Rahmenvereinbarung Informatiksteuerungsorgan des Bundes International Standard Classification of Education Integrated Services Digital Network Institut Suisse de Recherche Expérimentale sur le Cancer

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Abkürzungsverzeichnis

IV JU KdK KDMZ KEG KEV KF KFH KFO KID KIP KKJPD KKM SVS KKPKS KKV KKW KSBC KSSD KSZE KUVG KVF KVG KVP LAA LACI LAFam LAI LAI LAMA LAMal LAPG LASEI LAT LAU LAVS LCH LChim LCo

Invalidenversicherung Kanton Jura Konferenz der Kantonsregierungen Kantonale Drucksachen- und Materialzentrale Kernenergiegesetz Kostendeckende Einspeisevergütung Konsumentenforum Conférence des hautes écoles spécialisées suisses Kantonale Führungsorgane Konferenz der kantonalen, kommunalen und regionalen Integrationsdelegierten Kantonale Integrationsprogramme Kantonale Justiz- und Polizeidirektorinnen und -direktoren Koordinationsmechanismus des Sicherheitsverbunds Schweiz Konferenz der kantonalen Polizeikommandanten Koordinationskonferenz Verkehr Kernkraftwerk Krisenstab des Bundesrats Corona Konferenz der Städtischen Sicherheitsdirektorinnen und -direktoren Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa Kranken- und Unfallversicherungsgesetz Kommission für Verkehr und Fernmeldewesen Krankenversicherungsgesetz Koordinierte Verkehrspolitik Loi fédérale sur l’assurance-accidents Loi fédérale sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité Loi fédérale sur les allocations familiales Indice d’autonomie locale Loi fédérale sur l’assurance-invalidité Loi fédérale sur l’assurance en cas de maladie et d’accidents Loi fédérale sur l’assurance-maladie Loi fédérale sur les allocations pour perte de gain en cas de service et de maternité Loi sur l’Agence suisse pour l’encouragement de l’innovation Loi sur l’aménagement du territoire Loi sur l’aide aux universités Loi fédérale sur l’assurance-vieillesse et survivants Dachverband Lehrerinnen und Lehrer Schweiz Loi sur la protection contre les substances et les préparations dangereuses Loi sur la consultation

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28

Abkürzungsverzeichnis

LdU LEg LEHE LERI LGBTI+ lit.

LOA LOGA LPE LPers LPN LPP LPS LSVA LTE LU LVA MAMAC Mbit/s MELANI MinöStG MZDK NA NAF Nagra NATO NCCR NCS NCSC NDB NE NEAT NFA NFP NGO NGP NISV NMG

Landesring der Unabhängigen Loi d’application sur l’égalité entre les femmes et les hommes Loi fédérale sur l’encouragement des hautes écoles et la coordination dans le domaine suisse des hautes écoles Loi fédérale sur l’encouragement de la recherche et de l’innovation Personnes lesbiennes, gays, bisexuelles, transgenres, intersexuées + Littera (= Buchstabe/lettre) Loi sur l’organisation de l’administration Loi sur l’organisation du gouvernement et de l’administration Loi sur la protection de l’environnement Loi sur le personnel de la Confédération Loi sur la protection de la nature et du paysage Loi sur la prévoyance professionnelle Liberale Partei der Schweiz Leistungsabhängige Schwerverkehrsabgabe Long Term Evolution (3.9G bzw. 4G) Kanton Luzern Landesverkehrsabkommen Medizinisch-Arbeitsmarktliche Assessments mit Case Management Megabit pro Sekunde Melde- und Analysestelle Informationssicherung Mineralölsteuergesetz Schweizerische Konferenz der Kantonalen Militär- und Zivilschutzdirektorinnen und -direktoren Schweizer Demokraten als Nationale Aktion gegen die Überfremdung von Volk und Heimat Nationalstrassen- und Agglomerationsverkehrs-Fonds Nationale Genossenschaft für die Lagerung radioaktiver Abfälle Nordatlantikpakt National Center of Competence in Research Nationale Strategie zum Schutz der Schweiz vor Cyber-Risiken Nationales Zentrum für Cybersicherheit Nachrichtendienst des Bundes Kanton Neuenburg Neue Eisenbahn-Alpentransversale Neugestaltung des Finanzausgleichsund der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen Nationales Forschungsprogramm Nichtregierungsorganisation Nouvelle gestion publique Verordnung über den Schutz von nichtionisierender Strahlung Nouveau modèle de gestion

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Abkürzungsverzeichnis

NMS NOMES NPM NW NZZ OcCC OCDE OCFH OdA OECD OFAEE OFAG OFES OFEV OFFT OFIAMT OFPE OFPER OFS OFSP OGM o. J. OLED OMC ONG ONU OPair OPAM OPCA ORD ORP ORS OSAR OSEO OSZE OTAS OW PAC ParlG

Nouveaux mouvements sociaux Nouveau mouvement européen suisse New Public Management Kanton Nidwalden Neue Zürcher Zeitung Beratendes Organ für Fragen der Klimaänderung / Organe consultatif sur les changements climatiques Organisation de coopération et de développement économiques Ordonnance sur la compensation des pertes subies dans l’utilisation de la force hydraulique Organisationen der Arbeitswelt Organisation for Economic Co-operation and Development Office fédéral des affaires économiques extérieures Office fédéral de l’agriculture Office fédéral de l’éducation et de la science Office fédéral de l’environnement Office fédéral de la formation professionnelle et de la technologie Office fédéral de l’industrie, des arts et métiers et du travail Office fédéral de la protection de l’environnement Office fédéral du personnel Office fédéral de la statistique Office fédéral de la santé publique Organismes génétiquement modifiés ohne Jahr Ordonnance sur la limitation et l’élimination des déchets Organisation mondiale du commerce Organisation non gouvernementale Organisation des Nations Unies Ordonnance sur la protection de l’air Ordonnance sur la protection contre les accidents majeurs Organe Parlementaire de Contrôle de l’administration Open Research Data Offices régionaux de placement Organisation für Regie und Spezialaufträge Organisation suisse d’aide aux réfugiés Œuvre suisse d’entraide ouvrière (devient Solidar en 2012) Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa Ordonnance relative à la taxe pour l’assainissement des sites ­contaminés Kanton Obwalden Plan d’affectation communal Parlamentsgesetz

29

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30

Abkürzungsverzeichnis

PDC PDCn PIB PISA PITF PLR PLR PMA PME PNR PNR POCH PPP PRD PRN PSI PSS PTT

PUK PVK RBS Bern RDK RDV RFA RFFA RGA RO RPT RS RVOG Rz. SAH SAKE SAV SBB SBFI SD SDES

Parti démocrate-chrétien Plan directeur cantonal Produit intérieur brut Programme for International Student Assessment Plan intégré des tâches et des finances Parti libéral-radical (anciennement PRD) PLR.Les Libéraux-Radicaux Procréation médicalement assistée Petites ou moyennes entreprises Programme national de recherche Parcs naturels régionaux Progressive Organisation der Schweiz Partenariat public-privé (Public-private partnership) Parti radical-démocratique Pôle de recherche national Paul Scherrer Institut Parti socialiste suisse Post-, Telefon- und Telegrafenbetriebe / Poste, Télégraphe, Téléphone (ancienne dénomination de la régie fédérale en charge de ces trois domaines maintenant démantelée) Parlamentarische Untersuchungskommission Parlamentarische Verwaltungskontrolle Berner Rechtsberatungsstelle für Menschen in Not Internationales Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung Verordnung vom 20. Januar 2010 über die Ausstellung von Reisedokumenten für ausländische Personen Regulierungsfolgenabschätzung Réforme fiscale et financement de l’AVS Réforme du gouvernement et de l’administration Recueil officiel (du droit fédéral) Répartition des tâches Recueil systématique (du droit fédéral) Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz Randziffer Schweizer Arbeiterhilfswerk Schweizerische Arbeitskräfteerhebung Schweizerischer Arbeitgeberverband Schweizerische Bundesbahnen Staatssekretariat für Bildung, Forschung und Innovation Schweizer Demokraten Société pour le développement de l’économie suisse

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Abkürzungsverzeichnis

SECO SEFRI SEM SER SES SEVAL SG SGB SH SiA SIA SIB SKS SNB SND SO Sonia SP SR SSE SSES SSP STEP STEP StF StGB StromVG STVA SUVA SVP SVR Swissmedic SZ T&E TAK TCS TF TG TG TI TK

Staatssekretariat für Wirtschaft / Secrétariat d’Etat à l’économie Secrétariat d’Etat à la formation, à la recherche et à l’innovation Staatssekretariat für Migration Syndicat des Enseignants Romands Schweizerische Energie-Stiftung Schweizerische Evaluationsgesellschaft Kanton St. Gallen Schweizerischer Gewerkschaftsbund Kanton Schaffhausen Sicherheitsausschuss des Bundesrats Société suisse des ingénieurs et architectes Syndicat industrie et bâtiment Stiftung für Konsumentenschutz Schweizerische Nationalbank Strategischer Nachrichtendienst Kanton Solothurn Sonderstab Information Assurance Sozialdemokratische Partei der Schweiz Systematische Rechtssammlung des Bundes Société suisse des entrepreneurs de la construction Schweizerische Vereinigung für Sonnenenergie Syndicat des services publics Station d’épuration des eaux usées Strategisches Entwicklungsprogramm (Bahninfra­struktur, Nationalstrassen) Le statut des fonctionnaires Strafgesetzbuch Stromversorgungsgesetz Strassentransitverkehr im Alpengebiet Schweizerische Unfallversicherungsanstalt Schweizerische Volkspartei Schweizerische Vereinigung der Richterinnen und Richter Institut suisse des produits thérapeutiques Kanton Schwyz Transport & Environment Tripartite Agglomerationskonferenz Touring-Club der Schweiz Tribunal fédéral Kanton Thurgau Tiers gagnants Kanton Tessin Tripartite Konferenz

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32

Abkürzungsverzeichnis

TP TST TUC UDC UE UIC UMTS UN/UNO UNES UNESCO UNHCR UNO UPS UR USA USAM USCI USP USS UVEK VBS VBS-GS VBS-VTG VCS VD VEA VEP VEV VIntA VISV VLE VLI VÖV

Tiers perdants Transfert de savoir et de technologie Telekommunikationsunternehmensgesetz Union démocratique du centre Union Européenne Union Internationale des Chemins de fer Universal Mobile Telecommunications System (3G) Organisation der Vereinten Nationen Union nationale des étudiants de Suisse Organisation des Nations Unies pour l’éducation, la science et la culture Flüchtlingskommissariat der Vereinten Nationen Organisation der Vereinten Nationen Union patronale suisse (succède à l’UCAPS) Kanton Uri Vereinigte Staaten von Amerika Union suisse des arts et métiers Union suisse du commerce et de l’industrie (devient economiesuisse en 2000) Union suisse des paysans Union syndicale suisse Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation Eidgenössisches Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport Generalsekretariat des Departements für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport Gruppe Verteidigung Verkehrs-Club der Schweiz Kanton Waadt Verordnung vom 14. Januar 1998 über Einreise und Anmeldung von Ausländerinnen und Ausländern Verordnung über die Einführung des freien Personenverkehrs Verordnung vom 22. Oktober 2008 über die Einreise und die Visumserteilung Verordnung vom 13. September 2000 über die Integration von Ausländerinnen und Ausländern Verordnung vom 6. Juli 2011 über das zentrale Visa-Informationssystem Valeurs limites d’émission Valeurs limites d’immission Verband des öffentlichen Verkehrs

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Abkürzungsverzeichnis

VS VSG VSM VVWA VZAE WBF WEA WSL WTO WWF ZAB ZEB ZEMIS ZG ZGB ZH

Kanton Wallis Verband der Schweizerischen Gasindustrie Société suisse des constructeurs de machines Verordnung vom 11. August 1999 über den Vollzug der Weg- und Ausweisung von ausländischen Personen Verordnung vom 24. Oktober 2007 über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit Eidgenössisches Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung Weiterentwicklung der Armee Institut fédéral de recherches sur la forêt, la neige et le paysage Welthandelsorganisation World Wildlife Fund Zones à bâtir Zukünftige Entwicklung der Bahninfrastruktur Zentrales Migrationsinformationssystem Kanton Zug Zivilgesetzbuch Kanton Zürich

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I. Grundlagen Verantwortliche Herausgeberin: Silja Häusermann

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1

37

Die Schweiz im europäischen und globalen Kontext Thomas Bernauer, ETH Zürich1 Stefanie Walter, Universität Zürich

Inhaltsverzeichnis

1

1

Einleitung

37

2

Die Schweiz im Vergleich mit anderen Ländern

38

3

Die Schweiz im Spannungsfeld zwischen Globalisierung und Abgrenzung

44

4

Aussenpolitische Anpassungsprozesse

49

5

Die Beziehungen der Schweiz zur EU

53

6

Ausblick

55

Einleitung

Weltwirtschaftliche Integration und weltpolitische Zurückhaltung – dieser Spagat hat seit der Gründung des Bundesstaats (1848) das Verhältnis der Schweiz zu ihrem internationalen Umfeld geprägt. Geopolitische Umbrüche und Krisen seit Mitte der 1980er-Jahre, die zunehmende Verflechtung der Weltwirtschaft, oft als wirtschaftliche Globalisierung bezeichnet, und die europäische Integration stellen dieses traditionelle Muster der Schweizer Aussenbeziehungen jedoch infrage. Mit dem UNOBeitritt (2002) und dem Abschluss zweier grosser Pakete von bilateralen Verträgen mit der EU (2000 und 2005) hat die Schweiz markante Schritte in Richtung eines stärkeren politischen Engagements auf dem internationalen Parkett unternommen.

In der Frage eines EU-Beitritts bleiben Wählerschaft, Parlament und Regierung bislang jedoch mehrheitlich ablehnend.

Dieses Kapitel beleuchtet die Position der Schweiz im globalen wirtschaftlichen und politischen Kontext. Zu einer Einschätzung dieser Position gehört zunächst eine Einordnung der Schweiz in ihr internationales Umfeld. Zu diesem Zweck vergleichen wir die Schweiz mit ihren Nachbarländern und weiteren Staaten.

Danach legen wir dar, dass die Schweiz zu den «globalisiertesten», d. h. gegenüber der Aussenwelt offensten Ländern der Welt gehört. Drittens zeigen wir, dass das politische System der Schweiz langsam, aber deutlich erfassbar auf die europäischen, weltpolitischen und weltwirtschaftlichen Veränderungen jüngeren Datums reagiert hat. Nach wie vor bleibt jedoch die Wählerschaft in zwei aussenpolitische Lager gespalten. Diese bewerten die Rückwirkungen einer verstärkten Integration der Schweiz in ihr europäisches und globales Umfeld sehr unterschiedlich, insbesondere in Bezug auf Souveränität, Neutralität, Föderalismus und direkte Demo-

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I. Grundlagen

kratie. Diese Spaltung erzeugt politische Kontroversen, die zumindest teilweise an den realen Herausforderungen für die Schweiz vorbeizielen.

2

Die Schweiz im Vergleich mit anderen Ländern

Die Schweiz ist ein Binnenstaat im Herzen Europas. Sie grenzt an Österreich, Frankreich, Italien, Deutschland und Liechtenstein und gehört mit einer Fläche von rund 41 000 Quadratkilometern und über 8,5 Millionen Einwohnerinnen und Einwohner zu den kleineren europäischen Staaten. Dennoch ist sie nicht nur aufgrund ihrer wirtschaftlichen Bedeutung (2019 lag sie, gemessen am kaufkraftbereinigten Brutto­inlandsprodukt, weltweit an 36. Stelle; Weltbank 2020), sondern auch als wichtige Transitachse über und durch die Alpen für Europa von Bedeutung. Um die Position der Schweiz im europäischen und globalen Kontext zu charakterisieren, unternehmen wir einen internationalen Vergleich in fünf Bereichen: politische und wirtschaftliche Freiheiten, wirtschaftliche Leistung, Umweltschutz, Verteidigung und Entwicklungszusammenarbeit, wobei wir ein besonderes Augenmerk auf den Vergleich mit den Nachbarländern legen.

Politische und wirtschaftliche Freiheiten

Bis zum Ende des Zweiten Weltkriegs war die Schweiz eines der wenigen europäischen Länder, die seit über 100 Jahren ununterbrochen über einen liberaldemokratischen Verfassungsstaat verfügten. Spätestens seit dem Umbruch in Mittel- und Osteuropa Ende der 1980er-Jahre ist die Schweiz, was die politischen Freiheiten be­­trifft, allerdings zum Normalfall in Europa geworden. Dies lässt sich mit gängigen international vergleichenden Demokratiemassen (z. B. Freedom House Index, Polity IV Index, Demokratiebarometer) feststellen, bei denen die Schweiz wie die meisten Industriestaaten die höchsten erreichbaren Werte erzielt.

Die speziell lange demokratische Tradition der Schweiz zeigt sich hingegen darin, dass sie beim durchschnittlichen Demokratiegrad im Zeitraum von 1900 bis 2018 insgesamt einen Spitzenplatz im internationalen System belegt (vgl. Abbildung 1.1).

Auch in Bezug auf wirtschaftliche Freiheiten schneidet die Schweiz gut ab.

Beim Index of Economic Freedom, der das Ausmass staatlicher Interventionen in das Wirtschaftsgeschehen misst, lag die Schweiz im Jahr 2020 auf Platz fünf von 179 bewerteten Ländern (Miller et al. 2020, vgl. Tabelle 1.1).

Ein Index der Weltbank, der «ease of doing business» misst, platziert die Schweiz im Jahr 2019 auf Rang 36 von 190 Ländern (Weltbank 2020). Sie liegt damit hinter den USA (Platz 6) und Deutschland (22) und folgt nur knapp Österreich (27) und Frankreich (32), liegt aber vor Italien (58). Insgesamt ist also die Schweiz ein Land, das im internationalen Vergleich seiner Bevölkerung neben umfassenden politischen Freiheiten auch ein hohes Mass an wirtschaftlicher Freiheit gewährt.

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1. Die Schweiz im europäischen und globalen Kontext

39

Abbildung 1.1: Durchschnittlicher Demokratiegrad (Polity IV-Score), 1900–2018 10 8 6 4 2 0

Schweiz

USA

Frankreich

Österreich

Deutschland

Italien

Anmerkung: Dieser Index variiert von –10 (vollständige Diktatur) bis +10 (vollständige Demokratie).

Quelle: Center for Systemic Peace 2020.

Tabelle 1.1: Wirtschaftliche Freiheiten nach dem Index of Economic Freedom, 2020 Schweiz Österreich Frankreich Deutsch­ land

Italien

Gross­ USA britannien

Weltweiter Rang

5

4

64

27

74

7

17

Gesamtwert

82

82,6

66

73,5

63,8

79,3

76,6

Eigentumsrechte

87,4

82,8

85,9

80,5

75,4

92,2

81,8

Effektivität der Justiz

81,5

86,1

71,2

74,3

51,3

82,7

83,7

Integrität der Regierung

90,1

89,3

83,3

82,8

62,2

89,9

77,2

Steuerbelastung

70,1

63

48,8

60,9

56

64,7

74,6

Staatsausgaben

65,3

61,6

4,5

42,2

28,5

49,5

56,5

Fiskalische Stabilität

96,7

91,8

67,1

92,9

71,1

78,1

54,3

Regulierung Unternehmen

74,2

87,8

82,5

82,8

70,4

94,7

83,3

Regulierung Arbeitsmarkt

72,4

84

46,1

53

50,9

73,1

87,9

Preisstabilität

84,4

86,2

76,7

76,7

83,2

80,3

75,5

Handelsfreiheit

86,6

88,2

81,4

86,4

86,4

86,4

79,8

Investitionsfreiheit

85

80

75

80

80

80

85

Freiheit Finanzsektor

90

90

70

70

50

80

80

Anmerkung: Dieser Index rangiert 179 Länder und variiert von 0 bis 100, wobei 100 maximale wirtschaftliche ­Freiheit anzeigt.

Quelle: Miller et al. 2020.

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40

I. Grundlagen

Wirtschaftliche Leistung

Mit einem Pro-Kopf-Einkommen von über 80 000 Schweizer Franken pro Jahr (BFS 2020a) ist die Schweiz eines der reichsten Länder der Welt. Obwohl sie v. a. in den 1990er-Jahren und den ersten Jahren des neuen Jahrtausends durch das stagnierende Wachstum ihrer Wirtschaft, v. a. in den binnenorientierten Sektoren, etwas an Vorsprung eingebüsst hat, lag das schweizerische Pro-Kopf-Einkommen 2018 immer noch um rund ein Drittel über dem durchschnittlichen Pro-Kopf-Einkommen der EU-Staaten (Weltbank 2020, vgl. Abbildung 1.2). Die Wachstumsrate lag in den 2010er-Jahren mit 1,9 Prozent über dem EU-Durchschnitt von 1,6 Prozent, aber unter dem OECD-Durchschnitt von 2,0 Prozent (Weltbank 2020). Die Arbeitslosenquote in der Schweiz ist im internationalen Vergleich tief (zu Verteilung und Entwicklung von Wachstum und Arbeitslosigkeit vgl. auch Kapitel «Wirtschafts- und Sozialstruktur der Schweiz»). Insgesamt lag die Arbeitslosenquote in den 2010er-Jahren in der Schweiz im Schnitt 4,7 Prozentpunkte tiefer als in der Europäischen Union und 2,3 Prozentpunkte tiefer als im OECD-Durchschnitt (Weltbank 2020). Seit 2018 ist die Arbeitslosenquote von Österreich hingegen auf ähnlichem Niveau wie in der Schweiz und dürfte 2020 sogar etwas tiefer liegen.

Und Deutschland weist seit 2015 eine tiefere Arbeitslosenquote als die Schweiz auf (Weltbank 2020).

Grundlage für den Wohlstand der Schweiz sind die im internationalen Vergleich hohe wirtschaftliche und politische Stabilität, die hohe Wettbewerbsfähigkeit und der starke Aussenhandel. Die Inflationsrate war in den 2010er-Jahren mit Abbildung 1.2: Pro-Kopf-Einkommen in US-Dollar (Wechselkurs 2010), 1980–2018 100 000 90 000 80 000 70 000 60 000 50 000 40 000 30 000 20 000

Frankreich Norwegen

10 000 0

1980

1984

1988

1992

1996

2000

Deutschland USA

2004

2008

Italien Schweiz

2012

2016

Quelle: Weltbank 2020.

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1. Die Schweiz im europäischen und globalen Kontext

durchschnittlich 0,03 Prozent sehr tief (Weltbank 2020). 2020 belegte die Schweiz im World Competitiveness Ranking des IMD (International Institute for Management Development), das 337 unterschiedliche Kriterien aus den Bereichen makroökonomisches Umfeld, politische Effizienz, Effizienz des Wirtschaftssystems und Qualität der Infrastruktur berücksichtigt, den dritten Platz (IMD 2020). Dies ist umso erstaunlicher, als der Schweizer Franken seit dem Ausbruch der globalen Finanzkrise 2007 und verstärkt durch die Eurokrise als «sichere Währung» gegenüber Euro und US-Dollar stark aufgewertet hat, was insbesondere für die Exportwirtschaft zu Problemen geführt und sich negativ auf die gesamtwirtschaftliche Entwicklung ausgewirkt hat.2 Auch wenn wir die sozioökonomische Entwicklung etwas breiter messen, schneidet die Schweiz sehr gut ab. Beim Human Development Index, der neben der Wirtschaftsleistung auch die Lebenserwartung und Bildungsqualität erfasst, belegte die Schweiz 2019 den zweiten Rang von 187 Staaten (UNDP 2020). Ein ähnliches Bild ergibt sich, wenn wir die internationale Wettbewerbsfähigkeit der Schweiz in der Wissenschaft erfassen. Gemessen an den Ausgaben für Forschung und Entwicklung anteilig am Bruttoinlandsprodukt (BIP) belegt die Schweiz den achten Rang unter den OECD-Ländern (EDA 2020a). In der Schweiz gibt es weltweit mit Abstand die meisten Patente pro Kopf und auch bei der Anzahl wissenschaftlicher Fachpublikationen pro Jahr liegt sie gemessen an der Einwohnerzahl an der Spitze (EDA 2020b). Zudem sind gleich mehrere der in den meisten Universitätsrankings bestplatzierten Universitäten in Kontinentaleuropa in der Schweiz beheimatet.

Umweltschutz

Der Umweltschutz und, damit verbunden, die nachhaltige Entwicklung geniessen in der Schweiz eine im internationalen Vergleich hohe Bedeutung. Dies lässt sich sowohl anhand von Daten zur Umweltgesetzgebung und zur Umweltqualität als auch anhand von Umfragedaten feststellen (Bernauer et al. 2020; EEA 2020). Daten der Europäischen Umweltagentur und der OECD (vgl. Abbildung 1.3) zeigen zu­­ dem, dass die Schweiz zu denjenigen Ländern in Europa gehört, die in der Lage sind, ein hohes Mass an Umweltschutz mit einem hohen Mass an wirtschaftlicher Wettbewerbsfähigkeit zu vereinen.

Das hohe Niveau der Schweiz im Umweltschutz lässt sich auch daran ablesen, dass sie im Ranking des Environmental Performance Index (EPI) (Wendling et al.

2018) regelmässig eine Spitzenposition belegt und im Jahr 2018 weltweit auf Platz eins lag (vgl. Abbildung 1.4). Allerdings ist anzumerken, dass der stark ausgebaute Umweltschutz innerhalb der Schweiz teilweise zulasten des Auslands erfolgt. Rund 75 Prozent der Umweltbelastung durch den Konsum in der Schweiz liegen mittlerweile ausserhalb der Schweizer Grenzen. So sind z. B. die Treibhausgasemissionen der Schweiz im Vergleich zu 1990 markant gesunken, die durch den Schweizer Konsum insgesamt verursachten weltweiten Emissionen jedoch gestiegen (BAFU 2018).

41

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42

I. Grundlagen

Dänemark

mehr Stringenz

Stringenz der Umweltpolitik

Abbildung 1.3: Anspruchsvolle Umweltpolitik, Wettbewerbsfähigkeit und ökologische Innovation

Frankreich

Niederlande

Grossbritannien

Finnland Schweiz

Norwegen Schweden

Slowakei Österreich

Italien

Deutschland

Polen

Ungarn

Belgien

Spanien Griechenland

Portugal

Irland mehr Wettbewerbsfähigkeit

Globale Wettbewerbsfähigkeit Position in Öko-Innovations-Rangliste der EU Keine Anwendung

Rang 1–9

Rang 10–18

Rang 19–27 Quellen: European Commission 2020; OECD 2020a; WEF 2020.

Abbildung 1.4: Environmental Performance Index 2018 100 80 60 40

USA

Kanada

Niederlande

Italien

Norwegen

Deutschland

Österreich

Grossbritannien

Schweden

Frankreich

0

Schweiz

20

Quelle: Wendling et al. 2018.

Verteidigung

Eine gängige These in der politikwissenschaftlichen Literatur zu den Determinanten von Verteidigungsausgaben ist, dass kleinere Länder, besonders wenn sie Militärbündnissen angehören, sich als Trittbrettfahrer verhalten, d. h. ihre Verteidi-

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1. Die Schweiz im europäischen und globalen Kontext

43

gungskosten teilweise auf grössere Allianzpartner überwälzen (z. B. Hartley und Sandler 1995). Inwiefern dieser Effekt bei den Schweizer Verteidigungsausgaben mitspielt, ist nur in Ansätzen geklärt. Einerseits kann sich die Schweiz aufgrund ihrer Neutralität nicht explizit auf grössere Bündnispartner verlassen. Andererseits wird von den meisten Beobachtern der Schweizer Sicherheitspolitik ein gewisses Profitieren vom «Schutzschild» der NATO vermutet (Spillmann et al. 2001). Im internationalen Vergleich fallen die Schweizer Militärausgaben denn auch eher gering aus (vgl. Abbildung 1.5). 2018 betrugen sie relativ zum BIP weniger als ein Viertel der US-amerikanischen Militärausgaben. Seit 2007 liegen die Militärausgaben der Schweiz leicht unter denjenigen Österreichs (eines vergleichbaren neutralen Kleinstaats im Zentrum Europas). Eine Studie von Bernauer, Koubi und Ernst (2009) kommt allerdings zu dem Schluss, dass die Verteidigungsausgaben anderer Staaten keinen statistisch signifikanten Effekt auf die Schweizer Verteidigungsausgaben haben.

Im internationalen Vergleich wohl einmalig ist die Tatsache, dass die Existenz der Schweizer Armee als solche 1989 Gegenstand einer Abstimmung wurde, wobei eine beträchtliche Minderheit von 36 Prozent für die Abschaffung votierte und damit einen Reformprozess auslöste, der letztlich zu einer erheblichen Verkleinerung der Armee und einer Senkung der Verteidigungsausgaben führte.

Abbildung 1.5: Militärausgaben in Prozent des BIP, 1988–2018 7% 6%

Österreich

Frankreich

Deutschland

Italien

Schweiz

USA

5% 4% 3% 2% 1%

2016

2012

2008

2004

2000

1996

1992

1988

0%

Quelle: SIPRI 2020.

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44

I. Grundlagen

Entwicklungszusammenarbeit (EZA)

Um dem immer wieder geäusserten Vorwurf zu entgegnen, ein reicher, neutraler «Rosinenpicker» zu sein, hat die Schweizer Aussenpolitik seit dem Zweiten Weltkrieg und verstärkt seit den 1970er-Jahren die Solidarität mit ärmeren Ländern betont. Gemessen an der Finanzierung der Entwicklungszusammenarbeit (dieses Mass erfasst natürlich nur die Quantität, nicht die Qualität der EZA) bewegt sich die Schweiz jedoch lediglich im Mittelfeld der OECD-Staaten (vgl. Abbildung 1.6).

Im Jahr 2017 gab sie mit knapp 3,1 Milliarden US-Dollar (etwa 2,8 Milliarden Schweizer Franken) rund 0,47 Prozent ihres BIP für die EZA aus (OECD 2020b).

Obwohl dies eine deutliche Steigerung zu 1990 ist, als es nur 0,32 Prozent waren, ist dies deutlich weniger als der von der UNO angestrebte Zielwert von 0,7 Prozent. 2019 flossen knapp 60 Prozent der EZA-Gelder in die bilaterale EZA. Die restlichen 40 Prozent fliessen in Kernbeiträge an multilaterale Organisationen.

Abbildung 1.6: Ausgaben für Entwicklungszusammenarbeit in Prozent des BIP, 2017 1,2 % 1,0 % 0,8 % 0,6 % 0,4 %

3

USA

Kanada

Österreich

Italien

Frankreich

Schweiz

Niederlande

Deutschland

Grossbritannien

Norwegen

0,0 %

Schweden

0,2 %

Quelle: OECD 2020b.

Die Schweiz im Spannungsfeld zwischen Globalisierung und Abgrenzung

In der Fachliteratur zur Aussenpolitik der Schweiz wird seit Langem immer wieder das Bild einer aussenwirtschaftlich stark verflochtenen, aussenpolitisch aber eher schwach engagierten Schweiz gezeichnet (z. B. Gabriel 1997; Goetschel et al. 2005; Schwok 2014). Die Nichtmitgliedschaften in der UNO (bis 2002), der EU und der NATO, die Ablehnung des Beitritts zum Europäischen Wirtschaftsraums (EWR) im Dezember 1992 und der bis auf 30 Prozent gestiegene Wähleranteil der grössten

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1. Die Schweiz im europäischen und globalen Kontext

national-konservativen Partei der Schweiz (Schweizerische Volkspartei, SVP) stehen dabei im Zentrum der Argumentation.

Diese etwas statische Einschätzung ist nicht zuletzt mit Blick auf den Schweizer UNO-Beitritt und den Abschluss von zwei breit angelegten bilateralen Vertragswerken mit der EU zu überdenken. Der UNO-Beitritt wurde am 3. März 2002 sehr knapp angenommen, und zwar mit 54,6 Prozent Ja-Stimmen und einem sehr knappen Ständemehr (zwölf gegen elf). Das erste bilaterale Verhandlungspaket mit der EU wurde im Mai 2000 mit 67,2 Prozent Ja-Stimmen und die weitere Vertiefung der bilateralen Beziehungen, inkl. Beitritt zum Schengen/Dublin-Abkommen im Juni 2005 mit 54,6 Prozent Ja-Stimmen angenommen. Vorlagen, deren Umsetzung die bestehenden internationalen Verpflichtungen der Schweiz infrage gestellt hätten, wie die Masseneinwanderungsinitiative (2014), die Selbstbestimmungsinitiative (2018), und die Begrenzungsinitiative (2020), wurden entweder vertragskonform umgesetzt oder an der Urne abgelehnt.

Wie kam es zu diesem (bisher sehr moderaten) Wandel in der schweizerischen Aussenpolitik? Wo liegen die Grenzen? Im folgenden Abschnitt zeigen wir auf, dass die Schweiz sozioökonomisch sehr eng mit der Aussenwelt verflochten ist und dass diese Verflechtung in den letzten Jahrzehnten zu einer stärkeren politischen Orientierung nach aussen geführt hat. Diese Entwicklung läuft jedoch nicht ohne Widerstände ab. Wir befassen uns daher auch mit den politischen Kräften, die dieser Offenheit entgegenwirken.

Verflechtung der Schweiz mit ihrer Aussenwelt

Ein substanzieller Teil der Schweizer Wirtschaft ist traditionell stark aussenorientiert, beispielsweise der Finanzdienstleistungssektor, die chemische und pharmazeutische Industrie und der Maschinenbau (vgl. dazu auch das Kapitel «Wirtschaftsund Finanzpolitik»). 2019 wurden Waren und Dienstleistungen im Gesamtwert von über 300 Milliarden Schweizer Franken exportiert (BFS 2020b). Wichtigste Handelspartner der Schweiz sind Deutschland, die USA, China, Frankreich, Italien und Grossbritannien (vgl. Abbildung 1.7). Im internationalen Vergleich der Aussenhandelsquoten, ein gebräuchliches Mass für die wirtschaftliche Offenheit von Ländern (vgl. Abbildung 1.8), liegt die Schweiz vor all ihren Nachbarstaaten.

Die hohe Aussenhandelsquote der Schweiz ist jedoch nicht ungewöhnlich. Allgemein weisen im internationalen Vergleich kleinere Länder bei an sich ähnlicher Wirtschaftsstruktur höhere Aussenhandelsquoten auf als grössere Länder (vgl.

Bernauer 2000).

Ebenso bedeutend wie der Aussenhandel mit Waren und Dienstleistungen ist für die Schweiz der internationale Kapitalverkehr. Einerseits ist die Schweiz ein beliebter Investitionsstandort für ausländische Anleger. 2019 verzeichnete die Schweiz einen Nettokapitalimport von 49 Milliarden Schweizer Franken (SNB 2020). Andererseits spielen Schweizer Investoren im Ausland eine wichtige Rolle, beispielsweise in Form von ausländischen Tochtergesellschaften von Schweizer Fir-

45

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46

I. Grundlagen

Abbildung 1.7: Die wichtigsten Handelspartner der Schweiz, 2018 0

10

20

30

40

Deutschland

Frankreich Italien

16,5

Grossbritannien

29,6 19,7 19,7 20,8 26,0

11,0 3,8

15,7 8,3 7,5

Österreich

Japan

40,1

14,4

China

Ver. Arabische Emirate

60 56,6

47,3 20,9

USA

Hong Kong

50

4,8 4,7

Importe Exporte

10,2 7,8

Anmerkung: Angaben in Milliarden Schweizer Franken.

Quelle: BFS 2020b.

Abbildung 1.8: Exporte und Importe als Prozent des Bruttoinlandsprodukts, 2010 90 % Exporte Importe

80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 %

USA

Frankreich

Italien

Grossbritannien

Kanada

Norwegen

Schweden

Deutschland

Österreich

Schweiz

0%

Niederlande

10 %

Quelle: Weltbank 2020a.

men. Die Kapitalerträge aus dem Ausland betrugen im Jahr 2018 104 Milliarden Schweizer Franken, knapp ein Siebtel des schweizerischen BIP (SNB 2019).

Insgesamt werden, je nach Zählart, zwischen 40 und 50 Prozent des Schweizer Volkseinkommens durch Transaktionen mit dem Ausland erwirtschaftet. Besonders intensiv ist der wirtschaftliche Austausch mit der EU. 2018 gingen 52 Prozent

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1. Die Schweiz im europäischen und globalen Kontext

47

aller Schweizer Exporte in den EU-Raum, während etwa 70 Prozent der Importe aus Mitgliedsländern der EU stammten (EDA 2020c). Etwa die Hälfte (51 %) der Schweizer Direktinvestitionen gingen 2017 in die EU, während drei Viertel der Direktinvestitionen in der Schweiz aus der EU stammten (EDA 2019).

Auch der Arbeitsmarkt der Schweiz ist eng mit dem Ausland verflochten. Wie Abbildung 1.9 zeigt, besitzt rund ein Drittel der Schweizer Bevölkerung ab 15 Jahren einen Migrationshintergrund. Davon waren 2018 knapp zwei Drittel, und damit 25,1 Prozent der Landesbevölkerung von 8,54 Millionen, ausländische Staats­ angehörige. Rund zwei Drittel davon besassen die Staatsangehörigkeit eines EUoder EFTA-Staats (vgl. Abbildung 1.10). Der Anteil der nicht europäischen AuslänAbbildung 1.9: Bevölkerung nach Migrationsstatus, ständige Wohnbevölkerung ab 15 Jahren, 2018

36 % Schweizer 61 % Bevölkerung ohne Migrationshintergrund

37 % Bevölkerung mit Migrationshintergrund

64 % Ausländer

1 % Migrationsstatus nicht bestimmbar

Quelle: BFS 2020c.

Abbildung 1.10: Ständige ausländische Wohnbevölkerung nach Staatsangehörigkeit, 2018 Italien

14,9 %

Deutschland

14,3 %

Portugal

12,3 %

Frankreich

6,3 %

Kosovo Spanien

5,2 % 3,9 %

Türkei

3,2 %

Serbien

3,0 %

Übriges Europa

20,2 %

Asien, Ozeanien, Staatenlose Afrika Amerika 0%

8,0 % 5,1 % 3,8 %

4%

8%

12 %

16 %

20 %

24 %

Quelle: BFS 2020c.

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48

I. Grundlagen

derinnen und Ausländer hat sich seit 1980 versechsfacht und beträgt heute rund 20 Prozent der ausländischen Wohnbevölkerung (BFS 2020c). Insgesamt ist der Ausländeranteil der Schweiz im europäischen Vergleich damit sehr hoch – der EU27-Durchschnitt liegt bei 4,9 Prozent. Die Schweiz wird in Europa nur noch von Luxemburg mit einem Ausländeranteil von 47 Prozent und Liechtenstein mit rund 35 Prozent übertroffen. Dies liegt auch an einer im Vergleich eher restriktiven Einbürgerungspraxis.

Die Schweiz ist nicht nur wirtschaftlich stark mit dem Ausland vernetzt, sondern weist auch auf anderen Gebieten eine ausserordentlich starke internationale Orientierung auf. Der KOF-Globalisierungsindex berücksichtigt dies und misst die Verflechtung von Staaten mit dem Ausland in umfassender Weise, wobei er die wirtschaftliche, soziale und politische Dimension von Globalisierung einbezieht (Gygeli et al. 2019). Im Ranking von 2017 liegt die Schweiz insgesamt auf dem ersten Platz von 197 erfassten Ländern und ist somit das «globalisierteste» Land der Welt. Abbildung 1.11 zeigt auf, wie sich die wirtschaftliche, politische und soziale Globalisierung de jure in den letzten knapp 50 Jahren in der Schweiz, Italien, Deutschland und Frankreich entwickelt hat. Der Index fokussiert jeweils auf De-­jure-Policies, die von tatsächlichen Globalisierungsmassen (z. B. in Bezug auf die tatsächlichen Handels-, Finanz- oder Personenflüsse) unterschieden werden können. Der Index zur wirtschaftlichen Globalisierung berücksichtigt Policies, die die Handelsströme zwischen Abbildung 1.11: Globalisierungsgrad nach dem KOF Globalisierungsindex de jure, 1970–2017

40

60

80

100

Italien

20

40

60

80

100

Frankreich

20

40

60

80

100

Deutschland

20

20

40

60

80

100

Schweiz

1970 1980 1990 2000 2010 2020

1970 1980 1990 2000 2010 2020

1970 1980 1990 2000 2010 2020

1970 1980 1990 2000 2010 2020

Jahr

Jahr

Jahr

Jahr

KOF Economic Globalisation Index, de jure KOF Political Globalisation Index, de jure KOF Social Globalisation Index, de jure

Quelle: Gygli et al. 2019.

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1. Die Schweiz im europäischen und globalen Kontext

Ländern und die Offenheit eines Landes für internationale Finanzströme und Investitionen erleichtern und fördern. Die politische Globalisierung misst die Fähigkeit zur internationalen politischen Zusammenarbeit, wie sie sich beispielsweise in der Anzahl multilateraler Verträge oder Mitgliedschaften in internationalen Organisationen widerspiegelt. Die soziale Globalisierung schliesslich umfasst Policies und Ressourcen, die direkte Interaktionen zwischen Menschen in verschiedenen Ländern, den länderübergreifenden Austausch von Informationen und kulturelle Einflüsse fördern (Gygli et al. 2019: 556–558). Abbildung 1.11 zeigt, dass sich die Schweiz in allen drei Dimensionen der Globalisierung seit einiger Zeit auf einem sehr hohen Niveau befindet, auch wenn die De-jure-Globalisierung im wirtschaftlichen Bereich in den letzten Jahren – wie in den anderen drei Staaten auch – etwas abgenommen hat und starken Schwankungen unterworfen war. Allerdings widerspiegelt sich dies nicht in De-facto-Entwicklungen, wo die wirtschaftliche Verflechtung in allen vier Staaten seit dem Jahr 2000 stark angestiegen ist.

4

Aussenpolitische Anpassungsprozesse

Aus Regierungsdokumenten zu den konzeptionellen Grundlagen der Schweizer Aussenpolitik und anhand konkreter Entscheidungen lässt sich ablesen, dass die Schweiz in Antwort auf geopolitische Veränderungen und die zunehmende weltwirtschaftliche Verflechtung (Globalisierung) substanzielle aussenpolitische An­­ passungsprozesse durchlaufen hat. Der globale politische Umbruch liess bereits ab Mitte der 1980er-Jahre das Spannungsfeld zwischen neuen aussenpolitischen Erfordernissen und innenpolitischen Legitimationsproblemen deutlicher zutage treten.

Die zwei ersten, gross angelegten Versuche einer verstärkten aussenpolitischen Öffnung endeten in einem Debakel für die öffnungswillige Regierung. 1986 wurde in einer Volksabstimmung ein UNO-Beitritt abgelehnt, obwohl die Schweiz bereits seit Langem Mitglied zahlreicher Teilorganisationen der UNO war; 1992 erlitt die Vorlage über den Beitritt zum EWR das gleiche Schicksal. Andere neutrale Staaten Europas – Irland, Österreich, Schweden und Finnland – waren der UNO bereits lange zuvor und der EU 1973 (Irland) bzw. 1995 beigetreten.

Seither ist vieles in Bewegung geraten. 1992 trat die Schweiz dem Internationalen Währungsfond und der Weltbank bei, 2002 dann im zweiten Anlauf auch der UNO. Von 2000 bis 2005 führte der nach dem EWR-Nein eingeschlagene bilaterale Weg mit der EU zu zwei umfangreichen Vertragspaketen, die weit über die im Rahmen der Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA) vereinbarte Handelsliberalisierung hinausgehen. Wir befassen uns im Folgenden mit den wichtigsten konzeptionellen Veränderungen in der Schweizer Aussenpolitik, den sich verändernden Entscheidungsprozessen und den aktuellen Herausforderungen für die schweizerische Aussenpolitik. Abschliessend betrachten wir die der aussenpolitischen Öffnung weiterhin entgegenstehenden Kräfte.

49

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50

I. Grundlagen

Schweizer Aussenpolitik im Wandel

Das Konzept der Neutralität, das die Schweizer Aussenpolitik in der Vergangenheit entscheidend gepräg hat, hatte ursprünglich einen rein instrumentellen Charakter.

Nachdem Ende des 18. Jahrhunderts die Schweiz nicht zuletzt aufgrund ihrer inneren Fragmentierung dem napoleonischen Heer nach nur geringfügigem Ab­­ wehrkampf in die Hände gefallen und 1847 ein Bürgerkrieg zwischen konservativen Landkantonen und liberalen städtischen Kantonen ausgebrochen war, wurde bei der Gründung der modernen Schweiz (1848) die aussenpolitische Abstinenz zu einem wichtigen Mittel der Konfliktvermeidung im Inneren wie im Äusseren gemacht. Im Ersten und Zweiten Weltkrieg sowie im Kalten Krieg wurde die Neutralität in Kombination mit einer starken Armee zur Aussenpolitik schlechthin (Spillmann et al. 2001; Widmer 2003).

In der Tat hat sich die Schweiz seit Anfang des 19. Jahrhunderts aus allen internationalen Kriegen herauszuhalten vermocht. Das Prinzip der Neutralität rückte, nicht zuletzt aufgrund dieser Erfolgsbilanz, über die Zeit hinweg so stark ins Zentrum der Aussenpolitik, dass die Schweiz nach dem Zweiten Weltkrieg beim Beitritt selbst zu denjenigen internationalen Institutionen zögerte, die sehr stark dem eigenen gesellschaftlichen Wertesystem verpflichtet oder für die Aussenwirtschaft zentral sind. So trat die Schweiz z. B. dem Europarat erst 14 Jahre nach dessen Gründung, dem GATT (heute Welthandelsorganisation, WTO) nach 19 Jahren und den Bretton-Woods-Institutionen nach 47 Jahren bei. Die internationale Abstinenz in der Sicherheitspolitik drückt sich auch noch 30 Jahre nach dem Ende des Kalten Kriegs dadurch aus, dass im Jahr 2019 lediglich rund 250 der rund 140 000 Schweizer Armeeangehörigen in internationalen Einsätzen (Peacekeeping, Waffenstillstandsbeobachtung) tätig sind (VBS 2020). Dies ist deutlich weniger als beispielsweise in Österreich, ebenfalls ein neutraler Staat, wo 2020 889 Soldaten im Ausland im Einsatz standen (Bundesministerium für Landesverteidigung 2020).

Gleichzeitig ist die Friedensförderung ein wichtiges aussenpolitisches Ziel. So agiert die Schweiz international als Vermittlerin in Konflikten und begleitete im Zeitraum 2016–2019 jährlich etwa 17 Friedensprozesse (Graf und Lanz 2013; Schweizerische Eidgenossenschaft 2020).

1993 konstatierte der Bundesrat erstmals in einem Grundsatzbericht zur Schweizer Aussenpolitik, dass die bedeutende wirtschaftliche Stellung der Schweiz in einem gewissen Widerspruch zu ihrer Abwesenheit in politischen Entscheidungszentren wie die EU oder die UNO stehe. Er stellte auch fest, dass zumindest längerfristig die eigenen Interessen wohl besser durch eine Mitwirkung innerhalb dieser Entscheidungszentren durchgesetzt werden könnten als mit dem in vielen Bereichen praktizierten «autonomen Nachvollzugs», der Anpassung der schweizerischen Gesetzgebung an die Gesetzgebung der EU. Seit der Jahrtausendwende hat sich die Schweiz noch deutlich definierter geöffnet und verfolgt gleichzeitig eine stärker wertbetonte aber auch gleichzeitig interessenorientierte Aussenpolitik, die deutlich über die reine Aussenwirtschafts- und Sicherheitspolitik hinausgeht und

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1. Die Schweiz im europäischen und globalen Kontext

die multilaterale Zusammenarbeit betont. Die aussenpolitische Strategie von 2020 bis 2023 formuliert beispielsweise einen Sitz der Schweiz im UNO-Sicherheitsrat als explizites Ziel (EDA 2020d). Angesichts von Veränderungen des internationalen Umfelds, wie der zunehmenden Bedeutung der Terrorismusbekämpfung, dem UNO-Beitritt der Schweiz, den Millenniumszielen der UNO, dem Aufstieg neuer Mächte wie China und Indien und der zunehmenden Konkurrenz zwischen den Grossmächten, und der EU-Erweiterung und verstärkten EU-Integration musste die Aussenpolitik immer wieder aktualisiert werden. So setzt die aussenpolitische Strategie von 2020 bis 2025 des Bundesrats beispielsweise besondere thematische Schwerpunkte in den Bereichen Friede und Sicherheit, Wohlstand und Sicherung einer regelbasierten internationalen Wirtschaftsstruktur, Nachhaltigkeit und Umweltschutz sowie Digitalisierung. Die Neutralität als Mittel der Aussenpolitik ist zwar weiter ein Prinzip der schweizerischen Aussenpolitik, steht aber im Gegensatz zu früheren Grundsatzberichten nicht mehr im Zentrum der Aussenpolitik. Oberstes Ziel bleibt gemäss der heute gültigen Bundesverfassung von 1999 die «Wahrung der Unabhängigkeit und Wohlfahrt der Schweiz». Insgesamt ist zu beobachten, dass die Schweiz stärker und klarer als früher versucht, ihre strategischen Prioritäten auch in Bezug auf einzelne Weltregionen und Länder ausserhalb Europas zu definieren und aktiv Einfluss auf die Gestaltung globaler Rahmenbedingungen zu nehmen. Dies impliziert häufig einen Balanceakt zwischen Bewahrung der Neutralität und Annäherung an die internationale Gemeinschaft (Schwok 2014).

Neben den erwähnten Entwicklungen auf «deklaratorischer» Ebene gilt es auch Anpassungen im politischen Entscheidungssystem zu beachten, die den erhöhten Bedarf an Koordination berücksichtigen. In der Tat sind aussenpolitische Entscheidungsprozesse in der Schweiz heute bedeutend komplexer als während des Kalten Kriegs. Einerseits wurde die direktdemokratische Komponente der Schweizer Aussenpolitik durch die Ausweitung des Staatsvertragsreferendums (angenommen in 2003) in den Art. 141 und 141a der Bundesverfassung weiter gestärkt.

Andererseits sind auch subtilere Entwicklungen zu verzeichnen. Hirschi et al.

(1999) und Klöti et al. (2005) kommen in einer Untersuchung zu politischen Entscheidungsprozessen, die 802 Staatsverträge in den 1980er- und 1990er-Jahren einbezieht, zu folgenden Ergebnissen: Der Umfang der aussenpolitischen Geschäfte hat sich seit den 1980er-Jahren fast verdoppelt. Eine thematische Ausweitung ist jedoch nicht feststellbar. Die Nachbarstaaten und Westeuropa bleiben die wichtigsten Partner der Schweiz. Trotz gegenteiliger Beteuerungen scheint kein klarer Trend zur Multilateralisierung feststellbar. Auch Sciarini (2014) kommt zum Schluss, dass der Anteil der direkt oder indirekt internationalisierten Entscheidungsprozesse in der Schweiz über die letzten 30 Jahre massiv gestiegen ist.

Im Vergleich zur Innenpolitik bleiben die Entscheidungsprozesse in der Aussenpolitik stärker geschlossen, auch wenn bei diesen Geschäften oft mehr Verwaltungsstellen des Bundes beteiligt sind als in der Innenpolitik. Bundesrat und Verwaltung bleiben die zentralen Akteure. Das Parlament, die Kantone, Inter-

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I. Grundlagen

essengruppen und die Öffentlichkeit werden nur punktuell einbezogen. Bei vom Parlament verabschiedeten und den direktdemokratischen Entscheidungsprozessen unterliegenden Gesetzen zeigt sich zudem, dass mit Ausnahme von Massnahmen des «autonomen Nachvollzugs» Gesetze mit einer stärkeren internationalen Komponente mit weniger vorparlamentarischen Konsultationen und weniger starken Konflikten im Parlament verbunden sind (Sciarini et al. 2002; Vögeli 2007; Widmer 2008).

Die Aussenpolitik bleibt somit zentralistischer und stärker von der Exekutive dominiert als die Innenpolitik. Gleichzeitig wird die Innenpolitik immer stärker europäisiert, was zu einer starken Integration der Schweiz in das Recht der EU geführt hat (Oesch 2020). Von 1124 innenpolitischen Reformen, die im Zeitraum 1990–2010 verabschiedet wurden, waren etwa ein Drittel direkt oder indirekt europäisiert (Jenni 2014). Öffentliche Meinung über die internationale Rolle der Schweiz

Wichtige konstituierende Elemente des politischen Systems der Schweiz wie die direkte Demokratie, Föderalismus und das Prinzip der Konkordanz machen die öffentliche Meinung zu einem zentralen Einflussfaktor in aussenpolitischen Anpassungsprozessen. Während viele aussenpolitische Geschäfte in der Öffentlichkeit meist wenig sichtbar sind, sind fundamentale Weichenstellungen in der Aussenpolitik v. a. durch Initiativen und Referenden unmittelbar an den Willen der Wählerschaft rückgebunden. Zusätzlich besteht bei bestimmten Vorlagen, so beim Beitritt der Schweiz zu Organisationen für kollektive Sicherheit oder zu supranationalen Gemeinschaften, die Erfordernis des Ständemehrs, das kleinen, ländlichen (und damit in der Regel aussenpolitisch konservativeren) Kantonen überproportionalen Einfluss gewährt. Diese starke direktdemokratische Komponente bewirkt, dass wichtige aussenpolitische Entscheidungen von einem breiten gesellschaftlichen Konsens getragen werden müssen. Sie führt aber auch dazu, dass tiefgreifende Änderungen des Status quo oft politisch nicht durchsetzbar erscheinen.

Das langsame aussenpolitische Anpassungstempo der Schweiz liegt v. a. darin begründet, dass ein bedeutender Teil der Schweizer Bevölkerung (z. B. Tresch et al.

2020) und der politischen Elite (z. B. Bornschier 2015) der weiteren Öffnung des Landes skeptisch gegenüberstehen. Meinungsumfragen zeigen, dass der Anteil der Öffnungsgegner seit ungefähr 20 Jahren bei rund einem Drittel liegt (vgl. Abbildung 1.12). Fast 40 Prozent der Befragten befürworten eine vorsichtige Öffnung, während knapp 30 Prozent ein forsches Öffnungstempo anschlagen möchten.

Umfragen zur Neutralität zeigen zudem, dass dieser, weit über ihre ursprünglich als Mittel zum Zweck zugedachte Funktion hinaus, eine identitätsstiftende Wirkung zukommt. Über 90 Prozent der Befragten geben an, dass die Neutralität untrennbar mit dem Schweizer Staatsgedanken verbunden sei (Tresch et al. 2020).

Zudem ist der Anteil derjenigen, die finden, dass die Schweiz wirtschaftlich und politisch möglichst unabhängig von anderen Staaten bleiben sollte, in den letzten

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1. Die Schweiz im europäischen und globalen Kontext

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Abbildung 1.12: Öffnungsbereitschaft in Prozent der Befragten 100 % 90 % Autonomismus

80 % 70 % 60 % 50 %

«weiche Öffnungsbereitschaft»

40 % 30 % 20 % «harte Öffnungsbereitschaft»

10 %

2019

2018

2017

2016

2015

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

0%

Quelle: Tresch et al. 2020.

20 Jahren kontinuierlich gestiegen und lag im Jahr 2020 bei 77 Prozent (Tresch et al.

2020, Abbildung 7.5). Dies bedeutet jedoch nicht, dass die Schweizerinnen und Schweizer generell kein internationales Engagement ihres Landes befürworten. So waren im Jahr 2018 rund 60 Prozent der Befragten der Meinung, dass die Schweiz mehr Entwicklungshilfe leisten sollte. Die Forderung nach einer aktiveren Rolle in internationalen Konferenzen und der Vermittlung in Konflikten lag deutlich über 70 Prozent und damit wesentlich höher als die Bereitschaft zur internationalen Kooperation in der Verteidigung durch beispielsweise eine Annäherung an die NATO, die nur etwa ein Drittel befürwortet (Tresch et al. 2020).

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Die Beziehungen der Schweiz zur EU

Das Verhältnis der Schweiz zur EU ist ambivalent. Im Gegensatz zu den meisten europäischen Staaten, die sich für eine enge Zusammenarbeit und ein «Pooling von Souveränität» im Rahmen der EU entschieden haben, setzt die Schweiz auf ein souveränitätsschonenderes Vorgehen. Statt einer EU-Mitgliedschaft unterhält die Schweiz auf politischer, wirtschaftlicher und kultureller Ebene enge Beziehungen zur EU, die durch ein Vertragswerk von bilateralen Abkommen und Vereinbarungen geregelt sind. Durch die Bilateralen Verträge I und II erhält die Schweiz einen weitgehenden Zugang zum EU-Binnenmarkt und ist zudem Mitglied des Schengen-Raums. Die bilateralen Verträge erlauben es der Schweiz, ohne EU-Beitritt eng mit der EU zu kooperieren. Durch die stark gewachsene Zahl der EU-Mitgliedsstaaten, die auch eine grössere Heterogenität der Interessen mit sich gebracht

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I. Grundlagen

hat, ist die Lösung grenzüberschreitender Probleme zwischen der Schweiz und den EU-Ländern in den letzten Jahren jedoch deutlich zeitraubender, komplizierter und bisweilen fast unmöglich geworden. Die Verschuldungs- und Wirtschaftskrise im EU-Raum seit 2008, die nun durch die Covid-19-Pandemie noch verschärft wurde, hat diese Probleme weiter verstärkt.

In der Bevölkerung gibt es dennoch einen grossen Rückhalt für den bilateralen Weg der Schweiz (Tresch et al. 2020). Gleichzeitig lehnt eine überwältigende Mehrheit einen EU-Beitritt der Schweiz ab. Während in den 1990-Jahren noch knapp die Hälfte eine EU-Mitgliedschaft der Schweiz befürwortete, liegt dieser Wert nun nur noch bei etwa 15 Prozent (Tresch et al. 2020, Abbildung 7.1). Selbst in Bezug auf die Bilateralen sind die Trade-offs der Schweizer Bevölkerung jedoch sehr bewusst. Dennoch ist sie deutlich weniger gewillt als viele ihrer Nachbarn, Souveränität aufzugeben. Insbesondere der Trade-off zwischen eigenständiger Migrationskontrolle und der in den bilateralen Verträgen festgelegten Personenfreizügigkeit war in den 2010er-Jahren ein höchst umstrittenes Thema (Emmenegger et al. 2018; Milic 2015; Sciarini et al. 2015) und wiederholt Anlass zu heftigen politischen Auseinandersetzungen.

Politisch schlägt sich die wachsende Skepsis gegenüber Europa (und internationalen vertraglichen Verpflichtungen generell) zum einen in einer zunehmenden Zahl von Initiativen nieder, die auf eine Beschränkung oder sogar eine Kündigung solcher Verpflichtungen abzielen (Walter 2019). Beispiele sind die Masseneinwanderungsinitiative (2014), die ECOPOP-Initiative (2014), die Durchsetzungsinitiative (2016), die Selbstbestimmungsinitiative (2018) oder die Begrenzungsinitiative (2020). An der Urne wurden diese Versuche, bestehende internationale Verpflichtungen zu beschränken, jedoch mit einer Ausnahme – der Annahme der Masseneinwanderungsinitiative – abgelehnt, und selbst die Masseneinwanderungsinitiative wurde im politischen Prozess so umgesetzt, dass die Personenfreizügigkeit nicht infrage gestellt wurde (Armingeon und Lutz 2019).

Zum anderen zeigt sich die Skepsis gegenüber der EU in den Schwierigkeiten, die bilateralen Beziehungen zu intensivieren und die bilateralen Verträge zu modernisieren und in einem grösseren Rahmen abzustützen. Der bilaterale Verhandlungsprozess der Schweiz mit der EU ist seit dem zweiten Paket bilateraler Verträge (2004) denn auch praktisch zum Stillstand gekommen, da die EU-Mitglieder und die Kommission bestehende und auch weitere bilaterale Abkommen institutionell bündeln und durch ein Rahmenabkommen an die künftige Rechtsentwicklung in der EU ankoppeln möchten, das auch einen Mechanismus zur Beilegung von Streitigkeiten zwischen Bern und Brüssel beinhalten soll. Die Schweizer Regierung und auch die Mehrheit in Parlament und Volk hingegen würden lieber wie bisher einzelne Verträge oder Vertragspakete ohne automatische Anpassung an die weitere Entwicklung des EU-Rechts schnüren.

Nach siebenjährigen Verhandlungen brach der Bundesrat im Frühjahr 2021 die Verhandlungen mit der EU über eine Dynamisierung der bilateralen Verträge in

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1. Die Schweiz im europäischen und globalen Kontext

Form eines institutionellen Rahmenabkommens aufgrund innenpolitischer Bedenken in der Schweiz ab. Dies hat zu Verstimmungen im Verhältnis Schweiz-EU und zu einer härteren Gangart der EU gegenüber der Schweiz geführt. So weigert sich die EU beispielsweise seit 2019, die Äquivalenz der Schweizer Börsenregulierung anzuerkennen und 2021 verlor die Schweizer Medizintechnikindustrie mangels einer Aktualisierung des Abkommens über die gegenseitige Anerkennung von Konformitätsbewertungen ihren bisher barrierefreien Zugang zum EU-Binnenmarkt.

Sollte die EU auf ihrer Position beharren, dass sie für eine Weiterführung des bilateralen Wegs in der aktuellen Form nicht Hand bieten wird, steht der Schweiz in den nächsten Jahren eine Grundsatzdebatte über ihr Verhältnis zur EU bevor.

Auch in den bilateralen Beziehungen mit wirtschaftlich wichtigen Partnerländern sind in jüngerer Zeit akute Probleme aufgetreten, die trotz Konzessionen der Schweiz noch nicht behoben sind. Dazu gehören z. B. Streitigkeiten um die Versteuerung ausländischer Kapitalanlagen in der Schweiz oder die Regelung der Anflugrechte auf den Zürcher Flughafen.

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Ausblick

Die Position der Schweiz im globalen Kontext ist von Gegensätzen geprägt. Während sie aus sozioökonomischer Sicht zu den «globalisiertesten» Ländern der Welt gehört, verläuft der aussenpolitische Anpassungsprozess an die geopolitischen und weltwirtschaftlichen Veränderungen der letzten Jahrzehnte eher stockend. Trotz Beitritt zu den Bretton-Woods-Institutionen und zur UNO sowie des Abschlusses bilateraler Verträge mit der EU schreckt die «politische Schweiz» davor zurück, umfassendere Mitwirkungsrechte in der für das Land wichtigsten politischen Institution jenseits des traditionellen Staates, der EU, anzustreben und dafür gewisse Autonomieverluste in Kauf zu nehmen.

Die grosse Mehrheit der europäischen Staaten lässt sich von der Maxime leiten, dass sich eine sozial- und umweltverträgliche Integration der Märkte, Wirtschaftswachstum und Wohlstand sowie nachhaltige Entwicklung dadurch erzielen lassen, dass das einzelne Land einen Teil seiner Souveränität und Autonomie aufgibt und dafür das Verhalten anderer Länder mitbeeinflussen kann. Zudem gehen diese Länder davon aus, dass dieser Prozess, der in der Fachliteratur mit «pooling of sovereignty» umschrieben wird, in einer umfassenden Institution wie der EU effizienter und wirksamer organisiert werden kann als in einem bilateralisierten Netzwerk von (heute) 27 EU-Staaten und damit 351 Staatenpaaren. Gleichermassen gehen sie davon aus, dass sie im Rahmen der EU besser mit internationalen Konflikten umgehen können, die durch existierende (z. B. USA), aufstrebende (z. B. China), absteigende (z. B. Russland) Grossmächte oder unstabile Regionalmächte (z. B. Türkei, Iran) verursacht werden. Dieser Ansatz ist zwar nicht unumstritten, wie der Brexit oder die Kontroversen um die Rechtssicherheit in Ungarn und Polen

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I. Grundlagen

zeigen, dominiert aber das Handeln der meisten europäischen Regierungen. Die Schweiz gewichtet hingegen ihre Souveränität sehr hoch und ist daher eher bereit, auf Kooperationsgewinne zu verzichten.

Das institutionelle Rahmenabkommen hätte die Kooperation zwischen Schweiz und EU weiter vertieft, hätte aber auch noch stärker als bis anhin zu einer Europäisierung der schweizerischen Gesetzgebung geführt. Gleichzeitig wäre jedoch der Einfluss der Schweiz auf andere Staaten und deren gemeinsame Entscheidungen in der EU sehr gering geblieben, da die Weiterentwicklung des EURechts ausschliesslich den EU-Mitgliedsstaaten vorbehalten bleibt. Drittstaaten wie die Schweiz können selbst im Rahmen von Assoziationsabkommen wie dem EWR (dem die Schweiz ferngeblieben ist) oder bilateralen Verträgen das EU-Recht letztlich nicht mitgestalten, sondern nur (mehr oder weniger freiwillig) übernehmen.

Die Vorstellung, die Schweiz könne in den für sie wichtigen Politikbereichen Einfluss auf die Rechtsentwicklung in der EU nehmen, bevor sie dieses Recht dann übernehme, hat sich weitgehend als Illusion erwiesen.

Grundsätzlich stellt sich damit die Frage, ob die Fokussierung gegenwärtiger Kontroversen um Souveränität, Neutralität, Föderalismus und direkte Demokratie (und damit, scheinbar, die Identität der Schweiz schlechthin) auf die EU der Position der Schweiz im globalen Kontext gerecht wird (vgl. dazu Linder 2012). Die Neutralität ist durch das Ende des Kalten Kriegs und die seither sich dynamisch entwickelnden regionalen und globalen Systeme der kollektiven Sicherheit in der Realität (jedoch nicht in den Köpfen der Schweizer Bürgerinnen und Bürger) weitgehend obsolet geworden, unabhängig von einem Beitritt oder Nichtbeitritt der Schweiz zur EU. Der «autonome Nachvollzug» von EU-Recht bietet zwar die Perspektive der Bewahrung formeller Souveränität, jedoch kaum materieller Souveränität, wie der hohe Anteil der europäisierten schweizerischen Gesetze zeigt (Jenni 2014). Die zunehmende Verflechtung der Weltmärkte und der damit verbundene Wettbewerbsdruck schreiten auch ausserhalb der EU längerfristig voran, trotz durch Covid-19 induzierten Rückschlägen. Während die EU-Staaten, die als Einheit den weltweit grössten Wirtschaftsraum bilden, in den globalen Institutionen, die diesen Öffnungsprozess steuern, grosses Gewicht besitzen, ist die Schweiz gezwungen, sich an «die Rockzipfel» der Grossmächte, und vor allem der EU, zu hängen, wenn sie ihre Interessen wahren will. Ob das Abseitsstehen von der EU tatsächlich souveränitätsschonender ist, lässt sich somit durchaus hinterfragen.

Gleichermassen lässt sich behaupten, dass durch die Globalisierung insgesamt, und nicht primär durch die EU, Entscheidungsprozesse nach oben, aus dem Nationalstaat hinaus, verlagert werden und auch im Inneren der Schweiz die nationale Exekutive zulasten von Parlament, Verbänden sowie kantonalen und kommunalen Institutionen an Entscheidungsmacht gewinnt. Diese Verlagerung führt zweifellos zu Spannungen zwischen föderalistischen und direktdemokratischen Entscheidungsstrukturen auf der einen und internationalen bzw. supranationalen Entscheidungsstrukturen auf der anderen Seite.

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1. Die Schweiz im europäischen und globalen Kontext

Gelänge es, die öffentliche Debatte vermehrt auf die Frage zu richten, wie die Schweiz möglichst sozial- und umweltverträglich, wohlstandsfördernd und souveränitätsschonend zugleich mit den unabhängig von der EU vonstatten gehenden weltwirtschaftlichen und weltpolitischen Veränderungen umgehen kann, könnte ein EU-Beitritt möglicherweise in einem ganz anderen Licht erscheinen, als er es in der gegenwärtig dominierenden Analyse der kurzfristigen Vor- und Nachteile eines Beitritts tut.

Anmerkungen 1 Die Autoren bedanken sich bei Maja Schoch, Jakob Simonsen und Lukas Stiefel für die hervorragende Unterstützung bei der Überarbeitung dieses Kapitels.

2 Die Schweizerische Nationalbank hatte aus diesem Grund im Herbst 2011 eine Untergrenze für den Wechselkurs des Schweizer Frankens mit dem Euro festgelegt, die durch teilweise massive Interventionen auf dem Devisenmarkt durchgesetzt wurde. Im Januar 2015 wurde die Untergrenze wieder aufgehoben, was zu einer starken Aufwertung des Frankens führte.

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einem Kollegialgremium an der Spitze. Neben Akteuren, Prozessen und Institutionen erörtern die 48 Autorinnen und Autoren auf Deutsch und Französisch die inhaltliche Politikgestaltung in der Schweiz. Das Handbuch dient als Nach­schlagewerk und Lehrbuch und informiert gleichzeitig eine interessierte Leserschaft über die wichtigsten aktuellen Debatten und Probleme der Schweizer Politik.

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