Mémoire en défense du ministère de l'Intérieur (communication données fichiers du Renseignement)

Secrétariat général DIRECTION DES LIBERTES PUBLIQUES ET DES AFFAIRES JURIDIQUES SERVICE DU CONSEIL JURIDIQUE

Paris, le 26 juillet 2019

ET DU CONTENTIEUX Bureau du contentieux des polices administratives Référence à rappeler : DLPAJ/CJC/n°13/ 2019-255

Le ministre de l’intérieur à Madame la présidente du tribunal administratif de Paris

OBJET :

Requête n°1901721 présentée par Monsieur Olivier VAGNEUX

TA-Paris 1901721 - reçu le 26 juillet 2019 à 15:50 (date et heure de métropole)

Vous m’avez transmis la requête par laquelle Monsieur Olivier VAGNEUX vous demande : - avant dire droit, d’ordonner au ministre de l’intérieur, ainsi qu’à la CNIL, de communiquer au tribunal tous éléments utiles à la solution du litige relatif à la communication des informations le concernant, figurant dans les fichiers du service central du renseignement territorial ; - d’annuler la décision du ministre de l’intérieur en date du 23 novembre 2018 lui refusant l’accès aux fichiers du service du renseignement territorial, ensemble celle révélée par le courrier de la CNIL le 30 janvier 2019 ; - de prescrire au ministère de l’intérieur de lui communiquer, dans un délai de deux mois, les informations le concernant contenues dans les fichiers du service du renseignement territorial ; - d’enjoindre à la CNIL de lui communiquer, dans un délai de deux mois, les informations figurant dans ces fichiers ; - de mettre à la charge de l’Etat le versement de la somme de 500 euros au titre l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

I.

EXPOSE DES FAITS ET DE LA PROCEDURE

Par une demande en date du 17 mars 2017, M. VAGNEUX a saisi la commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) d’une demande de droit d’accès indirect aux fichiers du service du renseignement territorial.

Par un courrier en date du 12 septembre 2018, la présidente de la CNIL a informé M. VAGNEUX qu’à la suite de la publication du décret n°2018-867 du 1er août 2018, elle n’était plus compétente pour poursuivre le traitement de sa demande de droit d’accès aux fichiers du

service du renseignement territorial car il dispose désormais de son droit d’accès et de rectification direct à ces fichiers auprès du ministre de l’intérieur.

A la suite de la transmission de cette demande d’accès aux fichiers du service du renseignement territorial par la CNIL au ministère de l’intérieur, par un courrier du 23 novembre 2018, reçu le 27 novembre suivant, la Direction Générale de la Police Nationale, gestionnaire du traitement, a répondu à l’intéressé qu’il n’était pas possible de lui communiquer d’informations sur l’inscription ou l’absence d’inscription dans ces fichiers le concernant aux motifs que la communication d’informations contenues dans ces fichiers est susceptible de gêner des enquêtes, des recherches ou des procédures administratives ou judiciaires ; de nuire à la prévention ou à la détection d’infractions pénales, aux enquêtes ou aux poursuites en la matière ou à l’exécution de sanction pénales, de porter atteinte à la sécurité publique ou à la sécurité nationale.

Par ce même courrier, l’intéressé a été informé de la faculté qui lui était ouverte de saisir la CNIL pour l’exercice indirect de son droit d’accès ou d’engager un recours juridictionnel contre cette décision.

TA-Paris 1901721 - reçu le 26 juillet 2019 à 15:50 (date et heure de métropole)

A la suite de cette décision, M. VAGNEUX a saisi la CNIL le 12 novembre 2018 d’une demande de droit d’accès indirect concernant ces mêmes fichiers en application de l’article 70-22 de la loi n°78-17 du 6 janvier 1978 modifiée relative à l’informatique Par un courrier du 30 janvier 2019, la présidente de la CNIL l’a informé que les vérifications nécessaires avaient été effectuées concernant les fichiers des services de renseignement territorial du ministère de l’intérieur et qu’elle ne pouvait lui apporter de plus amples informations, conformément aux dispositions combinées des articles 70-22 et 41 de la loi du 6 janvier 1978 et de l’article 88 du décret n°2005-1309 du 20 octobre 2005.

Par une requête enregistrée le 28 janvier 2019 au greffe de votre juridiction, M. VAGNEUX vous a saisi d’un recours contre ladite décision du 23 novembre 2018 portant refus d’accès aux fichiers du service du renseignement territorial du ministre de l’intérieur.

Tel est l’état dans lequel se présente cette affaire.

II. DISCUSSION 1. Sur le moyen tiré de la violation de l’article L. 112-3 du code des relations entre le public et l’administration (CRPA) M. VAGNEUX fait valoir que le ministre de l’intérieur n’a pas accusé réception de sa demande d’accès aux fichiers du service du renseignement territorial en méconnaissance des dispositions de l’article L. 112-3 du CRPA. J’observe que la circonstance que je n’ai pas accusé réception de sa demande n'a pas d'incidence sur la régularité de la décision prise sur sa demande.

Par suite, le moyen tiré de ce que la décision attaquée aurait été prise au terme d'une procédure irrégulière est inopérant et ne peut qu'être écarté (en ce sens, CE, 3 décembre 2018, n°410360).

2. Sur le moyen tiré de l’insuffisance de motivation de la décision du 30 janvier 2019 révélée par le courrier de la CNIL Le requérant soutient que « la décision litigieuse ne fait apparaître aucun motif, argument ou élément circonstancié tendant à justifier que les informations contenues dans les fichiers du service du renseignement territorial [le] concernant ne pourraient lui être communiquées ».

Ce moyen sera écarté.

Les articles L. 211-2 et L. 211-5 du code des relations entre le public et l’administration (CRPA) énoncent l’obligation de motiver en fait et en droit les décisions administratives défavorables.

Or, vous considérez que la décision faisant grief du ministre de l’intérieur, est révélée par la lettre de la CNIL : par définition, il ne saurait être fait grief au ministère de l’intérieur de ne pas l’avoir motivée.

D’ailleurs, le Conseil d’Etat considère régulièrement qu’un requérant ne peut « utilement invoquer (…) le défaut de motivation de la décision révélée par le courrier de la présidente de la CNIL » (CE, 4 juillet 2018, n°410768 ; CE, 7 mars 2018, n° 396552).

TA-Paris 1901721 - reçu le 26 juillet 2019 à 15:50 (date et heure de métropole)

En tout état de cause, en application de l’article 70-22 de la loi n°78-17 du 6 janvier 1978 la personne qui s’est vue opposer un refus d’accès direct à un traitement par le gestionnaire de ce traitement peut saisir la CNIL. Les deuxième et troisième alinéas de l’article 41 sont alors applicables.

Au terme de ce mécanisme d’accès indirect aux données de certains fichiers, la CNIL peut légalement répondre au requérant que les vérifications nécessaires ont été effectuées sans fournir davantage d’informations.

En outre, l’article 88 du décret n° 2005-1309 du 20 octobre 2005 modifié pris pour l’application de la loi du 6 janvier 1978 prévoit : «Aux termes de ses investigations, la commission constate, en accord avec le responsable du traitement, celles des informations susceptibles d’être communiquées au demandeur dès lors que leur communication ne met pas en cause les finalités du traitement, la sûreté de l’État, la défense ou la sécurité publique. […] / Lorsque le responsable du traitement s’oppose à la communication au demandeur de tout ou partie des informations le concernant, la commission l’informe qu’il a été procédé aux vérifications nécessaires. » L’ensemble de ces dispositions doivent être comprises comme interdisant la divulgation ou la publication de faits couverts par le secret au sens des dispositions précitées.

Il n’était donc pas possible à la CNIL de motiver autrement qu’en droit ce refus de communication.

Dès lors, le moyen tiré du défaut de motivation sera écarté.

3. Sur le moyen tiré de l’erreur de droit commise par la CNIL M. VAGNEUX soutient que la CNIL a commis une erreur de droit en transférant sa demande au ministre de l’intérieur, en application de l’article 70-19 de la loi n°78-17 du 6 janvier 1978 modifiée relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés.

Le requérant fait valoir que sa demande ayant été initialement adressée le 17 mars 2017, la loi n°78-17 du 6 janvier 1978 modifiée dans sa rédaction issue de la loi du 6 août 2004 aurait dû s’appliquer au traitement de sa demande et non pas le nouveau droit, issu de la rédaction de la loi n°78-17 modifiée par la loi n°2018-493 du 20 juin 2018.

Je m’en remets sur ce point aux observations de la CNIL. 4. Sur le bien fondé du refus de communication L’accès aux traitements intéressant la sûreté de l’Etat, la défense ou la sécurité publiques est encadré par l’article 41 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés, en vigueur à la date de la décision attaquée, aux termes duquel :

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« Par dérogation aux articles 39 et 40, lorsqu'un traitement intéresse la sûreté de l'Etat, la défense ou la sécurité publiques, sous réserve de l'application des dispositions du chapitre XIII, le droit d'accès s'exerce dans les conditions prévues par le présent article pour l'ensemble des informations qu'il contient (…) ».

Le chapitre XIII de la loi précitée du 6 janvier 1978, auquel renvoie l’article 41, concerne les dispositions applicables aux traitements relevant de la directive (UE) 2016-680 du Parlement Européen et du Conseil du 27 avril 2016 relative à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel par les autorités compétentes à des fins de prévention et de détection des infractions pénales, d’enquêtes et de poursuites en la matière ou d’exécution de sanctions pénales, et à la libre circulation de ces données, et abrogeant la décision-cadre 2008/977/JAI du Conseil, transposée en droit interne par la loi n° 2018-493 du 20 juin 2018 relative à la protection des données personnelles et, notamment, l’article 30.

Aux termes de l’article 70-1 de la loi précitée du 6 janvier 1978, en vigueur à la date de la décision attaquée, le chapitre XIII « s’applique, le cas échéant par dérogation aux autres dispositions de la présente loi, aux traitements de données à caractère personnel mis en œuvre, à des fins de prévention et de détection des infractions pénales, d’enquêtes et de poursuites en la matière ou d’exécution de sanctions pénales, y compris la protection contre les menaces pour la sécurité publique et la prévention de telles menaces, par toute autorité publique compétente ou tout autre organisme ou entité à qui a été confié, à ces mêmes fins, l’exercice de l’autorité publique et des prérogatives de puissance publique, ci-après dénommés autorité compétente (…) ».

Les fichiers du service de renseignement territorial régis par les dispositions R236-1 et suivants du code de la sécurité intérieure relèvent dès lors du chapitre XIII de la loi du 6 janvier 1978 et des dispositions précitées.

L’accès à ces fichiers s’effectue désormais dans un premier temps de manière directe auprès du responsable du traitement en cause, la personne concernée bénéficiant, en application des dispositions prévues aux articles 70-19 et 70-20 de la loi n°78-17, du droit d’accès aux données la concernant et à des informations relatives aux fichiers eux-mêmes (finalité,

catégories de données concernées, durée de conservation, etc.) et au besoin du droit de les faire rectifier ou effacer Cependant, la loi prévoit également des restrictions à cet accès. En effet, aux termes de l’article 70-21, en vigueur à la date de la décision attaquée : « I. Les droits de la personne physique concernée peuvent faire l’objet de restrictions selon les modalités prévues au II du présent article dès lors et aussi longtemps qu’une telle restriction constitue une mesure nécessaire et proportionnée dans une société démocratique en tenant compte des droits fondamentaux et des intérêts légitimes de la personne pour : 1° Eviter de gêner des enquêtes, des recherches ou des procédures administratives ou judiciaires ; 2° Eviter de nuire à la prévention ou à la détection d’infractions pénales, aux enquêtes ou aux poursuites en la matière ou à l’exécution de sanctions pénales ; 3° Protéger la sécurité publique ; 4° Protéger la sécurité nationale ; 5° Protéger les droits et libertés d’autrui.

Ces restrictions sont prévues par l’acte instaurant le traitement.

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II. Lorsque les conditions prévues au I sont remplies, le responsable de traitement peut : 1° Retarder ou limiter la communication à la personne concernée des informations mentionnées au II de l’article 70-18 ou ne pas communiquer ces informations ; 2° Refuser ou limiter le droit d’accès de la personne concernée prévu à l’article 70-19 ; 3° Ne pas informer la personne du refus de rectifier ou d’effacer des données à caractère personnel ou de limiter le traitement de ces données, ni des motifs de cette décision, par dérogation au IV de l’article 70-20.

III. Dans les cas mentionnés au 2° du II du présent article, le responsable de traitement informe la personne concernée, dans les meilleurs délais, de tout refus ou de toute limitation d’accès ainsi que des motifs du refus ou de la limitation. Ces informations peuvent ne pas être fournies lorsque la communication risque de compromettre l’un des objectifs énoncés au I. Le responsable de traitement consigne les motifs de fait ou de droit sur lesquels se fonde la décision et met ces informations à la disposition de la Commission nationale de l’informatique et des libertés.

IV. En cas de restriction des droits de la personne concernée intervenue en application des II ou III, le responsable de traitement informe la personne concernée de la possibilité d’exercer ses droits par l’intermédiaire de la Commission nationale de l’informatique et des libertés. Hors le cas prévu au 1° du II, il l’informe également de la possibilité de former un recours juridictionnel ».

Cette procédure est celle qui a été suivie pour l’édiction du courrier du 23 novembre 2018. M. VAGNEUX a ainsi usé des deux possibilités offertes par le IV de l’article précité : il a introduit un recours contre le refus de communication du gestionnaire du traitement mais il a également saisi la CNIL. Aux termes de l’article 70-22 de la loi n°78-17 du 6 janvier 1978 précitée, en vigueur à la date de la décision attaquée: « En cas des restriction des droits de la personne concernée intervenue en application des II ou III de l’article 70-21, la personne concernée peut saisir la Commission nationale de l’informatique et des libertés.

Les deuxième et troisième alinéas de l’article 41 sont alors applicables.

Lorsque la commission informe la personne concernée qu’il a été procédé aux vérifications nécessaires, elle l’informe également de son droit de former un recours juridictionnel ».

Ainsi, la personne qui s’est vue opposer un refus d’accès direct à un traitement par le gestionnaire de ce traitement peut saisir la CNIL qui interviendra alors de la même manière qu’avant la transposition de la directive précitée.

A cet égard, il résulte de l’article 41 de la loi n°78-17 du 6 janvier 1978 précitée et de l’article 88 du décret n° 2005-1309 du 20 octobre 2005 pris pour application de cette dernière que la CNIL peut légalement répondre au requérant que les vérifications nécessaires ont été effectuées, sans lui fournir plus d’informations s’agissant des fichiers intéressant « la sûreté de l’Etat, la défense, et la sécurité publique ».

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En effet, l’article 41 de la loi du 6 juillet 1978 modifiée relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés fixe les modalités du droit d’accès, aux informations contenues dans un traitement informatisé intéressant la sûreté de l’État, la défense ou la sécurité publique. Il dispose : « Par dérogation aux articles 39 et 40, lorsqu'un traitement intéresse la sûreté de l'Etat, la défense ou la sécurité publiques, sous réserve de l'application des dispositions du chapitre XIII, le droit d'accès s'exerce dans les conditions prévues par le présent article pour l'ensemble des informations qu'il contient.

La demande est adressée à la commission qui désigne l'un de ses membres appartenant ou ayant appartenu au Conseil d'Etat, à la Cour de cassation ou à la Cour des comptes pour mener les investigations utiles et faire procéder aux modifications nécessaires. Celui-ci peut se faire assister d'un agent de la commission. Il est notifié au requérant qu'il a été procédé aux vérifications.

Lorsque la commission constate, en accord avec le responsable du traitement, que la communication des données qui y sont contenues ne met pas en cause ses finalités, la sûreté de l’État, la défense ou la sécurité publique, ces données peuvent être communiquées au requérant.

Lorsque le traitement est susceptible de comprendre des informations dont la communication ne mettrait pas en cause les fins qui lui sont assignées, l'acte réglementaire portant création du fichier peut prévoir que ces informations peuvent être communiquées au requérant par le gestionnaire du fichier directement saisi ».

En outre, l’article 88 du décret n°2005-1309 du 20 octobre 2005 modifié pris pour l’application de la loi du 6 janvier 1978, en vigueur à la date de la décision attaquée prévoit : « Aux termes de ses investigations, la commission constate, en accord avec le responsable du traitement, celles des informations susceptibles d'être communiquées au demandeur dès lors que leur communication ne met pas en cause les finalités du traitement, la sûreté de l'Etat, la défense ou la sécurité publique. Elle transmet au demandeur ces informations. Le cas échéant, celles-ci sont communiquées selon des modalités définies d'un commun accord entre la commission et le responsable du traitement.

Lorsque le responsable du traitement s'oppose à la communication au demandeur de tout ou partie des informations le concernant, la commission l'informe qu'il a été procédé aux vérifications nécessaires.

La commission peut constater, en accord avec le responsable du traitement, que les informations concernant le demandeur doivent être rectifiées ou supprimées et qu'il y a lieu de l'en informer. En cas d'opposition du responsable du traitement, la commission se borne à informer le demandeur qu'il a été procédé aux vérifications nécessaires.

Lorsque le traitement ne contient aucune information concernant le demandeur, la commission informe celui-ci, avec l'accord du responsable du traitement.

En cas d'opposition du responsable du traitement, la commission se borne à informer le demandeur qu'il a été procédé aux vérifications nécessaires.

La réponse de la commission mentionne les voies et délais de recours ouverts au demandeur.

Pour les demandes relatives aux traitements ou parties de traitements intéressant la sûreté de l'Etat mentionnés à l'article R. 841-2 du code de la sécurité intérieure, la mention des voies de recours se limite au rappel des dispositions de l'article L. 841-2 du même code. »

La communication par la CNIL de données personnelles contenues dans le traitement en cause n’est donc pas de droit, le responsable du traitement pouvant s’y opposer, une seconde fois, par l’intermédiaire de cette dernière. Le responsable peut même s’y opposer si le traitement ne comprend aucune donnée relative à la personne exerçant son droit d’accès.

En refusant de communiquer à M. VAGNEUX d’éventuelles données le concernant figurant dans les fichiers du service du renseignement territorial, mes services directement (service central du renseignement territorial), puis par l’intermédiaire de la CNIL, se sont donc bornés à faire usage des dispositions législatives dérogatoires précitées justifiées par des motifs supérieurs inhérents à la sécurité de l’Etat, de ses intérêts, de son territoire et de sa population.

TA-Paris 1901721 - reçu le 26 juillet 2019 à 15:50 (date et heure de métropole)

Ces traitements bénéficient d’un régime dérogatoire qui permet d’exclure toute communication de données, y compris la communication de la simple présence (ou de l’absence) dans ce fichier de données concernant le demandeur, cette absence de communication étant contrebalancée par le contrôle de la CNIL qui exerce, pour le compte de la personne concernée, un droit d’accès, de rectification et de suppression des données figurant éventuellement dans le fichier.

Par construction, des éléments de cette nature ne sauraient davantage être communiqués à votre juridiction, dès lors qu’ils seraient alors soumis au contradictoire et donc communiqués au demandeur, ce qui mettrait en cause les finalités du traitement.

Il sera observé que tant la Cour européenne des droits de l’homme (Cour EDH, 27 octobre 2004, Edward et Lewis c. Royaume-Uni¸ n° 39647/98 et 40461/98) que la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE 18 juillet 2013 Commission, Conseil et Royaume-Uni c. Kadi, n°C-584/10, C-593/10 et C-595/10) admettent, en pareille hypothèse, que le principe du contradictoire puisse faire l’objet d’un aménagement, voire qu’il soit écarté purement et simplement, lorsqu’il en va de la sauvegarde d’un intérêt public ou de la protection d’autres personnes.

2. La communication d’informations concernant M. VAGNEUX susceptibles de figurer aux fichiers du service du renseignement territorial, ou la communication de leur présence dans ces fichiers, heurterait en effet la doctrine du renseignement que le législateur a entendu protéger en prévoyant plusieurs cas dans lesquels le responsable du traitement, puis la CNIL, sont totalement dispensés de communiquer le résultat de leurs investigations. Par conséquent, le refus de communication opposé à M. VAGNEUX contribue à garantir le secret nécessaire à la réalisation des missions confiées aux services du renseignement territorial, lesquels ont compétence pour lutter, sur le territoire de la République, contre toutes les activités susceptibles de porter atteinte à la sécurité publique et qui peuvent constituer une atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation.

Le traitement de données dénommé « Prévention des atteintes à la sécurité publique », codifié à l’article R. 236-11 du code de la sécurité intérieure a pour « finalité de recueillir, de