Financování měst, obcí a regionů
Principy platné pro tvorbu a zdroje financování územních samospráv zahrnuje v článku 9 i již zmiňovaná Evropská charta místní samosprávy44:
Finanční zdroje místních společenství
1. Místní společenství mají v rámci vnitrostátní hospodářské politiky státu právo na přiměřené vlastní finanční zdroje, s nimiž mohou v rámci svých pravomocí volně disponovat. 2. Finanční zdroje místních společenství jsou úměrné odpovědnosti, kterou jim vymezuje ústava a zákon. 3. Alespoň část finančních zdrojů místních společenství pochází z místních daní a poplatků, jejich výši mohou místní orgány v mezích zákona určovat. 4. Finanční systémy, na nichž se zakládají zdroje pro místní společenství, které jsou místním společenstvím k dispozici, musí být natolik různorodé a pružné, aby umožňovaly, že tyto zdroje budou pokud možno stále odpovídat skutečnému vývoji nákladů na plnění úkolů, které místní společenství mají. 5. Ochrana finančně slabších místních společenství volá po zavedení postupů finančního vyrovnávání nebo rovnocenných opatření, jež mají korigovat důsledky nerovného rozdělování potenciálních finančních zdrojů a finančního zatížení, které je třeba z nich hradit. Takové postupy nebo taková opatření nesmějí omezovat volné uvážení, které místní společenství mohou v rámci své vlastní odpovědnosti uplatňovat. 6. S místními společenstvími se vhodným způsobem konzultuje, jak se jim přerozdělované zdroje mají přidělovat. 7. Dotace místním společenstvím se pokud možno předem neváží na financování konkrétních projektů. Poskytování dotací nelikviduje základní svobodu místních společenství uplatňovat v rámci své působnosti volné uvážení. 8. Za účelem získávání úvěru na kapitálové investice mají místní společenství v mezích zákona přístup na národní kapitálový trh.
Shrnutí:
• Mezi základní skupiny příjmů územních rozpočtů patří daňové příjmy, transfery a dotace, nedaňové příjmy a úvěry či půjčky. První tři kategorie tvoří příjmy nenávratné, poslední kategorie představuje návratné finanční zdroje. Obvykle největší podíl představují příjmy daňové, dále dotace a transfery. • Pravomoci různých úrovní územní samosprávy se liší podle toho, zda mohou ovlivňovat daňovou legislativu, daňovou správu, daňové sazby a ostatní náležitosti a způsob daňového určení. • Z hlediska daňového určení rozlišujeme dva základní typy – samostatný daňový základ pro nižší vládní úrovně (svěřené daně nebo vlastní obecní a regionální daně) a společný daňový základ, v jehož rámci mohou nižší vládní úrovně stanovit přirážky ke státním daním nebo dostávat určité podíly z celostátního výnosu daní – sdílené daně. • Sdílené daně snižují fiskální nerovnováhu mezi jednotlivými územními samosprávami, nerespektují však zásadu původu daně (zejména nederivační typ) a z tohoto hlediska mají charakter peněžních transferů. Na rozdíl od transferů, jejich užití je ponecháno na samostatném rozhodnutí obce, regionu. • Do rozpočtů územních samospráv plynou zpravidla daně důchodového typu, a to jak daně z příjmů jednotlivců či korporací (daň ze zisku), dále daně majetkové a v posledních letech se začínají využívat i daně nepřímé – spotřební daně a daň z přidané hodnoty, a to formou sdílené daně. Dále sem patří i daně obecní či regionální. • Nejčastější příjmem územních rozpočtů, zejména rozpočtů obcí jsou majetkové daně (z majetku ve vlastnictví domácností nebo podnikatelského majetku), a to nemovitého (půda, budovy a stavby) nebo hmotného majetku a podnikatelského majetku (stroje). 44
Sdělení Ministerstva zahraničních věcí č.181/1999 Sb., o přijetí Evropské charty místní samosprávy
98 Ukázka elektronické knihy, UID: KOS213626
Příjmy územních rozpočtů
• Významným příjmem územních rozpočtů jsou dotace a transfery. Jejich využívaní je podmíněno objektivními ekonomickými důvody, které vedou k tomu, že nižší úrovně v rámci rozpočtových soustav nemohou být zcela finančně soběstačné (vertikální a horizontální fiskální nerovnováha, nutnost standardní úrovně služeb, internalizace externalit, speciální břemeno a kontrola hospodaření). • Základní kategorie dotací jsou účelové a neúčelové, další členění rozlišuje dotace s finanční spoluúčastí samospráv a bez ní, dále rozlišujeme dotace běžné a kapitálové. Prvky decentralizace respektují více dotace neúčelové, vyžadují však propracovaný, transparentní a stabilní systém kritérií pro přidělování dotací. • Příjmem územních rozpočtů jsou dále nedaňové příjmy, jejich význam se v poslední době zvyšuje. Patří sem příjmy z vlastního podnikání, uživatelské poplatky, příjmy z vlastní správní činnosti, pokuty, příjmy z mimorozpočtových fondů, ze sdružování finančních prostředků, ze sbírek a darů. Závisejí na množství a struktuře majetku, a ve větší míře na vlastní ekonomické činnosti územních samospráv. • Zejména na úrovni obcí mohou být významným zdrojem příjmů uživatelské poplatky za smíšené veřejné statky a služby. Jejich předpokladem je možnost měření spotřeby uživatelem a možnost jeho vyloučení ze spotřeby. Jejich výnos mohou snižovat vysoké transakční náklady spojené s jejich zavedením. • Důležité místo v rozpočtech obcí a regionů mají i příjmy návratné povahy: zejména úvěry, komunální obligace a návratné finanční výpomoci. Využívají se především na financování kapitálových výdajů – investičních potřeb. V poslední době územní samospráva využívá i komunální leasing a smlouvy uzavřené formou kontraktů PPP. • Jsou spojeny náklady se splácením dluhové služby, je proto nutné zvažovat podmínky úvěrů a půjček – tj. doba splatnosti úvěru – krátkodobý, střednědobý, dlouhodobý úvěr, podmínky splácení dluhové služby a způsob stanovení úrokové sazby. • V některých zemích proto existuje regulace využívání návratných druhů příjmů a zadluženosti územních samospráv – např. omezením horní hranice zadluženosti, stanovením horní hranice výšky nového dluhu, výší roční splátky dluhu, nutnosti získat povolení a jiné.
99 Ukázka elektronické knihy, UID: KOS213626
Financování měst, obcí a regionů
5. Rozpočtová skladba Kapitola se zabývá: • • • •
rozpočtovou skladbou a jejím významem; charakteristikou základních hledisek třídění, které rozpočtová skladba využívá; tříděním závazným pro celky územní samosprávy; definicí třídy financování v rámci druhového členění a jejím významem.
Na rozdíl od předchozích kapitol, ve kterých byla definována základní teoretická východiska a principy, kterými se řídí financování územních samospráv, tato kapitola představuje již jejich praktickou aplikaci. Jak jsme již objasnili, každá úroveň rozpočtů disponuje v rámci rozpočtové soustavy rozdílnými druhy příjmů a výdajů podle svěřených kompetencí. Navíc počet rozpočtů v rámci rozpočtových soustav je různý podle počtu územních jednotek v dané zemi. K tomu, aby byla zaručena porovnatelnost příjmů a výdajů jak prostorově – mezi jednotlivými rozpočty stejné úrovně, tak časově – mezi různými obdobími, slouží jednotné členění příjmů a výdajů závazné pro všechny rozpočty. Takové členění nazýváme rozpočtovou klasifikací. Rozpočtové klasifikace, používané v současnosti jednotlivými zeměmi, zpravidla vyhovují mezinárodním standardům, a tak umožňují porovnávat příjmy a výdaje veřejných rozpočtů i mezi nimi navzájem. V této kapitole se seznámíme s rozpočtovou klasifikací platnou v České republice a podrobně rozebereme třídění závazné pro rozpočty obcí, dobrovolných svazků obcí a krajů.
5.1 Rozpočtová skladba – třídění příjmů a výdajů veřejných rozpočtů Jak už jsme nastínili v úvodu, příjmy a výdaje veřejných rozpočtů závazně člení tzv. rozpočtová skladba, neboli rozpočtová klasifikace. V České republice upravuje způsob třídění všech peněžních operací veřejných rozpočtů a mimorozpočtových fondů státu45 (rezervních fondů organizačních složek státu, operací státních finančních aktiv, operací státních fondů), obcí i krajů, dobrovolných svazků obcí (DSO) i organizačních složek, u kterých jsou stát, obce nebo kraje zřizovatelem. Nevztahuje se na operace související s podnikatelskou činností subjektů územní samosprávy, na operace příspěvkových organizací, na operace na účtech cizích prostředků, na účtech sdružených prostředků, na účtech fondu kulturních a sociálních potřeb (FKSP) a podobných, které nemají charakter veřejných prostředků. Rozpočtovou skladbu, která vyhovovala požadavkům mezinárodního srovnávání, upravovala do 18. 9. 2006 vyhláška MF ČR č. 323/2002 Sb., o rozpočtové skladbě. Od uvedeného došlo již k několika novelizacím vyhlášky o rozpočtové skladbě, které si vyžádaly změny řady zákonů a jiných právních předpisů, které měly na rozpočtovou skladbu dopad. Jednou z významných novelizací byla novela vyhlášky č. 440/2006. Sb., o rozpočtové skladbě, která zahrnovala poměrně rozsáhlé změny v rozpočtové skladbě. Přizpůsobovala její odvětvové členění tzv. klasifikaci funkcí vládních institucí (Cofog) 46, kterou využívá Systém národních účtů. V současné době platí novela vyhlášky č. 362/2014. Sb. Rozpočtová skladba nemá přímou návaznost na právo Evropské unie. Je prováděcím předpisem rozpočtových pravidel, která jsou zákonem upravujícím tuto oblast, což je v působnosti členských států. Evropské unii však členské státy musejí poskytovat údaje o finančním hospodaření veřejných rozpočtů v určitém členění. Toto členění se odráží ve výše uvedeném Cofogu, 45 46
Nevztahuje se na třídění operací FNM, Pozemkového fondu ČR a zdravotních pojišťoven. Cofog (Classification of the Functions of Government) se využívá v systému národních účtů (SNA) pro klasifikaci funkcí vládních institucí.
100 Ukázka elektronické knihy, UID: KOS213626