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Ano II - Nº 24

Associação Nacional dos Advogados da União e dos Advogados das Entidades Federais

Advogados da União participam de 1 Jornada de Estudos Jurídicos

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E mais... Carreiras Jurídicas

Assessor da ANAJUR analisa relacionamento das carreiras jurídicas com o novo governo. 3

Jornada de Estudos Jurídicos

ANAJUR registra principais momentos da I Jornada de Estudos Jurídicos.

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os dias 27, 28 e 29 de novembro do corrente ano, Advogados da União de todo Brasil participaram, em Brasília, da I Jornada de Estudos Jurídicos, promovida pela ANAJUR. Além da oportunidade de atualização sobre temas relevantes do mundo jurídico em geral e da Advocacia Pública em

particular, o evento proporcionou a confraternização dos membros da Carreira de Advogado da União. Em nome da Direção da ANAJUR, a presidente Nicóla Barbosa de Azevedo da Motta agradece a presença dos participantes, que em muito engrandeceram a Jornada. Veja mais fotos na página 5.

Concurso Nacional de Monografia Jurídica

O gestor governamental Miguel Ragone de Mattos foi o primeiro colocado do Concurso Nacional de Monografia Jurídica da Página 11 ANAJUR.

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Improbidade Administrativa

Leia palestra da Ministra Anadyr de Mendonça Rodrigues, CorregedoraGeral da União. 6a10

Que a solidariedade seja a palavra de ordem deste Natal e renove nossas esperanças para 2003! São os votos da Diretoria da ANAJUR


Notas

Não perca a esperança!

A

pesar da rejeição da MP n° 71, de 03 de outubro de 2002, devido ao fato de ter constado na proposição matéria alheia à AGU (assuntos referentes à Receita Federal), a ANAJUR continuará lutando junto ao novo Advogado-Geral da União – a ser empossado em 1° de janeiro de 2003 –, no sentido de que nova Medida Provisória seja enviada ao Congresso Nacional, objetivando o enquadramento dos Assistentes Jurídicos ainda não transpostos para a AGU. Além disso, a ANAJUR oficiou ao Advogado-Geral da União (confira na página 4) para que os processos que estão na Instituição sejam analisados o mais urgentemente possível. Registramos os nossos agradecimentos aos deputados Roberto Jefferson, do PTB do Rio de Janeiro, e Arnaldo Faria de Sá, do PTB de São Paulo, que alertaram o líder do PT, deputado João Paulo (SP), sobre os prejuízos que a União teria com a rejeição da medida provisória em referência. Naquela ocasião, o deputado João Paulo lhes informou que enviará, em janeiro próximo, outra medida provisória, com a finalidade de sanar discrepâncias existentes. Possivelmente, não haverá mais necessidade de constar, na MP a ser enviada, a transposição dos poucos Assistentes Jurídicos que deixaram de ter os seus pedidos analisados pela AGU, uma vez que, com certeza, ocorrerá mutirão para transpô-los o quanto antes, por preencherem os requisitos necessários, à luz do art. 19 da Lei n° 9.028/95. Por conveniência, a matéria foi remetida à MP n° 71/02. Portanto, a rejeição da medida não encerrará a análise dos processos, que há muitos anos se encontram na AGU. Por isso, afirmamos e reafirmamos: perdemos a batalha, mas não perdemos a guerra, muito menos a nossa dignidade. Aproveitamos, igualmente, para agradecer a confiança em nós depositada ao longo desses anos de trabalho, em que procuramos e praticamente já concluímos o trabalho de resgatar a dignidade da carreira, só restando para o ano que se iniciará a ultimação das transposições ora comentadas, a extensão da GDAJ para os aposentados e a nova lei de remuneração. Vamos manter a chama da esperança sempre acesa. Feliz Ano Novo e que a paz do Senhor esteja sempre presente nos nossos dias. Presidência da ANAJUR

EXPEDIENTE

A ANAJUR tem a honra de informar que a Procuradora Seccional da União em Campina Grande/ PB, Dra. Salesia de Medeiros Wanderley, recebeu das mãos do Ministro da Corte Internacional de Justiça de Haia, Dr. Francisco Rezek, o Certificado de Destaque de 2001, instituído pela Associação dos Advogados de Campina Grande, como Melhor Advogada Pública da Região.

Carteira de identidade de Advogado da União

Os interessados em adquirir a carteira de identidade de Advogado da União devem acessar o site da AGU (www.agu.gov.br), preencher o formulário ali disponível e enviá-lo via Internet. Não percam a oportunidade!

Abertas inscrições para concurso de Procurador da Fazenda Nacional Foram abertas, no dia 16 de dezembro de 2002, as inscrições para o concurso público de Procurador da Fazenda Nacional. A Advocacia-Geral da União oferece 305 vagas espalhadas pela maioria dos estados brasileiros. A organização do concurso é da Escola de Administração Fazendária (Esaf), e os interessados podem fazer as inscrições até o dia 10 de janeiro de 2003, pelo site www.esaf.fazenda.gov.br ou por via postal (ESAF – Concurso Público para PFN-2002 – Rodovia BR 251 – Km 4, CEP 71686-900, Brasília –DF). O candidato deve apresentar diploma ou certificado de bacharel em Direito devidamente registrado. De acordo com o edital, o salário inicial para o cargo de Procurador da Fazenda Nacional é de R$ 3.741,92, mais vantagens. Fonte: Site da AGU

Associação Nacional dos Advogados da União e dos Advogados das Entidades Federais SCLN 310 Bloco “D” Salas 110, 115 e 116 - Brasília-DF - CEP: 70.756-540 Fone: (61) 347-4081 - Fax: (61) 349-7599 - Home Page: www.anajur.org.br - E-mail: anajur@anajur.org.br

Diretoria Executiva Presidente: Nicóla Barbosa de Azevedo da Motta - AGU Vice-Presidente: Tito Regis de Alencastro Neto MAARA 1º Secretário: Emídio Lima Gomes - MEC 2º Secretário: Gilberto Silva - MT/Aposentado 1º Tesoureiro: João José Berredo da Silva Filho MPAS/AGU 2º Tesoureiro: Edson Rangel - CEX Conselho Deliberativo Efetivos

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Reconhecimento

Jurema Santos Rozsanyi Nunes - CAER Valdemar Carvalho Júnior - CAER Marlice Malheiros de França - MC/AGU Suplentes Luiz Edmar Lima - MEC/Aposentado Tânia Maria Carneiro Santos - AGU Norma Santos Guimarães - MME Conselho Fiscal Efetivos Lídio Carlos da Silva - MJ/Aposentado Eduardo F. de Araújo Filho - MJ

Rodrigo Figueiredo Paiva - DPF/MJ Suplentes Annamaria Mundim G. Borges - MINC/AGU Elza Maria Lemos Pimentel - MPAS/AGU Editora: Viviane Sena - RP 4299/DF Diagramação e Editoração Eletrônica: Fernanda M. Costa - RP 1407/DF (9905-2463/ 321-8200) Fotógrafo: Clausem Bonifacio Impressão: Gráfica Zeni. Fone: (61) 344-7584

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Carreiras Jurídicas e o Novo Governo Antônio Augusto de Queiroz

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sucesso do novo governo dependerá, em grande medida, do engajamento dos servidores públicos no processo de mudanças e transformações sufragado pelas urnas, notadamente as carreiras jurídicas, às quais competem a defesa da União e das autoridades, a recuperação de crédito e a assessoria estratégica na formulação dos atos legais. Sem servidores motivados e respeitados, com a auto-estima recuperada a partir de políticas adequadas de remuneração, recuperação da máquina estatal, melhores condições de trabalho e nomeação de servidores de carreira para os cargos técnicos, dificilmente o governo (qualquer governo) obterá êxito na formulação e implementação das políticas públicas. Para se adequar à nova realidade, o novo governo, por intermédio de suas bancadas no Congresso, já apoiou a reestruturação salarial dos magistrados e membros do Ministério Público e, mais recentemente, deu o primeiro passo, embora ainda tímido, com a valorização dos servidores da área de fiscalização (Receita, Trabalho e Previdência). Porém, com a rejeição da MP 71, excluiu desses benefíci-

os as carreiras jurídicas, sem o engajamento das quais será impossível um esforço de arrecadação e de defesa da União nos milhões de processos contra atos legais sobre matérias tributárias, previdenciárias, administrativas, entre outras, para, de um lado, impedir a condenação em ações bilionárias

Sem servidores motivados e respeitados dificilmente o governo obterá êxito na formulação e implementação das políticas públicas e, de outro, recuperar créditos, com aumento de receita a partir da cobrança e execução da dívida ativa da União, suas autarquias e fundações, estimada em mais de R$ 300 bilhões de reais. Se o tratamento diferenciado e discriminatório entre os servidores de um modo geral, do ponto de vista de reajuste linear e do respeito aos aposentados, já é condenável ética e moralmente, imagine entre carreiras que a Constituição con-

sidera “essenciais” à Justiça por integrarem o esforço de arrecadação, por força de suas atribuições legais. As carreiras jurídicas, antes motivo de orgulho de seus integrantes, tanto pelo status quanto pela remuneração, com o abandono a que foram submetidas, hoje são carreiras de passagem, com seus principais quadros procurando outros concursos, em especial para a magistratura e o Ministério Público. Portanto, ou o novo governo inicia sua gestão corrigindo essa injustiça para com as carreiras jurídicas e do ciclo de gestão, além de sinalizar com uma relação respeitosa e de valorização para o conjunto dos servidores, ou não começará bem. O compromisso de edição de uma MP logo no início da gestão, dando tratamento isonômico entre essas carreiras reestruturadas, como condição para a rejeição do projeto de conversão à Medida Provisória 71, será o primeiro teste de cumprimento de acordos pelo novo governo. Esperamos e torcermos, até para o bom desempenho do novo governo, que o acordo firmado por seus líderes no Congresso seja honrado integralmente. Antônio Augusto de Queiroz é assessor parlamentar da ANAJUR

Para Ler Valendo-se da vasta experiência de seu autor no cotidiano forense, esta obra apresenta o exame técnico e preciso da matéria. Aqui são abordados todos os feitos em que a União é parte, com o exame das particularidades sobre legitimidade ativa e passiva, competência, processo de conhecimento e de execução. Analisa a representação em juízo, a estrutura da Advocacia-Geral da União, a União Federal como parte processual, as autarquias, o mandado de segurança e a antecipação da tutela contra a Fazenda Pública. Preenche, assim, uma grande lacuna existente na literatura jurídica, destinando-se a profissionais, estudantes e candidatos aos concursos jurídicos em âmbito federal. (Sinopse extraída do site da Livraria Saraiva) Autor: João Carlos Souto Editora: Saraiva 316 páginas

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ANAJUR toma providências acerca das transposições para AGU

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eja o Ofício encaminhado pela Presidência da ANAJUR ao Advogado-Geral da União solicitando a urgente análise dos pedidos de transposição, para a AGU, dos Assistentes Jurídicos ainda não transpostos. A seguir, leia as intervenções dos deputados Arnaldo Faria de Sá (PTB/SP) e Roberto Jefferson (PTB/RJ) na oportunidade de apreciação da MP 71/02.

Deputado Arnaldo Faria de Sá (PTB/SP) O SR. PRESIDENTE (Aécio Neves) - Em discussão. Há um orador inscrito. Consulto S.Exa., neste clima de harmonia, se poderia abrir mão da inscrição, Deputado Arnaldo Faria de Sá. (Pausa.) Tem a palavra o nobre Deputado Arnaldo Faria de Sá. O SR. ARNALDO FARIA DE SÁ (PTB-SP. Sem revisão do orador.) – Sr. Presidente, Sras. e Srs. Deputados, lamento que se tenha chegado ao entendimento de rejeitar a Medida Provisória nº 71. Ela é extremamente importante, pois reorganiza a AdvocaciaGeral da União, e apenas um artigo acaba levando a essa condição. Estamos perdendo a oportunidade de dotar a Advocacia-Geral de uma legislação capaz de lhe criar condições importantes. Apresentei emendas a esta medida provisória, sendo que uma delas o Relator inicialmente tinha intenção de acolher, mas depois foi pressionado e obrigado a mudar o seu texto, a qual suprimia, por intermédio do projeto de conversão, a revogação proposta originalmente pela medida provisória. É estranho que neste momento se tente, ao invés de avançar, retroceder, e o retrocesso sem dúvida alguma prejudicará. Como tenho à medida provisória, não aceito essa condição, mas sou obrigado a me curvar à decisão da maioria, que já decidiu rejeitar a Medida Provisória nº 71. Há um compromisso das Lideranças do futuro Governo de enviar nova medida provisória a partir de janeiro. Se não fosse a questão introduzida pelo Relator, no que diz respeito à Receita Federal, haveria grandes possibilidades de que pudéssemos resolver hoje as questões da Medida Provisória nº 71. Lamento ter aguardado tanto tempo para resolver essa medida provisória. Já que não há possibilidade de acordo, ficam registrados meu protesto e minha indignação pela rejeição dessa medida provisória, que poderia representar avanços.

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Deputado Roberto Jefferson (PTB/RJ) O SR. ROBERTO JEFFERSON – Preço a palavra pela ordem. O SR. PRESIDENTE (Aécio Neves) – Tem V.Exa. a palavra. O SR. ROBERTO JEFFERSON (PTB-RJ. Pela ordem. Sem revisão do orador.) – Sr. Presidente, sobre a Medida Provisória nº 71, houve uma intransigência num artigo que leva à rejeição de toda a medida provisória, prejudicando os assistentes jurídicos claramente. Vamos fazer um apelo ao partido do qual hoje estamos ligados na base, para que em janeiro possamos cotejar a atender os interesses dos assistentes jurídicos, que ficaram muito prejudicados com essa decisão do plenário. O SR. PRESIDENTE (Aécio Neves) – Está registrado o apelo de V.Exa. Dez-2002/Jan-2003


Advogados da União de todo Brasil se reúnem em Brasília Nos dias 27, 28 e 29 de novembro do corrente ano, Advogados da União de todo Brasil participaram, em Brasília, da I Jornada de Estudos Jurídicos, promovida pela ANAJUR. Além da oportunidade de atualização sobre temas relevantes do mundo jurídico em geral e da Advocacia Pública em particular, o evento proporcionou a confraternização dos membros da Carreira de Advogado da União. Em nome da Direção da ANAJUR, a presidente Nicóla Barbosa de Azevedo da Motta agradece a presença dos participantes, que em muito engrandeceram a Jornada. A seguir, o registro dos principais momentos do evento.

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I Jornada de Estudos Jurídicos da ANAJUR Nota de Esclarecimento: Por razões operacionais, as palestras proferidas na I Jornada de Estudos Jurídicos serão publicadas neste Informativo e no próximo. Neste número, as palavras da Ministra Anadyr de Mendonça Rodrigues, Corregedora-Geral da União, sobre o tema “Improbidade Administrativa”. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA Ministra Anadyr de Mendonça Rodrigues – com foto nova do evento

Corregedora-Geral da União A ação de improbidade, regulada pela Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992, configura assunto extenso e complexo. Já tendo completado uma década de vigência, ainda continua dando margem a dúvidas e perplexidades de várias ordens nos meios acadêmicos e entre os operadores do Direito em geral. No momento, a comunidade jurídica brasileira tem sua atuação voltada para o julgamento de reclamação formulada pela AGU ao STF tendo por objeto decisão de juiz federal que condenou Ministro de Estado pela prática de ato de improbidade administrativa. O fundamento básico da reclamação foi a incompetência de órgão jurisdicional para processar e julgar a ação de improbidade quando nela figurar, como réu, agente político (alínea “c” do inciso I do art. 102 da Constituição Federal). A questão é campo fértil para amplas e profundas controvérsias há muito tempo estabelecidas entre notáveis estudiosos. Pela atualidade da matéria, disponho me apresentar excertos de trabalhos exibindo entendimentos aos quais empresto minha adesão, por traduzir em, com objetividade e clareza, minha ótica a respeito da matéria.

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Os insignes juristas Arnold Wald e Gilmar Mendes, em estudo sob o título “Competência para julgar ação de improbidade administrativa”, sustentam: “Cuida-se de indagar se os juízes de primeiro grau seriam competentes para processar e julgar a ação de improbidade movida contra autoridades que gozam de prerrogativa de foro em processos criminais. A simples análise das conseqüências jurídicas de semelhante ação já deveria ser suficiente para provocar uma reflexão atenta sobre a questão, em um sistema constitucional que assegura aos Ministros de Estado e membros de tribunais superiores e do Tribunal de Contas da União foro especial perante o STF nos crimes comuns e nos de responsabilidade (art.102, inciso I, “c”, da Constituição). Convém anotar que tal prerrogativa de foro é assegurada não em razão de qualquer suspeição contra o juiz de primeiro grau, mas, funda-

mentalmente, em decorrência do significado da decisão no quadro político institucional. Pretende-se não só evitar a utilização política de processo, como também assegurar a absoluta isenção no julgamento de questões que possam afetar o pleno exercício das funções públicas. A instituição de uma “ação civil” para perseguir os casos de improbidade administrativa coloca, inevitavelmente, a questão a respeito da competência para o seu processo e julgamento, tendo em vista especialmente as conseqüências de eventual sentença condenatória, que, nos expressos termos da Constituição, além de indisponibilidade dos bens e do ressarcimento ao Erário, poderá acarretar a perda de função pública e a suspensão dos direitos políticos do réu (Constituição Federal, art. 37, § 4º). Não há dúvida aqui, pois, sobre o realce político-institucional desse instituto. A simples possibilidade de suspensão de direitos políticos, ou a perDez-2002/Jan-2003


da da função pública, isoladamente consideradas, seria suficiente para demonstrar que não se trata de uma ação qualquer, mas de uma “ação civil” de forte conteúdo penal, com incontestáveis aspectos políticos. Essa colocação serve pelo menos para nos alertar sobre a necessidade de que não se torne pacífica a competência dos juízes de primeira instância para processar e julgar, com base na Lei nº 8.429/92, as autoridades que estão submetidas, em matéria penal, à competência originária de cortes superiores ou até mesmo do STF. É de observar que, enquanto na esfera penal são raras as penas que implicam a perda da função ou a restrição temporária de direitos (Código Penal, arts. 47, I, e 92, I), na “ação civil” de que trata a Lei nº 8.429/92, todas as condenações implicam suspensão de direitos políticos por até dez anos, além da perda da função pública (CF, art. 12)”: Ponderam mais ainda eles notáveis comentaristas: “É evidente, pois, que, tal como anotado pela doutrina, a sentença condenatória proferida nessa peculiar “ação civil” é dotada de efeitos que, em alguns aspectos, superam aqueles atribuídos a sentença penal condenatória. É certo, pois, que a condenação proferida na ação civil de que trata o art.37, § 4º, da Constituição, poderá conter, também, efeitos mais gravosos para o equilíbrio jurídico-institucional do que eventual sentença condenatória de caráter penal. Não é preciso dizer, também, que muitos dos ilícitos descritos na Lei de Improbidade configuram, igualmente, ilícitos penais, que podem dar ensejo à perda de cargo ou da função pública, como fica evidenciado pelo simples confronto entre o elenco de “atos de improbidade”, constante do art. 9º da Lei nº 8.429/92, com os delitos contra a administração praticados por funcionário público (Código Penal, arts. 312 e seguintes, especialmente os crimes de peculato, art. 312, concussão, art. 321, corrupção passiva, art. 317, prevaricação, art. 319, e advocacia administrativa, art. 321). Dez-2002/Jan-2003

Tal coincidência ressalta a possibilidade de incongruências entre as decisões na esfera criminal e na “ação civil”, com sérias conseqüências para todo o sistema jurídico. Com efeito, será que alguém, em sã consciência, considera razoável que, em um sistema constitucional que consagra a prerrogativa de foro, um Ministro de Estado, um parlamentar, ou até mesmo o Presidente do STF pudesse ter os seus direitos suspensos e decretada a perda de seu cargo por decisão de um juiz de primeiro grau? Se essa indagação provoca dificuldades, como admitir a proliferação de “ações civis de improbidade” contra autoridades submetidas à competência originária de cortes superiores?” E asseveram ainda aqueles estudiosos: “Em verdade, a análise das conseqüências da eventual condenação de um ocupante de funções ministeriais, de funções parlamentares ou de funções judiciantes, numa ‘ação civil de improbidade’ somente serve para ressaltar que, como já assinalado, se está diante de uma medida judicial de forte conteúdo penal. Essa observação parece dar razão àqueles que entendem que, sob a roupagem da ação civil de improbidade, o legislador acabou por elencar, na Lei nº 8.429/92, uma série de delitos que, ‘teoricamente, seriam crimes de responsabilidade e não crimes comuns’ (IVES GANDRA DA SILVA MARTINS, Aspectos Procedimentais do Instituto Jurídico do “Impeachment” e Conformação da Figura da Improbidade Administrativa, in Revista dos Tribunais, v. 81, nº 685, p.p. 286/87. Se os delitos de que trata a Lei nº 8.429/92 são, efetivamente, crimes de responsabilidade, é imperioso o reconhecimento da competência do STF toda vez que se tratar de ação movida contra Ministros de Estado ou contra integrantes de tribunais superiores (CF, art. 102, I, “c”). É bem verdade que a qualificação dos delitos previstos na Lei nº 8.429/92 coloca o intérprete aparentemente em face de uma ‘lacuna oculta’, na qual, como se sabe, o texto legal reclama uma restrição

que decorre do próprio sistema ou de princípios que lhe são imanentes. Nesse caso, ter-se-ia de reconhecer que as normas da mencionada Lei não seriam aplicáveis às autoridades submetidas a procedimento constitucional especial nas hipóteses de lhes ser imputada a prática de crime de responsabilidade. Se, ao contrário, se reconhece que se cuida de uma ação civil de fortes características penais, também não existe outra solução dentro do sistema senão aquela que considera que serão competentes, por força de compreensão, para processar e julgar a ação os tribunais que detêm a competência originária para o processo-crime contra a autoridade situada no pólo passivo da ação de improbidade. Descabe argumentar que essa construção poderia não ser aceita, porquanto a regra que baliza o estatuto jurídico-constitucional brasileiro é a da competência do STF. Cabe observar, entretanto, que a jurisprudência da Corte indica que esse entendimento comporta temperamentos, uma vez que o próprio STF admite a possibilidade de extensão ou ampliação de sua competência e expressa quando esta resulte implícita no próprio sistema constitucional. É o que deixou assente o STF em precedente da relatoria do eminente e saudoso Ministro LUIZ GALLOTI, verbis: ‘Crime contra a honra em que é querelante um desembargador. Exceção da verdade. Se o Supremo Tribunal é o competente para julgar os crimes de um desembargador, e se, no processo por este provocado, é oposta ‘exceptio veritatis’ em que se lhe imputa à prática de um crime, só aquele tribunal, competente para julgar o crime, poderá julgar a exceção, pois acolher esta é dar pela existência daquele. No caso, a lei ordinária (art. 85 do Código de Processo Penal) só tornou explícita uma competência que na própria Constituição se compreende constitucional e, em regra inampliável, por lei ordinária, ressalvados apenas os casos em

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que aquela competência resulte implícita no próprio sistema da Constituição. Por isso, somente quando na exceção de verdade se impute crime ao querelante será competente o STF (DEN nº 103, julgada em 5.9.51).’” Conclui, enfim, aquele estudo conjunto que: “Impõe-se, assim, reconhecer a incompetência absoluta dos juízes de primeiro grau para julgar a ação de improbidade em relação a Ministros de Estado e membros de tribunais superiores e do Tribunal de Contas da União, sendo o STF detentor de competência para processar e julgar as referidas ações.” De outra parte, Aristides Junqueira Alvarenga, ex-Procurador-Geral da República, em artigo publicado no suplemento “Direito e Justiça”, do jornal Correio Braziliense do dia 30 de setembro próximo passado, nominado “Ato de Improbidade Administrativa: crime de responsabilidade”, aduz o seguinte: “... pode-se conceituar improbidade administrativa como a espécie do gênero imoralidade administrativa, qualificada pela desonestidade de conduta do agente público, mediante a qual este se enriquece ilicitamente, obtém vantagem indevida para si ou para outrem ou causa dano ao Erário. Firmados esses conceitos, além da sanção de suspensão dos direitos políticos, prevista nos arts.15, V, e 37, § 4º, da Constituição Federal, a perda da função pública, também prevista no mesmo parágrafo do art.37, é de imposição cogente, já que não há lugar para propor na administração pública, esteja ele exercendo função pública inerente a cargo efetivo, comissionado ou eletivo”. Com efeito, o art. 85, V, do Texto Constitucional presente, repetindo textos anteriores, diz serem crimes de responsabilidade do Presidente da República os atos que atentam contra a probidade da administração, ou seja, os atos de improbidade administrativa, que serão definidos em lei especial. Essa é a Lei nº 1.079, de 10 de abril de 1950, recepcionada pela atu-

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al Constituição da República, cujo art. 9º define os atos de improbidade mediante definições perigosamente abertas, tal como as dos arts. 9º,10 e 11 da Lei nº 8.429/92. Ora, se os atos de improbidade administrativa do Presidente da República são crimes de responsabilidade, a fortiori, as condutas de improbidade administrativa, definidas na Lei nº 8.429/92, têm a mesma natureza jurídica, ou seja, são crimes de responsabilidade. E se assim é quanto ao Presidente da República, nada se justifica que sua natureza se transmude. Porque ato de improbidade administrativa é, na sua essência, crime de responsabilidade (também denominado, quiçá com maior propriedade, de infração político-administrativa), praticável não só pelo Presidente da República, mas por todo e qualquer agente público. A Lei nº 1.079/ 50 estendeu sua aplicação aos Ministros de Estado (art. 13), aos Ministros do STF (art. 39), ao Procurador-Geral da República (art. 40), aos governadores e secretários dos Estados-membros (art. 74), fazendo questão de repetir, relativamente a cada um deles, que o procedimento incompatível com a dignidade, a honra e o decoro do cargo atenta contra a probidade da administração e é crime de responsabilidade. Por se tratar de crime de responsabilidade, o processo e o julgamento dos agentes públicos, sejam ou não agentes políticos, aos quais se imputa a autoria de ato de improbidade administrativa, hão de obedecer às regras de competência constitucionalmente fixadas. Assim, pelos atos de improbidade que praticar, porque constitutivos de crime de responsabilidade, o Presidente da República há de ser processado e julgado pelo Senado Federal, mediante prévia licença da Câmara dos Deputados, nos termos do art. 86 da Constituição Federal; os Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha, Exército e Aeronáutica, quando não se tratar de crime de responsabilidade conexos com o do Presidente da República, os Ministros do Tribunal de Contas da União e os

chefes de missão diplomática de caráter permanente serão processados e julgados, originariamente, pelo STF (art. 102, I, “a”, da Constituição Federal); os desembargadores dos Tribunais de Justiça dos Estados e do Distrito Federal, os membros dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, os juízes dos Tribunais Regionais Federais, dos Tribunais Regionais Eleitorais e do Trabalho, os membros dos conselhos e Tribunais de Contas dos Municípios e os membros do Ministério Público da União que oficiem perante os tribunais, quando a eles imputada a prática de ato de improbidade, ou seja, a prática de crime de responsabilidade, deverão ser processados e julgados, originariamente, pelo Superior Tribunal de Justiça (art. 105, I, “a”, da Constituição Federal); os governadores dos Estados e do Distrito Federal, pela Assembléia Legislativa, nos trilhos da Lei nº 1.079/50, com a devida adequação ao Texto Constitucional vigente; os prefeitos e vereadores, pela Câmara Municipal, segundo regras estampadas nos arts. 4º e 7º, respectivamente, do Decreto-Lei nº 201, de 27 de fevereiro de 1967. Obviamente, os agentes públicos que não têm foro por prerrogativa de função constitucionalmente fixado serão processados e julgados por juízes de primeiro grau de jurisdição.” Trago-lhes ainda a Gazeta Mercantil do dia 24 de outubro próximo passado, que, em sua seção “Legal e Jurisprudência”, também estampa matéria ventilando “A Lei de Improbidade Administrativa”, onde se lê, verbis: “As controvérsias sobre a aplicação ou não de foro privilegiado para agentes políticos (parlamentares, chefes de Executivo, autoridades administrativas de primeiro escalão e, incluem alguns, magistrados e membros do Ministério Público) concretizam-se na polêmica em torno de dois argumentos: o foro privilegiado, como regra excepcional e de competência, não admitiria interpretação extensiva, e, não havendo explícita previsão pela Constituição Federal, logo não se poderia estendê-lo às ações de improbidade adDez-2002/Jan-2003


ministrativa sob regência da LIA; em contrário, é admissível a interpretação extensiva da regra de competência, mesmo de natureza excepcional, quando, em face de uma análise sistemática, a regra de foro comum demonstre-se incompatível com a valoração emanada do sistema constitucional.” Em favor dessa segunda exegese, diga-se que o STF por várias vezes teve oportunidade de decidir em prol da extensão da regra de competência. A matéria também já foi objeto de manifestação do STJ, que decidiu contrariamente à aplicação do foro privilegiado nas ações de improbidade administrativa, contudo, aí também sob forte dissenso. A grande novidade, entretanto, é que finalmente começou a se construir uma jurisprudência do STF sobre o assunto. Recentemente, o Ministro Nelson Jobim, em sede de despacho como relator da Reclamação nº 2.138 (conferir no site www.stf.gov.br), voltada à preservação da competência original daquela Corte, decidiu em termos diametralmente opostos à jurisprudência em voga nas instâncias inferiores, reconhecendo ou, quando menos, considerando a sublinhada plausibilidade dos argumentos: 1) A natureza jurídica da ação de improbidade como de forte conteúdo penal; 2) A abrangência da noção de improbidade administrativa pelo conceito constitucional de crime de responsabilidade; 3) A exclusividade de âmbito de incidência dos sistemas constitucionais de sancionamento da improbidade administrativa, previstos, respectivamente, um no art.37, § 4º, e outro (crime de responsabilidade) nos arts. 55,85, 102, I, “c”, e 105, I, “a”; 4) A inaplicação da ação de improbidade administrativa da LIA em face de agentes submetidos aos sancionamento por crime de responsabilidade. Remetendo-se a argumento ad absurdum trazido pelo então Ministro Rezek no Conflito de Atribuições nº 35, a decisão averbou com tragicômica ironia: “Figuro a situação seDez-2002/Jan-2003

guinte: amanhã o curador de interesses difusos no Rio de Janeiro dirige-se a uma das varas cíveis da capital, com toda a forma exterior de quem pede a prestação jurisdicional, e requer ao juiz que, em nome do bem coletivo, exonere o Ministro da Fazenda e designe em seu lugar outro cidadão cujo luminoso currículo viria anexo.’ (RT 650/ 201). Assim, a admissão do convívio dos dois sistemas de responsabilidade para os agentes políticos propicia que um juiz substituto de primeiro grau suspenda, em caráter provisório, depois de pedido de um diligente membro do Ministério Público prestes a encerrar o estágio probatório, do exercício de suas funções, o Presidente da República, alguns Ministros de Estado, o Presidente do Supremo Tribunal, o Procurador-Geral da República ou o Comandante do Exército.” Na referida decisão, o Ministro concluiu pela suspensão do processo de que partira a reclamação (uma ação civil pública por ato de improbidade baseada na Lei nº 8.429 e interposta perante a primeira instância federal contra Ministro de Estado e já em fase de apelação sob a apreciação de Tribunal Regional Federal). Tem-se aí eloqüente convite para renovar a reflexão sobre questões que certa conformada prática forense supunham já ultrapassadas”. Esclareço que a citada decisão do Superior Tribunal de Justiça deuse ao julgamento da Reclamação nº 591, de São Paulo, cujo acórdão publicou-se no dia 15 de maio de 2002, ficando assim redigido: Ementa: “A improbidade administrativa (Constituição, art. 37, § 4º, Código Civil, arts.159 e 1.518, Leis nos 7.347/85 e 8.429/92). Inquérito civil, ação cautelar inominada e ação civil pública. Foro por prerrogativa de função (membro de TRT). Competência. Reclamação. 1. Segundo disposições constitucional, legal e regimental, cabe a reclamação da parte interessada para preservar a competência do STJ.

2. Competência não se presume (Maximiliano, hermenêutica, 265), é indisponível e típica (Canotillo, in Resp-28.848, DJ de 02.08.93). Admite-se, porém, competência por força de compreensão ou por interpretação lógico-extensiva. 3. Conquanto caiba ao STJ processar e julgar, nos crimes comuns e nos de responsabilidade, os membros dos Tribunais Regionais do Trabalho (Constituição, art. 105, I, “a”), não lhe compete, porém, explicitamente, processá-los e julgá-los por atos de improbidade administrativa. Implicitamente, sequer admite-se tal competência, porquanto aqui se trata de ação civil em virtude de investigação de natureza civil. Competência, portanto, de juiz de primeiro grau. 4. De lege ferenda, impõe-se a urgente revisão das competências adicionais. 5. À míngua de competência explícita e expressa do STJ, a Corte Especial, por maioria de votos, julgou improcedente a reclamação”. Ao ensejo, o Excelentíssimo Senhor Ministro Eduardo Ribeiro, acompanhado por nove dos seus nobres pares, externou nestes termos o seu pensar: “Malgrado o brilho do voto do eminente relator, peço vênia a Sua Excelência para discordar. Se participássemos do princípio de que todas as normas jurídicas que atribuem competência hão de ser interpretadas estritamente, não se podendo sequer ter como por elas abrangidas outras hipóteses que, por força de compreensão, houvessem de sê-lo, a questão seria de facílimo deslinde, pois induvidoso não existir, no Texto Constitucional, disposição que expressamente estabeleça ser este Tribunal competente para matéria. Não me parece, entretanto, que a tradição do nosso Direito e a jurisprudência do País placitem tal entendimento. Alguns exemplos podem ser citados, e o ilustre advogado o fez da tribuna. Permito-me acrescentar outros dois. O Tribunal Federal de Recursos, com a aprovação do Supremo Tribunal Federal, se bem me recordo,

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entendeu que era de sua competência julgar originariamente os deputados estaduais nos crimes ditos federais. Não havia na Constituição, entretanto, norma que assim dispusesse. Competente seria, por certo, a Justiça Federal, em razão do contido no art. 125, IV, do Texto Constitucional então vigente. E como o art. 122 disso não cogitava, a competência não seria do Tribunal Federal de Recursos, mas do juiz de primeiro grau. Decidiu-se, entretanto, do modo indicado. A atual Constituição determina, expressamente, que cabe aos Tribunais de Justiça o julgamento dos prefeitos. O STF, entretanto, estabeleceu distinções. Tratando-se de crime eleitoral, será o prefeito julgado pelo Tribunal Regional Eleitoral; se a acusação referir-se a crime federal, o julgamento far-se-á por Tribunal Regional Federal. Nenhuma disposição, entretanto, atribui para isso competência a tais cortes. Vêse que se admitiu fosse ampliado o que está explícito no texto para fazer compreender outras hipóteses que, logicamente, tendo em vista o sistema, nele se haveriam de ter como contidas. No caso, solução análoga se impõe. A ação de improbidade tende a impor sanções gravíssimas: perda do cargo e inabilitação para o exercício de função pública por prazo que pode chegar a 10 anos. Ora, se um magistrado houver de responder pela prática da mais insignificante das contravenções, a que não seja cominada pena maior que a de multa, assegura-se-lhe foro próprio por prerrogativa de função. Será julgado pelo Tribunal de Justiça, por este tribunal ou mesmo, conforme o caso, pelo Supremo. Entretanto, a admitirse a tese que agora rejeito, um juiz de primeiro grau poderá destituir do cargo um Ministro do STF e lhe impor pena de inabilitação para outra função por até dez anos. Vê-se que se está diante de solução incompatível com o sistema. Não sustentou, é evidente, que a hipótese seja de processo criminal. Se fosse, não haveria lugar para discussão alguma. O que se afirma é que as sanções que podem decorrer da procedência da ação apresentam

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características fortemente punitivas, conduzindo a que se haja de emprestar ao processo, tendente à sua aplicação, a mesma regra quanto à competência aplicável ao processo penal. Vale salientar – repetindo observação do Ministro Costa Leite – que a perda do cargo resultante de condenação criminal dá-se, em relação a certos crimes, quando a pena for superior a quatro anos. Trata-se de sanção com o mesmo conteúdo da que pode advir do acolhimento do pedido na ação fundada em improbidade e reservada para crimes graves. Considero que se impõe entendimento que importe ter como compreendido, na competência deste tribunal, o julgamento de matérias como a em exame, sob pena de se admitir que o sistema contém flagrante incongruência. Assinalado, por fim, que a reclamação é o meio adequado, em virtude de norma constitucional, para preservar a competência do Superior Tribunal de Justiça. Reiterado o pedido de vênia, julgo procedente o pedido”. Feito este longo apanhado do que já havia sido dito em torno da matéria anteriormente, mesmo que fosse iniciado o seu julgamento pela corte máxima – julgamento memorável este, que, como todos sabemos, está em pleno curso, já tendo sido proferidos cinco votos pela procedência da reclamação –, não resisto a trazer algumas idéias que ainda me ocorrem. Em verdade, me parece que todo o longo debate travado nasce simplesmente da circunstância de não haver a Constituição Federal de 1988 incluído, na alínea “c” de seu art. 102, I, os “ATOS DE IMPROBIDADE”, a par das “infrações penais comuns” e dos “crimes de responsabilidade”, que indicou como fatores deslocadores da competência ordinária do juízo de primeiro grau para a competência excepcional do STF, em sendo atribuídos às autoridades que especificou. Não me canso de ficar surpresa com esse raciocínio, porque, no mínimo, exigia do Constituinte poderes de adivinhação. Com efeito, não é demais relembrar que foi essa mesma Carta de 1988 o Texto Constitucional que

pela primeira vez cogitou do que se denominou de “atos de improbidade”, ao assim dispor, de maneira revolucionariamente inovadora, no § 4º de seu art. 37: “Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao Erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.” E nem se diga tratar-se de preceito redundante ou expletivo. Houve um tempo neste País em que ser improbus administrator, ao invés de acarretar rigorosas penas, constituía justificativa atenuante para ato de apropriação de bem público. Ora, se a própria Constituição remeteu a configuração dos atos de improbidade a lei a ser futuramente editada – e lembre-se que a Lei nº 8.429, que sobre isso dispôs, só veio à luz em 1992 –, como se poderá pretender que, antecipando-se a própria lei que previa, já viesse o Texto Constitucional vigente a dispor sobre os atos de improbidade e, em especial, sobre a competência para julgá-los? Não nos esqueçamos, por outro lado, de que Constituição não é um código de leis que deva ser interpretado sob rígidos critérios técnico-jurídicos. Muito propriamente apelidada de “Carta Política “, na verdade constitui a enunciação dos princípios gerais adotados pelos cidadãos do país para propiciar a harmoniosa convivência comum. Por isso, sua exegese deve necessariamente atentar mais para as linhasmestras do sistema que implanta do que para os termos de qualquer preceito isoladamente considerado. Não por outra razão é que a única Corte – o STF – vê-se confiada à sublime missão de exercer “a guarda da Constituição “, o que, muito evidentemente, haverá de fazer muito mais à luz de critérios políticos, na pura acepção da palavra, assim identificando com fidelidade a vontade manifestada pelo povo brasileiro ao promulgá-la, que meramente aplicando técnica de hermenêutica jurídica. Creio que se trata de um ângulo que deve ser cogentemente considerado no debate que a nação hoje trava sobre esse magno tema. Dez-2002/Jan-2003

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