Corte dei Conti ottobre 2016: Uso improprio beni pubblici.Il dipendente pubblico che usa l'autovettura per motivi personale risponde di colpa grave Corte dei ContiToscana, Sez. giurisdiz., Sent., 15 settembre 2016, n. 234 La Corte dei Conti, sezione giurisdizionale per la Toscana, con la Sent. n. 234 del 15 settembre 2016, ha condannato al pagamento in favore dell'erario, un comandante della Guardia di Finanza per l'utilizzo improprio dell'autovettura di servizio per gli spostamenti da casa sua al Comando militare.
SEZIONE ESITO NUMERO ANNO MATERIA TOSCANA SENTENZA 234 2016 RESPONSABILITA'
PUBBLICAZIONE 15/09/2016
Invia REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO LA CORTE DEI CONTI SEZIONE GIURISDIZIONALE PER LA TOSCANA composta dai seguenti magistrati: Carlo
Greco
Presidente F.F
Amedeo Federici
Consigliere
Angelo Bax
Consigliere relatore
ha emesso la seguente: SENTENZA nel giudizio di responsabilitĂ recante il n. 60367/R del registro di segreteria, promosso dalla Procura Regionale ed instaurato con atto di citazione depositato in segreteria in data 18 dicembre 2015 nei confronti del col. xxx xxx, rappresentato e
difeso dagli avv.ti Carmine Di Zenzo pec carminedizenzo@ordineavvocatiroma.org e Virginio Angelini pec virginio.angelini@avv.sp.legalmail.it e presso quest’ ultimo elettivamente domiciliato in xxx, via Ugo Bassi n. 6 Visto l’atto introduttivo ed i documenti tutti del giudizio. Uditi nella pubblica udienza del 25 maggio 2016 il consigliere relatore dott. Angelo Bax , il rappresentante del Pubblico Ministero nella persona della rappresentante della Procura Regionale, dott.ssa Letizia Dainelli e gli avv. Virginio Angelini e Carmine di Zenzo per la parte convenuta in giudizio. FATTO La Procura Regionale di questa Sezione ha chiamato in giudizio il col. xxx xxx con atto di citazione depositato il 18 dicembre 2015. Il giudizio trae origine da una comunicazione resa, ai sensi dell’art. 129 disp. att. c.p.p., dalla Procura Militare della Repubblica di Roma la quale aveva esercitato l’azione penale nei confronti dell’ odierno convenuto per il reato di “peculato militare continuato e aggravato” ( art. 215, 47 n. 2 c.p.m.p. e 81 cpv c.p.): a) “perché colonnello della Guardia di Finanza, con più condotte esecutive di un medesimo disegno criminoso tra il settembre 2004 ed il luglio 2010, allorché ricopriva l’ incarico di comandante provinciale della Guardia di Finanza in xxx, dopo aver rinunciato all’ assegnazione dell’ alloggio di servizio sito in xxx e connesso al predetto incarico, impiegava arbitrariamente - con cadenza pressochè quotidiana – le autovetture del corpo di cui aveva il possesso in ragione dell’ incarico stesso….. per raggiungere dal Comando la propria abitazione , e in territorio esterno alla giurisdizione, in xxx , e viceversa, appropriandosi dell’ occorrendo carburante e cagionando all’ Amministrazione Militare un danno comprensivo, oltre ai costi del carburante stesso, della conseguente usura derivata ai veicoli e dell’ impiego del personale autista; danno non inferiore a € 61.247,11”; b) “tra il dicembre 2010 ed il settembre 2011, allorchè ricopriva l’ incarico di Comandante Provinciale G.d.F. in xxx, ivi avendo rinunciato all’ assegnazione dell’ alloggio di servizio sito in xxx e connesso al predetto incarico, impiegava arbitrariamente le autovetture del corpo di cui aveva il possesso in ragione dell’ incarico stesso….. per raggiungere dal Comando le proprie abitazioni , site in territorio esterno alla giurisdizione e fuori Regione, in xxx e in xxx, e viceversa, così appropriandosi dell’ occorrendo carburante e cagionando all’ Amministrazione militare un danno comprensivo, oltre ai costi del carburante stesso, della conseguente usura derivata ai veicoli e dell’ impiego del personale autista, pari a € 4.490,11”.
Il Giudice dell’Udienza Preliminare presso il Tribunale Militare di Roma con sentenza n. 16 del 19 marzo 2015 dichiarava il non luogo a procedere nei confronti del col. xxx xxx in riferimento al reato ascritto perché “il fatto non sussiste”, atteso che lo stesso imputato aveva riconosciuto l’ utilizzo dell’ auto per i suoi spostamenti istituzionali extra districtum e, pur concludendo che nessuna autorizzazione all’ uso dell’ auto extra districtum era stata rilasciata né poteva essere rilasciata ( siccome affermato da uno dei diretti superiori dell’ epoca, gen. xxx) , la contestazione concerneva unicamente l’ utilizzo dell’ autovettura di servizio “nel tragitto abitazione – ufficio A/R”. La Procura Generale Militare della Repubblica presso la Corte Militare di Appello proponeva ricorso per Cassazione che, nella udienza del 25 gennaio 2016, rigettava il ricorso (sentenza non ancora depositata alla data del 18 maggio 2016, siccome attestato dagli uffici della Corte Suprema di Cassazione). La Procura contabile contestava al col. xxx un danno erariale ritenendo la sussistenza di tutti gli elementi costitutivi della responsabilità amministrativa. Richiamata la normativa di riferimento ( R.D. 2 aprile 1926 n. 746, art. 2, commi 117 124, della l. 23 dicembre 1996 n. 662, D.P.C.M. 28 febbraio 1997, 11 aprile 1997 e 3 agosto 2011, D.P.C.M. 27 febbraio 1998 e 3 ottobre 2011) relativa all’ utilizzo delle autovetture in dotazione alle amministrazioni pubbliche, la parta attorea riteneva sussistenti il rapporto di servizio, la condotta dannosa ( utilizzo dell’ autovettura , assegnata per suoi spostamenti istituzionali, per coprire il tragitto casa – ufficio A/R, sebbene la sua abitazione fosse ad una cinquantina di chilometri dalla sede istituzionale di turno), il nesso causale tra condotta ed il danno, e la sussistenza dell’ elemento soggettivo sotto il profilo del dolo o quantomeno della colpa grave, atteso che non sussisteva autorizzazione in merito - né poteva esserci ai sensi della normativa di specie - per l’utilizzo dell’ autovettura al di fuori del proprio territorio di competenza e per mera utilità personale in difformità dall’ osservanza degli obblighi di servizio. La quantificazione del danno era pari a € 65.737,22, salva diversa valutazione da parte del Collegio, oltre rivalutazione monetaria, interessi legali e spese di giudizio. Con memoria del 2 maggio 2016 si costituiva in giudizio il col. xxx xxx. Il convenuto, pur riconoscendo l’autonomia della responsabilità amministrativa dalla responsabilità penale, e che dalla assoluzione in sede penale non derivi automaticamente l’ assenza di responsabilità amministrativa, eccepiva di non aver mai utilizzato il servizio di trasporto per fini meramente privati ma solo ed esclusivamente per raggiungere il comando o la abitazione o, comunque per svolgere al meglio al propria attività, inclusi gli incarichi allo stesso affidati ( di collaboratore presso la
Commissione Affari Esteri del Senato e di tutela, e nell’ambito della Guardia di Finanza della sfera giuridica ed economica degli appartenenti alla Guardia di Finanza), siccome si evinceva dalla scheda valutativa dello stesso ( 11 gennaio 2013), e l’ espletamento degli stessi, spesso, rendeva necessaria l’ impossibilità di utilizzare i mezzi pubblici . In punto di diritto la parte convenuta eccepiva l’inesistenza degli elementi costituti della responsabilità amministrativa. Non sussisteva l’elemento soggettivo e il col. xxx aveva agito nella piena consapevolezza della legittimità del proprio comportamento ed era stato autorizzato dal suo diretto superiore, il gen. xxx, siccome si evinceva dalla testimonianza da quest’ ultimo resa presso il giudice penale militare, in adesione alla normativa di specie (circolare n. 206586 emessa dal Comando Generale della G.d.F. in data 23 giugno 1994 – art. 4 lett.a) che prevedeva l’ assegnazione di una autovettura ad personam per i Comandanti di Reparto, (con successive integrazioni del 1995 e del 2001) modificata in seguito con la circolare n. 179630/510 del 5 giugno 2012. D’ altro canto, deduceva il col. xxx, la normazione emanata dal Presidente del Consiglio dei Ministri (decreti del 28 febbraio 1997, art. 2, comma 3, 30 ottobre 2001 e 3 agosto 2001) fondava tra le esigenze di servizio del titolare dell’ automezzo “ ad uso esclusivo” l’ accompagnamento per raggiungere e lasciare il luogo di lavoro del titolare. La stessa normativa sopravvenuta (D.P.C.M. 25 settembre 2014 - art. 3 -) relativamente alle modalità delle autovetture di servizio – da un canto codifica solo in tale data, secondo il convenuto, il divieto dell’uso dell’autovettura di servizio durante il normale orario d’ ufficio per lo spostamento tra abitazione e luogo di lavoro, e d’ altro canto sembra consentire l’uso dell’autovettura fuori dai normali orari d’ ufficio. L’ utilizzo non inappropriato dell’auto di servizio, deduceva il col. xxx derivava, dal fatto che gli spostamenti casa – ufficio erano stati sporadici, mentre gli altri viaggi, documentati da regolare foglio di viaggio, erano stati funzionali agli incarichi che il colonnello aveva svolto, siccome si evinceva dalla decisione del GIP (p. 12 della sentenza). Inoltre l’uso dell’autovettura era giustificato da elementi oggettivi, in particolare dall’ essere stato il colonnello oggetto di atti intimidatori, siccome si documentava ( allegati da 15 a 24), ed il diretto superiore del col. xxx ( gen. xxx) aveva manifestato il proprio assenso ( con “nulla osta”) ,all’ utilizzo dell’ auto di servizio per il tragitto ufficio – abitazione mentre l’ odierno convenuto, a conferma della convinzione della legittimità della propria condotta , e quindi del suo diritto ad utilizzare l’ auto di servizio ad utilizzare l’auto di servizio anche per il tragitto casa – ufficio, aveva fatto redigere per ogni trasferimento il relativo foglio di uscita.
Ulteriori deduzioni sollevate dalla parte convenuta erano i criteri contraddittori adottati dal Tribunale Militare per la quantificazione del danno, e la intervenuta prescrizione per le contestazioni afferenti il quinquennio antecedente il 22 luglio 2015, data dell’invito a dedurre della Procura contabile, per cui residuerebbe un danno quantificato in € 4.490,11, ed anche per tale periodo le suddette esigenze di sicurezza escludevano ogni ipotesi di dolo o colpa grave. Concludeva, la parte convenuta, per l’assoluzione da ogni addebito e, in subordine, per la sussistenza di responsabilità unicamente per il danno non prescritto. Nella odierna udienza di discussione la parte attorea insisteva per l’accoglimento delle pretese azionate mentre la parte convenuta chiedeva il rigetto da ogni contestazione e, in subordine, chiedeva la condanna unicamente per il danno non prescritto; dopo le repliche e controrepliche, la causa veniva introitata per la decisione. DIRITTO Osserva il Collegio che occorre in via preliminare analizzare il rapporto tra giurisdizioni evocato da parte convenuta che, anche in sede di udienza, ha eccepito la opportunità di attendere le motivazioni della sentenza della Cassazione in sede penale. Rileva, il Collegio, che il Giudice di Legittimità, anche di recente, ha affermato che la giurisdizione penale e quella civile per risarcimento dei danni derivante da reato, da un lato, e la giurisdizione contabile , dall’ altro, sono reciprocamente indipendenti nei loro profili istituzionali anche quando investono il medesimo fatto materiale: in termini C. Cass. SS.UU. 21 maggio 2014 n. 11229. Infatti il processo contabile è incentrato sull’ accertamento dei danni erariali , quale conseguenza della violazione degli obblighi di servizio da parte degli agenti pubblici, fra i quali si annoverano quelli in rapporto di servizio con l’ Amministrazione, mentre il giudizio penale attiene alla violazione dei precetti penali, con la conseguenza che la dichiarazione di prescrizione penale o, nella specie di non luogo a procedere (cfr. Sezione giurisdizionale Regione Liguria 31 marzo 2003 n. 334 e Sezione giurisdizionale Regione Lombardia 10 aprile 1999 n. 146)non fa venir meno la possibilità di una responsabilità contabile, sua pure collegata alla medesima vicenda , ma riguardata con diverse finalità, sulla base di differenti scale di riferimento parametrico per la valutazione della sussistenza degli specifici presupposti oggettivi e soggettivi: cfr. Corte conti Sez. I Centr. 12 marzo 2012 n. 122. D’ altro canto, anche ove si volesse dare ingresso nella specie a quanto accertato in sede penale, la stessa sentenza di non luogo a procedere ( del Giudice dell’ Udienza Preliminare presso il Tribunale Militare di Roma in data 19 marzo 2015) prospetta
nella sentenza un’ eventuale responsabilità da accertare in sede contabile ( pagine 10 e 13). Osserva il Collegio che in via preliminare va, inoltre, esaminata l’eccezione di prescrizione sollevata dalla parte convenuta per la quantificazione del danno inerente le contestazioni afferenti il quinquennio antecedente il 22 luglio 2015, data dell’invito a dedurre della Procura contabile. La eccezione è fondata. Le imputazioni formulate nei confronti dell’ odierno convenuto attengono a due ipotesi di danno. Una prima concerne condotte poste in essere tra il settembre 2004 ed il luglio 2010, arco temporale in cui il col. xxx ricopriva l’ incarico di comandante della Guardia di Finanza di xxx; per tale ipotesi specificamente indicata in tema di narrativa di fatto, si contesta un danno pari a € 61.247,11. La seconda ipotesi in servizio concerne il periodo tra dicembre 2010 e settembre 2011 in cui il colonnello era in servizio nella qualità di comandante provinciale della Guardia di Finanza di xxx per cui si contesta un danno pari a € 4.490,11. Rileva il Collegio che la prima posta di danno è prescritta. Nella specie per la condotta causativa di danno cessata nel luglio 2010, la Procura contabile ha notificato l’invito a dedurre in data 22 luglio 2015, né è stata data dalla parte attorea prova di alcun atto interruttivo della prescrizione (es. atto di costituzione in mora). Orbene è il luglio 2010 la data da cui vi è la decorrenza (dies a quo) del termine prescrizionale, termine generalizzato, con la normativa del 1994 (art. 1, comma 2, l. 20/94), nella misura di cinque anni. Il detto termine in generale decorre dalla “verificazione” del fatto dannoso, il quale comprende non solo l’azione illecita, ma anche l’effetto lesivo della stessa, potendo tali due elementi, oltre che coincidere, essere distanziati nel tempo, e nel qual caso rileva la seconda componente (l’ effetto lesivo della condotta). Ora i detti principi generali vengono derogati nell’ ipotesi di occultamento doloso del danno, in cui si è in è presenza di un impedimento giuridico alla decorrenza del termine prescrizionale, e la decorrenza, ai sensi dell’art. 1, comma 2, l. n. 20/1994 coincide con la data della “scoperta” del fatto, frequentemente assai successiva alla verificazione, da parte dell’Amministrazione: in termini Corte conti, Sez. II Centr. 1 marzo 2012 n.
119. Tuttavia per tale occultamento doloso è necessaria una concreta attività (es. artifizi e raggiri contabili) volta a rendere non rilevabile il danno prodotto, situazione che, secondo il Collegio, non appare sussistente nella specie, in cui la produzione del pregiudizio si manifesta all’ esterno, divenendo oggettivamente percettibile e riconoscibile (cfr. Cass. 29 agosto 2003 n. 1266) con coincidenza tra azione illecita ed effetto lesiva della stessa. Orbene nel caso di specie la conoscenza dell’evento dannoso si è realizzata nel momento in cui l’Amministrazione danneggiata ha avuto la possibilità di constatare che l’ utilizzo dell’ auto e l’ utilizzo dell’ autista avveniva contra ius : cfr., sulla decorrenza della prescrizione, Sez. III Centr. 26 ottobre 2015 n. 542. Ora nella specie l’interruzione della prescrizione si compie con l’invito a dedurre ( notificato all’ odierno convenuto il 22 luglio) e l’ arco temporale di cui occorre dichiarare la tempestiva azione da parte della Procura è quello relativo al periodo dicembre 2010 e settembre 2011. In ordine a tale ipotesi di danno la richiesta attorea è fondata. La giurisprudenza contabile , in ordine all’ autovettura di servizio, ha individuato i “seguenti principi di gestione: a) l’ utilizzo non esclusivo dell’autovettura di servizio è consentito solo nei casi espressamente previsti da norme regolamentari generali o da autorizzazioni legittimamente ed eccezionalmente conferite; b)i soggetti destinatari del “diritto” all’ uso debbono rientrare nella esplicita previsione regolamentare o autorizzatoria (principio di tassatività non estensibile in via analogica o interpretativa); c) le finalità dell’ utilizzo dell’ autovettura devono rientrare nella disciplina organizzativa dell’ ente e non possono essere oggetto di estensione analogica, tanto meno ad iniziativa autonoma dello stesso fruitore”: in termini Sez. I Centr. 1 febbraio 2010 n. 63. Il convenuto si è servito dell’autovettura di servizio oltre i limiti del consentito, con trasferimento dalla propria abitazione al luogo d’ ufficio, essendo le abitazioni site a xxx e xxx, e quindi extra districtum.” Né può invocarsi un quadro normativo di incertezza, atteso che in sede interpretativa il soggetto gerarchicamente sovraordinato, il gen. xxx, ha affermato “di non aver mai ricevuto dall’ imputato alcuna richiesta dell’uso dell’ auto extra districtum e che se l’ avesse ricevuta , non l’ avrebbe concessa perché non prevista dalla legge”. La parte attorea richiama il quadro normativo relativo all’ utilizzo delle auto di servizio ( R.D. 2 aprile 1926 n. 746, art. 2, commi 117 - 124, della l. 23 dicembre 1996
n. 662, D.P.C.M. 28 febbraio 1997, 11 aprile 1997 e 3 agosto 2011, D.P.C.M. 27 febbraio 1998 e 3 ottobre 2011) che individua tassativamente i destinatari delle auto di servizio in un’ ottica volta ad un utilizzo sempre più selettivo delle stesse e , tuttavia, pur essendo noto al Collegio che la normativa sub primaria non può derogare alla normativa di rango superiore, occorre anche considerare la circolare del Comando generale della Guardia di Finanza n. 206586 del 23 giugno 1994 “Istruzioni sul servizio automobilistico” ( art. 4 lett. b)che permetteva la possibilità di assegnare una autovettura alla persona dei “colonnelli con incarichi di comando”. Tuttavia tale assegnazione, in quanto disposta per ragioni di servizio, incontrava dei limiti di servizio ben precisi e tra essi i limiti territoriali connessi all’ ambito di competenza funzionale del beneficiario dell’auto di servizio. L’ aver sistematicamente, sia per la parte della condotta colpita da prescrizione che per la parte tempestivamente azionata in sede di danno finanziario, violato le disposizioni utilizzando l’ auto extra districtum, fondando un utilizzo dell’ auto per fini personali, evidenzia un utilizzo inappropriato di risorse pubbliche da parte del col. xxx, che ha violato le finalità dell’ utilizzo dell’ autovettura per la quale non vi può essere un’ estensione analogica ad iniziativa autonoma dello stesso fruitore: in termini Sez. I Centr. 1 febbraio 2010 n. 63. Né è conferente, nel caso sottoposto all’ odierno giudizio, l’eccezione della parte convenuta del riferimento ad incarichi extraistituzionali,per cui avrebbe dovuto provvedere autonomamente o con particolari autorizzazioni ad utilizzare l’ autovettura extra districtum, con impossibilità pertanto di considerare legittimo l’ uso inappropriato dell’ auto di servizio. Inoltre anche la scelta di rinunciare all’ abitazione di servizio, ha determinato un’opzione, da parte del convenuto, per un onere del pendolarismo che ricadeva su di lui, cfr. Sez. I Centr. 1 febbraio 2010 n. 63, e non surrogabile con un utilizzo inappropriato dell’auto di servizio. Ritenuta, pertanto, per il col. xxx la sussistenza del rapporto di servizio ed il nesso di causalità tra condotta ed evento dannoso, deve ritenersi la sussistenza della colpa grave, atteso che l’uso di cui discute (uso abitudinario delle auto di servizio) è stato finalizzato ad una comodità di uso personale, cfr. in merito Sez. I Centr. 18 giugno 2013 n. 561 e Sez. III Centr. 16 marzo 2015 n, 154) e non per ragioni inerenti al servizio d’ istituto, e ritenuto che per la funzione svolta dal convenuto e per la dimestichezza dello stesso anche per i parametri normativi, il convenuto avrebbe dovuto previamente documentarsi circa i limiti inerenti all’ uso corretto e legittimo delle autovetture di servizio. Va ravvisata, pertanto, una deviazione notevole dal modello di condotta da tenere in
relazione ai compiti propri della funzione di vertice rivestita, con grave violazione degli obblighi e dei doveri assunti. Il Collegio afferma di conseguenza la responsabilità del col. xxx xxx, e la quantificazione del danno, vista la prescrizione del danno quasi completa del primo danno attivato (ad eccezione degli ultimi giorni di luglio 2010, in specie 22 luglio 2010 – 31 luglio 2010) va modulata nella misura di € 4.500,00, pari alla seconda posta di danno ( corrispondente ad un importo di € 4.490,11) unitamente ai residui giorni del 2010 per cui non è spirata la prescrizione, oltre agli interessi legali ed alla rivalutazione monetaria. Sulla somma così determinata vanno, altresì, aggiunti gli interessi legali dalla pubblicazione della presente sentenza sino al soddisfo. Le spese del giudizio seguono la soccombenza. P.Q.M. La Corte dei conti, Sezione Giurisdizionale per la Regione Toscana, pronunciando sulla domanda proposta dal Vice Procuratore Generale nei confronti del signor xxx xxx, respinta ogni contraria istanza ed eccezione, condanna il xxx xxx al pagamento in favore dell’Erario della Guardia di Finanza di € 4.500,00 oltre interessi legali e rivalutazione monetaria nei sensi di cui in motivazione. Le spese giudiziali seguono la soccombenza, e sono da quantificare in €.237,14 (duecentotrentasette/14). Manda alla Segreteria per le comunicazioni e gli adempimenti di rito. Così deciso in Firenze, nella Camera di Consiglio del 25 maggio 2016. L’Estensore f.to cons. Angelo Bax
Depositata in Segreteria il 15/09/2016 Il Direttore di Segreteria f.to Paola Altini
Il Presidente FF. f.to Carlo Greco