Evaluación de proyectos de prevención social de la violencia y el delito en la Argentina

Evaluaciones de proyectos de prevenci贸n social de la violencia y el delito en la Argentina

Mart铆n Appiolaza Martin.appiolaza@gmail.com

Octubre de 2009

1

1.

Introducción

Relevar, sistematizar y analizar las evaluaciones para entender cómo se formulan y ejecutan políticas de prevención de la violencia y el delito en la Argentina. Ese es el objetivo del presente trabajo.

Pero no abundan las evaluaciones de proyectos sobre seguridad ciudadana en la Argentina. Para ser más precisos: lo que no abunda es la evaluación de políticas públicas, entre ellas las que hacen a la seguridad ciudadana. Es una tendencia que empieza a revertirse en la última década, con ejemplos dispares que ponen en foco el tipo de evaluación aplicada.

No es una tarea sencilla si tenemos en cuenta que desde el año 2007 no hay estadísticas criminales de acceso público en la Argentina. Pero es necesaria en tiempos donde se ensayan políticas y programas. Y especialmente analizar los modos en que se evalúan políticas definidas como preventivas, teniendo en cuenta que son menos violentas, están entrelazadas con otras políticas sociales y deberían contribuir a la construcción de ciudadanías emancipadas. ¿Cómo llegamos a este punto? El brusco incremento de la conflictividad social desde mediados de los ‘90 colocó la seguridad ciudadana en la agenda social y política. En el periodo 1990-2001, correspondiente al periodo neoliberal, los delitos en la Argentina se incrementaron el 83% con mayor impacto en los polos urbanos: en la Ciudad de Buenos Aires el crecimiento fue del 224%, en la provincia de Buenos Aires el 115% y en Santa Fe el 37%, según información de la Dirección Nacional de Política Criminal.

Con el sistema de protección social desmantelado, herramientas para definir políticas sociales menguadas, 40 por ciento de pobreza, 18 por ciento de desocupación, era previsible un incremento sostenido de la violencia social (Saín, 2007). Pero el gobierno de la seguridad delegado a las instituciones policiales corporativizadas fracasó. Especialmente el modelo basado en el doble pacto político–policial–criminal de encubrimiento a las acciones ilegales de las fuerzas policiales a cambio de la regulación del delito con métodos cuasi-ilícitos (Binder, 2004).

El modelo policial es herencia de las doctrinas de seguridad centradas en la protección del Estado (Doctrina de Seguridad Nacional) frente a actividades políticas que buscaban reformas sociales, estructuradas a veces en organizaciones violentas. Las políticas de seguridad apoyadas en policías militarizadas, autoreferenciadas como garantes morales de la sociedad, resultaron ineficaces en escenarios de alta conflictividad social, con nuevos movimientos sociales desplegando luchas, y la proliferación de formas delictivas no estructuradas.

Las respuestas fueron bifrontes. Por un lado se potenciaron el Estado penal (Wacquant, 2000) regulando la conflictividad violenta a través del control institucional violento instrumentalizados por los sistemas de persecución penal. Por otro lado se ensayaron reformas de los sistemas de seguridad pública incluyendo estrategias de prevención de la violencia, alentadas por los organismos internacionales de crédito, los mismos que defendían la reducción de la intervención del Estado y focalización de políticas sociales.

En esos años comenzaron las reformas policiales en las provincias de Buenos Aires, Santa Fe y Mendoza –justamente en las provincias donde se también implementaron los programas preventivos de la violencia y el delito referidos en el presente trabajo-, después de reiterados casos de violaciones a los derechos humanos en el uso de la fuerza pública, desapariciones y vinculación de funcionarios policiales con el crimen.

Las reformas ampliaron el campo de la seguridad con nuevas ideas y nuevos agentes.

Las fuerzas de seguridad dejaron de ser las únicas voces, se les sumaron agentes políticos (gobiernos locales, provinciales y de actuación nacional), académicos, medios de comunicación, organizaciones de la sociedad civil ocupadas de la defensa de los derechos humanos y ciudadanos reclamando o impulsando estrategias preventivas. ¿Qué entendemos como prevención de la violencia y el delito? Tomamos la definición propuesta por Van Dijk (1990:205): “la totalidad del conjunto de políticas, medidas y técnicas, fuera de los límites del sistema de justicia penal, que tienen por objeto la reducción de los distintos tipos de daño causado por actos definidos como delitos por el Estado”. Respecto a los

2

niveles de intervención preventivos (de acuerdo a la población destinataria), siguiendo el enfoque epidemiológico, distinguimos entre: primaria (población en general), secundaria (potenciales ofensores) y terciaria (victimarios) (Crawford, 1998). Respecto a la clasificación de tácticas de prevención del delito, consideraremos las de tipo situacional ambiental y distinguiremos entre sociales y comunitarias (Sozzo, 2000). La combinación de intervenciones sobre poblaciones objeto y tácticas de acuerdo a factores de riesgo nos permite clasificar diferentes espacios de trabajo en la prevención.

Esto incluye algunas de las políticas sociales como estrategias de prevención de la violencia y el delito.

2.

Definiciones: las políticas de seguridad son políticas sociales

Cuando se habla de políticas de seguridad en espacios donde también se discuten políticas sociales hay todo tipo de expresiones de incomodidad. Son campos aparentemente enfrentados: derechos sociales versus control social. La configuración histórica reciente de los campos las separa, pero nacieron juntos. Foucault (2006) lo reseña al analizar el origen de las técnicas de gobierno del territorio y la población: las policías nacen como protectores de la población en temas que hoy atribuimos a las políticas sociales.

Políticas sociales y de seguridad forman parte del grueso de las políticas que definen el modelo de sociedad, la gestión del territorio, la seguridad de la población y en definitiva la distribución de oportunidades. Las violencias y especialmente aquellas que son consideradas delitos tienen relación causal con otras políticas sociales.

Pero las políticas de seguridad son pocas veces sistematizadas y evaluadas, se las trata con recelos desde las ciencias sociales, son reducidas a ser la mano derecha de las políticas sociales, finalmente desplazadas de una comprensión integrada. Consecuencias: se profundiza la división entre el campo de las políticas sociales y el de la seguridad ciudadana; no se permite visibilizar las políticas sociales como prevención de la violencia, o entenderlas y analizarlas con las mismas lógicas aplicadas en el campo de las políticas sociales.

El desdoblamiento de enfoques sobre un tema en común (la población, sus necesidades y conflictos) termina aislando y reproduciendo las lógicas de supresión de derechos a través del disciplinamiento y control como únicas estrategias validadas para la gestión de los conflictos (violentos y no violentos). El resultado es la consolidación de las políticas focalizadas, abordajes segmentados desde las políticas públicas y profundización de los ciclos de violencia social e institucional, desencadenados por la consolidación del control social sustituyendo al estado de bienestar.

La sistematización y análisis de las evaluaciones de proyectos de prevención puede ser una contribución para superar las fracturas congnitivas y metodológicas, para superar entonces la lógica de control y avanzar a prácticas en materia de seguridad que aporten a la construcción de ciudadanías emancipadas. Y esto no es una contradicción.

Si las políticas sociales pueden ser entendidas como “el conjunto de instrumentos para operacionalizar e implementar distintos modelos de ciudadanía” (Bustelo, 1998), entonces las políticas de seguridad que efectivizan el control a través de normas e instituciones, tienen un espacio dentro del campo de las políticas sociales. ¿Por qué? Porque construyen modelos de ciudadanía a partir de la operativización de prácticas que regulan el disfrute de derechos.

Profundicemos.

El concepto de seguridad tiene una historia de mutaciones. Desde una perspectiva centrada en las personas y sus derechos, la seguridad es una condición para el desarrollo humano. La “seguridad humana” es entendida como “libertad frente a la necesidad” en una acepción amplia, o “libertar frente al temor” en un concepto restringido. Pese a ser un concepto en maduración propuesto por Naciones Unidas, sienta las bases de una seguridad en relación con las políticas sociales.

En este sentido, la violencia aparece como una restricción de libertadas en cuanto a la libertad para satisfacer necesidades y vivir sin temor. Es un obstáculo para el desarrollo.

La “violencia” como concepto tiene múltiples acepciones y una larga historia de definiciones. Busquemos una definición clásica que nos ayude a pensar la violencia desde la

3

gestión de los conflictos y la prevención a partir de factores, alejándonos de los enfoques tradicionales del control social. Hay violencia cuando las personas están condicionadas de tal manera que no logran hacer, sentir o pensar todo lo que realmente podrían. En otras palabras, es la diferencia entre lo potencial y lo efectivo, la diferencia entre lo que podríamos ser y tener y lo que realmente somos y tenemos por razones alejadas de nuestra voluntad (Galtung, 1969; Fisas, 1998).

Hay distintas manifestaciones de las violencias, algunas visibles y otras no tanto. Hay conductas violentas que generalmente son las que más alarman. Estas conductas no son posibles si no existe una violencia cultural que permite la violencia directa, que la justifique a partir de un sistema de valores e ideas. Y la violencia directa tampoco podría ser posible sin una invisible violencia estructural, determinada por una forma de organización de la sociedad (Galtung, 1969; Romeva, 2003). El que ejerce violencia directa lo suele hacer porque siente injusticias estructurales y justifica sus actos en una lógica de violencia cultural.

Pero violencia no es lo mismo que conflicto. El conflicto es un paso previo a la violencia. Cuando el conflicto no se resuelve puede desencadenar una situación de violencia.

“El conflicto es un proceso interactivo, una construcción social y una creación humana que puede ser moldeada y superada”, dice Fisas (1998:229) de la cátedra UNESCO de Cultura de Paz, sintetizando todo el pensamiento de la gestión de los conflictos para prevenir la violencia.

Agrega: “las situaciones conflictivas son también depositarias de oportunidades, y lógicamente de oportunidades positivas en la medida que la situación de conflicto sea el detonante de procesos de conciencia, participación e implicación que transformen una situación inicial negativa en otra con mayor carga positiva”.

Redondeando. El desarrollo humano es entendido como expansión de las oportunidades y las libertades. La violencia es justamente lo contrario: es el cercenamiento de las oportunidades y libertades. Esa violencia que limita el desarrollo es el emergente de factores culturales y sociales. Esos factores pueden ser ubicados en ámbitos individuales, familiares y comunitarios de acuerdo al modelo ecológico de estudio de la violencia (seguido también por Naciones Unidas. Por último, esos factores violencia son conflictos que pueden ser abordados para prevenir la violencia y fortalecer el desarrollo humano (objetivo último de las políticas sociales).

Entonces: la violencia se puede prevenir abordando los conflictos y factores, para mejorar nuestras ciudades. Los conflictos son un problema, pero también una oportunidad para el desarrollo. Sin conflictos no hay conquista de derechos.

La diferencia está en el tipo de políticas públicas que se adopten. El tradicional paradigma del orden social, de la supresión y aplastamiento de los conflictos expresados en las formas del control, de la negación de derechos y del silencio impuesto, no logró aplacar la violencia y el delito en escenario de alta conflictividad desatada por la reducción de las responsabilidades sociales del Estado. Un enfoque de gestión de los conflictos a partir de la prevención de la violencia, de la inclusión social como sujetos de derechos, de entender los conflictos como oportunidades para el desarrollo, es una alternativa democrática y humanitaria (Binder, 2009).

3.

Descripción de evaluaciones de proyectos

Las evaluaciones de programas de seguridad en la Argentina son escasas. La carencia puede ser interpretada como una secuela de los problemas de gobernabilidad en la seguridad pública.

Nuevos tiempos, nuevos agentes, la oportunidad de nuevas prácticas. De acuerdo a los objetivos planteados de relevar y analizar prácticas de prevención de la violencia y el delito hemos podido rastrear tres evaluaciones de proyectos de seguridad iniciados a fines de la década del ’90 y principios de la actual. Se trata de dos proyectos de carácter gubernamental (uno de alcance nacional, otro provincial) y un tercero impulsado por una universidad y de alcance local. En los tres casos, las evaluaciones han estado a cargo de investigadores de instituciones académicas.

La presentación de las evaluaciones de los proyectos de seguridad, estarán estructuradas en dos partes. Primero, una descripción sobre el proyecto, las organizaciones

4

que lo integran y las características de implementación. Luego, los resultados, impactos y lecciones aprendidas. Hemos adoptado un esquema de sistematización de experiencias propuesto por Niremberg, Grawerman y Ruiz (2003), de modo de poner en evidencia todos los aspectos relevantes para la comprensión de los proyectos.

a.

Caso I: Plan Nacional de Prevención del Delito

El Plan Nacional de Prevención del Delito (PNPD) es especialmente relevante ya que ha sido el único plan de carácter integral, multiagencial y multidisciplinario en la Argentina, impulsado por el propio gobierno, involucrando a diferentes niveles de la administración estatal y con el énfasis puesto en la participación de la sociedad civil.

La doble fragmentación entre áreas administrativas y jurisdicciones terminó por debilitar su implementación. Sin embargo, durante su desarrollo se realizó una evaluación del proceso de implementación del periodo 2000- 2001, que estuvo a cargo del académico Máximo Sozzo, de la Universidad del Litoral, y que fue recogida en “¿Prevenir el delito más allá de la pena?

Evaluando el Plan Nacional de Prevención del Delito”, un documento inédito del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos fechado en 2002 (Sozzo, 2002). Por sugerencia del propio Sozzo, tomamos una versión abreviada de la evaluación publicada recientemente, que está inserta en un análisis de las lecturas e interpretaciones de las estrategias de prevención del delito (Sozzo, 2008).

i. Descripción del proyecto 1.

Tema

El PNPD fue definido como un plan de prevención integrada del delito, con énfasis en la prevención social.

2.

Objetivos

En su documento de proyecto (PNDP, 2000) el plan se propone: 

Reducir los delitos callejeros o predatorios, especialmente los delitos contra la propiedad y contra las personas que implican el uso de la violencia física.



Disminuir la sensación de inseguridad frente a este tipo de delitos.



Fomentar la activa participación de los actores no gubernamentales destinada a la prevención del delito.

Además, incluye una batería de objetivos complementarios que tienen que ver con la participación comunitaria, la modernización de las instituciones de seguridad, incorporándolas junto con las organizaciones de la sociedad civil en las estrategias preventivas, la articulación interagencial para la prevención social del delito, y democratizar el imaginario colectivo respecto a la función de la seguridad ciudadana, sus formas y sus instrumentos.

3.

Alcance geográfico

Se trata de un programa de alcance nacional, de articulación gubernamental a nivel provincial y de implementación en el plano local. El gobierno nacional define el plan y los lineamientos estratégicos, los gobiernos provinciales (incluyendo la Ciudad de Buenos Aires, donde mayor actividad tuvo el PNPD y Provincia de Buenos Aires) adhieren a través de convenios y en el plano local con la intervención de municipios y el rol activo de la comunidad se implementan las acciones preventivas.

La ejecución alcanzó principalmente a la Ciudad de Buenos Aires, donde ya existían prácticas comunitarias de prevención situacional ambiental que habían inspirado al PNPD, como el Plan Alerta en el Barrio Saavedra. También se extendió por el conurbano de la

5

Provincia de Buenos Aires, en los partidos de Morón y Avellaneda, y en las provincias de Río 1 Negro y Neuquén (ver anexo con los convenios de aplicación) .

4.

Instituciones, gestión y alianzas

El PNPD fue desarrollado por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, y por el Ministerio del Interior de la Argentina. Comenzó en agosto del año 2000 a través de resoluciones de sendos ministerios.

El Equipo de Coordinación General y la Unidad Técnica General, funcionaban a nivel nacional. En las provincias adherentes se establecía un Equipo de Coordinación Regional. Y en las zonas en las que se ponía en marcha el Plan había un Equipo de Implementación Local.

Desde la enunciación del Plan se establecía una metodología de gestión asociada con la comunidad, con facultad “consultiva, resolutiva, ejecutiva y fiscalizadora”. Por su parte, el PNPD ponía a disponibilidad equipos técnicos para realizar los diagnósticos como para facilitar la participación de la comunidad (operadores de prevención del delito, según la denominación oficial).

5.

Componentes, actividades y momentos

El PNPD se propone el diseño de estrategias de prevención que integren las tácticas de tipo situacional ambiental con las de prevención social en creciente protagonismo, y buscando su sostenibilidad en el tiempo.

Para llegar al diseño de estas estrategias, que estarán enmarcadas en los lineamiento elaborados por el gobierno nacional en la formulación del PNPD, el proceso de implementación comprende las siguientes instancias: selección de regiones, ciudades y zonas donde desarrollar las prácticas preventivas; diagnóstico de carácter cualitativo y cuantitativo sobre el estado de seguridad en los ámbitos seleccionados para implementar el plan; mapear la información demográfica, económica e infraestructura disponible en la zona a implementar; construir un mecanismo que permita la participación ciudadana a través de reuniones para abordar los problemas identificados e identificar nuevos; diseñar las acciones preventivas involucrando a otros actores gubernamentales en la implementación; monitoreo interno y externo; evaluación anual contemplando impactos y procesos, es decir, combinando indicadores de tipo cualitativos con otros cuantitativos.

ii.

Sobre la evaluación y sus resultados 1.

Características de la evaluación

Evaluación procesal de la implementación en la Ciudad de Buenos Aires, durante el periodo 2000-2001, apelando a grupos focales y entrevistas en profundidad a los operadores de prevención del delito tanto de la estructura de gestión nacional, como de la Ciudad de Buenos Aires.

2.

Cambio en las organizaciones ejecutoras

En el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires (donde se concentró la evaluación referida), por su carácter puramente urbano, se unificaron las estructuras administrativas regionales de coordinación y técnica, manteniendo equipos de implementación.

1

Otras provincias que ya habían iniciado acciones preventivas no adhirieron al plan nacional. Por ejemplo, la provincia de Mendoza, que había instituido un sistema de participación comunitaria a partir de una reforma integral del sistema de seguridad pública. La Provincia de Buenos Aires, que también realizó una reforma de su seguridad pública institucionalizando la prevención comunitaria, tampoco adhirió.

6

La evaluación, impacto en la propia formulación del PNPD, en el impulso de proyectos complementarios con foco en la prevención social y en la revisión de la estructura de gestión.

3.

Alcances de la evaluación

El PNPD se planteó como un programa universal, directamente beneficiando a las comunidades que participan en los momentos de plan. En un segundo momento identificó también comunidades que por su vulnerabilidad demandaban una táctica de prevención específica para esos grupos.

4.

Dificultades que se presentaron

Los principales obstáculos que afrontó le proceso de implementación del PNPD fueron de tipo políticas. La doble fragmentación de la estructura gubernamental (geográfica y temática), confrontaron con el desarrollo del proyecto.

Ruptura institucional. Transcurridos sólo 9 meses de iniciado el Plan, se quebró el Equipo de Coordinación y la Unidad Técnica Nacional cuando se retiró el Ministerio del Interior, quedando sólo involucrado en el Ministerio de Justicia.

Falta de recursos humanos especializados. En las entrevistas de la evaluación quedó en evidencia la falta de cuadro técnicos formados en prevención del delito. Los criterios de selección para cubrir los puestos necesarios en la unidad técnica fueron que los recursos tuvieran conocimiento de políticas sociales y estuvieran vinculados a algunos de los dos partidos que integraban la coalición de gobierno.

Limitada cooperación interagencial a nivel nacional. Las articulaciones establecidas entre los responsables del Plan (ministerios de Justicia y de Interior) con el Consejo Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia para abordar a niños y jóvenes que egresan de instituciones tutelares, y con el Ministerio de Trabajo por planes asistenciales para personas sin trabajo utilizados en el PNPD, se quedaron en un nivel formal. Esto es, según la evaluación, no alcanzó para una coordinación programática. Tampoco alcanzaron un acuerdo de colaboración y articulación con la Policía Federal (fuerza de seguridad con competencia sobre la Ciudad de Buenos Aires), por el pronto desvinculamiento del Ministerio del Interior. Las únicas relaciones fueron informales y en el plano local.

Informalidad en los vínculos interagenciales a nivel local. En el espacio analizado por la evaluación, no se articularon esquemas formales de compromiso, colaboración y articulación entre el PNPD y las agencias estatales locales pertinentes. Las relaciones que se construyeron fueron informales a partir de contactos personales directos entre los diferentes niveles de implementación.

Sin diagnóstico para la agenda local de problemas de seguridad. Dice la evaluación que “no se realizó un diagnóstico científico –ni cuantitativo ni cualitativo- del estado de la seguridad urbana en cada uno de los Centros de Gestión y Participación- zonas de implementación- dejando librada la construcción de la agenda de problemas exclusivamente al funcionamiento del mecanismo participativo, con todos los sesgos en cuanto a la representatividad de los ciudadanos que participaron efectivamente del mismo y a las interpretaciones de dichos debates producidas por los operadores de prevención del delito” (Sozzo, 2008: 211).

Predominio del componente participación y desequilibrio en las voces. La fase de participación ganó peso en la implementación, advierte el estudio. Cantidad de reuniones y participantes fueron adoptados como indicadores cuantitativos de éxito. Sin embargo, la participación voluntaria marcó un desequilibrio con claro predominio de grupos etarios respecto a otros.

La evaluación detectó desequilibrios en los espacios participativos vecinales, donde predominaron los adultos, especialmente mayores de 50 años y mujeres. Fue casi inexistente la participación de jóvenes, pobres, o “grupos difíciles de alcanzar” como prostitutas, sin techo, entre otros. El resultado fue una visión sesgada de la problemática de la violencia.

7

Desvío de la agenda de problemas a la recepción de demandas. “El mecanismo participativo no estuvo dirigido fundamentalmente al establecimiento de una agenda de problemas en cada zona de implementación, sino de una lista de demandas de estos ciudadanos que selectivamente asistían a las asambleas que, difícilmente, pueden considerarse democráticamente representativos de la población de la zona de implementación”, sostiene Sozzo, para advertir en su evaluación que la unidad de análisis sobre la que está construida la base de datos del PNPD en la Ciudad de Buenos Aires es la demanda y no el problema (de acuerdo a lo que hubiera correspondido con el diseño del plan).

En este esquema, los funcionarios gubernamentales debían responder a la demanda, configurando una dinámica demanda-respuesta, que debilitaba el rol comunitario en la formulación de prioridades y análisis de soluciones. La base de datos para el año 2001 indica que los reclamos fueron predominantemente policiales (57%), seguidos por obras públicas (15%), medio ambiente (12%) y contravenciones (8%).

La evaluación sobre la primera fase del Plan Nacional de Prevención del Delito explica que al mismo tiempo se desplegó una táctica predominantemente situacional, respondiendo a las demandas para ciertos grupos sociales, y otra de carácter social para las comunidades más pobres, afectadas por la violencia y cuestionadas por otros grupos sociales que se manifestaban inseguros.

“Las seudo intervenciones preventivas han sido las demandadas por el público –los grupos sociales que selectivamente han estado presentes- en el mecanismo participativo, inscribiéndose preponderantemente en una pretendida estrategia de prevención situacional ambienta. Han sido seudo intervenciones preventivas pues no han estado vinculadas a problemas sino a reclamos y requerimientos populares y no han sido, por lo tanto diseñadas racionalmente para cumplir el fin de reducir las dimensiones de un problema sino de satisfacer la demanda”, sostiene Sozzo (2008:211). El 39% de las demandas tuvieron respuestas durante 2001.

De la prevención integrada a la prevención disociada. La creación de un programa específico de prevención social (describimos abajo las características del Programa Comunidades Vulnerables) compensó la falta de esta táctica en el desarrollo del PNPD, pero no fue posible cumplir con otro de los objetivos formulados en el diseño, que era la prevención integrada. Sostiene que se disociaron las tácticas preventivas.

5.

Facilidades que ayudaron

A la hora de establecer las condiciones que facilitaron el desarrollo del proyecto, la evaluación menciona que una fortaleza fue que funcionarios gubernamentales conocieran y adoptaran políticas preventivas a partir del modelo francés y el italiano, así como que apelaran a tácticas de vigilancia ciudadana.

6.

Impactos e innovaciones

Vecinos en alerta. Se implementaron redes vecinales llamadas “solidarias” que consistían en cadenas de ayuda en caso de emergencias (evidencia de un delito en curso) para llamar a la policía. Fue una respuesta, recoge la evaluación, al agotamiento en las asambleas de la dinámica demanda-respuesta, que caían la reiteración de los reclamos. Estas redes solidarias, emparentadas con las tácticas de tipo situacional ambiental Neighbourhood Watch, no se correspondían con el diseño original del PNPD pero permitieron mantener activos los grupos vecinales.

Programa de prevención social para comunidades vulnerables. Como parte del PNPD y ante la falta de un componente de prevención social surgido de las dinámicas participativas lanzó en octubre de 2001 el Programa Comunidades Vulnerables (PCV). Propone reducir la vulnerabilidad social a través de inserción laboral, la capacitación, la atención escolar, la salud y la recreación, orientados a las comunidades vulnerables. Las metas son reducir esa condición de vulnerabilidad a través de la prevención de la violencia y el conflicto en diferentes ámbitos, con una lógica de mínima intervención. La metodología aplicada es de investigaciónacción participativa, incorporando a la comunidad en las acciones y consolidándola. Los niveles de intervención definidos son: individuales, grupales, socio comunitarios y socio institucionales.

Se aplicó en villas de la Ciudad de Buenos Aires y Gran Buenos Aires y valiéndose de subsidios para desocupados montaron proyectos orientados a micro emprendimientos

8

laborales, formación en oficios, reconstrucción del entramado comunitario a través de la recuperación y filmación de las historias.

7.

Comentarios a la evaluación

La evaluación es exhaustiva respecto a al proceso de desarrollo del programa en la Ciudad de Buenos Aires y en el periodo 2000-2001. Advierte los desvíos programáticos, las dificultades que obligaron a innovar en componentes que permitieran cumplir con los objetivos originales, pero que a su vez representaron alteraciones de la decisiones metodológicas originales.

Se trata del más ambicioso programa integral de prevención implementado en la Argentina, con un nivel pleno de vigencia acotado, pero que contempló los diferentes niveles gubernamentales. El hecho de que el PNPD haya sido evaluado es un aporte a nuevos a nuevos intentos o a otras prácticas en curso, que comparten componentes con el plan.

b.

Caso II: Proyecto Comunidades Justas y Seguras

i. Descripción del proyecto El Proyecto Comunidades Justas y Seguras (PCJS) se inscribe entre las estrategias de prevención de la violencia del modelo de construcción de la convivencia, inspirado en experiencias exitosas en el ámbito de la vivienda social en Toronto (Canadá) y Sudáfrica.

Apelando a la mediación comunitaria, entendida como la intervención de una figura no judicial que interviene en disputas comunitarias y con capacidad de resolver problemas, logran fortalecer los lazos comunitarios y reducir la conflictividad. Así, muchas diputas llegan a un comité de paz de alcance local, que resuelve a partir de un código también construido colectivamente. El objetivo es una comunidad emancipada, fortalecida y capaz de resolver sus problemas autónomamente.

En los fundamentos del PCJS, se encuentra la convicción de que “son los saberes populares y habilidades de los propios vecinos las herramientas más adecuadas para abordar la inseguridad en el hábitat colectivo y que cuando éstos no son suficientes, se recurre, planificadamente, a las instancias de gobierno pertinentes o a otras organizaciones de la sociedad civil que compartan los principios del modelo” (Font, 2005). Y sostiene que promueve el abordaje de los conflictos y las condiciones que los favorecen a través modalidades de gobierno participativo de la seguridad urbana de manera democrática, colectiva, pacífica, consensual, ni retributiva ni punitiva.

1.

Tema

El tema del proyecto es la prevención y reducción comunitaria de la violencia a través de la resolución de conflictos con recursos no gubernamentales, sino de la propia comunidad.

2.

Objetivos

La meta del PCJS es “promover la democracia, los derechos humanos y el establecimiento de asociaciones entre el Estado y la sociedad civil mediante iniciativas diseñadas para movilizar los saberes, los recursos y las capacidades locales de los habitantes para la promoción de la autogestión en el gobierno de la seguridad urbana, la resolución pacífica de conflictos y la construcción de la convivencia”, indica el documento de proyecto (Font, 2005). Los objetivos centrales son: 

Construir, en el ámbito local, las capacidades requeridas para la participación en formas autogestionadas de programación en el gobierno de la seguridad urbana y la resolución pacífica de conflictos.

9



Promover el establecimiento de una red de colaboración entre los ciudadanos y las comunidades y las agencias formales del Estado en el área del gobierno de la seguridad urbana.



Crear una infraestructura sustentable de socios canadienses y argentinos que constituyan una red de cooperación global en pos de la democratización y reforma del gobierno de la seguridad.

Y se impone los siguientes indicadores de impacto en el largo plazo: 

Mejoramiento de la capacidad institucional en el ámbito estatal para involucrarse y participar activamente en formas de gobierno más democráticas y que promuevan los derechos humanos, particularmente los de los y las ciudadanas de los sectores populares.



Fortalecimiento de las habilidades de los y las ciudadanos y ciudadanas de los sectores populares para lograr mayor capacidad de autogestión y participación directa en el desarrollo de programas gubernamentales.



Fortalecimiento de la colaboración entre los ciudadanos y las comunidades y las instituciones formales del Estado en las decisiones gubernamentales (PCJS, 2000:2).

3.

Alcance geográfico

El PCJS se desarrolló desde noviembre del 2000 en el ámbito de la ciudad de Rosario, en los barrios populares de Ludueña (sector marginal, poblado por 96 familias en terreno estatal y en proceso de regulación de las propiedades) y Villa Banana (asentamiento irregular de los más grandes de la Ciudad, con problemas de desempleo, pobreza, educación, infraestructura y servicios).

En 2003, inició un piloto experimental en los Foros de Convivencia de Neuquén y San Telmo (Ciudad de Buenos Aires). En Neuquén la experiencia fue acotada y duró dos meses.

En San Telmo tuvo permanencia hasta el final del PCJS, según el documento de proyecto.

4.

Instituciones, gestión y alianzas

El PCJS tuvo dos socio principales, con responsabilidad sobre el diseño y el desarrollo: Centro de Estudios Internacionales de la Universidad de Toronto y la Sección Criminología y Política Criminal del Centro de Estudios e Investigación en Derechos Humanos de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Rosario (CEIDH).

El proyecto fue auspiciado por la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (CIDA). También apoyaron otros socios menores gubernamentales y no gubernamentales de 2 Canadá y la Argentina .

5.

Componentes, actividades y momentos

El modelo de resolución de conflictos que da sustento al PCJS se basa en foros de convivencia, definidos como “estructuras micro-barriales estables, cuyos procesos de capacitación, implementación, ejecución, monitoreo y diseminación se encuentra

2

Apotaron la Agencia Canadiente para el Desarrollo y en menor medida Toronto Community Housing Corporation, Ontario Provintial Police, International Center for Comparative Criminology (University of Montreal), Municipalidad de la Ciudad de Rosario, Defensoría del Pueblo de la Provincial de Santa Fe, Dirección Nacional de Política Criminal del Ministerio de Justicia (Argentina), Centro de Estudios Canadienses de Rosario, ONG El Agora (Córdoba), Universidad Nacional del Litoral (a través de su proyecto de extensión universitaria), Defensoría de Casación Penal de la Provincia de Buenos Aires (a través del proyecto “Casa de Justicia”), Subsecretaría de Seguridad Ciudadana, Justicia y Trabajo de Neuquén, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales del la Universidad Nacional del Comahue.

10

estandarizados y formalizados. En ellos participan entre 5 y 20 residentes del barrio denominados facilitadores cuyo único requerimiento es haber recibido un mínimo de capacitación con respecto al Modelo, sus principios y procedimientos”, explica el documento de evaluación, que detalla que esta capacitación es periódica, informal y a cargo de los integrantes con más experiencia del Foro.

La metodología de trabajo para estos foros indica que los conflictos comunitarios deben ser abordados de manera “pacífica, imparcial, no coercitiva, colectiva, transparente, legal y respetuosa de los derechos humanos”.

Después de la formación y permanente capacitación de los foros, el otro momento del proyecto son las intervenciones, que se corresponden con los componentes del modelo. Son: 

Reuniones para el abordaje y resolución de conflictos interpersonales. Los facilitadores convocan a los habitantes y colectivamente deliberan luego de escuchar a las partes involucradas y en conflicto. Entre todos establecen las acciones para reducir y evitar que se repitan los conflictos. Se centra en pequeños conflictos. Los facilitadores se encargan luego de hacer cumplir los pasos señalados por la reunión como solución.



Reuniones de construcción de paz para el abordaje de condiciones genéricas que promueven los conflictos. Buscan identificar problemas que afectan la seguridad y planificar estrategias que la propia comunidad pueda desarrollar para resolver esos problemas, estableciendo alianzas. Las estrategias tienen al desarrollo social, económico y comunitario



Esquema de fondos autogestionados. Los foros para su funcionamiento tienen un monto de dinero, gestionado por el conjunto que incluye una paga a los facilitadores y otra mitad al fondo del foro para actividades de construcción de paz.

ii.

Sobre la evaluación y sus resultados 1.

Características de la evaluación

Se trata de una evaluación procesal presentada como sistematización que incorpora una descripción del proyecto, los fundamentos, componentes, actividades, alianzas presentes y recomendaciones para mejorar el desempeño del PCJS. Esta sistematización orientada a la replicabilidad, ha estado a cargo del director del proyecto en la Argentina, Enrique Font que es además un reconocido criminólogo.

2.

Cambio en las organizaciones ejecutoras

De la evaluación podría advertirse que las organizaciones ejecutoras, especialmente el CEIDH, fortalecieron recursos humanos, capacidades, vínculos y habilidades para la incidencia. Indica la sistematización que “el PCJS colabora desde su inicio con varias agencias gubernamentales (nacionales, provinciales y municipales) y organizaciones no gubernamentales en el desarrollo de iniciativas de democratización del gobierno de la seguridad urbana a nivel internacional, nacional y local. En esta línea, tanto en la Argentina como en Canadá, talleres de entrenamiento, intercambios técnicos, seminarios de capacitación 3 y académicos, y actividades de asesoramiento y consultoría.

3.

Alcances de la evaluación

3

Por ejemplo, desde junio de 2004 el PCJS asesora técnicamente a la Municipalidad de Rosario en la creación y posterior desarrollo de la Guardia Urbana Municipal, primera experiencia de este tipo desarrollada en la Argentina”. También indica que la el CEIDH participa en la red “Más derechos más seguridad – más seguridad más derechos” junto con organizaciones de derechos humanos.

11

Está especialmente centrada en la Ciudad de Rosario y en el periodo comprendido entre 2000 y 2005.

4.

Dificultades que se presentaron

Comprender el rol del facilitador. Al ser figuras encargadas de la convocatoria pero sin ninguna función resolutiva, generó dificultades en la comprensión de su alcance. El modelo de resolución de conflictos descansa sobre el protagonismo comunitario y el auto conocimiento de sus capacidades. En la medida que esto ha sido comprendido, sostiene el estudio, no se ha recargado el trabajo del facilitador y ha desarrollado adecuadamente su función.

La discontinuidad del apoyo financiero fue una dificultad para el PCJS. La experiencia en Rosario sufrió la falta de recursos teniendo en cuenta que la disponibilidad en gobiernos locales es baja, y cuando existen, los mecanismos de transferencias a las organizaciones de la sociedad civil son complejos.

5.

Facilidades que ayudaron

Desarrollo local y social. La evaluación identifica como una de las fortalezas del proyecto su carácter integral y de largo plazo, que no se concentra exclusivamente en la seguridad ciudadana y su mejoramiento, sino que encuadra el abordaje de estos problemas desde el desarrollo local y social.

Abordaje acotado. Se sostiene que entre las fortalezas del PCJS está también que busca dedicarse a resolver cuestiones definidas por las características de una comunidad determinada. Entonces, el tipo de análisis y el nivel de ejecución es pragmático, acotado y con mayores posibilidades de ser eficaz.

Horizontalidad. Por tratarse de iniciativas impulsadas y ejecutadas por organizaciones de la sociedad civil, que no están supeditadas al aparato de gobierno, la relación fue horizontal y adecuada para construir redes colaborativas orientadas a la búsqueda de soluciones.

6.

Impactos e innovaciones

Contratos y recursos municipales. Ante la falta de recursos y apoyo desde gobiernos locales para el funcionamiento del programa se advierte desde la evaluación que la dificultad es posible subsanarla si los municipios se involucran contratando personas de apoyo o aportando recursos materiales para el funcionamiento de los foros.

Autogestión y movilización. Ante la dificultad de mantener activa la participación y la motivación de los facilitadores, el trabajo con fondos autogestionados “ha hecho un aporte relevante y se proyecta como una herramienta empoderadora de la comunidad. Asimismo, permite reconocer el trabajo comunitario más allá del voluntariado”, sostiene el evaluador.

7.

Comentarios a la evaluación

La evaluación tiene por objetivo sistematizar la experiencia en Rosario durante los 5 años de desarrollo del proyecto. En este sentido aporta los insumos para replicarlo e incorpora lecciones aprendidas respecto a las posibilidades de trabajar en prevención comunitaria pero manteniendo los niveles de participación y fortaleciendo la emancipación de los sectores populares sometidos a condiciones de mayor vulnerabilidad.

La alianza entre academia, organizaciones comunitarias y gobierno, pero manteniendo siempre acotadas las decisiones al ámbito vecinal demuestran que la participación puede ser efectiva. Por otro lado, la experiencia sistematizada que incluye un componente de desarrollo local como estrategia para la construcción de una cultura de paz, sugiere que el ámbito local aparece como el indicado para proponerse estrategias de prevención social sostenibles.

Finalmente, en el proceso se advierte también que la experiencia y la cooperación internacional hicieron posible la sostenibilidad del proceso. Pero su retiro marcó el final.

12

c.

Caso III: Programa Plan Canje de Armas

No son fáciles ni abundan las evaluaciones en programas de desarme. Es difícil medir el impacto porque la intervención se realiza sobre un universo de armas difuso (ya que se calcula que en la Argentina existen tantas armas registradas como en la ilegalidad, además que la circulación de armas es frecuente) y el aporte en la reducción de acciones violentas es muy difícil de cuantificar por la multiplicidad de factores determinantes de estos actos.

Las armas intervienen en un número importante de los homicidios, según el país de América Latina varía entre el 40 y el 60 por ciento, sin embargo no han sido tradicionalmente contempladas en las políticas de seguridad ciudadana. Mucho menos en las estrategias de prevención de la violencia y el delito. Por diversas razones, el tema ha ganado protagonismo en los últimos 20 años, especialmente en la última década. Contribuyeron la incidencia de las organizaciones de la sociedad civil (receptada como propia por varios países) y el consenso internacional respecto al control del tráfico ilícito de armas.

Las políticas de control de armas también se modificaron con el cambio de los paradigmas de seguridad. El control de armas ha dejado de ser (en la media de los países de América Latina y el Caribe) un problema de seguridad de la nación para convertirse en un problema de seguridad humana4. Los abordajes desde el desarrollo, la salud, la educación y obviamente desde las agencias encargadas de la seguridad, han contribuido a modificar las políticas de control e impulsar prácticas preventivas.

La particularidad del programa que hemos elegido es que, es uno de los primeros de la región, el Estado lo propuso y lo desarrolló en alianza con la sociedad civil, no se implementó en un contexto de post conflicto, tuvo como objetivo prioritario prevenir la violencia y el delito, y con un alcance geográficamente extendido.

El diseño del Plan Canje de Armas (PCA) y su evaluación fueron realizadas con apoyo externo del académico norteamericano William Godnick del departamento de Peace Studies de la Universidad de Bradford, que ya había evaluado otros programas de desarme en América Central para el Monterey Institute de Estados Unidos.

i. Descripción del programa

1.

Tema

Reducción de la disponibilidad y uso de armas como estrategia de prevención de la violencia y el delito.

2.

Objetivos

Los objetivos planteados en el documento de proyecto son (PCA, 2000): 

Elevar el precio de las armas de fuego en el mercado negro;



Reducir el número de armas disponibles para actos criminales;



Prevenir la proliferación de armas de fuego;



Reducir el número de muertes, accidentes y lesiones;



Reforzar la asociación y reflexión sobre las armas y la violencia;



Incrementar la solidaridad comunitaria que permita desarrollar programas complementarios para beneficiar la seguridad pública.

4

Empezaron a aplicarse programas de desarme voluntario (por entrega o por recompra), de los que podemos rastrear antecedentes en las prácticas de desarme, desmovilización y reintegración (DDR) post conflicto y aplicadas en las décadas del 80’ y 90’.

13

3.

Alcance geográfico

El alcance fue el de la provincia de Mendoza en su totalidad, con acciones en cada uno de los departamentos. Se trata de una política orientada a toda la sociedad con públicos objetivos específicos para los diferentes componentes del plan.

4.

Instituciones, gestión y alianzas

La coordinación y ejecución del programa voluntario de desarme estuvo a cargo del Ministerio de Seguridad. Específicamente, de la Subsecretaría de Relaciones con la Comunidad, organismo encargado de articular las prácticas de prevención del delito, según la entonces, recién modernizado sistema de seguridad pública.

Para la implementación de la recolección de armas se establecieron alianzas con los municipios y con las organizaciones de la sociedad civil que participan en los Foros de Seguridad, reconocidos e impulsados en el contexto de la reforma del sistema de seguridad.

De este modo, la participación comunitaria se amplio a la gestión asociada del programa y el monitoreo, con la intención declarada de dar transparencia.

También, indica el documento de proyecto, se establecieron alianzas interagenciales con las áreas policiales (seguridad en el proceso), educación (campañas de sensibilización), municipios (apoyo logístico) y desarrollo humano (asignación de recursos sociales utilizados como estímulo a los que entregaban sus armas).

5.

Componentes, actividades y momentos

De acuerdo a los objetivos planteados, el proyecto tuvo dos componentes principales: sensibilizar sobre el uso de armas a través de una campaña de educación pública, y recolectar armas. 



Campaña de educación pública. “Los organizadores del programa admitieron que no era probable que un esfuerzo de recolección voluntaria de armas llevara a la entrega de las mismas de parte de criminales y que la verdadera meta era influenciar un cambio en la cultura y las actitudes hacia el rol de las armas en la sociedad. En este contexto, la campaña de educación pública se volvió igualmente importante como el programa de entrega de armas”, explica la evaluación. Las actividades planteadas fueron: o

Número gratuito y anónimo para acceder a información sobre el programa de entrega de armas.

o

Involucramiento permanente de la prensa en la difusión del problema de las armas y las acciones de desarme.

o

Publicidad centrada en los peligros de las armas de fuego sobre niños.

o

Sitio web con información del programa.

o

Alianza con organizaciones no gubernamentales, grupos vecinales que participaban en las instancias preventivas del sistema de seguridad pública, liga de futbol e iglesias.

o

Campaña de entrega de juguetes violentos en las escuelas a cambio de libros y plantas.

o

Jornadas de reflexión sobre la violencia y la cultura de paz en escuelas. Esta actividad se reiteró durante 3 años.

Programa de canje de armas. Consistía en el intercambio de armas, especialmente no registradas por el Estado y en condición de ilegalidad, por un bono estímulo de entre 50 y 100 dólares. Sólo se podían aceptar armas sobre

14

las que tuviera competencia el Estado provincial. Los recursos provenían del 5 área de políticas sociales, más la colaboración de gobiernos locales .

El intercambio de armas se realizó en 2 etapas. La primera, durante la semana de la navidad del año 2000 en la zona urbana del Gran Mendoza. Tuvo que reiterarse durante abril del año 2001, extendiéndolo a toda la provincia. o

Recolección domiciliaria. Se aplicó principalmente en la primera etapa.

Una comisión integrada por funcionarios del Ministerio de Seguridad, policías y miembros de organizaciones de la sociedad civil, visitaban las casas donde debían recoger las armas, en horario y lugar previamente pactado con las personas que querían canjearlas.

o

Recolección en puntos fijos. En la segunda etapa, definieron puntos fijos de recolección de armas, en sedes de organizaciones sociales o municipios. Allí se realizaba el canje. También funcionaba una comisión observadora de funcionarios, policías y ONG.

o

Destrucción. En los dos casos, se realizaron destrucciones públicas de las armas, previa verificación por parte de una comisión formada por ONG locales e internacionales, prensa y encargados de certificar el proceso. La cooperación internacional estuvo presente en este punto, con la asistencia técnica y el monitoreo de la destrucción.

ii.

Sobre la evaluación y sus resultados 1.

Características de la evaluación

El documento analizado es una evaluación ex post, que contempla proceso e impacto.

Se trata de la versión ampliada de una primera evaluación externa desarrollado por docentes y alumnos del Monterey Institute y publicada por Bradford University (Godnick, 2001) incorporando las evaluaciones realizadas por los responsables del programa (PCA, 2002).

La evaluación desarrolla una descripción del contexto social y político de la Argentina, de la situación de armas, de la violencia armada, de la criminalidad y del proceso de reformas de la política de seguridad en el que estuvo inscripto el programa de desarme voluntario. La descripción del programa está acompañada por documentación estadística y entrevistas a los diferentes participantes.

Evaluar este tipo de programas representa múltiples dificultades. Godnick adoptó un criterio (Rosenfeld, 1996), por el cual, las metas a evaluar deben ser: inmediatas relacionadas con la cantidad de entregas, intermedias como el impacto en la conciencia pública, y las metas que se impuso el programa a evaluar.

2.

Cambio en las organizaciones ejecutoras

Al contemplar los impactos institucionales del programa, la evaluación indica que el Ministerio de Seguridad incorporó una política activa en materia de control de armas. La Dirección General de Escuelas (ministerio de educación provincial), incorporó en sus contenidos extracurriculares acciones vinculadas a la cultura de paz que se extendieron al universo de escuelas públicas. Los municipios, participaron en actividades vinculadas a la prevención del delito apoyando el programa que entregaba ticket para consumo en medio de una recesión económica. En cuanto los foros vecinales que intervinieron en el proceso de recolección, lograron superar por esos periodos la demanda de soluciones.

El plan tuvo impacto en la política de seguridad local, pero incluso fue un estímulo para acoplar la política exterior argentina a la tendencia internacional de control de armas como 5

El programa no se inscribía en las prácticas de recompra de armas, sino que se entregaba un estímulo que no era dinero, sino in ticket canjeable en comercios minoristas por alimentos. Reducía así las posibilidades de especulación o usarlo para comprar otras armas, según explica la evaluación referida.

15

forma de prevención de los conflictos y fortalecer la seguridad ciudadana. Adicionalmente se debe observar que seis otras provincias argentinas: San Juan, Neuquén, Córdoba, Chubut, la capital y la provincia de Buenos Aires han adoptado todas ahora el nuevo y progresista modelo de seguridad de Mendoza que contempla la implementación de un programa incentivado de amnistía de armas” (Godnick, 2003:20) 3.

Alcances de la evaluación

La evaluación se propone abarcar todo el territorio involucrado en el programa (la provincia de Mendoza con sus 18 municipios), así como el proceso del programa e impactos a corto y mediano plazo en el periodo 2000 – 2001.

4.

Dificultades que se presentaron

Solo armas pequeñas. El programa de recolección no tuvo posibilidad de recolectar armas de alto poder y explosivos, especialmente armamento prohibido para la posesión civil, como consecuencia de los acuerdos políticos que permitieron realizar el programa. “Es contraproducente rechazar gente dispuesta a entregar algunos tipos específicos de armamentos ilegales cuando sacarlos de circulación es una de las principales metas del programa”, sostiene la evaluación.

5.

Facilidades que ayudaron

Apoyo político y modernización del sistema de seguridad público. El programa referido surgió como una iniciativa de funcionarios gubernamentales provenientes de la sociedad civil.

El énfasis puesto por el Estado y reflejado por el informe de evaluación (ya sea en disponibilidad de recursos, apoyo político, personal policial a cargo de los responsables del programa preventivo, articulación entre agencias), le dio fortaleza al programa.

6.

Impactos e innovaciones

Estadísticas de recuperación. El programa recolectó 2.281 armas. La evaluación indica que “representan aproximadamente el 2,5 por ciento de todas las armas legales e ilegales circulando en Mendoza, estimadas en unas 95 mil (80 mil legalmente registradas y 15 mil armas ilegales). Sin embargo, las armas recuperadas representan el 15 por ciento de las armas ilegales que el Ministerio de Seguridad estima circulando en Mendoza” (Godnick, 2003:22).

Costos financieros. El monto pagado por arma recolectada fue de 52 dólares. Si se incorporan los costos adicionales del programa como personal, seguridad, operadores telefónicos, publicidad, transporte, alimentos, el costo por arma recolectada fue de 116 dólares.

Costo total del programa: 300 mil dólares.

Construcción de una política de armas. Según explica el documento de evaluación, la Argentina no había tenido una política de armas enfocada desde la seguridad ciudadana, sino que las medidas de control nacidas en momentos donde la prioridad era la seguridad interior, habían inundado a la sociedad con armas de pequeño calibre fuera de toda regulación. Según la evaluación, el programa inició una política de armas que definió otros componentes como: recuperación de armas en carácter de “donación” al Estado; línea gratuita para denunciar el alquiler y depósitos de armas ilegales; destrucción permanente de armas y mejora de los depósitos.

La evaluación indica que el impacto de la iniciativa –por su repercusión en la prensaalcanzó a otras instancias gubernamentales provinciales y nacionales. “Influyó la posición del Gobierno de Argentina ante la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Tráfico Ilícito de Armas Pequeñas en Todos sus Aspectos, haciéndola más progresista y dando un ejemplo concreto desde el mundo en desarrollo de no postconflicto”, sostiene el evaluador.

Superar la lógica del control. Cuando se lanzó el programa se convirtió en objeto de caricaturas políticas que se burlaban de lo que consideraba era una idea ingenua y simplista, dice la evaluación. Después de una estrategia de comunicación para superar estas desconfianzas, “los periódicos han cambiado su línea editorial, celebrando la innovación y habilidad de su comunidad para establecer un nuevo estándar para la seguridad pública”, afirma.

16

Herramientas de la violencia. Identificar herramientas de la violencia con la propia violencia como movilizadora social. “El Plan Canje de Armas ha demostrado una vez más que al enfocarse en las herramientas tangibles de la violencia se puede obtener la atención de grandes segmentos de la población, especialmente las mujeres”, sostiene el documento aquí comentado.

Cogestión de foros de seguridad. El involucramiento de la sociedad civil organizada en foros de seguridad, contemplados como instancia responsable de las tácticas de prevención comunitaria, permitió revitalizar ese espacio que, en otros proyectos aquí comentados, han caído en una lógica clientelar.

7.

Comentarios a la evaluación

Esta evaluación no contempló otra información disponible sobre el programa. Por ejemplo, en el año posterior al programa hubo una reducción de las muertes por disparos, que según las autoridades gubernamentales fue del 18 por ciento, aunque no es posible atribuirlo al programa de desarme.

Por otra parte, un estudio del Consejo Federal de Inversiones, el programa de desarme se convirtió en la acción de gobierno más conocida en materia de seguridad: fue mencionado por el 38 por ciento de las personas que recuerdan alguna iniciativa o política en la materia (García Salazar, 2001). Esto podría ser considerado como un aporte a la discusión de estrategias preventivas. Incluso, el debate en torno a la cultura de armas que despertó inspiró la filmación de un documental.

Alguna información que puede ser útil para complementar la evaluación: posteriormente a su publicación y como ya lo anticipaba, el gobierno de la Argentina adoptó luego de una tragedia una política más restrictiva respecto a las armas y una plan de desarme inspirado en el caso evaluado.

4.

Conclusiones

El proceso de relevamiento y selección de programas de seguridad evaluados en la Argentina, así como su estudio, alienta a proponer algunas reflexiones.

Falta de evaluaciones. No abundan proyectos evaluados en materia de seguridad pública. La oferta se reduce mucho más a la hora de buscar evaluaciones publicadas.

La carencia de evaluaciones está hablando de la debilidad de actores políticos y sus prácticas en el gobierno de la seguridad. Están condenados a reincidir iniciativas espasmódicas tentados por el rédito cortoplacista inspirado en el discurso dominante de corte punitivo, regurgitando errores que debieron ser aprendidos y desconociendo proyectos exitosos.

Predominio de programas preventivos evaluados. No fue posible acceder a un programa de carácter policial evaluado. En cambio, predominaron iniciativas preventivas.

Necesidad de evaluación de impacto. Para diseñar o reformular políticas públicas es pertinente establecer resultados esperados de esas prácticas, sin embargo en las evaluaciones identificadas este componente aparece débil o inexistente. Esto sin ignorar lo cualitativo.

Evaluaciones ex post. En las tres evaluaciones referidas, como en otras identificadas, la evaluación fue diseñada y aplicada al finalizar total o parcialmente el proyecto o programa. Sin embargo algunas veces es recomendable diseñarla en la formulación de la acción, involucrando a todos los sectores en el diseño y la aplicación.

Evaluadores académicos. En los tres casos seleccionados, los evaluadores son docentes o candidatos a doctorados en centros académicos, pese a que también se desempeñaron en vinculación con los proyectos considerados. Hay unos pocos trabajos de estudios de organizaciones de la sociedad civil. En general se advierte el aporte de organizaciones internacionales en el proceso.

17

Cooperación y necesidad de evaluar proyectos. En dos de los casos presentados existió una relación directa con la cooperación internacional, lo que presumiblemente ha alentado la evaluación y ha servido como transferencia de capacidades. Es importante entonces establecer estas alianzas para alentar más casos de evaluaciones.

Entonces: ¿para qué sirvieron estas evaluaciones? ¿Qué pasó con los programas una vez evaluados? ¿Cuál fue el impacto? Finalmente, ahí se ve el objetivo de las evaluaciones.

Generalizando, podemos decir que no hubo grandes cambios y las evaluaciones no impactaron en la replicabilidad en el ámbito de la Argentina.

El Plan Nacional de Prevención del Delito, incorporó las observaciones respecto al predominio de la prevención situacional, delineando el Proyectos Comunidades Vulnerables.

También existió una reformulación del plan. Los cambios políticos, nuevamente, atentaron contra la continuidad. Con el correr de los años no se amplió su alcance, pese a que la gestión actual proclama convicciones afines con las estrategias de prevención social. El resultado es una total atomización y falta de una política integral, interagencial y coordinada de prevención (Appiolaza, 2009).

El informe sobre el Proyecto Comunidades Justas y Seguras se corresponde con el fin del ciclo de la iniciativa. El carácter innovador del proyecto tuvo difusión internacional en ámbitos especializados. Es oportuno mencionar que el responsable del proyecto ahora coordina un programa de Naciones Unidas para articular políticas de prevención en el ámbito de los gobiernos locales, en la provincia de Santa Fe con el apoyo del gobierno, lo que hace pensar en una continuidad por otros medios de las iniciativas planteadas.

En cuanto al Plan Canje de Armas, el informe externo sugirió algunas mejoras y cambios, pero el programa fue suspendido por falta de recursos y condiciones sociales (cuando estaba programada una tercera etapa, se desató la crisis argentina del 2001). Sin embargo, la experiencia y su evaluación fueron recogidas y difundidas, sirviendo como lección aprendida para otros programas de desarme y políticas de control de armas en América Latina. El tema de control de armas se incorporó en la agenda pública nacional, las organizaciones de la sociedad civil tomaron el Plan Canje de Armas como ejemplo y en el 2007 lanzaron con el gobierno un programa de desarme nacional que contempló las lecciones aprendidas incluidas en la evaluación.

Volvamos sobre uno de los puntos de la conclusión: la falta de evaluaciones. Escasean y en general tienen carácter acotado y sus formulaciones denotan una característica que ha sido descrita por algunos estudios, respecto a las dificultades en la gobernabilidad de los sistemas de seguridad pública en la Argentina por el abandono político y la falta de cuadros técnicos especializados (Sain, 2007; Ciafardini, 2006; Binder, 2004; Sozzo, 2005). Fortalecer la evaluación de políticas en la Argentina y alentar que el diseño de estas evaluaciones sea participativo, redundará en una mejora del gobierno de la seguridad.

Respecto a los contactos entre las prácticas en materia de seguridad ciudadana y las políticas sociales descriptas al inicio del presente trabajo, invitan a hacer algunos comentarios.

Límites difusos entre lo social y la seguridad. En los tres programas analizados existen componentes de políticas sociales y prácticas propias de ese campo. Veamos: los métodos de diagnóstico y diseño de políticas participativas, la autogestión para el abordaje de problemas comunales en otro caso, y la utilización de recursos de las áreas sociales para prevenir la violencia armada en el tercer.

Dificultades en la articulación política entre áreas sociales y seguridad. Los tres casos mencionados enfrentaron problemas de articulación. Por un lado entre las áreas sociales y de seguridad. Por el otro entre los diferentes niveles de la administración de lo estatal.

Metodologías. Las prácticas preventivas como las políticas sociales están atravesadas por los enfoques predominantes en material de políticas sociales (que son muy similares a los de la seguridad): ¿políticas universales o focalizadas? ¿Prevención generalizada y gestión de los conflictos o control de los sujetos y grupos disfuncionales? Los enfoques suelen convivir.

18

Una duda final: Si tanto tienen en común las políticas sociales y de prevención de la violencia y el delito, ¿por qué es tan difícil diseñar e implementar políticas articuladas? ¿Los obstáculos son administrativos o conceptuales? ¿Los campos de estudios podrán intercambiar con más fluidez categorías, metodologías y conceptos? Utilizando la metáfora de Pierre Bourdieu, ¿será posible acercar la mano derecha del Estado (políticas de seguridad) a la mano izquierda (políticas sociales)?

Las iniciativas aquí consideradas demuestran que en su dinámica permanente de reconfiguración, el campo de la seguridad puede producir prácticas de gestión de la conflictividad tendientes a reducir la violencia desde una lógica de construcción de ciudadanías emancipadas. Estas prácticas son la alternativa al Estado penal que impulsó el reflujo neoliberal, complementarias con la reducción del Estado y la focalización de las políticas de consolidación de ciudadanías asistidas.

Los agentes que desarrollan prácticas preventivas relacionadas con una lógica de universalidad de derechos, establecen alianzas para impulsarlas. Esas alianzas van, como vimos, desde ámbitos académicos, organizaciones de la sociedad civil que buscan conquistar derechos civiles, Económicos, Sociales y Culturales, y áreas del Estado más sensibles a las problemáticas sociales (educación, salud, desarrollo). Incluso con algunos sectores policiales.

Un plan de acción para avanzar en la articulación efectiva de modelos sociales y de seguridad más igualitarios, de políticas sociales emancipadoras gestoras de la conflictividad en función de la expansión de las oportunidades para el disfrute de derechos, debería relevar y difundir sus buenas prácticas, formar cuadros técnicos políticos que asuman la conducción de las políticas sociales y de seguridad, alimentar masas críticas a través de la investigación y capacitación de agentes, y fortalecer las alianzas que definan estos cambios.

19

Tabla 1: Síntesis de proyectos analizados Descripción Programa

Tema

Tipo

Alcance

Plan Nacional de Prevención del Delito

Prevención integrada del delito

Programa centralizado

Nacional

Comunidades Justas y Seguras

Prevención social

Programa descentralizado

Plan Canje de Armas

Prevención integrada del delito

Programa centralizado

Responsable

Evaluación Acciones

Tipo

Alcance

Responsable

Ministerios de Justicia y del Interior

Diagnóstico, diseño de estrategias preventivas e implementación asociada

Local

Sección Criminología del CEIDH de la Universidad de Rosario y Centro de Estudios Internacionales de la Universidad de Toronto

Provincial

Ministerio de Seguridad

Insumos

Evaluación de proceso

Ciudad de Buenos Aires

Máximo Sozzo, Universidad Nacional del Litoral

Documentos de proyecto, entrevistas.

Resolución de conflictos a cargo de la comunidad, estrategias de prevención

Evaluación de proceso

Ciudad de Rosario

Enrique Font, Universidad Nacional de Rosario

Documentos de proyectos

Concientización sobre violencia armada y recolección

Evaluación de proceso e impacto

Mendoza

William Godnick, departamento de Peace Studies de la Universidad de Bradford

Documentos de proyectos, entrevistas, seguimiento de prensa

20

Glosario

Articulación interagencial: es utilizado en el texto refiriéndose a los abordajes preventivos previamente coordinados y complementados entre diferentes agencias del Estado, como ministerios, secretarías, fuerzas de seguridad .

Comunidades vulnerables: entendidas como “un grupo de personas intervinculadas dentro de una unidad territorial, que comparten una situación de significativo incumplimiento de los derechos humanos esenciales, tales como vivienda, salud, educación” de acuerdo al documento de formulación del PCV (2001).

Foros de convivencia: se refiere a foros vecinales de participación en la reflexión y propuesta de soluciones a los problemas de violencia y delitos, inspirados por el plan nacional de prevención del delito.

Foros de seguridad: instancias vecinales de participación, abiertas a organizaciones e individuos, donde debe reflexionarse y diseñar en conjunto con funcionarios gubernamentales las prácticas preventivas para la zona.

Participación comunitaria: Se refiere a “una noción de bienestar y de calidad de vida de una comunidad o de un barrio. Sugiere también la construcción de una comunidad segura a través de un proceso colectivo”, según definición utilizada por el Centro Internacional para la Prevención de la Criminalidad (CIPC, 2008:252).

Prevención del delito: utilizamos la definición de Van Dijk (1990:2005) entendida como “la totalidad del conjunto de políticas, medidas y técnicas, fuera de los límites del sistema de justicia penal, que tienen por objeto la reducción de los distintos tipos de daño causado por actos definidos como delitos por el Estado”.

Prevención situacional: es utilizada como “aquella dirigida a incidir en las causas sociales del delito”, según la definición empleada por el PNPD (2000).

Prevención social: utilizada como “aquella destinada a reducir las oportunidades de realización de los delitos”, según la definición empleada por el PNPD (2000).

Prevención integrada: mezcla en cada intervención preventiva de técnicas propias de la prevención social y de la prevención situacional.

Seguridad ciudadana: La seguridad ciudadana es una dimensión específica de la seguridad humana, e implica la vigencia de una situación social en la que todos los habitantes de un territorio tienen asegurado el goce y ejercicio de sus derechos, libertades y garantías constitucionales. Siendo la vigencia de estas condiciones responsabilidad exclusiva y primaria del Estado, que deberá arbitrar los medios necesarios para prevenir la violencia en todas sus manifestaciones y neutralizar los hechos que afecten la seguridad ciudadana, hacerlos cesar y evitar consecuencias ulteriores respetando el estado de derecho. Por tanto, se concibe a la seguridad ciudadana como una situación resultante de la protección, tanto estatal como social, circunscripta a las amenazas y conflictos provenientes de los actos violentos o delictivos”, según definición utilizada por el Instituto Latinoamericano de Seguridad y Democracia.

21

Bibliografía BINDER, Alberto (2004): Policías y ladrones. La inseguridad en cuestión, Capital Intelectual, Buenos Aires.

BINDER, Alberto (2009). El control de la criminalidad en una sociedad democrática. Ideas para una discusión conceptual. En KESSLER, Gabriel (Compilador): Seguridad y ciudadanía. Nuevos paradigmas y políticas públicas, Foros del Bicentenario, Edhasa, Buenos Aires.

BUSTELO, Eduardo (1998). Expansión de la ciudadanía y construcción democrática. En Bustelo y Minujín (Compiladores). Todos entran. Propuesta para sociedades incluyentes.

UNICEF y Editorial Santillana, Bogotá, Colombia.

CENTRO INTERNACIONAL PARA LA PREVENCION DE LA CRIMINALIDAD (2008): Informe internacional. Prevención de la criminalidad y seguridad cotidiana: tendencias y perspectivas, CIPC, Quebec.

CIAFARDINI, Mariano (2006): Delito urbano en la Argentina. Las verdaderas causas y las acciones posibles., Ariel, Buenos Aires.

CRAWFORD, Adam (1998): Crime Prevention and Community Safety, London & New York: Ed. Longman.

FISAS, Vicenc (1998): Cultura de paz y gestión de conflictos. Icaría, Barcelona FONT, Enrique (2005): Sistematización de la experiencia del Proyecto Comunidades Justas y Seguras, Center for International Studies, University of Toronto, Canadá, y Centro de Estudios e Investigaciones en Derechos Humanos, Facultad de Derecho, Universidad Nacional de Rosario, Santa Fe. FOUCAULT, Michel (2006): Seguridad, territorio y población. Fondo de Cultura Económica.

Buenos Aires.

GARCÍA SALAZAR, Tadeo (2001): “Evaluación de calidad del Sistema de Seguridad Pública de Mendoza”, investigación del Consejo Federal de Inversiones (1999-2001).

GODNICK, William (2001): Transforming Attitudes Toward de Tools of Violence: The Arms Exchange Programme in Mendoza, Argentina, The Peace Studies Papers Working Paper 3, Fourth Series, Departament of Peace Studies, Bradford University.

GODNICK, William; CONTE, Gabriel; APPIOLAZA, Martín (2003): Transformando actitudes hacia las armas de fuego. Plan Canje de Armas por Mejores Condiciones de Vida, Asociación Espacios para el Progreso Social, Mendoza. Disponible en: http://www.scribd.com/doc/6741606/Programa-de-Desarme-Mendoza-Argentina PNPD (2000), Plan Nacional de Prevención del Delito. Diseño, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Ministerio del Interior, Buenos Aires.

PCJS (2000): Proyecto Comunidades Justas y Seguras. Documento de proyecto, Center for International Studies, University of Toronto, Canadá, y Centro de Estudios e Investigaciones en Derechos Humanos, Facultad de Derecho, Universidad Nacional de Rosario, Santa Fe. PCA (2000): Plan Canje de Armas por Mejores Condiciones de Vida. Documento de proyecto, Ministerio de Seguridad, Mendoza.

PCA (2002): Canje de Armas en Mendoza. Balance, Ministerio de Seguridad, Mendoza.

PCV (2001), Programa Comunidades Vulnerables, Plan Nacional de Prevención del Delito, Buenos Aires.

NIRENBERG, Olga; BRAWERMAN, Josette; RUIZ, Violeta (2003): Programación y evaluación de proyectos sociales. Aportes para la racionalidad y la transparencia. Paidos, Buenos Aires.

ROMEVA i RUEDA (2003): Guerra, posguerra y paz. Icaría, Barcelona.

22

ROSENFELD, Richard (1996): Guns Buy- Backs: Gun Control or Community Mobilization?, en Plotkin, Martha editora: Under Fire: Gun Buy-Backs, Exchanges and Amnesty Programs, Washington, D.C.: Police Executive Research Forum.

SAIN, Marcelo (2007): El Leviatán azul, Siglo XXI, Buenos Aires.

SOZZO, Máximo (2000): Seguridad urbana y tácticas de prevención del delito, publicado en Cuadernos de Jurisprudencia y Doctrina Penal, Ad-Hoc, Número 10.

SOZZO, Máximo (2002): ¿Prevenir el delito más allá de la pena? Evaluando el Plan Nacional d Prevención del Delito. Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, Buenos Aires.

SOZZO, Máximo (2005): Metamorfosis de los discursos y las prácticas sobre seguridad urbana en la Argentina, en Dammert, L. y Bailey J.: Seguridad y reforma policial en las Américas. Experiencias y desafíos, Siglo XXI editores.

SMALL ARMS SURVEY (2002) Small Arms Survey 2002: Counting the human coast, Oxford University Press. Oxford.

SOZZO, Máximo (2008): Viajes culturales y “prevención del delito”. Reflexiones desde el contexto argentino, en Bergalli, Roberto; Rivera Beiras, Iñaki; Bombini, Gabriel (compiladores): Violencia y sistema penal, Editorial Del Puerto, Buenos Aires.

VAN DIJK, J.J. (1990): Crime prevention policy: current state and prospects, en Kaiser, G. y Albrecht, HJ: Crime and Criminal policy in Europe, Criminological research report, vol. 43, Max Planck Institute, Freiburg, pp. 205-220.

WACQUANT, Loïc (2000): Las cárceles de la miseria, Manantial, Buenos Aires.

23

Índice 1.

INTRODUCCIÓN .................................................................................................................. 2

2.

DEFINICIONES: LAS POLÍTICAS DE SEGURIDAD SON POLÍTICAS SOCIALES .... 3

3.

DESCRIPCIÓN DE EVALUACIONES DE PROYECTOS ................................................. 4 A.

i.

CASO I: PLAN NACIONAL DE PREVENCIÓN DEL DELITO ...................................................... 5 Descripción del proyecto ......................................................................................... 5 1.

2.

3.

4.

5.

ii.

Sobre la evaluación y sus resultados .................................................................... 6 1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

B.

i.

ii.

Características de la evaluación ................................................................................... 11 Cambio en las organizaciones ejecutoras .................................................................... 11 Alcances de la evaluación ............................................................................................... 11 Dificultades que se presentaron .................................................................................... 12 Facilidades que ayudaron ............................................................................................... 12 Impactos e innovaciones ................................................................................................. 12 Comentarios a la evaluación........................................................................................... 12

CASO III: PROGRAMA PLAN CANJE DE ARMAS ................................................................ 13 Descripción del programa ...................................................................................... 13 1.

2.

3.

4.

5.

ii.

Tema.................................................................................................................................... 13 Objetivos ............................................................................................................................ 13 Alcance geográfico........................................................................................................... 14 Instituciones, gestión y alianzas .................................................................................... 14 Componentes, actividades y momentos ....................................................................... 14

Sobre la evaluación y sus resultados .................................................................. 15 1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

4.

Tema...................................................................................................................................... 9 Objetivos .............................................................................................................................. 9 Alcance geográfico........................................................................................................... 10 Instituciones, gestión y alianzas .................................................................................... 10 Componentes, actividades y momentos ....................................................................... 10

Sobre la evaluación y sus resultados .................................................................. 11 1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

i.

Características de la evaluación ..................................................................................... 6 Cambio en las organizaciones ejecutoras ...................................................................... 6 Alcances de la evaluación ................................................................................................. 7 Dificultades que se presentaron ...................................................................................... 7 Facilidades que ayudaron ................................................................................................. 8 Impactos e innovaciones ................................................................................................... 8 Comentarios a la evaluación............................................................................................. 9

CASO II: PROYECTO COMUNIDADES JUSTAS Y SEGURAS .................................................. 9 Descripción del proyecto ......................................................................................... 9 1.

2.

3.

4.

5.

C.

Tema...................................................................................................................................... 5 Objetivos .............................................................................................................................. 5 Alcance geográfico............................................................................................................. 5 Instituciones, gestión y alianzas ...................................................................................... 6 Componentes, actividades y momentos ......................................................................... 6

Características de la evaluación ................................................................................... 15 Cambio en las organizaciones ejecutoras .................................................................... 15 Alcances de la evaluación ............................................................................................... 16 Dificultades que se presentaron .................................................................................... 16 Facilidades que ayudaron ............................................................................................... 16 Impactos e innovaciones ................................................................................................. 16 Comentarios a la evaluación........................................................................................... 17

CONCLUSIONES ............................................................................................................... 17 TABLA 1: SÍNTESIS DE PROYECTOS ANALIZADOS ........................................................................ 20

GLOSARIO .................................................................................................................................. 21 BIBLIOGRAFÍA ........................................................................................................................... 22 ÍNDICE .......................................................................................................................................... 24

24