Analiza 1/2015
CZAS NA KREDYTY STUDENCKIE INSTRUMENT ICL WSTEPEM DO NAPRAWY SZKOLNICTWA WYZSZEGO
Marcin Kedzierski
Marcin Kędzierski Członek zarządu Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego
Ekonomista, absolwent stosunków międzynarodowych na Uniwersytecie Ekonomicznym w Krakowie (2008) oraz studiów doktoranckich w Katedrze Gospodarki i Administracji Publicznej UEK (2013); współpracownik Instytutu Tertio Millennio (2008−2009), członek zespołu europejskiego projektu VETWORKS, poświęconego ewaluacji w obszarze szkolnictwa zawodowego i kształcenia ustawicznego (2009−2011), od 2011 roku asystent w Katedrze Studiów Europejskich UEK. W latach 2009−2012 członek Zarządu ds. finansowych, a w okresie 2012−2015 prezes Klubu Jagiellońskiego; pomysłodawca i redaktor naczelny portalu Visegrad Plus.
Czas na kredyty studenckie Instrument ICL wstępem do naprawy szkolnictwa wyższego w Polsce Marcin Kędzierski
Analiza 1/2015
Spis treści
Tezy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Wstęp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 Kredyty studenckie w Polsce . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 Propozycje reformy schematu kredytów studenckich . . . . . . . . . . . . . . . . 15 Rekomendacje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
4
Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego
Czas na kredyty studenckie
Tezy: 1. Wielkość wydatków publicznych na edukację wyższą od 1990 roku spadła z 1,12% PKB do 0,69% PKB. 2. Finansowanie studiów na uczelniach publicznych w całości z budżetu państwa nie skłania przyszłych studentów do podejmowania racjonalnych decyzji edukacyjnych. 3. Dzisiejszy model finansowania generuje zjawisko odwrotnej redystrybucji (od biednych do bogatych). 4. 34% studentów w Polsce (pół miliona osób) ma trudności z pokryciem kosztów utrzymania. Jedynie 14% studentów otrzymuje stypendium socjalne. 5. Spośród rozwiązań mających na celu zwiększenie poziomu inwestycji prywatnych w edukację wyższą, najbardziej efektywnym narzędziem jest wprowadzenie czesnych. 6. Wprowadzenie czesnych może zmniejszyć dostępność studiów, dlatego wiele państw decyduje się na programy kredytowe. Optymalnym instrumentem finansowania jest kredyt studencki, którego spłata uzależniona jest od przyszłych dochodów (income-contingent loan, ICL). 7. ICL działa z powodzeniem w kilku krajach świata, m.in. w Australii, Wielkiej Brytanii i na Węgrzech. 8. Wprowadzenie w Polsce ICL jest szansą na skokowy wzrost dostępności kredytów studenckich. Dziś korzysta z nich zaledwie 3% studentów I roku (8 tysięcy osób), a co najważniejsze nie trafiają one do najbardziej potrzebujących. 9. Wprowadzenie w Polsce instrumentu ICL, jako elementu systemu pomocy materialnej dla studentów, otwiera drogę do wprowadzenia w Polsce odpłatności za studia i może być poważnym krokiem w stronę naprawy szkolnictwa wyższego.
Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego
5
Analiza 1/2015
Wstęp Wadliwy model finansowania to jeden z głównych problemów edukacji wyższej w Polsce. Dotyczy on nie tylko małej wysokości nakładów, na co skarżą się uczelnie wyższe, ale przede wszystkim metod ich alokacji. Prawie 90% środków na edukację wyższą trafia w Polsce wprost do uczelni wyższych w ramach tzw. dotacji stacjonarnej, co stanowi jeden z najwyższych wskaźników spośród państw UE. Co więcej, dotacja stacjonarna obliczana jest według algorytmu, w którym aż 65% stanowi stała przeniesienia. Oznacza to, że uczelnia na starcie otrzymuje 65% dotacji z roku poprzedzającego. Rozwiązanie takie daje z jednej strony uczelniom wyższym stabilność, ale z drugiej strony wpływa negatywnie na ich rozwój i zmniejsza konkurencję na rynku usług edukacyjnych. Wynika to z faktu, że nawet przy zawieszeniu jakiejkolwiek działalności, uczelnia będzie otrzymać wsparcie przez kilka kolejnych lat. Finansowanie studiów wyższych na uczelniach publicznych z budżetu państwa wpływa negatywnie także na studentów, którzy w związku z brakiem czesnych nie są stymulowani do podejmowania racjonalnych decyzji w zakresie wyboru uczelni, kierunku czy czasu trwania studiów. W rezultacie istniejący model finansowania prowadzi do nieefektywnego wydawania publicznych pieniędzy – liczba absolwentów określonych kierunków jest nieoptymalna, i to zarówno z perspektywy prywatnej (rynkowej), jak i publicznej. Ponadto, istniejący model nie spełnia kryterium sprawiedliwości, ponieważ prowadzi do występowania zjawiska odwrotnej redystrybucji − osoby pochodzące z gorzej sytuowanych środowisk (osoby uboższe, mieszkańcy wsi) finansują w podatkach studia osób lepiej sytuowanych (osoby zamożniejsze, mieszkańcy miast). Co więcej, osoby defaworyzowane znacznie częściej stają przed koniecznością korzystania z oferty studiów płatnych. W latach 1995−2012 ponad połowa studentów płaciła za swoje studia. Obecnie wskaźnik ten wynosi ponad 40%, co jednak i tak podważa mit o bezpłatności edukacji wyższej w Polsce. Mit ten zakorzeniony jest w konstytucyjnym zapisie (art. 70 p. 2), który stanowi podstawowy argument głównych beneficjentów status quo – środowisk akademickich oraz przedstawicieli grup faworyzowanych – przeciw zmianom aktualnego modelu. Swoista tyrania status quo skutecznie uniemożliwia otwarcie realnej debaty o reformie finansowania studiów w Polsce. Musimy jednak pamiętać, że wobec postępującego umasowienia edukacji wyższej (nawet w obliczu demograficznego niżu i spadającego współczynnika
6
Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego
Czas na kredyty studenckie
skolaryzacji), a przede wszystkim dynamicznie rosnących kosztów kształcenia (w latach 2001−2013 średnio o 6,2% rocznie), państwa będą systematycznie tracić zdolność do gwarantowania bezpłatnej edukacji wyższej o wysokiej jakości, zwłaszcza biorąc pod uwagę proces starzenia się społeczeństwa i rosnącą presję na zwiększanie środków budżetowych, przeznaczonych na finansowanie systemu ubezpieczeń społecznych. Zjawisko to potwierdzają dane – wielkość wydatków publicznych na edukację wyższą od 1990 roku spadła z 1,12% PKB do 0,69% PKB. Efekty tych zmian widać już dziś – rok 2013 co czwarta uczelnia publiczna skończyła ze stratą. Z tego powodu coraz więcej państw próbuje zwiększyć udział inwestycji prywatnych w edukację wyższą. Uzasadnienie takiego działania jest proste – spośród triady korzyści wypływających z edukacji wyższej: wiedzy, prestiżu oraz relacji, jedynie pierwsza z nich może generować wystąpienie pozytywnych efektów zewnętrznych (positive externalities). Pozostałe mają charakter czysto prywatny. Dlatego też zrozumiałym wydaje się przenoszenie części kosztów kształcenia na studentów. Współfinansowanie studiów (cost-sharing) najczęściej przybiera formę czesnych, które funkcjonują już w ponad 50 państwach świata. Uwzględniając jednak potencjalne ryzyko, związane ze zmniejszeniem dostępności studiów wyższych na skutek wprowadzenia współpłatności, rządy kilkunastu państw postanowiły skonstruować publiczne schematy współfinansowania. Ich celem było stworzenie instrumentów finansowych o charakterze zwrotnym, które umożliwiałyby studentom odroczenie płatności czesnego na okres po studiach. Spośród kilku rozwiązań, takich jak kontrakty zabezpieczone potencjałem edukacyjnym jednostki (human capital contracts), kontrakty zabezpieczone majątkiem (equity contracts), podatek absolwencki (graduate tax) czy kredyt studencki, którego spłata uzależniona jest od wysokości przyszłych dochodów (income-contingent loan, ICL), największe uznanie w oczach zarówno ekspertów, jak i decydentów politycznych, znalazł ostatni ze wspomnianych instrumentów. ICL można spotkać w kilkunastu krajach świata, przy czym w większości z nich wykorzystywany jest on do finansowania kosztów kształcenia. Wyjątkiem są Węgry, kraj o podobnych doświadczeniach historycznych i poziomie rozwoju instytucjonalnego do Polski, który w 2001 roku wprowadził ICL jako instrument finansowania kosztów utrzymania, by dopiero po 10 latach rozszerzyć go o czesne. Wprowadzenie odpłatności za studia wyższe w Polsce wydaje się mało prawdopodobne w perspektywie kilku lat. Dlatego warto zastosować rozwią-
Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego
7
Analiza 1/2015
zanie węgierskie i przetestować ICL w zakresie funduszu wsparcia materialnego studentów, który dziś jest powszechnie krytykowany − co trzeci student w Polsce boryka się z problemami finansowymi. Potencjalny sukces schematu powinien stanowić ważny argument w dyskusji o wprowadzeniu w Polsce powszechnej odpłatności za studia.
Kredyty studenckie w Polsce Koszty utrzymania stanowią ważną część kosztów studiów wyższych. Badania EUROSTUDENT z 2011 roku pokazują, że około 50% studentów w trakcie pobierania edukacji wyższej mieszka poza domem rodzinnym, co wiąże się z koniecznością opłacenia wynajmu mieszkania studenckiego (akademik, stancja, etc.), jak również kosztów związanych z zakupem podstawowych artykułów spożywczych. W rezultacie przeciętny roczny koszt utrzymania studenta w Polsce wynosi 7 500 PLN, przy czym kwota ta jest zaniżona przez osoby mieszkające z rodzicami. Przeciętny roczny koszt utrzymania w przypadku osób studiujących poza miejscem zamieszkania szacowany jest na około 10 000 PLN, co stanowi czterokrotność mediany miesięcznego wynagrodzenia w Polsce. Innymi słowy, utrzymanie dziecka na studiach warte jest tyle, co czteromiesięczne przeciętne wynagrodzenie jednego z rodziców, a utrzymanie trójki oznacza konieczność poświęcenia rocznej pensji. Wielu gospodarstw domowych nie stać na ten wydatek. Dowodem na to są wyniki badań EUROSTUDENT, które wskazują, że ze swojej sytuacji materialnej niezadowolonych jest aż 34,1% studentów, co w liczbach bezwzględnych przekłada się na około pół miliona osób. Państwo, reagując na wspomniany problem, powołało fundusz pomocy materialnej dla studentów, którego wartość w 2014 roku sięgnęła 1,75 miliarda PLN, co stanowiło około 15% budżetu Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego (MNiSW). Środki z funduszu przeznaczane są na finansowanie stypendiów socjalnych, ale także innych rodzajów stypendiów, w tym za wyniki w nauce. Odsetek wartości stypendiów socjalnych w całym funduszu ulega sporym wahaniom – w latach 2004−2008 wzrósł z 25% do 45%, by w kolejnym okresie (2008−2011) spaść z powrotem do 25%, i znów wzrosnąć do ponad 40%. Jednym z instrumentów wsparcia finansowego, który miał poprawić sytuację studentów w Polsce, są kredyty studenckie, wprowadzone ustawą z 17 lipca 1998 roku (Dz.U. 1998 nr 108 poz.685). Ustawa powoływała do życia Fundusz Pożyczek i Kredytów Studenckich (FPiKS), który został uloko-
8
Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego
Czas na kredyty studenckie WyKRES 1: POMOC MATERIALNA DLA STUDENTóW W POLSCE W LATACh 1997−2014
Źródło: opracowanie własne na podstawie GUS
wany w Banku Gospodarstwa Krajowego (BGK). Zadaniem FPiKS było zarządzanie schematem kredytowym, natomiast odpowiedzialność za obsługę kredytów udzielanych studentom przeniesiono na banki komercyjne, wybierane przez BGK na podstawie kryteriów takich jak m.in. liczba oddziałów (łącznie w latach 1998−2014 zaangażowanych w schemat było dziewięć banków). Do pozostałych obowiązków FPiKS na mocy ustawy należało udzielanie kredytów studenckich, spłata części należnej kwoty odsetek od kredytów pobranych przez studentów, pokrywanie skutków finansowych umorzeń spłaty kredytów studenckich, nabywanie papierów wartościowych emitowanych przez państwo, pokrywanie kosztów egzekucji roszczeń wynikających z niespłaconych kredytów oraz pokrywanie kosztów operacyjnych, ponoszonych przez BGK. Ustawa wprowadziła wiele obostrzeń dotyczących zarówno potencjalnych beneficjentów, jak i wysokości kredytów oraz warunków korzystania z nich. Po pierwsze, o wsparcie mogli się ubiegać obywatele polscy, którzy rozpoczęli studia przed ukończeniem 25 roku życia. Po drugie, pierwszeństwo w otrzymaniu kredytu przyznano studentom o niskich dochodach na osobę w rodzinie oraz osobom wybierającym preferowane kierunki studiów. Po trzecie, kwota kredytu, udzielanego w miesięcznych ratach maksymalnie przez 10 miesięcy w roku, nie mogła przekroczyć sześciokrotności przeciętnego
Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego
9
Analiza 1/2015
wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw za kwartał poprzedzający. Po czwarte wreszcie, ustalono maksymalną długość czasu pobierania kredytu studenckiego – był nim okres studiów, nie dłuższy jednak niż sześć lat. Ustalono również, że wysokość odsetek pobieranych przez bank, a finansowanych z FPiKS, nie mogła być wyższa niż połowa stopy redyskontowej NBP. Ponadto, kredytobiorca został zobligowany do spłacenia odsetek naliczonych od kredytu dopiero od momentu ukończenia studiów (odsetki naliczone w trakcie trwania studiów obciążać miały FPiKS). Sama spłata miała rozpocząć się nie później niż po upływie roku od ukończenia studiów (nie później niż 1 października roku następnego), i trwać nie dłużej niż dwukrotność okresu pobierania kredytu, przy czym kredytobiorca uzyskiwał możliwość wcześniejszej spłaty, a wysokość raty nie mogła przekroczyć 20% jego miesięcznego dochodu. Wreszcie ustawa wprowadzała możliwość czasowego zawieszenia spłaty, a nawet umorzenia całości lub części kredytu w przypadku trudnej sytuacji życiowej kredytobiorcy, trwałej utraty zdolności do spłaty zobowiązań, braku prawnej możliwości dochodzenia roszczeń lub uzyskania bardzo dobrych wyników w nauce. Decyzję o umorzeniu na wniosek BGK podejmować miał minister po zaciągnięciu opinii Komisji do Spraw Pożyczek i Kredytów Studenckich. Warto zauważyć, że ustawa nie precyzowała, jak interpretować pojęcia „trudne warunki życiowe” czy „dobre wyniki w nauce”. Wprowadziła jednak zapis, że szczegółowe warunki umorzenia kredytu, podobnie jak i wszystkie inne warunki udzielenia i spłaty pożyczki, będą ustalane na drodze rozporządzenia ministra. W praktyce o umorzenie 20% wartości kredytu mogło się ubiegać 5% najlepszych absolwentów uczelni w danym roku. Jedyna istotna nowelizacja przepisów dotyczących pożyczek i kredytów studenckich została wprowadzona ustawą z 28 maja 2004 roku (Dz.U. 2004 nr 152 poz.1598). W rezultacie zmian wydłużono możliwość pobierania kredytu studenckiego o cztery lata dla doktorantów (od 2004 roku maksymalnie 10 lat). Po drugie, przeniesiono moment rozpoczęcia spłaty kredytu i wydłużono go do dwóch lat po ukończeniu studiów. Po trzecie, wycofano zapis o uprzywilejowaniu studentów wybierających tzw. preferowane kierunki studiów. Analiza danych przedstawionych w tabeli 1 pozwala wskazać dwie największe słabości schematu kredytów studenckich w Polsce. Po pierwsze, ze względu na długość trwania procedur weryfikacyjnych, studenci otrzymują środki dopiero po kilku miesiącach, z wyrównaniem za pierwszy semestr. W rezultacie instrument ten nie rozwiązuje problemu braku płynności finansowej studentów, którzy zdecydowali się na zaciągnięcie kredytu.
10
Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego
Czas na kredyty studenckie TABELA 1: WARUNKI FUNKCJONOWANIA KREDyTóW STUDENCKICh W POLSCE W LATACh 1998/1999−2014/2015
Termin skłaRok akadedania wniomicki sków
Termin zawarcia umowy kredytowej
Próg docho dowy*
Odsetki opłacane przez kreWysokość miesięcz- dytobiorcę nej transzy kredytu (uśrednione dla poszczególnych lat)
uzgadniany 31 paździerpomiędzy nika (przekredyto1998/1999 dłużony do 600 PLN biorcą 24 listopai kredytoda) dawcą
Całkowite oprocentowanie kredytu (obliczane jako stopa redyskontowa x współczynnik 1,2)
400 PLN
10,5%
25,2%
1999/2000 15 listopada 28 lutego
550 PLN
400 PLN (300 PLN przy kredytach poręczonych przez BGK)
8,5%
20,4%
2000/2001 15 listopada 28 lutego
750 PLN
400 PLN (330 PLN)
10,5%
25,2%
2001/2002 15 listopada 28 lutego
850 PLN
400 PLN (330 PLN)
8,5%
20,4%
2002/2003 15 listopada 28 lutego 1150 PLN
450 PLN
5,0%
12,0%
2003/2004 15 listopada 28 lutego 1400 PLN
460 PLN
3,25%
7,8%
2004/2005 15 listopada 28 lutego 1600 PLN
600 PLN
2,75%
6,6%
2005/2006 15 listopada 28 lutego 1600 PLN
600 PLN
2,75%
6,6%
600 PLN (na wniosek studenta za zgodą banku wysokość 2006/2007 15 listopada 31 marca 1900 PLN miesięcznej transzy mogła zostać obniżona do 400 PLN)
2,25%
5,4%
600 PLN (na wniosek studenta wysokość miesięcznej 2007/2008 15 listopada 31 marca 2200 PLN transzy mogła być obniżona do 400 PLN)
2,25%
5,4%
2008/2009 15 listopada 31 marca 2500 PLN 600 PLN (400 PLN)
3,00%
7,2%
2009/2010 15 listopada 31 marca 2500 PLN 600 PLN (400 PLN)
2,00%
4,8%
2010/2011 15 listopada 31 marca 2100 PLN 600 PLN (400 PLN)
2,00%
4,8%
2011/2012 15 listopada 31 marca 2100 PLN
600 PLN
2,25%
5,7%
2012/2013 15 listopada 31 marca 2300 PLN
600 PLN
2,38%
5,4%
2013/2014 15 listopada 31 marca 2300 PLN
600 PLN
1,75%
4,2%
2014/2015 15 listopada 31 marca 2500 PLN
600 PLN
1,33%
3,2%
* wartość wyliczana na członka rodziny Źródło: opracowanie własne na podstawie danych MNiSW oraz danych NBP
Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego
11
Analiza 1/2015 WyKRES 2: LICZBA PORęCZEń KREDyTOWyCh UDZIELONyCh PRZEZ BGK I ARIMR W POLSCE W LATACh 2001−2014
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych otrzymanych od BGK
Po drugie, wartość miesięcznej transzy była ostatni raz indeksowana w roku akademickim 2004/2005 – dziesięć lat później kwota 600 PLN nie wystarcza na pokrycie przeciętnych miesięcznych kosztów utrzymania (siła nabywcza miesięcznej transzy w tym okresie spadła o prawie 30%). Dodatkową słabością kredytów studenckich była skomplikowana procedura ubiegania się o nie, w tym relatywna trudność uzyskania poręczenia BGK (lub ARiMR) przez osoby charakteryzujące się najniższym dochodem, choć warto zauważyć, że obniżenie progu dochodowego w roku akademickim 2010/2011 zwiększyło dostępność poręczeń. Nie zmienia to faktu, że z powodów wskazanych powyżej słabości, kredyty studenckie, wbrew pokładanym w nich oczekiwaniom, odgrywają dziś marginalną rolę w systemie pomocy materialnej dla studentów. W roku akademickim 2013/2014 wniosek o kredyt złożyło zaledwie 11,4 tysiąca osób, co stanowiło mniej niż 2% wszystkich studentów I roku. Co więcej, świadomość istnienia takiego instrumentu wśród studentów jest nikła, a akcje promocyjne prowadzone przez MNiSW oraz Parlament Studentów RP są de facto fikcyjne (np. strona www.kredytstudencki.edu.pl odsyła do nieistniejącego profilu na portalu Facebook). Analizę rynku kredytów studenckich, poza perspektywą kredytobiorcy, należy rozszerzyć o dwa podmioty – budżet państwa oraz kredytodawców (banki komercyjne). W latach 1998−2014 całkowity koszt obsługi schematu kredytów studenckich (finansowanie części odsetek) po stronie budżetu pań-
12
Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego
Czas na kredyty studenckie TABELA 2: LICZBA UDZIELONyCh I SPłACONyCh KREDyTóW STUDENCKICh W LATACh 1998/1999−2013/2014 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Liczba złożonych wnio- 139,0 60,3 37,3 31,0 30,8 28,7 32,8 34,4 26,8 21,7 16,4 23,7 24,2 17,6 13,7 11,4 sków (tys.) Liczba przyznanych kre- 99,6 28,6 23,8 22,7 23,1 22,0 24,1 23,9 19,8 16,4 12,3 16,6 17,5 12,7 10,4 dytów (tys.)
8,1
Skumulowana liczba przyznanych 99,6 128,3 152,1 174,7 197,8 219,8 243,9 267,9 287,7 304,1 316,4 333,0 350,5 363,2 373,5 381,6 kredytów (tys.) Liczba kredytów obsługi99,6 127,5 149,0 165,7 178,0 191,0 196,0 211,7 221,9 209,4 202,1 196,9 190,2 181,5 177,0 154,0 wanych przez banki (tys.) Skumulowana liczba spłaconych lub umorzonych kredytów (tys.)
0,0
0,8
3,0
9,0
19,9 28,8 47,9 56,2 65,8 94,7 114,3 136,1 160,3 181,6 196,5 227,6
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych MNiSW
stwa wyniósł w cenach bieżących ponad 2 miliardy PLN, i jak na tak długi okres nie jest to kwota znaczna, co wynika przede wszystkim z niewielkiego zainteresowania tą formą pomocy. W rezultacie FPiKS stanowi dziś niecałe 0,5% budżetu MNiSW i zaledwie 6% funduszu pomocy materialnej dla studentów, przez co nawet osoby zajmujące się problematyką studiów wyższych zdają się nie dostrzegać istnienia takiego instrumentu. Z drugiej strony trzeba zauważyć, że przeciętny koszt dla budżetu w przeliczeniu na kredytobiorcę wynosi około 5000 PLN, czyli równowartość rocznej transzy kredytu. Jeśli chodzi o kredytodawców, od 2008 roku na rynku kredytów studenckich pozostały cztery podmioty: PKO Bank Polski, Pekao SA, Bank Polskiej Spółdzielczości oraz SGB−Bank. Niekwestionowanym liderem rynku jest PKO Bank Polski, który w latach 1998−2014 udzielił 256 tysięcy kredytów, co odpowiada dwóm trzecim wszystkich beneficjentów schematu. W roku akademickim 2013/2014 bank ten dysponował 75% udziałem w rynku kredytów
Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego
13
Analiza 1/2015
studenckich, choć należy zauważyć, że swój udział systematycznie zwiększa Pekao SA – z 5% w roku 2003 do prawie 20% w 2014 roku. Trzeba jednak zauważyć, że wartość rynku kredytów studenckich systematycznie maleje, co prezentuje wykres 4: WyKRES 3: SZACUNKOWA WARTOŚć (MLN PLN) KREDyTóW STUDENCKICh UDZIELONyCh PRZEZ BANKI W
POLSCE W LATACh 1998/1999−2013/2014
Źródło: opracowanie własne
Jeśli weźmiemy pod uwagę niską przeciętną wysokość prowizji (0,5%) oraz ustawowe ograniczenie wysokości oprocentowania, całkowicie zrozumiałe wydaje się stopniowe wycofywanie się większości banków z rynku kredytów studenckich ze względu na nieopłacalność tego rodzaju działalności. Warto też dodać, że nawet w przypadku dwóch największych graczy na rynku, udział kredytów studenckich w ich portfelach kredytowych oscyluje w okolicach 1−2%, przez co nie są one zainteresowane odgrywaniem istotnej roli w dyskusji nad zmianami schematu – w porównaniu do sporu o przewalutowanie kredytów mieszkaniowych udzielanych we frankach szwajcarskich, problem kredytów studenckich ma charakter marginalny.
14
Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego
Czas na kredyty studenckie
Propozycje reformy schematu kredytów studenckich Jedynym środowiskiem, które formalnie podjęło działania na rzecz reformy schematu kredytów studenckich w Polsce, jest Parlament Studentów RP (wstępne zainteresowanie zmianami wyrażają również przedstawiciele Rady Głównej Nauki i Szkolnictwa Wyższego). W uchwale Rady Studentów PSRP nr 55/2015 z 23 maja 2015 roku zgłoszone zostały poprawki do rozporządzenia MNiSW z 18 maja 2010 roku w sprawie szczegółowych zasad, trybu i kryteriów udzielania, spłacania oraz umarzania kredytów i pożyczek studenckich (Dz. U. 2014 poz. 688). Uchwała proponuje kilka istotnych zmian, mających na celu poprawę funkcjonowania schematu – do najważniejszych z nich zaliczyć należy: 1) uproszczenie procedury ubiegania się o kredyt studencki poprzez wprowadzenie możliwości składania oświadczeń, 2) przesunięcie terminu składania wniosków z 15 listopada na 15 lipca, 3) przesunięcie terminu podpisania umowy kredytowej z 31 marca na 30 listopada, 4) wprowadzenie czterech wysokości miesięcznych transz kredytu w wysokości 400 PLN, 600 PLN, 800 PLN oraz 1000 PLN, wobec aktualnej sztywnej stawki w wysokości 600 PLN. Propozycje Rady Studentów PSRP należy uznać za zasadne, z jednym zasadniczym zastrzeżeniem. Istniejący w Polsce typ kredytów studenckich, nawet po wprowadzeniu zmian postulowanych przez PSRP, nie jest optymalny ani z perspektywy realizacji kryterium efektywności, ani kryterium sprawiedliwości, na co uwagę zwraca m.in. Europejskie Centrum Rozwoju Kształcenia Zawodowego (CEDEFOP, 2012), oraz szereg autorów zajmujących się problematyką finansowania studiów wyższych. Wynika to z faktu, że kredyty z tradycyjną formułą spłaty (raty o nominalnej wysokości) nie rozwiązują problemu awersji do ryzyka (risk aversion), która dotyka osoby o niższych dochodach w momencie podejmowania decyzji o rozpoczęciu studiów (zob. Chapman, higgins, Stiglitz, 2014; Kędzierski, 2016). W rezultacie kredyty te nie rozwiązują w optymalny sposób problemu równości dostępu do studiów wyższych, zwłaszcza dla osób pochodzących z uboższych rodzin lub obszarów wiejskich, tym bardziej, że poza ponoszeniem kosztów utrzymania wynikających z pobierania studiów poza miejscem zamieszkania, osoby te częściej
Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego
15
Analiza 1/2015
korzystają z płatnych trybów kształcenia (zob. Domański, 2004; Barr, Crawford, 2005; Wasilewski, 2006). Po drugie, relatywnie niskie oprocentowanie kredytów, któremu towarzyszy publiczne subsydiowanie odsetek, może generować nadmiernie koszty dla budżetu państwa. Po trzecie wreszcie, koszt subsydiów rozkłada się na wszystkich podatników, co przy aktualnie obowiązującym progu dochodowym (2500 PLN netto na osobę w rodzinie) może prowadzić do zjawiska odwrotnej redystrybucji (zob. Barr, 2004; Barr, 2012). W opinii większości ekspertów (zob. Kędzierski, 2016), spośród wielu różnych instrumentów finansowania kosztów studiów, optymalnym z perspektywy realizacji kryteriów efektywności i sprawiedliwości modelu finansowania edukacji wyższej jest instrument kredytu studenckiego, którego spłata uzależniona jest od wysokości przyszłych dochodów (income-contingent loan, ICL). W praktyce wygląda to następująco – każdy absolwent, który skorzystał z ICL, zobligowany jest do spłaty określonej wysokości swoich rocznych dochodów (4−8% w Australii, 8% na Węgrzech, 9% w Anglii i Walii, 10% w Nowej Zelandii), ale jedynie w przypadku, w którym przekroczą one określony próg. Jeżeli absolwent nie uzyskuje dochodów wykraczających ponad próg, lub nie uzyskuje żadnych dochodów, spłata zostaje zawieszona do momentu uzyskania przez niego odpowiedniego poziomu dochodu. W przypadku, kiedy dochód życiowy nie umożliwi spłaty zobowiązania, przechodzi ono na budżet państwa. ICL funkcjonuje już w kilkunastu krajach świata. Jako pierwsze wprowadziły go Australia (higher Education Contribution Scheme, hECS; 1989, od 2004 hELP) i Nowa Zelandia (Student Loan Scheme, SLS; 1992), w Europie prekursorem była Wielka Brytania (Income Contingent Repayment, ICR; 1997), natomiast w naszym regionie – Węgry (Diákitel, 2001). Z państw Europy Środkowej próbę wprowadzenia ICL podjęły także Czechy (2009−2011), ale wobec sprzeciwu środowisk akademickich i braku wsparcia politycznego ostatecznie instrument ICL nie wszedł w życie. ICL w większości państw, które zdecydowały się na wprowadzenie tego instrumentu, wykorzystywany jest jako element schematu współfinansowania studiów wyższych – kredyt przeznaczony jest na pokrycie kosztów kształcenia w postaci czesnego. Jednocześnie stosowane kredyty ICL nie są wprost wykorzystywane do finansowania kosztów utrzymania, np. w Australii do tego celu powołano oddzielny instrument – AUSTUDy. Wyjątkiem były Węgry, gdzie pierwotnie kredyt ICL (Diákitel) przeznaczony był wyłącznie na pokrycie kosztów utrzymania.
16
Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego
Czas na kredyty studenckie
Ze względu na podobną charakterystykę sektora edukacji wyższej, jak i poziom rozwoju instytucjonalnego, ICL stosowany na Węgrzech stanowi najbardziej adekwatny punkt odniesienia przy konstruowaniu polskiej wersji kredytu studenckiego typu income-contingent. Warto przy tym zauważyć, że węgierski kredyt studencki uznawany jest za jedną z najlepszych konstrukcji ICL spośród wszystkich krajów, które zdecydowały się na wprowadzenie tego instrumentu (zob. Barr, 2012). Cechami charakterystycznymi węgierskiego ICL są przede wszystkim (Berlinger, 2009): 1) powierzenie zarządzania schematem kredytowym wyspecjalizowanej agendzie rządowej, działającej w formie zakładu budżetowego (Diákhitel Központ Zrt.), która pozyskuje środki na pokrycie akcji kredytowej głównie na międzynarodowym rynku finansowym, przy czym głównym źródłem finansowania są preferencyjne kredyty z Europejskiego Banku Inwestycyjnego i Węgierskiego Banku Rozwoju, umożliwiające obniżenie kosztu pozyskania kapitału, 2) ustalenie dodatnich realnych stóp procentowych, skutkujące brakiem obciążeń dla budżetu państwa z tytułu subsydiowania odsetek, 3) wprowadzenie dwuletniego opóźnienia w szacowaniu dochodu będącego podstawą obliczenia wysokości spłaty, co jest spowodowane niską efektywnością służb skarbowych, 4) zastosowanie elastycznej wysokości miesięcznej transzy kredytu, 5) wprowadzenie hybrydowej formuły spłaty poprzez wprowadzenie minimalnej wysokości spłaty (8% płacy minimalnej). Zastosowanie powyższych działań umożliwia obniżenie ryzyka wystąpienia dwóch negatywnych zjawisk – tzw. pokusy nadużycia (moral hazard), związanej z nadmiernym zabezpieczeniem kredytobiorcy, oraz selekcji negatywnej (adverse selection), polegającej na wypychaniu ze schematu potencjalnych kredytobiorców charakteryzujących się niskim wskaźnikiem ryzyka niespłacenia zobowiązań (default ratio). Ponadto, 10 lat doświadczeń z instrumentem Diákhitel otworzyło rządowi Viktora Orbána możliwość wprowadzenia częściowych opłat za studia, któremu towarzyszyło uruchomienie drugiego instrumentu ICL, przeznaczonego wyłącznie do finansowania kosztów czesnego (Diákhitel2). Trzeba w tym miejscu dodać, ze ICL na Węgrzech ma też swoje słabości – wskaźnik liczby studentów korzystających z kredytu studenckiego (take-up ratio) na przestrzeni lat 2001−2014 spadł z ponad 34% do 17%, pomimo istotnego spadku wysokości oprocentowania (z 11,95% w 2004 roku do 5,75% w roku
Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego
17
Analiza 1/2015
2015). Przyczyn spadku zainteresowania ICL na Węgrzech należy dopatrywać się po pierwsze w pogorszeniu się sytuacji wewnętrznej spowodowanej kryzysem zadłużenia (2006−2008) oraz globalnym kryzysem finansowym (2008−2010), a po drugie w braku ciągłości władzy – rządzący w latach 2002−2010 socjaldemokratyczny gabinet Ferenca Gyurcsany’ego prezentował inne priorytety w zakresie polityki finansowania studiów wyższych. Z tego też powodu wprowadzenie Diákhitel2 nastąpiło dopiero w 2011 roku, po odzyskaniu władzy przez Orbána (zob. Kędzierski, 2015). Poniższa analiza porównawcza skutków wprowadzenia zmodyfikowanego instrumentu kredytów studenckich w duchu propozycji PSRP (KS0) oraz kredytu studenckiego typu ICL (KS1)1 ma za zadanie dokonać oceny tych dwóch instrumentów z perspektywy kredytobiorców (studentów) oraz kredytodawcy (ostatecznie budżetu państwa). Biorąc pod uwagę sytuację pojedynczego kredytobiorcy, bardziej korzystną formułą spłaty charakteryzuje się instrument KS1, ponieważ przesuwa większe obciążenia finansowe na późniejsze lata, kiedy absolwent ze względu na zdobyte doświadczenie zawodowe jest w stanie uzyskiwać wyższe dochody. TABELA 3: SyMULACJA WySOKOŚCI MIESIęCZNEJ SPłATy (W PLN) DLA KS0 I KS1 PRZy KREDyCIE O MIESIęCZNEJ TRANSZy W WySOKOŚCI
Rok spłaty
1
2
800 PLN
3
4
5
6
7
8
9
10
11
KS0
425,77 425,77 425,77 425,77 425,77 425,77 425,77 425,77 425,77 425,77
0
KS1
281,00 310,23 341,15 373,86 408,45 444,99 472,08 500,52 530,37 561,70 594,57
Źródło: opracowanie własne
1
Przy założeniu (1) hybrydowego modelu spłaty, z progiem dochodowym w wy-
sokości płacy minimalnej, (2) spłaty kredytu w wysokości 8% rocznych dochodów (przy uproszczeniu w postaci braku dwuletniego przesunięcia przy ocenie wysokości dochodu), (3) oprocentowania na poziomie przeciętnej długookresowej stopy procentowej + 1% kosztów administracyjnych (łącznie 3,5%) i (4) przeciętnej wartości wynagrodzenia absolwenta na poziomie 75% przeciętnego wynagrodzenia, rosnąca o pięć punktów procentowych rocznie (osiągnięcie 100% przeciętnego wynagrodzenia po upływie pięciu lat od zakończenia studiów).
18
Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego
Czas na kredyty studenckie
Ocena dwóch schematów z perspektywy długookresowych kosztów dla budżetu państwa wymaga kilku istotnych założeń. W przypadku KS0 jedynym kosztem budżetu jest subsydiowanie odsetek od kredytu w trakcie całego okresu spłaty, ponieważ koszty zarządzania i ściągania spłat spoczywają na bezpośrednim kredytodawcy, czyli banku. Przy założeniu miesięcznej transzy w wysokości 800 PLN, przeciętny koszt subsydiów odsetek od jednego kredytu wynosi 6 818,50 PLN. Oznacza to, że w latach 2016−2030, uwzględniając prognozy liczby studentów i wskaźnik beneficjentów KS0 (take-up ratio) na poziomie 30%, obsługa schematu kosztowałaby budżet państwa 9,4 miliarda PLN. Bezpośredni koszt obsługi schematu KS1 dla budżetu państwa jest znacznie trudniej oszacować, co wynika głównie z faktu, że za zarządzanie schematem odpowiadać będzie specjalna agencja rządowa, której zadłużenie wlicza się do deficytu sektora finansów publicznych (maksymalna szacowana wartość zadłużenia może osiągnąć poziom 40 miliardów PLN, przy czym będzie ono mieć charakter przejściowy, a odsetki będą pokrywane przez kredytobiorców). Gdyby jednak koszt schematu liczyć podobnie jak w przypadku KS0, należy zwrócić uwagę, że subsydiowanie odsetek ma miejsce wyłącznie do momentu rozpoczęcia spłaty. W rezultacie skumulowany koszt subsydiów przy identycznym wskaźniku beneficjentów w latach 2016−2030 wyniósłby 6,3 miliarda PLN, czyli o ponad trzy miliardy mniej. Należy jednak pamiętać, że zadłużenie z tytułu KS1 musiałoby być wliczone do długu sektora finansów publicznych – skumulowana wartość zadłużenia w roku 2030 wyniosłaby 38 miliardów PLN, po czym zaczęłaby systematycznie maleć (w miarę spłaty zobowiązań przez kolejne roczniki absolwentów). Jeżeli uwzględnimy, że tzw. default ratio na Węgrzech wynosi 2%, trzeba się liczyć z dodatkowym kosztem obsługi schematu w wysokości 750 milionów PLN. Ostatecznie, koszt dla budżetu państwa w latach 2016−2030 może przekroczyć 7 miliardów (w skali roku przeciętnie 500 milionów PLN), ale i tak będzie on niższy niż w przypadku obsługi KS0. Dla porównania warto jednak dodać, że w samym roku akademickim 2013/2014 wartość udzielonych stypendiów socjalnych, z których skorzystało mniej niż 15% studentów, wyniosła ponad 900 milionów PLN.
Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego
19
Analiza 1/2015
Rekomendacje W pierwszym kroku, korzystając ze sprzyjającego klimatu do zmiany schematu kredytów studenckich i rozpoczęcia nowego cyklu politycznego, który zgodnie z teorią i praktyką polityk publicznych stwarza krótkookresowo pewne możliwości zmian systemowych, należy: 1) od roku akademickiego 2016/2017 zastąpić istniejący instrument kredytami typu ICL, wzorowanymi na rozwiązaniach węgierskich, 2) przekształcić Fundusz Pożyczek i Kredytów Studenckich w rządową spółkę celową, odpowiedzialną za zarządzanie schematem kredytowym, 3) przenieść część środków z Funduszu Pomocy Materialnej dla Studentów na rozruch nowej spółki – koszt akcji kredytowej w pierwszym roku, przy założeniu uczestnictwa w systemie 25−30% studentów I roku, powinien wynieść 700−800 milionów PLN, 4) rozpocząć działania na rzecz pozyskania przez FPiKS preferencyjnego kredytu z Europejskiego Banku Inwestycyjnego, 5) uruchomić ogólnopolską akcję informacyjną na poziomie szkół ponadgimnazjalnych, poświęconą charakterystyce instrumentu ICL. Wprowadzenie ICL jako instrumentu współfinansowania kosztów utrzymania powinno stanowić pilotaż przed wprowadzeniem co najmniej częściowej odpłatności za studia stacjonarne na uczelniach publicznych. Skutkami takiej zmiany powinny być: wzrost poziomu inwestycji prywatnych, zwiększenie racjonalności przy wyborze studiów oraz stworzenie presji konkurencyjnej na uczelnie wyższe w zakresie jakości kształcenia. Mając jednak na uwadze, że w pierwszym okresie schemat ICL będzie wymagał zastosowania procesów dostosowawczych, a FPiKS będzie potrzebował czasu na zdobycie niezbędnych doświadczeń, wprowadzenie opłat za studia należy odłożyć o kilka lat. Realną perspektywą wydaje się rok 2019−2020, kiedy rozpocznie się w Polsce kolejny cykl polityczny. W tym czasie należy: 1) przeprowadzić moderowaną debatę publiczną, ukazującą nieefektywność i niesprawiedliwość aktualnego modelu finansowania studiów wyższych, 2) zmienić art. 70 Konstytucji RP, mówiący o bezpłatności nauki w szkołach publicznych, 3) przenalizować możliwość wykorzystania instytucji umorzenia części lub całości zobowiązania z tytułu kredytu studenckiego jako narzędzia wspierającego politykę demograficzną państwa. 20
Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego
Czas na kredyty studenckie
Bibliografia: 1. 2.
3. 4. 5. 6. 7. 8.
9.
10.
Barr, N. (2004), higher education funding, „Oxford Review of Economic Policy” 20 (2), 264–283. Barr, N. (2012), The higher Education White Paper: The Good, the Bad, the Un-speakable – and the Next White Paper, „Social Policy&Administration” vol. 46(5), 483−508. Barr, N., Crawford, I. (2005), Financing higher Education: Answers from the UK, London and New york, Routledge. Berlinger, E. (2009), An Efficient Student Loan System: Case Study of hungary, „higher Education in Europe”, Vol. 34(2), 257−267. CEDEFOP (2012), Loans for vocational education and training in Europe, Research Paper no. 20, Luxembourg. Chapman, B., higgins, T., Stiglitz, J. (2014), Income Contingent Loans. Theory, Prac-tice and Prospects, Palgrave Macmillan, London. Domański, h. (2004), Selekcja pochodzeniowa do szkoły średniej i na studiach, „Stu-dia Socjologiczne” nr 2, 65−93. Kędzierski, M. (2015), Income-contingent loan as the instrument of financing higher education in Central and Eastern Europe − lessons from hungary, [w:] Surdej, A., Kędzierski, M. (red.), „Economic Challenges for higher Education in Central and Eastern Europe”, Wydawnictwo Adam Marszałek. Kędzierski, M. (2016), Możliwości wykorzystania kredytów studenckich jako instrument finansowania studiów wyższych w Polsce, rozprawa doktorska (w trakcie recenzji), Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie Wasielewski, K. (2006), Społeczne zróżnicowanie uniwersytetu. Młodzież wiejska i wielkomiejska na UMK w Toruniu, „Studia Socjologiczne” 1/2006.
Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego
21
Misją Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego jest stworzenie programu na rzecz podmiotowości Polaków. Wierzymy, że skuteczne, sprawne i dobre państwo stworzyć mogą tylko obywatele, którzy dzięki zorganizowanej wspólnocie, są w stanie osiągać swoje zbiorowe i indywidualne cele. Nasza działalność angażuje jednak nie tylko czas, ale także środki finansowe, których rozmiar rośnie wprost proporcjonalnie do liczby inicjatyw, które podejmujemy. Jeśli podzielasz nasze cele i dostrzegasz, tak jak my, potrzebę budowy podmiotowości Polski i Polaków, zachęcamy Cię do wsparcia Centrum Analiz darowizną pieniężną, której wysokość możesz określić sam. Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego 89 2490 0005 0000 4520 9401 3436 Tytuł: Darowizna na cele statutowe Analiza eksperta Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego Październik 2015 Redakcja merytoryczna: Bartłomiej Radziejewski Redakcja stylistyczna i korekta: Anna Kiljan Skład: Rafał Siwik Okładka: Kinga Promińska Zapraszamy na naszą stronę internetową: www.cakj.pl