98
6. Změna vlastnické struktury jako nástroj
cobs 2013). Následně obec na daném území vybuduje veškerou infrastrukturu a všechny další plochy prodává komerčním a nekomerčním developerům. Takováto aktivní politika obcí necílí pouze na rychlé promítnutí svých vizí o územním rozvoji do reality, ale také na dosažení výdělku. Obce chtějí tímto způsobem pokrýt veškeré náklady výstavby veřejné infrastruktury a získat finance i k jiným účelům – k podpoře méně finančně návratné výstavby, jako je sociální bydlení, nebo k pokrytí jiných finančních závazků (van der Krabben a Jacobs 2013). Před nástupem finanční krize roku 2008 pokrývaly čisté příjmy z aktivní pozemkové politiky cca 12 % celkových příjmů obcí (Korthals Altes 2008). Aktivní pozemková politika přináší obcím zároveň značné finanční riziko. Protože obce pozemky kupují za tržní cenu a nemohou si od vlastníků půdy odejmout navýšenou hodnotu půdy přidáním práva k výstavbě územním plánem, hrozí, že na svých plánech výstavby i významně prodělají. Mnohé obce si v průběhu času vybudovaly poměrně silné součásti úřadu, které nesou název městské developerské společnosti. Snaží se vystupovat profesionálně, mají velkou moc a značné finanční prostředky pramenící z předchozích transakcí s půdou. Příliš malé samosprávy se však potýkají s relativně nízkou odborností, kterou si jejich aktivní vystupování na trhu s nemovitostmi žádá. I proto centrální vláda nadále obce motivuje k jejich slučování, aby jejich celkový počet klesal.26 Z důvodu obav o profesionalitu některých obcí mají regiony či centrální vláda v Nizozemsku umožněno v případě nutnosti odejmout obci právo určovat svůj budoucí územní rozvoj v rámci své samosprávné činnosti a rozhodovat v této věci za ni. Riziko velkých prodělků obcí se naplno projevilo v době finanční krize po roce 2008 (van der Krabben a Jacobs 2013), kdy obce zaznamenaly mnohamiliardové ztráty hodnoty vykoupené půdy. Zároveň byly mnohé obce předchozími výkupy zadlužené, protože počítaly s tím, že se jim peníze vložené do výkupu půdy díky následnému odprodeji stavebních parcel vrátí. Jak uvádí Janssen-Jansen (2016), podnikání obcí v územním rozvoji může přinést finanční škodu nejen jim samotným, ale i ostatním podnikajícím subjektům na realitním trhu. Na příkladu trhu kancelářských prostor Janssen-Jansen (2016) ukazuje, jak obce zapříčinily značný převis nabídky kancelářských prostor nad poptávkou kvůli svým příliš optimistickým očekáváním týkajícím se tržní hodnoty kancelářských budov. V některých obcích kvůli přehnaným očekáváním obcí narostlo množství kancelářských prostor tak významně, že mnohé zůstaly následně prázdné a ceny za pronájmy kancelářských prostor celkově upadaly. Největší problémy v tomto směru zaznamenal Amsterdam.
26
V Nizozemsku žije přes 16 mil. obyvatel. Území bylo v roce 2012 rozděleno celkem mezi 415 obcí. Průměrný počet obyvatel obce je tak 40 000 (Needham 2016).
Ukázka elektronické knihy, UID: KOS508678
6. Změna vlastnické struktury jako nástroj
99
Další kritika aktivní pozemkové politiky se opírá o sloučení dvou rolí obcí, které by měly být z principu oddělené – obec jako tvůrce územního plánu a obec jako subjekt zainteresovaný získat z rozvoje území co nejvyšší zisk. Obce tak mnohdy neřeší prostorové uspořádání a charakter výstavby ze společenského hlediska, ale spíš z hlediska finančního. Právě vidina vysokých zisků z prodeje půdy pro účely výstavby kancelářských prostor vedla obce k jejich přílišné výstavbě. Podle Needhama (2016) by výsledek územního plánování mohl být mnohdy lepší, pokud by obec v rozvoji území nebyla finančně zainteresovaná a na něm přímo závislá z důvodu placení úroků ze svých předchozích akvizic půdy. Tab. 6.1 Aktivní pozemková politika obcí v Nizozemsku – výhody a nevýhody Výhody
Nevýhody
Možnost klást samosprávou obce libovolné podmínky územního rozvoje.
Soukromí vlastníci bez statusu developera bez práva stavět na vlastním pozemku.
Nepotřebnost podřizování územního rozvoje vlastnické struktuře.
Nízká odbornost malých samospráv pro vlastní obchodování s půdou.
Koordinovaný rozvoj v rámci celé rozvojové lokality.
Finanční závislost obcí na prodeji půdy k výstavbě v situaci zadlužení po výkupu pozemků.
Rovné zacházení s vlastníky půdy na základě průměrné hodnoty pozemků v rozvojové lokalitě.
Negativní vliv obcí jako podnikatelských subjektů na trh s nemovitostmi při nesprávném odhadnutí vývoje trhu.
Pokrytí veškerých nákladů obce na infrastrukturu následným prodejem půdy developerům.
Finanční zainteresovanost obcí na územním rozvoji namísto soustředění se čistě na veřejný zájem.
Možnost výdělku obce na územním rozvoji v situaci rostoucích cen pozemků na trhu.
Riziko prodělků obce v situaci snižujících se cen pozemků na trhu.
6.2 POVINNOST PRODAT PŮDU K VÝSTAVBĚ – NĚMECKÝ MODEL Německá legislativní úprava územního plánování zná velmi silný nástroj, který oproti aktivní pozemkové politice může obcím přinést i značný ekonomický prospěch v podobě zachycení veškeré pozemkové renty, která s novým územním rozvojem souvisí. Jedná se tak o nástroj významně zasahující do vlastnických práv majitelů půdy. V německé legislativě se vyskytuje v § 165 německého stavebního zákona pod názvem urbanistické opatření k rozvoji (Städtebauliche Entwicklungsmaßnahme). České odborné veřejnosti tento nástroj představil Řezáč (2017) na příkladu města Hamburk. V Německu se
Ukázka elektronické knihy, UID: KOS508678
100
6. Změna vlastnické struktury jako nástroj
tento nástroj využívá především v situaci potřeby urbanistického rozvoje velkých zanedbaných území ploch v intravilánu obce (Drixler et al. 2014), méně v situaci potřeby vzniku nové rozvojové plochy. Protože urbanistické opatření k rozvoji významně zasahuje do práv vlastníků, lze daný nástroj použít až jako poslední instanci – tedy pokud požadovaných cílů nelze dosáhnout jiným způsobem, mezi které patří dohody o územním rozvoji s vlastníky půdy nebo výkup pozemků od vlastníků půdy obcí. Obec, která chce tento nástroj aplikovat, stanoví svou vyhláškou území, ve kterém bude tento nástroj využit, doplněný odůvodněním tohoto postupu. Z odůvodnění musí být patrné vyvážení soukromého zájmu vlastníků půdy se zájmem veřejným. Za veřejný zájem lze považovat např. zajištění bydlení, poskytnutí nových pracovních míst, zajištění veřejné infrastruktury nebo nastartování urbanistického rozvoje na plochách, které leží dlouhodobě ladem (§ 165, odst. 3). Toto odůvodnění vyžaduje velkou důkladnost. V rámci odůvodnění se musí mj. argumentovat, proč je výstavba nutná právě v rámci tohoto území, a nikoli jinde. Za argument lze v takovém případě považovat např. dostupnost infrastruktury oproti jiným potenciálním transformačním či rozvojovým plochám.27 Podmínkou pro aplikaci tohoto nástroje je také garance urbanistického rozvoje daného území v dohledné době. Význam tohoto sousloví není zákonem přesně specifikován. Na druhou stranu je jisté, že obec tímto způsobem nesmí blokovat zástavbu konkrétních území tím, že by na ně aplikovala tento nástroj, aniž by dále podnikala jakékoli kroky k jejich rozvoji. Při využití tohoto nástroje se vlastně jedná o organizované vyvlastnění. Obec buď koupí půdu od vlastníků po dohodě za tržní cenu odpovídající hodnotě stávajícího způsobu využití (např. za cenu zemědělské půdy), nebo ji získá za obdobnou částku vyvlastněním. Následně půdu připraví pro výstavbu a jednotlivé stavební parcely rozprodá stavebníkům, kteří se zavazují, že pozemky zastaví během přiměřené lhůty podle ustanovení podrobného plánu území. Prodej pozemků je realizován za aktuální tržní cenu, která zohledňuje jejich nové uspořádání, povolenou intenzitu výstavby i vybavení infrastrukturou. Obec tak touto politikou získává veškerou hodnotu území vzniklou změnou územního plánu. Vlastníci si to dobře uvědomují, a proto se tomuto nástroji usilovně brání. Ani politici tento nástroj nepoužívají rádi, protože veřejnost v Německu se přiklání k vlastníkům a zemědělcům, kteří chtějí na své půdě dále hospodařit, a obdobně jako v České republice vyvlastnění chápe jako příliš silný zásah do obecně chráněných vlastnických práv. Širo-
27
Andreas Hendricks, interview 7. 10. 2019.
Ukázka elektronické knihy