Prof.PhDr.FrantišekOchrana,DrSc.
Doc.Ing.JanPavel,Ph.D.
Doc.Ing.LeošVítek,Ph.D.,akolektiv
Veøejnýsektoraveøejnéfinance
Financovánínepodnikatelskýchapodnikatelskýchaktivit
VydalaGradaPublishing,a.s. UPrùhonu22,17000Praha7 tel.:+420234264401,fax:+420234264400 www.grada.cz jakosvou3915.publikaci
Autorskýkolektiv:
Ing.AlenaMaaytová,Ph.D.–kapitoly6.1,7.2,8,11
Prof.PhDr.FrantišekOchrana,DrSc.(vedoucíautorskéhokolektivuaeditor)–kapitoly1,2,3,5.1–5.2,5.4,6.2,6.4,úvod,rejstøík,závìr
Doc.Ing.JanPavel,Ph.D.–kapitoly9,12.3,13
Doc.Ing.LeošVítek,Ph.D.–kapitoly4,5.3,6.3,10,12.1–12.2
Doc.Ing.VáclavUrbánek,CSc.–kapitola7.1
Odbornírecenzenti:
Doc.PhDr.JanŠelešovský,CSc.
Doc.Dr.Ing.ŠtefanDanics,Ph.D.
OdpovìdnáredaktorkaMgr.MarieZelinová SazbaMilanVokál
Poèetstran264 Prvnívydání,Praha2010
VytisklyTiskárnyHavlíèkùvBrod,a.s. Husovaulice1881,HavlíèkùvBrod
©GradaPublishing,a.s.,2010
CoverPhoto©fotobankaallphoto
ISBN978-80-247-3228-2
Upozornìní
Všechnaprávavyhrazena.Žádnáèásttétopublikacenesmíbýtreprodukovánaapoužívána velektronicképodobì,kopírovánaanahrávánabezpøedchozíhopísemnéhosouhlasunakladatele.
1.Finanèníteorie,politikaainstituceveøejnéhosektoru
1.1Ekonomickáteorie,finanèníteorieafinanèníteorieveøejnéhosektoru
1.1.1Normativníanenormativníekonomickáafinanèníteorie
1.1.2Deduktivnìaxiomatickýainduktivnízpùsobvytváøenífinanèní
1.2Veøejnýsektoraproblémfinancováníveøejnýchaktivit
1.3Veøejnéinstituce,veøejnápolitikaaveøejnéfinance
1.4Shrnutíkapitoly
2.Rozhodováníoveøejnýchfinancíchveveøejnévolbì
2.1Rozhodováníjedinceveveøejnévolbì
2.2Konsenzuálnírozhodování
2.3Vìtšinovéhlasování
2.4Použitívìtšinovýchpravidel
2.4.1Vìtšinováhlasovacípravidlaaproblémhlasovacíkolize
2.4.2Problémovlivòovánípoøadípøipoužitívìtšinovýchpravidel
2.4.3Problémhlasovacíhoparadoxu
2.5Downsovskáanalýzazpohleduveøejnýchfinancí
2.6Vlivbyrokracienarùstveøejnéhorozpoètu
2.7Shrnutíkapitoly
3.Ekonomickéhodnoceníveøejnýchpolitikaveøejnýchprogramù
3.1Veøejnápolitika,veøejnévýdajovéprogramy,ekonomickéhodnocení výdajovýchprogramù
3.2Kritériumhospodárnosti,efektivnostiaúèelnosti
3.3Kontrolaveøejnýchvýdajù
3.4Shrnutíkapitoly
4.Hodnocenídopadùvládníchregulací
4.1Podstatahodnocenídopadùregulací(RIA)
4.2MezinárodnídoporuèeníazkušenostizrealizaceRIA
4.3ProceshodnocenídopadùregulacívÈR
4.3.1ProcesnìfunkèníanalýzaRIAajejíuplatòovánívÈR
4.3.2KdyjeakdynenípovinnostíprovádìtRIA
4.3.3KritickámístahodnocenídopadùregulacívÈR
4.4Shrnutíkapitoly
5.Managementveøejnýchvýdajù 55
5.1Koncepènívýchodiskakøízeníveøejnýchvýdajù ...............55
5.2Optimalizovanáalokaceveøejnýchvýdajùametodyhodnoceníveøejných výdajù .....................................58
5.3Otázkaèasu–problémdiskontováníveveøejnémsektoru ..........68
5.4Shrnutíkapitoly ................................70
6.Fiskálníarozpoètovápolitika ........................... 75
6.1Fiskálnípolitika ................................75
6.1.1Podstatafiskálnípolitiky ........................75
6.1.2Východiskaanástrojefiskálnípolitiky ................76
6.2Rozpoètovápolitika ..............................82
6.2.1Vztahveøejnépolitikyarozpoètovépolitiky ..............82
6.2.2Institucionální,systémový,finanèníaprocesnípohlednaveøejný rozpoèet.Rozpoèetjakofinanèníobrazveøejnýchpolitik
6.2.3VýchodiskareformyvoblastizpùsoburozpoètovánívÈR ......89
6.2.4Cílovìorientovanérozpoètování(aplikacenapodmínkyÈR) .....92
6.3InstituceEU,politikyEU,rozpoètovápolitikaarozpoèetEU ........95
6.3.1InstituceEUapolitikyEU .......................95
6.3.2RozpoèetEUarozpoètováprocedura
6.3.3VýdajeapøíjmyrozpoètuEUajejichkontrola
6.4Shrnutíkapitoly
7.Financovánísektorovýchpolitik
7.1Financováníškolství
7.1.1Vzdìláníjakostatek
7.1.2Vzdìláníalidskýkapitál
7.1.3Školskýsystém
7.1.4Financováníregionálníhoškolství
7.1.5Financováníterciárníhovzdìlání
7.1.6Shrnutísubkapitoly
7.2Financovánízdravotnictví
7.2.1Vymezenízákladníchpojmù
7.2.2Regulaènífunkcestátunatrhuzdravotnickýchslužeb
7.2.3FinancovánízdravotnictvívÈR
7.2.4Shrnutísubkapitoly
8.Rozpoètovýdeficit.Finanèníøízeníveøejnéhodluhu
8.1Rozpoètovýdeficit
8.1.1Klasifikacedeficitu
8.1.2Dùsledkyrozpoètovéhodeficitu
8.1.3Øešenírozpoètovéhodeficitu
8.2Finanèníøízeníveøejnéhodluhu
8.2.1Veøejnýdluharozpoètovýdeficit.Klasifikaceveøejnéhodluhu...144
8.2.2Faktoryovlivòujícíveøejnýdluh
8.2.3Managementveøejnéhodluhu
8.2.4VeøejnýdluhvÈR
8.3Shrnutíkapitoly ................................153
9.Sociálnízabezpeèení.DávkovýsystémÈR
9.1Sociálnízabezpeèeníajehocíle
9.1.1Prvkysociálníhozabezpeèení
9.1.2Problémysouèasnýchsystémùamožnostireforem
9.2DávkovýsystémÈeskérepubliky
9.3Státnísociálnípodpora
9.3.1Pøíjmovìtestovanédávkystátnísociálnípodpory
9.3.2Pøíjmovìnetestovanédávky
9.4Pomocvhmotnénouzi
9.5Sociálníslužby
9.6Shrnutíkapitoly
10.Danì.DaòovýsystémÈR .............................
10.1Daòovápolitikaateorie
10.1.1Daòovépolitiky
10.1.2Reflexedaòovéproblematikyvdaòovéteorii
10.2DaòovýsystémÈR
10.3Daòzpøíjmùfyzickýchosob
10.3.1Pøedmìtdanì,vynìtízpøedmìtuaosvobození,resp.nezahrnutí pøíjmudozákladudanì
10.3.2Specifikadílèíchdaòovýchzákladù
10.3.3Celkovýzákladdanìadalšíúpravy
10.4Daòzpøíjmùprávnickýchosob
10.5Pojistnésociálníhopojištìní
10.6Daòzpøidanéhodnoty
10.7Daòsilnièní
10.8Daòznemovitostí
10.9Shrnutíkapitoly
11.Projektovýmanagement
11.1Podstataprojektovéhomanagementu.Projektovýmanagementveøejných projektù ....................................197 11.2Metodyanástrojeprojektovéhomanagementu
11.3Koordinaceprojektovýchpracíaproblémalokacezdrojù ..........206 11.4Shrnutíkapitoly ................................208
12.Podporapodnikatelskéhosektoru
12.1Podporafirem–základnírámec
12.2PodporavÈR
12.3FondyEvropskéunieajejichvyužitípropodnikánívÈR
12.3.1FondyEvropskéunieavýzvykpodáníprojektù
12.3.2OperaèníprogramPodnikáníainovace
12.4Shrnutíkapitoly
13.VeøejnézakázkyaPPPprojekty
13.1Vymezenípojmu„veøejnázakázka“
13.2Veøejnázakázkajakoformaexterníprodukce
13.3VeøejnézakázkyvÈeskérepublice
Oautorech Prof.PhDr.FrantišekOchrana,DrSc.
VystudovalvojenskouakademiivBratislavì(1976),FilosofickoufakultuUniverzityKarlovy vPraze(1993)amasterskéstudiumEuropeanBusinessSchoolvPrazenanìmecko-èeské škole(1995).Jedocentemvoborufilosofie(1986),doktoremvìdvoborufilosofie(1990), docentemvoborufinance(2000)aprofesoremvoborufinance(2005)naVysokéškoleekonomickévPraze.Jeautorempatnáctisamostatnýchmonografiísezamìøenímnaveøejnou správu,veøejnéfinanceametodologiivìdy.Vrámcisvéhoodbornéhopùsobenísezamìøuje naproblematikuoptimalizovanéalokacezdrojùaefektivnostiveveøejnémsektoru.Odroku 1979aždosudpùsobíjakovysokoškolskýuèitel–spøestávkouvletech1991–1996,kdy pracovalnaekonomickémúsekuMinisterstvaobranyÈSFR,resp.MinisterstvaobranyÈR, voblastiprogramovéalokacezdrojù.Trvalespolupracujejakoexpertsèetnýmiorgány ústøednístátnísprávy,napø.sMinisterstvemobrany,Nejvyššímkontrolnímúøadem,MinisterstvemvnitraèiMinisterstvempromístnírozvoj.JeèlenemmezinárodníorganizaceInternationalInstituteofPublicFinance.
Ing.AlenaMaaytová,Ph.D.
VystudovalaFakultunárodohospodáøskouVysokéškolyekonomickévPraze(1983).Od roku1983pùsobíjakovyuèujícínatéževysokéškole,odroku1990nakatedøeveøejných financíFakultyfinancíaúèetnictví.Vrámcisvéhoodbornéhozamìøení(veøejnévýdaje, hodnoceníveøejnýchvýdajùaekonomikazdravotnictví)spolupracujenaodbornýchprojektechsrùznýmistátnímiorgány,napø.sMinisterstvemfinancí,Ministerstvemobrany, Ministerstvemvnitra,ÚøademvládyaMinisterstvemzdravotnictví,asuniverzitami,ato sUniverzitouM.BélavBanskéBystriciaUniverzitouT.BativeZlínì.JeèlenkoumezinárodníorganizaceInternationalInstituteofPublicFinance.
Doc.Ing.JanPavel,Ph.D.
VystudovalFakultumanagementuVysokéškolyekonomickévPraze(2001).Odroku2002 pùsobíspøestávkamijakouèitelnavysokýchškolách.Vletech2003–2006pracovalnaMinisterstvufinancívodborufinanènípolitiky.Vrámcisvéhoodbornéhozamìøení(veøejné zakázky,efektivnostdaní,ekonomickénástrojeochranyživotníhoprostøedí)spolupracuje naodbornýchprojektechsrùznýmistátnímiorgány,napø.sMinisterstvemfinancí,Ministerstvempromístnírozvoj,Ministerstvemživotníhoprostøedíapod.
Doc.Ing.VáclavUrbánek,CSc.
VystudovalÈVUT,oborprojektováníaprovoz.Odroku1997pracujenaFakultìfinancí aúèetnictvíVysokéškolyekonomickévPrazejakodocentnakatedøeveøejnýchfinancí. Vrámcisvéodbornéspecializacesevìnujeveøejnýmfinancím,financováníškolstvíarozvojilidskéhokapitálu.Vletech1991–1994spolupracovalsMinisterstvemškolství,mládeže atìlovýchovyÈRnasystémufinancovánívysokýchškol.Vposledníchletechøešilnìkolik výzkumnýchúkolùnatémateorieanávratnostilidskéhokapitálu,zejménavsouvislostisvysokoškolskýmvzdìláním.JeèlenemmezinárodníorganizaceInternationalInstituteofPublic Finance.
Doc.Ing.LeošVítek,Ph.D. VystudovalFakultufinancíaúèetnictvíVysokéškolyekonomickévPraze(1993).Jakouèitelpùsobíodroku1993spøestávkaminakatedøeveøejnýchfinancítéžefakulty.Vletech 1997–2000pracovalvKanceláøiprezidentarepubliky,vletech2003–2008vdaòovémúseku naMinisterstvufinancí.Vrámcisvéhoodbornéhozamìøení(efektivnostzdanìní,environmentálníasociálníaspektyveøejnýchfinancí,podmínkypodnikání)spolupracujenaodbornýchprojektechsrùznýmistátnímiorgány,napø.sMinisterstvemfinancí,Ministerstvem prùmyslu,Ministerstvemživotníhoprostøedíapod.
Úvod Veøejnýsektorvevyspìlýchzemíchrozhodujeoalokaciznaènéèástidisponibilníchzdrojù spoleènosti,ataknenídivu,žeproblematikajehofinancovánípatøíkaktuálnímteoretickým apraktickýmproblémùmveøejnéhosektoru.Tatoaktuálnostjedánaøadoufaktorù.Jedním znichjeskuteènost,ževeøejnýsektortvoøípodsystémsmíšenéekonomiky,jehožprostøednictvímjsouprodukoványèizabezpeèoványveøejnéstatkyaveøejnéslužby.Ozamìøení arozsahujejichposkytováníserozhodujevrámciveøejnýchpolitik.Meziveøejnýmipolitikamiaveøejnýmifinancemiexistujesystémovépropojení–veøejnéfinancejsounástrojem kfinanènímukrytícílùveøejnýchpolitikazároveòobsahacíleveøejnýchpolitikpodmiòují obsah,zamìøeníacíleveøejnýchfinancí.
Veøejnéfinanceplnísouèasnìroli„korekèníhonástrojecílùveøejnýchpolitik“vtom smyslu,žerealistickáveøejnápolitikaseopíráoanalýzudostupnostiveøejnýchfinancí,ato jakoreálnostzískávánízdrojùnastranìveøejnýchpøíjmù,takiojejichoptimálníalokacina stranìveøejnýchvýdajù,jakožioanalýzudopadùveøejnéhofinancovánísouvisejícísfungovánímveøejnéhosektoruasposkytovánímveøejnýchstatkùaveøejnýchslužeb.
Informacesouvisejícísmonitorovánímcílùrozpoètovépolitikyjsouzdrojemprohodnoceníúèinnostirozpoètovépolitiky.Souèasnìanalýzoupøíjmovéavýdajovéstránkyveøejných rozpoètùzískávámeinformaciosociálnì-politickémzamìøeníveøejnýchpolitik.Veøejné financesetakstávajínástrojemveøejné(vládní)politikykøízeníspoleènostiiprostøedkem veøejnékontrolyfinancováníveveøejnémsektoru.
Proefektivnífinancováníveøejnéhosektorujepotøebnémítkdispozicifunkènífinanèní teoriiveøejnéhosektoru.Tomutoproblémuvìnujemeúvodníkapitolu.Financováníveveøejnémsektorujerozhodovánímoveøejnýchfinancích.Protožesetakdìjeveveøejnémsektoru, urèujícíminástrojiktomutorozhodováníjsounástrojeveøejnévolby(kapitola2).Smyslem financováníveveøejnémsektorujerozpoètovìkrýtcíleveøejnýchpolitik.Tytocílejsouobvyklesystémovìzformoványdopodobyveøejnýchprogramù.Khodnoceníveøejnýchpolitikaveøejnýchprogramùpoužívámerùznéevaluaènípostupyametody(kapitola3)vèetnì hodnocenídopadùvládníchregulací(kapitola4).Tovšepøedpokládáznalosthodnotících metodveøejnýchvýdajù(kapitola5).Institucionálnímnástrojemktétoalokacijerozpoètová afiskálnípolitika(kapitola6).Rozpoètovápolitikapøedstavujedruhveøejnépolitiky,jejímž prostøednictvímseuskuteèòujefinancovánísektorovýchpolitik,jakukazujemevkapitole7 napøíkladufinancováníškolstvíazdravotnictví.Dùsledkyrozpoètovébilanceajejídopady nakrátkodobouadlouhodoboufiskálnínerovnováhuzkoumámevkapitole8.Narozpoètovou politikumápodstatnývliviexistujícísystémsociálníchdávek,stejnìjakodaòovýsystém. Jejichzkoumánísevìnujemevkapitolách9a10.Vzávìreènýchkapitoláchzkoumámeproblémøízeníveøejnýchprojektù,zpùsobtvorbyPPPprojektù,zpùsobyzadáváníahodnocení veøejnýchzakázekaanalyzujemeformyfinanènípodporypodnikánízfondùEUaznebankovníchveøejnýchfinanèníchzdrojù.
Veøejnýsektoraveøejnéfinance
Závìrempovažujemezavhodnézmínit,žesineklademezacílrozšíøitjižexistujícínabídku kvalitníchmonografiíoveøejnýchfinancíchnanašemtrhu1 azopakovatjižprovedenouanalýzuveøejnýchfinancí,nýbržžesechcemepokusitoprozkoumánívybranýchrelevantních problémùfinancováníveøejnéhosektoruvkontexturodícíhosenovéhotrendumeziteorií apraxíveøejnépolitiky,veøejnýchfinancíapodnikatelskýmsektorem.Vtomspatøujeme pøínostétopublikace.Nakoliksetopodaøilo,ponechávámenakritickémposouzeníètenáøù.
1 Viznapø.publikaceHAMERNÍKOVÁ,B.,MAAYTOVÁ,A.aKOL.(2007). Veøejnéfinance.Praha:ASPIPublishing,PEKOVÁ,J.(2005). Veøejnéfinance(úvoddoproblematiky). 3.pøepracovanévydání.Praha:ASPI Publishing,MEDVEÏ,J.,NEMEC,J.AKOL.(2007). Základyverejnýchfinancií.Bratislava:SPRINTvfra, MUSGRAVE,R.A.,MUSGRAVEOVÁ,P.B.(1994). Veøejnéfinancevteoriiapraxi. Praha:Management Press,REKTOØÍK,J.AKOL.(2008). Ekonomikaaøízeníodvìtvíveøejnéhosektoru. 2.aktualizovanévydání. Praha:Ekopress,ROSEN,H.S.(1991). PublicFinance. ThirdEdition.Boston:IrwinHomewood,SIVÁK,R. AKOL.(2007). Verejnéfinancie. Bratislava:IuraEdition.
Finanèníteorie,politikaainstituceveøejnéhosektoru
1.Finanèníteorie,politikaainstituce veøejnéhosektoru Problematikaveøejnéhosektorujezkoumánaøadouvìdníchdisciplín.Jednouznichjeifinanèníteorie.Tasezabýváproblémyfinancováníveveøejnémsektoruarolíaktérùveøejného sektoruzpohleduveøejnýchfinancí.Dávápøitomjaknormativní,takinenormativníodpovìïnazkoumanouproblematiku.
1.1Ekonomickáteorie,finanèníteorieafinanèníteorie veøejnéhosektoru Podstatouvìdeckéhozkoumáníjeformulovánívìdeckýchproblémù(stavìníotázek)ahledánívìdeckyzdùvodnìnýchodpovìdínatytootázky.Jednímzdruhùexistujícíchproblémù, nanìžhledámeodpovìdi,jsouotázkyfinancováníveveøejnémsektoru.Ptámesenapøíklad: Zjakýchfinanèníchzdrojùbudekrytavýstavbaveøejnédálnice?Jaknastavitsystémsociálníchdávek,abysevýšepodporynestalademotivujícímèinitelem?Kteréstatkyaslužbyby mìlfinancovatveøejnýsektor?Jakébudoucídopadynaekonomikubudemítsouèasnýrozpoètovýdeficit?Jakédopadybudemítdanámírazdanìnísohledemnapøíjmyveøejných rozpoètùasezøetelemnadaòovépoplatníky?Tovšejsoupøíkladyotázek,nanìžhledáodpovìdi„ekonomickáteorie“,„finanèníteorie“a„finanèníteorieveøejnéhosektoru“.Vztah meziuvedenýmipojmyukazujeobrázek1.1.
Ekonomickáteorie
Finanèníteorie Finanèníteorie veøejnéhosektoru
Obr.1.1 Ekonomickáteorie,finanèníteorieafinanèníteorieveøejnéhosektoru
Jakjezøejmé,finanèníteorieveøejnéhosektorujesouèástífinanèníteorie.Charakteristické profinanèníteoriiveøejnéhosektoruje,žesezabýváotázkamifinancováníveøejnéhosektoru–tedyveøejnýmifinancemi.Tímsefinanèníteorieveøejnéhosektorupodstatnìlišíod
finanèníchteoriíobecnì.Pojem„finanèníteorie“ješiršínežpojem„finanèníteorieveøejného sektoru“,protožefinanèníteoriesenapøíkladzabývázkoumánímpenìžníchtrhù,soukromýmpojištìnímèipodnikovýmifinancemi.
Zuvedenýchpojmùjenejobecnìjšímpojmem„ekonomickáteorie“.Ekonomickáteorie plnívùèifinanèníteoriiafinanèníteoriiveøejnéhosektorurolimetodologie.Jejímetodologickáfunkcespoèívávtom,žeekonomickáteoriedávánávod,jakpøistupovatkezkoumání finanèníchproblémùaotázekfinancováníveøejnéhosektoru.Ekonomickáteorievypracovávázákladnípøístupy,jakøešitekonomicképroblémy.Uveïmepøíklad:Ekonomikasenacházípodhranicíprodukèníchmožnostíaspoleènoststojípøedproblémem,jakstimulovat ekonomickýrùst.Ekonomickáteorie,protoženeníjednolitouteorií,nabízírùznézpùsoby øešeníproblému.Taknapøíkladkeynesiánskyorientovanáekonomiespatøujevýchodisko øešenívurèujícírolistátuavdluhovémfinancováníveøejnýchinvesticzapøedpokladu,že ekonomikasenacházípodhranicíprodukèníchmožností.Ktomutatoekonomickáteorie vypracovávácelýsystémzdùvodnìnízaloženýnadeduktivníinferenci(deduktivnímvyvozování).Oprotitomuliberalistickyorientovanáekonomietakovýzpùsobodmításodkazem natezi(axiom),žeekonomikajesystém,kterýnazákladì„neviditelnérukytrhu“samovolnì tendujekrovnováze.Monetaristickyorientovanáekonomiepodávájinéøešení.Zahlavní nástrojkobnoveníekonomickérovnováhypovažujepenìžnínástroje,atozejménapolitiku centrálníbanky,kteroujeovlivòovánomnožstvípenìzvekonomice.Jepatrné,žekaždáteorie podáváurèitéteoretickézdùvodnìní,jakdanýproblémøešit.
Jakjezøejmé,ekonomickáteoriedáváurèitéteoretické„návody“,jaksystémovìøešiturèitýproblém.Protožeexistujírùznéekonomickéteorie,existujíièetné,jimodpovídající zpùsobyøešeníexistujícíchproblémù.Hovoøímeotom,žezmínìnéteoriehledajívysvìtlení aøešenízkoumanéhoproblémuvrámcisvéhoparadigmatu(Kuhn,1997).Platípøitom,že ekonomickáteoriejepluralitníteorií,kterádávávrámcilogikysvéteorierùznézpùsobyvysvìtlenízkoumanéhojevu.Vteoriivìdy(resp.logiky)jeoznaèujemejakotzv.možnésvìty (Kripke,1980).
Finanèníteorie(respektiveteoriefinancováníveøejnéhosektoru)semetodologickyopírá onìkterázteoretickýchdoporuèeníurèitéekonomickéteorieavrámcizkoumánífinanèní teorie(teoriefinancováníveøejnéhosektoru)rozpracováváproblémfinanèníchaspektù danéotázky.Takdanáekonomickáteoriepodávánabídkumetodajimodpovídajícíchpostupùøešeníproblému,nebolijemetodologiíprofinanènívìdu(Ochrana,2009)èifinanèní teoriiveøejnéhosektoru.
1.1.1Normativníanenormativníekonomickáafinanèníteorie
Ekonomickáafinanèníteoriemùženazkoumanýproblémodpovìdìtdvojímzákladním zpùsobem–atobuï nenormativnì(pozitivisticky),nebonormativnì.Volbanormativního nebonenormativníhopøístupuzávisínarozhodnutívìdce.
Pokudseekonomrozhodnepoužívat nenormativnípøístup,pakvolítakovoumetodologii,výzkumnémetodyaprocedury,kterémajízachovatnezávislost(nezainteresovanost) vìdeckýchvýpovìdí.Cílemjeformulovatpouzepopisné(deskriptivní)výpovìdi,kteréjsou oproštìnyodjakýchkolivhodnotícíchsoudù.Nenormativníteoriepøinášítakovésystematizovanépoznání,kterévypovídáozkoumanémproblémujakootakovém, jakýmje„sám osobì“.
Pøedpokládejme,ženapø.budemezkoumatdopaddaòovéhobøemenenajednotlivédecily daòovýchpoplatníkùazjistíme,ženejbohatšívrstvaobyvateljezdaòována50%dùchodo-
Finanèníteorie,politikaainstituceveøejnéhosektoru
voudaní,kdežtonejchudšívrstvaobyvatelstvanenízdaòovánavùbec.Nenormativnìorientovanývìdecvtomtopøípadìpouzekonstatuje,jakédopadypøinášízdanìníjednotlivým vrstvámobyvatelstvaažerozdìleníbohatstvívespoleènostijeprávìtakové,žeodpovídá uvedenémíøezdanìní.Kexistujícímustavunedodávážádnéhodnotícísoudy.Rovnìžtak vpøípadìpredikováníbudoucíhostavupouzeprovádípopismožnéhostavusvìta,anižbyke svýmvýpovìdímdodávaljakékolivhodnotícísoudy.Nenormativní(pozitivní)ekonomieje založenanapozitivistickémetodologii.Výzkumnýmprogramempozitivníekonomiejepøinášetnezainteresované(„nezhodnocené“)poznání.
Oprotitomu normativnízkoumání jevýpovìdíhodnotící(axiologickou).Normativní teoriejetakovýmsystematizovanýmpoznánímzkoumanéhoproblému,kdyodanémproblémupojednávázpohledu, jakýmbymìlbýt.Hodnotízkoumanouskuteènostnazákladì urèitýchkritérií(mìøítek).Srovnáváexistujícístavsestavemideálním(cílovým)aodaných rozdílechkonstatujenormativnívýpovìdi.
Kvysvìtlenízvolmejižuvádìnýpøíkladodopadudùchodovédanì.Normativnìorientovanýekonomvtomtopøípadìkdanémuhodnocenídodáváhodnotícísoudy.Je-linapø.sociálnì orientován,budepravdìpodobnìkdanémuhodnocenídodávat,žeje spravedlivé,abybohatí bylizdaòovániuvedenýmprogresivnímzpùsobem.Stakovýmhodnocenímnebudesouhlasitliberálnìorientovanýekonom,neboťbudedanýzpùsobzdanìnípovažovatza nespravedlivý vùèiekonomickyúspìšnìjšímuobèanovi.
Hodnocenídanéhoproblémuzpozic„spravedlnosti“jetypickynormativnímproblémem.Coserozumíobsahempojmu„spravedlnost“ajehovýznamem„býtspravedlivým“, jetentoproblémotázkouvolbyhodnotahodnotovéhopostoje.Normativníproblémnení možnéøešitnenormativní(pozitivní)teorií.Stejnìtakpozitivníodpovìïmùžebýtzískána jennazákladìpoužitínenormativníteorie.
1.1.2Deduktivnìaxiomatickýainduktivnízpùsobvytváøenífinanèní teorie
Vìdeckáteoriemùžebýtzhlediskazpùsobùvýstavbyvytvoøenabuïinduktivnì,nebodeduktivnì.Obavìdecképostupyvyužíváiekonomickáafinanènívìda.Indukcejezaložena napøedpokladu,žeopakováníjistésouvislostivedekpravidelnostitéhožtypu(èidruhu) opakováníivbudoucnosti.Úlohouvìdyjenacházetpodstatné,zatýchžpodmínekseopakujícípravidelnosti.Ekonomzdestojípøedproblémem,kdypøedpokládá,žebudoucnostse budepodobatminulosti.Ktomunapø.konstruujeregresnímodel.
Pøipoužitíindukcevšakmusímemítnapamìti,žejestližezkoumanýjevbylnalézánsurèitýmiprùvodnímirysy,paktozcelajistìneznamená,žetytorysybudoupøítomnyudaného jevuivbudoucnosti.Jejichpøítomnostjepouzepravdìpodobná,nikolivzcelajistá.Zpravdìpodobnostijednotlivéhopøípaduneplyne,ženastanevevšechpøípadech.Indukcetedynevedekespolehlivémuvýsledku.Tomá„fatální“dùsledkyproekonomickouteorii.Ta,jak bylozmínìno,jesvoupodstatouempirickouvìdou,kterásvojeinduktivnípoznánízakládá na jednotlivých tvrzeních,znichžvyvozuje univerzální (obecné)závìry.Vìda,atedyiekonomickézákonydefinovanéekonomickouvìdoujsouobecnýmitvrzenímimajícímizadanýchpodmínekuniverzálníplatnost.Avšakindukcezaloženánajednotlivýchtvrzeníchje neúplná.Nemùžemenapøíklad(vsouladusúplnouindukcí)prozkoumatchovánívšech spotøebitelù.Prozkoumámejenèástmnožinyspotøebitelù,avšaknazákladìprozkoumání tétoèástièinímezobecòujícízávìryplatnéprovšechnyspotøebitele.Dùsledkemje,žese
mùžekdykolivukázat,žezískanýzávìrjenepravdivý.Ekonomietakpøicházíoiluzi,žeinduktivnímpoznánímjemožnévytvoøitperfektníekonomickouteorii.
Vpøípadìnormativníanalýzy,založenénadeduktivnìaxiomatickémpøístupu,narážíme najinýproblém,kterýtaktéžzpùsobuje,ženemùžemevybudovatperfektníekonomickou teorii.Pøideduktivnìaxiomatickémpøístupujevýchodiskemprovyvozovánízávìrùvýchozí tezeveformìaxiomu.Proaxiomplatí,žesenedokazuje.Nedáse zkušenostnì anidokázat, anivyvrátit.Pøedpokládáse,žedanétvrzeníjetakové,jaktvrdí.Logickýmvyvozovánímtak mùžemedospìtklogickyprotikladnýmzávìrùm.
Taknapøíkladsociálnì(rovnostáøsky)orientovanáekonomickáteorievycházízaxiomu, že„všichnilidéjsousirovni“.Ztohotoaxiomujsoupakdeduktivníinferencí(logickýmdeduktivnímvyvozováním)vyslovoványzávìrylogickypotvrzujícípotøebupøerozdìlování prostøednictvímdanítak,aby„sivšichnilidévoblastibohatstvíbylirovni“.Protopaktakto orientovanáfinanèníteorieveøejnéhosektorubudedoporuèovattakovýzpùsobzdanìní asystémupøerozdìlování,kterýpovedeksociálnírovnosti.
Vyjdeme-lizliberalistickéhoaxiomu,že„nejvyššíhodnotouèlovìkajenedotknutelnost soukroméhovlastnictví“,pakdeduktivníinferencídojdemekzávìru,žezdanìníjeprocesem,který„popíránedotknutelnostsoukroméhovlastnictví“.Jakédùsledkyztohoplynou prooblastnormativníteorie?
Vdeduktivnìaxiomatickémpøístupupravdivostzávìruzávisíjennapravdivostivýchozíchvìtanapøedpokladu,žejsmepøiodvozováníneuèiniliformálnìlogickouchybu.Proto takémùžemevrámcinormativníchteoriívytvoøitktémužpøedmìtuzkoumáníazapoužití protikladnýchvýchozíchaxiomù formálnì bezrozpornátvrzení.
Obdobnýproblémvznikáitehdy,jestliževýchodiskemprovyvozovánízávìrùsestává teorém,kdysezpùvodníhotvrzenídeduktivnìodvodízávìr,znìhožjsoupakdeduktivnì odvozoványvìty.Anideduktivnìaxiomatickýmpøístupemnenímožnévybudovatperfektní teorii.Naprvnípohledsetotižzdá,žeaxiomaticko-deduktivnìbudovanáteoriejebezrozporná.Veskuteènostitomutaknení,protoževsouladusGödelovýmaxiomemneúplnostije jakákolivaxiomatizacevždyneúplná(podrobnìjivizOchrana,2009).Pøiformulovánívìdeckýchzávìrùmùžemepoužítikombinacideduktivníhopøístupuspøístupeminduktivním. Deduktivnìinduktivnípostupzkoumánívšakneeliminujeproblémy,kteréjsouvlastníjak axiomatickémupostupu,takiindukci.Pravdìpodobnìnikdynebudeobjevenanaprostodokonalámetoda,kterábyumožòovalaperfektnívìdecképoznání.
1.2Veøejnýsektoraproblémfinancováníveøejných aktivit Soudobáekonomikaexistujeveformìsmíšenéekonomiky,kterájetvoøenapodsystémem privátníhosektoruapodsystémemveøejnéhosektoru.Vsouèasnédobìktomutoèlenìní bývápøipojovánineziskovýsektor.Veøejnýsektormánásledujícízákladnícharakteristické rysy,jakukazujetabulka1.1.
Tab.1.1 Základnícharakteristickérysyveøejnéhosektoru[zdroj:autor]
Základnípohledynaveøejný sektor Komentáø
SystémovýVeøejnýsektorjepodsystémemsmíšenéekonomiky.
SprávníVeøejnýsektorjespravovánveøejnousprávou,kteroutvoøí podsystémstátnísprávyapodsystémsamosprávy.
InstitucionálníVeveøejnémsektoruexistujídvazákladnídruhyinstitucí–ato institucestátní(napø.ministerstva)ainstitucesamosprávné.
VlastnictvíVeveøejnémsektoruexistujeveøejnévlastnictví,atoveformì státníhovlastnictvíavlastnictvísamospráv(vlastnictví samosprávnýchcelkùèivlastnictvíobcí).
KritériumrozhodováníKritériemrozhodováníveveøejnémsektorujeveøejnýzájem.
FinancováníveøejnýchaktivitFinancováníveøejnýchaktivitjerealizovánozesoustavyveøejných rozpoètù.
Veøejnýsektortvoøíspolusprivátnímsektoremsystémsmíšenéekonomiky.2 Proveøejný sektorjecharakteristické,ževnìmvystupujídvadruhyaktérù(èinitelù),ato aktéøistátní správy a aktéøisamosprávy.Jejichrolejeupravenazákony.Knimpatøízejménatzv.kompetenènízákon,3 kterýupravujepùsobnostivládníchinstitucí(zejménaministerstev),zákon ozøízeníkrajù4 azákonoobcích5,kteréupravujífungovánísamosprávy.
Aktéøiveøejnéhosektoruserozhodujínazákladìtzv. veøejnéhozájmu.Obsahpojmu „veøejnýzájem“jenormativní.Obecnìse„veøejnýmzájmem“rozumítakovýzájem,který odpovídápotøebámspoleènosti(celku).Naléztvšakvpraxijednoznaènìpøijímanékritérium,kterébyumožòovalostanovit,coserozumí„veøejnýmzájmem“,jeveliceobtížné.Toje dánojednakodlišnýmnormativnímpohledemnadanýproblémajednakirùznýmiekonomickýmiasociálnímidopadynacílovéskupiny.Taknapøíklad:Jevyvlastnìnípozemku soukroméhovlastníkapotøebnéhokestavbìdálniceveøejnýmzájmem?
Zpohleduøidièùbudetakováinvestièníakcepravdìpodobnìpokládánazaveøejnýzájem.Zpozicevlastníkapozemkubudespíšepojímánajakozasahovánídovlastnickýchpráv. Jináskupinaobyvatelbudezaveøejnýzájempovažovatspíševýstavbuvodníhokanálunež dálnice.Jednáseotypickýrozhodovacíproblém,dojehožøešenívrámciveøejnévolbyzasahujíaktéøiveøejnévolby–ato zejména politici.Pohledsociálnì,liberálnìèikonzervativnìorientovanýchpolitikùnaobsah„veøejnéhozájmu“všakmùžebýtodlišný.Jeopravdu veøejnýmzájmemvyvlastnitprotivùlivlastníkasoukromýpozemek,nebojeveveøejném zájmuvprincipuchránitjehovlastnickápráva?
Jakjižzpøedchozíanalýzyvíme,jednáseotypický normativníproblém,kterývprincipunemápozitivníøešení.Tovšakneznamená,žebychomsemìlivzdávatekonomickéana-
2
Proporcemeziprivátnímaveøejnýmsektoremsenejèastìjimìøívelikostíveøejnýchvýdajù(výdajùvynaloženýchzveøejnýchrozpoètù)vevztahukvytvoøenémuHDP.Typickyliberálnízemì(napø.USA)vynakládajína veøejnévýdajecca35%HDP;sociálnìorientovanézemì(skandinávskéstáty)kolem60%.Proveøejnýsektor jecharakteristické,žezískáváníjehozdrojùje–narozdílodprivátníhosektoru–relativnì„jisté“.Taknapøíklad jednímzdruhùveøejnýchpøíjmùjsoudaòovépøíjmyodvádìnénazákladìzákonemstanovenépovinnosti.
3 Zákonè.2/1969,ozøízeníministerstevajinýchústøedníchorgánùstátnísprávyÈeskérepubliky,veznìnípozdìjšíchpøedpisù.
4 Zákonè.129/2000Sb.,okrajích,veznìnípozdìjšíchpøedpisù.
5 Zákonè.128/2000Sb.,oobcích,veznìnípozdìjšíchpøedpisù.
lýzydopadùuvažovanýchrozhodnutí.Souèástítétoanalýzyjeprozkoumánízpùsobùfinancováníuvažovanýchakcí.Každérozhodnutíorealizaciveøejnéaktivitytotižkladenároky nafinancovánízesoustavyveøejnýchrozpoètùanapoužitívzácných(omezených)zdrojù.
1.3Veøejnéinstituce,veøejnápolitikaaveøejnéfinance
Veveøejnémsektorupùsobíøadainstitucí.Patøíknimzejména ParlamentÈeskérepubliky, kterýmárolizákonodárnéhoorgánu,a vládaÈeskérepubliky jakoexekutivníorgán.Vláda jeparlamentuodpovìdnázarealizacipøijatýchzákonùazaplnìnípøijatéhovládníhoprogramu.Vládavytyèujevládníprogramnadanéobdobí,formulujecílejednotlivýchveøejných politik,tvoøídokumentykrealizacidanýchcílù,transformujejedopodobyveøejnýchvýdajovýchprogramùapøedkládávparlamentunávrhynazpùsobjejichfinancování.
Významnourolipøirealizaciveøejnépolitikymajíjednotlivéústøedníorgányaznich zejména ministerstva.Èinnostústøedníchorgánùstátnísprávyjeupravenakompetenèním zákonem.Jednotliváministerstvajsouodpovìdnázarealizacijednotlivýchveøejnýchpolitik.Jimirozumímetzv.sektorovépolitiky(Rektoøíkakol.,2008),jakojsounapøíkladbezpeènostnípolitikaèizdravotnípolitika.
Krealizaciveøejnýchpolitikjsoupotøebnézdroje.Jejichzískávánímaalokacísezabývá rozpoètovápolitika.Zarealizacirozpoètovépolitikyvdanémresortuodpovídá správce rozpoètovékapitoly.Tímjepøíslušnýministr(respektivenejvyššípøedstaviteldaného ústøedníhoúøadu),kterýzastupujedanourozpoètovoukapitolu„navenek“.Odpovídáparlamentuzasestavenínávrhurozpoètuapojehoschváleníparlamentemzahospodárné,efektivníaúèelnévyužitíveøejnýchvýdajù.Každýsprávcerozpoètovékapitolyjezezákonapovinendoložitekonomickyracionálnínakládánísveøejnýmizdroji.Tutopovinnostmu ukládá zákonofinanèníkontrole 6 Vnìjšíkontrolu(respektiveaudit)veøejnýchvýdajù realizujeNejvyššíkontrolníúøad.
Za„vnitøní“spravovánídanérozpoètovékapitolyjeministroviodpovìdnýjehoekonomickýnámìstek.Tenodpovídáministrovizasestavenínávrhudanékapitolystátníhorozpoètu,zajejívedenípoèasrozpoètovéhoobdobíizavypracovánístátníhozávìreènéhoúètu danékapitoly.
Klíèovourolimeziministerstvy(zhlediskaveøejnýchfinancí)mánepochybnì MinisterstvofinancíÈR.Tojeodpovìdnézarealizacirozpoètovépolitiky.PùsobnostiMinisterstva financíjsoustanovenykompetenènímzákonem.Vjehoèelestojíministrfinancí,kterýbývá zároveòimístopøedsedouvlády.Ministrfinancímimojinéodpovídázasestavenístátního rozpoètu,zaracionálníekonomickénakládánísezdrojiazavypracovánístátníhozávìreèného úètu.Ministerstvofinancírovnìžmetodickyvedeostatnírozpoètovékapitolysohledemna spravováníveøejnýchfinancí.Vpøípadìsamosprávyplní„roliregionálníhoèimístníhoparlamentu“krajskáèiobecnízastupitelstva.Taprojednávajíaschvalujírozpoèetpøíslušnésamosprávy.Najehozákladìrealizujívýkonnésamosprávnéorgányvýdajovécíle.Øídísepøitom ustanovenímizákonaoobcíchazákonaokrajích.Takévpøípadìsamosprávnýchorgánù majítytopovinnostrealizovatvýdajovéaktivitytak,abybylyprovádìnyhospodárnì,efektivnìaúèelnì.Kekontrolefinancovánísisamospráva(vsouladusezákonemoobcíchazákonemokrajích)zøizujekontrolníorgány.Veøejnévýdajerealizovanénaúrovnisamosprávy všaknepodléhajíkontrolezestranyNejvyššíhokontrolníhoúøadu.Nejvyššímkontrolním
6 Jednáseozákonè.320/2001Sb.,ofinanèníkontrole,veznìnípozdìjšíchúprav.
úøademvšakmohoubýtkontroloványtyveøejnévýdaje,kterébylysamosprávìposkytnuty (napø.veformìdotací)zestátníhorozpoètu.
1.4Shrnutíkapitoly Problematikaveøejnéhosektorujezkoumánaøadouvìdníchdisciplín.Jednouznichjeifinanèníteorieveøejnéhosektoru.Jejízvláštnostíje,žesezabýváanalýzoufinanèníchtokùve veøejnémsektoru,problematikoufinancováníveøejnýchstatkùaveøejnýchslužebazkoumánímrùznýchekonomickýchaspektùfungováníveøejnýchinstitucí.Odpovìïfinanèní teorieveøejnéhosektorunazkoumanéproblémymùžebýtbuï„nezainteresovaná“(popisná, pozitivní),nebo„zainteresovaná“(normativní,hodnotící).Poznatkyfinanèníteorieveøejného sektorujsouvyužíványøadouaktérùveøejnéhosektoru,dojejichžpùsobnostípatøírealizace jednotlivýchveøejnýchpolitik.Finanèníteorieveøejnéhosektoruposkytujeaktérùmveøejnéhosektoruteoretickénávody,jakøešitproblémyfinancováníveveøejnémsektoru.Hovoøímeotom,žefinanèníteorieveøejnéhosektoruplnímetodologickoufunkci.Veveøejném sektorupùsobíøadainstitucí.KeklíèovýmpatøíParlamentÈeskérepubliky,kterýjezákonodárnýmorgánem.DopùsobnostíPoslaneckésnìmovnyParlamentuÈeskérepublikypatøí schvalovánínávrhuzákonaostátnímrozpoètu.Zexekutivníchorgánùmajírozhodujícíroli vládaÈeskérepublikyajednotliváministerstva.Znichmázhlediskaøízeníveøejnýchfinancí rozhodujícíroliMinisterstvofinancíÈR.KnezávislýmkontrolnímorgánùmpatøíNejvyšší kontrolníúøad.Dojehokompetencípatøízejménakontrolavýdajùzestátníhorozpoètu.
Literatura BEÒOVÁ,E.AKOL.(2007). Financieamena.Bratislava:IuraEdition.
DUNN,W.N.(2003). PublicPolicyAnalysis.AnIntroduction. ThirdEdition.NewPersey: PearsonPrenticeHall.
HAMERNÍKOVÁ,B.(2000). Financováníveveøejnémaneziskovémnestátnímsektoru Praha:EurolexBohemia.
HAMERNÍKOVÁ,B.,MAAYTOVÁ,A.AKOL.(2007). Veøejnéfinance.Praha:ASPI Publishing. KRIPKE,S.(1980). NamingandNecessity. Cambridge,Mass.:HarvardUniversityPress. KUHN,S.T.(1997). Strukturavìdeckýchrevolucí. Praha:OIKOYMENH.
MEDVEÏ,J.,NEMEC,J.AKOL.(2007). Základyverejnýchfinancií.Bratislava:SPRINT vfra.
MUSGRAVE,R.A.,MUSGRAVEOVÁ,P.B.(1994). Veøejnéfinancevteoriiapraxi. Praha:ManagementPress. NAHODIL,F.AKOL.(2009). VeøejnéfinancevÈeskérepublice. Plzeò:Vydavatelství anakladatelstvíÈenìk.
OCHRANA,F.(2009). Metodologievìdy(úvoddoproblému). Praha:Karolinum. PEKOVÁ,J.(2005). Veøejnéfinance(úvoddoproblematiky). 3.,pøepracovanévydání Praha: ASPIPublishing.
PEKOVÁ,J.,PILNÝ,J.,JETMAR,M.(2005). Veøejnásprávaafinancováníveøejnéhosektoru. 2.,pøepracovanévydání.Praha:ASPIPublishing. PÙÈEK,M.AKOL.(2004). Øízeníprocesùvýkonustátnísprávy.(PøípadovástudieVsetín). Praha:MinisterstvovnitraÈR.
REKTOØÍK,J.AKOL.(2008). Ekonomikaaøízeníodvìtvíveøejnéhosektoru. 2.,aktualizovanévydání.Praha:Ekopress.
ROSEN,H.S.(1991). PublicFinance. ThirdEdition.Boston:IrwinHomewood. SIVÁK,R.AKOL.(2007). Verejnéfinancie. Bratislava:IuraEdition. STIGLITZ,J.E.(1997). Ekonomieveøejnéhosektoru. Praha:GradaPublishing. STRECKOVÁ,Y.,MALÝ,I.AKOL.(1998). Veøejnáekonomieproškoluapraxi. Praha: ComputerPress. ŽÁRSKA,E.AKOL.(2007). Komunálnaekonomikaapolitika. Bratislava:Vydavate¾stvo Ekonóm. Veøejnýsektoraveøejnéfinance
2.Rozhodováníoveøejnýchfinancích veveøejnévolbì Aktéøiveøejnépolitikystojípøedproblémyvýbìruvhodnévarianty.Rozhodujínapøíklad ovýbìrunejvhodnìjšíveøejnézakázkyèiovolbìekonomickynejpøínosnìjšíhoveøejného programu.Jednáseotzv.veøejnouvolbu,neboťpøedmìtemrozhodováníjsou„vìciveøejné“.Rozhodovatvzájmuveøejnosti(neboliveveøejnémzájmu)mùžejaksamotnýjedinec, takiskupina.Jakopøíkladyrozhodováníjedincemùžemeuvéstrozhodnutíministradaného resortu(naúrovniústøednístátnísprávy)aneborozhodnutíhejtmanaèistarostyobce(na úrovnisamosprávy)kproblémùm,knimžmajízezákonavýkonnoupravomoc.Pøíkladem skupinovéhorozhodováníjepolitickéhlasovánívparlamentuèivobecnímzastupitelstvu oveøejnémrozpoètunebohodnocenínabídekhodnotícíkomisíprovýbìrveøejnýchzakázek. Vevšechzmiòovanýchpøípadech,takjakovpøípadechveøejnévolbyvùbec,seobecným kritériemrozhodovánístáváveøejnýproblém.
2.1Rozhodováníjedinceveveøejnévolbì Jestližerozhodujejedinec,mátakovérozhodovánísvévýhodyinevýhody.Kvýhodámpatøí pøedevšímnízkétransakènínákladynarozhodovánívesrovnáníseskupinovýmrozhodováním.Knevýhodámpatøízejménato,žemùžedojítk„odbornému“apøípadnìik„morálnímu selhání“jedince.Podstatuproblémuukazujeobrázek2.1.
VariantaA
KøivkaXY E0 EEE EEE 001 020 , Y,, X Legenda:
–množinabodù optimálníhorozhodnutí –pùvodnívýchozíbod –výslednáefektivní rozhodnutíjedince –odborné(pøípadnì morální)selháníjedince
Obr.2.1 Rozhodováníjedince[zdroj:autor]
VariantaB
Pøirozhodováníjedinceveveøejnévolbìpøedpokládáme,žetentojedinecmázezákonadanou pravomocrozhodovatovìcechveøejných,disponujepotøebnýmiinformacemikrozhodování, máodbornouamorálníkapacituproúèinnérozhodováníadisponujepotøebnýmiprostøedky proúèinnérozhodování.
Nechťjetopøípadnámiuvažovanéhojedince,kterýstojívevýchozírozhodovacísituaci vyjádøenésouøadnicemiboduE0.Jakjezøejmé,jeveveøejnémzájmuprovéstpatøiènézmìny tak,abybylodosaženokøivkydisponibilníchøešenídanémnožinoubodùnakøivceXY.Daný jedinecmùževybratøešeníE1,E2 èinìkterédalšíøešení,jehožbodležínakøivceXY.Ve všechtìchtopøípadechjedosaženooptimálníchøešení.
Výhodoutohotohlasováníje,žedanýjedinecsemùžerychlerozhodnout,cožnesenízké transakènínáklady,avšaknáklademobìtovanépøíležitostijsoudopady rizika„odborného“ a „morálního“selháníjedinceveveøejnévolbì.Tonaobrázku2.1ukazujebodS.SouøadniceboduSvypovídajíostavu,kterýjezhlediskapùvodníhostavu(bodE0)dokoncehorší. Jedinecbuïvìdomìzneužívásvojerozhodovacípostavenídanémuzákonemarozhoduje vesvùjprospìch–nastává„morálníselhání“jedince,nebodocházík„odbornémuselhání“, kdyrozhodujícísejedinecdisponujenedostateènouodbornoukapacitoukúèinnémurozhodování.Jakjezpraxecentrálnístátnísprávyisamosprávyznámo,docházíkobìmajevùm, vbìžnémluvìjsouoznaèovanéjakotzv.aféry.„Odbornému“a„morálnímuselhání“jedince veveøejnévolbìjemožnédourèitémírypøedcházetvýbìremvhodnýchkandidátùnaøídící postyveveøejnémsektoru,pojejichdosazenídofunkcíveøejnoukontroloujejichèinností arovnìžpoužitím„kolektivníchforemrozhodování“.Knimpatøíikonsenzuální(jednomyslné)rozhodování.
2.2Konsenzuálnírozhodování Veveøejnévolbìpoužívámeiformurozhodovánízaloženouna jednomyslnémsouhlasu (konsenzu)všechzúèastnìnýchstran.Takovýzpùsobrozhodovánísepoužívánapø.vorgánechNATOèivRadìbezpeènostiOSN,kdejejístálíèlenovémajíprávoveta,èipøirozhodováníopøijetínovýchèlenùEU.VÈRsetatoformarozhodovánípoužívávnìkterých pøípadechpøijednáníodbornýchkomisí,atojaknaúrovniústøednístátnísprávy,takisamosprávy.
Výhodoutétoformyskupinovéhorozhodováníveveøejnévolbìje„vysokádemokratiènostrozhodování“,nepotlaèenínázorumenšiny.Tosevšakobvykledìjenaúkorvysokých transakèníchnákladù,jakukazujeobrázek2.2.
VýchozímbodemkjednáníjestavvyjádøenýsouøadnicemiboduE0.Jakjezøejmé,tento stavneníoptimálnísohledemnadisponibilnímožnosti,ježvyjadøujekøivkaXY.Aktéøiveøejnévolbymajíprotoracionálnídùvoddocílitlepšíhostavu,abyvoptimálnímpøípadìdosáhlinìkteréhozestavù,kterývyjadøujemnožinabodùnakøivceXY.
Pøedpokládejme,žeprojednáníbylazvolenaformajednomyslného(konsenzuálního) rozhodování,kdysevolímezivariantouA,jižprosazujemenšina,amezivariantouB,kterou prosazujevìtšina.Kdybychompoužilinìkterézvìtšinovýchhlasovacíchpravidel,vyhrálaby variantaB.Protoževšakbylavybránaformajednomyslnéhorozhodování,jezákladnízásadou,žesvýsledkyjednání musísouhlasitvšichniaktéøiveøejnévolby.Vnámiuvedeném pøípadìjetakmnožinajednomyslnýchvolebdánastavy,kterévyjadøujísouøadnicebodù vymezenéplochouE0AB.Všechnymožnévariantybudoucíchstavùvyjadøujípozici,žeani jedenaktérsinemùžepohoršit.Vkrajnímpøípadì(vizmnožinastavùdánabodynaúseèce E0ApromenšinupreferujícívariantuA,èivizmnožinastavùdánabodynaúseèceE0Bpro
vìtšinupreferujícívariantuB)jenatomjednastranaaktérùveøejnévolbystejnìjakovpùvodnímstavu.
VariantaA (menšina)
Obr.2.2 Konsenzuálnírozhodování[zdroj:autor]
VariantaB (vìtšina)
Legenda:
–pùvodnívýchozíbod –stavpoprvnímkole konsenzuálníhojednání –stavpodruhémkole konsenzuálníhojednání –koneèný(optimální)stav pokonsenzuálnímjednání –množinapotenciálních konsenzuálníchrozhodnutí
Jakjezøejmézobrázku2.2,vuvedenémpøípadìsipolepšilivšichni.Vprvnímhlasovacím kolejedosaženoboduE1.Následujedalšívyjednávacíkolo,jehožvýsledkemjestavvyjádøenýbodemE2.HlasováníjenakoneczavršenostavemvyjádøenýmbodemEE.Tentobod vyjadøujekoneèný(optimální)stav.Jepatrné,žekonsenzuálnímhlasovánímjemožnédospìtkoptimálnímustavu,pøièemžnejsoupotlaèenaprávamenšiny.Konsenzuálníhlasování jetudížvýraznìdemokratickéaspravedlivé.Náklademobìtovanépøíležitostinademokratiènostkonsenzuálníhohlasováníjsouvšakvysokétransakènínákladysouvisejícísèasovì nároènýmijednáními.Pøímouèebnicovýmpøíklademjsouvídeòskáaženevskájednání oodzbrojenízposlednítøetinyminuléhostoletí,kterásevleklanìkolikdesetiletí.Pøikonsenzuálnímhlasovánítotižmùženìkterýzaktérùvystupovatvrolitakzvaného hatícíhoaktéra, kterýveskuteènostinemázájemnadosaženíkoneènédohody,aprotopøijednotlivýchkrocích kladetakovépodmínky,kteréjsouproostatníjednajícíaktérynepøijatelné.Tojeevidentní nevýhodoukonsenzuálníhohlasováníapøíèinoujehopøípadnéhoselhání.Tentojevnazýváme selháníkonsenzuálního (jednomyslného) hlasování nebotaké kolapskonsenzuálního (jednomyslného) hlasování.Prevencítohotojevumùžebýtpoužitínìkterézforemvìtšinovéhohlasování.
2.3Vìtšinovéhlasování Vìtšinovéhlasováníjetakovouformourozhodováníveveøejnévolbì,kdykhodnocenívariantajejichvýbìrupoužívámenìkterézvìtšinovýchrozhodovacíchpravidel.Výhodoutohotozpùsoburozhodováníveveøejnévolbìjeto,žejímjemožnépomìrnìrychledosáhnout Rozhodováníoveøejnýchfinancíchveveøejnévolbì 23
výslednéhoøešení.Vìtšinovéhlasovánízároveòeliminuje„hatícíhoaktéra“,kterýsemùže projevovatpøipoužitípostupujednomyslnéhohlasování.Nevýhodouvšakje,žeanijedno zvìtšinovýchpravidelnezaruèuje,žebudevybránanejvhodnìjšívarianta.7 Volbavarianty jeplnìvmocitìchaktérùveøejnévolby,kteøímajípøihlasovánívìtšinu.Protovìtšinamùže zneužítsvéhodominantníhopostaveníarozhodnoutvesvùjprospìch.Podstatuproblému ukazujeobrázek2.3.
VariantaA (menšina)
Legenda:
–výchozíbod –redistribuceveprospìch aktérùB –Paretovozlepšení –vládníselhání –množinahlasovacích možnostíaktérùB
VariantaB (vìtšina)
Obr.2.3 Vìtšinovéhlasování[zdroj:Samuelson–Nordhaus(1991);upraveno]
Pøipoužitívìtšinovéhohlasováníjsouvýsledkyhlasováníplnìvmocihlasujícívìtšiny.Tu vnašempøípadìpøedstavujíaktéøiskupinyB.Výslednéstavyjejichrozhodováníjsoudány souøadnicemibodùvymezenýchplochouXYZ.
Vyjdìmezpøedpokladu,žepùvodnístavpøedhlasovánímvyjadøujebodE0. Jakbylo zmínìno,veveøejnévolbìpøedpokládáme,ževšichniaktéøitétovolbysechovajíekonomicky racionálnì;chtìjímaximalizovatsvùjprospìch.Vìtšinasetedybuderozhodovattak,abysi hlasovánímpolepšila.NechťjevýsledkemhlasovánístavvyjádøenýbodemP.Jakjezøejmé, potomtohlasovánízískalavìtšíprospìchjakvìtšina,takimenšina.Tutozmìnu,kdysi všichnihlasujícípolepší,oznaèujemejakotzv. paretovskouzmìnu.Znormativníhohlediska mùžemetakovouzmìnuoznaèitjakospravedlivou.
Vmocivìtšinyje,žemùžerozhodnoutpouzevesvùjprospìch,jaknaobrázku2.3ukazují souøadniceboduR.Menšinautrpìlaztrátu.Èástzdrojùjíbylaodejmutaapøesunutaveprospìchvìtšiny.Takovouzmìnunazýváme redistribucí.Znormativníhohlediskajimùžeme hodnotitjakonespravedlivou.8
Pokudbudemíthlasujícívìtšinaracionálnídùvod,mùžesetakérozhodnouttak,jakvýslednéstavypopisujemnožinabodùnaúseèceE0X.Vìtšinavtomtopøípadìhlasovala
7 Problém„kolize“vìtšinovýchpravideljevteoriiveøejnévolbyznámýjakotzv.Arrowùvteorém(Arrowovavìta).
veprospìchmenšiny,pøièemžvìtšinaneutrpìlaztrátu.Takovýpøípadhlasováníjerovnìž možný.Vpraxijeobvyklesouèástítzv.logrollingu(neboli„obchodováníshlasy“).
Pravidlavìtšinovéhohlasováníseuplatòujízejménavpolitice.Zpraxejeznámdostatek pøíkladù,kdyhlasujícívìtšinarozhodnetak,ževýslednýstavpohlasovánívedekhoršísituaci nežlipøedhlasováním.Tentopøípad,veveøejnévolbìnazývanýjako vládníselhání,naobrázku2.3vyjadøujísouøadniceboduW.Jakjezøejmé,všichnisipouskuteènìnémhlasování pohoršili.Pøíèinyvznikuvládníhoselháníjsourùzné–jakonapø.nedostateènáinformace (vizšpatnéprognostickéodhadytýkajícíseekonomickéhovývoje),neexistujícíkoncepce aprognózyspoleènostiastímspjatédiletantskérozhodovánípolitikùobudoucímsmìøování spoleènosti,odbornánekompetencepolitikù,ideologismusvrozhodovánínaúkorodborné stránky,upøednostnìníindividuálního(pøípadnìstranického)zájmupøedveøejnýmzájmem.
2.4Použitívìtšinovýchpravidel Pøivìtšinovémhlasovánímùžemepoužítèetnávìtšinovápravidla.Každézuvedenýchpravidelmásvojepøednosti,aleiomezení.Pøipodrobnémzkoumáníjednotlivýchpravidelzjistíme, žeanijednoznichnenídokonalé.Všechnavìtšinovápravidlazpùsobujínìjakouhlasovací kolizi,respektiveporuchuèiproblém.TutoskuteènostteoretickyzdùvodnilK.Arrowaformulovaljivevìtìznáméjako Arrowùvteorém (Arrowùvteorémnemožnosti):Neexistuje žádnáhlasovacímetodanabázivìtšinovéhopravidla,kterábynezáviselanaagendì(jednacím poøádku),zaruèovalaefektivnostarespektovalaindividuálnípreference.
2.4.1Vìtšinováhlasovacípravidlaaproblémhlasovacíkolize
Veveøejnévolbìmùžemepoužítrùznározhodovacípravidla.Vedlejižzmínìnéhopostupu konsenzuálníhorozhodováníadiktátorskéhorozhodováníjsouèastopoužívána pravidla vìtšinovéhorozhodování.Pøehlednìkterýchznichpodávátabulka2.1.
Tab.2.1 Vybranápravidlavìtšinovéhorozhodování[zdroj:autor]
PravidloPodstatapravidlaaproblémkolize
ProstávìtšinaVítìzívarianta,kterázískávánadpoloviènívìtšinuhlasù.Vítìzí„prùmìrný“názor. RelativnívìtšinaVítìzívarianta,kterázískávápomìrnìnejvícehlasù.Vítìzí„menšinovávìtšina“.
Kvalifikovaná vìtšina
Condorcetovo kritérium
Vítìzívarianta,kterázískávápøedemdefinovanou(kvalifikovanou)vìtšinuhlasù. Kvalifikovanávìtšinajevìtšínežnadpoloviènívìtšinahlasù.Nevyluèuje zákulisnívolebnímanipulace.
Vítìzívarianta,kterásevpárovémporovnávánístávávítìzem.Hrozívolební zacyklení(tzv.Condorcetùvparadox).
BordovopravidloVolícíaktéøipøidìlujíjednotlivýmvariantámdisponibilníbody.Vítìzítavarianta, kterázískácelkovìnejvìtšísouèetbodù.Pravidlonevyluèuje„zákulisnídohody“. Schvalující hlasování
8
Každývolièhlasujeprotyvarianty,kterédoporuèujekrealizaci.Vítìzívarianta, kteráobdržínejvícehlasù.Pravidloneeliminujestrategickéchovánívolièù. Rozhodováníoveøejnýchfinancíchveveøejnévolbì
Normativníhodnoceníjerelativnímhodnocením.Závisínatom,jakýjevýchozíaxiom.Sociálnìorientovaní aktéøiveøejnévolbyjsoustoupenciredistribucevesmyslu„narovnávánírozdílù“.Liberálnìorientovaníaktéøi veøejnévolbyjsoukritikytohotopøístupu.
Každézuvedenýchpravidelmásvépøednostiisváomezení.Výhodoupravidla prostévìtšiny jeto,žejezjevnìdemokratické.Vítìzípøinìmtavarianta,kterázískánadpolovièní vìtšinuhlasù.Tatovolbavšaknezaruèuje,žebylavybránaoptimálnívarianta.
Pøipoužitípravidla relativnívìtšiny (vizvolebnísystémvÈR)vítìzítastrana(varianta), kterázískávápomìrnouvìtšinu.Tajenižšínežprostávìtšina.Výhodoutohotopravidlasice je,žejezaloženonapluralitìnázorùažezavítìzeuznávátoho,kdozískalpomìrnouvìtšinu hlasù,avšaknevýhodouje,žejsouzohlednìnypouzeprvnípreferencehlasujících.Vdùsledku tohovítìzípouzerelativnívìtšina,pøièemžostatníhlasující,pøestožejejichvsouhrnuvíce nežpoèethlasùvítìznérelativnívìtšiny,semusípodøíditvùlirelativnívìtšiny.
Pøipoužitípravidla kvalifikovanévìtšiny jekvítìzstvípotøebnýpøedemdefinovaný vìtšinovýpoèethlasù(napø.75%).Tentozpùsobsepoužívápøihlasováníozávažných spoleèenskýchzmìnách,jakojenapø.zmìnaústavy.Výhodoutohotopravidlaje,žejezjevnìdemokratické,avšakanijehopoužitínevyluèuje„zákulisníèachry“.
Kdalšímvìtšinovýmpravidlùmpatøítzv. Condorcetovokritérium 9 Jehovýhodouje, ževzájemnìpárovìporovnávájednotlivévarianty.Nevýhodouvšakje,ževolebníagendou jemožnéovlivòovatvýsledkyhlasování,pøièemžtotopravidlomùževéstzaurèitýchpodmínekkzacyklení(kevznikutzv.Condorcetovaparadoxu).
Rizikozacykleníeliminuje Bordùvpoèet 10 Podstatoutohotopravidla,vsouèasnédobì existujícíhovrùznýchmodifikacích,je,žekaždýhlasujícímákdispoziciurèitýpoèetbodù, kterénazákladìsvýchpreferencípøidìlujejednotlivýmvariantám.Výhodoutohotopravidla je,žeumožòujevzítnazøetelnejenprvnípreferencehlasujících.Nevýhodouvšakje,žeani totopravidlonevyluèujerizikostrategickéhochováníhlasujícíchastímspjatýchrùzných „zákulisníchdohod“.Taktéžschvalujícíhlasovánísenevyhýbárizikustrategickéhochování hlasujícícharùzných„zákulisníchdohod“.Výhodoutohotohlasováníje,žeumožòujevzít nazøetelvšechnypreferencehlasujícíchtím,žekaždýhlasujícímákdispoziciurèitýpoèet bodù,jimižhodnotíjednotlivévarianty.Vítìzípaktavarianta,kterázískánejvícebodù.Avšak anionanemusíbýtnejlepšívariantou.Dokoncesemùžestát,žejianijedenhlasujícínezaøadilnaprvnímísto.Jakjezeslovnícharakteristikyjednotlivýchvìtšinovýchpravidelzøejmé, neexistuježádnédokonalévìtšinovépravidlovesmysluArrowovateorémunemožnosti.
2.4.2Problémovlivòovánípoøadípøipoužitívìtšinovýchpravidel
Uvedlijsme,žepøipoužitívìtšinovýchpravidelmùžedocházetkovlivòovánípoøadíohlasujícíchvariantách.Tatokolizemázvláštìnegativnídopadpøihlasováníoveøejnýchfinancích, protoževýslednýmhlasovánímmùžebýtvýraznìovlivnìnajakpøíjmová,takivýdajová stránkaveøejnýchrozpoètùèirealizaceveøejnýchvýdajovýchprogramù.ProblémovlivòovánípoøadípøipoužitívìtšinovýchpravidelukážemenapøípadupoužitíCondorcetovakritéria.Takovéhlasovacípravidloseveveøejnémsektorupoužívánapøíkladpøiposuzování projektùvodbornýchkomisích.11
9 PravidlojepojmenovánoposvémtvùrciN.deCondorcetovi(1743–1796),francouzskémfilozofovi,matematikoviapolitikovi.
10 AutoremtohotohlasovacíhozpùsobuapravidlajefrancouzskýnámoøníastronomJeanCharlesdeBorda (1733–1799).Zhistoriejeznámýsvýmmìøenímpoledníku,mapovánímAzoraKanárskýchostrovùazaložením námoøníškolyzvanéBorda.
11 Stáléodbornékomisemajíkesvéèinnostikdispozicijednacíøád.Souèástítohotoøádujeistanovenýzpùsob hlasování.
