Proceso de Descentralización en el Perú

Roxana González Guerrero Jose Jorge Nava Tolentino

PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN EL PERÚ ANÁLISIS DE LA EJECUCIÓN DE GASTOS DE INVERSIÓN Y DEL PROCEDIMIENTO DE EJECUCIÓN COACTIVA - LEY N.° 26979.

PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN EL PERÚ Análisis de la Ejecución de Gastos de Inversión y del Procedimiento de Ejecución Coactiva - Ley n.° 26979

Impreso en Perú

Printed in Peru

Primera edición, julio 2018.

© Roxana González Guerrero © Jose Jorge Nava Tolentino ©

GRUPO EDITORIAL LEX & IURIS S.A.C. Jr. Miguel Aljovín 203 Lima - Perú Teléfono: (51 1) 428 0599 / Whatsapp 983 278 612 Correo: ventas@grupo-lexiuris.com Facebook: www.facebook.com/grupoeditorial.lexiuris

Todos los derechos reservados. Este libro, o cualquiera de sus partes, no podrá ser reproducido ni registrado ni transmitido ni utilizado en ningún tipo de sistema de almacenaje y de recuperación (ya sea mecánico, electrónico, fotoquímico, digital, informático, fotocopiado, grabación sonora, podcast, escaneado, microfilmado, googleado, video, etc.) ni por cualquier otro medio existente o futuro, sin el permiso escrito del autor editor de este libro.

Tiraje: 1000 ejemplares.

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N° 2018-08527 ISBN: 978-612-4334-21-4

Impreso en: Talleres Gráficos de la Editorial Lex & Iuris Jr. Miguel Aljovín 203, Lima - Lima - Lima.

Julio 2018.

ÍNDICE GENERAL Prólogo................................................................................................................... 15 Prefacio.................................................................................................................. 19 Introducción.......................................................................................................... 21 CAPÍTULO I

MARCO TEÓRICO 1.1. Proceso de Descentralización en el Perú....................................................... 29 1.1.1. Definición............................................................................................... 29 1.1.2. Antecedentes......................................................................................... 32 1.1.3. Análisis del Entorno Externo Macro.................................................... 36 a) Contexto Legal............................................................................... 36 b) Contexto Social.............................................................................. 39 c) Contexto Macroeconómico........................................................... 44 1.2. Aspectos Pendientes en el Proceso de Descentralización del Perú............. 49 1.2.1. Fortalecimiento de Capacidades de los Gobiernos Regionales y Locales................................................................................................... 50 1.2.2. Regionalización..................................................................................... 58 1.2.3. Descentralización Fiscal....................................................................... 60 1.2.4. Articulación Intergubernamental......................................................... 62 1.2.5. Fiscalización.......................................................................................... 63 1.2.6. Deficiencias normativas en la recaudación de ingresos de los Gobiernos locales............................................................................. 66 1.3. Resumen.......................................................................................................... 71

9

PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN EL PERÚ / ROXANA GONZÁLEZ GUERRERO - JOSE JORGE NAVA TOLENTINO

CAPÍTULO II

ANÁLISIS DE LA EJECUCIÓN DE GASTOS DE INVERSIÓN DE LOS GOBIERNOS REGIONALES Y LOCALES DEL PERÚ 2.1. Análisis de la Ejecución de Proyectos de Inversión de los Gobiernos Regionales..................................................................................... 77 2.2. Sistema de Inversión Pública......................................................................... 86 2.3. Análisis de una Muestra del Sistema de Inversión Pública.......................... 89 2.4. Investigación Cualitativa - Entrevistas a Profundidad.................................. 104 2.4.1. Lic. José Urquizo Magia, ex Congresista de la República, ex Ministro de las carteras de Defensa y de la Producción y ex Vicegobernador Regional de Ayacucho........................................... 106 2.4.2. Dra. Virginia Borra Toledo, ex Ministra de la Mujer y Desarrollo Social...................................................................................................... 108 2.4.3. Dr. Sergio González Guerrero, ex Jefe de FONDEPES y ex Coordinador de Desarrollo de Capacidades Regionales y municipales de la Secretaria de Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros...................................................................... 110 2.4.4. Dr. Iván Hidalgo Romero, Director Académico en Instituto de Gobierno y de Gestión, ex Presidente del Comité de Enlace del Programa de Gestión de Transformaciones en UNESCO-MOST, ex Presidente del Consejo Directivo en JUNTOS................................. 112 2.4.5. Sr. John Romero Llocclla; ex Secretario de Descentralización de la Presidencia del Concejo de Ministros......................................... 114 2.4.6. Dr. Luis Alberto Matos Zúñiga; ex Secretario de Descentralización de la Presidencia del Concejo de Ministros........... 117 2.4.7. Ing. Ernesto Molina Chávez, ex Gobernador Regional de Ayacucho... 119 2.4.8. Arq. Germán Martinelli Chuchón, ex Alcalde de la Provincia de Huamanga, Ayacucho....................................................................... 120 2.4.9. Sr. José Antonio Gordillo Abad, ex Alcalde del distrito de Breña - Lima........................................................................................... 121 2.4.10. Ing. Alejandro Santa María, Presidente de Comisión Brandt, ex Congresista de la República............................................................. 122

10

ÍNDICE GENERAL

2.4.11. Dr. Andrés Tello Velazco, especialista en descentralización, consultor independiente....................................................................... 123 2.4.12.Especialistas y consultores en descentralización............................... 125 2.5. Resumen......................................................................................................... 127 CAPÍTULO III

ANÁLISIS DEL PROCEDIMIENTO DE EJECUCIÓN COACTIVA - LEY N° 26979 3.1. Facultades Coercitivas.................................................................................... 134 3.1.1 Facultades del Ejecutor Coactivo.......................................................... 140 3.1.2 Funciones y Facultades del Auxiliar Coactivo...................................... 148 3.2. Deudas Exigibles y Actos Impugnables......................................................... 155 3.2.1. Deudas No Tributarias Exigibles.......................................................... 155 3.2.2. Deudas Tributarias Exigibles de Gobiernos Locales............................ 156 3.3 Impugnaciones de actos distintos a la Obligación........................................ 160 3.3.1 Demanda de Revisión Judicial............................................................... 161 3.3.2 Efectos de la presentación de la Demanda de Revisión Judicial......... 163 3.3.3 El Recurso de Queja............................................................................... 170 3.4. Tipos de Embargos......................................................................................... 174 3.4.1 El Embargo en Forma de Depósito y secuestro conservativo de bienes..................................................................................................... 175 3.4.2 Embargo en Forma de Intervención en Información, Recaudación o Administración...................................................................................... 182 a) Embargo en forma de Intervención en Información.................... 182 b) Embargo en forma de Intervención en Recaudación................... 184 c) Embargo en forma de Intervención en Administración............... 187 3.4.3 Embargo en Forma de Retención.......................................................... 188 a) La Responsabilidad del Tercero Retenedor.................................. 191 3.4.4 Embargo en Forma de Inscripción........................................................ 194 3.4.5. La Medida Cautelar Genérica.............................................................. 201 3.5. La Suspensión y Conclusión del Procedimiento de cobranza...................... 204 3.5.1 Supuestos de Suspensión del Procedimiento de cobranza................. 205

11

PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN EL PERÚ / ROXANA GONZÁLEZ GUERRERO - JOSE JORGE NAVA TOLENTINO

a) Proceso Constitucional de Amparo y Demanda Contenciosa Administrativa................................................................................ 205 b) Existencia de Proceso Concursal y Leyes especiales................... 208 c) Circunstancia que evidencien una cobranza Improcedente........ 209 3.5.2 Supuestos de conclusión del procedimiento de cobranza.................. 211 a) Presentación oportuna de Impugnaciones................................... 211 b) Deuda extinguida u obligación cumplida..................................... 211 c) Prescripción.................................................................................... 212

c1) Efectos de la presentación de la solicitud de Prescripción.... 216

d) Acción se siga contra persona distinta al obligado...................... 219 e) Fraccionamiento de pago de obligaciones.................................... 220 f)

Declaración Judicial de Quiebra.................................................... 220

3.5.3 El Fallecido y sus efectos en el procedimiento de cobranza............... 221 3.6. La Tasación y el Remate Público de Bienes................................................... 230 3.6.1 La Tasación............................................................................................ 230 3.6.2 El Remate Público.................................................................................. 237 a) Nulidad del Remate........................................................................ 240 3.7. La Intervención Excluyente de Propiedad.................................................... 244 3.8. Resumen......................................................................................................... 252

ANEXOS Anexo 1: Normatividad del Proceso de Descentralización Sumilla.................... 259 Anexo 2: Gobiernos Regionales, Presupuesto de Inversiones, 2005 - 2017...... 271 Anexo 3: Análisis de una Muestra de Proyectos de Inversión........................... 275 Bibliografía............................................................................................................. 279

ÍNDICE DE FIGURAS Gráfico Nº 1 - Mapa Geográfico - Regiones del Perú........................................... 30 Gráfico Nº 2 - Evolución de la incidencia de la pobreza monetaria, 2004-2017

43

Gráfico Nº 3 - Evolución trimestral del PBI, 2008 - 2017.................................... 46 Gráfico Nº 4 - Evolución trimestral del PBI y Demanda Interna, 2008 - 2017... 47 Gráfico Nº 5 - Niveles de Capacidades................................................................. 51

12

ÍNDICE GENERAL

Gráfico Nº 6 - Desarrollo Organizacional de los Gobiernos Regionales............. 52 Gráfico Nº 7 - Desarrollo Organizacional de las Alcaldías Provinciales............. 52 Gráfico Nº 8 - Desarrollo Organizacional de las Alcaldías Distritales................ 53 Gráfico Nº 9 - Años de permanencia del Gobernador Regional en la Administración Pública......................................................................................... 53 Gráfico Nº 10 - Gobiernos Regionales - Presupuesto Aprobado 2012 y 2013.... 79 Gráfico Nº 11 - Gobiernos Regionales - Presupuesto Ejecutado 2012 y 2013..... 79 Gráfico Nº 12 - Gobiernos Regionales - Presupuesto Aprobado 2015 y 2016.... 79 Gráfico Nº 13 - Gobiernos Regionales - Presupuesto Ejecutado 2015 y 2016.... 80 Gráfico Nº 14 - Gobiernos Regionales - Presupuesto Aprobado 2017................ 80 Gráfico Nº 15 - Gobiernos Regionales - Presupuesto Ejecutado 2017................ 80 Gráfico Nº 16 - Gobiernos Regionales - Presupuesto Inversiones 2005 - 2017, monto..................................................................................................................... 81 Gráfico N° 17 - Gobiernos Regionales - Presupuesto en Inversiones 2005 al 2017, porcentaje de ejecución................................................................. 82 Gráfico Nº 18 - Municipalidad de Lima Metropolitana - Evolución de la ejecución presupuestal......................................................................................... 85 Gráfico Nº 19 - Gobiernos regionales, grupos de acuerdo a presupuesto y porcentaje de ejecución 2011................................................................................ 91 Gráfico Nº 20 - Gobiernos regionales, grupos de acuerdo a presupuesto y porcentaje de ejecución 2016............................................................................... 93 Gráfico Nº 21 - Gobiernos regionales, grupos de acuerdo a presupuesto y porcentaje de ejecución, 2017............................................................................... 95 Gráfico Nº 22 - Gobierno Regional Ayacucho, proyectos 2002-2012, cantidad. 96 Gráfico Nº 23 - Gobierno Regional Ayacucho, proyectos 2002-2012, monto.... 95 Gráfico Nº 24 - Gobiernos Locales Ayacucho, proyectos 2002-2012, cantidad. 98 Gráfico Nº 25 - Gobiernos Locales Ayacucho, proyectos 2002-2012, monto.... 98 Gráfico Nº 26 - Gobierno Regional Ayacucho, proyectos 2011........................... 99 Gráfico Nº 27 - Gobiernos Locales Ayacucho, proyectos 2011............................ 100 Gráfico Nº 28 - Gobierno Regional Ayacucho, proyectos viables, 2011.............. 101 Gráfico N° 29 - Gobierno Regional Ayacucho, tramos de estudios de formulación, 2011.................................................................................................. 102 Gráfico N° 30 - Gobiernos Locales Ayacucho, tramos de estudios de formulación, 2011.................................................................................................. 103

13

PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN EL PERÚ / ROXANA GONZÁLEZ GUERRERO - JOSE JORGE NAVA TOLENTINO

ÍNDICE DE CUADROS Cuadro Nº 1 - Gobiernos regionales, presupuesto en inversiones 2005 al 2017, porcentaje de ejecución............................................................................... 83 Cuadro Nº 2 - Gobiernos Regionales, Presupuesto en Inversiones 2011........... 90 Cuadro Nº 3 - Gobiernos Regionales, Presupuesto en Inversiones 2016........... 92 Cuadro Nº 4 - Gobiernos Regionales, Presupuesto en Inversiones 2017........... 94 Cuadro Nº 5 - Gobierno Regional Ayacucho - Proyectos 2002-2012................. 96 Cuadro Nº 6 - Gobiernos Locales Ayacucho - Proyectos 2002-2012................. 97 Cuadro Nº 7 - Gobierno Regional Ayacucho - Proyectos 2011............................ 99 Cuadro Nº 8 - Gobiernos Locales Ayacucho - Proyectos 2011............................ 100 Cuadro Nº 9 - Gobierno Regional Ayacucho - Proyectos Viables, 2011.............. 101 Cuadro Nº 10 - Gobierno Regional Ayacucho, tramos de estudios de formulación, 2011.................................................................................................. 102 Cuadro Nº 11 - Gobiernos Locales Ayacucho, tramos de estudios de formulación, 2011.................................................................................................. 103

14