Zakon o ďŹ nanciranju javnih potreba u kulturi: analiza pravnog temelja distribucije javnih sredstava
Zagreb, 2012. -1-
EDICIJA: POLICY BRIEFS FOR THE BOOK dio je projekta “Potpora kreativnoj industriji - struËna analiza i preporuke za ureenje tržišta knjiga i zaštitu kulture Ëitanja u RH” (Support to Creative Industries in Croatia - Expert Analysis and Recommendations for Book Market Regulation and Protection of Reading Culture) Ëije je provoenje omoguÊio UNESCO International Fund for Cultural Diversity.
za izdavaËa: KNJIŽNI BLOK - INICIJATIVA ZA KNJIGU / BOOK BLOCK - INITIATIVE FOR THE BOOK JurišiÊeva 23, 10000 Zagreb, Hrvatska / Croatia www.knjizniblok.hr autor: Ivan Šprajc uredila: Simona Goldstein lektura: Margareta MedjureËan prijelom i dizajn: Iva PerkoviÊ tisak: tiskano u Hrvatskoj
-2-
Zakon o financiranju javnih potreba u kulturi (Narodne novine br. 47/90, 27/93 i 38/09; dalje: Zakon) potjeËe iz razdoblja koje je toliko davno da se ta vremenska distanca najbolje može oslikati navoenjem izvornog naziva zakona: Zakon o fondovima za kulturu (sadašnji naziv posljedica je zakonske novele iz 1993.). No još više od te Ëinjenice zapanjuje ona da Zakon u normativnotekstualnom smislu sadržava havarirane ostatke nekad potpunoga zakonskog teksta. Od ukupno 26 Ëlanaka (24 u izvornoj varijanti iz 1990. i dva dodana novelom iz 1993.) sada je na snazi preostalo samo šest Ëlanaka!! Nijedan moguÊi pravni stav o tome što jest i što bi trebao biti zakon ne može se pomiriti s takvim normativnim stanjem Zakona ili još jednostavnije: teško je tvrditi da se Zakon još može shvaÊati kao važeÊi zakonski tekst u pravnom sustavu koji poznaje i priznaje osnovne elemente vladavine prava! No Zakon ne samo da postoji u takvu stanju nego se i primjenjuje, pa je osnova za provedbu brojnih postupaka u kojima se procjenjuje što su javne potrebe u kulturi te s koliko Êe se javnih sredstava one financirati. To je još važnije kad se uzme u obzir da nijedan od preostalih Ëlanaka Zakona ne ureuje postupke Ëijom se provedbom odluËuje o financiranju javnih potreba u kulturi. Regulacija provedbe
-3-
postupaka tada se mora provoditi sukladno odredbama onih zakonskih akata koji su na te postupke primjenjivi. To su ponajprije Zakon o kulturnim vijeÊima (Narodne novine br. 48/04 i 44/09) te Zakon o opÊem upravnom postupku (Narodne novine br. 47/09). Usprkos konstataciji prema kojoj bi primarno sredstvo primjene Zakona bili Zakon o kulturnim vijeÊima odnosno Zakon o opÊem upravnom postupku u praksi je situacija potpuno suprotna. Zakon te na njemu utemeljeni postupci distribucije javnih sredstava za financiranje javnih potreba u kulturi zasnivaju se na podzakonskom aktu - Pravilniku o utvrivanju i izboru programa javnih potreba u kulturi (dalje: Pravilnik). Na taj naËin javna sredstva dotiËne namjene u potpunosti kontrolira Ministarstvo kulture RH jer je upravo ono donositelj Pravilnika. Suprotno situaciji u kojoj se javna sredstva za financiranje javnih potreba u kulturi distribuiraju temeljem zakonski propisanog postupka, Ministarstvo kulture postavlja se kao jedini donositelj relevantnih akata, jedini provoditelj postupka, pa u skladu s tim i jedini arbitar u tom postupku. (Zakon o kulturnim vijeÊima ionako regulira jedino i iskljuËivo rad konzultativnih tijela Ministarstva kulture, a i to Ëini na pravno neobranjiv naËin.) Pravilnik na kojem se trenutaËno temelji takvo stanje stupio je na snagu u lipnju ove godine (Narodne novine br. 69/12), a poziva se na Ël. 10a Zakona. Pravilnik bi trebao sukladno Ël. 10a Zakona ureivati kriterije i rokove za utvrivanje programa javnih potreba u kulturi te osiguranje sredstava za te potrebe, naËin njihova rasporeivanja i dodjele te praÊenja njihove upotrebe. No prema sadašnjem sadržaju Pravilnika njime se ureuje postupak (velika veÊina odredbi), rokove i temeljne kriterije i ništa više! Ukratko, Pravilniku nedostaju neki dijelovi (npr. onaj o praÊenju upotrebe danih sredstava
-4-
ili posebne odredbe o prevenciji sukoba interesa), ali zato sadržava dosta odredbi Ëiji je sadržaj ne samo dvojben veÊ i u izravnoj kontradikciji s relevantnim zakonskim aktima. Kao primjer možemo istaknuti odredbe Ël. 3 Pravilnika o postupku u situaciji smanjivanja sredstava za kulturu i nakon potpisivanja odnosnih ugovora (višegodišnji te investicijski ugovori). Te su odredbe izravno kontradiktorne odgovarajuÊim odredbama Zakona o opÊem upravnom postupku (Ël. 152-153). Posebnu pozornost i osvrt iz perspektive Knjižnog bloka zaslužuje odredba Ël. 4/2 Pravilnika, koja glasi: “Potpore za programe koji se odnose na knjigu i nakladništvo mogu se dodijeliti i fiziËkim i pravnim osobama koje obavljajuÊi gospodarsku djelatnost sudjeluju u prometu roba i usluga. Navedeni programi se prethodno prijavljuju Agenciji za zaštitu tržišnog natjecanja.” Ta odredba predstavlja poseban sluËaj proširenja kruga potencijalnih kandidata koji mogu konkurirati u postupku dodjele javnih sredstava za programe javnih potreba u kulturi. Naime osim osoba spomenutih u Ël. 4/1 Pravilnika, jedino u podruËju knjige i nakladništva ta se lista osoba (kandidata) znaËajno proširuje - na sve gospodarske subjekte koji egzistiraju na tržištu! Povrh toga, ti se programi jedini moraju prijaviti Agenciji za zaštitu tržišnog natjecanja. Promotreni zajedno, opisani normativni elementi uvjeravaju nas u specijalnu narav podruËja knjige i nakladništva, a to je okolnost koju vrijedi zapamtiti. Valja konstatirati i da se u postupku davanja potpora u podruËju knjige i nakladništva primjenjuje i Zakon o zaštiti tržišnog natjecanja (Narodne novine br. 79/09), a takva obveza ne potjeËe iz propisa zakonske razine, veÊ ju je arbitrarno i bez pravne osnove stvorilo Ministarstvo kulture svojim Pravilnikom. Takvo što
-5-
nedopustivo je i zbog Ëinjenice da pravilnici (kao propisi podzakonske razine) služe provedbi zakona, a nikako ga ne mogu zamijeniti ili nadomjestiti! Regulacija putem Pravilnika koji više no oËito zamjenjuje nedostajuÊe odredbe Zakona (te se nezakonito primjenjuje ispred Zakona o opÊem upravnom postupku) ima više negativnih posljedica. Neke su od njih sljedeÊe. Prvo, postupak koji se propisuje Pravilnikom (a rijeË je o postupku u obliku natjeËaja) u potpunosti ovisi o Ministarstvu kulture (tj. o ministru kao donositelju Pravilnika) umjesto da je, barem u osnovnim crtama, propisan Zakonom; drugo (a vezano na prvo), postupak propisan Pravilnikom izrazito odudara od postupka koji bi se trebao provoditi. Primjerice odredbe o spreËavanju sukoba interesa postoje samo u Zakonu o kulturnim vijeÊima (ne u postupku distribucije sredstava temeljem Zakona!), a i te koje postoje u Zakonu o kulturnim vijeÊima nedovoljne su i nepotpune; treÊe, odluke koje se donose temeljem tako propisanog postupka formalno su nezakonite (primjerice neobrazložene su) i u svakom sluËaju pravno upitne (primjerice u koliko je sluËajeva odbaËena prijava zbog nepotpunosti, a bez posebne odredbe koja bi to dopuštala i dijametralno suprotno relevantnoj odredbi Zakona o opÊem upravnom postupku koja traži da se podnositelj obavijesti o nepotpunosti i pozove na dopunu!). Dodatni primjer koji u potpunosti potvruje tezu o problematiËnoj pravnoj vrijednosti odluka odnosi se na nepostojanje posebnih uputa o pravnom lijeku, tj. posebnog dijela odluke u kojoj se natjecatelji informiraju o moguÊnosti upotrebe pravnih lijekova. Nepostojanje takve upute još je frapantnije kada se uoËi da su pravo na žalbu i/ili pravo na sudsku zaštitu od djelovanja uprave ustavna prava (sadržana u Ël. 18 i 19 Ustava RH).
-6-
Iz navedenih ustavnih prava proizlazi nezaobilazna potreba postojanja pravnog mehanizma kojim bi svi zainteresirani morali moÊi inicirati postupke pravne zaštite. BuduÊi da kljuËne pojedinaËne odluke donosi Ministarstvo, vrlo je upitna moguÊnost žalbe (zbog naËelnog, iako ne i neizmjenjivog, nepostojanja drugostupanjskog tijela ili tijela koje bi odluËivalo o žalbama), ali nikako ne i moguÊnost upotrebe prigovora u upravnom postupku, odnosno tužbe u upravnom sporu. Prigovor kao novostvoreno pravno sredstvo u upravnom postupku kreiran je za reagiranje na razliËita postupanja koja ne rezultiraju donošenjem pojedinaËne odluke (barem ne donošenjem upravnog akta), odnosno za reagiranje na realizaciju upravnog ugovora (to su svi ugovori koji se sklapaju izmeu nakladnika i Ministarstva kulture). Postojanje dvaju stupnjeva u upravnom sporu (upravni sudovi u prvom stupnju i Visoki upravni sud u drugom stupnju) pružalo bi dostatnu sudsku zaštitu naspram pojedinaËnih odluka Ministarstva kulture RH (ako je rijeË o upravnim aktima), ali i samog Pravilnika (moguÊnost koja postoji temeljem Ël. 83-88 Zakona o upravnim sporovima - Narodne novine br. 20/10). PojedinaËne odluke i postupci Ministarstva (odnosno Pravilnik) mogli bi se pobijati iz razliËitih razloga; trenutaËno stanje pokazuje da Ministarstvo kulture donosi odluke o financiranju i financijskoj potpori bez ikakve valjane pravne forme (objava rezultata na webstranicama Ministarstva i dostava obiËnih dopisa), a posebice valja istaknuti nepostojanje bilo kakva obrazloženja (odnosno nepozivanje na mišljenje nadležnih kulturnih vijeÊa). VeÊ ta spoznaja omoguÊuje pobijanje najrecentnijih odluka (dakle onih koje potjeËu iz tekuÊe godine jer se odluke i donose u godišnjem ritmu), i to iz razliËitih razloga i razliËitim pravnim sredstvima (primjerice prigovorom kao
-7-
redovnim pravnim sredstvom te izvanrednim pravnim sredstvima u upravnom postupku, odnosno tužbom u upravnom sporu.) Opisano stanje moguÊe je ispraviti na više naËina. Temeljna dilema sažima se u alternativi poboljšanja sadašnjeg stanja (propisa pa sukladno tome i prakse) ili u radikalno izmijenjenom položaju nakladništva i knjige (novi propisi i nova praksa - koji se odnose samo na knjigu/nakladništvo). Prva varijanta svakako podrazumijeva donošenje novog zakona o financiranju javnih potreba u kulturi. U osnovi njegov sadržaj mora obuhvatiti najopÊenitija naËela i kriterije temeljem kojih nadležna tijela (prije svih Ministarstvo kulture RH) ima djelovati u konkretnim sluËajevima. To nadalje znaËi da se mora izmijeniti sadašnja situacija u kojoj zbog neadekvatnog zakonskog teksta Ministarstvo kulture praktiËki arbitrira u odlukama kojima raspodjeljuje javna sredstva u veÊini kulturnih djelatnosti, pa tako i u podruËju knjige i nakladništva. Novi zakon mora sadržavati i osnovne naznake postupka koji se ima provoditi svaki put kada se odluËuje o distribuciji javnih sredstava u kulturi, pri Ëemu bi takve odredbe vrijedile jednako na nacionalnoj i na lokalnoj razini. Temeljne odrednice postupka o financiranju javnih potreba u kulturi svakako bi ukljuËivale: • zakonitost, javnost i transparentnost svih natjeËaja putem kojih se distribuiraju javna sredstva • primjenjivost opÊeg upravnog postupka u svakom pojedinom sluËaju, ali i razrješenje normativnog odnosa naspram posebnih zakona (primjerice Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja i Zakona o javnoj nabavi)
-8-
• jasno normativno definiranje moguÊih kandidata na natjeËaju (putem definiranja nakladnika kao stranke u natjeËajnom postupku) • beziznimnu i eksplicitnu moguÊnost upotrebe pravnih lijekova u okviru svakog pojedinog natjeËaja • odredbe o ugovorima sklopljenim temeljem provedenog natjeËaja; zakljuËenje, realizaciju te okonËanje takvih ugovora • posljednje, iako nikako ne i najmanje važno, detaljne odredbe o prevenciji sukoba interesa pri provedbi natjeËaja. RijeË je o najvažnijim zakonskim odredbama, iako nikako ne i jedinim važnim. Ukratko, izložena alternativa temeljito bi promijenila sadašnje, nezadovoljavajuÊe normativno i faktiËno stanje postavljanjem novih pravila igre u novom zakonu te smanjivanjem sadašnje razine diskrecije Ministarstva kulture. No položaj nakladništva i knjige u toj bi alternativi bio poboljšan zajedno s ostalim kulturnim podruËjima, što samo znaËi da ne bi došlo do izdvajanja nakladništva i knjige kao zasebnih i specifiËnih podruËja kulturnog djelovanja. Iz toga slijedi da bi neki od goruÊih problema nakladništva/knjige mogli ostati nedotaknuti u novom zakonu jer bi se on s manje-više istim objektom regulacije imao baviti naËelnim i opÊenitim stvarima, a to vrlo vjerojatno znaËi i zanemarivanje parcijalnih problema. Dakle uoËljiv nedostatak te alternative jest taj što je teško oËekivati da Êe zakonodavac posvetiti toliko pozornosti tom zakonskom aktu da bi u njemu rješavao parcijalne probleme knjižno-nakladniËkog sektora, kao i da bi u zakon tog tipa ušle odredbe koje bi razriješile dilemu tko se ima smatrati izdavaËem (nakladnikom), pa bi taj problem vjerojatno bio transferiran na rješavanje Ministarstvu kulture s manje ili više jasnim
-9-
smjernicama, koje bi opet vodile poveÊanju diskrecije tog ministarstva. ImajuÊi u vidu trenutaËno stanje nakladništva i knjige, samorazumljivo je preferiranje ekspeditivnih rješenja. Normativne moguÊnosti koje se sada mogu iskoristiti u tom smjeru svode se na izbor izmeu dvije temeljne alternative. Prva je donošenje novog zakona o financiranju javnih potreba u kulturi uz posveÊivanje dužne pozornosti nakladništvu i knjizi te stvaranje posebnih normativnih rješenja unutar tog zakona, a druga je donošenje posebnog propisa o nakladništvu i/ili o Agenciji za knjigu. Nužno je napomenuti da te varijante ne iskljuËuju jedna drugu; štoviše, njihovo se spajanje preporuËuje (dakle kreiranje posebnog zakona o nakladništvu/knjizi i osnivanje Agencije za knjigu). Osnivanje Agencije kao javne ustanove pretpostavlja zadovoljenje brojnih normativnih uvjeta iz razliËitih zakonskih akata (prije svega iz Zakona o upravljanju javnim ustanovama u kulturi te Zakona o ustanovama). Potrebno je voditi raËuna i o sljedeÊem: • Zakonsko reguliranje podruËja nakladništva/knjige u obliku stvaranja posebnog zakona može samo koristiti tom podruËju opÊenito te posebno svim gospodarskim subjektima koji unutar njega djeluju. Zakonski tekst može poslužiti kao sredstvo razrješavanja mnogih problema koji trenutaËno tište nakladnike, a uz to pozitivnim se uËincima može pribrojiti i moguÊnost izravnog utjecaja na provedbu takva zakona propisivanjem sudjelovanja nakladnika u njegovoj provedbi. • Utjecaj nakladnika može se poveÊati ako se optira za stvaranje Agencije za knjigu kao javne ustanove. Raznolike zakonske
- 10 -
moguÊnosti upravljanja javnom ustanovom - od kojih su samo neke opisane u ovom tekstu - mogu se iskoristiti kako bi nakladnici stekli utjecaj na upravljanje Agencijom. Pritom valja voditi raËuna da se on stekne i oËuva bez obzira na organizacijski oblik Agencije (veliËina Agencije, njezina organizacijska shema i sl.). • Skoro uvoenje PDV-a u tom podruËju može poslužiti kao povod za ureenje stanja u njemu, odnosno temeljitu reorganizaciju sustava koji ionako postoji tek u tragovima na podruËju javnog financiranja nakladništva/knjige. ZakljuËno se može ustvrditi da je Zakon o financiranju javnih potreba u kulturi upitne normativne egzistencije te u velikom dijelu neprimjenjiv. Kao posljedica toga stupanj diskrecije Ministarstva kulture RH neproporcionalno je poveÊan, što se odražava u provedbi Zakona te posebno u donošenju odluka o financiranju javnih potreba u kulturi. Temeljem Pravilnika Ëiji je normativni temelj dvojben donose se pravno neodržive odluke kojima se znaËajna javna sredstva distribuiraju bez prihvatljive zakonske osnove. Potrebno je donijeti novi zakonski akt koji bi uredio financiranje javnih potreba u kulturi te dobro procijeniti koje su prednosti i nedostaci stvaranja posebnog zakonskog akta o knjizi/nakladništvu. Osnivanje posebne institucije (Agencije za knjigu) otvara mnoga pitanja poput organizacijskog ureenja Agencije, upravljanja Agencijom i njezinih funkcija/zadaÊa. No ono nosi sa sobom više pozitivnih nego negativnih uËinaka. Najopipljiviji pozitivni uËinak jest stvaranje izravne normativne forme utjecaja nakladnika na stanje, organizaciju i financiranje nakladništva odnosno tržišta knjige. Dakako, konaËni
- 11 -
izgled eventualnog posebnog zakonskog akta odnosno posebne institucije u mnogome Êe ovisiti i o odnosima s Ministarstvom kulture RH, no skoro uvoenje PDV-a u tom podruËju pruža prigodu za postavljanje argumentiranog i normativno dotjeranog zahtjeva za ponovnim ureenjem stanja koji bi, uz malo umješnosti, mogao rezultirati situacijom koja danas postoji na podruËju audiovizualnih djelatnosti.
Autor: Ivan Šprajc, mr.sc., konzultant je i autor analiza i preporuka za projekt “Potpora kreativnoj industriji - struËna analiza i preporuke za ureenje tržišta knjiga i zaštitu kulture Ëitanja u RH” (Support to Creative Industries in Croatia - Expert Analysis and Reccommendations for Book Market Regulation and Protection of Reading Culture)
- 12 -
KNJIŽNI BLOK - INICIJATIVA ZA KNJIGU MISIJA Zaštititi profesionalna prava i interese srednjih i malih nakladnika i nezavisnih malih knjižara, ulagati u ureivanje tržišta knjiga u skladu s poštivanjem pravila struke temeljenih na principima lojalnosti, jednakosti i pravednog tržišnog natjecanja. Sudjelovati u stvaranju pozitivnih zakonskih odredbi koje Êe pomoÊi svima u lancu da zadrže svoj integritet i profesionalni moral. CILJ Udruga je osnovana kao platforma za suradnju nakladnika, knjižara, autora, knjižniËara, književnih kritiËara, prevoditelja i novinara i svih drugih u lancu knjige. Cilj rada Udruge je utjecati na poboljšanje statusa knjige u društvu, znanosti i kulturi, na ureenje hrvatskog tržišta knjiga, kroz javno zagovaranje i lobiranje te utjecajem na javne politike. POTCILJEVI • kontinuirano se angažirati, struËno i profesionalno, na nizu pitanja iz podruËja javnih politika vezanih za knjigu (npr. priprema legislative Zakon o knjizi, sadašnji Sporazum o jedinstvenoj cijeni knjige, donošenje PDV-a na knjigu i el. knjigu i Ëasopise, razvoj e-knjige...), • ostvariti suradnju s europskim i svjetskim udruženjima, te s postojeÊim hrvatskim institucijama, organizacijama, agencijama i udruženjima, • poticati kulturu Ëitanja i kupovine knjiga,
- 13 -
• poticati regionalnu suradnju, • poticati edukaciju u svim podruËjima važnima za izdavaštvo i knjižarstvo. Ciljeve ostvarujemo kroz sljedeÊe aktivnosti: • pripremu i izvoenje projekata javnih politika iz podruËja kulture, znanosti i umjetnosti s posebnim naglaskom na nakladništvo i knjižarstvo, distribuciju, e-knjigu, intelektualno vlasništvo i autorska prava, te status knjige u obrazovnom sustavu i medijima, sa ciljem ureenja hrvatskog tržišta knjiga; • istraživanja vezana za poticanje razvoja u navedenim podruËjima; • poticanje javnih rasprava o oblikovanju javnih politika u navedenim podruËjima; • poduzimanje i podupiranje akcija kojima je cilj javno zagovaranje i lobiranje za kvalitetnu javnu politiku u navedenim podruËjima; • edukacije, savjetovanja, evaluacije, analize, procjene potreba, monitoring; • izdavaËku djelatnost, sukladno zakonu.
- 14 -
- 15 -
OSNIVA»I KNJIŽNOG BLOKA: Fraktura d.o.o. Izdanja Antibarbarus d.o.o. Moderna vremena Info d.o.o. Novi liber d.o.o. OceanMore d.o.o. Planetopija d.o.o.
- 16 -