Sobre la legalidad de la independencia de Kosovo
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miércoles, 08 de junio de 2011 PORTADA
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Sobre la legalidad de la independencia de Kosovo José Luis Bazán lunes, 26 de julio de 2010 El 8 de octubre de 2008, la Asamblea General de Naciones Unidas pidió al Tribunal Internacional de Justicia que dictara su parecer (advisory opinion, opinión consultiva) sobre la siguiente pregunta: "¿Es la declaración unilateral de independencia de las Instituciones Provisionales de Autogobierno de Kosovo conforme al Derecho Internacional?". Apenas veintiún meses después, el 22 de julio de 2010, nueve de los catorce jueces del citado Tribunal de La Haya han afirmado que la declaración kosovar de 17 de febrero de 2008 no viola el Derecho Internacional, al carecer éste de normas que prohíban la declaración de independencia.
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Dicha opinión (no es una sentencia), como ha subrayado el Tribunal, no va dirigida a los Estados sino al órgano que la solicitó y tiene como finalidad asistirle en sus actividades. Solamente analiza lo preguntado por la Asamblea General, sin que posea, además, carácter vinculante. Así, el órgano judicial no trata en su opinión consultiva sobre las consecuencias jurídicas de dicha declaración, ni si Kosovo es o no un Estado, ni sobre la validez o los efectos jurídicos del reconocimiento de Kosovo como Estado independiente por otros Estados. Y ello porque simplemente la Asamblea General de la ONU no lo preguntó. Tampoco entra a resolver, por la misma razón, si el Derecho internacional confiere o no a Kosovo un derecho a declarar sleau independencia, o, a fortiori, si aquel reconoce con carácter general a las entidades intraestatales tal derecho a la ruptura unilateral con su Estado. Es más, afirma el Tribunal, "es enteramente posible que un acto particular -como la declaración unilateral de independenciano viole el Derecho Internacional sin que ello necesariamente constituya el ejercicio de un derecho conferido por éste" (ap.56). El Tribunal analiza el marco jurídico aplicable, tanto el Derecho internacional general como la Resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad, de 10 junio 1999, y el Reglamento de la Misión de Administración Provisional de las Naciones Unidas en Kosovo (UNMIK en inglés) nº 2001/9 de 15 de mayo de 2001 sobre el marco constitucional para el autogobierno provisional en Kosovo, que define las responsabilidades en la administración del territorio entre la máxima autoridad de la Misión, el Representante Especial del Secretario General (el llamado SRSG, en inglés) y las Instituciones Provisionales de Autogobierno de Kosovo. La opinión del Tribunal es sorprendente porque pretende separar (no solo distinguir conceptualmente) la declaración de independencia del acto de constitución de un nuevo estado independiente y soberano (términos utilizados por el Art. 1 de dicha declaración). Pero, sin embargo, ambos forman una realidad única e inseparable. Por ello, apelar a los límites de la pregunta formulada por la AGNU parece más un mero recurso a la conveniencia para evitar entrar en el fondo del asunto que una limitación imperativa. El propio Tribunal recuerda (ap. 50) su potestad para reformular las preguntas dirigidas a él cuando se le soliciten opiniones consultivas no solo en el supuesto de que aquellas sean vagas o poco claras, sino incluso cuando no estén adecuadamente formuladas o no reflejen las cuestiones jurídicas reales en juego. La pregunta de la AGNU era clara, pero no puede afirmarse que aludiera a lo esencial en términos jurídicos, por lo que el Tribunal debía haber examinado los efectos jurídicos de la declaración de independencia derivados de la constitución de un nuevo Estado. Resulta difícilmente comprensible sostener, como hacer el Tribunal, que "la administración provisional en Kosovo se designó para suspender temporalmente el ejercicio de la autoridad de Serbia derivado de su permanente soberanía sobre el territorio" (ap. 98) y no tener en cuenta en su opinión que la suspensión de la soberanía afecta solamente a su ejercicio y no a la titularidad serbia, que parece estar ausente de sus razonamientos. No menos sorprendente es el argumento de que dado que los autores de la declaración no son las Instituciones Provisionales del Autogobierno mencionadas en el Marco Constitucional, sino personas que actuaron como representantes del pueblo de Kosovo al margen de la Administración provisional, no ha existido vulneración del mencionado Marco, y por tanto, no cabe reproche desde el punto de vista del Derecho Internacional. Hemos de preguntarnos, entonces, sobre el silencio del Representante Especial del Secretario General ante la declaración de independencia y el vaciamiento de facto de sus potestades reconocidas en la Resolución 1244 (1999); e igualmente por la postura de dichas Instituciones Provisionales, que si bien no la formularon, sí secundaron la mencionada declaración.
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La postura inhibicionista del Tribunal, quizás animada por las fuertes presiones internacionales de la Unión Europea y EE.UU. para ampliar sus ámbitos de influencia, será vista por algunos como un mal menor, y la "solución" a un problema casi irresoluble. Pero cuando la intensidad de los debates sobre la integridad territorial de los Estados cobran fuerza (y no solo en Europa), el nominalismo academicista del Tribunal debilita tal principio jurídico-internacional, tan esencial en la recta construcción de la paz en el mundo, por mucho que se quieran contener sus efectos resaltando la excepcionalidad de la situación kosovar.
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