L'urbanisme commercial 2e édition 2016

L’urbanisme commercial

Chaque année pas moins de 3 millions de mètres carrés de surfaces commerciales sont autorisés par les commissions d’aménagement commercial. Pour lutter contre ce développement incontrôlé de la grande distribution, les lois ALUR, Pinel et, depuis août 2015, Macron sont venues renforcer les règles de procédure, notamment dans une perspective de lutte contre l’artificialisation des sols et de revitalisation des centres-villes.

Cette deuxième édition intègre les nouvelles dispositions issues de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 : projets d’extension de commerces de plus de 1 000 m2 de surface de vente, saisie directe de la CDAC, etc., sont notamment analysés et commentés. Les nombreuses décisions de la CNAC sont également référencées, permettant de connaître les raisons précises de l’octroi ou de refus des AEC. L’ouvrage s’articule autour de six chapitres présentant la planification des implantations commerciales, le champ d’application de l’autorisation d’exploitation commerciale, les autorités compétentes pour délivrer les autorisations, la demande du pétitionnaire et la procédure de délivrance de l’autorisation, la mise en œuvre du projet et le contentieux.

L’ouvrage comporte en annexe un dossier-type de demande d’autorisation d’exploitation commerciale fournissant toutes les clés pour présenter un dossier juridiquement fondé.

2e

G U I D E S JURIDIQUES

L’urbanisme commercial

G U I D E S JURIDIQUES

2e édition

édition

L’urbanisme commercial

Bertrand Boullé est le président fondateur de Mall&Market, société de conseils et d’expertise en urbanisme commercial. Chargé de cours à l’université de Paris I, il est vice-président du Conseil National des Centres Commerciaux.

Damien Grosse est avocat au barreau de Paris, associé au sein du cabinet Lacourte Raquin Tatar.

Il intervient sur des montages immobiliers complexes, tant sur des opérations de développement que d’investissement.

Cet ouvrage de référence s’adresse à tous les porteurs de projets, aménageurs qui disposeront d’un outil efficace pour sécuriser leur projet d’implantation commerciale mais aussi, aux avocats et juristes soucieux de maîtriser toutes les arcanes de ce droit de plus en plus complexe.

Bertrand Boullé Damien Grosse Vincent Guinot

Planification – AEC – Commissions d’aménagement commercial

Bertrand Boullé Damien Grosse Vincent Guinot

Vincent Guinot est avocat au barreau de Paris, associé au sein du cabinet Lacourte Raquin Tatar.

Expert en droit de l’urbanisme, il est notamment l’auteur de plusieurs ouvrages en urbanisme et co-auteur du Droit de l’aménagement (éditions du Moniteur).

ISSN 1272-2634 ISBN 978-2-281-13238-0

9468_GJ_BOULLE_couv.indd 1

14/09/16 13:45

Sommaire Chapitre 0

Introduction........................................................................................... 7

Chapitre 1

La planification des implantations commerciales........................ 25

Chapitre 2

Le champ d’application de l’autorisation d’exploitation commerciale................................................................ 53

Chapitre 3

Les autorités compétentes............................................................... 101

Chapitre 4

La demande du pétitionnaire et la procédure de délivrance de l’autorisation d’exploitation commerciale................................. 129

Chapitre 5

La mise en œuvre et la fin du projet d’exploitation commerciale................................................................ 211

Chapitre 6

Le contentieux du projet.................................................................... 223

Annexe A1

Dossier de demande d’autorisation d’exploitation commerciale......................................................................................... 273 Index........................................................................................................ 379 Table des matières..................................................................................... 385

5

UCP_.indb 5

13/09/16 17:00

L’urbanisme commercial

1.3.2.1 Hypothèse 1 : le territoire d’implantation du projet est couvert par un SCoT Rapport de présentation et projet d’aménagement et de développement durables

Le rapport de présentation du PLU explique les choix retenus pour établir le PADD, les OAP et le règlement. Pour ce faire, il s’appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés notamment en matière de commerce (article L. 151‑4 du code de l’urbanisme).

Quant au PADD, il arrête les orientations générales concernant notamment l’équipement commercial et le développement économique (article L. 151‑5 du code de l’urbanisme).

Orientations d’aménagement et de programmation

Le rôle de régulateur des OAP en matière d’urbanisme commercial a été renforcé par la loi ALUR du 24 mars 2014, puisque les OAP peuvent désormais imposer − en cas de réalisation d’opérations d’aménagement, de construction ou de réhabilitation − un pourcentage minimal de surfaces commerciales, et ce afin de « favoriser la mixité fonctionnelle » (article L. 151‑7 2° du code de l’urbanisme). Mais encore faut-il que ce volontarisme puisse correspondre à une réalité économique…

Règlement

En premier lieu, le « commerce » est l’une des neuf destinations visées à l’article R. 123‑9 du code de l’urbanisme(57) pour lesquelles le règlement peut édicter des règles différentes au sein d’une même zone. Ce faisant, les auteurs du PLU peuvent, pour des raisons urbanistiques, favoriser ou − a contrario − rendre plus difficile l’implantation sur la commune de surfaces commerciales(58).

En deuxième lieu, l’article L. 151‑16 (ex-article L. 123‑1‑5 5°) du code de l’urbanisme dispose que le règlement peut « identifier et délimiter les quartiers, îlots et voies dans (57) L’article R. 123‑9, dans sa rédaction en vigueur au 31 décembre 2015, visait neuf types de destination : (i) habitation, (ii) hébergement hôtelier, (iii) bureaux, (iv) commerces, (v) artisanat, (vi) industrie, (vii) exploitation agricole ou forestière, (viii) entrepôt, (ix) Cinaspic. Il a été modifié par le décret n° 2015‑1783 du 28 décembre 2015 (JO du 29 décembre 2015). Désormais, les règles relatives aux destinations sont régies par les articles R. 151‑27 et R. 151‑28 du code de l’urbanisme. Le nombre de destinations a été réduit à cinq, mais ces destinations sont désormais déclinées en sous-destinations. Ainsi, la destination « commerce » a été transformée en catégorie « commerce et activités de service », pouvant être déclinée selon les sous-destinations suivantes : (i) artisanat et commerce de détail, (ii) restauration, (iii) commerce de gros, (iv) activités de services où s’effectue l’accueil d’une clientèle, (v) hébergement hôtelier et touristique, (vi) cinéma. Ces nouvelles règles ne sont toutefois applicables qu’aux PLU « ALURisés » ayant fait l’objet d’une procédure d’adoption ou de révision prescrite après le 1er janvier 2016 (décret n° 2015‑1783 précité, art. 12-VI).

(58) À noter : la loi n° 2014‑1545 du 20 décembre 2014 relative à la simplification de la vie des entreprises et portant diverses dispositions de simplification et de clarification du droit et des procédures administratives (JO 21 décembre 2014) a habilité le gouvernement à prendre par ordonnance toute mesure afin de favoriser le développement de projets de construction ou d’aménagement situés en entrée de ville ou dans des zones à dominante commerciale et prévoit, dans ce cadre, le recours à la procédure de modification simplifiée du PLU pour permettre le dépassement des règles de hauteur ou de gabarit. Mais aucune ordonnance n’a été adoptée en ce sens.

42

UCP_.indb 42

13/09/16 17:00

La planification des implantations commerciales – Chapitre 1

lesquels doit être préservée ou développée la diversité commerciale, notamment à travers les commerces de détail et de proximité, et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer cet objectif ».

Ainsi, le règlement d’un PLU peut, par exemple, protéger les commerces existants en interdisant le changement de destination de certains commerces (protection des linéaires commerciaux).

La jurisprudence administrative l’a notamment admis à l’occasion d’un recours contre le PLU de la ville de Paris à l’appui duquel était soulevée l’illégalité des articles UG.2.2.b et UG.2.2.e du PLU interdisant le changement de destination de surfaces commerciales et artisanales en bordure de certaines voies délimitées dans les documents graphiques. Sur les conclusions contraires du rapporteur public(59), la cour administrative d’appel de Paris(60) a réformé le jugement de première instance et considéré que ces dispositions − visant à contrôler l’évolution des locaux commerciaux et artisanaux – trouvaient leur fondement légal dans l’article L. 123‑1 du code de l’urbanisme, lequel permet « en fonction des situations locales, d’interdire ou de limiter la réalisation des constructions ayant une certaine destination, ou celle de travaux ayant pour objet de modifier la destination d’une construction existante ».

Par la suite, le Conseil d’État(61) a consacré cette solution à l’occasion de l’examen du plan d’occupation des sols (POS) de la ville de Maisons-Laffitte : « il ressort des dispositions précitées du code de l’urbanisme que les plans d’urbanisme peuvent délimiter, pour des motifs d’urbanisme, des zones dans lesquelles l’implantation de certains établissements commerciaux est interdite ou réglementée ». En l’occurrence, le Conseil d’État a jugé que l’article UA 2.4 du POS interdisant toute nouvelle implantation de bureaux et de services en rez-de-chaussée d’une avenue commerciale, ne portait pas atteinte à la liberté du commerce et de l’industrie et au droit de propriété. D’une part, cette interdiction n’était ni générale, ni absolue. D’autre part, elle était destinée à assurer l’objectif de protection des commerces traditionnels dans le centre-ville ; objectif figurant dans le rapport de présentation du PLU. En résumé, selon la jurisprudence, la faculté pour les rédacteurs d’un PLU de prévoir dans le règlement des dispositions interdisant le changement de destination d’une activité de commerce vers une autre activité est légale, à la double condition (i) que cette restriction soit fondée sur des motifs d’urbanisme (et non de concurrence) et (ii) qu’elle soit strictement proportionnée, c’est-à-dire qu’elle soit circonscrite dans un secteur géographique (une rue commerçante), les interdictions générales et absolues étant − par nature − illégales(62).

(59) Conclusions de B. Bachini, « Légalité des dispositions du PLU de Paris encadrant la transformation des locaux de commerce et d’artisanat », AJDA 2009, p. 1672 : l’« édiction de prescriptions d’une telle nature ne peut, en effet, qu’amener le détenteur du pouvoir d’élaboration du plan local d’urbanisme à sortir du champ strict de la police de l’urbanisme, laquelle a pour seul but de définir les règles encadrant le droit à construire, pour y ajouter une “police de l’affectation” qui relève normalement du seul code de la construction et de l’habitation (…) qu’en se référant, de manière générale, à “la transformation” de locaux et de surfaces, les auteurs du plan local d’urbanisme ont malheureusement franchi cette limite ».

(60) CAA Paris 2 avril 2009, req. n° 07PA03868.

(61) CE 8 juin 2010, SARL Immo Concept c/Commune de Maisons-Laffitte, req. n° 317469.

(62) Pour des exemples récents d’application de cette jurisprudence : cf. TA Lyon 29 mars 2012, Société Valority Gestion, req. n° 1006964 – TA Nantes 28 février 2012, Société Bricolage des Chalonges, req. n° 0907483 ; Rép. min. n° 40325, JOAN Q 24 décembre 2013, p. 13487.

43

UCP_.indb 43

13/09/16 17:00

L’urbanisme commercial

En troisième lieu, le règlement du PLU peut également fixer des obligations particulières de stationnement aux équipements commerciaux, lesquelles doivent en tout état de cause intégrer les « plafonds » fixés à l’article L. 111‑6‑1 du code de l’urbanisme. Ainsi, depuis le 1er janvier 2016(63), l’emprise au sol des surfaces affectées aux aires de stationnement ne peut excéder 75 % de la surface de plancher des bâtiments affectés au commerce. Dans un objectif incitatif, sont toutefois déduits du calcul de cette emprise les espaces paysagers en pleine terre, les surfaces réservées à l’auto-partage et les places de stationnement dédiées à l’alimentation des véhicules électriques ou hybrides rechargeables. De même, la surface des places de stationnement non imperméabilisées compte pour la moitié de leur surface.

En définitive, le règlement du PLU peut donc jouer un rôle essentiel de planification des implantations commerciales, en édictant des règles dissuasives, voire restrictives. Mais cette liberté n’est pas absolue ; la limite résidant dans l’atteinte portée aux libertés publiques (liberté du commerce et de l’industrie, liberté d’établissement, droit de propriété). Selon une jurisprudence classique du Conseil d’État(64), les dispositions restrictives d’un PLU ne sont valables qu’à la double condition : (i) d’être justifiées par un motif d’urbanisme légitime ; (ii) et de ne pas être disproportionnées, c’est-à-dire d’être géographiquement limitées sur le territoire communal (illégalité des mesures aboutissant à une interdiction générale et absolue).

1.3.2.2 Hypothèse 2 : le territoire d’implantation du projet n’est pas couvert par un SCoT

Les mêmes règles que celles développées au 1. concernant le PLU s’appliquent, sous réserve des dispositions spécifiques suivantes.

Extension du périmètre « commercial » du plan local d’urbanisme intercommunal

En l’absence de SCoT, le code de l’urbanisme prévoit différents mécanismes permettant d’intégrer dans le PLU intercommunal, s’il existe, les dispositions relatives à l’implantation des surfaces commerciales relevant en principe du SCoT. D’une part, le PLU intercommunal d’un territoire non couvert par un SCoT peut, après accord du préfet, comprendre celles des dispositions d’urbanisme « qui ressortissent à la seule compétence des schémas de cohérence territoriale » (article L. 144‑2 du code de l’urbanisme). D’autre part, et surtout, l’article L. 151‑6 prévoit que, en l’absence de SCoT, les OAP d’un PLU intercommunal comprennent obligatoirement les dispositions relatives à l’équipement commercial et artisanal figurant dans le document d’orientation et d’objectifs du SCoT, mentionnées aux articles L. 141‑16 et 141‑17 du code de l’urbanisme (en substance : localisations préférentielles des commerces et conditions d’implantation des « grands » équipements commerciaux).

(63) Régime en vigueur depuis la loi ALUR du 24 mars 2014 s’appliquant aux demandes de permis de construire déposées à compter du 1er janvier 2016.

(64) CE 7 mai 1986, Société Guyenne et Gascogne, req. n° 57902 (zonage assorti d’une interdiction des commerces d’une SHON supérieure à 500 m2) – CE 26 novembre 1986, Fol, req. n° 65618 (PLU réservant une zone à certaines activités économiques à l’exclusion expresse des commerces de détail).

44

UCP_.indb 44

13/09/16 17:00

La planification des implantations commerciales – Chapitre 1

Dans cette dernière hypothèse, l’obligation de compatibilité (cf. supra 1.3.1.3) applicable aux autorisations d’exploitation commerciale et aux permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale, s’applique à l’égard des OAP du PLU intercommunal (article L. 752‑6 du code de commerce). « Urbanisation commerciale limitée » dans certaines communes

Principe d’interdiction(65) Jusqu’au 1er janvier 2017, aucune autorisation d’exploitation commerciale ne peut être délivrée à l’intérieur d’une zone ou d’un secteur rendu constructible après le 4 juillet 2003(66) d’une commune : (i) non couverte par un SCoT, étant précisé que le schéma directeur de la région d’Îlede-France (SDRIF) et le plan d’aménagement et de développement durable de Corse (PADDUC) ont valeur de SCoT ; (ii) et située à moins de quinze kilomètres du rivage de la mer, ou de la limite extérieure d’une unité urbaine de plus de 15 000 habitants au sens du recensement général de la population. À partir du 1er janvier 2017, cette interdiction sera généralisée à toutes les communes dépourvues de SCoT, nonobstant leur localisation ou le nombre d’habitants.

Pour mémoire, au 1er janvier 2015, 38 % des communes n’avaient pas encore commencé l’élaboration de leur SCoT. Parmi les 28 % des communes qui avaient commencé, un grand nombre n’en était qu’au tout début du processus(67), sachant qu’il faut compter environ six ans pour élaborer un SCoT. Dérogation(68) Toutefois, une dérogation peut toujours être sollicitée, dans des conditions qui ont été modifiées par la loi ALUR. Sur la forme, la dérogation doit être présentée par le demandeur de l’AEC : (i) soit, jusqu’au 31 décembre 2016, auprès de l’établissement public chargé de l’élaboration du SCoT, lorsque le périmètre d’un SCoT incluant la commune a été approuvé(69). L’accord éventuellement donné par cette autorité intervient après avis de la commission départementale de la consommation des espaces agricoles ; (ii) soit auprès du préfet de département. L’accord éventuellement donné par cette autorité intervient après avis de la commission départementale de la consommation des espaces agricoles et, le cas échéant, de l’établissement public chargé de l’élaboration du SCoT.

(65) Article L. 142‑4 (ex-article L. 122‑2 III et IV) du code de l’urbanisme. Voir en ce sens, CE 13 novembre 2013, Société Salamero, req. n° 361191.

(66) Date d’entrée en vigueur de la loi n° 2003‑590 Urbanisme Habitat du 2 juillet 2003.

(67) « Retard dans les SCoT : attention au blocage du foncier constructible ! », Le Moniteur, 3 février 2015.

(68) Article L. 142‑5 (ex-article L. 122‑2‑1) du code de l’urbanisme.

(69) Jusqu’au 31 décembre 2016, lorsque le périmètre d’un SCoT incluant la commune a été arrêté, la dérogation est accordée par l’établissement public prévu à l’article L. 143‑16 du code de l’urbanisme, après avis de la commission départementale de la consommation des espaces agricoles prévue à l’article L. 112‑1‑1 du code rural et de la pêche maritime.

45

UCP_.indb 45

13/09/16 17:00

L’urbanisme commercial

Sur le fond, la dérogation ne peut être accordée que si l’urbanisation envisagée : (i) ne nuit pas à la protection des espaces naturels, agricoles et forestiers ou à la préservation et à la remise en bon état des continuités écologiques ; (ii) ne conduit pas à une consommation excessive de l’espace ; (iii) ne génère pas d’impact excessif sur les flux de déplacements ; (iv) et ne nuit pas à une répartition équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services.

Il appartient à la CDAC, sous le contrôle du juge(70), de s’assurer de la bonne obtention de cette dérogation ; étant précisé qu’un refus de dérogation peut être déféré directement devant le juge(71).

(70) CE 29 janvier 2014, req. n° 353223 : « il résulte de ces dispositions que le porteur d’un projet d’aménagement commercial ne peut solliciter d’autorisation pour un projet situé à l’intérieur des zones à urbaniser ouvertes à l’urbanisation dans les communes non couvertes par un schéma de cohérence territoriale et qui répondent aux autres critères mentionnés à l’article L. 122‑2 du code de l’urbanisme que s’il bénéficie de la dérogation prévue à cet article ; que lorsque le périmètre du schéma de cohérence territoriale a été arrêté, cette dérogation doit être accordée par l’établissement public chargé de l’élaboration de ce schéma (…) ; qu’il ressort des pièces du dossier que l’établissement public chargé de l’élaboration du schéma de cohérence territoriale a accordé la dérogation prévue par ces dispositions que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 122‑2 du code de l’urbanisme ne peut, en tout état de cause, qu’être écarté » – CE 17 décembre 2014, req. n° 368275 : « dans les communes situées à moins de quinze kilomètres du rivage de la mer et qui ne sont pas couvertes par un schéma de cohérence territoriale, il ne peut, sauf dérogation, être délivré d’autorisation d’exploitation commerciale à l’intérieur des zones à urbaniser de ces communes ouvertes à l’urbanisation après l’entrée en vigueur de la loi du 2 juillet 2003 urbanisme et habitat ; qu’en revanche, lorsqu’une zone a été délimitée et ouverte à l’urbanisation avant l’entrée en vigueur de cette loi, les dispositions rappelées ci-dessus ne trouvent pas à s’appliquer (…) ; que, par une délibération du 29 mars 2002 du conseil municipal de Saint-Geoursde-Maremne intervenue avant l’entrée en vigueur de la loi du 2 juillet 2003, les terrains sur lesquels le projet est situé ont été classés en zone II NA du plan d’occupation des sols de la commune de Saint-Geours-de-Maremne ; que selon son règlement, cette zone est “destinée aux activités artisanales, industrielles ou commerciales (…)” et “toutes les constructions et installations répondant au caractère de la zone (…)” y sont admises ; que, dès lors, ces terrains ont été ouverts à l’urbanisation avant l’entrée en vigueur de la loi du 2 juillet 2003 ; que les allégations des requérants selon lesquelles cette modification du plan d’occupation des sols ne serait pas entrée en vigueur ne sont pas assorties de précisions permettant d’en apprécier le bien-fondé ; que si certaines parcelles de la zone d’aménagement concerté au sein de laquelle est située l’emprise du projet n’ont pas été affectées par cette modification du plan local d’urbanisme, il ressort des pièces du dossier qu’aucune de ces parcelles n’est située dans cette emprise » – CE 13 novembre 2013, req. n° 361191 : « il ressort des pièces du dossier que le projet est situé en zone IV NA du plan d’occupation des sols de la commune de Vendres, applicable à la date de l’entrée en vigueur de la loi du 2 juillet 2003 dite “urbanisme et habitat” ; que le règlement de ce plan dispose qu’y sont admises sous conditions “les constructions à usage industriel, d’équipement collectif, de commerce, d’artisanat, d’entrepôts commerciaux […]” ; qu’ainsi, les parcelles classées en zone IV NA étaient ouvertes à l’urbanisation avant l’entrée en vigueur de la loi du 2 juillet 2003 ; que, dès lors, les dispositions de l’article L. 122‑2 du code de l’urbanisme n’y interdisaient pas la délivrance d’une autorisation d’aménagement commercial ».

(71) La décision d’octroi de la dérogation est un acte préparatoire, insusceptible de recours. À l’inverse, la décision de refus est un acte faisant grief donc pouvant faire l’objet d’un recours devant le juge : CAA Lyon 17 février 2010, Association des berges du Rhône et autres, req. n° 07LY01896. Pour la censure d’un refus de dérogation, voir par exemple : CAA Nancy 11 mars 2010, req. n° 09NC00771.

46

UCP_.indb 46

13/09/16 17:00

L’urbanisme commercial

rapporteur public(102) sur cet arrêt, qui a été rendu dans des circonstances bien précises(103), que le juge a souhaité éviter qu’une annulation de la seconde AEC conduise mécaniquement à remettre en vigueur l’autorisation initiale pourtant illégale.

Les titulaires d’AEC susceptibles d’être illégales sont désormais enclins à déposer auprès de la CNAC une nouvelle demande d’AEC valant retrait de la première, sous condition expresse de l’obtention d’une seconde AEC définitive. Le retrait de la première AEC ne serait donc définitif qu’à la condition que la seconde autorisation ne puisse plus être annulée. Si la seconde autorisation était annulée, le pétitionnaire pourrait se prévaloir de l’AEC initiale, dont il ne saurait être regardé comme en ayant demandé le retrait.

En l’absence de jurisprudence topique sur ce point, il est cependant difficile de savoir si une telle pratique permet de « priver d’effet » la jurisprudence précitée du Conseil d’État du 23 septembre 2013.

6.1.2

Le recours préalable obligatoire sur autosaisine de la Commission nationale d’aménagement commercial (CNAC)(104)

La loi ACTPE n° 2014‑626 du 18 juin 2014 a consacré la faculté pour la CNAC de se saisir spontanément d’un recours contre une décision ou un avis de la CDAC portant sur un projet d’une surface de vente d’au moins 20 000 m2. Dans ce cas, l’avis ou la décision de la CNAC se substitue à celui ou à celle de la CDAC. (102) « Il n’y a, il faut le préciser, aucun moyen propre de la requérante dirigé contre le retrait de l’autorisation précédente, contre laquelle elle n’a d’ailleurs en toute rigueur pas intérêt à agir. Et il n’apparaîtrait pas satisfaisant que votre annulation, si elle incluait le retrait, fasse renaître l’autorisation précédente, devenue définitive car les recours qui l’attaquaient ont été rejetés entre-temps comme irrecevables. Certes, à l’inverse, si vous reconnaissez que la décision attaquée est divisible et que vous n’annulez que la deuxième autorisation mais pas le retrait de la première, la pétitionnaire se trouve finalement piégée d’avoir demandé le retrait de la première lorsqu’elle craignait son annulation au contentieux. C’est un peu l’arroseur arrosé. Vous parvenez toutefois à un équilibre plutôt satisfaisant. D’un côté, vous faites table rase. Vous évitez ainsi que votre annulation ne soit un pur trompe-l’œil et ne fasse revivre instantanément une autorisation similaire dont vous savez au surplus qu’elle aussi était illégale – ne serait-ce que parce que l’avis du ministre du Commerce n’avait pas été recueilli. De l’autre, votre annulation a pour effet de ressaisir la commission nationale de la demande du pétitionnaire (CE 12 janvier 2005, Société Cora Belgique, req. n° 260198 aux Tables, p. 771). Celui-ci est donc dispensé de l’étape “commission départementale” et n’a pas à préparer un nouveau dossier mais seulement à actualiser le précédent, ce qui peut être déterminant quand il s’agit d’apprécier le caractère suffisamment certain de la réalisation à la date de l’ouverture du commerce des aménagements de voiries indispensables ».

(103) Dans cette affaire, le porteur de projet avait (i) expressément sollicité de la CNAC qu’elle retire l’AEC n° 1 et (ii) demandé le réexamen de son dossier. La CNAC avait alors délivré une AEC n° 2 qui, selon le dispositif même de la décision, remplaçait expressément l’AEC n° 1. Il est donc difficile de savoir si cette solution doit être transposée au cas dans lequel le retrait de l’AEC n° 1 est implicite (s’opère par la délivrance de l’AEC n° 2) ou lorsque le pétitionnaire a pris le soin de conditionner sa demande de retrait de l’AEC n° 1 à l’obtention d’une AEC n° 2 devenue définitive.

(104) Article L. 752‑17 III, du code de commerce : « V.- La Commission nationale d’aménagement commercial peut se saisir de tout projet mentionné à l’article L. 752‑1 dont la surface de vente atteint au moins 20 000 mètres carrés dans le délai d’un mois suivant l’avis émis par la commission départementale d’aménagement commercial conformément au I du présent article ou suivant la décision rendue conformément au II. Elle émet un avis ou rend une décision sur la conformité du projet aux critères énoncés à l’article L. 752‑6. Cet avis ou cette décision se substitue à celui de la commission départementale. En l’absence d’avis ou de décision exprès de la commission nationale dans le délai de quatre mois à compter de sa saisine, l’avis de la commission départementale d’aménagement commercial est réputé confirmé ».

242

UCP_.indb 242

13/09/16 17:00

Le contentieux du projet – Chapitre 6

Les raisons de cette procédure particulière d’autosaisine sont multiples.

Avant la loi ACTPE précitée, les décisions des CDAC ne faisaient pas systématiquement l’objet d’un recours devant la CNAC, alors même que les CDAC étaient stigmatisées par certains comme étant des « machines à dire oui »(105). En pratique, l’absence de contrôle hiérarchique de la CNAC a pu conduire à la réalisation de projets de grande envergure, à la légalité contestable. Un plus grand contrôle des décisions des CDAC, initié par la CNAC, a donc été revendiqué.

Ce renforcement du rôle de la CNAC a aussi été justifié par l’étendue géographique des projets commerciaux, qui se sont progressivement implantés sur le territoire de plusieurs départements, voire de plusieurs régions(106), de sorte que l’échelle nationale de la CNAC a pu apparaître plus pertinente.

Plus généralement, en permettant à la CNAC de s’autosaisir, le législateur a cherché à renforcer « l’efficacité de l’action de l’État en matière d’urbanisme commercial », mais aussi à « garantir la cohésion du territoire »(107). Indéniablement, le pouvoir de la CNAC se trouve renforcé par la réforme. À ce jour, quelques procédures d’autosaisine ont été réalisées par la CNAC et il est intéressant de noter qu’elles concernent également des projets ayant fait l’objet d’un recours préalable par les tiers. L’accueil réservé par la CNAC reste mitigé : les projets qui sont finalement autorisés ne le sont qu’à une courte majorité(108), tandis que les refus le sont souvent à l’unanimité. Ceci étant, il est encore trop tôt pour déterminer l’efficacité de cette procédure, eu égard au faible nombre de décisions.

6.1.2.1 Procédure d’autosaisine Information de la CNAC préalable à l’autosaisine

Les CDAC doivent informer la CNAC de toutes les demandes d’autorisation qui leur sont présentées se rapportant à un équipement dont la surface de vente est supérieure à 20 000 mètres carrés(109). À cette fin, un exemplaire dématérialisé du dossier de demande doit être adressé à la CNAC dans un délai de dix jours francs suivant la date à laquelle la CDAC reçoit la demande.

(105) Mme Annick Le Loch – Compte rendu intégral – Deuxième séance du lundi 26 mai 2014 : « L’on estime en effet que 95 % des projets soumis aux CDAC sont acceptés dès le premier examen ».

(106) Rapport fait au nom de la commission des affaires économiques sur le projet de loi, après engagement de la procédure accélérée, relatif à l’artisanat, au commerce et aux très petites entreprises (n° 1338) par M. Fabrice Verdier : « Je partage l’avis de notre président : la dimension régionale ne peut plus être ignorée ; les projets ont le plus souvent un impact interdépartemental, voire interrégional – je puis moi-même en témoigner pour ce qui concerne mon département ».

(107) Propos de M.-F. Roig dans compte rendu intégral, première séance du mercredi 12 février 2014.

(108) Voir par exemple, CNAC 12 novembre 2015, n° 2816AS : la Commission nationale a décidé de se saisir du projet présenté par les sociétés Unibail-Rodamco, Gaité Bureaux et Gaité Parking relatif à l’extension de 13 848 m2 de l’ensemble commercial « Galerie Gaité » d’une surface totale de vente de 7 102 m2, situé dans le 14e arrondissement de Paris. Il est intéressant de noter qu’à l’issue de cette procédure, la CNAC a finalement rendu un avis favorable au projet. L’autorisation n’a cependant pas fait l’unanimité puisqu’elle a été rendue à 5 voix contre 4.

(109) Article R. 752‑40 du code de commerce. Dans le projet de loi initial, le seuil retenu était de 30 000 m2.

243

UCP_.indb 243

13/09/16 17:00

L’urbanisme commercial

La CDAC doit également notifier à la CNAC son avis (ou sa décision) rendu(e) à l’issue de l’examen de la demande d’AEC, dans les dix jours suivant la réunion de la CDAC(110).

Conditions de l’autosaisine

Projets concernés(111)

Dès lors qu’un projet répond à deux conditions cumulatives, la CNAC peut décider de s’autosaisir : ––le projet entre dans le champ d’application de l’article L. 752‑1 du code de commerce (cf. supra Chapitre 2) ; ––la surface de vente du projet atteint au moins 20 000 m2, ou bien le projet porte sur une surface existante de 20 000 m2, ou bien encore le projet fera passer une surface existante au-delà de ce seuil.

Délai d’autosaisine À compter de la date à laquelle la CNAC reçoit l’avis ou la décision de la CDAC(112), la Commission nationale dispose d’un délai d’un mois pour décider si elle souhaite, ou non, s’autosaisir(113).

Décision d’autosaisine La décision de la CNAC de se saisir d’un projet intervient, sur proposition de son président ou d’au moins quatre de ses membres, à la majorité absolue des membres présents(114).

Une fois adoptée, la décision d’autosaisine doit être notifiée par lettre recommandée avec demande d’avis de réception ou par courrier électronique sécurisé (i) au demandeur, (ii) au préfet du département de la commune d’implantation, (iii) le cas échéant, à l’autorité compétente en matière de permis de construire(115). On relèvera qu’aucun délai n’est précisé. Dans sa première version, le projet de décret n° 2015‑165 prévoyait un délai de sept jours francs à compter de la réunion de la CNAC, mais cette règle n’a pas été reprise.

En pratique, la CNAC rend une première décision par laquelle elle décide d’user de sa prérogative d’autosaisine(116), puis une seconde par laquelle elle se prononce sur l’autorisation dudit projet, au fond.

Parmi les décisions d’autosaisine rendues jusqu’ici par la CNAC, une décision se démarque et pourrait initier une pratique de la CNAC (ou un contentieux devant la CAA) : il s’agit de la décision « Les Ponts de Cé » n° 2837T/2859T rendue le 4 février 2016. Dans cette affaire, le pétitionnaire avait, initialement, fractionné son projet en deux et présenté deux demandes d’AEC séparées (l’une le 5 août 2015 pour la création d’un commerce alimentaire d’une surface de vente (110) Article R. 752‑19, alinéa 2, du code de commerce.

(111) Article L. 752‑17 V, alinéa 1, du code de commerce.

(112) Article R. 752‑41, alinéa 2, du code de commerce.

(113) Article L. 752‑17 V alinéa 1er, du code de commerce.

(114) Article R. 752‑42, alinéa 1er du code de commerce.

(115) Article R. 752‑42, alinéa 2 du code de commerce.

(116) Voir pour des exemples récents de décisions d’autosaisine : CNAC 12 novembre 2015, n° 2816AS – CNAC 17 mars 2016, n° 2898AS – CNAC 17 mars 2016, n° 2907AS – CNAC 4 février 2016, n° 2837T/2859T – CNAC 12 mai 2016, n° 2875AS – CNAC 12 mai 2016, n° 2932AS – CNAC 9 juin 2016, n° 2912AS. 244

UCP_.indb 244

13/09/16 17:00

Le contentieux du projet – Chapitre 6

de 2 000 m2, l’autre le 16 novembre 2015 pour la création, sur le même site, d’un Retail Park d’une surface de vente de 19 990 m2). Seule l’autorisation délivrée pour la création du magasin spécialisé avait fait l’objet d’un recours devant la CNAC. Toutefois, la CNAC a considéré que « bien qu’ayant fait l’objet de deux demandes distinctes, cette opération conduit à la création d’un ensemble commercial d’une surface de vente de 21 990 m2, seuil qui permet la mise en œuvre des dispositions du V de l’article L. 752‑17 du code du commerce ». Par conséquent, la CNAC a refusé de délivrer l’autorisation pour le projet qui lui était soumis et décidé de s’autosaisir pour l’ensemble du projet, c’est-à-dire pour les deux dossiers (alors même que le délai d’un mois qui lui était imparti pour s’autosaisir de l’autorisation délivrée pour le Retail Park était déjà expiré, etc.)

Cette décision montre que la pratique des opérateurs consistant à fractionner un même projet global et à déposer deux demandes d’AEC séparées(117), dont chacune prise isolément est inférieure au seuil légal (20 000 m2), ne fait pas obstacle à l’autosaisine du projet par la CNAC, y compris au-delà du délai légalement imparti.

Conséquences de l’autosaisine

Cumul des recours préalables sur autosaisine de la CNAC et sur saisine des tiers(118) La décision de la CNAC de s’autosaisir ne fait pas obstacle à l’exercice, dans les conditions de droit commun, d’autres recours administratifs préalables par les personnes souhaitant contester l’avis ou la décision de la CDAC et habilités à le faire (cf. supra 6.1.1.2).

En cas de cumul des recours, la CNAC se prononcera sur l’ensemble des saisines par une seule décision ou par un seul avis.

Le cas échéant, majoration du délai d’instruction du permis de construire(119) Il s’agit ici de l’hypothèse dans laquelle la CNAC se saisit d’un avis de la CDAC rendu dans le cadre d’une demande d’instruction d’un PCVAEC. Dans ce cas, la décision de la CNAC de s’autosaisir de l’avis de la CDAC entraîne la prolongation de cinq mois du délai (117) Il n’est pas illégal pour un porteur de projet de scinder son projet en déposant plusieurs demandes d’AEC. Toutefois, lorsque les demandes séparées portent sur un même projet global, la CNAC exige le dépôt de demandes d’AEC simultanées, lui permettant d’apprécier les effets du projet dans sa globalité (voir en ce sens : CNAC 21 mai 2015, n° 2561T – CNAC 8 avril 2015, n° 2530T-2588T). L’absence de dépôts simultanés des demandes d’AEC est une cause de refus des autorisations (voir par exemple : CNAC 28 janvier 2015, n° 2433T-2434D : « En ne présentant pas simultanément ses quatre demandes d’autorisation d’exploitation commerciale, pour un même projet global développé sur le même site, la société « SYNDVA » ne met pas la Commission nationale d’aménagement commercial en mesure de bien évaluer l’impact global du projet dans toutes ses composantes, notamment sur les commerces du centre-ville de Draguignan ; que cette présentation scindée, à quelques semaines d’intervalle, n’est pas justifiée par la société pétitionnaire » – CNAC 16 juillet 2014, n° 2273D : « En scindant son projet global en plusieurs phases après la décision de rejet de la commission départementale d’aménagement commercial du Loiret du 23 avril 2013, le pétitionnaire n’a pas permis à la CNAC d’apprécier les effets du projet dans leur globalité »). La même position est adoptée par le juge administratif, qui précise qu’il est « loisible à la Commission nationale d’équipement commercial d’examiner de façon distincte chacune des demandes et de prendre des décisions séparées, dès lors que, ayant analysé ces demandes lors d’une même séance, elle a été en mesure, sur la base des éléments fournis par les services instructeurs, de porter une appréciation globale sur l’ensemble formé par les demandes fractionnées » (CE 25 février 2015, req. n° 374181 – CAA Douai 26 novembre 2015, req. n° 14DA01765).

(118) Article R. 752‑43, alinéa 3, du code de commerce.

(119) Article R.*423‑36‑1, alinéa 1er, du code de commerce.

245

UCP_.indb 245

13/09/16 17:00

L’urbanisme commercial

d’instruction du permis de construire. La lettre par laquelle la CNAC notifie au demandeur sa décision de se saisir du projet (cf. supra) l’informe de cette majoration du délai.

6.1.2.2 Examen du recours par la CNAC

Les modalités d’adoption (instruction, convocation, auditions, quorum, motivation) et les mesures de publicité (notification, publication) de la décision ou de l’avis de la CNAC suivent la procédure de droit commun(120) (cf. supra 6.1.1.2).

Pour le reste, la procédure est schématiquement la suivante.

Critères décisionnels

La CNAC émet un avis ou rend une décision sur la conformité du projet aux critères d’appréciation énoncés à l’article L. 752‑6 du code de commerce (cf. supra 4.1.2.3).

Délai pour statuer

Elle dispose, classiquement, d’un délai de quatre mois pour se prononcer. Ce délai court à compter de la date à laquelle la décision d’autosaisine a été notifiée par la CNAC au demandeur. À défaut de décision ou d’avis exprès dans le délai de quatre mois, la décision ou l’avis de la CDAC est réputé(e) confirmé(e)(121).

Conséquences de la décision/avis de la CNAC

La décision/avis de la CNAC se substitue à la décision/avis de la CDAC(122) L’avis ou la décision rendu(e) par la CNAC sur autosaisine produit les mêmes effets qu’en cas de recours préalable « classique » : cet avis ou cette décision se substitue à l’avis ou à la décision de la CDAC. La décision de la CNAC n’ouvre pas droit à un recours contentieux par les requérants n’ayant pas eux-mêmes exercé de recours préalable Cette faculté nouvelle ne remet pas en cause la solution de principe affirmée par la jurisprudence : les personnes habilitées à saisir le juge sont uniquement celles ayant elles-mêmes formé un recours préalable(123). En conséquence, les personnes n’ayant pas contesté la décision/avis de la CDAC devant la CNAC, ne pourront pas exercer de recours contentieux contre la décision/avis de la CNAC rendue sur autosaisine (sauf bien évidemment le porteur de projet).

(120) Article R. 752‑43 du code de commerce : « Les articles R. 752‑35 à R. 752‑39 s’appliquent à la procédure prévue au V de l’article L. 752‑17 ».

(121) Article L. 752‑17 V alinéa 2 du code de commerce.

(122) Article L. 752‑17 V alinéa 2 du code de commerce.

(123) CE 28 juin 2013, SAS Coutis, req. n° 355812 : « lorsqu’un texte a subordonné le recours contentieux tendant à l’annulation d’un acte administratif à un recours administratif préalable, une personne soumise à cette obligation n’est, sauf disposition contraire, recevable à présenter un recours contentieux contre la décision rendue par l’autorité saisie à ce titre, qui confirme la décision initiale en se substituant à celle-ci, que si elle a elle-même exercé le recours préalable » ; « que ces dispositions, qui ne prévoient aucune exception à la règle énoncée au point 2, impliquent que le recours contentieux contre une décision de la Commission nationale d’aménagement commercial prise dans le même sens que celle de la commission départementale n’est ouvert qu’aux personnes qui ont elles-mêmes présenté le recours préalable ».

246

UCP_.indb 246

13/09/16 17:00

Le contentieux du projet – Chapitre 6

Cette affirmation de principe permet d’empêcher l’accès au prétoire des requérants n’ayant pas fait preuve de diligences suite à la décision/avis de la CDAC. 6.1.3

Le recours préalable obligatoire devant la Commission nationale d’aménagement cinématographique (CNACi)

Les décisions prises par les commissions départementales d’aménagement cinématographique (CDACi) (cf. supra 3.2.1) peuvent être contestées devant la Commission nationale d’aménagement cinématographique (CNACi).

Comme en matière d’exploitation commerciale, la saisine de la CNACi est un préalable obligatoire à toute saisine du juge administratif, qui doit être exercé à peine d’irrecevabilité du recours contentieux(124).

6.1.3.1 Personnes habilitées à former le recours préalable obligatoire(125)

Conformément à l’article L. 212‑10‑3 du code du cinéma et de l’image animée, sont recevables à saisir la CNACi : ––toute personne ayant intérêt à agir(126), incluant le pétitionnaire insatisfait ; ––le représentant de l’État dans le département ; ––le maire de la commune d’implantation(127) ; ––le président de l’EPCI compétent en matière d’aménagement de l’espace et de développement, dont est membre la commune d’implantation ; ––le président du syndicat mixte ou de l’EPCI chargé du SCoT auquel adhère la commune d’implantation ou son représentant ou, à défaut, un adjoint au maire de la commune d’implantation ; ––et le médiateur du cinéma.

Les autorisations d’aménagement cinématographique peuvent donc être contestées plus largement que les autorisations d’exploitation commerciale.

(124) Article L. 212‑10‑3 du code du cinéma et de l’image animée.

(125) Article L. 212‑10‑3 du code du cinéma et de l’image animée.

(126) L’intérêt à agir est entendu largement par la jurisprudence, et concerne notamment : − Les exploitants d’établissements cinématographiques concurrencés par le projet : (i) les exploitants actuels (CE 17 mars 2004, SARL loisirs 200, req. n° 227000 – CE 17 mars 2014, SA Cinémas forum, req. n° 227000) ; (ii) les exploitants futurs : une fois le projet autorisé mais avant qu’il n’ait été mis en œuvre (CE 25 mars 2013, Société Écran Sud, req. n° 353427).

– Les collectivités publiques qui ont intérêt au maintien de la décision administrative (CE 30 décembre 2002, SNC Cirmad Grand Sud et la Commune de Béziers, req. n° 214018).

(127) Lorsqu’un projet d’aménagement cinématographique est envisagé sur le territoire de plusieurs communes ou de plusieurs cantons, est considéré comme la commune ou le canton d’implantation celle ou celui dont le territoire accueille la plus grande des surfaces de l’ensemble de salles de spectacles cinématographiques faisant l’objet de la demande d’autorisation (article R. 212‑6‑1 du code du cinéma et de l’image animée).

247

UCP_.indb 247

13/09/16 17:00

ANNEXE A1 Dossier de demande d’autorisation d’exploitation commerciale

Société Pétitionnaire Dossier présenté devant : La Commission Départementale d’Aménagement Commercial de « département (XX) »

Création d’un ensemble commercial d’une surface de vente de 27 884 m2 et d’un drive de 6 pistes et 195 m2

Fig. A1.1 Ensemble commercial d’une surface de vente de 27 884 m2 et d’un drive de 6 pistes (195 m2) (© MM/L35)

UCP_.indb 273

13/09/16 17:00

L’urbanisme commercial

Préambule Ce dossier est composé d’extraits de dossiers de demande d’autorisation d’exploitation commerciale qui présentent à la fois des atouts assurant un développement commercial pertinent sur le territoire mais également des arguments forts, à faire valoir pour séduire les membres siégeant en CDAC/CNAC (élus comme personnalités qualifiées) tout en répondant avantageusement aux critères définis par les dispositions réglementaires.

Il constitue donc un dossier « fictif » représentant le dossier de demande d’AEC « idéal ». À des fins pédagogiques, le dossier tel que présenté s’efforce de synthétiser l’information, pour faciliter la compréhension et la lecture de ce document – dense et complexe.

ZAC – Commune (XX) Article 60 de la loi n° 2014‑626 du 18 juin 2014 Mise en application du décret n° 2015‑165 du 12 février 2015 Articles R. 751‑1 à R. 752‑54 du code du commerce

Note de Synthèse Implanté au sein d’un territoire marqué par un dynamisme économique et démographique exceptionnel, à l’image de l’OIN et de la ZAC accueillant le projet, l’opération de création d’un ensemble commercial et d’un drive poursuit l’objectif d’offrir à la population un équi‑ pement commercial moderne, attractif, intégré dans son environnement et créateur d’emplois.

L’insertion du projet dans une ZAC dont l’objectif est la réalisation de logements, de bureaux, de commerces et d’équipements publics, est de nature à accroître la mixité du secteur et des synergies se développeront naturellement entre les fonctions et composantes du site.

La position du site, à proximité d’une frontière et d’un carrefour autoroutier est idéale pour implanter ce projet dans le sens où il permettra d’accroître l’attractivité territoriale et ainsi de capter de nouveaux chalands qui ne consomment pas actuellement en France.

Le programme commercial sera complété de moyennes surfaces spécialisées et d’environ 70 boutiques ainsi que d’un drive de 6 pistes et 195 m2 d’emprise au sol. Le centre développera ainsi 27 884 m2 de surface de vente.

De plus, une nouvelle enseigne alimentaire occupera 5 000 m2 de surface de vente. Ce concept inédit sur le territoire français conjugué à la proposition d’un magasin connecté (tablettes, applications, corners numériques…) apportera au projet un caractère résolument novateur.

Une convention est d’ores et déjà signée entre les différents acteurs afin de soutenir et de préserver les activités en centre-ville. La société pétitionnaire s’engage à ne pas 274

UCP_.indb 274

13/09/16 17:00

Annexe

transférer les enseignes présentes en centre-ville mais à n’autoriser que les duplications de magasins.

Des restaurants permettront d’animer le centre tout au long de la journée, ils apporteront un caractère convivial au centre qui sera accentué par un espace de loisirs et de détente dédié aux enfants.

Un espace de rencontres et de culture est proposé au sein de l’ensemble commercial, il accueillera des événements culturels, des conférences et tous projets artistiques originaux.

La programmation de ce lieu sera assurée par un cabinet spécialisé en ingénierie culturelle auquel la société pétitionnaire confiera la gestion du lieu.

Ainsi, par cette organisation d’ensemble, l’ensemble commercial sera animé de façon permanente et contribuera également au rayonnement de l’agglomération.

Sur le plan commercial, le site s’insère dans une zone commerciale historique, inscrite dans les habitudes de consommation locales, mais qui présente tous les stigmates de l’urbanisme commercial de ces trente dernières années : bâtiments en bardages vétustes, foisonnement des enseignes, espaces verts à minima, etc.

Face à ce constat, la société pétitionnaire a l’ambition d’enclencher, en conformité avec les documents d’urbanisme locaux et intercommunaux, le renouvellement de cette zone.

Un renouvellement qui s’envisage autour de plusieurs axes forts.

Le site laissé en friche sera dépollué pour accueillir un nouveau bâtiment de 4 niveaux dont deux en sous-sol réservés au stationnement représentant 90,5 % des capacités de stationnement. Ce choix permet de limiter la consommation de foncier en proposant un équipement compact réduisant l’imperméabilisation des sols.

Ce parc accueillera également des dispositifs encourageant la réduction des déplacements motorisés et polluants : Un parking relais sera créé : les clients stationneront dans le parc et bénéficieront d’une tarification préférentielle pour utiliser les transports en commun notamment la ligne de BHNS desservant le site du projet.

Des stationnements pour les vélos, le covoiturage, les véhicules électriques seront aménagés et des itinéraires cyclables développés pour permettre de rejoindre le site depuis le centre-ville.

Des services de location de vélos et véhicules électriques mais également de mise à disposition de bicyclettes en libre-service seront accessibles sur le terrain d’emprise de l’ensemble commercial conformément aux engagements pris auprès de la collectivité.

Des itinéraires piétons sécurisés garantiront, aux riverains de la ZAC d’implantation et aux clients des autres commerces, de rejoindre le centre sans difficulté et confortablement.

Les quelques places proposées en aérien seront traitées de manière à assurer une intégration paysagère de grande qualité pour le site : le parc sera largement végétalisé par la création de noues paysagères, d’arbres de haute tige, l’utilisation de revêtements d’origine végétale…

275

UCP_.indb 275

13/09/16 17:00

L’urbanisme commercial

Les toitures végétalisées participeront également à la bonne insertion du site dans son environnement. Elles donneront une impression de paysage qui se prolonge et qui grimpe sur les toitures des bâtiments.

Les surfaces végétalisées du projet représentent 40 % de la superficie de la parcelle soulignant l’implication de la société pétitionnaire dans la conception d’un projet différenciant, porteur d’une véritable identité pour l’agglomération.

Les accès au site sont d’ores et déjà prévus et validés par les autorités compétentes : ––un boulevard urbain est créé face au site du projet, ––une ligne de BHNS circulera sur le terre-plein central du boulevard, ––des pistes cyclables seront également créées sur cet axe et raccordées au réseau existant.

La conception du bâtiment relève également le double défi d’une architecture harmonieuse, intégrée et performante sur le plan environnemental.

Le choix des matériaux privilégiera l’origine locale et leur capacité de recyclage en fin de vie.

Sur le plan énergétique, cet ouvrage respectera la RT 2012 en poursuivant l’objectif d’atteindre une performance encore supérieure et de faire de ce bâtiment une référence, grâce à une triple certification environnementale : HQE, BREEAM et MINERGIE-P-ECO (1re labellisation d’un projet français).

L’ensemble des thématiques relatives au développement durable : isolation, chauffage et climatisation, éclairage, gestion des eaux et des nuisances, gestion des déchets et maîtrise des pollutions liées à l’activité seront ainsi traitées de façon exemplaire.

C’est toute l’image d’une agglomération moderne, innovante, tournée vers l’avenir et capable de rayonner au-delà des frontières qui est en jeu à travers cette réalisation.

276

UCP_.indb 276

13/09/16 17:00

Table des matières Sommaire................................................................................................. 5 Chapitre 0

Introduction........................................................................................... 7

La régulation du commerce sur le territoire par une police de la concurrence................................................................................. 11

Premières réglementations antérieures à la loi Royer du 27 décembre 1973............................................................................... 11

Une législation volontariste tendant à assurer l’équilibre entre les différentes formes de commerce............................................... 14

La loi Royer du 27 décembre 1973............................................................ 14 La loi Sapin du 29 janvier 1993................................................................. 16

La loi Raffarin du 5 juillet 1996................................................................. 18

Vers l’intégration de l’urbanisme commercial dans l’urbanisme de droit commun.................................................................................. 19

Le tournant de la loi LME n° 2008‑776 du 4 août 2008 sous la pression communautaire............................................................. 19

La remise en cause des critères économiques et concurrentiels de l’autorisation d’équipement commercial................................................ 20

La modification des critères d’appréciation des CDAC............................... 22 La prise en compte croissante du commerce dans les documents d’urbanisme............................................................................................ 23

Synthèse................................................................................................... 24

Chapitre 1

La planification des implantations commerciales........................ 25

1.1

Propos liminaires.................................................................................. 25

1.2

Outils « prospectifs » de planification commerciale....................... 27

1.2.1

Les chartes d’urbanisme commercial...................................................... 27

1.2.2

Les schémas de développement commercial........................................... 27

1.2.3

Les observatoires d’équipement commercial.......................................... 28

1.3

Outils « normatifs » de planification commerciale......................... 29

1.3.1.1

1.3.1

La planification du commerce par le schéma de cohérence territoriale. 29

1.3.1.2

Le document d’orientation et d’objectifs.................................................... 30

Le rapport de présentation et le projet d’aménagement et de développement durables.................................................................... 30

385

UCP_.indb 385

13/09/16 17:01

L’urbanisme commercial

1.3.1.3

L’obligation de compatibilité avec le SCoT................................................ 33

1.3.1.4

Les limites de la planification du commerce par le SCoT........................... 38

1.3.2.1

1.3.2

La planification du commerce par le plan local d’urbanisme................. 41

1.3.2.2

Hypothèse 2 : le territoire d’implantation du projet n’est pas couvert par un SCoT............................................................................................. 44

1.4

Outils « opérationnels » spécifiques.................................................. 47

1.4.1

Droit de préemption en matière commerciale......................................... 47

1.4.1.2

Difficultés antérieures à la loi ACTPE du 18 juin 2014............................... 48

1.4.1.1

1.4.1.3

1.4.2.2

Procédure d’élaboration............................................................................. 51

1.4.2.3

Régime du droit de préemption commercial depuis la loi ACTPE du 18 juin 2014......................................................................................... 48

Contrats de revitalisation artisanale et commerciale.............................. 50

1.4.2.1

Origine et évolutions................................................................................. 47

1.4.2

Hypothèse 1 : le territoire d’implantation du projet est couvert par un SCoT............................................................................................. 42

Objet et intérêts......................................................................................... 50

Mise en œuvre.......................................................................................... 52

Chapitre 2

Le champ d’application de l’autorisation d’exploitation commerciale................................................................ 53

2.1

Les établissements soumis à autorisation d’exploitation commerciale.......................................................................................... 54

2.1.1

Les magasins de commerce de détail....................................................... 54

2.1.1.2

Exclusions en raison de la nature de l’activité............................................ 58

2.1.1.1

Définition................................................................................................. 54

2.1.2

L’ensemble commercial........................................................................... 60

2.1.2.2

Dérogation pour les commerces en ZAC de centre urbain........................... 64

2.1.2.1

2.1.3

Les points permanents de retrait d’achats au détail commandés par voie télématique (drive)..................................................................... 65

2.1.4

Les établissements de spectacles cinématographiques............................ 66

2.2

La nature des opérations soumises à autorisation d’exploitation commerciale................................................................. 67

2.2.1

Pour les magasins de commerce de détail............................................... 67

2.2.1.2

Les projets de changement de secteur d’activité......................................... 68

2.2.1.1

2.2.1.3

2.2.1.4

Définition et éléments constitutifs.............................................................. 60

Les projets de création et d’extension........................................................ 67

Les projets de réouverture au public, sur le même emplacement, d’un magasin fermé depuis trois ans.......................................................... 70 Les projets de regroupement de surfaces de vente de magasins voisins, sans création de surfaces supplémentaires.................................................. 72

386

UCP_.indb 386

13/09/16 17:01

Table des matières

2.2.2

Pour les halles, marchés, aéroports et gares............................................ 74

2.2.2.2

Les aéroports et gares................................................................................ 74

2.2.2.1

2.2.3

Pour l’ensemble commercial................................................................... 74

2.2.3.2

Les projets d’extension.............................................................................. 75

Les halles et marchés d’approvisionnement au détail.................................. 74

2.2.3.1

2.2.4

Les projets de création ou d’extension d’un drive................................... 76

2.2.4.2

Dispense................................................................................................... 76

Les projets de création............................................................................... 74

2.2.4.1

2.2.5

Pour les établissements de spectacles cinématographiques..................... 77

2.2.5.2

Projet d’extension d’un cinéma.................................................................. 77

2.2.5.1

2.2.5.3

Principe d’autorisation préalable................................................................ 76

Projet de création d’un cinéma................................................................... 77 Projet de réouverture au public d’un cinéma.............................................. 79

2.3

Les seuils des opérations soumises à autorisation d’exploitation commerciale....................................... 79

2.3.1

Les différentes notions utilisées............................................................... 79

2.3.1.2

Surface de plancher (drive)........................................................................ 86

2.3.1.1

2.3.1.3

Surface de vente........................................................................................ 79

Places de cinéma....................................................................................... 87

2.3.2

Les seuils d’autorisation.......................................................................... 87

2.3.2.2

Places de cinéma....................................................................................... 88

2.3.2.1

2.4

La modification substantielle du projet autorisé............................. 89

2.4.1

Projet d’exploitation commerciale.......................................................... 89

2.4.1.2

Nature de la décision ou de l’avis de la CDAC/CNAC statuant sur une demande de modification substantielle........................................... 96

Surface de vente et surface de plancher...................................................... 87

2.4.1.1

2.4.1.3

2.4.2

L’autorisation d’aménagement cinématographique................................ 99

Chapitre 3

Les autorités compétentes............................................................... 101

3.1

Les commissions d’aménagement commercial................................ 101

3.1.1

La commission départementale d’aménagement commercial (CDAC).. 102

3.1.1.2

Le fonctionnement des CDAC................................................................... 109

3.1.1.1

Définition................................................................................................. 89

Conséquences de la modification substantielle d’un projet sur le permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale...................... 97

La composition de la CDAC...................................................................... 102

3.1.2

La Commission nationale d’aménagement commercial (CNAC)............ 114

3.1.2.2

La composition de la CNAC...................................................................... 115

3.1.2.1

Le statut de la CNAC................................................................................ 114

387

UCP_.indb 387

13/09/16 17:01

L’urbanisme commercial

3.1.2.3

Le fonctionnement de la CNAC................................................................. 119

3.2

Les commissions d’aménagement cinématographique.................. 124

3.2.1

3.2.1.1

La commission départementale d’aménagement cinématographique (CDACi).................................................................................................. 124

3.2.2

3.2.2.1

3.2.1.2

3.2.2.2

La composition de la CDACi..................................................................... 124 Le fonctionnement de la CDACi................................................................ 125

La Commission nationale d’aménagement cinématographique (CNACi).................................................................................................. 126 La composition de la CNACi..................................................................... 126 Le fonctionnement de la CNACi................................................................ 127

Chapitre 4

La demande du pétitionnaire et la procédure de délivrance de l’autorisation d’exploitation commerciale................................. 129

4.1

L’autorisation d’exploitation commerciale pour les magasins de commerce de détail et pour les points de retrait (« drive »)...... 129

4.1.1

4.1.1.1

La distinction entre l’autorisation d’exploitation commerciale (AEC) « autonome » et le permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale (PCVAEC)................................................... 129

4.1.2

L’autorisation d’exploitation commerciale (AEC) « autonome »............ 136

4.1.2.2

La procédure d’instruction de la demande d’AEC « autonome »................. 146

4.1.1.2

4.1.2.1

4.1.2.3

État du droit sous l’empire de la loi LME n° 2008‑776 du 4 août 2008....... 129

État du droit issu de la loi ACTPE n° 2014‑626 du 18 juin 2014................. 131 La demande d’AEC « autonome »............................................................. 136 La délivrance de l’AEC « autonome »....................................................... 152

4.1.3

4.1.3.1

4.1.3.3

4.2

Les demandes spécifiques................................................................... 197

4.2.1

La consultation facultative de la CDAC.................................................. 197

4.2.1.2

La procédure............................................................................................. 198

4.1.3.2

4.1.3.4

4.2.1.1

4.2.1.3

L’autorisation d’exploitation commerciale (AEC) attachée à une demande de permis de construire.................................................. 181

La demande de permis de construire valant AEC........................................ 181 La procédure d’instruction de la demande de permis de construire valant AEC............................................................................................... 183 La délivrance du permis de construire valant AEC..................................... 187

La modification du projet après délivrance du permis de construire valant AEC............................................................................................... 194

Le champ d’application............................................................................. 197 L’avis de la CDAC.................................................................................... 200

4.2.2

La demande d’autorisation d’aménagement cinématographique........... 201

4.2.2.2

La procédure d’instruction de la demande.................................................. 206

4.2.2.1

La composition du dossier de demande...................................................... 203

388

UCP_.indb 388

13/09/16 17:01

Table des matières

4.2.2.3

La décision de la CDACi........................................................................... 207

Chapitre 5

La mise en œuvre et la fin du projet d’exploitation commerciale................................................................ 211

5.1

Autorisation d’exploitation commerciale......................................... 211

5.1.1

Mise en œuvre......................................................................................... 211

5.1.1.2

Contrôle de l’exploitation.......................................................................... 217

4.2.2.4

La nature de l’autorisation : incessibilité et intransmissibilité...................... 209

5.1.1.1

5.1.2

5.1.2.1

5.2

Autorisation d’aménagement cinématographique (AECi)............ 220

5.2.1

Délai de validité de l’AECi pour les projets ne nécessitant pas de permis de construire........................................................................... 220

5.2.2

Délai de validité de l’AECi pour les projets nécessitant un permis de construire............................................................................................ 221

Chapitre 6

Le contentieux du projet.................................................................... 223

6.1

Les procédures de précontentieux..................................................... 223

6.1.1

6.1.1.1

Le recours préalable obligatoire devant la Commission nationale d’aménagement commercial (CNAC)..................................................... 223

6.1.2

6.1.2.1

6.1.3

6.1.3.1

6.1.3.3

Délai de validité........................................................................................ 211

Fin de l’exploitation commerciale : obligation de démantèlement et de remise en état du site...................................................................... 219 Conditions................................................................................................ 219

5.1.2.2 Procédure.................................................................................................. 220

6.1.1.2

6.1.2.2

6.1.3.2 6.1.3.4 6.1.3.5

Évolutions législatives du recours préalable obligatoire.............................. 223 Régime juridique du recours préalable obligatoire...................................... 224

Le recours préalable obligatoire sur autosaisine de la Commission nationale d’aménagement commercial (CNAC)...................................... 242

Procédure d’autosaisine............................................................................. 243

Examen du recours par la CNAC............................................................... 246 Le recours préalable obligatoire devant la Commission nationale d’aménagement cinématographique (CNACi)........................................ 247 Personnes habilitées à former le recours préalable obligatoire..................... 247

Formalisme du recours préalable obligatoire.............................................. 248

Délai de recours........................................................................................ 248 Effets du recours préalable obligatoire....................................................... 248

Examen du recours par la CNACi.............................................................. 249

6.2

Le contentieux devant la juridiction administrative....................... 250

6.2.1

Contentieux de l’annulation.................................................................... 250

6.2.1.1

Recours contre la décision « autonome » de la CNAC................................ 250

389

UCP_.indb 389

13/09/16 17:01

L’urbanisme commercial

6.2.1.2

6.2.2 Référé-suspension.................................................................................... 265

6.2.2.1

Condition d’urgence.................................................................................. 265

6.2.3

Contentieux de la responsabilité............................................................. 267

6.2.3.2

Préjudice indemnisable.............................................................................. 267

6.2.2.2

Recours contre le permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale............................................................................................. 255

Condition du doute sérieux sur la légalité de l’autorisation d’exploitation commerciale............................................................................................. 267

6.2.3.1

6.3

L’action en concurrence déloyale....................................................... 267

6.3.1

Fondement et juridiction compétente..................................................... 268

6.3.2 Conditions............................................................................................... 268

6.3.3

6.3.3.1

Fautes invocables.................................................................................... 269

6.3.3.2

Exploitation de surfaces de vente en méconnaissance des prescriptions de l’autorisation d’exploitation commerciale.............................................. 269

6.3.4

6.3.5 Sanctions................................................................................................. 269

6.3.6

Prescription civile.................................................................................... 269

6.4

Le contentieux devant les juridictions pénales................................ 270

6.4.1

La répression de l’exploitation illicite d’un commerce de détail............. 270

6.4.1.2

Sanction administrative............................................................................. 270

6.4.1.1

6.4.1.3

6.4.1.4

Exploitation de surfaces de vente sans autorisation d’exploitation commerciale............................................................................................. 269

Point de départ de l’acte de concurrence déloyale.................................. 269

Procédure à l’initiative de l’Administration................................................ 270

Sanction pénale......................................................................................... 271 Procédure à l’initiative d’un tiers............................................................... 271

6.4.2

La répression de l’exploitation irrégulière des cinémas.......................... 271

6.4.2.2

Sanction administrative préalable............................................................... 272

6.4.2.1

6.4.2.3

Fautes invocables...................................................................................... 267

Annexe A1

Fondement légal........................................................................................ 271 Sanction pénale......................................................................................... 272 Dossier de demande d’autorisation d’exploitation commerciale......................................................................................... 273 Index........................................................................................................ 379

390

UCP_.indb 390

13/09/16 17:01

L’urbanisme commercial

Chaque année pas moins de 3 millions de mètres carrés de surfaces commerciales sont autorisés par les commissions d’aménagement commercial. Pour lutter contre ce développement incontrôlé de la grande distribution, les lois ALUR, Pinel et, depuis août 2015, Macron sont venues renforcer les règles de procédure, notamment dans une perspective de lutte contre l’artificialisation des sols et de revitalisation des centres-villes.

Cette deuxième édition intègre les nouvelles dispositions issues de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 : projets d’extension de commerces de plus de 1 000 m2 de surface de vente, saisie directe de la CDAC, etc., sont notamment analysés et commentés. Les nombreuses décisions de la CNAC sont également référencées, permettant de connaître les raisons précises de l’octroi ou de refus des AEC. L’ouvrage s’articule autour de six chapitres présentant la planification des implantations commerciales, le champ d’application de l’autorisation d’exploitation commerciale, les autorités compétentes pour délivrer les autorisations, la demande du pétitionnaire et la procédure de délivrance de l’autorisation, la mise en œuvre du projet et le contentieux.

L’ouvrage comporte en annexe un dossier-type de demande d’autorisation d’exploitation commerciale fournissant toutes les clés pour présenter un dossier juridiquement fondé.

2e

G U I D E S JURIDIQUES

L’urbanisme commercial

G U I D E S JURIDIQUES

2e édition

édition

L’urbanisme commercial

Bertrand Boullé est le président fondateur de Mall&Market, société de conseils et d’expertise en urbanisme commercial. Chargé de cours à l’université de Paris I, il est vice-président du Conseil National des Centres Commerciaux.

Damien Grosse est avocat au barreau de Paris, associé au sein du cabinet Lacourte Raquin Tatar.

Il intervient sur des montages immobiliers complexes, tant sur des opérations de développement que d’investissement.

Cet ouvrage de référence s’adresse à tous les porteurs de projets, aménageurs qui disposeront d’un outil efficace pour sécuriser leur projet d’implantation commerciale mais aussi, aux avocats et juristes soucieux de maîtriser toutes les arcanes de ce droit de plus en plus complexe.

Bertrand Boullé Damien Grosse Vincent Guinot

Planification – AEC – Commissions d’aménagement commercial

Bertrand Boullé Damien Grosse Vincent Guinot

Vincent Guinot est avocat au barreau de Paris, associé au sein du cabinet Lacourte Raquin Tatar.

Expert en droit de l’urbanisme, il est notamment l’auteur de plusieurs ouvrages en urbanisme et co-auteur du Droit de l’aménagement (éditions du Moniteur).

ISSN 1272-2634 ISBN 978-2-281-13238-0

9468_GJ_BOULLE_couv.indd 1

14/09/16 13:45