__MAIN_TEXT__

Page 1

2


!"#$%&'(') *+,-"."//0 (/')1,+$*234/,5 "16*"+')#) #( 789:;789< +,1) Інститут законодавчих ідей — незалежний експертний аналітичний центр, що забезпечує діалог між громадськістю і владою. Наша організація працює з 2015 року та є першою і поки єдиною в Україні, хто проводить громадську експертизу всіх законопроектів, які зареєстровані у ВРУ, незалежно від сфери та суб’єктів законодавчої ініціативи. !"#$%$&'()*$&+ !"#$ %&'()(*+(,'-./ ' %$,$&+ -./".0$"'$0) 1#2'0.0) 345 ( 6+0$%7 ($6#8'9$%%: ' 6"#0+,'; /#")6<'; =,$&' > 1#2'0.0? 0$ ,.6)0$0$2 1#2'0.0) *+@%#*/+ ,# /#A%#9# ( %+BC ( :/+BD

VIII скликання

! Позитивні, без корупціогенних факторів 3991 (76,3%) " Із зауваженнями 745 (14,2%) # Негативні, тобто такі, що містять корупціогенні фактори 494 (9,5%)

!"#$%&'()" 539 !"#$%$&'$(#)*+* # &+,-.

IX скликання (станом на 01.12.2019 року)

! !"#$%$&'() *+# ,"-./0("1+''$2 34,%"-(& 337 56789 "

!" "#$%#&'(()*+ ,-. /0123

# !"#$%&'()* %+,%+ %$-)* .+ /)0%1%2 -+3456)+#"(() 7$-%+3& !" 89:; У процесі здійснення антикорупційної експертизи, ми співпрацювали з понад 300 різними стейкхолдерами (незалежні експерти, профільні громадські організації), що допомогли нам у проведенні експертизи. Найбільшим нашим досягненням у співпраці з Комітетом у сфері проведення антикорупційної експертизи на сьогодні є те, що майже жоден законопроект за 4 роки нашої діяльності, на який було надано офіційний негативний висновок наших експертів та пізніше підтриманий народними депутатами-членами Комітету, не став законом. У даній збірці ми систематизували корупціогенні фактори та техніко-юридичні недоліки, які допускали суб’єкти законодавчої ініціативи під час написання законопроектів. 3


НАЙБІЛЬШ ТИПОВІ КОРУПЦІЙНІ ФАКТОРИ, ЯКІ ВИЯВЛЕНО У ЗАКОНОПРОЕКТАХ РІЗНИХ СФЕР

4


Як ми виявляємо корупційні фактори? У своїй діяльності експерти аналітичного центру керуються Методологією проведення антикорупційної експертизи, що затверджена наказом Міністерства юстиції України у 2017 році1 та Методології проведення Національним агентством з питань запобігання корупції антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів2.

Корупціогенним фактором є положення проекту НПА, яке самостійно чи у поєднанні з іншими нормами може сприяти вчиненню корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень.

Під час проведення експертизи, згідно методології Міністерства юстиції, здійснюються виявлення та оцінка таких корупціогенних факторів: $

$

Неналежне визначення функцій, прав, обов'язків і відповідальності органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування

$

Відсутність або нечіткість адміністративних процедур

$

Відсутність чи недоліки конкурсних (тендерних) процедур

Створення надмірних обтяжень для одержувачів адміністративних послуг

1

Неналежне визначення функцій, прав, обов’язків і відповідальності органів державної влади та місцевого самоврядування

Найчастішим проявом цього фактору є надмірні дискреційні повноваження. У реальному житті це призводить до зловживання службовою особою своїми правами та обов’язками, використання їх на власний розсуд, і відсутності покарання за ці дії, і як наслідок - до корупції у вигляді зловживання владою або службовим становищем, або одержання неправомірної вигоди службовою особою.

1 — https://cutt.ly/be5o9pY 2 — https://cutt.ly/Qe5o9QS

Також, можливим є вияв цього фактору у неврегульованості процедури вирішення конфлікту інтересів, відсутності критеріїв оцінки діяльності особи та механізму контролю за її діяльністю, а також у невизначеності меж персональної відповідальності особи за свої рішення.

5


2

Створення надмірних обтяжень для одержувачів адміністративних послуг

Полягає у встановленні значної кількості дозволів, документів, вимог, заборон і обмежень для фізичних або юридичних осіб при реалізації ними своїх прав та обов’язків. Корупційними є такі вимоги, які є не пропорційними тим цінностям, що можуть бути отримані фізичною або юридичною особою.

На практиці це створює штучні бар’єри фізичним та юридичним особам при реалізації ними своїх прав, втрату часу на отримання того чи іншого документу, або ж втрату додаткових матеріальних ресурсів для виконання всіх вимог.

Такі нездорові законодавчі обмеження сприяють тому, що фізичній або юридичній особі простіше отримати бажані адміністративні послуги корупційним шляхом для економії своїх ресурсів. Перш за все, йдеться про пропозицію, обіцянку або одержання неправомірної вигоди.

3

Відсутність або нечіткість адміністративних процедур

При забезпеченні реалізації прав і обов’язків фізичних або юридичних осіб, уповноважені органи мають діяти за чітко визначеною юридичною процедурою. При її відсутності або нечіткості тлумачення та застосування окремих положень, виникають передумови для корупційних відносин.

На практиці уповноважені особи наділені можливостями на власний розсуд використовувати надані їм повноваження при відносинах з фізичними та юридичними особами.

Це і призводить до корупційних правопорушень, зокрема таких як зловживання владою або службовим становищем, зловживання повноваженнями особами, що надають публічні послуги, а також одержання неправомірної вигоди.

4

Відсутність чи недоліки конкурсних (тендерних процедур)

З одного боку, це відсутність конкурсної процедури там, де це передбачено законом, а з іншого боку, це недоліки наявних конкурсних процедур. Недоліки можуть виявлятися у відсутності гарантій визначення вартості майна, що виставляється на конкурс, відсутності механізмів забезпечення участі у процедурі належної кількості учасників, а також у недостатності зовнішнього контролю за цією процедурою.

У реальному житті це призводить до отримання переваг одними суб’єктами над іншими при визначенні переможців конкурсу, створенню штучних перешкод при визначенні переможців конкурсу, а також проведення конкурсу за участі наперед визначених суб’єктів, зокрема пов’язаних із замовником осіб.

Все це призводить до корупційних відносин, і як наслідок правопорушень у вигляді зловживання владою, службової недбалості або службового підроблення, а також неправомірної вигоди. 6


Також, в своїй діяльності ми аналізуємо техніко-юридичні недоліки, які також вказуються як корупціогенні фактори, а саме: Юридичні колізії нормативних приписів, що містяться в одному нормативноправовому акті або в різних нормативноправових актах. Колізією є суперечність норм, що регулюють однакові суспільні відносини, одна одній

$

$

Порушення встановленої форми нормативно-правового акта, проекту нормативно-правового акта

$

Порушення вимог нормопроектувальної техніки

Технічні помилки в тексті, пропущення слів тощо

$

Методологія НАЗК теж визначає корупціогенні фактори, втім вони схожі за змістом до Методології Міністерства юстиції та доповнюють її. Відповідно, після її прийняття, ми використовуємо також і Методологію НАЗК. Зокрема, корупціогенними факторами відповідно до цієї Методології є: %

Ризики у визначенні статусу, сфери застосування та предмету правового регулювання проекту НПА, а саме: наявність у проекті НПА бланкетних норм, з використанням формулювання «… та іншими актами законодавства» тощо, чи обмежуються формулюванням «визначається законом», що дозволяє в майбутньому на підставі невизначеного кола нормативно-правових актів змінювати суттєві умови предмету правового регулювання первинного акта

%

Ризики у визначенні статусу суб’єктів правовідносин, регламентації їх прав та обов’язків, а саме: ∠ Відсутність в проекті НПА вичерпного переліку суб’єктів правовідносин ∠ Встановлення в проекті НПА відкритих переліків дозволів або заборон в правах або обов’язках суб’єктів правовідносин. Індикатором такого ризику є формулювання «… та інші повноваження» або «… інші права» тощо

%

Ризики у регламентації діяльності державних органів, їх посадових службових осіб: ∠ Безпідставне делегування повністю або частково повноважень державних органів суб’єктам приватного права ∠ Застосування у проекті НПА процедури прийняття рішень на розсуд посадової, службової особи за відсутності чітко визначених механізмів перевірки та контролю обґрунтованості таких рішень ∠ Встановлення прямих чи опосередкованих обмежень можливостей оскарження рішень, дій або бездіяльності державних органів, їх посадових, службових осіб

Окремо слід зазначити про використання нами такого поняття як індикатор корупціогенності — ознака, що може свідчити про наявність у проекті НПА корупціогенних факторів, яка може стосуватися як змісту проекту НПА, так і процедури його підготовки і прийняття. В процесі проведення експертизи ми аналізуємо наявність як корупціогенних факторів, так і індикаторів корупціогенності. Більше інформації по цим ризикам – за посиланнями на методології НАЗК та Міністерства юстиції України. 7


КОРУПЦІЙНІ ФАКТОРИ, ТИПОВІ ДЛЯ ЗАКОНОПРОЕКТІВ В ОКРЕМИХ СФЕРАХ 8


Відповідно до протоколів рішень комітету ВРУ з питань запобігання та протидії корупції, найбільше корупційних законопроектів подано до наступних комітетів:

' Комітет з питань податкової та митної політики

% 103 законопроекти

' Комітет з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності

% 45 законопроектів

' Комітет з питань економічної політики

% 44 законопроекти

' Комітет з питань правової політики та правосуддя

% 43 законопроекти

' Комітет з питань аграрної політики та земельних відносин

% 37 законопроектів

' Комітет з питань промислової політики та підприємництва

% 36 законопроектів

' Комітет з питань будівництва, містобудування і житлово-комунального господарства

% 26 законопроектів

' Комітет з питань бюджету

% 23 законопроекти

' Комітет Верховної Ради України з питань екологічної політики, природокористування та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи

% 14 законопроектів

' Комітет з питань охорони здоров’я

% 9 законопроектів

' Комітет з питань транспорту

% 9 законопроектів

9


103 Законопроекти

КОМІТЕТ З ПИТАНЬ ПОДАТКОВОЇ ТА МИТНОЇ ПОЛІТИКИ За 2015-2019 роки найбільше корупційних законопроектів подано саме до цього Комітету

Законопроекти у цій сфері найбільш чутливі до наступних корупціогенних факторів

10

$

Неналежне визначення функцій, прав, обов’язків і відповідальності органів державної влади та місцевого самоврядування

$

Відсутність або нечіткість адміністративних процедур

Найчастіше ці корупціогенні фактори відображалися в наступних індикаторах корупціогенності ◎ Необґрунтоване звільнення від сплати податків окремих суб’єктів господарювання ◎ Необґрунтоване звільнення від сплати податків окремих груп фізичних осіб

$

Відсутність в проекті НПА вичерпного переліку суб’єктів правовідносин

◎ Уникнення відповідальності та легалізацію майна через нульову декларацію та загальне декларування

$

Встановлення прямих чи опосередкованих обмежень можливостей оскарження рішень, дій або бездіяльності державних органів, їх посадових, службових осіб

◎ Надання дискреційних повноважень органам державної влади та органам місцевого самоврядування у сфері оподаткування


Необґрунтоване звільнення від сплати податків окремих суб’єктів господарювання Суть цього індикатора полягає в звільненні від сплати податків, яке створює можливості для ухилення від сплати податків шляхом відображення в проекті нормативно-правового акту, зокрема: $

Необмеженого кола суб’єктів, що звільняються

$

Відсутності механізмів контролю з боку фіскальних органів

$

Необмеженого кола товарів, що можуть бути ввезені і звільнені від сплати податків

$

Відсутності посилань на адміністративну процедуру звільнення від сплати податків

Приклади законопроектів

№5236, №5251, №5258, №7351, №8038, №10060, №10192, №1180 (серпень 2019 року)

Законопроектами №5251 та №5258 звільняються від оподаткування ПДВ та ввізним митом товари, що не виробляються в України, головним призначенням яких є сільське господарство та промисловість. Вказана норма може тлумачитися занадто широко, що створить передумови для масового ухилення від сплати податків. Відсутня чітко визначена адміністративна процедура такого звільнення, що дозволить контролюючим органам на власний розсуд застосовувати цю норму. Законопроектом №5236 звільняються від сплати податку на прибуток окремі суб’єкти господарювання. Критерії звільнення суб’єктів є не чіткими, що створює можливості для ухилення від сплати податків. Крім того важко визначити конкретний перелік суб’єктів господарювання, що підпадатимуть під звільнення.

Законопроектами №10060 та №10192 надаються податкові пільги для підприємств суднобудівної та легкої промисловості. Пільги надаються на 10 років, без жодних фінансово-економічних розрахунків. Відсутня адміністративна процедура такого звільнення, пільги надаються окремим суб’єктам, контроль з боку органів державної влади відсутній.

11


Необґрунтоване звільнення від сплати податків окремих груп фізичних осіб Зазначену підгрупу об’єднують наступні ознаки: $

Фізичні особи, що визначені законопроектами, не сплачують податок на доходи фізичних осіб

$

Законопроектами не передбачено фінансово-економічне обґрунтування, що впливає на можливість оцінити втрати Державного бюджету України від запропонованих змін

Приклади законопроектів

Складно визначити кількість осіб, що підпадатиме під дію вказаних пільг

$

Звільнення від сплати податків має постійний характер, а не тимчасовий

№7522, №7522-1, №9299, №10250, №10413, №2069 (вересень 2019 року)

Законопроектами №9299 та №10250 надається звільнення від сплати податку на доходи фізичних осіб на пасивні доходи таким категоріям громадян, як ветерани Другої світової війни, учасникам антитерористичної операції. Причому, по-перше, кількість суб’єктів не є чітко визначеною, що створює можливості для довільного трактування норм, кому надавати пільги, а по-друге, відсутні будь-які дані щодо втрат Державного бюджету України від запропонованих змін. Також важливим є відсутність посилання на адміністративну процедуру такого звільнення.

12

$

Так, законопроектами №7522 та №7522-1, №2069 фізичні особи звільняються від сплати ПДФО на дохід, отриманий ними, як плата за надання в оренду житла внутрішньо переміщеним особам. Однак, відсутність чіткої адміністративної процедури такого звільнення, відсутність контролю за реєстрацією договорів оренди житла з боку контролюючих органів, дискримінація окремої групи платників податків призводять до можливих корупційних ризиків при реалізації положень цих законопроектів.


Уникнення відповідальності та легалізацію майна через нульову декларацію та загальне декларування Реалізація ідеї нульової декларації та загального декларування в практичній площині створює ризики легалізації незаконно набутих активів і уникнення відповідальності за це. Адміністративна процедура загального декларування є нечіткою, дозволяє приховувати статки та не забезпечує контроль з боку фіскальних органів за таке декларування. Податок за декларування коштів є нижчим за існуючий податок в декілька разів.

Приклади законопроектів

№8257, №8258, №9405, №1183 (серпень 2019 року), №2128 (вересень 2019 року)

Законопроекти №8257 та №8258 пропонують встановити процедуру подання добровільної декларації. При цьому, нечітко визначені права та обов’язки посадових осіб, що проводять таке декларування, існує ризик приховування інформації про декларування, відсутні механізми контролю за діями усіх суб’єктів декларування, а також стягується незначна сума податку (2,5%) і надається широке коло гарантій за подання добровільної декларації. Все це створює корупційні ризики по легалізації майна та уникнення відповідальності за ці дії.

Законопроектом №1183 теж передбачено процедуру добровільного одноразового декларування, однак відсутність виключення державних службовців та їх близьких осіб, ризики приховування інформації про декларування, відсутність зазначення джерел походження коштів, можуть призвести до легалізації майна, отриманого корупційним шляхом.

Законопроект №9405, №2128 на додаток до гарантій, нечіткої адміністративної процедури, відсутності механізмів контролю за декларуванням, ще і пропонує вкласти ці гроші в державні цінні папери, і не тільки не сплачувати тоді жодних податків, а і отримати грошову винагороду від держави.

13


Надання дискреційних повноважень органам державної влади та органам місцевого самоврядування у сфері оподаткування В окремих законопроектах містяться формулювання «може встановлювати», «визначає на власний розсуд» по відношенню до державних органів. Варто згадати і про передачу повноважень з державного на місцевий рівень, що є невластивими для місцевих органів, або ж з місцевого рівня на рівень виконавчих комітетів органів місцевого самоврядування. Такі дії призводять до неоднозначного тлумачення і вибірковості застосування, невизначеного кола прав та обов’язків, а також відсутності посилання на конкретних суб’єктів, що будуть приймати рішення. Все це створює ризики для корупційних зловживань.

Приклади законопроектів

№6076, №6675, №6025

Так, згідно з законопроектом №6076 державні органи можуть надавати або не надавати розстрочення плати за землю. Законопроект №6675 покладає обов’язок подання невластивої звітності, яка жодного відношення до сплати податків немає. В першому випадку наявні дискреційні повноваження державних органів та нечіткість адміністративної процедури розстрочення плати за землю. А в другому випадку, створює надмірні обтяження для платників податків, покладаючи на них обов’язки, що є невластивими при поданні звітності, тим самим підштовхуючи останніх до корупційних відносин.

14

Законопроектом №6025 місцевим органам влади надається право на видачу ліцензій. Однак, норми виписані так, що на місцях самостійно визначають суб’єктів, яким видають ліцензії, без критеріїв. Нечітка адміністративна процедура разом з неналежним визначенням прав та обов’язків місцевих органів влади створює можливості для зловживань та корупції.


15


45 Законопроектів

КОМІТЕТ З ПИТАНЬ ЗАКОНОДАВЧОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПРАВООХОРОННОЇ ДІЯЛЬНОСТІ

Законопроекти у цій сфері найбільш чутливі до наступних корупціогенних факторів

Найчастіше ці корупціогенні фактори відображалися в наступних індикаторах корупціогенності

Неналежне визначення функцій, прав, обов’язків і відповідальності органів державної влади та місцевого самоврядування.

◎ Наділення органів у сфері правоохоронної діяльності невластивими їм повноваженнями

$

$

Відсутність або нечіткість адміністративних процедур.

$

Техніко-юридичні недоліки

◎ Запровадження монополії державних установ ◎ Використання оціночних понять ◎ Юридичні колізії між положеннями Кримінального процесуального кодексу, Кримінального кодексу України та іншими нормативно-правовими актами в цій сфері ◎ Відсутність відомчого та позавідомчого контролю при створенні фондів

16


Наділення органів у сфері правоохоронної діяльності невластивими їм повноваженнями Конституцією України визначено, що органи державної влади зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України. Разом із тим, окремими законопроектами пропонується створювати органи державної влади або наділяти існуючі органи широкими повноваженнями, окремі з яких не відповідають меті створення або діяльності таких органів.

Приклади законопроектів

№8387, №6688, №8457, №10121, №10139

Наприклад, законопроект №8387 «Про Державне бюро військової юстиції» пропонував, окрім правоохоронних функцій, надати новому органу повноваження щодо здійснення державного нагляду за діяльністю Збройних Сил України, інших військових формувань, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Державної прикордонної служби України, Національної гвардії України, Головного управління розвідки Міністерства оборони України. За такої моделі, новостворене відомство, фактично, «перебирає» на себе функції контролю, які здійснює Президент України як Верховний Головнокомандувач, а крім того – і функції Міністерства оборони України та Ради національної безпеки і оборони України.

Законопроектом №10121 було запропоновано створення окремого парламентського комітету, до предмета відання якого належить боротьба з організованою злочинністю. Однак, запропоновані повноваження цього комітету ширші за повноваження парламентського комітету, визначені Законом України «Про комітети Верховної Ради України», де встановлений вичерпний перелік таких повноважень. При цьому такі повноваження були навіть ширшими, ніж ті, які має Верховна Рада України, тобто суперечили й КУ.

Законопроект №6688, серед іншого дозволяє у виключних випадках на строк до 48 годин блокувати доступ до веб-сайту без ухвали суду. Виконувати таке рішення має Служба Безпеки України. Таким чином, цей орган наділяється дискреційними повноваженнями, що йому не властиві. 17


Запровадження монополії державних установ Суть цього індикатора полягала в створенні монополії проведення судової експертизи державними установами. Це створювало ризики надмірного контролю за проведенням експертизи, ризики відсутності конкуренції. Також це створювало можливості для впливу держави на експертів.

Приклади законопроектів

№6232, №8336

Наприклад, у законопроекті №8336 всупереч задекларованим цілям, знівельовано незалежність судового експерта та експертної діяльності від відомчого та адміністративного впливу. Передбачалося, що проведення усіх видів судових експертиз в рамках кримінального провадження здійснюватиметься виключно державними

спеціалізованими установами. Це, крім збільшення навантаження на експертів і, відповідно, збільшення строків отримання висновків експертиз, призвело до можливості контролю держави за змістом висновків експертів, тобто збільшення впливу на здійснення правосуддя.

Використання оціночних понять Оціночні поняття є потенційними можливостями для корупційних зловживань, адже така оцінка залежить від особи, яка може бути зацікавлена у певному варіанті розвитку подій. Простіше кажучи – це ситуація, за якої виникає конфлікт інтересів – як потенційний, так і реальний. Приклади законопроектів

№7287, №8083, №8157, №10194, №10310

Наприклад, у законопроекті №7287 пропонувалося передбачити, що перевірка виконання законів про трудові та соціальні права проводиться з власної ініціативи прокурора за «наявності приводів». Таке формулювання є оціночним та призводить до неоднозначності його тлумачення і можливості проведення безпідставних перевірок прокурором. Це створює ризики зловживань, неналежного визначення прав та обов’язків та відсутності відповідальності за свої дії з боку прокурора. 18

Все це може призвести до зловживань та корупції. У законопроекті №10194 зустрічаються такі оціночні поняття як «найбільш освоєна», «значною кількістю», «погано збережених» тощо. При застосуванні цих норм, службова особа отримує дискреційні повноваження, і існують ризики корупційних правопорушень.


Юридичні колізії між положеннями Кримінального процесуального кодексу, Кримінального кодексу України та іншими нормативно-правовими актами в цій сфері Випадки формулювання норм у законопроектах, які суперечать уже чинним, без пропозицій змінити такі чинні норми, зустрічаються неодноразово. Інколи, суперечність стосується окремих статей проєкту Закону та статей Кримінального процесуального кодексу, Кримінального кодексу України або між загальною та особливою частиною Кримінального кодексу України.

Приклади законопроектів

№8157, №8336, №8387, №8457, №10083

Наприклад, у законопроекті №8157 «Проект Закону про Національне бюро фінансової безпеки України» пропонується відкривати кримінальне провадження лише після отримання аналітичного висновку. У той же час, чинні вимоги ст. 214 Кримінального процесуального кодексу України (далі - КПК) передбачають, що підставою відкриття кримінального провадження є отримання інформації про вчинене кримінальне правопорушення, передбачене Кримінальним кодексом України без будь-якої оцінки цієї інформації, у тому числі – аналітичної.

Законопроект №8457 містить формулювання «особа, яка відповідно до закону виконує спеціальне завдання в організованій групі чи злочинній організації». При цьому в Кримінальному кодексі України йде мова про «виконання спеціального завдання з попередження чи викриття злочинної діяльності, організованої групи або злочинної організації».

19


Відсутність відомчого та позавідомчого контролю Відображення цього індикатора полягає в можливості створення фонду, контроль за функціонуванням та наповненням якого був відсутній. Іншим виявом є створення окремого інформаційного табло, вимоги до якого відсутні, а контроль за інформацією не здійснюється.

Приклади законопроектів

№6079, №6430д, №8387, №8531, №8543

Наприклад, законопроектом №8387 передбачалося створення окремого «фонду для заохочення осіб, які надають допомогу в запобіганні, виявленні, припиненні і розслідуванні кримінальних правопорушень, віднесених до підслідності Державного бюро». При цьому не визначено в чому саме проявляється допомога в запобіганні, виявленні, припиненні і розслідуванні кримінальних правопорушень, хто є розпорядником коштів фонду, на підставі рішення якого органу відбувається нарахування коштів з фонду, в яких розмірах і кому саме. Вказаний фонд може використовуватися у довільних цілях і не підпадає під належний зовнішній контроль. Все це призводить до неналежного визначення прав, обов’язків та відповідальності посадових осіб фонду.

20

Законопроектом №8531 передбачалося створення інформаційного табло для відображення даних по пільговому проїзду пасажирів. Втім, жодних вимог до такого табло не передбачено, відповідальності за хибність інформації на ньому ніхто не несе.


21


44 Законопроекти

КОМІТЕТ З ПИТАНЬ ЕКОНОМІЧНОЇ ПОЛІТИКИ

Законопроекти у цій сфері найбільш чутливі до наступних корупціогенних факторів Нечітке визначення функцій, прав, обов’язків і відповідальності органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування

◎ Наявність недоліків установленої конкурсних (тендерних) процедур при здійснення публічних закупівель

$

Відсутність або нечіткість адміністративних процедур

◎ Нечіткість адміністративної процедури при поверненні кредитів банку

$

Відсутність чи недоліки конкурсних (тендерних) процедур

◎ Юридичні колізії з Законами України

$

Техніко-юридичні недоліки

$

22

Найчастіше ці корупціогенні фактори відображалися в наступних індикаторах корупціогенності

◎ Наділення органів контролю невластивими їм повноваженнями


Наявність недоліків установленої конкурсних (тендерних) процедур при здійсненні публічних закупівель Найбільша увага стосувалася саме цього індикатору, адже можливість проведення закупівель в обхід встановлених законом процедур, спонукала створювати відповідні норми. Встановлені конкурсні процедури забезпечують контроль, прозорість, відкритість. Їх відсутність веде до зловживань, отримання дискреційних повноважень, відсутності контролю та відповідальності, і як наслідок, корупції.

Приклади законопроектів

№7067, №6347-1, №9460, №6625, №6494

Законопроектом №6347-1 пропонувалося не поширювати дію закону України «Про публічні закупівлі» на закупівлю послуг медичного обслуговування населення, лікарські засоби та послуги громадського здоров’я, закупівлю у постачальників медичних послуг або реімбурсації. Відповідно, запропоновано не застосовувати діюче законодавство, а замінити його на здійснення закупівель поза конкурсом, чим створити передумови для зловживань та корупційних правопорушень. Законопроект №9460 дозволяв змінити істотні умови договору про закупівлю (обсяг закупівлі, сума договору, строк) після його підписання до виконання зобов’язань, а також легалізувати обмеження конкуренції на публічних торгах у оборонній сфері. У законопроекті відсутнє чітке обґрунтування необхідності перегляду таких умов. Запропонована норма несе відсутність зовнішнього контролю, що є підґрунтям для зловживань на цій стадії процедури закупівель.

Законопроектом №6625 пропонується вивести з-під дії закону України «Про публічні закупівлі» товари, роботи і послуги, закупівля яких здійснюється центральним органом виконавчої влади з питань аграрної політики для проведення протиепідемічних ветеринарно-санітарних заходів. Даний законопроект порушує умови Угоди про асоціацію з Європейським Союзом, а саме зобов’язання щодо імплементації положень Директив ЄС в сфері публічних закупівель в національне законодавство. Також, законопроект не визначає, яким чином будуть здійснюватися відповідні закупівлі, не передбачає зовнішній контроль за процедурою закупівель.

23


Наділення органів контролю невластивими їм повноваженнями Контролюючі органи в сфері економіки отримують повноваження, які їм не властиві і мають реалізовуватися іншими державними органами. Такі дії призводять до дублювання повноважень між органами контролю, невизначеного кола прав та обов’язків, а також відсутності посилання на конкретних суб’єктів, що будуть приймати рішення та встановлювати відповідальність. Все це створює ризики для корупційних зловживань. Приклади законопроектів

№6754

Законопроект №6754 передбачав збільшення повноважень Державної інспекції України з питань захисту прав споживачів. Зокрема, пропонувалось надати цьому органу право приймати рішення про призупинення доступу до веб-сайту (чи іншого засобу представлення інформації як в мережі Інтернет, так і в інших

інформаційно-комунікаційних системах). Такі повноваження є невластивими для цього органу, не відносяться до специфіки їх діяльності та не передбачені положеннями про цей орган. Разом з тим, що існує відповідальний орган – це створює ризики дублювання повноважень та зловживань.

Нечіткість адміністративних процедур при поверненні кредитів банку Суть цього індикатора полягала в створенні адміністративної процедури для погашення кредитів банку фізичними особами, що створювала можливості для зловживань та корупційних відносин. Приклади законопроектів

№5500

Законопроектом №5500 надається можливість дострокового повернення фізичною особою споживчого кредиту банку, в якого відкликано банківську ліцензію, в сумі, еквівалентній граничному розміру суми, що відшкодовується Фондом гарантування вкладів фізичних осіб, а саме 200 тисяч гривень. Спосіб дострокового погашення надавав додаткову перевагу фізичним особам, які отримали кредити в еквіваленті до 800 тисяч гривень, сплатити лише 200 тисяч гривень. Такий підхід створював 24

вибірковий підхід до суб’єктів отримання такої адміністративної послуги як за доходом (до 800 тисяч гривень і понад цю суму), так і за видом кредиту (споживчий та інші види кредиту). Вказана процедура містила невизначений обсяг прав та обов’язків уповноважених осіб, можливості для зловживань та ризики корупційних відносин. Крім того, вимоги до документації та вище вказані критерії створювали додаткові обтяження для фізичних осіб, що бажатимуть погасити свій споживчий кредит.


Юридичні колізії з законами України Формулювання норм у законопроектах, які суперечать уже чинним, без пропозицій змінити такі чинні норми.

Приклади законопроектів

№6540

Нова термінологія, яка запропонована у законопроекті №6540 суперечила чинним нормам діючого законодавства у сфері містобудування та земельних відносин. Наприклад, викладена у законопроекті пропозиція вважати будівельною адресою кадастровий номер земельної ділянки суперечить чинному законодавству, адже відповідно до закону України «Про Державний земельний кадастр» кадастровий номер присвоюється лише земельній ділянці під час державної реєстрації. Така суперечливість норм може неоднозначно трактуватись та застосовуватись посадовими особами з метою отримання власної вигоди.

25


43 Законопроекти

КОМІТЕТ З ПИТАНЬ ПРАВОВОЇ ПОЛІТИКИ ТА ПРАВОСУДДЯ

Законопроекти у цій сфері найбільш чутливі до наступних корупціогенних факторів $

Нечітке визначення функцій, прав, обов’язків і відповідальності органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування

Найчастіше ці корупціогенні фактори відображалися в наступних індикаторах корупціогенності ◎ Наявність дискреційних повноважень для учасників судового процесу ◎ Нечіткість адміністративної процедури та використання оціночних понять ◎ Юридичні колізії з Законами України.

$

$

26

Відсутність або нечіткість адміністративних процедур Техніко-юридичні недоліки

◎ Штучне створення привілейованого становища для певної категорії службових осіб чи суддів


Наявність дискреційних повноважень для учасників судового процесу Виявом цього індикатору є відсутність або невизначеність термінів, умов або підстав прийняття рішення, наявність дублюючих повноважень державних органів чи окремих категорії суддів.

Приклади законопроектів

№3174, №3319, №3608, №4489, №5026, №5151, №6244, №6362, №6609, №7022, №8299, №9013, №9055, №9140, №10145

Законопроектом №9055 встановлювалися серйозні ризики можливості тиску з боку суду на захисника. В залежності від обставин справи слідчий суддя, суд міг на власний розсуд визнати зловживанням процесуальними правами дії, які суперечать засадам кримінального судочинства. До таких дій могли належати: $

$

Неявка захисника у судове засідання без поважних причин, якщо обвинувачений заперечує проти проведення судового розгляду за відсутності захисника; Звернення до суду із завідомо безпідставним клопотанням про тимчасовий доступ до речей і документів або накладення арешту на майно. Такі положення створювали необмежену дискрецію для суду та можливість на власний розсуд трактувати вище наведені пропоновані норми, що містить ризики виникнення корупційних правопорушень.

Законопроект №5151 пропонував необмежені повноваження для прокурорів та суб’єктів владних повноважень щодо можливості на власний розсуд визначати підстави та строки оскарження судових рішень після спливу одного року з моменту оголошення судового рішення. Автор законопроекту не передбачав жодних уточнень чи пояснень з процесуальних підстав. Це призведе до зловживань цим правом в майбутньому, не передбачає відповідальності та призводить до виникнення корупційних відносин. Законопроектом №9140 пропонувалося призначення на посаду уповноваженої особи органу юстиції та звільнення з цієї посади здійснювати за погодженням з Міністерством юстиції України. Така норма надавала широку дискрецію для посадових осіб Міністерства при вирішенні питання погодження призначення/звільнення уповноважених осіб органу юстиції. Разом з відсутністю адміністративної процедури такого погодження, такі зміни несуть в собі корупційні ризики.

27


Нечіткість адміністративних процедур та використання оціночних понять Неналежний характер прав та обов’язків посадових осіб при здійсненні адміністративних процедур, відсутність відповідальності та можливість зловживань при здійсненні такої процедури. Разом з оціночними поняттями це створює можливості для зловживань та корупції.

Приклади законопроектів

№2080а, №2718, №2779, №3169, №3224, №4055, №4693, №5033, №6232, №6406, №8223, №9294, №10145, №10299, №10305, №10363

Законопроектом №9311 пропонувалось визначити, що особа, яка отримала свідоцтво про право на зайняття нотаріальною діяльністю, повинна відпрацювати в тій чи іншій державній нотаріальній конторі не менше трьох років. Така пропозиція без чіткого визначення процедури розподілення на дане відпрацювання може призвести до зловживань при прийнятті рішень щодо направлення на таке відпрацювання. Також, пропонувалось встановити, що суб’єктами державної реєстрації є державні унітарні підприємства, вимоги до яких та перелік яких, визначаються Кабінетом Міністрів України. Таке формулювання встановлює широку, необмежену дискрецію, а також містить нечітку адміністративну процедуру для посадових осіб КМУ при встановленні вимог та переліків таких підприємств. Серед проаналізованих законопроектів у сфері правосуддя зустрічалися зокрема такі дефініції без юридичного визначення: «У разі загрози виникнення та настання небезпечних подій», «суд за наявності достатніх підстав має право», «інші порушення вимог законодавчих та інших нормативних актів 28

про охорону праці», «виконує інші завдання, покладені на нього розпорядником Реєстру» «неконституційні заяви незалежно від форми», «Суддею Конституційного Суду України може бути громадянин України, який має високі моральні якості та є правником із визнаним рівнем компетентності». Всі ці положення, при їх застосування, містили ризики зловживань та корупції, адже посадова особа, в залежності від характеру справи на власний розсуд тлумачить та застосовує ці положення. Законопроект №10145 пропонував аби переважне право на просування по службі мали державні службовці, які досягли найкращих результатів у роботі, постійно підвищували свій рівень професійної компетентності шляхом професійного навчання, чи отримали відмінну оцінку за результатами оцінювання службової діяльності. Окрім знову необмеженої дискреції, яка надавалась КМУ, як і в попередньому пункті, дана норма містила оціночні чітко не визначені поняття, які при їх використанні на практиці можуть довільно трактуватися та створити умови для виникнення корупційних відносин.


Юридичні колізії з Законами України Формулювання норм у законопроектах, які суперечать уже чинним, без пропозицій змінити такі чинні норми.

Приклади законопроектів

№2056а, №2855, №3025д, №3607, №3665, №4076, №4693, №4489,№5536, №5557, №8590, №9140, №9294

Законопроектом №3025 передбачалося, що «особливий режим спеціальної конфіскації майна застосовується незалежно від наявності оголошеної підозри або обвинувального вироку у кримінальному провадженні…», а стаття 5 цього ж проекту зазначала, що в клопотанні про застосування особливого режиму спеціальної конфіскації обов’язково повинні бути відомості «про досудове розслідування, в рамках якого особі, було повідомлено про підозру». Відповідно, колізія присутня навіть між положеннями одного й того ж самого законопроекту.

Законопроектом №9140 пропонувалось у сільських населених пунктах нотаріальні дії вчиняти уповноваженими на це посадовими особами органів місцевого самоврядування. Така норма створювала правову колізію із чинним Законом України «Про нотаріат», відповідно до якого, нотаріальні дії у сільських населених пунктах здійснюють уповноважені на це посадові особи органу місцевого самоврядування лише за умови відсутності нотаріуса.

29


Штучне створення привілейованого становища для певної категорії службових осіб чи суддів Цей індикатор створює ризик отримання привілеїв окремими категоріями осіб, в той час як інші категорії таких привілеїв не отримують.

Приклади законопроектів

№2270д, №2429а, №3414, №3415, №4076, №4124, №5151, №5358, №6451, №6663, №8392, №9444, №10286

Законопроект №3415 скасовував норму про те, що протягом десяти років з дня набрання чинності Законом України «Про очищення влади» посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не може обіймати суддя, який ухвалив рішення щодо осіб, звільнених від кримінальної або адміністративної відповідальності відповідно до Закону України «Про усунення негативних наслідків та недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань». Вказаний законопроект містив ризики подальшої недовіри до судової влади, закритості цієї системи, та відсутності покарання за свої дії представників судової гілки влади.

30

Законопроект №4076 всупереч чинному законодавству пропонував зберігати за помічниками суддів у судах всіх юрисдикцій, а також за науковими консультантами суддів Конституційного Суду України статус державного службовця. Це ставило в привілейоване становище вказані категорії осіб.


31


37 Законопроектів

КОМІТЕТ З ПИТАНЬ АГРАРНОЇ ПОЛІТИКИ ТА ЗЕМЕЛЬНИХ ВІДНОСИН

Законопроекти у цій сфері найбільш чутливі до наступних корупціогенних факторів

Найчастіше ці корупціогенні фактори відображалися в наступних індикаторах корупціогенності

Нечітке визначення функцій, прав, обов’язків і відповідальності органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування

◎ Наділення органів державної влади та/або органів місцевого самоврядування широкими дискреційними повноваженнями по розпорядженню землями

$

32

$

Відсутність або нечіткість адміністративних процедур

$

Відсутність або нечіткість конкурсних (тендерних) процедур

◎ Створення непрозорих процедур для викупу земельних ділянок ◎ Нечіткість адміністративної процедури та оціночні поняття по розпорядженню землями


Наділення органів державної влади та/або органів місцевого самоврядування широкими дискреційними повноваженнями по розпорядженню землями Суть цього індикатора полягала в наданні однакових повноважень декільком органам державної влади, або нечітке розмежування повноважень між ними.

Приклади законопроектів

№6262, №6464, №6606, №7118, №7118-1, №7265, №7295

У законопроекті №7118 пропонується розширити коло прав органів місцевого самоврядуванні в частині розпорядження правом державної власності. Сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи наділяються повноваженнями щодо розпорядження землями державної власності, передачі земельних ділянок державної власності у власність громадян та юридичних осіб, а також надання земельних ділянок у користування із державної та зміни їх цільового призначення. Відбувається дублювання повноважень, що у сукупності з відсутністю адміністративної процедури, створює можливості для зловживань та корупції.

У законопроекті №6262 вказано, що землі оборони, які перебувають у постійному користуванні військових частин та тимчасово не використовуються, за погодженням з органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, можуть надаватись в оренду фізичним та юридичним особам за умови, що це не заподіюватиме шкоди їх бойовій та мобілізаційній готовності. Таке твердження дає можливість органам місцевого самоврядування суб’єктивно та на власний розсуд трактувати положення запропоновані законопроектом, містить в собі ризики зловживань та корупції при розпорядженні цими землями.

33


Створення непрозорих процедур для викупу земельних ділянок Найчастіше законопроекти з непрозорими процедурами передбачають механізм для уникнення мораторію, земельних торгів, впровадження викупу земельних ділянок без земельних торгів.

Приклади законопроектів

№1040а, №2155, №5241, №6049, №7236

Законопроект №6049 встановлює $

Обмін земельних ділянок державної або комунальної власності на рівноцінні земельні ділянки приватної власності

$

Обмін нерозподілених земельних ділянок та невитребуваних земельних ділянок і земельних часток (паїв) на рівноцінні земельні ділянки приватної власності.

Проте, запропоновані законопроектом механізми є непрозорими та можуть діяти в обхід механізму земельних торгів. Відсутність адміністративної процедури, відсутність порядку проведення конкурсу сприятиме вчиненню корупційних та пов’язаних з корупцією правопорушень.

34

Законопроект №7236 пропонує передбачити право «емфітевта» та «суперфіціарія» (нові терміни) вимагати відповідного зменшення плати за договором про емфітевзис та суперфіцій у разі, якщо стан земельної ділянки, переданої у користування, погіршився не з їх вини. Проте, при детальному вивченні законопроекту було встановлено, що в даному випадку інститут емфітевзису, який пропонується, покликаний бути обхідним механізмом мораторію на продаж землі.


Нечіткість адміністративної процедури та оціночні поняття по розпорядженню землями Часто подані законопроекти містять в собі законодавчі прогалини та недоліки адміністративних процедур, які у разі прийняття таких законопроектів будуть мати негативні наслідки для суспільства.

Приклади законопроектів

№7001, №7355, №5535-1, №6095, №7489, №7229, №7235, №9486, №8236-1, №6055

Законопроектом №7001 пропонується закріпити право державних навчальних закладів, наукових установ щодо укладення договорів оренди земельних ділянок із суб’єктами господарювання для здійснення господарської діяльності строком до 1 року. Адміністративна процедура укладення таких договорів не є чітко визначеною. Відсутній контроль за укладенням таких договорів, не передбачена відповідальність за вчинені дії. Все це може призвести до зловживань та корупції при укладенні договорів оренди, а також до неналежного розпорядження цими землями та концентрації державних земель в приватних фізичних або юридичних осіб. Законопроектом №7355 запроваджується скасування норм безоплатної передачі у приватну власність земельних ділянок державної і комунальної форм власності. Громадяни України можуть набувати за плату у власність або в оренду з правом викупу окремі земельні ділянки. Проте, в законопроекті не встановлюється ні розмір, ні методика розрахунку, ні механізм здійснення такої плати, що створює можливості для зловживань та надає широку дискрецію органам державної влади або місцевого самоврядування при наданні земельних ділянок.

Законопроектом №7229 передбачено, що зміна цільового призначення ділянок провадитиметься переважно за рахунок площ, зайнятих чагарниками та іншими малоцінними насадженнями за умови збереження на території адміністративнотериторіальної одиниці оптимальної лісистості. Варто підкреслити, що чинним законодавством не визначено поняття «оптимальна лісистість». Для уникнення маніпуляцій з цим поняттям необхідно або змінити його на інше, або чітко визначити в законодавстві. Це дозволить запобігти довільному трактуванню цієї норми державними органами при прийнятті рішення щодо зміни цільового призначення окремих земельних ділянок. Законопроектом №5535-1 вказано, що довічна рента встановлюється у розмірі, необхідному для мінімального забезпечення життєдіяльності та господарських потреб продавця. Що не може бути об’єктивно оцінено. Вказане містить нечіткість адміністративної процедури та підходу до визначення розміру рентної плати. Це дає можливість уповноваженому органові на власний розсуд тлумачити це положення та зловживати при його застосуванні. 35


36 Законопроектів

КОМІТЕТ З ПИТАНЬ ПРОМИСЛОВОЇ ПОЛІТИКИ ТА ПІДПРИЄМНИЦТВА

Законопроекти у цій сфері найбільш чутливі до наступних корупціогенних факторів Нечітке визначення функцій, прав, обов’язків і відповідальності органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування

◎ Відсутність або нечіткість адміністративної процедури при створенні вільних економічних зон

$

Відсутність або нечіткість адміністративних процедур

◎ Створення пільгових умов для галузей або окремих суб’єктів

$

Відсутність в проекті НПА вичерпного переліку суб’єктів правовідносин

$

36

Найчастіше ці корупціогенні фактори відображалися в наступних індикаторах корупціогенності

◎ Дискреційні повноваження у сфері ліцензування


Відсутність або нечіткість адміністративної процедури при створенні вільних економічних зон Суть цього індикатора полягає в невідповідності запропонованих норм з існуючою адміністративною процедурою створення вільних економічних зон. Також, цей індикатор характеризується тим, що запропоновані адміністративні процедури та повноваження державного органу не чітко визначені.

Приклади законопроектів

№4873, №4245, №4102, №3294, №3293, №3289, №3288, №3287-1, №3287, №3286, №3285, №3284, №3283, №3282, №3276, №3264, №2474, №2419, №1786, №1731, №1642, №1369, №1093 (серпень 2019 року), №1096 (серпень 2019 року), №1097 (серпень 2019 року), №1098 (серпень 2019 року)

Всі вищевказані законопроекти визначали порядок роботи спеціальних (вільних) економічних зон в різноманітних містах та областях України. Всі вони характеризуються однаковими зауваженнями. По-перше, це суперечність вимогам Закону України «Про загальні засади створення і функціонування спеціальних (вільних) економічних зон», яким чітко регламентовано адміністративну процедуру щодо порядку створення таких зон, подання переліку документів необхідних для цієї цілі, технікоекономічне обґрунтування доцільності створення і функціонування СЕЗ.

По-друге, кожен законопроект встановлює нові адміністративні процедури, що не є чітко визначеними, а в деяких випадках – адміністративні процедури відсутні взагалі. Все це створює ризики для зловживань, ухилення від сплати податків та втрат Державного бюджету України, і найголовніше – призводить до корупції.

37


Дискреційні повноваження у сфері ліцензування Наділення органів ліцензування широкими дискреційними повноваженнями при видачі, зупиненні, анулюванні дії ліцензії, що створює можливості для зловживань.

Приклади законопроектів

№6334, №6221, 4043а, №6088, №5698, №3228

Законопроектом №6334 пропонується доповнити статтю 16 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» частиною 2, де встановити, що порушення законів, що регулюють освітню діяльність, є підставою для прийняття рішення про анулювання ліцензії на цю діяльність. Нечітко визначенні підстави для анулювання ліцензії значно розширюють дискреційні повноваження державних органів. Подальше скасування ліцензії може носити безпідставний характер. Законопроектом №6221 пропонується доповнити Закон України «Про ліцензування видів господарської діяльності» новою статтею «Зупинення дії ліцензії», в якій пропонується визнати підставою для зупинення дії ліцензії грубе порушення ліцензіатом ліцензійних умов. Однак, в подальшому таке поняття чітко не розкривається, що створює можливості для зловживань органів ліцензування. Такі органи наділяються широкими повноваженнями по визначенню в яких випадках окреме порушення є підставою для зупинення ліцензії.

38

Законопроектом №4043а передбачалось надати першочергове право на отримання ліцензій на провадження господарської діяльності з видобутку корисних копалин (у тому числі дорогоцінних металів, дорогоцінного каміння, дорогоцінного каміння органногенного утворення, напівдорогоцінного каміння) учасникам бойових дій. Така норма містить дискримінаційний характер, а також створює можливості для зловживань з боку контролюючих органів при видачі ліцензій тим чи іншим учасникам бойових дій.


Створення пільгових умов для галузей або окремих суб’єктів Списання прострочених заборгованостей окремих підприємств, або ж навпаки списання заборгованостей галузям, замість визначення конкретного переліку суб’єктів. І в першому, і в другому випадку це призводить до порушення балансу інтересів та можливостей для зловживань.

Приклади законопроектів

№3679, №2008а, №3544, №4440, №6338

Законопроектом №6338 пропонувалось реструктуризувати суми заборгованості підприємств, що підпадають під дію норм Законів України «Про розвиток літакобудівної промисловості», «Про державну підтримку суднобудівної промисловості України» та «Про державну підтримку космічної діяльності». У самому законопроекті був відсутній чіткий перелік підприємств, яким в подальшому буде дозволятися реструктуризувати свою заборгованість та надаватися можливість списати несплачені суми своєї заборгованості. Автори законопроекту пропонували надати певну державну підтримку цілим галузям економіки України, а не конкретним державним підприємствам, які того потребують. Це створювало дискреційні повноваження державних органів по визначенню того, які саме суб’єкти отримають можливість списати власну заборгованість.

Законопроектом №3679 пропонувалось списати прострочену заборгованість ВАТ «Оріана» перед державою за кредитами Баварського об’єднаного банку, тобто пропонувалось надати безпідставну перевагу вказаному товариству та створити виключні умови.

39


26 Законопроектів

КОМІТЕТ З ПИТАНЬ БУДІВНИЦТВА, МІСТОБУДУВАННЯ І ЖИТЛОВО-КОМУНАЛЬНОГО ГОСПОДАРСТВА

Законопроекти у цій сфері найбільш чутливі до наступних корупціогенних факторів

Найчастіше ці корупціогенні фактори відображалися в наступних індикаторах корупціогенності

$

Неналежне визначення функцій, прав, обов’язків і відповідальності органів державної влади та місцевого самоврядування.

◎ Надання дискреційних повноважень органам державної влади та органам місцевого самоврядування у сфері містобудування та архітектури.

$

Відсутність або нечіткість адміністративних процедур.

◎ Створення непрозорих процедур для здійснення будівництва або введенні будівель в експлуатацію.

$

Техніко-юридичні недоліки ◎ Юридичні колізії між частинами однієї і тієї ж статті 383 ЦК України

40


Надання дискреційних повноважень органам державної влади та органам місцевого самоврядування у сфері містобудування та архітектури Наділення органів містобудування та архітектури широкими дискреційними повноваженнями при визначенні розмірів пайової участі, містобудівних умов та обмежень.

Приклади законопроектів

№5718, №5076, №4743, №4415, №4414, 4282-1, №4108, №2361, №2446, №4243, №2329, №1735-д, №1546

Законопроектом №5076 пропонується встановити, що для будівництва об’єктів промисловості та сільського господарства, граничний розмір пайової участі 1% за умови, якщо необхідні для їх забезпечення об’єкти інженерно-транспортної інфраструктури є власністю замовника будівництва та/або такі об’єкти не створюють додаткового навантаження на інженерно-транспортну інфраструктуру населеного пункту. Органи містобудування та архітектури затверджують проектну документацію, відповідно даний законопроект буде спонукати замовника будівництва сплачувати кошти цим органам, щоб сплачувати повну вартість пайової участі у розвитку інфраструктури. Все це надає дискреційні повноваження цим органам і призводить до корупційних правопорушень. Проектом закону №4243 передбачено надання додаткових прав органу місцевого самоврядування щодо зобов’язання замовника будівництва передавати безоплатно до комунальної власності відповідного населеного пункту частину житлових приміщень у спорудженому будинку до 3 відсотків від загальної площі житлових приміщень такого будинку. Це може призвести до зловживань при розподілі такого житла з боку посадових осіб органів місцевого самоврядування.

Проектом закону №5718 пропонується продовжити строк, протягом якого органам містобудування та архітектури надається право приймати рішення щодо визначення та надання містобудівних умов і обмежень на територіях, де не затверджені плани зонування або детальні плани територій до 1 січня 2018 року. Крім цього, до 1 січня 2018 року продовжується строк, протягом якого на територіях, де не затверджені плани зонування або детальні плани територій дозволяється передача земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування фізичним та юридичним особам для містобудівних потреб та зміна цільового призначення земельної ділянки, яка не відповідає плану зонування території. Органам містобудування та архітектури надається надзвичайно широке коло дискреційних повноважень, що є високим ризиком для корупційних зловживань, оскільки у випадку прийняття даного законопроекту, матиме місце незаконне відчуження земель та забудова міста з порушеннями

41


Створення непрозорих процедур для здійснення будівництва або введенні будівель в експлуатацію Органи державної влади або місцевого самоврядування отримують можливості для зловживань при здійсненні будівництва та введенні будівель в експлуатацію.

Приклади законопроектів

№6097, №4187, №3696, 2094а, №2329

Законопроектом №6097 пропонується дозволити у сільських населених пунктах, до затвердження плану зонування або детального плану територій, передавати земельні ділянки із земель комунальної власності у власність чи користування фізичним особам для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд. Положення, запропоновані законопроектом, містять корупціогенні ризики, оскільки надають можливість безконтрольного та хаотичного відчуження земель без основоположної містобудівної та планувальної документації, що в свою чергу призводить до корупційних правопорушень. Законопроектом №4187 запропоновано змінити державне регулювання процесу будівництва, зокрема через скасування процедури реєстрації декларацій у сфері будівельної діяльності. Проект Закону не встановлює, у який спосіб відбуватиметься підтвердження факту подання замовником декларацій про початок виконання будівельних та підготовчих робіт, що може потягти за собою новий вид корупційних порушень та бюрократії з боку органів контролю. Також, проектом пропонується скасувати процедуру реєстрації декларацій 42

про готовність об’єкта до експлуатації, замінивши її механізмом простого їх подання органам державного архітектурно-будівного контролю. Все це створює можливості для зловживань, містить недоліки адміністративної процедури і може призвести до корупції. Законопроектом №3696 пропонується продовжити термін прийняття в експлуатацію об’єктів будівництва, збудованих без дозволу на виконання будівельних робіт до 31 грудня 2016 року. Даний законопроект може застосовуватися для того, щоб вводити «потрібні» об’єкти, а звичайні громадяни знову не встигнуть ввести в експлуатацію свої будинки. Відповідно існують недоліки адміністративної процедури при введенні в експлуатацію об’єктів будівництва, що може призвести до зловживань посадових осіб та корупції.


Юридичні колізії між частинами однієї і тієї ж статті 383 ЦК України Випадки формулювання норм у законопроектах, які суперечать уже чинним, без пропозицій змінити такі чинні норми, зустрічаються неодноразово. В цьому випадку, суперечність існує між частинами однієї і тієї ж статті Цивільного кодексу України.

Приклади законопроектів

№5473, №6424

Законопроектом №6424 та №5473 пропонувалося обмежити можливості використання квартир в багатоквартирних жилих будинках не за призначенням (наприклад, в якості офісів). В проекті закону існує колізія. Так, у абз.1 ч.2 ст. 383 ЦК України пропонується повністю заборонити використання житлових приміщень не за призначенням, а в абз.2 ч.2 ст.383 ЦК України допускається використання таких квартир для здійснення господарської діяльності (без використання найманої праці) за умов, що таку діяльність здійснюватимуть власники або особи,

місце проживання яких там зареєстроване, та за умови дотримання встановлених правил користування житловими будинками і жилими приміщеннями. Така колізія може призвести до неоднозначного трактування запропонованої статті працівниками внутрішніх органів, що в свою чергу може призвести до корупційних ризиків

43


23 Законопроекти

КОМІТЕТ З ПИТАНЬ БЮДЖЕТУ

Законопроекти у цій сфері найбільш чутливі до наступних корупціогенних факторів

Найчастіше ці корупціогенні фактори відображалися в наступних індикаторах корупціогенності

Нечітке визначення функцій, прав, обов’язків і відповідальності органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування

◎ Відсутність фінансово-економічного обґрунтування до законопроектів у сфері бюджетування

$

Відсутність або нечіткість адміністративних процедур

◎ Наділення органів місцевого самоврядування невластивими їм повноваженнями

$

Техніко-юридичні недоліки

$

44

◎ Зміна структури, діяльності та видатків Дорожнього фонду України


Відсутність фінансово-економічного обґрунтування до законопроектів у сфері бюджетування Відсутність фінансово-економічного обґрунтування, що стосується питань оподаткування та бюджету, обов’язково має призводити до відхилення законопроектів профільним комітетом. Фінансовоекономічне обґрунтування охоплює і дискреційні повноваження при розподілі цих коштів, і відсутність або невизначеність адміністративної процедури такого розподілу.

Приклади законопроектів

№5216, №5193 №7406, №7420, №7420-1, №7420-2, №8016, №8024, №8362, №8480, №8562, №9019, №9026, №9038, №10116, №10056, №10161, №10185, №8274, №8276, №8298, №8409, №9321, №8499

Законопроектом №8499 кошти в розмірі 10 мільярдів гривень розподіляються між підприємствами, у яких існувала заборгованість за електричну енергію. Критерії вибору цих підприємств відсутні, посилання на адміністративну процедуру не визначено, реальність надходження цих 10 мільярдів гривень жодним чином не доведена. Все це могло призвести до втрат Державного бюджету України на вказану суму, а також до отримання бюджетних преференцій підприємствами, які не мають на це право, а також створити можливості для зловживань з боку тих органів, що будуть розподіляти ці кошти.

Законопроектом №5216 п’ять мільярдів гривень передається на фінансування нової субвенції на погашення заборгованості в тарифах на теплову енергію, водопостачання. Законопроектом № 5193 двісті мільйонів гривень надається на погашення заборгованості державних вугледобувних підприємств. Передача великих сум коштів без цільового призначення і обґрунтування того, чи є можливим їх отримати з відповідного джерела бюджету, надає підстави комітету з питань запобігання і протидії корупції визнавати їх такими, що не відповідають вимогам антикорупційного законодавства.

45


Зміна структури, видатків, діяльності Дорожнього фонду України Дорожній фонд України почав свою діяльність з 1 січня 2018 року. Втім, за ці роки неодноразово велися спроби змінити роботу фонду шляхом, зокрема: $

Додавання нових видатків, на які спрямовуватимуться кошти фонду

$

Зміни процедури затвердження переліку об’єктів будівництва доріг

Приклади законопроектів

Намагання створення територіальних дорожніх фондів

№7476-1, №10417, №9138, №9255, №10186

Так, наприклад законопроект №7476-1, надає право кожній місцевій раді погоджувати перелік об’єктів будівництва комунальної власності у відповідних населених пунктах, а законопроект №10417 виключає Кабінет Міністрів України з суб’єктів погодження переліку об’єктів будівництва доріг автомобільних доріг загального значення. Якщо в першому випадку створюється можливість для затягування процесу погодження, і як наслідок всього процесу будівництва доріг, то в другому випадку створюється правовий вакуум у зв’язку з відсутністю ключового суб’єкта, який координує діяльність Дорожнього фонду. Обидва випадки створюють можливості для зловживань та надають широкі повноваження тим органам, що будуть погоджувати будівництво доріг. Законопроектом №9138 кошти дорожнього фонду спрямовуються на фінансове забезпечення спеціальними технічними засобами, що мають функції вимірювання габаритно-вагових параметрів фактичної 46

$

маси транспортного засобу, без зазначення конкретного % відрахувань, що призведе до нечіткого фінансування цих заходів, можливих зловживань при розподілі коштів. Законопроекти №9255 «Проект Закону про внесення змін до Бюджетного кодексу України» та №10186 «Проект Закону про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо фінансування територіальних дорожніх фондів» надають можливість спрямовувати частину коштів субвенції з загального фонду бюджету на погашення місцевих боргів за місцевими зовнішніми запозиченнями для фінансування доріг. Однак, держава не відповідає за місцеві борги, тому таке спрямування коштів порушує принципи бюджетного законодавства, та призводить до неналежного визначення прав та обов’язків посадових осіб.


Наділення органів місцевого самоврядування невластивими їм повноваженнями Передання повноважень з місцевого рівня на рівень виконавчих комітетів органів місцевого самоврядування. Такі дії призводять до неоднозначного тлумачення і вибірковості застосування, невизначеного кола прав та обов’язків, а також відсутності посилання на конкретних суб’єктів, що будуть приймати рішення. Все це створює ризики для корупційних зловживань.

Приклади законопроектів

№5207

Законопроектом №5207 здійснюється передача повноважень від місцевих рад до виконкомів по розподілу коштів бюджету. Норми прописані не чітко, що не дає зрозуміти, хто саме буде розподіляти кошти. Відсутність належної адміністративної процедури розподілу коштів разом з відсутністю відповідальності призводить до виникнення корупційних відносин в майбутньому.

47


14 Законопроектів

КОМІТЕТ ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ З ПИТАНЬ ЕКОЛОГІЧНОЇ ПОЛІТИКИ, ПРИРОДОКОРИСТУВАННЯ ТА ЛІКВІДАЦІЇ НАСЛІДКІВ ЧОРНОБИЛЬСЬКОЇ КАТАСТРОФИ Законопроекти у цій сфері найбільш чутливі до наступних корупціогенних факторів

$

$

$

48

Нечітке визначення функцій, прав, обов’язків і відповідальності органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування Відсутність або нечіткість адміністративних процедур Створення надмірних обтяжень для одержувачів адміністративних послуг

$

Відсутність або нечіткість конкурсних (тендерних) процедур

$

Техніко-юридичні недоліки

Найчастіше ці корупціогенні фактори відображалися в наступних індикаторах корупціогенності ◎ Наявність дискреційних повноважень для державних органів у сфері екології та захисту навколишнього середовища ◎ Створення надмірних обтяжень для одержувачів адміністративних послуг у сфері поводження з тваринами ◎ Відсутність або нечіткість адміністративної процедури у сфері захисту навколишнього середовища ◎ Відсутність конкурсних (тендерних) процедур у сфері поводження з відходами ◎ Юридичні колізії, термінологічна невизначеність та оціночні поняття


Наявність дискреційних повноважень для державних органів у сфері екології та захисту навколишнього середовища Виявом цього індикатору є відсутність або невизначеність термінів, умов або підстав прийняття рішення, наявність дублюючих повноважень державних органів в екологічній сфері.

Приклади законопроектів

№3198-1, №6020, №7220, №9082, №9336

У законопроекті №9336 містилась норма, відповідно до якої «Не пізніше наступного дня з дня виявлення порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища Керівник, заступники Керівника Держекобезпеки, керівники міжрегіональних територіальних органів Держекобезпеки можуть приймати рішення про тимчасове зупинення функціонування об’єктів, використання та/або експлуатація яких призводить до порушення природоохоронного законодавства…». Встановлення формулювання «можуть приймати рішення» надає право цим особам при виявленні певних обставин приймати чи не приймати рішення залежно від власної оцінки вказаних фактів. Таке формулювання надає можливості для зловживання повноваженнями, тлумачення цієї норми на власний розсуд та несе в собі можливості для виникнення корупції.

У законопроекті №9082 передбачено, що під час проведення перевірок уповноважений представник центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, користується усіма правами, передбаченими законодавством України. Відсутність чітко визначеного обсягу прав уповноваженої особи на перевірку, може створити умови для вчинення корупційних правопорушень з метою отримання неправомірної вигоди.

49


Створення надмірних обтяжень для одержувачів адміністративних послуг у сфері поводження з тваринами уть цього індикатора полягала в тому, що одержувачу послуги для отримання блага необхідно було витратити в декілька разів більше сил та ресурсів, ніж вартість вказаного отриманого в майбутньому блага.

Приклади законопроектів

№7461

Законопроектом №7461 передбачено, що для реєстрації собаки, яка належить до потенційно небезпечної породи її власник зобов’язаний надати довідку про проходження ним обов’язкового психіатричного та наркологічного огляду, довідку сертифікованої кінологічної установи про проходження ним спеціального навчання з утримання собак, письмову згоду всіх мешканців, які проживають або постійно знаходяться у будівлях або на території, де буде утримуватись така собака. Обов’язкове внесення змін до відомостей Єдиного реєстру обліку домашніх та безпритульних тварин проводиться у разі зміни власника тварини, зміни місця проживання чи реєстрації власника, стерилізації тварини, смерті тварини, в інших випадках, передбачених цим Законом.

50

Вказані норми створювали надмірні обтяження для одержувачів цієї адміністративної послуги. Оскільки, якщо власник собаки проживає у високоповерховому будинку, то окрім трьох довідок, власник зобов’язаний буде надати десяток, а можливо і сотню заяв від мешканців, поряд з якими буде проживати/ вигулюватись собака. Такі обтяження можуть спонукати до корупційних зловживань керівників служб, що займатимуться реєстрацією тварин.


Відсутність або нечіткість адміністративної процедури у сфері захисту навколишнього середовища Подані законопроекти містять в собі недоліки адміністративних процедур, які у разі прийняття таких законопроектів будуть мати негативні наслідки для суспільства або окремих суб’єктів господарювання.

Приклади законопроектів

№5614, №6020

Законопроект №5614 містив норми, що оператором депозитної системи використання тари може бути юридична особа, яка відповідає встановленим вимогам та є акредитованою. Однак, проект не містить жодних норм щодо акредитації оператора депозитної системи, що унеможливлює виконання норм юридичними особами, які мали намір стати операторами депозитної системи та створює умови компетентному органу для вчинення корупційних правопорушень. Також, цим же проектом передбачаються дискримінаційні вимоги до претендентів, а саме: така особа одночасно повинна мати досвід діяльності у сфері управління відходами за міжнародними стандартами та досвід виготовлення захисних позначок. Однак до цього депозитної системи в Україні не було, відповідно виконання цих вимог не є можливим. Все це створює нечіткість адміністративної процедури реєстрації оператора депозитної системи та створював ризики зловживань та корупції при проведені цієї процедури.

Законопроект №6020 визначав, що фінансування заходів з обмеження обігу полімерних пакетів тривалого розщеплення, а також заходів щодо утилізації полімерних пакетів тривалого розщеплення здійснюється за рахунок коштів виробників, імпортерів полімерних пакетів, торговельних мереж та суб’єктів оптово-роздрібної торгівлі. При цьому, запропоновані норми проекту не передбачають жодних механізмів такого фінансування та чіткої адміністративної процедури, які мають дотримуватись фіскальні органи, що дає можливість для зловживань наданими повноваженнями.

51


Відсутність або нечіткість конкурсних (тендерних) процедур Суть цього індикатора полягала у відсутності конкурсної процедури там, де вона має бути передбачена.

Приклади законопроектів

№6602

Законопроектом №6602 створювалась корупційна монопольна система поводження з відходами. Така система зобов’язувала суб’єктів господарювання укладати договори із виконавцем послуг з поводження з побутовими відходами, який визначався безальтернативно «на конкурсних засадах» органом місцевого самоврядування на певній території, де знаходиться об’єкт утворення відходів. Відповідно до законопроекту, оскільки не вказано норм, які б регулювали порядок проведення конкурсу, органи місцевого самоврядування мають можливість самостійно визначати виконавця послуг з поводження з побутовими відходами.

52

Причому, такий виконавець будучи монополістом на відповідній території діятиме відповідно до тарифів, які визначить сам, що збільшує можливість корупційних зловживань як зі сторони організації, що претендуватиме на функції виконавця, так і зі сторони органів місцевого самоврядування.


Юридичні колізії, термінологічна невизначеність та використання оціночних понять Формулювання норм у законопроектах, які суперечать уже чинним, без пропозицій змінити такі чинні норми. Оціночні поняття створюють можливості для корупційних зловживань, оскільки така оцінка безпосередньо залежить від особи, яка може бути зацікавлена у певному варіанті розвитку подій.

Приклади законопроектів

№3198-1, №3305, №5614, №6602, №7229, №8065

Законопроект №3198-1 зобов’язував суб’єктів господарювання укладати договори із виконавцем послуг з поводження з побутовими відходами, якого орган місцевого самоврядування самостійно визначить. Вказана норма суперечить принципу свободи підприємницької діяльності та вільного руху капіталів, вільного вибору контрагентів, товарів та послуг (стаття 6 та 44 Господарського кодексу України) та загальним засадам антиконкурентного законодавства (стаття 25 Господарського кодексу України та стаття 4 Закону України «Про захист економічної конкуренції»). Законопроект №3305 включав в себе норми, що визначають термін «потенційно небезпечні породи собак», при цьому по тексту законопроекту, використовується термін «собаки, що визнані небезпечними». Законопроектом №7229 встановлено, що зміна цільового призначення ділянок провадитиметься, в тому числі за умови збереження на території адміністративнотериторіальної одиниці оптимальної лісистості. Однак, ні чинне законодавство, ні сам законопроект не містить визначення

терміну «оптимальна лісистість», що дає можливість компетентному органу самостійно визначати ступінь лісистості. Це створює ризики зловживань при прийнятті рішення щодо зміни цільового призначення земельних ділянок. У законопроекті №5614 підставою для відмови у участі в конкурсі на визначення оператора депозитної системи є рішення центрального органу виконавчої влади про те, що заявником надано неповну або недостовірну інформацію. Оскільки в законопроекті немає визначення терміну «повна/неповна інформація», уповноважені особи центрального органу виконавчої влади, на власний розсуд вирішуватимуть допускати юридичну особу до участі в конкурсі, чи ні, що може призвести до корупційних зловживань уповноважених посадових осіб та містить нечіткість адміністративної процедури.

53


9 Законопроектів

КОМІТЕТ З ПИТАНЬ ОХОРОНИ ЗДОРОВ’Я

Законопроекти у цій сфері найбільш чутливі до наступних корупціогенних факторів $

$

54

Нечітке визначення функцій, прав, обов’язків і відповідальності органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування Відсутність або нечіткість адміністративних процедур

$

Відсутність або нечіткість конкурсних (тендерних) процедур

$

Створення надмірних обтяжень для одержувачів адміністративних послуг

$

Техніко-юридичні недоліки

Найчастіше ці корупціогенні фактори відображалися в наступних індикаторах корупціогенності ◎ Наявність дискреційних повноважень для громадських організацій в сфері охорони здоров’я ◎ Відсутність або нечіткість адміністративної процедури у сфері охорони здоров’я ◎ Створення надмірних обтяжень для одержувачів адміністративних послуг у сфері охорони здоров’я ◎ Юридичні колізії, термінологічна невизначеність та оціночні поняття


Наявність дискреційних повноважень для громадських організацій в сфері охорони здоров’я Створення самоврядної організації чи громадського об’єднання зі спеціальним статусом та наділити таку організацію повноваженнями профільного центрального органу виконавчої влади.

Приклади законопроектів

№5617, №5617-1, №8250, №8250-1, №8250-2

Так, законопроект №5617 пропонував створити українське лікарське товариство самоврядну організацію лікарів зі спеціальним статусом. УЛТ уповноважувалося, зокрема на затвердження і видачу лікарям свідоцтв про право на здійснення лікарської практики. Виключно УЛТ вирішувало питання стане певна особа лікарем чи ні. Це створювало надмірні дискреційні повноваження, можливості для зловживання та призводить до корупції. Також, законопроекти №5617 та №5617-1 уповноважували УЛТ, зокрема на здійснення сертифікації навчальних заходів, участь

у формуванні кадрової політики в охороні здоров’я, розгляд кандидатів на посади головних спеціалістів центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері охорони здоров’я, допуск осіб, які пройшли медичну підготовку в навчальних закладах іноземних держав. При цьому, законопроекти, не містили механізму контролю самого УЛТ. Такі дискреційні повноваження для громадської організації створюють необмежені можливості для зловживань та корупції

55


Відсутність або нечіткість адміністративної процедури у сфері охорони здоров’я Подані законопроекти містять в собі недоліки адміністративних процедур, які у разі прийняття таких законопроектів будуть мати негативні наслідки для фізичних або юридичних осіб.

Приклади законопроектів

№4465, №5432, №8250-1, №8250-2

Відповідно до законопроекту №8250-1 єдиним документом який надає право представнику медичних професій здійснювати на території України професійну діяльність є свідоцтво про допуск до професійної діяльності. Однак, положеннями законопроекту не визначені умови видачі такого свідоцтва, вимоги до осіб та відповідальність компетентного органу, що видаватиме свідоцтва. Нечітка адміністративна процедура призводить до зловживань та корупції. У законопроекті №8250-2 підставами для притягнення лікаря до дисциплінарної відповідальності є…невиконання рішень органів професійного самоврядування. При цьому, зрозумілим є те, що рішення органів професійного самоврядування не завжди можуть бути пов’язані з професійною діяльністю медичного чи фармацевтичного працівника. Відповідно, без чітко визначених у законопроекті норм є ризик зловживання компетентним органом наданими повноваженнями. Неналежне визначення прав та обов’язків посадових осіб разом з нечіткістю процедури призводить до корупції.

56

Законопроект №5432 визначав термін «реімбурсація – повне чи часткове відшкодування населенню або суб’єктам господарювання…вартості лікарських засобів, що здійснюється за рахунок коштів державного чи місцевого бюджетів». При цьому в проекті не врегульовано, у яких випадках здійснюється повне відшкодування вартості лікарських засобів, а коли часткове. У поєднанні з нормою, відповідно до якої «перелік аптечних закладів суб’єктів господарювання, яким відшкодовується вартість лікарських засобів … визначається структурними підрозділами з питань охорони здоров’я держадміністрацій…» та за відсутності чітко визначеного порядку відбору суб’єктів господарювання, яким будуть відшкодовуватись вартість ліків, законопроект може слугувати як засіб впровадження нечесної конкуренції на ринку лікарських засобів та збільшує ризик отримання компетентним органом неправомірної вигоди. Оскільки норми законопроекту дають можливість компетентному органу на власний розсуд визначати суб’єктів господарювання, яким буде відшкодовуватись вартість ліків.


Створення надмірних обтяжень для одержувачів адміністративних послуг у сфері охорони здоров’я Суть цього індикатора полягала в тому, що для отримання блага для одержувача послуги, йому необхідно витратити в декілька разів більше сил та ресурсів, ніж одержане ним в майбутньому благо.

Приклади законопроектів

№8629, №8629-1

Законопроект №8629-1 передбачав обов’язок надання сурогатною матір’ю та особами, які вирішили скористатися допоміжними репродуктивними технологіями повної інформації фізичне, психічне, репродуктивне здоров’я, про результати медико-генетичного дослідження, а також надання інформації про свій сімейний стан, всіх даних про стан здоров’я, спадкові, венеричні, психічні, онкологічні та інші захворювання, інші фактори, які можуть вплинути на процес лікування безпліддя шляхом застосування методів ДРТ.

Особи можуть просто не знати всю інформацію про спадкові, онкологічні та «інші захворювання і фактори». Все це в сукупності затягує процедуру отримання блага, призводить до витрат ресурсів, і можливостей зловживань при виборі особи, що бажає скористатися цим благом.

57


Юридичні колізії, термінологічна невизначеність та оціночні поняття у сфері охорони здоров’я Формулювання норм у законопроектах, які суперечать чинному законодавству, без пропозицій внести зміни до чинних норм.

Приклади законопроектів

№4465, №5161, №5432, №7065, №8250, №8250-1

Згідно з законопроектом №5161 особи, що займають окремі державні посади, щорічно мають проходити перевірку стану здоров’я спеціальною медичною комісією. Результати перевірки пропонувалось публікувати на офіційних сайтах Міністерства охорони здоров’я України, Адміністрації Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України та відповідних міністерств. Це суперечить чинним нормативно-правовим актам, зокрема Цивільному Кодексу: «фізична особа має право на таємницю про стан свого здоров’я, …» та Основам законодавства України про охорону здоров’я: «Пацієнт має право на таємницю про стан свого здоров’я, …». Законопроектом №5432 передбачено, окрім відшкодування вартості лікарських засобів з державного чи місцевого бюджетів, здійснювати також відшкодування за рахунок інших незаборонених законодавством позабюджетних фондів. Однак, вказане положення суперечило статті 13 Бюджетного кодексу України, відповідно до якої,

58

створення позабюджетних фондів органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування та іншими бюджетними установами не допускається. У законопроекті №4465 вживаються такі оціночні поняття як «достатня кількість даних», «об’єктивні причини», «достатні підстави», «застосування ефективних… санкцій», «повні адміністративні, фармацевтичні дані», «особлива інформація», «широка громадськість», «фахівці охорони здоров’я», «виняткові випадки», «своєчасне надання…важливої інформації». Державні органи, що будуть використовувати ці поняття наділяються широкими повноваженнями при визначенні, наприклад, що є достатньою підставою в тому чи іншому випадку.


59


8 Законопроектів

КОМІТЕТ З ПИТАНЬ ТРАНСПОРТУ

Законопроекти у цій сфері найбільш чутливі до наступних корупціогенних факторів

Найчастіше ці корупціогенні фактори відображалися в наступних індикаторах корупціогенності

Нечітке визначення функцій, прав, обов’язків і відповідальності органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування

◎ Створення надмірних обтяжень для одержувачів адміністративних послуг у сфері транспорту

$

$

$

60

Відсутність або нечіткість адміністративних процедур Створення надмірних обтяжень для одержувачів адміністративних послуг

◎ Наявність дискреційних повноважень для органів державної влади або місцевого самоврядування у сфері транспорту ◎ Відсутність або нечіткість адміністративної процедури у сфері транспорту


Створення надмірних обтяжень для одержувачів адміністративних послуг у сфері транспорту Перелік вимог для отримання окремих благ доповнювався документами, дозволами, що створювали штучні перешкоди в отриманні благ.

Приклади законопроектів

№2275а, №3107, №2839, №2475а, №4683

Законопроектом №2275а Держтрансінспекції пропонувалось здійснювати ведення та оприлюднення на офіційному вебсайті переліку експедиторів, що надають транспортно-експедиторські послуги. Для включення до вказаного переліку експедитор повинен був надати фінансову звітність щодо оборотних та фінансових активів на суму 50000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Це ускладнювало експедиторам доступ до вказаного переліку, створюючи тим самим умови для вчинення корупційних дій. Крім того, механізм створення, ведення та підтримування такого переліку відсутній, що створює додаткові можливості для зловживань з боку посадових осіб державного органу.

Законопроектом №4683 пропонувалось повернути обов’язковий техогляд цивільних автомобілів. Також, проектом закону пропонувалось для облаштування газобалонного обладнання власник транспорту повинен отримати офіційний дозвіл від центрального офісу виробника авто і лиш після цього отримувати аналогічний дозвіл у вітчизняних контролюючих органів. Такі дії створювали надмірні обтяжування для власників авто та спонукало останніх до підробки документів та корупції.

61


Наявність дискреційних повноважень для органів державної влади або місцевого самоврядування у сфері транспорту Суть цього індикатора полягала в тому, що відсутні або неналежно визначені повноваження уповноважених органів, що призводить до зловживань та отримання невизначеного кола повноважень цими органами. Приклади законопроектів

№3761, №3107, №4637, №2475а, №7332

Законопроектом №3107 пропонувалось, що формування мережі стоянок таксі, встановлення порядку їх роботи та вимог щодо їх облаштування покладається на сільські, селищні, міські ради відповідного населеного пункту чи обласні ради, якщо міжнародний аеропорт розміщено за територією відповідного населеного пункту. Однак, проект жодним чином не визначав з яких саме джерел відповідні сільські, селищні, міські та обласні ради здійснюватимуть формування мережі стоянок таксі. Відсутність чітко визначених прав, обов’язків сільських. селищних, міських рад призводить до зловживання ними своїми правами. Законопроектами №3761 та №4637 пропонувалось визначити коло підприємств, установ організацій, які є учасниками портового співтовариства, встановити принципи функціонування інформаційної системи портового співтовариства. У законопроекті жодним чином не відображались фінансові аспекти функціонування такої системи: джерела фінансування, тарифи, система оплати для всіх користувачів ІСПС, а також чітко не вказується хто має бути володільцем такого програмного продукту. На законодавчому рівні закріплювалась можливість Державному підприємству «Адміністрація морських портів України» передавати повноваження 62

щодо розробки та впровадження ІСПС спеціалізованій організації. Таким чином, складалася ситуація, коли приватна компанія, що здійснює забезпечення функціонування ІСПС, фактично отримувала монопольне становище на встановлення розмірів та строків підвищення абонентської плати за користування її послугами. Відсутність належного визначення прав та обов’язків державного органу, відсутність контролю за діяльністю приватної компанії та неналежність адміністративної процедури створює корупційні ризики. Законопроектом №7332 пропонувалось долучити Службу безпеки України до погодження кандидатури заступника керівника аеропорту з авіаційної безпеки, заступника керівника експлуатанта з авіаційної безпеки, заступника керівника провайдера з авіаційної безпеки. Чинне ж законодавство пропонує кандидатури погоджувати тільки в уповноваженому органі з питань цивільної авіації. Крім того, передбачалось надання повноважень Службі безпеки України щодо погодження інструкцій, розроблених керівниками суб’єктів авіаційної діяльності, Запропоновані зміни значно розширювали дискреційні повноваження Служби безпеки України. В результаті цього, створювалися умови для виникнення конфлікту інтересів та зловживання наданими їм повноваженнями.


Відсутність або нечіткість адміністративної процедури у сфері транспорту

Приклади законопроектів

№3107, №4637, №2475а, №4683

У законопроекті №3107 йшлося про рейдові перевірки дотримання вимог законодавства про автомобільний транспорт. Рейдові перевірки пропонувалось здійснювати шляхом негласної контрольної закупівлі (замовлення, одержання) послуги у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України. Не зрозуміло, який саме орган відповідальний за здійснення таких перевірок, підстави проведення перевірки, теж не визначені. Така нечіткість адміністративної процедури несе суттєві корупційні ризики під час її реалізації на практиці.

63

Галузева систематизація корупційних ризиків у законопроектах 2015-2019 роках  

Галузева систематизація корупційних ризиків у законопроектах 2015-2019 роках  

Advertisement