Sindicato Nacional dos Procuradores da Fazenda Nacional
Encargo Legal e Honorários de Sucumbência Volume 2
Brasília/2011
Encargo Legal e Honorários de Sucumbência
autores:
Paulo A. de Britto Tânia Paula Sant’Ana
Diretoria – 2009-2011 Presidente:
Anderson Bitencourt Silva - PFN/RJ
Vice-Presidente:
Deysi Cristina D'rolt - PFN/RS
Diretor Secretário:
Alan Titonelli Nunes - PFN/ES
Diretor Administrativo:
Diretor Jurídico:
Diretor de Assuntos Profissionais e Estudos Técnicos:
João Carlos Souto - PFN/DF
Filemon Rose de Oliveira - PFN/SP
Heráclio Mendes de Camargo Neto - PFN/SP
Diretor de Relações Intersindicais:
Roberto Rodrigues de Oliveira - PFN/GO
Diretor Cultural e de Eventos:
Diretor de Ass. Relativos aos Aposentados e Serviços:
João Soares da Costa Neto - PFN/PB
Maria Lúcia Sá Motta Américo dos Reis PFN/RJ
Diretor de Comunicação Social:
Diretor de Assuntos Parlamentares:
José Valter Toledo - PFN/SC
Jorge Rodrigo Araújo Messias - PFN/DF
Suplentes: Bradson Camello - PFN/SP José Carlos Loch - PFN/RS Paula Campos Fiúza - PFN/CE
SOBRE OS AUTORES: Paulo A. de Britto – Paulo Augusto Pettenuzzo de Britto – é Ph.D em Economia pela University of Illinois at Urbana-Champaign, nos Estados Unidos. Foi economista sênior da Confederação Nacional da Indústria e professor da Universidade Católica de Brasília. Atualmente é professor do quadro permanente da Universidade de Brasília e economista chefe da Secretaria de Direito Econômico do Ministério da Justiça. Tânia Paula Sant’Ana – é Ph.D. em Economia pela Heriot-Watt University e Mestre em Economia pela University of Glasgow, ambas do Reino Unido; Foi assessora econômica e legislativa na Câmara dos Deputados e Professora Universitária; Foi Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão; Atualmente é Consultora Técnico Legislativa - Economista na Câmara Legislativa do Distrito Federal
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Índice 1. INTRODUÇÃO ......................................................................................................
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2. REMUNERAÇÃO POR DESEMPENHO: UMA INTRODUÇÃO TEÓRICA ....
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3. ESTIMATIVA DE GANHOS: ASPECTOS METODOLÓGICOS ........................ 3.1 Regressão Múltipla............................................................................................ 3.2 Diferenças-em-diferenças .................................................................................. 3.3 Simulação Monte Carlo ....................................................................................
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4. CONSIDERAÇÕES SOBRE A IMPLEMENTAÇÃO ........................................... 15 Caso SINPROFAZ .................................................................................................. 17 5. SIMULAÇÃO DE GANHOS DE PRODUTIVIDADE ......................................... 19 5.1. Descrição do modelo computacional ............................................................... 19 5.2. Resultados obtidos para o desvio da meta para o ganho de produtividade ...... 21 6. CONCLUSÃO ........................................................................................................ 27 ANEXO I ..................................................................................................................... 29 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS......................................................................... 32
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1 INTRODUÇÃO
O presente relatório tem por objetivo simular, por meio do método Monte Carlo, o efeito da implantação de um sistema de remuneração por desempenho na ProcuradoriaGeral da Fazenda Nacional – PGFN. Como registrado no relatório “Encargo Legal e Honorários de Sucumbência: Perspectiva Orçamentária e Econômica”, elaborado a partir de demanda específica do Sindicato Nacional dos Procuradores da Fazenda Nacional – SINPROFAZ, sistemas de remuneração relacionados ao desempenho ligam a remuneração do trabalhador ao resultado de seu trabalho. Sistemas desse tipo, conhecidos como remuneração por performance, ou remuneração por desempenho, têm sido objeto de estudos acadêmicos por décadas (Atkinson et al, 2000). São muitos os trabalhos conhecidos que demonstram, sob uma perspectiva teórica, em que condições esses sistemas de remuneração são efetivos, bem como demonstram os efeitos práticos de sua implementação (Brigham; Gapenski; Ehrhardt, 2001; Lins 2001; Rappaport, 1983). Frise-se que a remuneração por desempenho é adotada na maioria dos trinta países da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE). A remuneração por desempenho tem por justificativa o aumento da produtividade do trabalho como resultado de uma maior motivação por parte do trabalhador, para cumprir metas individuais e institucionais previamente acordadas ou determinadas. Do ponto de vista da teoria microeconômica, sabe-se que a relação entre empregador e empregado está sujeita a informação assimétrica – isto é, o trabalhador tem conhecimento, e o empregador não, de características do próprio empregado – por exemplo, com respeito ao seu nível de preparo e à sua disposição ao trabalho (Smith e Ehrenberg, 2000). A falta de informação, por parte do empregador, do nível de preparo e qualificação do trabalhador consiste em desconhecimento de um aspecto mensurável – de uma característica ou tipo de trabalhador. Tal falta de informação dá origem ao famo-
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so problema da seleção adversa, segundo o qual o empregador, por desconhecer a qualificação do eventual empregado, oferece um salário compatível com a qualificacação média e acaba por atrair apenas os trabalhadores com qualificação igual ou inferior à média. A informação sobre o nível de preparo e qualificação do trabalhador, no caso concreto da PGFN, não é assimétrica, pois a União lança mão de um processo de seleção bastante apurado, de provas e títulos, o que faz com que os procuradores selecionados possuam alto nível de preparo. Já a falta de informação relacionada à disposição ao trabalho diz respeito a uma decisão própria do trabalhador. Na prática, o trabalhador, em geral, após ser contratado, decide qual o nível de esforço que ele considera adequado à remuneração específica que recebe, bem como o esforço para atingir as metas de seu trabalho. A teoria e a prática administrativa têm estudado esse fenômeno e proposto medidas para se incentivar o mais alto nível de esforço dos servidores. Uma forma de introduzir incentivos corretos para maiores esforços por parte do empregado, bem como motivá-los a trabalhar em prol das metas organizacionais, é a remuneração por desempenho – sistema segundo o qual o empregado recebe um salário fixo mais um adicional dependente da consecução de metas individuais e organizacionais. Como a remuneração total cresce com a performance (eficiência e efetividade), e como o sistema pressupõe o estabelecimento de metas de trabalho (que, por sua vez, dependem de planejamento institucional) e avaliações de desempenho individuais, nos quais se baseiam a remuneração adicional, maiores níveis de produtividade devem ser observados após a introdução de uma política de remuneração adicional por performance. Tal sistema, no caso da PGFN, poderia se dar com a distribuição de honorários de sucumbência e de parte dos valores recebidos a título de encargo legal.
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2 REMUNERAÇÃO POR DESEMPENHO: UMA INTRODUÇÃO TEÓRICA Esquemas de remuneração por performance baseiam-se na constatação de que o trabalhador terá preferência pela remuneração mais alta que conseguir obter pelo menor esforço. Considere, desta forma, um trabalhador cuja utilidade é função crescente da remuneração percebida e decrescente do esforço realizado no trabalho. Denote a função utilidade por (supõe-se que U(.) seja contínua e que possua derivada parcial contínua de primeira e segunda ordem): U( r,e ), onde ∂U / ∂r > 0 .U / ∂e . 0 sendo r a remuneração e e o esforço. Se a remuneração não está relacionada ao esforço, para qualquer nível de remuneração, o trabalhador tende a escolher o menor nível de esforço possível, que será aquele emin que lhe garante a permanência no emprego. Assim, quando não há incremento da remuneração em razão do aumento do esforço e dedicação do servidor, há o incentivo para que ele realize o esforço necessário apenas para atingir o padrão mínimo de resultado que lhe é exigido pelo empregador. Agora, se for introduzido um esquema de remuneração por performance r( e ), de forma que a remuneração total dependa positivamente do nível de esforço, ∂r / ∂e > 0, então o trabalhador terá incentivo em elevar seu esforço, pois: e ∂U ∂U ∂r ∂U ––– = ––––––– + ––––– ∂e ∂r ∂e ∂e Dessa forma, o nível de esforço e* realizado pelo trabalhador será dado por (condição de primeira ordem): ∂U ––– ∂e
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= 0 ⇔ e=e*
∂U ∂r ∂U ––––––– + ––––– ∂r ∂e ∂e
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Como ∂U / ∂e > 0, o lado direito dessa equação é positivo. O trabalhador obterá maior utilidade proveniente da renda de seu trabalho ao se esforçar. Portanto, fica evidente que e* > emin, sempre que ∂r / ∂e > 0 . Intuitivamente, a implementação de um esquema de remuneração por desempenho implicará aumento no esforço do trabalhador, na medida em que uma parte do ganho de produtividade seja repartida com o trabalhador como forma de compensação pela perda de utilidade direta que ele obtém ( ∂U / ∂e > 0 ). Observe que essa perda de utilidade está associada, por exemplo, ao cansaço físico, ao esgotamento mental ou stress, entre outros, resultante do maior esforço do trabalhador. Essa abordagem resumida acima aponta para setores nos quais a remuneração por esforço tende a trazer maiores benefícios em termos de produtividade. Com efeito, existem maiores ganhos a serem apropriados através de um sistema de remuneração por desempenho exatamente nos setores onde não existem incentivos para o esforço. Em relação a esse resultado, a teoria dos salários eficientes aponta que empresas adotam a prática de pagar salários maiores que os de mercado como forma de deixar seus empregados receosos de serem demitidos. É exatamente esse receio de perder um bom emprego que leva os trabalhadores da empresa a produzirem mais e a deixarem de buscar outros empregos. (Stiglitz, 1974; Calvo, 1979; Salop, 1979). Em resumo, os ganhos de produtividade resultantes de uma remuneração por desempenho devem ser maiores em empregos nos quais os trabalhadores (a) pouco têm a perder em caso de baixo esforço e (b) muito têm a ganhar em caso de maior esforço. Seguindo essas premissas, no caso da PGFN, onde os procuradores têm, depois vencido o prazo do estágio probatório, estabilidade no cargo, a implantação de sistemática de remuneração por performance, tenderá a incentivar os servidores a se esforçarem em patamar superior ao que lhes é requerido formalmente.
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3 ESTIMATIVA DE GANHOS: ASPECTOS METODOLÓGICOS A estimativa de ganhos de produtividade pode ser feita de diferentes formas paramétricas e não-paramétricas. As formas mais conhecidas e utilizadas são: a regressão múltipla, o método de diferenças-em-diferenças e a simulação Monte Carlo. Como se demonstra a seguir, a simulação de Monte Carlo é a metodologia que melhor se adequa ao caso específico da PGFN.
3.1 Regressão Múltipla A regressão múltipla consiste de uma metodologia paramétrica para a estimação da relação estatística causal entre duas variáveis, fazendo-se o controle de eventuais choques exógenos com a relação causal que se está estudando (Wooldridge, 2002). No presente exercício, a estimação dos ganhos de produtividade decorrentes da implementação de um esquema de remuneração por desempenho poderia ser feita por meio da seguinte equação: Prtvdt = α + βRPRt + γXt + εt onde Prdtvt indica a produtividade do trabalho no setor sob análise, no período t; RPRt indica se existia, no período t, um esquema de remuneração por performance ( RPRt = 1 se existia; RPRt = 0 se não existia), Xt representa um vetor de variáveis de controle, α, β e γ são parâmetros e βt é o termo-erro (Gujarati, 2006). As variáveis de controle servem para isolar as variações na variável dependente Prdtvt decorrentes de fatores outros, exceto a existência ou não de um esquema de remuneração por produtividade. São exemplos de variáveis de controle num estudo desse tipo o número de horas trabalhadas, ganhos reais de salário, nível de educação, existência de programas de treinamento, taxa de rotatividade no emprego, entre outras. A metodologia de regressão múltipla, conforme a apresentada aqui, seria capaz de isolar o efeito específico da introdução de um sistema de remuneração por desempenho sobre a produtividade. Tal efeito seria capturado pelo valor estimado, por mínimos quadrados
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ordinários, para o coeficiente β sua significância estatística seria dada pela razão entre o valor estimado e o seu desvio-padrão, a conhecida estatística t de Student. Ademais, testes estatísticos de significância global da regressão, de forma funcional apropriada, de seleção amostral e de comportamento dos erros são empregados para se medir a adequação do modelo, bem como sua efetiva aplicabilidade para fins de conhecimento do fenômeno de realização de previsões. Para a implementação dessa metodologia são necessários volumes bastante grandes de informações, bem como a existência de amostras significativas para os períodos que antecedem e que se seguem à efetiva implementação do esquema de remuneração por performance, ou seja, a remuneração por performance não só deve ter sido implementada, como deve estar presente por um período de tempo suficientemente longo de tal forma que se permita extrair conclusões estatísticas significantes do modelo de regressão.
3.2 Diferenças-em-diferenças A metodologia de diferenças-em-diferenças consiste em avaliar o efeito da implementação de um esquema de remuneração por performance em um dado setor a partir da comparação da evolução da produtividade desse setor vis-à-vis, a evolução da produtividade em outros setores da economia. O setor sob análise é chamado de tratamento e os demais setores, de controle. Uma aplicação pioneira dessa técnica foi feita à medição de resultados de treinamento de trabalhadores (Ashenfelter e Card, 1985). Essa metodologia toma, portanto, dois grupos de análise, o de tratamento e o de controle. O grupo de tratamento consiste daquele sujeito a um choque exógeno – no exercício em análise, no grupo de tratamento deve ter sido introduzido um esquema de remuneração por performance. Já o grupo de controle deve ter uma forma de remuneração típica, não relacionada à performance. Considerando um intervalo de tempo suficientemente longo, t = 1,...τ, ...T, com a remuneração por performance sendo introduzida no grupo de tratamento no período τ, o método de diferenças-em-diferenças verifica se houve alguma mudança significativa na relação entre as produtividades dos dois setores que possa ser atribuída à mudança
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na forma de remuneração. Em termos formais, esse método pode ser exposto conforme segue. Seja a produtividade no grupo de tratamento explicada por: Pr tvdT,t = αT + βRPRT,t + ψXt + εT,t No grupo de controle, a produtividade é explicada por: Pr tvdC,t = αC + ψXt + εC,t onde, em ambas as equações Xt representa os fatores relacionados à demanda e à oferta que afetam a produtividade nos dois grupos. Sendo esses fatores idênticos, uma suposição do método, pode-se isolar o efeito da introdução da remuneração por performance no grupo de tratamento calculando a diferença de produtividade entre os dois grupos: Pr tvdT,t – Pr tvdC,t = (αT – αC ) + βRPRT,t + (εT,t – εC,t ) Note-se que os termos ψXt presentes em ambas as equações se cancelaram. Para a implementação desse método são necessários: (i) identificar um setor que servirá de controle, que esteja sujeito aos mesmos fatores de oferta de demanda que afetam a produtividade; (ii) supor que nenhum outro choque exógeno tenha afetado isoladamente um dos grupos; (iii) possuir indicadores de produtividade medidos na mesma grandeza. A estimação por mínimos quadrados ordinários deve fornecer o impacto da remuneração por performance sobre a produtividade, bem como sua significância estatística. A vantagem desse método em relação ao método de regressão múltipla consiste no fato de que Xt não está presente na análise empírica, reduzindo a necessidade de informações. A fragilidade desse método consiste na identificação do grupo de controle que, conforme destacado, deve possuir características de oferta e de demanda idênticas ao do grupo de tratamento. Além disso, faz-se necessária a existência de dados suficientes para os períodos que antecedem e que se seguem à introdução da remuneração por performance.
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3.3 Simulação Monte Carlo Uma simulação consiste em um modelo computacional aplicado à solução de problemas que envolvem incerteza quanto aos valores assumidos por uma ou mais variáveis (Schlaifer, 1978). O método Monte Carlo, o mais conhecido dentre os empregados para simulação, envolve a geração de valores aleatórios para uma variável e o estudo de suas relações com as demais variáveis do modelo computacional. A simulação Monte Carlo se completa com a repetição do processo gerador de valores aleatórios por um número suficientemente grande de vezes e com o estudo das estatísticas descritivas resultantes dessa repetição. Para sua implementação, faz-se necessária a seleção de uma distribuição de probabilidade associada à variável aleatória do problema a partir da qual, os valores aleatórios serão gerados. Em muitas aplicações essa distribuição de probabilidade pode ser definida a partir de observação de dados históricos. Todavia, em situações onde isso não é possível, o analista deverá arbitrar uma distribuição de probabilidade que lhe pareça mais adequada ao problema em questão. A vantagem do emprego da simulação consiste na possibilidade de emular as estatísticas relevantes de uma experimentação sem, contudo, incorrer no custo da experimentação. Posto de outra forma, a simulação permite que se estime o resultado de um choque aleatório em um sistema sem que esse choque de fato ocorra. Do ponto de vista da simulação, uma vantagem fundamental reside no fato de retornar uma distribuição completa de resultados, ao invés de um único resultado. No caso sob análise, de interesse particular é determinar o efeito, sobre a produtividade, da implantação de um método de remuneração por performance em um momento τ . Ao invés de se assumir um ganho de produtividade constante de µ para todo t = τ,τ + 1,..., e de simplesmente se calcular valor do ganho de produtividade por período pela simples multiplicação de µ pelo produto total em τ – 1, o método Monte Carlo permite que se considerem eventuais desvios a partir do ganho esperado de produtividade e, por fim, calcular os valores mínimo e máximo esperados para o ganho de produtividade.
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Dessa forma, partindo de uma distribuição de probabilidade dos desvios a partir da meta µ, pode se gerar uma seqüência de ganhos de produtividade aleatórios calculados a partir da soma da média esperada com o desvio aleatoriamente gerado.
4 CONSIDERAÇÕES SOBRE A IMPLEMENTAÇÃO Conforme discutido na seção 2, o objetivo da política de recompensa, em termos gerais, é o de se vincular os interesses individuais e os da organização privada ou pública, recompensando os funcionários por ações que a beneficiem. Esta seção fará um resumo dos desenhos institucionais introduzidos em países da OCDE, elaborando um modelo matemático para cálculo da gratificação por desempenho para o caso específico da PGFN. Como assinalado no relatório “Encargo Legal e Honorários de Sucumbência: Perspectiva Orçamentária e Econômica”, dois terços dos 30 países-membros da OCDE já introduziram, em algum grau ou para determinado número de carreiras do setor público, uma ligação entre a avaliação de desempenho e a remuneração dos seus quadros de servidores. Os modelos diferem principalmente na forma de remuneração e na escolha de metas e forma de avaliação de resultados. Um resumo de modelos utilizados em países da OCDE nos quais os modelos de remuneração por desempenho já estão consolidados, e estudos abrangentes sobre seus resultados já foram publicados, é apresentado no anexo a este relatório. Os principais elementos do desenho institucional da remuneração por desempenho são: 1. Abrangência. Pode variar entre abrangência de todo o serviço público, sendo introduzido no Estatuto dos Servidores Públicos; ou ser restrito a algumas carreiras, estratégicas para o Estado, sendo fruto de negociações coletivas com os sindicatos de servidores. É adotada mais comumente por governos centrais, mas pode abranger todos os níveis de governo, do central ao local. 2. Grau de centralização do sistema. Alguns países adotam um sistema único para todos os órgãos e entidades da Administração Pública e todas as suas carreiras, como é o caso da Coréia. Há, ainda, países que determinam o sistema remuneratório centralmente,
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deixando a cargo de cada órgão o estabelecimento de metas e a avaliação de desempenho. Outros, como a Nova Zelândia, que pretendem que a política de pessoal de cada órgão acompanhe o mercado privado de mão-de-obra, permitem que cada órgão administre sua política de pessoal individualmente, apenas estabelecendo a obrigatoriedade de inclusão de um elemento de remuneração por desempenho. 3. Forma da Remuneração. Mais comumente, a remuneração toma a forma de um bônus anual de desempenho. Esse bônus pode depender apenas do desempenho individual do servidor, ou ser uma combinação de desempenho individual e de desempenho do órgão. Pode, também, consistir em uma progressão por desempenho dentro da estrutura da carreira, ou ainda, em aumentos salariais individualizados. 4. Financiamento e Controle. Em geral, há um grande nível de controle pelo órgão central de orçamento e finanças, já que seu sucesso depende da disponibilidade financeiro-orçamentária ou, em alguns países, do limite de gastos de pessoal do setor público. Alguns países asseguram dotações orçamentárias suficientes no início do ano fiscal para o pagamento da parcela de desempenho das suas folhas de pagamentos. Em países com sistemas de administração de pessoal descentralizados, é comum os bônus de desempenho serem calculados de acordo com o orçamento individual do órgão. A literatura de Contabilidade Gerencial oferece alguns modelos de contratos de recompensa monetária (Atkinson et al, 2000) para determinação de remuneração por desempenho com base em bônus de desempenho. Segundo esses autores, os modelos mais usados são: Modelo Descrição Improshare
Modelo de incentivo que paga gratificação em dinheiro para os funcionários com base em economias na mão-de-obra relativas a uma meta
Scanlon
Modelo de incentivo que paga gratificação em dinheiro aos funcionários com base na relação entre o índice de custos da folha de pagamento e o valor dos produtos produzidos e uma meta padronizada
Rucker
Modelo de incentivo que paga gratificação em dinheiro aos funcionários com base na relação entre o índice de custos da folha de pagamento e o valor da produção e uma meta padronizada
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O cálculo da gratificação começa pelo estabelecimento de um índice, calculado para determinado ano e usado como referência para os demais anos, que mensura o custo de mão-de-obra, para o empregador, de produzir uma unidade de valor de produto. Em termos matemáticos, é dado por: CFP IB = ––––––– VBSP
em que IB é o índice-base, CFP é custo da folha de pagamento no ano-base e VBSP é o valor dos bens/serviços produzidos no ano-base. Para o modelo Scanlon a gratificação é calculada assim:
Gt = VBSPt x IB – CFPt onde Gt é a gratificação no período t, VBSPt é o valor da produção em t e CFPt é o custo da folha de pagamento em t. No caso do modelo Rucker, o funcionário tem direito a gratificação sempre que a relação CFPt e VBSPt for menor do que IB, conforme definido acima. O funcionário teria direito a uma gratificação equivalente a: CFPt Gt = q { IB – –––––––– } VBSPt em que 0 ≤ θ ≤ 1.
Caso SINPROFAZ Como assinalado anteriormente, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional reúne condições ímpares para a introdução da remuneração por desempenho. Em primeiro lugar, a possibilidade de estabelecer sua própria forma de remuneração por desempenho de maneira descentralizada, dada a particularidade do órgão e da carreira. Em segundo lugar, tem
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arrecadação de recursos orçamentários próprios – Honorários de Sucumbência e Encargo Legal – este último destinado em lei, para ser vertido às finalidades da PGFN. Ressalte-se que as referidas verbas são suficientes para financiar o incremento de remuneração representado pela implantação de um sistema de remuneração por desempenho. Por último, pela especificidade das competências dos Procuradores da Fazenda Nacional, ligadas à arrecadação de débitos tributários, tanto as metas quanto o desempenho dos servidores são quantificáveis e facilmente monitoráveis. À luz da literatura, e considerando que no caso SINPROFAZ existem mecanismos claros para se medir produtividade e baixos custos de monitoramento, define-se o modelo SINPROFAZ como: CFPPGFN IZFAZ = –––––––––––– VCNF
onde: ISFAZ é o índice do modelo SINPROFAZ, CFPPGFN é o custo da folha de pagamento dos Procuradores da Fazenda Nacional e VCNF é o valor das causas de natureza fiscal.
A partir de dados históricos, a equação acima permite que se determinem os valores de ISFAZ para cada período t. O ISFAZ-base será a média dos valores encontrados na série histórica. A gratificação dos Procuradores da Fazenda Nacional será calculada assim: CFPPGFNt GFAZt = φ ( IZFAZB ––––––––––– ) x SBFAZt VCNFt
em que 0 ≤ φ ≤ 1 e SBFAZt é o salário base do Procurador da Fazenda Nacional que prevalece no período t. Note-se, por fim, que o ganho de produtividade esperado dependerá positivamente do valor do parâmetro φ.
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5. SIMULAÇÃO DE GANHOS DE PRODUTIVIDADE
A escolha do método Monte Carlo para estudar efeitos prováveis da implementação de remuneração por desempenho na Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, nos moldes assinalados acima, é clara: se, por um lado, existem vários estudos que medem ganhos de produtividade resultantes de uma medida desse tipo, em diferentes setores e países, que retornam índices de incremento de produtividade bastante díspares, por outro lado, nenhum esquema desse tipo foi testado na PGFN que permita se estimar, ex-post, seu resultado. Dito isso, não há alternativa, exceto a realização de um experimento controlado que procure indicar os benefícios, em diferentes cenários, da implementação de tal esquema. Ademais, a natureza do trabalho na PGFN indica ser esse um caso típico no qual existem ganhos de produtividade a serem apropriados. Conforme o exposto no final da seção 2, o regime de trabalho em questão é pouco incentivador de grandes esforços haja vista que: •
os trabalhadores possuem elevado grau de estabilidade no emprego;
•
a ingresso na carreira se dá via concurso público bastante seletivo, o que implica na contratação de trabalhadores bastante homogêneos e qualificados;
•
os ganhos de produtividade podem ser facilmente medidos, seja pelo incremento no número de inscrições e ajuizamentos de cobranças da Dívida Ativa da União, pelo aumento da arrecadação decorrente de causas de natureza fiscal ganhas ou pela redução de perdas judiciais, entre outros.
5.1 Descrição do modelo computacional
A simulação é realizada no contexto de inexistência de dados passados. Com efeito, em situações onde não se pode coletar dados sobre o desempenho passado de uma variável incerta, uma das seguintes alternativas deve ser escolhida (Schlaifer, 1978):
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•
consulta à literatura para o setor sob análise, se disponível, para encontrar exemplos de aplicações semelhantes a que se quer realizar, de forma a se definir a distribuição de probabilidade apropriada;
•
se literatura específica não estiver disponível, uma alternativa pode ser a consulta de estudos realizados para setores similares, mantendo-se o cuidado de verificar se existe uma grande dispersão acerca das recomendações;
•
se os estudos para setores similares informam uma grande disparidade de resultados, a melhor alternativa – a mais comumente aceita entre os profissionais da simulação – consiste em se utilizar uma distribuição normal.
A partir da discussão acima tem-se que o método de estimação de ganhos de produtividade apropriado para o presente estudo é o Monte Carlo. A simulação foi feita com base nas suposições de que os desvios a partir da meta de ganho de produtividade µ seguem uma distribuição normal padronizada, cuja média é zero e variância é µ ~ N(0,1). A escolha da distribuição normal desempenha papel importante em muitos modelos de simulação e de análise. Em simulação, é comum supor que quantidades aleatórias sejam distribuídas normalmente, pois, conforme o Teorema do Limite Central, a soma de muitas variáveis aleatórias independentes, geradas a partir de uma mesma distribuição de probabilidade, tende a distribuir-se normalmente. Ademais, no exercício em tela, em se tratando de desvios a partir de uma meta, é coerente a escolha da distribuição normal padronizada. Definida a distribuição de probabilidade associada ao desvio da meta para o ganho de produtividade, passou-se à simulação do desvio médio anual calculado pela média simples dos desvios mensais – foram, portanto, gerados aleatoriamente doze desvios. Esse processo foi repetido 1.000 vezes, de forma a se obter uma aproximação aderente ao real desvio a partir do ganho esperado de produtividade.
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5.2 Resultados obtidos para o desvio da meta para o ganho de produtividade
O quadro abaixo apresenta o resultado da simulação Monte Carlo para o desvio a partir do ganho esperado de produtividade resultante da implementação de um sistema de remuneração por performance. Conforme apontado anteriormente, uma simulação, para ter confiabilidade, deve conter um grande número de repetições – quanto mais repetições melhor. Uma vez realizadas tais repetições, que naturalmente irão gerar resultados diferentes, cabe a análise estatística desses resultados apresentados, de forma a se tirar conclusões. Na simulação de Monte Carlo realizada, a conclusão mais importante diz respeito ao intervalo de confiança gerado em torno da média considerada. O intervalo de confiança, a um nível de 95%, diz que, se a simulação for reproduzida uma vez, a chance de o resultado gerado estar dentro do intervalo é de 95/100 – posto de outra forma, que se o experimento for repetido outras 100 vezes, em 95 dessas o resultado pertencerá ao intervalo especificado. A aplicação prática desse intervalo é a de que, quanto menor for o intervalo de confiança, maior será a segurança sobre o resultado obtido a partir da simulação, pois a expectativa passa a ser a de que o desvio do resultado que se espera verificar na prática, em relação ao valor simulado, tende a ser menor. Com respeito à simulação realizada nesse trabalho, cujos resultados são apresentados abaixo, obteve-se para um desvio-padrão de ± 0.001764%, permitindo a construção de um intervalo de confiança que vai de – 0,001764% (limite inferior) a 0,001764% (limite superior).
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Estatística Descritiva - Simulação de Desvios de Ganho de Produtividade
Média
0,0
Erro padrão
0,0000899
Mediana
0,0000287
Desvio padrão
0,0028432
Variância da amostra
0,0000081
Curtose
(0,1862859)
Assimetria
(0,0053165)
Intervalo
0,0169768
Mínimo
(0,0087366)
Máximo
0,0082403
Soma
0,0793071
Contagem
1000
Limites inferior e superior, a 95% de confiança, para o desvio Limite inferior
-0,001764%
Limite superior
0,001764%
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Distribuição de Probabilidade do desvio do Ganho Esperado Produtividade Desvio Asboluto
Frequência Absoluta
-0,87%
1
0,10%
-0,82%
1
0,20%
-0,76%
1
0,30%
-0,71%
3
0,60%
-0,65%
5
1,10%
-0,60%
4
1,50%
-0,55%
9
2,40%
-0,49%
10
3,40%
-0,44%
25
5,91%
-0,38%
24
8,31%
-0,33%
36
11,91%
-0,27%
42
16,12%
-0,22%
50
21,12%
-0,16%
68
27,93%
-0,11%
73
35,24%
-0,05%
74
42,64%
0,00%
73
49,95%
0,06%
70
56,96%
0,11%
72
64,16%
0,17%
63
70,47%
0,22%
61
76,58%
0,28%
54
81,98%
0,33%
42
86,19%
0,39%
44
90,59%
0,44%
24
92,99%
0,50%
23
95,30%
0,55%
19
97,20%
0,60%
10
98,20%
0,66%
6
98,80%
0,71%
9
99,70%
0,77%
2
99,90%
1
100%
Mais
Sindicato Nacional dos Procuradores da Fazenda Nacional
Frequência Cumulativa (em %)
23
24
Remuneração por Desempenho e Aumento da Arrecadação
Histograma 80
Frequencia Absoluta
70
100%
60 80%
50 40
60%
30
40%
20 20%
10 0 7%
6%
,7 -0
5%
,6 -0
4% -0
,5
3%
,4 -0
2% ,2
,3 -0
-0
0% ,1 1%
,0
-0
-0
-0
2% ,1 1%
3%
,2 -0
4%
,3 -0
5%
,4 -0
5%
,5 -0
6%
,6 -0
-0
,7
7%
0%
,8 -0
Frequencia Cumulativa (em %)
120%
Desvio Absoluto
Supondo-se a introdução de um programa de incentivo à produtividade que envolva remuneração por performance que tenha por meta elevar a produtividade da PGFN em 5%, pode-se construir o intervalo de confiança em torno dessa meta usando-se os limites obtidos acima. Desta feita, se implementado um programa de incentivo cuja meta é a elevação da produtividade em 5%, pode-se esperar com relativa segurança (95% de certeza) que o resultado desse programa deverá induzir um aumento na arrecadação da PGFN não inferior a 4,98%, nem superior a 5,01%. Desvio a partir do ganho de produtividade µ Limite inferior Limite superior * Nível de confiança 95%
4,9824% 5,0176%
Considerando os valores da arrecadação totais. Supondo-se um ganho de produtividade esperado de 5%, o intervalo de confiança calculado a partir da simulação realizada fica em: Desvio a partir do ganho de produtividade µ Limite inferior
4,9824%
Limite superior
5,0176%
* Nível de confiança 95%
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25
Encargo Legal e Honorários de Sucumbência
Mantidos os percentuais de encargos e de honorários de sucumbência observados nos anos de 2004 a 2009 (até junho), conforme apresentados no Primeiro Relatório, podese calcular os valores que teriam sido obtidos caso um esquema de remuneração por performance com ganho esperado de produtividade de 5% tivesse sido implementado no início de 2004: Arrecadação Total da PGFN – Realizada e Simulada com PRP1 e Ganho de Produtividade Esperado de 5% Valores em R$ milhões, preços correntes Arrecadação
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Realizada
8.076,83
8.810,45
9.617,68
12.892,76
16.513,80
17.536,06
Simulada em cenário pessimista2
8.490,25
9.249,42
10.096,86
13.535,12
17.336,58
18.409,78
Simulada emcenário otimista3
8.502,28
9.274,55
10.124,30
13.571,90
17.383,68
18. 459,80
Notas: 1/ PRP = Remuneração por Performance; 2/ Cenário pessimista = limite inferior para ganho de produtividade; 3/ Cenário otimista = limite superior para ganho de produtividade.
Em termos reais, usando como indexador o IPCA, pode-se concluir dessa simulação que a PGFN deixou de arrecadar, no período de janeiro de 2004 a dezembro de 2009, como resultado da inexistência de um mecanismo de remuneração por performance capaz de impulsionar sua produtividade em 5%, um montante entre 4,14 e 4,38 bilhões de reais, em valores de julho de 2010. Arrecadação Total da PGFN – Realizada e Simulada com PRP1 e Ganho de Produtividade Esperado de 5% (corrigido pelo IPCA) Valores em R$ milhões, preços constantes de julho/2010 Arrecadação
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Realizada
10.478,71
10.815,14
11;447.42
14.689,48
17.766,51
18.086,44
Simulada em cenário pessimista2
11.000,80
11.353,99
12.016,73
15.421,37
18.6751,71
18.987,57
Simulada emcenário otimista3
11.030,69
11.383,84
12.049,38
15.463,27
18.702,39
19.039,16
Notas: 1/ PRP = Remuneração por Performance; 2/ Cenário pessimista = limite inferior para ganho de produtividade; 3/ Cenário otimista = limite superior para ganho de produtividade.
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26
Remuneração por Desempenho e Aumento da Arrecadação
Uma análise de sensibilidade na simulação acima permite que sejam calculados os montantes de arrecadação total da PGFN que deixaram de ser arrecadados para diferentes ganhos esperados de produtividade. Abaixo são apresentadas as diferenças de arrecadação para ganhos de produtividade esperados de 1%, 2%, 3%, 5% e 10%.
Arrecadação Acumulada, 2004-2009 Valores em R$ milhões, preços constantes de julho/2010
Realizada 83.282,71
produtividade
Esperado de
Ganho
Simulada Lim. Inferior
Lim. Superior
1%
84.100,86
84.138,54
2%
84.933,69
84.996,35
3%
85.766,51
85.870,82
5%
87.432,17
87.669,72
10%
91.596,30
92.458,48
Diferença de Arrecadação, Acumulada, 2004-2009 Valores em R$ milhões, preços constantes de julho/2010
Simulada
produtividade
Esperado de
Ganho
Lim. Inferior
Lim. Superior
1%
818,15
855,83
2%
1.650,98
1.713,64
3%
2.483,80
2.588,11
5%
4.149,46
4.387,02
10%
8.313,59
9,175,77
Sindicato Nacional dos Procuradores da Fazenda Nacional
Encargo Legal e Honorários de Sucumbência
27
6 CONCLUSÃO A PGFN tem como ação institucional desempenhar as competências relativas à inscrição e cobrança da Dívida Ativa da União, à defesa da Fazenda Nacional em causas de natureza fiscal, à representação extrajudicial da União e o assessoramento e consultoria jurídicos no âmbito do Ministério da Fazenda e entes a esse vinculados, conforme atribuições delineadas no Decreto nº 7.301, de 14 de setembro de 2010. Portanto, sua missão é “realizar a justiça fiscal por meio da recuperação de créditos não pagos e a redução das perdas judiciais da União em matéria fiscal”. Entretanto, o desenvolvimento dessas competências, apesar das vitórias obtidas em diversas ações judiciais de relevância para o Erário e do forte ingresso direto de receitas decorrente dessas causas, necessita de investimentos compatíveis para sua adequada estruturação. Nesse contexto, o primeiro relatório, intitulado “Encargo Legal e Honorários de Sucumbência: Perspectiva Orçamentária e Econômica”, detalhou as Receitas Orçamentárias decorrentes do Encargo Legal da Dívida Ativa da União e Honorários de Sucumbência, demonstrando por um lado o baixo incremento nos valores destinados ao programa finalístico da PGFN, e de outro seu completo descolamento da evolução na arrecadação dos recursos da fonte Fundaf-PGFN, legalmente vinculados ao custeio dessas atividades. Assim, o que se viu foi o largo crescimento de recursos vinculados não aplicados, anualmente alocados na reserva de contingência e, posteriormente, desviados para finalidade diversa. O presente relatório teve por objetivo simular, por meio do método Monte Carlo, o efeito da implantação de um sistema de remuneração por desempenho na ProcuradoriaGeral da Fazenda Nacional – PGFN. Em conjunto, os dois relatórios demonstram não apenas a viabilidade econômico-nanceira da adoção da Remuneração por Desempenho para a carreira dos Procuradores da Fazenda Nacional – PGFN, mas também o aumento de arrecadação esperado, decorrente do aumento de produtividade do trabalho desenvolvido pelos Procuradores em virtude da introdução desse sistema de remuneração.
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28
Remuneração por Desempenho e Aumento da Arrecadação
Calcula-se a partir dessa simulação que, em termos reais, deixou-se de arrecadar, no período de janeiro de 2004 a dezembro de 2009, como resultado da inexistência de um mecanismo de remuneração por performance capaz de impulsionar o resultado financeiro da PGFN em 5%, um montante entre R$ 4,15 e R$ 4,38 bilhões, em valores de julho de 2010. Ademais, a natureza do trabalho na PGFN indica ser esse um caso típico no qual existem ganhos de produtividade a serem apropriados por meio da introdução de uma gratificação de desempenho paga na forma de bônus e calculada a partir de um Modelo de Scanlon que foi adaptado para o caso específico da PGFN. A arrecadação própria da PGFN, na forma de Honorários de Sucumbência e Encargo Legal, permite, além do auto-financiamento da introdução da remuneração por performance, o desenvolvimento, a implementação e a administração da PRP pela própria PGFN, de maneira descentralizada. Finalmente, a carreira possui elevado grau de estabilidade no emprego; o ingresso na carreira se dá via concurso público bastante seletivo, o que implica a contratação de trabalhadores bastante homogêneos e altamente qualificados; e os ganhos de produtividade podem ser facilmente medidos, seja pelo incremento no número de inscrições e cobranças da Dívida Ativa da União, quanto pelo aumento no número de causas de natureza fiscal ganhas ou pela redução de perdas judiciais ou pelo próprio aumento de arrecadação. Essas características permitem, dada a experiência comparada com outros países da OCDE, concluir que a remuneração por desempenho, no caso dos Procuradores da Fazenda Nacional, terá alto grau de sucesso.
Sindicato Nacional dos Procuradores da Fazenda Nacional
O principal problema de financiamento do sistema ocorre em órgão que não tem arrecadação própria, já que a remuneração por desempenho individual é financiada pelo próprio órgão.
Denominada de Cada Ministério Vencimentos tem três “Novo Sistema de ou órgão da componentes: Administração 1.vencimento básico; Remuneração” NPS, na sigla em Indireta programa, 2. remuneração por desempenho finlandês, a negocia e introduz individual, avaliado de acordo remuneração por sua própria forma com metas individuais desempenho é de remuneração por previamente negociadas com obrigatória para desempenho. sindicatos e pago na forma de um incremento de mérito; e toda a 3. remuneração por desempenho Administração Pública Direta. coletivo, avaliado de acordo com metas estabelecidas politicamente para o órgão e pago na forma de um bônus anual.
Finlândia
Financiamento A autoridade central de Administração de Pessoal acompanha e delimita a evolução global da folha de pagamentos do Estado; a meta é que até 20% da folha seja composta por benefícios e remuneração por desempenho.
Desenho Institucional O elemento da remuneração por desempenho é negociado entre cada órgão ou entidade da Administração Pública e o sindicato da categoria; negociação que inclui as metas qualitativas ou quantitativas para cada nível da carreira.
Grau de Centralização
Introduzido pela Cada órgão estabelece sua primeira vez em 1997, a própria forma de remuneração por remuneração, desempenho na reajuste, Dinamarca passou progressão, bônus. a se aplicar a todo servidor público a partir de 2002.
Abrangência
Dinamarca
País
ANEXO I MODELOS DE REMUNERAÇÃO POR DESEMPENHO OCDE – PAÍSES SELECIONADOS
Sindicato Nacional dos Procuradores da Fazenda Nacional
Melhora nos processos administrativos, decorrentes do planejamento, formalização de metas individuais e institucionais, e avaliação de resultados. Sensível melhora no processo de qualificação e treinamento. Maior grau de colaboração entre equipes e entre diferentes setores, para consecução das metas institucionais.
Melhores condições de recrutamento e manutenção, nos quadros públicos, de pessoal altamente qualificado. Principais problemas: i) ausência de ligação clara entre as metas organizacionais, a política de pessoal e a política de remuneração; e ii) forma de avaliação subjetiva e opaca, o que gera um alto grau de incerteza em torno da remuneração.
Resultados
Encargo Legal e Honorários de Sucumbência
29
Desenho Institucional Pago na forma de bônus, PRP é parte integrante da parcela variável da remuneração dos servidores sêniores (Nouvelle Bonification Indiciaire). Não é incorporado aos vencimentos, mas é computado para fins de aposentadoria.
Grau de Centralização
Altamente descentralizado – alto grau de variação entre diferentes ministérios e carreiras. O parlamento e a controladoria geral apenas fiscalizam o sistema.
As linhas gerais do Consiste de duas partes: uma sistema de progressão por desempenho, e um remuneração por bônus por desempenho. desempenho, introduzida por legislação (Bundesbesoldungs gesetz) são determinadas pelo governo central, enquanto o sistema de avaliação de desempenho, se adotado pelas administrações regionais (Länder), é elaborado e implementado de maneira descentralizada.
Abrangência
Aplica-se somente para os níveis de direção superior; abarca todo o serviço público do governo central.
A Lei Geral dos Servidores públicos é a base legal para PRP.
França
Alemanha
País
Anualmente, é alocada uma dotação orçamentária específica para a rubrica de remuneração por desempenho e, na prática, esta quantia constitui teto da PRP global. Para evitar que a remuneração por desempenho seja integrada aos vencimentos, há um limite para o número de progressões em cada órgão, equivalente a 15% do pessoal empregado que se encontre no esquema de remuneração inicial (A); há, ainda, um teto de 7% da remuneração inicial da carreira, para os valores pagos como bônus de desempenho.
Dotações orçamentárias anuais para pagamento do PRP são alocadas pelo órgão central de planejamento e orçamento para cada região e carreira, ouvidas comissões técnicas conjuntas.
Financiamento
A pequena quota de servidores que podem ser beneficiados por PRP a cada ano leva à falta de motivação com relação à PRP. Falta de critérios objetivos e mensuráveis de avaliação de desempenho. Falta de recursos orçamentários.
Homogeneidade, no longo prazo, dos bônus, que tendem a ser distribuídos por critérios distintos do desempenho profissional.
Resultados
30 Remuneração por Desempenho e Aumento da Arrecadação
Sindicato Nacional dos Procuradores da Fazenda Nacional
Hungria
País
O sistema decorre de emenda à Lei Geral dos Servidores Públicos e engloba a maioria dos servidores, em todos os níveis de carreira, excluindo apenas secretários de estado, secretários executivos, e consultores políticos.
Abrangência
Desenho Institucional
A Lei Geral A avaliação do desempenho determina a depende dos objetivos obrigatoriedade de estratégicos estabelecidos para o PRP para todos os órgão; dos critérios de avaliação níveis de governo. previamente definidos; e da Cada nível da performance individual. administração O resultado pode ser uma redução determina o ou um aumento dos vencimentos desenho de cada cargo e nível, de até +/20%. institucional e a forma de implementação da PRP.
Grau de Centralização
Resultados Aumento no grau de profissionalismo do trabalho no setor público. Mudança na cultura institucional, voltada para resultados. Dificuldade de harmonizar os objetivos institucionais de curto e médio prazo às metas individuais anuais para cada cargo.
Financiamento Não existem dotações orçamentárias específicas suficientes para financiar uma flutuação de até 20% da folha de pagamentos anual. Cada órgão deve financiar a PRP com suas dotações orçamentárias anuais.
Encargo Legal e Honorários de Sucumbência
Sindicato Nacional dos Procuradores da Fazenda Nacional
31
32
Remuneração por Desempenho e Aumento da Arrecadação
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ASHENFELTER, O. e CARD, D. “Using the Longitudinal Structure of Earnings to Estimate the Effect of Training Programs,” The Review of Economics and Statistics, MIT Press, vol. 67(4), pages 648-60,1985. ATKINSON, A. A.; BANKER, R. D.; KAPLAN, R. S.; YOUNG, S. M. Contabilidade gerencial. São Paulo: Atlas, 2000. BRIGHAM, E. F.; GAPENSKI, L. C.; EHRHARDT, M. C. Administração financeira: teoria e prática. São Paulo: Atlas, 2001. CALVO, G. Quasi-Walrasian Thepries of Unemployment, American Economic Review 69(2): 102-7, 1979. EHRENBERG, R. G. A Moderna Economia do Trabalho. São Paulo: Makron. Books, 2000 GUJARATI, D. Econometria básica. Rio de Janeiro: Elsevier, 2006. LINS, J. Remuneração variável, alavanca para o crescimento. Revista CEO Brasil, Price Water House e Coopers, n. 8, 2006. RAPPAPORT, A. How to design value-contributing executive incentives. Journal of Business Strategy, v. 4, Fall, 1983. SALOP, S. A Model of Natural Rate of Unemployment, American Economia Review, 69(1): 117-25, 1979. STIGLITZ, J. Alternative theories of Wage Determination and Unemployment in LDC’s: The Labor Turnover Modelo. Quarterly Journal of Economics, 88(2): 194-222, 1974. WOOLDRIDGE, J. Econometric Analisys of Cross Section and Panel Data. Cambridge: Massachusetts, MIT Press, 2002.
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