100889388

Spis treści

Wstęp

9

Rozdział I. Podatki i system podatkowy w dorobku ekonomii

13

Wprowadzenie 1.1. System podatkowy jako kategoria ekonomiczna 1.2. Ekonomiczne pojęcie podatku i systemu podatkowego 1.3. Zasady podatkowe 1.4. Cele systemu podatkowego 1.5. Modele systemu podatkowego 1.5.1. Neutralny model systemu podatkowego 1.5.2. Stymulacyjny model systemu podatkowego 1.5.3. Teoretyczny model systemu podatkowego wobec wyzwań współczesnej gospodarki 1.6. Polityka podatkowa państwa w gospodarce globalnej 1.6.1. Makroekonomiczne zarządzanie systemem podatkowym 1.6.2. Globalne zarządzanie podatkami Wnioski

Rozdział II. System podatkowy w gospodarce Wprowadzenie 2.1. System podatkowy wspierający wzrost i rozwój gospodarczy 2.2. Wspieranie dobrobytu i ograniczanie wykluczenia społecznego 2.3. Administracja danin publicznych 2.4. Znaczenie podatków w gospodarce 2.4.1. Podatki od dochodów osób fizycznych 2.4.2. Podatki od dochodów osób prawnych 2.4.3. Rola i znaczenie podatków konsumpcyjnych 2.4.4. Rola podatków majątkowych Wnioski

Rozdział III. Ekonomiczna analiza systemu podatkowego Wprowadzenie 3.1. System podatkowy w teoretycznej analizie makroekonomicznej 3.2. System podatkowy w praktycznej analizie makroekonomicznej

13 15 19 24 30 34 42 45 47 53 60 62 69 73 73 76 91 106 111 119 128 133 140 144 147 147 150 164

SPIS TREŚCI

6

3.3. System podatkowy w uproszczonej analizie finansowej 3.4. Ekonomiczna analiza opodatkowania i gospodarki nieformalnej 3.4.1. System podatkowy a szara strefa 3.4.2. Podejścia badawcze do szacowania szarej strefy 3.5. Ekonomiczna analiza prawa w systemie podatkowym i polityce gospodarczej 3.5.1. Pojęcie i metodyka badań w ekonomicznej analizie prawa 3.5.2. Krytyka ekonomicznej analizy prawa – za i przeciw Wnioski

Rozdział IV. Ekonomia behawioralna w systemie podatkowym Wprowadzenie 4.1. Dlaczego ekonomia behawioralna w podatkach?

4.2. Władza i zaufanie w systemie podatkowym – problem społeczny czy problem gospodarczy?

4.3. Społeczne i gospodarcze zmienne kształtujące behawioryzm podatkowy 4.4. Architektura wyboru decyzji w systemie podatkowym – strategia kuksańców 4.5. Narzędzia i techniki behawioralne w systemie podatkowym 4.6. Efektywność systemu podatkowego – weryfikacja paradygmatu ekonomii głównego nurtu 4.7. Proponowany model efektywności systemu podatkowego Wnioski

Rozdział V. Ekonomia systemu podatkowego przyszłości Wprowadzenie 5.1. System podatkowy ukierunkowany na wzrost i rozwój gospodarki innowacyjnej 5.1.1. Wpływ systemu podatkowego na gospodarkę o wysokim poziomie innowacyjności 5.1.2. Adekwatność stosowanych rozwiązań w systemach podatkowych do tempa wzrostu gospodarki innowacyjnej 5.1.2.1. Wpływ podatków na roczny wzrost PKB per capita 5.1.2.2. Nakłady brutto na środki trwałe 5.1.2.3. Nakłady brutto na badania i rozwój 5.1.2.4. Eksport nowych technologii 5.1.2.5. Oszczędności krajowe brutto 5.1.2.6. Bezpośrednie inwestycje zagraniczne 5.1.2.7. Liczba pracowników naukowych 5.1.3. Akceptowalność przez podatników wysokości nakładanych ciężarów podatkowych 5.2. Globalizacja, cyfryzacja a system podatkowy 5.3. Robotyzacja a system podatkowy Wnioski

180 186 186 192 195 199 207 210 213 213 216 220 228 235 241 248 259 263 265 265 267 286 292 292 297 301 305 307 310 311 314 315 325 330

SPIS TREŚCI Podsumowanie

333

Bibliografia

337

Spis tabel

385

Spis rysunków

387

Indeks rzeczowy

391

7

Rozdział I

Podatki i system podatkowy w dorobku ekonomii

Wprowadzenie Od instytucji systemu podatkowego oczekuje się identyfikacji poszczególnych procesów społeczno-gospodarczych prowadzących do określonej aktywności państwa, które powinny przyczynić się do wzrostu popytu (m.in. łagodzenie skutków kryzysów gospodarczych, ożywienie gospodarcze) oraz zwiększenia podaży (m.in. długoterminowy wzrost gospodarczy). Należy zauważyć, że wobec postępującego procesu globalizacji gospodarczej i technologii wyzwaniem staje się zaprojektowanie takiego systemu podatkowego, który zwiększałby wpływy podatkowe, przy jednoczesnym minimalizowaniu nieefektywności administracyjnej i ekonomicznej, zachowaniu prostej i transparentnej struktury podatków, unikając arbitralnego różnicowania podatkowego jednostek oraz podejmowanych aktywności gospodarczych. Ograniczeniem są skutki postępującej cyfryzacji, rosnące napięcia dystrybucyjne, np. między takimi gospodarczymi potęgami jak USA, Chiny, Unia Europejska, starzenie się modelów systemu podatkowego oraz brak narzędzi instytucjonalnych do negocjowania globalnego porozumienia1. Podatek stał się usankcjonowaną prawem formą przejęcia na rzecz państwa części przychodu, dochodu majątku jednostek temu państwu prawnie podporządkowanych. Ten sam rodzaj podatku wywiera niejednorodny wpływ na gospodarki o podobnych parametrach ekonomicznych, społecznych i politycznych, ta sama forma opodatkowania może stymulować lub utrudniać długoterminowy rozwój2.

1 R.C. Christensen, M. Hearson (2019). The new politics of global tax governance: taking stock a decade after the financial crisis, „Review of International Political Economy”, DOI: 10.1080/09692290.2019.1625802.

2 Taxing Wages 2006–2007 (2008). OECD.

I. PODAT K I I SYST EM PODAT KOW Y W DOROBKU EKONOM I I

14

Elastyczność opodatkowania w przypadku projektów integracji gospodarczej, takich jak UE, BRICS, nie wskazuje na konieczność kształtowania wspólnej polityki podatkowej dla sukcesu integracji3. Warunkiem zbudowania globalnego modelu systemu podatkowego jest trudny do osiągnięcia w praktyce konsensus wszystkich państw w nim uczestniczących (na zasadzie albo wszyscy, albo nikt). Powstanie zatem takiego systemu wymagałoby warunków idealnych (niemal laboratoryjnych), które wobec niedoskonałości rynku są niemożliwe do spełnienia. Trzeba zaznaczyć, iż polityka podatkowa jest jedną z wielu polityk, a w doktrynie państwa do właściwego realizowania wyznaczonych celów polityki te powinny być ze sobą zbieżne.

Bieżąca analiza rozwiązań instytucjonalnych, opis i wyjaśnienie przyczyn oraz natury zjawisk ekonomicznych pomaga w kształtowaniu polityki podatkowej uwzględniającej cele społeczne. Należy również wziąć pod uwagę decyzje państwa (decyzje polityczne) w zakresie opodatkowania obywateli i przedsiębiorstw, kształtowania międzynarodowej polityki podatkowej. Polityka podatkowa zapewnia środki na utrzymanie i realizację zadań państwa (funkcja fiskalna), kształtuje wielkość dochodu i majątku będących w dyspozycji podatników (funkcja redystrybucyjna) oraz adekwatne zachowania społeczne do pobudzenia rozwoju gospodarczego (funkcja stymulacyjna), a także informuje społeczeństwo o bieżącym stanie gospodarki (funkcja informacyjna). System podatkowy odgrywa ważną rolę we wdrażaniu krajowej i międzynarodowej polityki gospodarczej. Finansuje wydatki na usługi publiczne i inne zobowiązania (np. dług), jest wykorzystywany do pomocy w realizowaniu preferencji kapitałowych (np. przez redystrybucję zasobów), kształtuje postawy i zachowania społeczeństwa (np. dobrowolność opodatkowania, ochrona środowiska i zdrowia), a także odgrywa ważną rolę w łagodzeniu wahań makroekonomicznych, wspiera zatrudnienie i rozwój gospodarki. Tak szeroki zakres problematyki pozwala jedynie na ogólne zdefiniowanie obszarów państwa, które powinien obejmować.

Systemy podatkowe ulegają ewolucji wraz ze zmianą roli sektora publicznego w gospodarce oraz finansowych potrzeb państwa. Przy analizie czy porównywaniu systemów podatkowych różnych gospodarek narodo-

3 D. Durusu-Ciftci, K.K. Gokmenoglu, H. Yetkiner (2018). The heterogeneous impact of taxation on economic development: New insights from a panel cointegration approach, „Economic Systems”, 42 s. 503–513.

Rozdział V

Ekonomia systemu podatkowego przyszłości

Wprowadzenie System podatkowy w niedalekiej przyszłości z pewnością będzie w głównej mierze zdeterminowany procesami globalizacji i internacjonalizacji przedsiębiorstw, ze szczególną rolą innowacji oraz przepływu informacji i wiedzy. Postępująca liberalizacja życia gospodarczego oraz dynamiczny rozwój technologiczny doprowadziły do powstania znaczącej liczby międzynarodowych powiązań między gospodarkami, a w szerszym pojęciu – między poszczególnymi kręgami kulturowymi1. Ze względu na siłę ekonomiczną gospodarek rozwiniętych i międzynarodowych korporacji, zlokalizowanych głównie w Europie i Ameryce Północnej, globalizacja XX w. została faktycznie zdominowana przez zachodnią kulturę i jej wartości2. Narzucone tzw. zachodnie standardy ograniczały ekonomiczną niezależność państw rozwijających się, dlatego w literaturze przedmiotu wskazuje się na brak równowagi sił w procesach globalizacji3. W ostatnich trzech dekadach proces realokacji produkcji z krajów wysoko rozwiniętych do rozwijających się nowych potęg przemysłowych (np. Chiny, Indie) przyczynił się do globalnego przesunięcia4 sił ekonomicznych, gdzie klasyczny podział na rozwinięte gospodarki Zachodu (Stany Zjednoczone, Europa) oraz słabiej rozwinięte lub rozwijające się gospodarki Wschodu (Korea Południowa, Chiny, Indie, z wyjątkiem Japonii) coraz bardziej zmierza w kierunku nowego podziału: D. Francescato (2018). Globalization, artificial intelligence, social networks and political polarization: New challenges for community psychologists, „Community Psychology in Global Perspective”, vol. 4, issue 1, s. 20–41.

2 B. Parker (2005). Introduction to globalization and business, Sage, London.

3 D. Held, A. McGrew (2002). Governing globalization: Power, authority, and global governance, Polity Press. Cambridge, England.

4 R. Charan, Global Tilt: Leading Your Business Through the Great Economic Power Shift, Crown Business New York, 2013.

1

V. E K O N O M I A S Y S T E M U P O D A T K O W E G O P R Z Y S Z Ł O Ś C I

266

od gospodarek Północy (USA, Europa Zachodnia, Japonia) do gospodarek Południa (kraje poniżej trzydziestego pierwszego równoleżnika: Chiny, Bliski Wschód, Indie, Brazylia, kraje subsaharyjskie Afryki, Afryka Południowa, Meksyk).

Zwolennicy globalizacji podkreślają, że przyczyniła się ona do zwiększenia dobrobytu gospodarczego niektórych gospodarek rozwijających się, czego wyrazem są dynamicznie rozwijające się klasy średnie w Chinach, Indiach i Brazylii. Oponenci zwracają uwagę na zwiększanie się nierówności majątkowych, koncentrację bogactwa i władzy przez osoby zarządzające międzynarodowymi korporacjami oraz instytucjami finansowymi5.

Z jednej strony mamy ekonomiczne działania wykorzystujące globalizację, jak lokowanie produkcji w krajach, w których koszty pracy są niskie, a zarazem przynoszące milionom osób miejsca pracy i zwiększające dobrobyt w krajach rozwijających się. Z drugiej strony mamy do czynienia z aktywnościami społecznie nagannymi, jak globalne zanieczyszczenie powietrza i ocieplenie klimatu, wywołane działalnością człowieka, głównie w sferze produkcji. Towarzyszy temu zjawisku przenoszenie działalności do państw o mniej rygorystycznych regulacjach dotyczących środowiska i prawa pracy6 oraz bardziej liberalnym i prostym systemie podatkowym. Thomas Piketty (2014)7 słusznie zauważa, że naturalna tendencja do promowania wysokiej nierówności w gospodarkach kapitalistycznych występuje niezależnie od tego, gdzie one są umiejscowione. Przedsiębiorstwa działające globalnie coraz bardziej odrywają się od wymiaru krajowego, a to oderwanie ma głębokie implikacje zarówno dla gospodarki, jak i konkurencyjności podatkowej.

System podatkowy jako narzędzie propagujące innowacyjny, długofalowy rozwój gospodarczy powinien zachęcać do inwestowania, pobudzać przedsiębiorstwa do zwiększania pozycji konkurencyjnej i rozwijania działalności innowacyjnej. Natomiast samo normatywne wprowadzenie instrumentów podatkowych nie warunkuje stymulowania inicjatyw podmiotów gospodarczych. Niełatwo wykazać jednoznacznie skuteczność oraz R.B. Bhagat, J.C. Segovis, T.A. Nelson (2012). Work stress and coping in the era of globalization, Routledge, New York; R. Reich (2012). Beyond outrage: What has gone wrong with our economy and our democracy and how to fix it, Vintage, New York.

6 A. Aneesh (2012). Negotiating globalization: Men and women of India’s call centers, „Journal of Social Issues”, 68, s. 514–532, DOI:10.1111/j.1540- 4560.2012.01761.x.

7 T. Piketty (2014). Capital in the 21st century (tłum. A. Goldhammer), Harvard University Press, Cambridge, MA. 5

Rozdział III

Ekonomiczna analiza systemu podatkowego

Wprowadzenie Ekonomiczna analiza podatków i systemów podatkowych była w mniejszym lub większym stopniu wykorzystywana w poszczególnych państwach w celu zdobycia i utrzymania władzy, realizacji obietnic wyborczych czy zabezpieczenia strony wydatkowej państwa przez adekwatne wpływy.

Jak pokazuje historia zadłużenia globalnego, nieczęsto taka analiza była skorelowana z praktycznym bilansowaniem strony wydatkowej budżetu państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, skoro na koniec pierwszego kwartału 2019 r. globalny dług publiczny wyniósł 246 bln USD, przy silnym trendzie wzrostu globalnego zadłużenia od IV kwartału 2016 r. do końca 2018 r.1 Dwoma makroekonomicznymi agregatami, które mają największe znaczenie w podejściu do taksonomii i ekonomii opodatkowania, są dochód narodowy oraz dobrobyt. To one odzwierciedlają społeczne zapotrzebowanie na dobra publiczne, sprawiedliwą i efektywną możliwość opodatkowania oraz potrzeby instytucjonalne2. Z kolei wprowadzane in plus zmiany gospodarcze, skutkujące podniesieniem poziomu życia zwiększają możliwość stosowania bardziej redystrybucyjnej polityki podatkowej z uzyskanej nadwyżki społecznej, co pozwala tworzyć zróżnicowane struktury opodatkowania3. Trzecim elementem, pierwszoplanowo wspomagającym i wyznaczającym ramy instytucjonalno-prawne zachowań i dyskursu ekonomicznego, jest dany rząd i jego jakość. W tym kontekście nieadekwatne przychody podatkowe są głównym Global debt monitor (2019). Institute of International Finance, Washington, July.

P. Genschel, L. Seelkopf (2016). Did they learn to tax? Taxation trends outside the OECD, „Review of International Political Economy”, 23(2), s. 316–344, DOI:10.1080/09692290.2016.1174723.

3 H.H. Hinrichs (1966). A General Theory of Tax Structure Change During Economic Development, Law School of Harvard University, Cambridge, MA. 1 2

I I I. EKONOM ICZNA A NA L IZ A SYST EM U PODAT KOW EGO

„ogranicznikiem rządu w transferach fiskalnych i wspieraniu wzrostu oraz rozwoju gospodarczego”4.

148

Analiza ekonomiczna systemu podatkowego nie może odnosić się jedynie do analizy tytułów podatkowych, granic oraz form ich zastosowania w ramach prawa finansowego. Polityka podatkowa czy szerzej fiskalna obok polityki monetarnej powinna stanowić główny instrument i punkt ciężkości polityki gospodarczej państwa i tak szeroko, a nie wąsko należy ją analizować.

Jak dowodzą bowiem badania Marcelo Arbex5, poprawa efektywności egzekwowania przepisów podatkowych oraz wdrożenie fiskalnych zachęt do pracy w sektorze formalnym obniżają inflację oraz optymalną stopę procentową. W tym kontekście analiza ekonomiczna systemu podatkowego musi uwzględniać poziom zadłużenia zewnętrznego danego państwa, gdyż koszty obsługi długu publicznego (obecnego i przyszłego) muszą być pokryte w ramach przyszłych dochodów, zasilanych głównie z podatków i innych opłat wyrównawczych6. Nie chodzi przy tym o samo cięcie wydatków i podnoszenie podatków konsumpcyjnych, gdyż to prowadziłoby do wzrostu bezrobocia i strat produkcyjnych7, a taką konsolidację zadłużenia, która będzie prorozwojowa i utrzymana w ramach polityki antycyklicznej.

Musi uwzględniać różnorodne koszty (np. compliance, administracyjne, nieuprawnione ujawnienie informacji, przewlekłość zwrotów podatkowych i ich wpływ na płynność krótko- i średniookresową danego przedsiębiorstwa) czy czynniki behawioralne. Wreszcie musi umieć operować i szacować poziom zmiennych w czasie (a nie stałych) zysków, żeby urealniać modele produkcji do zachowań rynkowych i różnorodnych wielkości8.

4 J. Aizenman, Y. Jinjarak, J. Kim, D. Park (2019). Tax Revenue Trends in Latin America and Asia: A Comparative Analysis, „Emerging Markets Finance & Trade”, 55, s. 427–449.

5 M. Arbex (2013). A quantitative analysis of tax enforcement and optimal monetary policy, Macroeconomic Dynamics, 17, Cambridge University Press, s. 1096–1117, DOI:10.1017/ S1365100512000089.

6 S. Al Kharusi, M.S. Ada (2018). External debt and economic growth: The case of emerging economy, „Journal of Economic Integration”, vol. 33, no.1, March, s. 1141–1157, http://dx.doi. org/10.11130/jei.2018.33.1.1141.

7 B. Gehrke (2018). Fiscal rules and unemployment, Macroeconomic Dynamics, s. 1–34. Cambridge University Press, DOI:10.1017/S1365100518000044.

8 J. Slemrod, Ch. Gillitzer (2014). Insight from a Tax-Systems Perspective, „CESifo Economic Studies”, vol. 60, 1/2014, 1–31, DOI:10.1093/cesifo/ift015.