Umsjón: Landssamtök lífeyrissjóða Sérfræðiráðgjöf: Dagmar Sigurðardóttir lögmaður hjá Lagastoð Umbrot og myndvinnsla: Pixel / Gunnar Bjarni Guðmundsson
Samvinnuverkefni hins opinbera og einkageirans um innviðaverkefni 4 Skilgreining á samvinnuverkefnum 5 Ýmsar tegundir innviðaverkefna 6 Endurnýjun og endurbætur á innviðum 7 Hvað má gera til að liðka fyrir samvinnuverkefnum? 7
Löggjöf sem liðkar fyrir samvinnuverkefnum ............................................................................... 8
Meginreglur við uppbyggingu innviða ............................................................................................. 9 Leiðir til fjármögnunar ......................................................................................................................... 9
Samvinnuverkefni geta verið hreyfiafl til nýsköpunar og framfara ....................................... 10 Stjórnun innviðaverkefna – ráðgjöf Efnahags- og framfarastofnunarinnar ........................ 11
Samráð við almenning og hagsmunaaðila ..................................................................................... 13
Fjárfestingar lífeyrissjóða í þágu þjóðar 13
Ríkið, sveitarfélögin og aðrir opinberir aðilar standa frammi fyrir margvíslegum áskorunum við fjármögnun nauðsynlegra innviða í þágu almennings. Á sama tíma leita lífeyrissjóðir og aðrir fjárfestar eftir verkefnum sem geta skilað þeim ávöxtun. Lengi hefur verið fjallað um möguleika á samstarfi opinberra aðila og einkageirans til að flýta framkvæmd mikilvægra innviðaverkefna en lítið hefur þokast í þeim efnum undanfarin ár. Fjárskortur og lagalegar hindranir geta staðið í vegi fyrir framförum. Því er nauðsynlegt að efla umræðu um hugsanleg samvinnuverkefni sem gætu verið áhugaverð fyrir lífeyrissjóði og aðra fjárfesta.
Samvinnuverkefni er heiti á aðferð við fjármögnun og samningagerð til að koma innviðaverkefnum í framkvæmd.
Í lögum um samvinnuverkefni um samgönguframkvæmdir nr. 80/2020 er svohljóðandi skilgreining á samvinnuverkefnum:
Verkefni þar sem einkaaðili annast fjármögnun opinbers mannvirkis, í heild eða að hluta, eða tekur með öðrum hætti áhættu af gerð og rekstri þess, eftir atvikum með heimild til gjaldtöku fyrir notkun mannvirkisins á rekstrartíma. Samvinnuverkefni felur að jafnaði í sér samvinnu um eftirtalið: fjármögnun, áætlanagerð, hönnun, uppbyggingu mannvirkja, viðhald, rekstur og annað sem nauðsynlegt er til að ljúka megi framkvæmd og reka mannvirki í tiltekinn tíma.1
Lykilatriði er að fjármögnun kemur frá einkageiranum sem tekur áhættu af rekstri verkefnisins og endurgreiðsla fæst ýmist með gjaldtöku af notendum eða greiðslu af skattfé eða með báðum þessum leiðum.
Á ensku kallast slíkir samningar „Public Private Partnership“ (skst. PPP). Efnahags og framfarastofnunin (OECD) hefur hvatt ríki til að skoða möguleika á samvinnuverkefnum til að liðka fyrir framkvæmd innviðaverkefna sem eru mikilvæg í þágu almennings, sérstaklega nú þegar Covid19 hefur hamlað framförum síðustu ár.
Þegar talað er um innviðaverkefni er átt við uppbyggingu mannvirkja eða kerfa sem þjóna almenningi. Sem dæmi má nefna fjarskiptakerfi, vatnsveitur, hitaveitur, rafveitur og fráveitur. Vegir, samgöngumannvirki og sorphreinsistöðvar falla einnig undir skilgreiningu á innviðum líkt og hafnir, flugvellir og húsnæði opinberra stofnana.
Þá má nefna félagslega innviði eins og sjúkrahús, skólahús, menningarhús, íþróttamannvirki og hjúkrunarheimili. Samvinnuverkefni gætu einnig verið stofnuð um stór verkefni á sviði rafrænna innviða.
Það getur verið flókið fyrir opinbera aðila að afla fjár til stórra innviðaverkefna, sérstaklega þegar stofnkostnaður er gríðarlega hár. Hið opinbera getur því dregist aftur úr í samanburði við einkageirann. Víða erlendis tíðkast að opinberir aðilar leiti samstarfs við fjárfesta og einkafyrirtæki um framkvæmd og fjármögnun stórra innviðaverkefna.
Vatnsorka Jarðvarmi Vindorka Vetnisframleiðsla
Vegir Hafnir Flugvellir Bílastæði
Rafmagnsdreifing Vatnsveita Hitaveita Fráveita
Hjúkrunarheimili
Sjúkrahús Heilsugæsla Heimiliskjarnar
Leikskólar Grunnskólar Menntaskólar Háskólar
r ænir
Innviðir
Menningarhús Íþróttahús Leikvangar Safnahús & -geymslur
http://www.oecd.org/futures/infrastructureto2030/48634596.pdf, bls 28.
Fjarskiptamöstur Ljósleiðaranet Ljósleiðari um sæstreng Gagnaver
Dómshús Húsnæði f. stofnanir Varðskip & þyrlur Lögreglubílar
Í nýlegri skýrslu Samtaka iðnaðarins voru íslenskir innviðir kortlagðir og mat lagt á þörf á endurbótum og endurnýjun þeirra. Þar kemur fram að uppsöfnuð viðhaldsþörf innviða er áætluð 420 milljarðar króna eða 14,5% af landsframleiðslu og ástand innviða fær að meðaltali einkunnina 3 af 5 mögulegum sem er ekki gott ástand heldur aðeins viðunandi.2 Lífeyrissjóðir, auk annarra fjárfesta, hafa sýnt því áhuga að skoða möguleika á fjármögnun mikilvægra innviða hjá ríki og sveitarfélögum og öðrum opinberum aðilum. Það er þó ætíð mat hvers og eins lífeyrissjóðs hvort hann telur fjárfestingu ásættanlega út frá ávöxtun og áhættu sjóðsins.
Hugsanleg skýring á því að opinberir aðilar hafi í fremur litlum mæli stofnað til samvinnuverkefna er að ríkisstofnanir í Ahluta geta ekki ráðist í umfangsmikil verkefni nema með samþykki Alþingis.3 Fyrirtæki sem eru algerlega eða að stórum hluta í eigu ríkisins eða ríkisfyrirtækja hafa aðeins meira frelsi. Sem dæmi má nefna RARIK, Landsvirkjun, Landsnet, ISAVIA og Íslandspóst.
Sveitarfélög hafa talsvert meira svigrúm til að gera samninga um samvinnuverkefni en ríkið. Þeim er heimilt að taka ákvörðun um fjárfestingu, framkvæmd eða aðra skuldbindingu sem nemur hærri fjárhæð en 20% af skatttekjum sveitarfélags að því tilskildu að áður hafi verið gert sérstakt mat á áhrifum hennar á fjárhag sveitarfélagsins.4 Þrátt fyrir þetta er lítið um að sveitarfélögin stofni til samvinnuverkefna með einkageiranum.
Í sumum löndum er opinberum aðilum heimilt að ráðast í samvinnuverkefni án sérstakrar löggjafar. Það er athugunarefni hvort lög um fjármál ríkisins eru of takmarkandi þannig að of langan tíma taki að undirbúa samvinnuverkefni þegar brýn þörf er á að ráðast í framkvæmdir. Hugsanlegar ástæður fyrir tregðu opinberra aðila til að ráðast í samvinnuverkefni geta verið:
• Flókið lagaumhverfi eða þörf á skýrari löggjöf
• Skortur á langtíma stefnumörkun
• Skortur á sameiginlegri stefnumörkun ríkis og sveitarfélaga þar sem þess gerist þörf
2 Innviðir á Íslandi 2021 – ástand og framtíðarhorfur https://www.si.is/media/_eplicauppsetning/InnvidiraIslandi_skyrsla_opnur.pdf
3 2. mgr. 40. gr. laga um opinber fjármál nr. 123/2015
4 66. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011
Spurning er hvort nauðsynlegt er að setja lög um hvert og eitt samvinnuverkefni eða hvort unnt er að fara einfaldari leiðir. Setja mætti almenn lög um samvinnuverkefni þar sem fram kemur hvaða skilyrði þurfa að vera til staðar svo heimilt sé að nota þá aðferðafræði en að lokum þarf samþykki Alþingis á fjárlögum til að skuldbinda ríkið þegar áform um samvinnuverkefni liggja fyrir.
Í samningum af þessu tagi þarf að skilgreina ábyrgð á verkefninu vel og vandlega. Erlendis hófu opinberir aðilar og einkaaðilar fyrir talsvert löngu að gera samninga um samvinnuverkefni og mikilvæg reynsla hefur skapast sem unnt er að byggja á. Gagnlegt er fyrir opinbera aðila að leita aðstoðar sérfræðinga á sviði slíkra samninga til að verkefnið sé byggt á traustum grunni frá upphafi. Þörf er á sérfræðiþekkingu um kostnaðargreiningu, opinber innkaup og samningagerð.
Árið 2007 gaf Efnahags og framfarastofnunin (OECD) út meginreglur sem gagnlegt er fyrir ríki að hafa í huga við þátttöku einkafyrirtækja í uppbyggingu innviða.5 Í meginreglunum er m.a. kveðið á um að innviðaverkefnum skuli stýrt af sérhæfðri stjórnsýslueiningu sem búi yfir tilhlýðilegri færni og þekkingu og sé varin gegn þrýstingi frá hagaðilum innviðaverkefna. Hér mætti nefna sem dæmi miðlæga innkaupastofnun sem hefur sérhæfðu starfsfólki á að skipa sem þekkir vel til laga um opinber innkaup.
Árið 2012 gaf Efnahags og framfarastofnunin út leiðbeiningar um stjórnskipulag samvinnuverkefna.6 Mikil áhersla er lögð á stefnumörkun, kostnaðargreiningar, yfirsýn, eftirlit og gagnsæja útboðsferla sem tryggja samkeppni.
Margvíslegar leiðir eru til fjármögnunar stórra innviðaverkefna. Hér á landi hefur ekki tíðkast að eyrnamerkja skatttekjur til sérstakra framkvæmda en það er vissulega ein leið til að fjármagna verkefni. Í nýlegri skýrslu OECD (2021) er farið yfir leiðir til fjármögnunar og hvernig unnt er að beita gjaldtöku til að tryggja endurheimt kostnaðar og ábata af verkefni.7
Fjárfestingarheimildir lífeyrissjóða takmarka ekki getu þeirra til að fjárfesta í innviðum samfélagsins. Þátttaka lífeyrissjóða getur verið óbein í formi skuldabréfa sem ríkissjóður, sveitarfélög eða fyrirtæki gefa út til að byggja upp innviði. Þá geta lífeyrissjóðir fjárfest í hlutabréfum fyrirtækja með beinum hætti eða með óbeinum hætti í gegnum sérhæfða sjóði.
5 OECD (2007) OECD PRINCIPLES FOR PRIVATE SECTOR PARTICIPATION IN INFRASTRUCTURE https://www.oecd.org/daf/inv/investmentpolicy/38309896.pdf
6 OECD (2012), Recommendation of the Council on Principles for Public Governance of PublicPrivate Partnerships. https://www.oecd.org/governance/budgeting/PPPRecommendation.pdf
7 OECD (2021), Unlocking infrastructure investment: Innovative funding and financing in regions and cities, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9152902ben
Það gæti verið mikill ávinningur bæði fyrir opinbera aðila og fjárfesta eins og lífeyrissjóði að standa saman að nýsköpunarverkefnum til almannaheilla. Skortur á fjármagni og þröngur rammi fjárveitinga til tiltekinna málaflokka dregur úr áhuga til endurbóta hjá ríki og sveitarfélögum. Í sumum tilvikum getur samvinnuaðferðin flýtt mjög fyrir framkvæmdum og dæmi eru um að verkefni séu ekki framkvæmanleg nema með aðkomu fagfjárfesta og einkafyrirtækja. Hvalfjarðargöng voru t.a.m. byggð og rekin af Speli í áratugi þar til fjárfestar höfðu fengið umsamið endurgjald og kostnað greiddan. Lífeyrissjóðir komu að fjármögnun verkefnisins. Alþingi samþykkti sérstök lög um það verkefni.8
Með því að semja við einkafyrirtæki með aðkomu fjárfesta eins og lífeyrissjóða geta gríðarstór verkefni orðið viðráðanleg. Falli verkefni undir skilgreiningu reglugerðar nr. 950/2017 um sérleyfissamninga um verk eða þjónustu yfir viðmiðunarfjárhæðum Evrópska efnahagssvæðisins er skylt að auglýsa verkefnið þar og efna til samkeppni milli fyrirtækja eða félaga sem hafa reynslu, þekkingu og fjármagn til að taka það að sér.
Þátttaka lífeyrissjóða við fjármögnun mikilvægra innviða gæti verið hreyfiafl til framfara og nýsköpunar og flýtt fyrir orkuskiptum í samræmi við stefnu stjórnvalda. Á sama tíma geta slík verkefni verið álitlegir fjárfestingarkostir fyrir lífeyrissjóði. Samvinnuverkefni geta því allt í senn verið til hagsbóta fyrir hið opinbera, almenning og fagfjárfesta eins og lífeyrissjóði sem hafa það hlutverk að ávaxta fé sjóðfélaga með ásættanlegum hætti til langs tíma.
Lög nr. 45/1990 um vegtengingu um utanverðan Hvalfjörð. https://www.althingi.is/lagas/nuna/1990045.html
Efnahags og framfarastofnunin hefur fjallað talsvert um hvernig unnt er að koma innviðaverkefnum í framkvæmd og mælt með að nota aðferðafræði samvinnuverkefna (PPP) við framkvæmd slíkra verkefna. Stofnunin leggur áherslu á að opinberir aðilar gangi á undan með góðu fordæmi til að tryggja jöfn tækifæri og aðgang að þjónustu fyrir borgarana. Gæði opinberra stjórnarhátta séu því forsenda fyrir sjálfbærri þróun og hagvexti án mismununar. Í júlí 2020 gaf Efnahags og framfarastofnunin út leiðbeiningar um skilvirkt og gagnsætt ferli við ákvarðanatöku í innviðafjárfestingum. Leiðbeiningarnar styðja við nálgun stjórnvalda og ná yfir allan lífsferil innviðaverkefna þar sem lögð er áhersla á svæðisbundin, félagsleg og vistvæn sjónarmið auk jafnréttissjónarmiða. Leiðbeiningarnar eru birtar á vefsíðu stofnunarinnar.9 Áherslupunktarnir eru 10 talsins:
• Langtímastefnumörkun um uppbyggingu og viðhald mikilvægra innviða.
• Standa vörð um sjálfbærni í ríkisfjármálum og að virði fáist fyrir fjármagnið.
• Tryggja skilvirk innkaup á innviðaverkefnum.
• Tryggja gagnsæja, kerfisbundna og skilvirka þátttöku hagsmunaaðila.
• Samræma innviðastefnu þvert á stjórnsýslustig með samvinnu ríkis, sveitarfélaga og annarra opinberra aðila.
• Koma á samfelldu, fyrirsjáanlegu og skilvirku regluverki.
• Innleiða heildstæða nálgun opinberra aðila til að bregðast við tilraunum sem ógna heilindum þátttakenda við framkvæmd verkefnis.
• Stuðla að upplýstri ákvarðanatöku – ákvarðanir byggist á upplýsingum sem unnt er að staðreyna.
• Tryggja að mannvirki skili tilætluðu hlutverki allan líftíma sinn.
• Efla viðnámsþrótt mikilvægra innviða.
Við gerð samvinnusamninga þarf að tryggja að verk og þjónusta sé boðin út samkvæmt lögum um opinber innkaup nr. 120/2016 og þannig tryggt að aðeins fyrirtæki sem uppfylla tilteknar kröfur fái að taka þátt. Einnig að fyrirtæki sem hafa gerst sek um alvarleg brot og eru útilokuð frá opinberum samningum geti ekki komið að innviðaverkefnum. Lög um opinber innkaup eiga að koma í veg fyrir spillingu í opinberum framkvæmdum og innkaupum og eru því góður grunnur til að byggja á í samræmi við meginreglur Efnahags og viðskiptastofnunarinnar.
Hugsanlega væri hvatning fyrir opinbera aðila að skoða samvinnusamninga (PPP) sem valkost ef stjórnvöld settu fram almennar leiðbeiningar og fræðslu um slíka samninga. Ríkið, sveitarfélög og aðrir opinberir aðilar gætu einnig stuðlað að vel heppnuðum samvinnusamningum með samræmdri innviðastefnu þvert á stjórnsýslustig eins og Efnahagsog framfarastofnunin mælir með.
Mikilvægt er fyrir opinbera aðila að samhæfa innviðastefnu, meðal annars vegna þess að mismunandi stefnumörkun kann að vera fylgt á landsvísu og í sveitarstjórnum. Skipulag innviða á einum stað getur haft veruleg áhrif út fyrir svæði sem stefnumörkunin nær til, jafnvel neikvæð áhrif. Dæmi um innviðaverkefni sem þarfnast samræmdrar stefnumörkunar ríkis og sveitarfélaga er flugvöllurinn í Vatnsmýrinni. Gera þarf ráð fyrir þátttöku einkageirans við mótun heildarstefnu um uppbyggingu innviða á landsvísu.
Lykilatriði í ábyrgum viðskiptum eru samskipti og samráð við samfélagið og aðra hagaðila. Þegar samstarf hins opinbera og einkafjárfesta er hafið ættu stjórnvöld og einkafjárfestar að vinna saman að samskiptum og samráði við almenning og tengda þátttakendur. Einkaaðilar þurfa að hafa þekkingu á félagslegum, hagrænum og umhverfislegum gildum þeirra samfélaga sem starfað er í. Þegar um nýjar framkvæmdir er að ræða sýnir reynslan að þörf er á að eiga samtal við samfélagið og aðra tengda þátttakendur snemma í skipulagsferlinu þannig að þeim gefist raunverulegt tækifæri til að koma sjónarmiðum sínum á framfæri.
Æskilegt er að veita eins miklar upplýsingar og mögulegt er varðandi val á tækni og staðsetningu. Veita þarf upplýsingar um verðlagningu þjónustu og aðra þætti sem hafa bein áhrif á notendur. Einnig þarf að veita upplýsingar eftir því sem kostur er um tæknilega og fjárhagslega stöðu verkefnisins og framtíðaráform.
Sú skoðun hefur heyrst, að það sé neikvætt að einkafyrirtæki og fagfjárfestar fjármagni opinber verkefni og hafi hagnað af slíkum fjárfestingum. Viðhorf til stjórnmála hefur áhrif á skoðun almennings á slíkum ráðstöfunum. Lífeyrissjóðir hafa það verkefni að tryggja að lífeyrir landsmanna haldi verðgildi sínu, m.a. með því að fjárfesta skynsamlega í arðbærum verkefnum. Þannig er fjárfesting lífeyrissjóða í innviðaverkefnum í raun þátttaka landsmanna í uppbyggingu innviða þar sem bæði fjárfestingin og framkvæmdin sem slík nýtist almenningi.
Samvinnuverkefni (PPP) eru talin vera millivegur milli hreins opinbers reksturs og einkareksturs og eru því möguleiki sem vert er að skoða, bæði fyrir hið opinbera og einstaka fagfjárfesta. Forsendur lífeyrissjóða fyrir þátttöku í samvinnuverkefnum hljóta þó ávallt að vera þær sömu og í öðrum fjárfestingaverkefnum, þ.e. að meta ávöxtun og áhættu í samræmi við fjárfestingastefnu.
Möguleikar á samvinnuverkefnum hins opinbera og lífeyrissjóða við uppbyggingu innviða
Björn Z. Ásgrímsson. Fjármálaeftirlitið. Langtíma fjárfestingar í innviðum https://www.fme.is/media/utgefidefni/Langtimafjarfestingariinnvidum.pdf
Dómsmálaráðuneytið: Samstarf opinberra aðila og einkaaðila um innviðaframkvæmdir https://www.stjornarradid.is/gogn/raeda/2016/08/25/Samstarfopinberraadilaogeinkaadilauminnvidaframkvaemdir/
Fjármála og efnahagsráðuneytið: Tæknilegir innviðir Stjórnarráðsins og rafræn þjónusta hins opinbera. Samantekt https://www.althingi.is/altext/pdf/151/fylgiskjol/s1903f_I.pdf
Innviðaráðuneytið. Samvinnuverkefni geta skapað allt að 4.000 ársverk. https://www.stjornarradid. is/efstabaugi/frettir/stokfrett/2020/03/18/Sexsamvinnuverkefniumvegaframkvaemdir/
OECD (2021), Unlocking infrastructure investment: Innovative funding and financing in regions and cities, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9152902ben.
OECD (2018), Subnational PublicPrivate Partnerships: Meeting Infrastructure Challenges, OECD Multilevel Governance Studies, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264304864en.
OECD (2012), Recommendation of the Council on Principles for Public Governance of PublicPrivate Partnerships. https://www.oecd.org/governance/budgeting/PPPRecommendation.pdf
OECD (2007) OECD PRINCIPLES FOR PRIVATE SECTOR PARTICIPATION IN INFRASTRUCTURE https://www.oecd.org/daf/inv/investmentpolicy/38309896.pdf
Ólafur Sigurðsson. Fjárfestingarumhverfi lífeyrissjóða í innviðaverkefnum: https://www.lifeyrismal.is/static/files/images/Adalfundur_2022/olafursigurdssonadalfundur2022.pdf
Samtök iðnaðarins. Innviðir á Íslandi 2021 ástand og framtíðarhorfur https://www.si.is/media/_eplicauppsetning/InnvidiraIslandi_skyrsla_opnur.pdf
Samgöngu og sveitarstjórnarráðuneytið. Vegaframkvæmdir – leiðir til fjármögnunar: https://www.stjornarradid.is/library/02Rit skyrslurogskrar/SRN_Sk%C3%BDrsla_ Fj%C3%A1rm%C3%B6gnun%20samg%C3%B6ngukerfisins.pdf
Viðskiptaráð Íslands. Tækifæri í opinberum framkvæmdum — samvinnuleið (PPP) https://www.vi.is/skodanir/taekifaeriiopinberumframkvaemdum
Landssamtök lífeyrissjóða · Guðrúnartúni 1 · 105 Reykjavík · Sími 563 6450 · Kt. 450199-2069 · www.ll.is · ll@ll.is