Kijken in de zwarte doos Een onderzoek naar beslissingsprocessen betreffende UV en PV
Luc Robert & Benjamin Mine 03 04 014
Beslissen over UV en PV
1 2 3 4 5 6
UV en PV kort voorgesteld Beslissen over UV en PV: een zwarte doos Onderzoeksvragen Dataverzameling Resultaten Afsluitend
1- UV en PV kort voorgesteld
UV en PV bestonden voor de Wet van 17 mei 2006 (verschillen met huidige regeling: o.a. telde de duur tijdens UV en PV niet als ondergane detentie) (voor een historische situering: zie Maes, 2014)
Wet van 17 mei 2006 Externe Rechtspositie: nieuwe regeling (Titel IV) 3 modaliteiten -occasionele uitgaansvergunning -periodieke uitgaansvergunning -penitentiair verlof
1- UV en PV kort voorgesteld
Occasionele uitgaansvergunning Duur Art.4 §1. De uitgaansvergunning laat de veroordeelde toe om de gevangenis te verlaten voor een bepaalde duur die niet langer mag zijn dan 16 uren. Finaliteit
Tijdsvoorwaarde
Art.4 §2. De uitgaansvergunningen kunnen op elk moment van de detentieperiode aan de veroordeelde worden toegekend om: 1° sociale, morele, juridische, familiale, opleidings- of professionele belangen te behartigen die zijn aanwezigheid buiten de gevangenis vereisen; 2° een medisch onderzoek of een medische behandeling buiten de gevangenis te ondergaan
1- UV en PV kort voorgesteld
Periodieke uitgaansvergunning Duur Art.4 ยง1. De uitgaansvergunning laat de veroordeelde toe om de gevangenis te verlaten voor een bepaalde duur die niet langer mag zijn dan 16 uren. Finaliteit
Tijdsvoorwaarde
Art.4 ยง3. Tijdens de twee jaren die de datum voorafgaan waarop de veroordeelde tot voorwaardelijke invrijheidstelling kan worden toegelaten, kunnen aan die die veroordeelde uitgaansvergunningen worden toegekend om zijn sociale re-integratie voor te bereiden. Deze uitgaansvergunningen kunnen met een bepaalde periodiciteit worden toegekend.
1- UV en PV kort voorgesteld
Penitentiair verlof Duur
Art.6 §1. Het penitentiair verlof laat de veroordeelde toe de gevangenis driemaal 36 uren per trimester te verlaten. Finaliteit
Art.6 §2. Het penitentiair verlof heeft tot doel: 1° de familiale, affectieve en sociale contacten van de veroordeelde in stand te houden en te bevorderen; 2° de sociale re-integratie van de veroordeelde voor te bereiden. Tijdsvoorwaarde
Art.7 1° de veroordeelde bevindt zich in het jaar dat de datum voorafgaat waarop hij tot voorwaardelijke invrijheidstelling kan worden toegelaten
1- UV en PV kort voorgesteld Toekenning / weigering: formele criteria Finaliteit (past de (reden voor de) vraag bij de finaliteit van de gevraagde modaliteit?) Tijdsvoorwaarde (is de veroordeelde toelaatbaar voor UV / voor PV?) Art.5 2째/ Art.7 2째: 3 contra-indicaties Er bestaan in hoofde van de veroordeelde geen tegenaanwijzingen waaraan men niet tegemoet kan komen door het opleggen van bijzondere voorwaarden; deze tegenaanwijzingen hebben betrekking op 1) het gevaar dat de veroordeelde zich aan de uitvoering van zijn straf zou onttrekken, 2) op het risico dat hij tijdens [de uitgaansvergunning of het penitentiair verlof] ernstige strafbare feiten zou plegen of 3) op het risico dat hij de slachtoffers zou verontrusten Art.5 3째 / Art.7 3째 De veroordeelde stemt in met de voorwaarden die aan UV(O) of PV kunnen worden verbonden
2- Beslissen over UV en PV (formele) standaardprocedure – besluitvorming over UV en PV Veroordeelde:
(schriftelijke / mondelinge) vraag UV(O) / PV
Directeur:
advies (positief* / negatief)
Directie Detentiebeheer (DDB):
ontvangst advies begin termijn (14 werkd, evt 7d extra) Beslissing DDB** toekenning / weigering / onontvankelijk
SURB: art.59 wet 17 mei 2006 externe rechtspositie - ‘uitzonderlijke’ toekenning
2- Beslissen over UV en PV (schematisch, o.b.v. straf > 3 jaar) Occasionele UV: op elk moment van de detentieperiode SURB
DDB UV
PV
BD/ET
VI
2 jr voor toelaatbaarheid tot VI
1 jr voor toelaatbaarheid tot VI
6 mnd voor toelaatbaarheid tot VI
strafeinde
2- Beslissen over UV en PV
Sinds wet 17 mei 2006 externe rechtspositie: terecht veel aandacht voor de strafuitvoeringsrechtbanken Echter: weinig aandacht voor en kennis over hoe de besluitvorming ‘feitelijk’ verloopt bij UV(O) en PV Hoe tot een beslissing over UV/PV gekomen wordt, is niet geweten een zwarte doos in de externe rechtspositie
?
3- Onderzoeksvragen Opdrachtgever: Directoraat-generaal Penitentiaire Inrichtingen (DG EPI) Vragen waarop het onderzoek een antwoord diende te zoeken: V1
Hoe en op welke basis formuleren gevangenisdirecteurs en de directie Detentiebeheer hun adviezen en beslissingen over uitgaansvergunningen en penitentiair verlof? Welke informatie gebruiken zij om tot een uiteindelijke beslissing te komen?
V2
In welke mate verschillen de adviezen van directeurs en de beslissingen van de directie Detentiebeheer en waarom?
NICC: 1 maart 2012-28 februari 2013, één Franstalige en één Nederlandstalige onderzoeker (elk 50% FTE) Focus ligt in deze presentatie op V2: directieadviezen – beslissingen DDB
4- Dataverzameling -experteninterviews met sleutelfiguren (n = 6), waaronder de adviseurgeneraal van DDB, beide adviseurs, de directeur-generaal van EPI, …. -aanleggen van een eigen database (alle beslissingen van DDB en bijhorende directieadviezen; periode 1 juni – 31 augustus 2012) (n = 2244) -documentanalyse van 200 beslissingen en adviezen, met bijzondere aandacht voor de (expliciet) gebruikte bronnen, argumenten, contraindicaties, finaliteit, … -100 korte follow-up interviews met attachés bij DDB kort nadat het nemen van een beslissing; 8 follow-up interviews met gevangenisdirecteurs (m.b.t. 13 directieadviezen & bijhorende beslissingen) -vragenlijsten, bezorgd aan alle inrichtingshoofden over de lokale methodologie in het behandelen van vragen inzake UV(O) en PV (n = 32; 100% response rate); vragenlijsten, bezorgd aan alle gevangenisdirecteurs in België die zich (volgens hun inrichtingshoofd) bezighouden met het opstellen van directieadviezen bij UV(O) en PV (n = 102; 54 antwoorden, response rate van 52,9%); en alle attachés van DDB die beslissingen nemen over UV(O) en PV (n = 21; 19 antwoorden)
5- Resultaten Directieadvies x Beslissing DDB Beslissing DDB Directieadvies
Weigering (neg)
Toekenning (pos)
Andere
Totaal
Negatief
810 (98,3%)
1 (1,3%)
13 (1,3%)
824 (100%)
Positief
611 (43,0%)
793 (55,8%)
16 (1,1%)
1420 (100%)
Totaal
1421 (63,3%)
794 (35,4%)
29 (1,3%)
2244 (100%)
Chi² = 709,971; df = 2; p = ,000; Cramer’s V = ,562; p = ,000 2244 gevraagde modaliteiten, te weten: 181 UVO, 1164 UV en 899 PV
Beslissing DDB na een positief directieadvies Modaliteit
Weigering
Toekenning
Andere
Totaal
UVO
48 (38,7%)
75 (60,5%)
1 (0,8%)
124 (100%)
UV
356 (40,5%)
519 (59,1%)
3 (0,3%)
878 (100%)
PV
207 (49,5%)
199 (47,6%)
12 (2,9%)
418 (100%)
Totaal
611
793
16
1420
Chi² = 29,324; df = 4; p = ,000; Cramer’s V = ,102; p = ,000
5- Resultaten Beslissing - logistische regressie na een positief directieadvies (n = 1252) Variable Modaliteit
PV UVO UV Geleding binnen DDB Franstalig Nederlandstalig Verlenging procedure Nee Ja Niveau van de beslissing Attaché Adviseur Adviseur-generaal Directeur-generaal of beleidscel Minister van Justitie Feitelijke werktijd aan beslissing > 3u Max 30 min > 30min – 1u > 1u – 2u > 2u– 3u Type of prison Gesloten gevangenis - medium security Gesloten gevangenis – high security Open gevangenis – low security Model: Chi² = 196,358; df = 13; p = ,000 Nagelkerke R² = ,195 Hosmer-Lemeshow: Chi² = 14,248; df = 8; p = ,076 (n.s.)
Exp(B)
p
1,309 1,585
n.s. ***
1,919
***
1,312
n.s.
0,147 0,455 0,250
*** ** *
2,443 2,492 2,336 1,432
** *** *** n.s.
0,972 1,923
n.s. ***
* < ,05
** < ,01
*** < ,001
5- Resultaten Hoeveel veroordeelden vroegen een modaliteit? Aantal vragen van veroordeelden voor combinaties van modaliteiten Combinatie N beslissingen modaliteiten 1 2 3 4 5 7 UVO 88 10
Totaal 98 (6,1%)
UV
571
43
624 (38,8%)
PV
430
14
8
2
444 (27,6%)
UVO & UV
12
5
17 (1,1%)
UVO & PV
20
1
21 (1,3%)
UV & PV
337
36
7
1
1
382 (23,7%)
13
6
3
1
23 (1,4%)
15 (0,9%)
4 2 1609 (0,2%) (0,1%) (100%)
UVO & UV & PV Totaal
1089 (67,7%)
436 63 (27,1%) (3,9%)
5- Resultaten Veroordeelde - logistische regressie na positief directieadvies (n = 998) Variable Geslacht Leeftijd
Type gevangenis Strafcategorie
Eerdere opsluitingen
Tijd tussen laatste opsluiting en huidige opsluiting
N keer dezelfde modaliteit gevraagd
N modaliteiten ontvangen
Incidenten
Taalrol (DDB) Strafrestant
Man Vrouw Max. 30 jaar 31-40 jaar >40 jaar Gesloten Open Criminele straf (incl. levenslange opsluiting) Max 3 jaar >3-10 jaar >10 jaar Geen 1-3 voorgaande opsluitingen >3 voorgaande opsluitingen Max 1 jaar tussen laatste voorgaande en huidige opsluiting >1-5 jaar tussen beide >5-10 jaar tussen beide >10 jaar tussen beide Nee Max 2 eerdere vragen 3 of meer eerdere vragen Geen 1-5 6-10 >10 Geen 1 incident 2 of meer incidenten Frans Nederlands Max 1 jaar >1 jaar – 3 jaar >3 jaar
Exp (B)
p
1,633
n.s.
1,005 0,762
n.s. n.s.
1,611
*
2,399 2,343 2,059
* ** *
0,962 1,170
n.s. n.s.
1,151 0,971 0,873
n.s. n.s. n.s.
0,628 0,568
** *
3,205 6,470 3,474
*** *** ***
0,479 0,435
*** *
1,250
n.s.
0,843 0,645
n.s. n.s.
Model: Chi² = 138,073; df = 23; p = ,000 Nagelkerke R² = ,173 Hosmer-Lemeshow: Chi² = 11,333; df = 8; p = ,184 (n.s.)
* < ,05
** < ,01
*** < ,001
5- Resultaten Flowshart – Periodieke uitgaansvergunning Vraag UV
(n = 1164)
M: 17 d
DIRECTIEADVIES
POS (n
M: 53 d
= 871)
NEG (n = 278)
M:5 d
ONTVANGST ADVIES OP DDB
M: 5 d
POS (n = 873)
M: 19d
NEG (n = 282)
M:10d
M: 22,5d
M: 65d
M: 18 d
BESLISSING DDB
NEG (n = 356)
POS (n = 519)
ANDERE (n = 2)
Sum medians
(41d)
(40d)
(32d)
NEG (n= 276) (80,5d)
ANDERE (n = 9) (123d)
5- Resultaten Flowshart – Penitentiair verlof Vraag PV (n = 899)
M: 55,5 d
DIRECTIEADVIES
M: 59 d
POS (n = 414)
NEG (n = 476)
M:5 d
ONTVANGST ADVIES OP DDB
M: 6 d
POS (n = 415)
NEG (n = 479) M: 22d
M: 20d
M: 20d
M:19d M: 20 d
21d
BESLISSING DDB
NEG POS (n = 207) (n = 199)
ANDERE NEG (n = 4) (n= 477)
POS (n= 1)
Sum medians
(80,5d)
(79,5d)
(86d)
(80,5d)
(87d)
ANDERE (n = 2) (85d)
5- Resultaten
-methodologie gevangenisdirecteurs en attachĂŠs DDB -bronnen voor adviezen en beslissingen -argumenten in adviezen en beslissingen -adviezen en beslissingen: vormelijke dimensie
5- Resultaten
Methodologie Gevangenisdirecteurs: geen gedeelde methodologie om een vraag voor een modaliteit te behandelen, niet overheen inrichtingen en meestal ook niet binnen dezelfde inrichting, tussen directieleden onderling discretionaire besluitvorming DDB: intern document met methodologie (september 2011), niet gekend door gevangenisdirecteurs. Echter: dit document bevat geen methodologische toelichting om een vraag voor een modaliteit (en het bijhorend directieadvies) te behandelen, laat staan dat het beslissingsstandaarden of richtlijnen voor de besluitvorming bevat. Er wordt enkel naar regelgeving en naar mogelijke bronnen bij het behandelen van een vraag voor UV(O) of PV verwezen, zonder daarbij bronnen naar belang te rangschikken. Interne â&#x20AC;&#x2DC;jurisprudentieâ&#x20AC;&#x2122; in de Nederlandstalige geleding van DDB discretionaire besluitvorming
Content (advice – decision) DATABRONNEN Regelgeving laat veel marge over eventuele databronnen Verschillende informatiebasis voor besluitvorming: DDB heeft een gedetineerdendossier gebaseerd op alle opsluitingen van een veroordeelde, gevangenisdirecteurs hebben een dossier dat gebaseerd is op de huidige opsluiting van de veroordeelde Verschillen in procedure: de gevangenisdirecteur kan de veroordeelde horen, de attaché bij DDB beslist op basis van een schriftelijke procedure en hoort de veroordeelde niet omtrent zijn vraag Verschillende afstand ten aanzien van de veroordeelde (afstand – nabijheid), met eventuele gevolgen voor de besluitvorming. Attachés bij DDB suggereerden herhaaldelijk dat gevangenisdirecteurs een positief advies geven, wetende dat DDB elke vraag met een positief advies grondig zal bestuderen en beoordelen (dit zou gevangenisdirecteurs toelaten om een goede werkrelatie te behouden met de veroordeelde, zonder de ‘schuld’ te krijgen voor de weigering door DDB – ‘anticipatory decision making’. Gevangenisdirecteurs verwezen anderzijds naar de perverse effecten van besluitvorming op afstand: weigeringen zonder een positief element leiden soms tot een breuk in de werkrelatie met de veroordeelde (motivatieverlies, agressie, …); gevangenisdirecteurs suggereerden dat ze beter op de hoogte zijn van ontwikkelingen in de situatie van een veroordeelde.
5- Resultaten
ARGUMENTEN
200 directieadviezen en beslissingen DDB: aard en aantal argumenten Modaliteit PV
Frans (n=99) N= 38
UV
N= 59
UVO
N=2
Mediaan Min – max Statisch Dynamisch Positief Negatief Mediaan Min – max Statisch Dynamisch Positief Negatief Mediaan Min – max Statisch Dynamisch
DIR
DDB
11 4 - 24 3 5,5 7 3 10 4 - 20 3 5 6 3 / / 2&4 3&9
6 0 – 19 1,5 3 0 4,5 6 0 – 23 0 3 0 4 / / 3&9 0&7
Ndl (n=100) N = 36
N = 50
N = 14
Mediaan Min – max Statisch Dynamisch Positief Negatief Mediaan Min – max Statisch Dynamisch Positief Negatief Mediaan Min – max Statisch Dynamisch Positief Negatief
DIR
DDB
8,5 2 - 14 2 4,5 6 2 10 3 - 18 3 5 5,5 3 9,5 5 - 15 2 5 6 2
7 0 – 18 3 4 0,5 5,5 8 0 – 16 3 3 0 6,5 5,5 1 – 14 1,5 1,5 0 4,5
5- Resultaten VORMELIJKE DIMENSIE
Directeurs – standaarddocument voor het directieadvies (met daarin aandacht voor de bronnen die geconsulteerd zijn, een inschatting van de finaliteit van de vraag, de toelaatbaarheid, een discussie per contraindicatie, een algemene evaluatie en, indien een positief directieadvies, een voorstel van mogelijke voorwaarden tijdens de gevraagde modaliteit) DDB – Nederlandstalig deel: gedeeld standaarddocument (met een assessment van de finaliteit van de vraag; toelaatbaarheid; bespreking per contra-indicatie; eventueel een algemene conclusie; bij toekenning, de voorwaarden die van toepassing zijn tijdens de toegekende modaliteit) DDB – Franstalig deel: geen gedeeld standaarddocument waarmee beslissingen werden meegedeeld (geen standaardstructuur; argumenten zijn niet specifiek gelinkt aan een bepaalde tegenindicatie; …) vormverschillen tussen directieadviezen en beslissingen van DDB
Afsluitend
-Discretionair beslissen van twee schakels in een beslissingsketen -Verschillen in posities, rollen, verantwoordelijkheden en accountability, bronnen, nabijheid,… -Geen gedeelde methodologie, geen gedeelde beslissingsregels (behalve de ruim geformuleerde regelgeving), …. -Besluitvorming met een hoge ‘kost’ (meerdere instanties zijn betrokken bij aanvragen voor een modaliteit; feedback loop van negatieve beslissingen (die als ‘onrechtvaardig’ of ‘weinig legitiem’ ervaren worden door veroordeelden) leidt tot moeilijkheden in het werken met veroordeelden; risicobeperkende besluitvorming met belangrijke gevolgen, waaronder een vertragen van de doorstroom en dus een mogelijke vertraging van de uitstroom (de vrijlating) van veroordeelden; …) -Rechtsbescherming: geen hoger beroep tegen weigeringen
Afsluitend
Wat nu? Reflectie over besluitvorming binnen DG EPI Nieuwe informatiedrager (SIDIS-Suite), met systematische registratie van ‘uitkomsten’ van UV(O) en PV (laattijdige terugkeer, ontsnapping, nieuwe feiten, ….); eigen data tonen een lage mislukkingsgraad, zo’n 2,5% (geaggreerd; de meeste mislukkingen hebben betrekking op laattijdige terugkeer na UV(O) of PV) Meer structuur in de besluitvorming introduceren kan komaf maken met enkele pijnpunten (dit kan a.d.h.v. gestructureerde tools, bijvoorbeeld actuariële instrumenten) Meer informatie: Luc.Robert@just.fgov.be of Benjamin.Mine@just.fgov.be Zie ook: Uitgaansvergunningen en penitentiair verlof: de deur op een kier (2014)