tarea de la seccion by E & J PRODUCCIONES CRISTIANAS

ELEMENTOS BASICOS DEL DRECHO ADMINISTRATIVO PARTE I

2018

UNIVERSIDAD PERUANA LOS ANDES FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLITICAS

TRABAJO ELEMENTOS BÁSICOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO I PARTE

PRESENTADO POR ELVIS LIDIO VELIZ HURTADO M02847C

HUANCAYO - PERÚ

2018 1

ELEMENTOS BASICOS DEL DRECHO ADMINISTRATIVO PARTE I

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EL DERECHO ADMINISTRATIVO Y SUS PRINCIPIOS El Derecho Administrativo se relaciona con la Función administrativa, la Administración Pública, su organización y las actividades que desarrolla la Administración Pública. Ella le da el sustento legal que requiere, se recurre al Derecho Administrativo para solucionar conflictos (actos administrativos) que en ellas ocurre, así como es la base legal de la organización y funciones de las entidades que la componen (administración pública) y establece lineamientos en base a los principios del derecho administrativo, para la aplicación de las normas legales administrativas.

Concepto de derecho administrativo El derecho administrativo tiene diversos conceptos entre ellos: Como rama del Derecho Público: es el derecho aplicable a todas las relaciones humanas y sociales en las cuales el Estado entra en juego. El Derecho Administrativo es una rama del Derecho Público Interno (éste es público porque no existe lucro, e interno porque es diferente del internacional) y está compuesto por normas jurídicas que regulan la actividad administrativa del Poder Ejecutivo y la actividad materialmente administrativa del Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y de los entes públicos no estatales. La tarea del derecho administrativo es arbitrar los cauces jurídicos necesarios para la defensa de los derechos colectivos, asegurando la realización de los intereses comunitarios. (http://www.monografias.com/trabajos4/ deradmi/deradmi.shtml#ixzz3dXcOPhzx consultado el 17Junio2015) Según el ámbito:

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Concepto desde el ámbito Integral: Es el conjunto de normas positivas y de principios de derecho público y de aplicación concreta a los organismos públicos y privados dentro de los alcances de la función administrativa del Estado. (Sánchez Ramírez, F., 1995).

Concepto desde el ámbito legalista: Conjunto de normas de derecho positivo y de principios de derecho público, que regulan y rigen el ejercicio de una de las funciones del poder: La administrativa; por ello podemos decir que el derecho administrativo es el primer régimen jurídico de la función administrativa y trata sobre el circuito jurídico del obrar administrativo. (Sánchez Ramírez, F., 1995).

Concepto desde el ámbito de poder ejecutivo: Es la rama del derecho referente a la organización, funciones y procedimientos del poder ejecutivo, según la Constitución, para el cumplimiento de la misión del Estado en la vida. . (Sánchez Ramírez, F., 1995).

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La administración pública Fraga, refiere que el concepto de rol y/o atribuciones comprende el contenido de la actividad del Estado; es lo que el Estado puede o debe hacer. El concepto de función se refiere a la forma de la actividad del Estado. Las funciones constituyen la forma de ejercicio de las atribuciones. Las funciones no se diversifican entre sí por el hecho de que cada una de ellas tenga contenido diferente, pues todas pueden servir para realizar una misma atribución. Será fácil apreciar la relación que guardan las atribuciones con las funciones legislativa, administrativa y judicial, estudiando el papel que juega cada una de las últimas en la realización de las primeras.

PRIMERO, respecto a las atribuciones que se refieren a la reglamentación de las actividades de los particulares, la función legislativa constituye el medio de realizar esa regulación, puesto que ella se hace por normas generales de derecho. La función administrativa interviene muy poco en esta categoría. Sin embargo, pueden señalarse varios casos en que es notable esa intervención: a) En primer término y tratándose de relaciones familiares, es por medio de funciones administrativas que se presta el servicio del registro civil que da validez, publicidad y certidumbre a esas relaciones. b) De igual .manera, los registros de propiedad y de comercio, cuyas actuaciones son también administrativas, constituyen medios adecuados para dar estabilidad a las relaciones privadas. e) El servicio notarial, impuesto como forzoso en unos casos voluntario en los demás, constituye otra de las formas en que la función administrativa interviene con motivo de las atribuciones de que venimos hablando. La intervención de la función administrativa va creciendo a medida que la legislación civil se va transformando de supletoria en imperativa. Por lo que hace a la función jurisdiccional, constituye también otro de los medios de que el Estado se vale para ejercitar sus atribuciones de reglamentación de la actividad privada.

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En efecto, en las relaciones entre particulares surgen numerosos conflictos a cuya resolución el Estado debe proveer para hacer respetar la reglamentación que ha hecho de esas relaciones. El medio para conseguir ese resultado es la función jurisdiccional.

SEGUNDO, en cuanto al fomento, limitación y vigilancia de la actividad de los particulares, que constituyen una segunda categoría de atribuciones, la función legislativa es el medio de crear la competencia de los agentes públicos para realizar esos actos de fomento, limitación y vigilancia determinando, por medio de normas generales, en qué deben consistir estos actos y cuál es la situación jurídica de los particulares a quienes afectan. La función administrativa tiene aquí un amplio campo de acción. El fomento, la limitación y la vigilancia son actos que necesariamente deben tener un alcance concreto, individual. El otorgamiento de una subvención, el cobro de un impuesto, la realización de un acto de beneficencia constituyen actos que determinan situaciones jurídicas individuales. El control de los actos particulares, por medio de la vigilancia que sobre ellos se tenga, es un acto material que forma parte de la función administrativa. Lo mismo ocurre con el otorgamiento de licencias y permisos para desarrollar una "actividad especial, pues esos actos condicionan la aplicación de regímenes generales, creados de antemano, a un caso individual. Por último, todos estos actos pueden dar lugar a conflictos y para ese caso la función jurisdiccional, resolviendo esos conflictos constituye otro de los medios de que el Estado se vale para realizar esta segunda categoría de atribuciones.

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TERCERO, la sustitución total o parcial del Estado a la actividad de los particulares o la combinación con esta última. Aquí también es la función legislativa un medio para desarrollar esas atribuciones; ella se encarga de organizar las empresas que el Estado ha de asumir, la competencia de los agentes públicos en esas empresas, y la situación de los particulares que se han de relacionar con ellas. La función administrativa es otro de los medios de que el Estado se vale para realizar las mismas atribuciones, pues el funcionamiento de las empresas se verifica por actos materiales y jurídicos de alcance individual. Por último, como también pueden surgir conflictos con motivo del ejercicio de estas actividades, la función jurisdiccional está llamada igualmente a intervenir. (Fraga. Gabino, 2000) Como vemos todo el rol que tiene el Estado se fundamenta en la Teoría de división de Poderes del Estado.

Principios del derecho administrativo Los principios del Derecho Administrativo constituyen la base de esta rama del derecho. Son constantes subyacentes en el ordenamiento jurídico que deben ser tenidas como guías para la interpretación y aplicación de las normas del Derecho Administrativo, y deben ser aplicadas en caso de ausencia de norma legal. (OSINERGMIN, 2008) Para el derecho administrativo .rigen los principios Generales del Derecho, pero con mayor preponderancia los siguientes principios: (OSINERGMIN) a.- Principio de interés Público: El interés público predomina sobre el interés particular. El fundamento de este principio está dado por el carácter

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solidario del Estado peruano. En este marco, la actuación de la administración pública debe dirigirse hacia la obtención del bien común. b.- Actuación de oficio: El Estado puede, por propia iniciativa, iniciar y desarrollar procedimientos administrativos. Asimismo, debe continuar los procedimientos iniciados por los administrados sin que sea necesario que ellos los activen. c.- Publicidad: Los administrados tienen derecho a acceder a la información referida a los procedimientos en los que son parte. d.- Doble instancia: En todo procedimiento administrativo el interesado tiene derecho a recurrir a una instancia superior a fin de que revise o revoque la resolución emitida por la instancia inferior. e.- Doble Vía: Las resoluciones emitidas por la administración pueden ser impugnadas ante el Poder Judicial. f.- Presunción de Veracidad: Se presume que las afirmaciones de los administrados se ajustan a la verdad, lo cual no excluye que puedan ser materia de fiscalización. g.- Eliminación de exigencias y formalidades: El Estado debe eliminar los gastos y formalidades innecesarios que puedan constituirse en un obstáculo para que el administrado pueda hacer efectivos sus derechos frente a la administración o frente a terceros. h.- Participación ciudadana en el control de los servicios públicos: Los ciudadanos pueden, de manera individual o colectiva, remitir sus quejas o propuestas en relación a la actuación de la administración y a sus procedimientos. i.- Legalidad: Toda actuación del Estado y de las entidades que componen la administración pública debe fundamentarse en las disposiciones legales. En ningún caso la autoridad administrativa puede actuar de manera arbitraria y sin fundamento legal. (OSINERGMIN, 2008).

Según Fraga, Cuando definimos la función administrativa, indicamos que constituye una función del Estado que se realiza bajo un orden- jurídico. Este último elemento significa que dicha función se desarrolla sometida al llamado principio de legalidad que precisamente consiste en que ningún órgano del Estado puede tomar una decisión individual que no sea conforme a una disposición general anteriormente dictada. Es decir, la legalidad significa, como lo dice Vedel, "conformidad con el derecho y es sinónimo de regularidad jurídica" 7

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El principio de la legalidad se puede entender desde un punto de vista material, en cuyo caso su alcance es el de que la norma en la que se funde cualquiera decisión individual tiene que ser una norma de carácter abstracto e impersonal. Puede también ser tomado en su sentido formal, significándose entonces que además de ser una ley desde el punto de vista material, la norma bajo la cual se realice el acto individual debe también los caracteres de una ley desde el punto de vista formal, es decir, que debe ser una disposición expedida por el Poder que conforme al régimen constitucional esté normalmente encargado de la formación de leyes. El principio de que ningún órgano del Estado puede realizar actos individuales que no estén previstos o autorizados por disposición general anterior tiene en todos los Estados modernos un carácter casi absoluto; pues salvo el caso de facultad discrecional, en ningún otro y por ningún motivo es posible hacer excepción a este principio fundamental. Como la actitud del Estado resolviendo casos individuales sin sujeción a normas generales constituye la definición clásica del despotismo, y como esta noción es contraria a todos los sistemas constitucionales modero nos, se ha considerado que el principio de la legalidad desde el punto de vista material no debe sufrir, fuera de la señalada, ninguna excepción. Sin embargo, consideramos que no hay violación del principio de la legalidad desde ese punto de vista cuando la Administración se funda en los principios generales de derecho, como por ejemplo el principio de audiencia, el de igualdad ante la ley y las cargas públicas, el de enriquecimiento sin causa, etc. Pero no sucede lo mismo con el principio de la legalidad desde el punto de vista formal, pues en este aspecto, y por consideraciones prácticas de muy diversa naturaleza, son admitidas numerosas excepciones, de tal modo que, dentro del régimen constitucional de los Estados contemporáneos basta que la disposición sea materialmente legislativa para que el acto individual pueda realizarse a su amparo, cualquiera que sea el órgano de donde proviene aquella disposición y siempre, por supuesto, que el órgano tenga competencia para dictar la norma. De manera que si la función administrativa consiste en la ejecución de actos que determinan situaciones para casos individuales, el principio de la legalidad a que nos hemos referido impone como fuente de derecho administrativo, en primer término, las normas jurídicas de carácter general. Entre ellas se cuenta en lugar preponderante la ley, cuyos caracteres, tanto desde el punto de vista formal como desde el punto de vista material, hemos examinado con todo detenimiento al hacer el estudio de la función legislativa. Es natural que cuando en una disposición concurren los caracteres material y formal de la ley, ésta debe ser considerada como la fuente más importante del derecho administrativo. (Fraga. Gabino, 2000)

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J.- JURICIDAD.- El antecedente histórico de este principio es el Art. 16 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789: "Toda sociedad en la cual no esté asegurada la garantía de los derechos ni determinada la separación de los poderes no tiene Constitución." El principio de juridicidad ha sido definido por la doctrina como la sujeción integral a derecho, de los órganos del Estado, lo que garantiza una efectiva limitación del ejercicio del poder público y la existencia de un Estado de Derecho. ? Implica el sometimiento de la Administración al cumplimiento de las atribuciones y competencias que por ley se le establecen; es decir, todos los entes que conforman la administración se encuentra vinculados por el principio de legalidad en tanto que toda actuación de estos ha de presentarse necesariamente como el ejercicio de un poder atribuido previamente por la ley, la que le construye y limita. El principio de juridicidad no hace referencia sólo a la legalidad ordinaria, sino que se extiende al sistema normativo como unidad, es decir, la legalidad supone respeto al orden jurídico en su totalidad, lo que comprende a la Constitución. (Rodríguez. Antonio, 2013). El principio de juridicidad, constituye uno de los pilares fundamentales del derecho público peruano. Sobre su base se estructura el Estado de Derecho que regula nuestra convivencia, y se garantiza el pleno respeto de los derechos fundamentales asegurados en la Constitución. Nuestra Constitución de 1,993 se refiere al principio en el Art 45.- Origen y ejercicio del Poder Estatal: El Poder del Estado emana del pueblo. Quienes lo ejercen lo hacen con las limitaciones y responsabilidades que la Constitución y las leyes establecen. (…) y el Art. 51.-Jerarquía y publicidad de las normas: La constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente. (…). k).- El principio general del derecho, acerca de que nadie puede alegar su propia torpeza admite excepciones en el derecho administrativo, como una prerrogativa de la Administración Pública, porque atiende el interés general (v.g.: revocación de un acto administrativo).

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JURICIDAD Y LEGALIDAD.- comentando el jurista Rodríguez. Antonio sobre estos dos principios dice lo siguiente: Fundamento: es intolerable que, arguyendo el cumplimiento del principio de legalidad, la administración pública aplique, a pesar de su manifiesta inconstitucionalidad, una ley que vulnera la Constitución o un derecho fundamental concreto. En definitiva, esta forma de proceder subvierte el principio de supremacía jurídica y de fuerza normativa de la Constitución y la posición central que ocupan los derechos fundamentales en el ordenamiento constitucional, en el cual «la defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad son el fin supremo de la sociedad y del Estado» (artículo 1º CPP). Fundamento: La Constitución obliga a los tribunales y órganos colegiados de la administración pública, a través del control difuso, anular un acto administrativo inaplicando una norma legal a un caso concreto, por ser violatoria de los derechos fundamentales del administrado. La aplicación de una ley inconstitucional por parte de la administración pública implica vaciar de contenido el principio de supremacía de la Constitución, así como el de su fuerza normativa, pues se estaría otorgando primacía al principio de legalidad en detrimento de la supremacía jurídica de la Constitución, establecido en los artículos 38º, 51º y 201º de la Constitución; lo cual subvierte los fundamentos mismos del Estado constitucional y democrático. Fundamento: La Administración Pública, al estar sometida a los alcances del principio de legalidad, no puede ni derogar singularmente ni declarar inconstitucional una ley, porque está obligada a ejecutarla y cumplirla. a) Sin perjuicio del cumplimiento de lo establecido en las normas legales puede apreciar la validez de la norma legal aplicada, y en caso considere que la misma vulnere la Constitución, y proponer su derogatoria o su declaración de inconstitucionalidad ante los órganos competentes […]. (Rodríguez. Antonio, 2013)

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LA LEY 27444. La Ley N° 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General tuvo su origen en el Anteproyecto de “Nueva Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos” elaborado por una comisión constituida por el Ministerio de Justicia mediante Resolución Ministerial N° 194-97-JUS, y ampliada posteriormente mediante Resoluciones Ministeriales N° 029-98JUS y N° 096-98-JUS. Dicha Comisión estuvo conformada en su momento por destacados profesionales del sector público y privado. El Ministerio de Justicia, en ejercicio de sus competencias, luego de cinco años de vigencia de la Ley Nº 27444, y teniendo además en consideración las múltiples consultas jurídicas que atendía de las diferentes entidades del Estado en los …ver más… No es pues, como decían algunos de los que en su momento fungieron de mentores de la Ley de Simplificación Administrativa, la necesidad de adecuar la actuación de nuestra administración pública a la nueva dinámica estatal y a los requerimientos de una economía de mercado en un mundo globalizado la única (o por lo menos, la principal) justificación de una modificación al tratamiento dado al procedimiento administrativo en nuestro país, sino que más bien en el fondo, dicho cambio debiera estar inspirado en una finalidad esencialmente democratizadora a la cual nunca conviene perder de vista. Lo hasta aquí mencionado y analizado con los integrantes del presente grupo nos permite entonces entender cuáles son las razones que explican el surgimiento de esta nueva Ley.

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EL ACTO ADMINISTRATIVO 1.- CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO. La definición clásica de Zanobini, muy difundida en la doctrina española, según la cual acto administrativo es “toda manifestación de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio realizada por la Administración Pública en el ejercicio de una potestad administrativa“. Todos los demás actos y actuaciones que se dan dentro de un procedimiento administrativo, lo mismo que las consultas que la Administración emite a requerimiento de los particulares, son imputables desde luego a la Administración y podrán ser analizados por los Jueces con motivo de la impugnación del acto administrativo propiamente dicho o principal pero, al no ser directamente relevantes en la modificación de la posición jurídica de los administrados, no tienen acceso directo e independiente ante los Tribunales contenciosoadministrativo. En el Derecho francés las definiciones jurisprudenciales y doctrinales, ponen de relieve que se trata de actos de voluntad – y no de juicio, deseo o conocimiento- dotados de presunción de validez y fuerza de obligar. La doctrina italiana se refiere a esta concepción, como “una manifestación de voluntad mediante la cual la autoridad administrativa dispone en orden a los intereses públicos que tiene a su cuidado, ejercitando la propia potestad e incidiendo en las situaciones subjetivas del particular (Giannini).

Como definición de lo que son actos administrativos podemos tener:– concepto amplio: Acto jurídico proviniente de una Administración 12

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Pública en ejercicio de sus potestades, y sometido al Derecho Administrativo.– concepto estricto: Dado que el acto administrativo adquiere importancia en cuanto afecta a los ciudadanos, positiva o negativamente, lo interesante es el control de los mismos, para garantía de los interesados. Consecuentemente, el concepto estricto del acto administrativo estará ligado a su posible fiscalización, y se referirá solo a aquellos actos jurídicos, que cumpliendo los requisitos del anterior, pueden ser objeto de recurso administrativo o contencioso-administrativo. Por ello el Tribunal Supremo así lo entiende, sólo confiere a las resoluciones o manifestaciones de voluntad creadoras de situaciones jurídicas el carácter de actos administrativos a los efectos de enjuiciamiento jurisdiccional. Rechaza por que sea acto administrativo “cualquiera otra declaración o manifestación que, aunque provenga de órganos administrativos no sea por si misma creadora o modificadora de situaciones jurídicas”. Tampoco considera actos administrativos las certificaciones ni las propuestas de resolución.

Actos administrativos de otros Poderes públicos. Actos administrativos que tienen su origen en organizaciones o poderes públicos que no son formalmente Adm. Pública, son los dictados fuera del ejercicio de las funciones típicas y definidoras de estos otros poderes (la legislativa en las Cortes, la judicial en el T. Constitucional, etc.). Son actos nacidos de actividad logística y doméstica allende la Administración propiamente dicha y cuyas leyes orgánicas definen y califican de ordinario como “actos de administración y personal”.

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Los actos de gobierno judicial. Un poder público que sus actos pueden ser calificados como administrativos, es el C.G.P.J., sometido al Derecho administrativo y al control de esa jurisdicción. En este sentido su actividad más típica, relativa al nombramiento de cargos judiciales, situaciones de jueces y magistrados, imposición de medidas disciplinarias, se sujetan a los principios y a los procedimientos de Derecho administrativo y son enjuiciados al modo contencioso-administrativo por el Tribunal Supremo. Los Actos del legislativo La regla tradicional del Derecho parlamentario que consistía en cubrir esta actividad logística y doméstica de las Cámaras con el manto de la soberanía propia de la acción legislativa y declarar exentos de toda fiscalización jurisdiccional los que se llaman actos administrativos de las Asambleas parlamentarias, hay que entenderla superada en nuestro Derecho por el artº 24 de la Const. que al consagrar el principio de garantía judicial efectiva, fuerza a aplicar a esta actividad de las Cortes el régimen de fiscalización propio de los actos administrativos (Garrido Falla).

Y lo mismo puede decirse de los actos en materia de personal y administración de los órganos legislativos de las CCAA, cuyo enjuiciamiento corresponde a los Tribunales Superiores de Justicia (artº 74 de la L.O.P.J.). Análogamente, la actividad administrativa del Tribunal Constitucional es hoy enjuiciable por la J.C.A. Conclusiones similares

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pueden establecerse para el Defensor del Pueblo y el Tribunal de Cuentas, cuyos “actos en materia de personal y de administración”, como los de los órganos antes mencionados, la L.O.P.J. de 1985 ha declarado fiscalizables por los Tribunales Cont-administrativos (artº 58). 2.- CLASES DE ACTO ADMINISTRATIVO. En cuanto a la clasificación de los actos administrativos, ha merecido doctrinalmente respuestas distintas. Así hay quien la considera merecedora de un tratamiento minucioso (Garrido Falla) y quién entiende que no tiene interés agotar las distintas especies de actos en un cuadro (García de Enterria). La realidad es que las agotadoras clasificaciones de italianos y alemanes contrastan con la simplificación de la doctrina francesa, esta última distingue, entre los actos regla o reglamentos, las decisiones o actos individuales y los actos condición. El concepto de acto regla o reglamentos es ya conocido. Decisión o acto individual es aquél en virtud del cual la autoridad competente crea una situación jurídica que afecta a una persona determinada, por ejemplo, la liquidación de un impuesto; y acto condición aquél por el que la autoridad competente coloca a una persona en una situación jurídica general e impersonal que tiene por efecto hacer posible sobre ella la aplicación de una normativa preexistente, como ocurre, por ejemplo, con el acto de nacionalización o de nombramiento de un funcionario.

En nuestra doctrina Garrido clasifica los actos por la extensión de sus efectos en generales y concretos; por la posibilidad de su fiscalización, en impugnables e inimpugnables; por razón del tipo de facultades

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ejercitadas, en discrecionales y reglados; por los sujetos que intervienen, en actos simples y complejos, unilaterales y bilaterales, y por razón del contenido del acto y sus efectos, en meros actos administrativos y actos negocios jurídicos, actos definitivos y actos de trámite. 2.1. ACTOS ADMINISTRATIVOS Y POTESTAD DISCRECIONAL. ACTOS REGLADOS Y ACTOS DISCRECIONALES. Los actos discrecionales, frente a los reglados, son aquellos dictados en materias discrecionales, o si se prefiere, en ejercicio de potestades igualmente discrecionales. De acuerdo con la doctrina legal no hay, ni competencias o potestades absolutamente discrecionales, ni estas pueden invocarse para impedir el enjuiciamiento de fondo de los actos administrativos. No obstante, la L.J. muestra que la potestad discrecional, como opuesta a la actividad reglada, es una realidad, pues la Administración ante determinadas situaciones dispone de un margen de elección, que le permite hacer o no hacer y, en este segundo caso puede disponer de varias soluciones. El Tribunal Supremo, reconociendo esa realidad normativa, ha definido la potestad discrecional como “la capacidad de opción, sin posibilidad de control jurisdiccional, entre varias soluciones, todas ellas igualmente válidas por permitidas por la Ley”, o también, como “concesión de posibilidades de actuación, cuyo desarrollo efectivo es potestativo y queda enteramente en manos de la Administración”.

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A) DISCRECIONALIDAD Y CONCEPTOS JURÍDICOS INDETERMINADOS: Los conceptos jurídicos indeterminados han sido definidos por el Tribunal Supremo como “aquellos de definición normativa necesariamente imprecisa a la que ha de otorgarse alcance y significación específicos a la vista de unos hechos concretos”, de forma que “su empleo excluye la existencia de varias soluciones igualmente legítimas, imponiendo como correcta una única solución en el caso concreto, resultando, pues, incompatible con la técnica de la discrecionalidad (Sentencias de 1979 y 1984). El Tribunal Supremo tiene declarado que en los supuestos jurídicos indeterminados puede distinguirse a la hora de su aplicación o del control judicial entre un círculo de certeza positiva (supuestos que claramente encajan en el concepto), un halo de incertidumbre (supuestos de dudoso encaje)y un círculo de certeza negativa (supuestos que claramente no encajan en el concepto). La técnica de los conceptos jurídicos indeterminados es común a todas las esferas del Derecho. Así en el Derecho civil (buena fe, negligencia, etc.), o en el Derecho penal (nocturnidad, alevosía, etc.), o en el procesal (conexión directa, pertinencia de los interrogatorios).

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B) LAS TÉCNICAS DE CONTROL DE LA DISCRECIONALIDAD: El Tribunal Supremo invoca como especialmente operativos para el control de la discrecionalidad los de proporcionalidad y buena fe. El primero al afirmar con carácter general que la discrecionalidad debe utilizarse de forma proporcionada y racional (Sentencia de 1979). El principio de buena fe ha sido invocado para el control de la discrecionalidad en el otorgamiento de licencias de importación. 3.2. ACTOS QUE NO CAUSAN ESTADO, ACTOS FIRMES O CONSENTIDOS Y ACTOS CONFIRMATORIOS. Actos que no causan estado, son aquellos que no expresan de manera definitiva la voluntad de la organización administrativa en que se producen, porque contra los mismos puede y debe interponerse un recurso ante el superior jerárquico del órgano que los dictó, antes de acudir a la vía judicial.

En la Adm. del Estado agotan dicha vía: a. los actos del Consejo de Ministros y de las Comisiones Delegadas b. los adoptados por los Ministros en el ejercicio de las competencias que tienen atribuidas c. los de las autoridades inferiores en los casos en que resuelvan por delegación

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d. los de los subsecretarios y directores generales en materia de personal (D.A.9ª de la LRJAP y del PAC.), con criterios análogos deberán calificarse de actos que causan estado los dictados por las administraciones de las CCAA. e. En la Adm. Local causan estado: a) los actos del Pleno, Alcaldes o Presidentes y las Comisiones de Gobierno; b) los actos de autoridades y órganos inferiores, cuando resuelvan por delegación del Alcalde; c) los de cualquier otra autoridad u órgano cuando así lo establezca una disposición legal (artº 52 de la LRBRL). Los Actos firmes y consentidos, son actos que se consideran manifestaciones judicialmente indiscutibles de la voluntad de un órgano administrativo porque su recurribilidad resulta vetada por el transcurso de los plazos establecidos para su impugnación sin que la persona legitimada para ello haya interpuesto el correspondiente recurso administrativo o jurisdiccional. Los Actos reproductorios y confirmatorios, son aquellos que reiteran por reproducción o por confirmación, otros anteriores firmes y consentidos. Si se prohibe su impugnación es justamente para evitar que, a través de una nueva petición y su denegación por la Administración, se reabra un debate judicial sobre lo que ya ha sido definitivamente resuelto en vía administrativa o judicial. El Tribunal Supremo ha negado el carácter de acto confirmatorio, permitiendo por ello su recurribilidad:

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a) A los reglamentos, así como a los actos de aplicación singularizada y reiterada de estos, como en el caso del pago de haberes a los funcionarios mediante nóminas. b) A los actos de interpretación de otros anteriores que supongan una adaptación a las circunstancias nuevas (Sentencias de 1982 y 1986). c) A los actos nulos de pleno derecho siempre impugnables no obstante el transcurso del tiempo “por lo que el motivo de inadmisión del artº 40,a) haya de constreñirse a consignar cautela en su apreciación. d) A las resoluciones tardías porque los actos tácitos producidos por silencio administrativo no son auténticos actos, por lo que no pueden quedar firmes ni ser confirmados por ningún otro. e) A los actos que reiteran o confirman otros que o no han sido notificados o lo fueron de forma defectuosa. 3.3. ACTOS FAVORABLES Y ACTOS DE GRAVAMEN. Hay actos de doble efecto o mixtos, pues mientras para unos son limitadores de derechos, para otros administrados suponen una ampliación de su esfera jurídica, como ocurre con las expropiaciones en que el beneficiario y el expropiado son dos particulares.

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A) los actos favorables: Actos favorables o declarativos de derechos son, los que amplían la esfera jurídica de los particulares. Son actos fáciles de dictar pero difíciles de anular o revocar. Por ello no necesitan motivación respecto de sus destinatarios ni, en principio, apoyarse en normas con rango de ley. Excepcionalmente pueden ser retroactivos. Sin embargo, no pueden ser revocados sino a través de procedimientos formalizados (artsº 54, 57 y 102 de la LRJAP y del PAC). Entre los actos administrativos que amplían esta esfera jurídica de los particulares se incluyen: 1.- Las Admisiones. Son actos cuyo efecto es la inclusión del sujeto en una institución u organización, o en una categoría de personas, para hacerlo participar de algunos derechos o ventajas o del disfrute de determinados servicios administrativos. Por ejemplo la admisión en la Universidad. 2.- Las Concesiones. Son resoluciones por las que una Administración transfiere a otros sujetos un derecho o un poder propio; y aquéllas, en que sobre la base de un derecho o poder propios, que quedan de esta forma limitados, constituye un nuevo derecho o poder en favor de otros. En las concesiones se distingue entre las llamadas traslativas (ej. concesión de un servicio público en el que el concesionario se subroga en la misma posición que tendría la Administración) de las llamadas concesiones constitutivas; en esta categoría se incluirían las de uso excepcional o privativo de dominio público (concesión de aguas, minas, etc.).

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3.- Las Autorizaciones. Son actos por los que la Administración confiere al administrado la facultad de ejercitar un poder o derecho que preexiste a la autorización en estado potencial. La autorización esta previamente en el patrimonio o ámbito de libertad del particular, pero cuyo ejercicio sólo es lícito después que la Administración constata la existencia y límites del Derecho o de la libertad, o que no existen motivos contrarios a su plena efectividad. La autorización es de uso frecuente en la llamada policía de seguridad (industrias peligrosas, pasaportes, armas) o en materia urbanística (licencia de obras) y en general como técnica preventiva. 4.- Las Aprobaciones. Son actos por los cuales la Administración presta eficacia o exigibilidad a otros actos ya perfeccionados y válidos. Esta técnica actúa en el campo de los controles administrativos, estando siempre referida a un acto jurídico. El control que la aprobación cumple puede tener por objeto verificar la conveniencia u oportunidad del acto controlado o simplemente su legitimidad o conformidad con el ordenamiento jurídico. 5.- Las Dispensas. Son actos por los que la Administración exonera a un administrado o a otra Administración del cumplimiento de un deber ya existente. Sólo puede tener lugar cuando está prevista en la ley, ya que se opone a la misma el principio de igualdad. También es un obstáculo a la admisión de dispensas la regla de la inderogabilidad singular de los reglamentos u otras prohibiciones legales expresas de dispensas como la relativa a la planificación urbanística (artº 57 de la Ley del Suelo).

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B) Los actos de gravamen: Actos de gravamen o restrictivos son aquellos que limitan la libertad o los derechos de los administrados o bien les imponen sanciones. Por ello, el ordenamiento impone determinadas garantías defensivas de los destinatarios, siendo inexcusable el trámite de audiencia del interesado y la motivación (artsº 54 y 84 de la LRJAP y del PAC), sin que en ningún caso pueda reconocérseles efecto retroactivo (artº 9.3 de la Const. y artº 105 de la LRJAP y del PAC) Su revocación o anulación no encuentra en principio, dificultades formales, pudiendo acordarse sin audiencia de los afectados y sin necesidad de motivación.

1.- Las Órdenes. Son actos por los que la Administración impone a un sujeto un deber o conducta positivo o negativo y de cuyo incumplimiento puede derivarse, sin perjuicio de su ejecución por la propia Administración, una sanción penal o administrativa al obligado. La orden presupone una potestad de supremacía general, como la que ostentan las administraciones territoriales sobre todos los ciudadanos que residen en un determinado territorio o bien especial sobre algunas clases de ellos, dentro de una relación jurídica entre la Administración y el destinatario e la orden. 2.- Los Actos Traslativos de Derechos. Son aquellos cuyo efecto es transferir la propiedad o alguna de sus facultades a una Administración o a un tercero, destacan las expropiaciones.

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3.- Los Actos Extintivos. Son aquéllos cuyo efecto es extinguir un derecho o una relación jurídica, bien actuando directamente sobre éstos o sobre el acto origen del derecho o de la relación. Entre los que actúan directamente pueden incluirse la confiscación, que se produce sobre objetos ilícitos o peligrosos (drogas, armas prohibidas) y que no suponen un derecho a la indemnización; la caducidad o decadencia de derechos que se origina como sanción de un comportamiento contrario a la finalidad por la que se otorgó el derecho (por ej. en materia de concesiones, la no utilización o explotación de los bienes concedidos). 4.- Los Actos Punitivos. Son aquellos por los que la Administración impone una sanción como consecuencia de la infracción a lo dispuesto en una norma o en un acto administrativo.