Kỹ năng giám sát đầu tư xây dựng cơ bản

BAN CÔNG TÁC ĐƱI BIỂU TRUNG TÂM BỒI DƯỠNG ĐƱI BIỂU DÂN CỬ

B

TẬP SAN

ỒI DƯỠNG

SỐ 03/THÁNG 05/2013

KỸ NĂNG GIÁM SÁT ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN

TÀI LIỆU THAM KHẢO PHỤC VỤ HỘI NGHỊ BỒI DƯỠNG DÀNH CHO ĐẠI BIỂU DÂN CỬ

BIÊN TẬP Trung tâm bồi dưỡng đại biểu dân cử

TRỤ SỞ 37 HÙNG VƯƠNG BA ĐÌNH - HÀ NỘI ĐT: 080-44352 FAX :080-46003 Website:www.ttbd.gov.vn Email:ttbd@qh.gov.vn

2

MỤC LỤC Trang Mở đầu ............................................................................................... 7 I. Khái quát chung về đầu tư xây dựng cơ bản ................................ 7 1. Giới thiệu các khái niệm liên quan đến đầu tư xây dựng cơ bản ........... 8 2. Đặc điểm của đầu tư xây dựng cơ bản...............................................10 3. Vốn đầu tư xây dựng cơ bản ............................................................. 13 II. Cơ sở pháp lý và một số hoạt động giám sát đầu tư xây dựng cơ bản ........................................................................... 15 1. Cơ sở pháp lý của giám sát đầu tư xây dựng cơ bản..........................16 2. Một số hoạt động giám sát đầu tư xây dựng cơ bản ..........................17 III. Kỹ năng giám sát đầu tư xây dựng cơ bản ................................19 1. Mục đích thực hiện giám sát đầu tư xây dựng cơ bản ........................ 20 2. Yêu cầu cơ bản trong giám sát đầu tư xây dựng cơ bản ....................20 3. Một số hình thức giám sát ...............................................................22 4. Giám sát hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản ....................................24 4.1. Một số vấn đề cần tập trung khi thực hiện giám sát đầu tư xây dựng cơ bản .........................................................24 4.2. Giám sát đối với sản phẩm của dự án đầu tư xây dựng cơ bản ....................................................................27 5. Giám sát hoạt động theo dõi, đánh giá đầu tư xây dựng cơ bản của cơ quan quản lý nhà nước ..............................................28 5.1 Đại biểu dân cử giám sát hoạt động theo dõi, đánh giá của các cơ quan quản lý nhà nước ....................................29 5.2. Giám sát hoạt động theo dõi, đánh giá của chủ thể quản lý trực tiếp ...............................................................31 6. Phối hợp, sử dụng kết quả giám sát cộng đồng trong giám sát đầu tư xây dựng cơ bản ................................................................................32 IV. Một số giải pháp nâng cao chất lượng giám sát đầu tư xây dựng cơ bản.................................................................................................37 1. Hoàn thiện các cơ chế, chính sách của Nhà nước .................................38 2. Phát huy vai trò của đại biểu dân cử ...................................................39

3

Mở đầu Giám sát là một trong những chức năng quan trọng của Quốc hội và Hội đồng nhân dân nhằm theo dõi, quan sát hoạt động mang tính chủ động thường xuyên, liên tục và sẵn sàng tác động bằng các biện pháp tích cực để buộc và hướng dẫn hoạt động của đối tượng chịu sự giám sát đi đúng quỹ đạo, quy chế để đạt được mục đích, hiệu quả đã được xác định trước, bảo đảm pháp luật được thực hiện nghiêm chỉnh.

Hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản là một hoạt động liên quan đến nhiều tổ chức ban ngành, có nội dung thực hiện rộng bao trùm nhiều lĩnh vực, có mục đích tạo dựng cơ sở hạ tầng làm nền móng cho sự phát triển toàn diện về kinh tế, văn hóa, giáo dục, quốc phòng,... của đất nước. Do đó, khi giám sát lĩnh vực vừa sâu vừa rộng này đòi hỏi người thực hiện giám sát phải có vốn kiến thức tương đối đầy đủ, đồng thời, phải kết biết hợp với những kỹ năng giám sát cơ bản.

Tuy nhiên, trên thực tế, số lượng đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân am hiểu về lĩnh vực này không nhiều. Nguyên nhân một phần là do cơ cấu đại biểu dân cử xuất phát từ nhiều lĩnh vực, nghành nghề khác nhau. Mặt khác, cơ hội tiếp cận kiến thức, kỹ năng về lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản của đại biểu còn chưa đáp ứng được yêu cầu đặt ra phục vụ cho việc giám sát của các cơ quan dân cử và đại biểu dân cử. Để cung cấp cơ bản kiến thức, kỹ năng, kinh nghiệm cho đại biểu dân cử trong giám sát đầu tư xây dựng cơ bản, Trung tâm bồi dưỡng đại biểu dân cử biên soạn tập san: “Kỹ năng giám sát đầu tư xây dựng cơ bản”, với các nội dung chính sau đây: Phần 1: Khái quát chung về đầu tư xây dựng cơ bản.

Phần 2: Cơ sở pháp l{ và một số hoạt động giám sát đầu tư xây dựng cơ bản Phần 3: Kỹ năng giám sát đầu tư xây dựng cơ bản.

4

KỸ NĂNG GIÁM SÁT ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN

Phần 4: Một số giải pháp nâng cao chất lượng giám sát đầu tư xây dựng cơ bản.

Hi vọng tập san này sẽ giúp đại dân cử có được những kiến thức cơ bản cũng như một số kỹ năng phục vụ cho hoạt động giám sát hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản, từ đó góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động của đại biểu dân cử cũng như của các cơ quan dân cử.

KỸ NĂNG GIÁM SÁT ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN

5

6

KỸ NĂNG GIÁM SÁT ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN

Phần I: Khái quát chung về đầu tư xây dựng cơ bản

Mục đích: Giới thiệu một cách khái quát cho đại biểu về đầu tư xây dựng cơ bản và một số vấn đề liên quan

Nội dung phần này: 1. Giới thiệu các khái niệm liên quan đến đầu tư xây dựng cơ bản 2. Đặc điểm của đầu tư xây dựng cơ bản 3. Vốn đầu tư xây dựng cơ bản

KỸ NĂNG GIÁM SÁT ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN

7

Đầu tư xây dựng cơ bản là lĩnh vực hoạt động liên quan đên việc tạo dựng cơ sở hạ tầng và cơ sở vật chất cho sự phát triển toàn xã hội. Vì thế khi đề tiếp cận vấn đề có tính chất chuyên sâu như vấn đề đầu tư xây dựng cơ bản trước hết cần nắm bắt được những đặc điểm cơ bản cũng như các khái niệm liên quan của lĩnh vực này.

1. Giới thiệu các khái niệm liên quan đến đầu tư xây dựng cơ bản

Đầu tư là việc nhà đầu tư bỏ vốn bằng các loại tài sản hữu hình hoặc vô hình để hình thành tài sản tiến hành các hoạt động đầu tư - (Luật đầu tư số 59/2005/QH11) Nhà đầu tư là tổ chức, cá nhân thực hiện hoạt động đầu tư theo quy định của pháp luật Việt Nam, bao gồm (Luật đầu tư số 59/2005/QH11): a) Doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế thành lập theo Luật doanh nghiệp; b) Hợp tác xã, liên hiệp hợp tác xã thành lập theo Luật hợp tác xã; c) Doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài được thành lập trước khi Luật này có hiệu lực; d) Hộ kinh doanh, cá nhân; đ) Tổ chức, cá nhân nước ngoài; người Việt Nam định cư ở nước ngoài; người nước ngoài thường trú ở Việt Nam; e) Các tổ chức khác theo quy định của pháp luật Việt Nam.

Hoạt động đầu tư là hoạt động của nhà đầu tư trong quá trình đầu tư bao gồm các khâu chuẩn bị đầu tư, thực hiện và quản lý dự án đầu tư -(Luật đầu tư số 59/2005/QH11).

Dự án là tập hợp các đề xuất để thực hiện một phần hay toàn bộ công việc nhằm đạt được mục tiêu hay yêu cầu nào đó trong một thời gian nhất định dựa trên nguồn vốn xác định - (Luật đấu thầu số 61/2005/QH11).

Dự án đầu tư là tập hợp các đề xuất bỏ vốn trung và dài hạn để tiến hành các hoạt động đầu tư trên địa bàn cụ thể, trong khoảng thời gian xác định (Luật đầu tư số 59/2005/QH11).

Vốn đầu tư là tiền và các tài sản hợp pháp khác để thực hiện các hoạt động đầu tư theo hình thức đầu tư trực tiếp hoặc đầu tư gián tiếp - (Luật đầu tư số 59/2005/QH11).

Vốn nhà nước là vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước, vốn tín

dụng do Nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước và vốn đầu tư khác của Nhà nước -(Luật đầu tư số 59/2005/QH11).

8

KỸ NĂNG GIÁM SÁT ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN

Chủ đầu tư là tổ chức, cá nhân sở hữu vốn hoặc người thay mặt chủ sở hữu hoặc người vay vốn và trực tiếp quản lý, sử dụng vốn để thực hiện hoạt động đầu tư - (Luật đầu tư số 59/2005/QH11). Đầu tư nước ngoài là việc nhà đầu tư nước ngoài đưa vào Việt Nam vốn bằng tiền và các tài sản hợp pháp khác để tiến hành hoạt động đầu tư (Luật đầu tư số 59/2005/QH11). Đầu tư trong nước là việc nhà đầu tư trong nước bỏ vốn bằng tiền và các tài sản hợp pháp khác để tiến hành hoạt động đầu tư tại Việt Nam - (Luật đầu tư số 59/2005/QH11). Đầu tư ra nước ngoài là việc nhà đầu tư đưa vốn bằng tiền và các tài sản

hợp pháp khác từ Việt Nam ra nước ngoài để tiến hành hoạt động đầu tư (Luật đầu tư số 59/2005/QH11).

Lĩnh vực đầu tư có điều kiện là lĩnh vực chỉ được thực hiện đầu tư với các điều kiện cụ thể do pháp luật quy định - (Luật đầu tư số 59/2005/QH11).

Vốn nhà nước bao gồm vốn ngân sách nhà nước, vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn đầu tư phát triển của doanh nghiệp nhà nước và các vốn khác do Nhà nước quản lý – (Luật đầu tư số 59/2005/QH11).

Giám sát, đánh giá đầu tư là hoạt động theo dõi, kiểm tra mức độ đạt được của quá trình đầu tư so với yêu cầu và mục Giám sát, đánh giá đầu tư gồm giám sát, đánh giá dự án đầu tư đánh giá tổng thể đầu tư – (Nghị định số 113/2009/NĐ 15/12/2009).

và đánh giá tiêu đầu tư. và giám sát, – CP ngày

Giám sát dự án đầu tư là hoạt động theo dõi thường xuyên, kiểm tra định kỳ theo kế hoạch hoặc đột xuất quá trình đầu tư của dự án theo các quy định về quản lý đầu tư nhằm đảm bảo mục tiêu và hiệu quả của dự án (Nghị định số 113/2009/NĐ – CP ngày 15/12/2009).

Theo dõi dự án đầu tư là hoạt động thường xuyên và định kỳ cập nhật các thông tin liên quan đến tình hình thực hiện dự án; tổng hợp, phân tích, đánh giá thông tin, đề xuất các phương án phục vụ việc ra quyết định của các cấp quản lý nhằm đảm bảo dự án đầu tư thực hiện đúng mục tiêu, đúng tiến độ, bảo đảm chất lượng và trong khuôn khổ các nguồn lực đã được xác định (Nghị định số 113/2009/NĐ – CP ngày 15/12/2009).

Kiểm tra dự án đầu tư là hoạt động định kỳ theo kế hoạch hoặc đột xuất, nhằm kiểm tra việc chấp hành quy định về quản lý dự án của các cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan; phát hiện kịp thời những sai sót, yếu kém về quản lý dự án theo quy định của pháp luật; kiến nghị các cấp có thẩm quyền xử lý những vướng mắc, phát sinh, việc làm sai quy định về quản lý dự án; giám

KỸ NĂNG GIÁM SÁT ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN

9

sát việc xử lý và chấp hành các biện pháp xử lý các vấn đề đã phát hiện (Nghị định số 113/2009/NĐ – CP ngày 15/12/2009).

Đánh giá dự án đầu tư là hoạt động định kỳ theo kế hoạch hoặc đột xuất

nhằm xác định mức độ đạt được theo mục tiêu, chỉ tiêu cụ thể so với quyết định đầu tư dự án hoặc tiêu chuẩn đánh giá quy định của nhà nước tại một thời điểm nhất định. Đánh giá dự án đầu tư bao gồm: đánh giá ban đầu, đánh giá giữa kỳ, đánh giá kết thúc, đánh giá tác động và đánh giá đột xuất.

- (Nghị định số 113/2009/NĐ – CP ngày 15/12/2009).

Tổng công ty 91 là Tổng công ty của nhà nước được thành lập theo Quyết định số 91/TTg ngày 07 tháng 3 năm 1994 của Thủ tướng Chính phủ về thí điểm thành lập Tập đoàn kinh doanh - (Nghị định số 113/2009/NĐ – CP ngày 15/12/2009)

2. Đặc điểm của đầu tư xây dựng cơ bản Đầu tư xây dựng cơ bản là một nội dung cơ bản của đầu tư phát triển là hoạt động đầu tư xây dựng các công trình hạ tầng kỹ thật, hạ tầng cơ sở kinh tế - xã hội, an ninh, quốc phòng, nhằm tăng thêm hoặc tái tạo tài sản cố định, như: đường xá, cầu cống, kho tàng, máy móc thiết bị, các công trình kiến trúc,… qua đó làm gia tăng năng lực sản xuất, tạo thêm việc làm và vì mục tiêu phát triển. Dó đó, hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản mang một số đặc điểm sau: Đầu tiên là đặc điểm về vốn cần huy động lớn và chiếm tỷ trọng cao trong hoạt động đầu tư phát triển.

Nguồn lực đầu tư bao gồm cả tiền vốn, đất đai, lao động, máy móc, thiết bị, tài nguyên. Như vậy, khi xem xét dự án đầu tư hay đánh giá hiệu quả hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản cần tính đúng, tính đủ các nguồn lực tham gia.

Thứ hai là đặc điểm về đối tượng của đầu tư xây dựng cơ bản bao gồm các yếu tố được chủ đầu tư bỏ vốn thực hiện nhằm đạt những mục tiêu nhất định. Đặc điểm thứ ba được tính đến là kết quả đạt được của đầu tư thể hiện thông qua sự tăng thêm về tài sản vật chất (đường xá, sân bay, bến

10

Dự án xây dựng hầm đường bộ qua đèo Cả nằm trên Quốc lộ 1A nối hai tỉnh Phú Yên và Khánh Hòa có tổng chiều dài toàn tuyến hơn 13km, trong đó hầm đèo Cả gần 4.000m, hầm Cổ Mã dài 500m, còn lại là đường dẫn và cầu trên tuyến. Dự án này có tổng mức đầu tư 15.603 tỷ đồng, trong đó hầm Đèo Cả được xây dựng theo hình thức BOT 10.555 tỷ đồng; hầm Cổ Mã, đường dẫn và cầu trên tuyến được xây dựng theo hình thức BT 4.509 tỷ đồng; chi phí giải phóng mặt bằng và tái định cư 539 tỷ đồng.

KỸ NĂNG GIÁM SÁT ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN

cảng, trường học, bệnh viện, công trình thủy lợi, nhà xưởng, thiết bị…) và tài sản vô hình (những phát minh sáng chế, bản quyền…)

Sản phẩm đầu tư xây dựng cơ bản Sản phẩm đầu tư xây dựng cơ bản là những công trình xây dựng như nhà máy, công trình công cộng, nhà ở, cầu cống, sân bay, cảng biển,... thường là gắn liền với đất đai. Vì thế, nên trước khi đầu tư các công trình phải được quy hoạch cụ thể, khi thi công xây lắp thường gặp phải khó khăn trong đền bù giải phóng mặt bằng, khi đã hoàn thành công trình thì sản phẩm đầu tư khó di chuyển đi nơi khác. Do đó, sản phẩm đầu tư xây dựng cơ bản có các đặc điểm đặc trưng như sau : - Sản phẩm của đầu tư xây dựng cơ bản là những tài sản cố định, có chức năng tạo ra các sản phẩm và dịch vụ khác cho xã hội, thường có vốn đầu tư lớn, do nhiều người, thậm chí do nhiều cơ quan đơn vị khác nhau cùng tạo ra.

- Sản phẩm đầu tư xây dựng cơ bản mang tính đặc biệt và tổng hợp, sản xuất không theo một dây chuyền sản xuất hàng loạt, mà có tính cá biệt.

- Giá thành của sản phẩm xây dựng cơ bản rất phức tạp và thường xuyên thay đổi theo từng giai đoạn.

- Sản phẩm đầu tư xây dựng cơ bản phản ánh trình độ kinh tế, trình độ khoa học kỹ thuật và trình độ văn hoá nghệ thuật của từng giai đoạn lịch sử nhất định của một đất nước. Nó không chỉ mang ý nghĩa kinh tế kỹ thuật mà còn mang tính nghệ thuật, chịu nhiều ảnh hưởng của nhân tố thượng tầng kiến trúc, mang màu sắc truyền thống dân tộc, thói quen, tập quán sinh hoạt,... Đối với những hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản có nguồn vốn nhà nước có thêm một số đặc điểm khác biệt Thứ nhất, hiệu quả sử dụng vốn trong đầu tư xây dựng cơ bản của nhà nước thường khó khăn, phức tạp hơn, dễ xảy ra thất thoát, lãng phí, tham nhũng. Nguyên nhân một phần do quyền sở hữu về vốn không trùng hợp với quyền sử dụng và quản lý vì thế trách nhiệm quản lý vốn không cao. Động lực cá nhân đối với việc sử dụng hiệu quả đồng vốn không rõ ràng, mạnh mẽ như nguồn vốn tư nhân.

Thứ hai, lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản của nhà nước thường nhằm vào lĩnh vực ít được thương mại hoá, không thu hồi vốn ngay, ít có tính cạnh tranh.

Thứ ba, mục tiêu đầu tư xây dựng cơ bản của nhà nước thường không nhắm tới mục tiêu lợi nhuận trực tiếp. Nó phục vụ lợi ích của cả nền kinh tế,

KỸ NĂNG GIÁM SÁT ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN

11

trong khi đầu tư xây dựng cơ bản của tư nhân và đầu tư nước ngoài thường đề cao lợi nhuận.

Thứ tư, môi trường đầu tư xây dựng cơ bản của nhà nước thường diễn ra trong môi trường thiếu vắng sự cạnh tranh. Và nếu có sự cạnh tranh thì cũng ít khốc liệt hơn khu vực đầu tư khác.

Thứ năm, phạm vi đầu tư xây dựng cơ bản của nhà nước: Nhà nước quyết định đầu tư xây dựng cơ bản ở đâu, công trình nào, nhằm mục đích gì, để giải quyết những vấn đề gì. Bên cạnh đó, nhà nước cũng xác định rõ ràng phạm vi dành cho các nguồn đầu tư khác ngoài đầu tư xây dựng cơ bản của nhà nước, quyết định các chính sách ưu tiên ưu đãi về đất đai, về tín dụng, về thuế để khuyến khích, điều tiết vĩ mô đầu tư xây dựng cơ bản.

Các lĩnh vực mà ngân sách trung ương sẽ tiếp tục hỗ trợ cho ngân sách địa phương đầu tư thực hiện các chương trình mục tiêu sau đây: - Chương trình xoá đói giảm nghèo và việc làm -Chương trình nước sạch và vệ sinh môi trường nông thôn - Chương trình giáo dục và đào tạo - Chương trình văn hoá - Chương trình dân số và kế hoạch hoá gia đình - Chương trình phòng chống một số bệnh xã hội, bệnh dịch nguy hiểm và HIV/AIDS - Chương trình phòng chống tội phạm - Dự án trồng 5 triệu ha rừng.

- Chương trình 135 - Chương trình Biển đông, hải đảo.

- Và một số các chương trình hỗ trợ khác theo các Nghị quyết, Quyết định của Đảng, Quốc hội và nhà nươc.

Trong quá trình xem xét phạm vi đầu tư xây dựng cơ bản, Nhà nước thường đầu tư vào những nơi không có tính thị trường, khi mà khu vực vốn khác không thể đầu tư, không muốn đầu tư và không được phép đầu tư, khi nhà nước cần giải quyết các vấn đề xã hội, văn hoá, giáo dục, y tế, an ninh, quốc phòng. Việc đầu tư theo vùng miền và theo các ngành kinh tế cũng phải được nhà nước tính đến. Việc định đoạt phạm vi đầu tư xây dựng cơ bản của nhà nước khác biệt với việc xác định phạm vi đầu tư của khu vực tư nhân ở chỗ nhà nước phải giữ vai trò điều tiết, giải quyết vấn đề kinh tế-xã hội cùng với việc tính toán lợi ích chung. Trong khi đó khu vực đầu tư tư nhân và đầu tư nước ngoài nhìn chung chỉ chú trọng đến lợi ích kinh tế.

Phạm vi đầu tư trong từng lĩnh vực, trong từng thời điểm lịch sử sẽ khác nhau. Nó được quyết định bởi mục tiêu kinh tế - xã hội của từng thời kỳ và được dẫn dắt định đoạt bởi chính trình độ phát triển của nền kinh tế thị trường.

12

KỸ NĂNG GIÁM SÁT ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN

3. Vốn đầu tư xây dựng cơ bản Đầu tư xây dựng cơ bản của nhà nước là hoạt động đầu tư của nhà nước, bao gồm các dự án đầu tư xây dựng cơ bản được hoạch định trong kế hoạch nhà nước và được cấp phát bằng nguồn vốn ngân sách của nhà nước, đầu tư bằng nguồn vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước, nguồn vốn của doanh nghiệp nhà nước có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước Để phân loại vốn đầu tư xây dựng cơ bản thường được dựa theo 5 tiêu chí bao gồm: 1. Tiêu chí về nguồn hình thành vốn đầu tư xây dựng cơ bản; 2. Tiêu chí tái sản xuất tài sản cố định; 3. Tiêu chí về chủ thể đầu tư; 4. Tiêu chí về cơ cấu vốn đầu tư; 5. Tiêu chí về thời hạn đầu tư.

Xét trên phương diện mỗi tiêu chí, vốn đầu tư xây dựng cơ bản được phân thành nhiều hình thức khác nhau. Tuy nhiên, thông thường người ta hay sử dụng tiêu chí đầu tiên là tiêu chí để theo dõi và quản lý. Theo tiêu chí đó các nguồn vốn được cấu thành bởi 6 nguồn: Sáu nguồn vốn đầu tư xây dựng cơ bản: 1. Vốn từ ngân sách nhà nước 2. Vốn tín dụng 3. Vốn từ các doanh nghiệp nhà nước 4. Vốn ODA 5. Vốn tư nhân.

6. Vốn đầu tư từ nước ngoài (FID, NGO)]

Thứ nhất là nguồn vốn từ ngân sách nhà nước. Nguồn vốn này hướng

vào đầu tư không hoàn lại cho các dự án xây dựng kết cấu hạ tầng và phát triển nguồn nhân lực không có khả năng thu hồi vốn hoặc thu hồi vốn rất chậm, đầu tư duy tu bảo dưỡng các công trình công cộng. Đối với một số dự án có thể tạo được nguồn thu khi đi vào hoạt động nhưng không có khả năng hoàn trả, thì nguồn vốn từ NSNN chỉ đóng vai trò hỗ trợ một phần cho đầu tư.

KỸ NĂNG GIÁM SÁT ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN

13

Thứ hai là vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước mà Chính phủ cho vay theo lãi suất ưu đãi bằng nguồn vốn tự có hoặc nhà nước đi vay để cho vay lại đầu tư vào các dự án thuộc lĩnh vực được ưu tiên trong kế hoạch nhà nước đối với một số doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế.

Thứ ba là vốn của các doanh nghiệp nhà nước có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước, bao gồm vốn từ khấu hao cơ bản để lại, từ lợi nhuận sau thuế, từ đất đai, nhà xưởng còn chưa sử dụng đến,... được huy động đầu tư phát triển sản xuất kinh doanh; vốn góp của nhà nước trong liên doanh, liên kết với các thành phần kinh tế trong nước và nước ngoài.

Thứ tư là vốn vay nợ, viện trợ từ bên ngoài của Chính phủ thông qua kênh hỗ trợ phát triển chính thức (ODA). Trên thực tế, một phần vốn này sẽ đưa vào ngân sách đầu tư, còn phần ODA cho các doanh nghiệp vay lại thì đưa vào nguồn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước.

Thứ năm là nguồn vốn đầu tư của khu vực tư nhân và nguồn vốn đóng góp tự nguyện của dân cư vì lợi ích cộng đồng, kể cả đóng góp công lao động, của cải vật chất để xây dựng các công trình phúc lợi.

Cuối cùng là nguồn vốn đầu tư nước ngoài. Nguồn vốn này bao gồm đầu tư gián tiếp và đầu tư trực tiếp. Đầu tư gián tiếp của nước ngoài tại Việt Nam là nguồn vốn do nước ngoài cung cấp thông qua việc mua cổ phiếu, trái phiếu của Việt Nam, nhưng không tham gia công việc quản lý trực tiếp. Vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (Foreign Direct Investment – FDI) ở Việt Nam là nguồn vốn nước ngoài trực tiếp đầu tư vào Việt Nam dưới hình thức tự đầu tư 100% vốn hoặc liên doanh. Ngoài ra còn có nguồn vốn viện trợ không hoàn lại của các tổ chức phi chính phủ (Non - Governmental Organization – NGO).

(Nguồn Bộ kế hoạch và đầu tư, đơn vị tính tỷ đồng)

14

KỸ NĂNG GIÁM SÁT ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN

Phần II: Cơ sở pháp lý và một số hoƲt động giám sát đầu tư xây dựng cơ bản

Mục đích: Giới thiệu khái quát về cơ sở pháp lý của đầu tư xây dựng cơ bản và giám sát đầu tư xây dựng cơ bản nhằm giúp đại biểu biết được những căn cứ cơ bản nhất khi tiến hành giám sát lĩnh vực này. Đồng thời, giới thiệu một số hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND lĩnh vực này để đại biểu tham khảo

Nội dung phần này: 1. Cơ sở pháp lý của giám sát đầu tư xây dựng cơ bản 2. Một số hoạt động giám sát đầu tư xây dựng cơ bản

KỸ NĂNG GIÁM SÁT ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN

15

1. Cơ sở pháp lý của giám sát đầu tư xây dựng cơ bản Hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản ở nước ta được quản lý theo quy định của nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau như: Luật Ngân sách nhà nước, Luật Đầu tư, Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu, Luật Đất đai, Luật Phòng, chống tham nhũng, Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, Luật Quản lý và sử dụng tài sản công, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của các luật liên quan đến đầu tư xây dựng cơ bản v.v., các nghị quyết của Quốc hội, các nghị định hướng dẫn thi hành các luật nêu trên và các nghị định khác của Chính phủ. Đồng thời, đầu tư xây dựng cơ bản còn liên quan tới nhiều luật và văn bản quy phạm pháp luật khác như Luật Đất đai, Luật Bảo vệ môi trường, Luật Khoáng sản, Luật Dầu khí, Luật Thuế thu nhập doanh nghiệp, v.v và hệ thống văn bản hướng dẫn các luật này. Dưới các luật này là hệ thống các nghị định, thông tư, hướng dẫn công tác giám sát và đánh giá đầu tư xây dựng cơ bản.

Có thể nói về phương diện quy phạm pháp luật chúng ta có khá đầy đủ văn bản pháp lý và hướng dẫn về cơ bản đáp ứng yêu cầu giám sát đầu tư xây dưng cơ bản trên tất cả các ngành, lĩnh vực kinh tế xã hội. Hệ thống quy phạm pháp luật cũng đang được hoàn thiện, bổ sung ngày một đầy đủ và cụ thể hơn để phù hợp với yêu cầu và nhiệm vụ giám sát đầu tư xây dưng cơ bản trong thời gian tới.

Tuy nhiên, trong hệ thống pháp luật, cụ thể trong luật Luật Tổ chức Quốc hội(1) và Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân chưa có quy định cụ thể nào về hoạt động giám sát đầu tư xây dựng cơ bản đối với cơ quan dân cử và đại biểu dân cử. Tại các điều khoản của hai luật này chỉ quy định chức năng, nhiệm vụ giám sát thi hành quy định pháp luật nhà nước nói chung của Quốc hội Ủy ban thường vụ Quốc hội, các ủy ban của Quốc hội cũng như Hội đồng nhân dân các cấp. Ở Trung ương, Quốc hội và các Uỷ ban của Quốc hội thực hiện chức năng giám sát ngân sách nhà nước trong lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản thông qua bản cân đối vốn đầu tư từ ngân sách, các tiêu chí phân bổ, mục tiêu bố trí đầu tư ngân sách cho đầu tư; cơ cấu đầu tư theo ngành, vùng lãnh thổ. Đồng thời giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nước qua việc thực hiện một số các dự án lớn. Nội dung công tác giám sát bao gồm khâu kiểm tra, theo dõi, phát hiện vấn đề, chất vấn các cơ quan Chính phủ trả lời và kiến nghị các giải pháp tiếp theo để thực hiện tốt các nhiệm vụ. Ở địa phương, Hội đồng Nhân dân các cấp thực hiện chức năng giám sát việc thực hiện các nhiệm vụ trên địa bàn tỉnh, thành phố, quận huyện; được Luật tổ chức Quốc hội số 30/2001/QH10 ngày 25 tháng 12 năm 2001 của Quốc hội, Luật số 83/2007/QH11 ngày 02 tháng 4 năm 2007 của Quốc hội sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức Quốc hội số 30/2001/QH10, có hiệu lực kể từ ngày 01 tháng 7 năm 2007.

16

KỸ NĂNG GIÁM SÁT ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN

Hội Đồng nhân dân thông qua trong kỳ họp của Hội đồng; giám sát ngân sách nhà nước trong lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản thông qua việc phân bổ các nguồn vốn đầu tư ở các tỉnh, thành phố; mục tiêu bố trí đầu tư ngân sách đầu tư trong tỉnh, thành phố. Đồng thời giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nước qua việc thực hiện một số các dự án lớn của địa phương và tham gia giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nước qua việc thực hiện một số các dự án lớn của Trung ương trên địa bàn.

2. Một số hoạt động giám sát đầu tư xây dựng cơ bản Trên cơ sở pháp lý về đầu tư xây dựng cơ bản và giám sát đầu tư xây dựng cơ bản, các các cơ quan dân cử đã có những hoạt động giám sát tích cực.

Hoạt động giám sát của Quốc hội: Theo chức năng, nhiệm vụ của mình, Quốc hội yêu cầu các cơ quan Chính phủ tăng cường công tác giám sát, thanh tra, kiểm tra về đầu tư xây dựng nhằm, hạn chế đầu tư dàn trải, nâng cao hiệu quả đầu tư, chống thất thoát, lãng phí trong lĩnh vực này. Bên cạnh đó, Quốc hội còn tiến hành giám sát trực tiếp hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản trong phạm vi toàn quốc, điển hình là cuộc giám sát đầu tư xây dựng cơ bản năm 2008. Ủy ban Thường vụ Quốc hội thành lập Đoàn giám sát theo chuyên đề “Việc thực hiện chính sách, pháp luật về đầu tư xây dựng cơ bản sử dụng vốn Nhà nước ở các bộ, ngành, địa phương từ năm 2005 đến năm 2007”. Đoàn giám sát đã yêu cầu các Bộ, ngành, các Tập đoàn kinh tế, Tổng Với 90,23% số phiếu tán thành, công ty, một số Ban Quản lý dự án và một số cơ quan Trung ương khác có kz họp thứ ba Quốc hội khóa XIII liên quan, Uỷ ban nhân dân, Đoàn sáng ngày 15.11/2012 Quốc hội ĐBQH các tỉnh, thành phố trực thuộc đã thông qua nghị quyết về Trung ương gửi báo cáo về nội dung giám sát; trực tiếp làm việc với lãnh đạo chương trình giám sát của Quốc 7 Bộ, cơ quan Trung ương, một số Ban hội năm 2013. Trong đó, Quốc Quản lý dự án, Tập đoàn, Tổng công ty; hội sẽ giám sát chuyên đề “Việc tổ chức các đoàn đến làm việc và khảo sát thực tế tại 11 tỉnh, thành phố trực thi hành Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí trong sử thuộc Trung ương.

Hoạt động giám sát của HĐND: Thường trực HĐND các cấp, nhất là cấp tỉnh, Ban Kinh tế-Ngân sách của HĐND cấp tỉnh, Ban Kinh tế-xã hội của HĐND cấp huyện thường xuyên tổ chức các hoạt động giám sát về đầu tư xây dưng cơ bản trên địa bàn. Đó có thể là giám sát đầu tư xây dưng cơ bản nói chung,

dụng nguồn vốn trái phiếu chính phủ cho đầu tư xây dựng cơ bản, giai đoạn 2006 - 2012”. Đây sẽ là một hoạt động giám sát lớn về lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản của Quốc hội

KỸ NĂNG GIÁM SÁT ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN

17

nhưng cũng có thể tập trung vào một mảng trong lĩnh vực này như việc bố trí vốn ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dưng cơ bản, hoặc đấu thầu, quyết toán đầu tư…

Kết quả giám sát về đầu tư xây dưng cơ bản trong những năm qua cho thấy, nhiều dự án sử dụng vốn nhà nước thuộc các bộ, ngành và các địa phương đã thực hiện công tác giám sát đầu tư; Hình thành hệ thống báo cáo thống nhất về hoạt động đầu tư ở các cấp, việc cung cấp thông tin theo chế độ báo cáo bước đầu đã đi vào nề nếp; Báo cáo tổng hợp của Bộ Kế hoạch và đầu tư về tình hình đầu tư của các bộ, ngành, địa phương đã phản ảnh được tình hình thực hiện đầu tư trong cả nước, đặc biệt là đầu tư sử dụng vốn nhà nước; Các cơ quan quản lý nhà nước về đầu tư chủ đầu tư đã thu được các báo cáo của Ban quản lý dự án, các chủ đầu tư, qua đó đã nắm sát được tình hình và kết quả thực hiện đầu tư của đơn vị mình; nắm được những khó khăn, vướng mắc trong quá trình thực hiện các dự án đầu tư. Đồng thời, qua thực hiện giám sát đầu tư cũng thấy được những hạn chế về hệ thống giám sát – đánh giá đầu tư xây dựng cơ bản trong quy định của pháp luật hiện hành,…

Tuy nhiên, kết quả đạt được của đầu tư xây dựng cơ bản vẫn còn có nhiều hạn chế như: kết quả giám sát, đánh giá đầu tư xem xét trong phạm vi toàn quốc chưa đáp ứng được yêu cầu theo quy định pháp luật và thực tế quản lý đầu tư ở các cấp; Nhiều đơn vị tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, các bộ, ngành, tập đoàn kinh tế, tổng công ty 91 báo cáo chậm so với thời hạn quy định. Chất lượng các báo cáo của nhiều đơn vị chưa đáp ứng yêu cầu; Cơ chế và chi phí giám sát vẫn còn nhiều điểm bất cập …

18

KỸ NĂNG GIÁM SÁT ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN

Phần III: Kỹ năng giám sát đầu tư xây dựng cơ bản

Mục đích: Phần này tập trung phân tích các nội dung của việc giám sát đầu tư xây dựng cơ bản. Xen giữa các phân tích trong từng hướng là một số kỹ năng cơ bản nhất cho đại biểu khi tiến hành giám sát hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản.

Nội dung phần này: 1. Mục đích thực hiện giám sát đầu tư xây dựng cơ bản 2. Yêu cầu cơ bản trong giám sát đầu tư xây dựng cơ bản 3. Một số hình thức giám sát 4. Giám sát hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản 5. Giám sát hoạt động theo dõi, đánh giá đầu tư xây dựng cơ bản của cơ quan quản lý nhà nước 6. Phối hợp, sử dụng kết quả giám sát cộng đồng trong giám sát đầu tư xây dựng cơ bản

KỸ NĂNG GIÁM SÁT ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN

19

1. Mục đích thực hiện giám sát đầu tư xây dựng cơ bản Giám sát, đánh giá đầu tư là hoạt động theo dõi, kiểm tra và đánh giá mức độ đạt được của quá trình đầu tư so với yêu cầu và mục tiêu đầu tư.

Trong đó, giám sát đầu tư được hiểu là hoạt động theo dõi thường xuyên, kiểm tra định kỳ theo kế hoạch hoặc đột xuất quá trình đầu tư của dự án theo các quy định về quản lý đầu tư nhằm đảm bảo mục tiêu và hiệu quả của hoạt động đầu tư.

Một trong các yêu cầu quản lý của các chủ thể tham gia quá trình đầu tư (Chủ đầu tư, Người có thẩm quyền quyết định đầu tư và Cơ quan nhà nước có thẩm quyền) là công tác giám sát, đánh giá các hoạt động đầu tư thuộc phạm vi và trách nhiệm quản lý của mình. Tuy nhiên, tùy theo nhu cầu của từng chủ thể mà có mục tiêu và nhiệm vụ giám sát khác nhau nhưng nhìn chung việc thực hiện giám sát, đánh giá dự án đầu tư đề nhằm đạt được những mục tiêu sau: Mục tiêu thứ nhất: Thực hiện vai trò quản lý nhà nước đối với hoạt đồng đầu tư, đặc biệt là hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản.

Mục tiêu thứ hai: Giúp các cơ quan quản lý nhà nước nắm và đánh giá được tình hình, kết quả hoạt động đầu tư từ đó đưa ra chính sách quản lý nhằm thúc đẩy, nâng cao hiệu quả đầu tư, tránh rủi ro trong đầu tư.

Mục tiêu thứ ba: đảm bảo cho các hoạt đồng đầu tư đúng phương hướng, kế hoạch, mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, có hiệu quả và đúng pháp luật.

Mục tiêu thứ tư: thông qua hoạt động giám sát, đánh giá đầu tư các cơ quan nhà nước, người quyết định đầu tư và chủ đầu tư có thể tránh được những sai phạm, thiếu sót trong quá trình đầu tư, đảm bảo tính chủ động trong quản lý đầu tư của các cơ quan quản lý nhà nước.

2. Yêu cầu cơ bản trong giám sát đầu tư xây dựng cơ bản Để đạt được mục tiêu đặt ra cho đại biểu dân cử khi tham gia đoàn giám sát phải tổ chức thực hiện tốt các yêu cầu và nội dung giám sát, đánh giá đầu tư. Công tác thực hiện giám sát, đánh giá dự án đầu tư cần đáp ứng một số yêu cầu sau: i) Tổ chức một cách có hệ thống công tác giám sát: Quá trình đầu tư dự án, đặc biệt là dự án sử dụng vốn nhà nước, liên quan tới nhiều chủ thể quản lý các cấp, nhiều lĩnh vực trong xã hội. Do đó, việc giám sát, đánh giá dự án phải được thực hiện theo hệ thống quản lý, giám sát, đánh giá đầu tư, có sự phân định nhiệm vụ cụ thể đối với từng cơ quan cấp quản lý và có mối quan hệ chặt chẽ về phương diện tổ chức bộ máy và nghiệp vụ

20

KỸ NĂNG GIÁM SÁT ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN

chuyên môn. Đoàn giám sát cần xây dựng một lịch trình giám sát cụ thể với việc phân công nhiệm vụ tới từng nhóm, từng thành viên trong đoàn. ii) Tổ chức bộ máy giám sát, đánh giá dự án đầu tư cần gọn nhẹ, hoạt động hiệu quả: Các đoàn giám sát của các cơ quan dân cử khi thực hiện nhiệm vụ giám sát, đánh giá đầu tư của cơ quan quản lý các cấp cần gọn nhẹ, có thể độc lập hoặc kết hợp với các nhiệm vụ khác tùy thuộc yêu cầu, nhiệm vụ cụ thể của đoàn giám sát. Việc thực hiện giám sát, đánh giá dự án đầu tư có thể được phối hợp với các đơn vị khác trong cơ quan theo các hình thức thích hợp (cung cấp tài liệu, tham gia trực tiếp công việc giám sát, đánh giá, tham gia góp ý kiến, v.v.). Tuy nhiên, cần quy định rõ nhiệm vụ, cơ chế phối hợp giữa các đơn vị để bảo đảm phối hợp chặt chẽ.

Vấn đề quan trọng trong tổ chức đoàn giám sát của cơ quan dân cử là các thành viên tham gia đoàn giám sát được phân giao nhiệm vụ và huy động chuyên gia tham gia công tác giám sát, đánh giá dự án đầu tư phải bảo đảm yêu cầu về năng lực theo quy định để bảo đảm hiệu quả hoạt động của Đoàn giám sát. Trong trường hợp đánh giá dự án đầu tư, ngoài thành viên tham gia các đoàn giám sát, các cơ quan quản lý nhà nước về đầu tư, trong hệ thống còn có sự tham gia của các tổ chức tư vấn, các chuyên gia. iii) Trình tự, thủ tục, phương pháp thực hiện công tác giám sát, đánh giá cần đơn giản, thuận tiện, có quy trình rõ ràng: Việc tổ chức theo dõi, kiểm tra, đánh giá dự án đầu tư xây dựng cơ bản đối với mỗi dự án cần tiến hành đúng quy trình để bảo đảm thực hiện đầy đủ các nhiệm vụ một cách nhanh gọn, xác định rõ trình tự công việc và nhiệm vụ của từng thành viên tham gia đoàn giám sát. Các thủ tục hành chính trong quan hệ giữa các cơ quan, đơn vị liên quan (yêu cầu cung cấp thông tin, giải trình, thông báo kế hoạch kiểm tra, yêu cầu phối hợp công tác,v.v.), cần đơn giản, thuận tiện. iv) Cung cấp, trao đổi thông tin, thực hiện chế độ báo cáo phải đầy đủ, nhất quán, có hệ thống và kịp thời: Mọi thông tin liên quan phục vụ giám sát, đánh giá dự án đầu tư của đoàn giám sát phải bảo đảm các yêu cầu chung là chuẩn xác, đầy đủ và kịp thời. Trong mối quan hệ giữa các cấp, các chủ thể quản lý thì việc cung cấp, trao đổi thông tin cần được thực hiện đủ và kịp thời theo yêu cầu của các bên liên quan, trước hết là việc thực hiện chế độ báo cáo theo quy định. v) Việc xem xét, giải quyết của các cấp có thẩm quyền, đặc biệt là các kiến nghị của cấp dưới hoặc của chủ đầu tư cũng, phải được thực hiện một cách nhanh nhất và phản hồi tích cực đối với các cơ quan, đơn vị liên quan: Để đáp ứng các yêu cầu nêu trên, công tác giám sát, đánh giá đầu tư xây dựng cơ bản cần phải có phương pháp tiến hành tốt. Phương pháp thực hiện công tác giám sát, đánh giá đầu tư bao gồm

KỸ NĂNG GIÁM SÁT ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN

21

trình tự, thủ tục, phương pháp thực hiện các hoạt động cụ thể như theo dõi, kiểm tra, đánh giá dự án đầu tư xây dựng cơ bản . Đây là vấn đề mang tính nghiệp vụ, đòi hỏi người thực hiện phải có hiểu biết và kỹ năng nhất định.

3. Một số hình thức giám sát Cũng như giám sát nói chung của cơ quan dân cử, để giám sát hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản, đại biểu dân cử có thể thực hiện riêng rẽ hoặc phối hợp đồng thời một số hình thức sau:

- Xem xét các Báo cáo: Báo cáo tình hình thực hiện vốn đầu tư xây dựng cơ bản năm hiện hành và năm kế hoạch: phân bổ vốn đầu tư cho các công trình, dự án trên địa bàn; hiệu quả sử dụng vốn…Đây là những nội dung quan trọng mà các cơ quan chức năng phải báo cáo cho Quốc hội (HĐND) xem xét, thảo lụân và quyết định. Việc xem xét, thảo luận các báo cáo hàng năm hoặc sáu tháng tại các kỳ họp cuối năm hay giữa năm được tiến hành theo trình tự chặt chẽ do luật định, trong đó phải có thẩm tra, phản biện, thảo luận, tranh luận của các đại biểu dân cử đối với các vấn đề trong nội dung báo cáo.

Khảo sát thực địa, kiểm tra thực tế: Xem xét tính phù hợp cuả dự án, công trình với các văn bản quy phạm pháp luật. Nếu có dấu hiệu sai trái, cần có cảnh báo cần thiết, chấn chỉnh các sai sót và vi phạm. Để phương thức giám sát này được thực hiện có kết quả thì các cơ quan của Quốc hội (HĐND), từng đại biểu Quốc hội (ĐB HĐND) phải thường xuyên giám sát các văn bản quy phạm pháp luật theo thẩm quyền để có các kiến nghị kịp thời tại kỳ họp của Quốc hội (HĐND).

- Chất vấn, trả lời chất vấn và yêu cầu giải trình: Chất vấn là quyền của đại biểu dân cử. Quyền này được thực hiện trong thời gian diễn ra kỳ họp, hoặc trong thời gian giữa hai kỳ họp. Người bị chất vấn phải trả lời về những vấn đề mà đại biểu chất vấn quan tâm. Có 2 hình thức chất vấn là câu hỏi viết và câu hỏi miệng. Trả lời chất vấn bằng văn bản cho từng đại biểu, và trả lời chung trong phiên họp Quốc hội (HĐND).

NGUYÊN TẮC VÀ QUY TRÌNH PHÂN BỔ VỐN ĐẦU TƯ TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Các nguyên tắc cần tuân thủ khi thực hiện phân bổ vốn Nguyên tắc 1 là đảm bảo tỷ lệ điều tiết ngân sách nhà nước sẽ ổn định từ 3 năm đến 5 năm.

Nguyên tắc 2 trong quá trình phân bổ vốn là phải bám sát mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, các dự án đầu tư phải phù hợp với quy hoạch của cấp có thẩm quyền phê duyệt, đồng thời phải được quản l{ chặt

22

KỸ NĂNG GIÁM SÁT ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN

chẽ theo Quy chế quản l{ đầu tư và xây dựng hiện hành.

Nguyên tắc 3 là bảo đảm thực hiện có hiệu quả vốn đầu tư, tạo sức hấp dẫn nhằm thu hút các nguồn vốn khác để bảo đảm mục tiêu huy động cao nhất các nguồn vốn đầu tư trong toàn xã hội nhằm chuyển dịch cơ cấu kinh tế.

Nguyên tắc 4 là bảo đảm tính công bằng, công khai, hiệu quả, tạo tiền đề cho việc chuyển dịch cơ cấu kinh tế một cách hợp lý Quy trình phân bổ vốn Bước 1: Xác định các khoản chi có tính chất chung trong tổng vốn chi cho đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn ngân sách. Phần chi cho đầu tư xây dựng cơ bản thể hiện trong bảng cân đối ngân sách nhà nước, bao gồm cả vốn trong nước và vốn ngoài nước. Vốn ngoài nước chính là phần vốn ODA đưa vào ngân sách để đầu tư.

Bước 2: Xác định các khoản đầu tư theo chương trình mục tiêu và các khoản hỗ trợ đầu tư thực hiện các đề án, các dự án, các chương trình, các Quyết định, Nghị quyết của Đảng và Nhà nước.

Bước 3: Xác định tổng mức vốn đầu tư để cân đối cho các bộ ngành trung ương và các tỉnh thành thực hiện các mục tiêu của kế hoạch.

Bước 4: Xác định mức chi ngân sách đầu tư cho các Bộ, ngành, tỉnh, thành. phố trực thuộc. Việc xác định này được căn cứ trên: i) Thực hiện các nhiệm vụ, mục tiêu đã được hoạch định trong kế hoạch phát triển kinh tế xã hội của ngành, lĩnh vực, vùng lãnh thổ.; ii) Tuân thủ tiêu chí cân đối chi đầu tư từ nguồn vốn ngân sách nhà nước đối với các tỉnh và thành phố; iii) Bảo đảm cơ cấu đầu tư hợp l{, có hiệu quả.

Bước 5: Tổng hợp, hoàn chỉnh và báo cáo kế hoạch cân đối vốn đầu tư theo quy định hiện hành và giao kế hoạch đầu tư xây dựng cơ bản sau khi Quốc hội thông qua.

Bước 6: Triển khai phân bổ và giao kế hoạch vốn đầu tư ở các Bộ ngành và địa phương.

KỸ NĂNG GIÁM SÁT ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN

23

4. Giám sát hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản Giám sát bản thân hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản cần tập trung vào một số vấn đề cần chú ý theo các giai đoạn đầu tư, giám sát, đánh giá các kết quả đầu tư.

4.1. Một số vấn đề cần tập trung khi thực hiện giám sát đầu tư xây dựng cơ bản Trình tự của một quá trình đầu tư xây dựng cơ bản bao giờ cũng thực hiện theo ba giai đoạn: Giai đoạn đầu tiên là giai đoạn chuẩn bị đầu tư; Giai đoạn thứ hai là giai đoạn thực hiện đầu tư; Giai đoạn cuối là Kết thúc xây dựng đầu tư và đưa công trình vào sử dụng. Do đó, khi tiến hành giám sát đại biểu không nên dàn trải giám sát hết các nội dung có liên quan của dự án, mà cần tập trung vào một số vấn đề then chốt được thực hiện trong các giai đoạn của dự án, cụ thể như:

- Việc đầu tiên cần tập trung là giám sát chủ trương đầu tư, lập kế hoạch đầu tư dự án. Đây là công việc cần tập trung trong giai đoạn đầu của dự án: Thực tế cho thấy hiệu quả đầu tư của dự án thấp kém so với dự kiến chủ yếu nằm ở khâu này. Trong quá trình giám sát, đại biểu cần tập trung xem xét, liệu chủ trương đầu tư của các dự án đã xuất phát từ thực tiễn của đời sống kinh tế - xã hội trên địa bàn chưa. Cần giám sát để chủ trương đầu tư, kế hoạch đầu tư không áp dụng theo một mô hình có sẵn, rập khuôn máy móc; xác định rõ các công trình trọng điểm, cấp bách để có tính ưu tiên trong đầu tư, tránh đầu tư quá nhiều dự án, công trình với tổng mức đầu tư lớn trong lúc tốc độ tăng trưởng vốn hàng năm thấp không đáp ứng được yêu cầu, làm cho nhiều dự án có tiến độ thi công kéo dài, nợ đọng hàng năm lớn, chậm đưa công trình vào sử dụng gây lãng phí, thất thoát.

Trên phương diện này, trong quá trình giám sát cần phân tích tổng hợp đánh giá một số nội dung: Sự cần thiết của dự án đầu tư; sự phù hợp với quy hoạch được duyệt; nhu cầu và quy mô đầu tư; địa điểm đầu tư; thời gian khởi công - hoàn thành; điều kiện cung cấp các yếu tố nguyên nhiên vật liệu đầu vào, yếu tố thị trường, tiêu thụ sản phẩn; phương án khai thác dự án và sử dụng lao động; tổng mức đầu tư; kế hoạch phân bổ vốn ..v.v…

- Việc thứ hai trong giám sát là việc khảo sát thiết kế, dự toán công trình. Đây cũng là công việc cần được thực hiện trong quá trình chuẩn bị đầu tư: Có thể nhận định rằng lãng phí, thất thoát trong khảo sát thiết kế phổ biến

24

KỸ NĂNG GIÁM SÁT ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN

được bắt nguồn từ khâu thiết kế hệ số an toàn cao nhằm tạo điều kiện bớt xén vật liệu trong thi công; lập và quản lý tổng dự toán chưa sát đúng, chỗ thừa, chỗ thiếu, không phù hợp suất đầu tư, không phù hợp với định mức kinh tế kỹ thuật, định mức chi phí đơn giá; hồ sơ thiết kế không chi tiết phải điều chỉnh bổ sung làm tăng suất đầu tư của dự án…

- Việc trọng tâm thứ ba trong giai đoạn đầu của dự án là xem xét khâu thẩm định, phê duyệt dự án đầu tư: Trên thực tế ở nhiều địa phương, do sai sót trong quá trình lập, thẩm định, phê duyệt báo cáo khả thi dẫn đến việc chọn địa điểm đầu tư, xác định quy mô đầu tư không phù hợp, không đồng bộ, ví dụ như đầu tư các trung tâm cụm xã (nằm giữa trung tâm của 3 xã trở lên) điện, đường, nước, chợ, cửa hàng,... rất đồ sộ; hay áp dụng mẫu xây dựng ở địa phương khác vào địa phương mình… Vì vậy, khi giám sát, đại biểu cần tập trung xem xét các yếu tố bảo đảm tính khả thi của dự án như: có bảo đảm tính kinh tế và phù hợp với mục đích sử dụng? phương án thiết kế kiến trúc phù hợp với điều kiện khí hậu, môi trường? nguyên vật liệu đã thử nghiêm hay chưa? nhu cầu sử dụng đất, tài nguyên (nếu có); phương án giải phóng mặt bằng, tái định cư và hỗ trợ xây dựng hạ tầng kỹ thuật. Xem xét tổng thể nhu cầu vốn đầu tư, tổng mức đầu tư của dự án; khả năng huy động nguồn vốn và khả năng cấp vốn theo tiến độ; phương án hoàn trả vốn đối với dự án có yêu cầu thu hồi vốn; kinh nghiệm quản lý của chủ đầu tư; đánh giá hiệu quả kinh tế - xã hội của dự án.

- Việc trọng tâm cuối cùng cần giám sát trong giai đoạn đầu là giám sát khâu lựa chọn nhà thầu: Thực tế cho thấy nhiều Ban Quản lý dự án không lập kế hoạch đấu thầu cho toàn bộ dự án như quy định mà vừa làm vừa duyệt dẫn đến thiếu cái nhìn tổng thể cho cả dự án, tạo khe hở cho Nhà thầu chạy thầu, Ban Quản lý dự án chia nhỏ các gói thầu để chỉ định thầu (trái Luật Đấu thầu); Xếp loại, lựa chọn Nhà thầu không chính xác, thiếu chuẩn mực; không thực hiện đúng quy trình, trình tự đấu thầu; công tác chuẩn bị đấu thầu còn mang tính hình thức, còn có sự “thông đồng” giữa các nhà thầu; tình trạng khép kín vẫn còn xảy ra khi mà các bên A-B đều cùng một đơn vị chủ quản. Từ thực trạng đó, khi tiến hành giám sát cần tập trung xem xét một số nội dung: Quy mô tính chất của dự án phải đấu thầu hạn chế hay rộng rãi hay chỉ định thầu? Có ưu tiên hình thức đấu thầu rộng rãi không ?

Việc tổ chức đấu thầu có bảo đảm tính cạnh tranh, công bằng? Hồ sơ mời thầu có rõ ràng, đầy đủ? Tiêu chí chấm thầu có khách quan không? Kết quả

KỸ NĂNG GIÁM SÁT ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN

25

đấu thầu có lựa chọn được Nhà thầu có năng lực không?...

- Đến giai đoạn thứ hai đại biểu cần lưu tâm xem xét trong khâu tổ chức thi công. Đây là khâu thường xảy ra sai phạm về chất lượng công trình. Ở khâu này tình trạng phổ biến là các nhà thầu giảm bớt khối lượng vật tư, thi công không theo đúng thiết kế được duyệt; thay đổi chủng loại vật liệu có phẩm cấp xấu hơn yêu cầu thiết kế. Khi giám sát cần xem xét sự phù hợp giữa trình tự thời gian của các biên bản nghiệm thu, trình tự thi công các bước công việc với các hạng mục công trình thông qua “Sổ nhật ký thi công” để phát hiện ra các gian lận trong việc các bên có thông đồng lập biên bản nghiệm thu một cách hình thức, đối phó hay không? Lưu ý những hạng mục gặp khó khăn do thời tiết, do phần ngầm bị che khuất, từ đó xem xét công tác tổ chức thi công có đảm bảo đúng quy định, khối lượng thi công có được tính toán, xác nhận giữa các bên có liên quan?...

Ngày 8/3/2013, HĐND tình Bắc Giang đã có cuộc giám sát về tiến độ thi công một số công trình giao thông trong tỉnh. Qua buổi giám sát này, Đoạn giám sát đã phát hiện một số vấn đề sau: Tiến độ thực hiện Dự án chậm so với kế hoạch, tỷ lệ giải ngân đạt thấp; công tác bồi thường giải phóng mặt bằng tại một số điểm chưa được thực hiện dứt điểm. Từ kết quả cuộc giám sát, Đoàn đã có yêu cầu các bên liên quan nhanh chóng, chủ động, tập trung giải quyết dứt điểm những vướng mắc về việc bồi thường giải phóng mặt bằng; đồng thời trung đẩy nhanh tiến độ thi công để giải ngân nguồn vốn theo kế hoạch vốn năm (Vũ Tuấn Cường - Văn phòng đoàn ĐBQH - HĐND Tỉnh Bắc Giang http://www.bacgiang.gov.vn)

26

KỸ NĂNG GIÁM SÁT ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN

- Cuối cùng trọng tâm thứ sáu cần lưu ý là khâu nghiệm thu, lập hồ sơ quyết toán. Đây là nội dung quan trọng trong giai đoạn cuối của một dự án

đầu tư: Sự lãng phí, thất thoát trong thanh quyết toán vốn đầu tư có nguyên nhân cơ bản là do thanh toán vốn đầu tư thoát ly khối lượng hoàn thành; công tác quyết toán, phê duyệt quyết toán làm chậm; quá trình sử dụng một số vật liệu, công nghệ, máy móc chưa được quản lý chặt chẽ. Do đó, trong khâu này cần tập trung giám sát: Xem xét hồ sơ thiết kế kỹ thuật thi công, hồ sơ hoàn công với khối lượng nghiệm thu thanh toán A-B để phát hiện nhưng sai sót có thể xảy ra như: tính trùng khối lượng (khối lượng đã được nghiệm thu thanh toán kỳ trước, năm trước, nhưng lại được đưa vào nghiệm thu thanh toán kỳ sau, năm sau); khối lượng thanh toán khống (lưu ý qua kiểm tra thực tế tại hiện trường). Kiểm tra đơn giá thanh toán (chú ý các dự án có thời gian thi công kéo dài phụ thuộc sự biến động của giá cả). Xem xét nội dung chi phí mua sắm thiết bị (chủng loại, mẫu mã, xuất xứ nguồn gốc…). Xem xét các nội dung chi phí khác như khảo sát thiết kế, chi phí bồi thường giải phóng mặt bằng, chi phí quản lý, tư vấn…

Một điểm lưu ý trong việc thực hiện giám sát là đại biểu nên trung tập các cán bộ có chuyên môn ở các ngành, đơn vị; so sánh giữa hồ sơ thiết kế được duyệt với thực tế thi công thông qua kiểm tra xem xét thực tế bằng các phương pháp thống kê, dụng cụ đo lường…Bởi vì lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản là lĩnh vực vừa rộng vừa sâu nên rất cần những người có chuyên môn sâu tham gia tư vấn.

4.2. Giám sát đối với sản phẩm của dự án đầu tư xây dựng cơ bản Khi xây dựng dự án đầu tư xây dựng cơ bản việc đầu tiên quan tâm của các nhà hoạch định chiến lược đầu tư là sản phẩm đầu ra của một dự án, bởi sản phẩm này mang tính chất tạo dựng điều kiện để cho sự phát triển sâu rộng của xã hội. Một công trình hay dự án sẽ không có ý nghĩa nếu sản phẩm của nó không đóng góp cho sự phát triển của đất nước hoặc tác động tiêu cực đến nền kinh tế, văn hóa, môi trường,... Khi giám sát kết quả đầu ra của dự án nói riêng và toàn bộ dự án nói chung, đại biểu nên sử dụng các tiêu chí đánh giá sau: Tính phù hợp: Xem xét ý nghĩa của dự án đối với nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội, mục đích và mục tiêu có hợp lý và có khả năng đạt được hay không? Sản phẩm của dự án có nằm trong quy hoạch nào không? Thời điểm thực hiện dự án có phù hợp với nhu cầu, tình hình của xã hội chưa?

Các kết quả khác đã được xem xét tới hay chưa? ...

Kết quả: Xem xét mức độ đạt được hoặc có thể đạt được mục đích và các kết quả ban đầu; Những nhân tố cơ bản ảnh hưởng đến việc đạt được hay không đạt được mục đích và các kết quả; Xem xét tới các nhân tố khách quan và chủ quan ảnh hưởng tới kết quả đầu ra của dự án;,...

KỸ NĂNG GIÁM SÁT ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN

27

Hiệu suất: Đánh giá năng suất của quá trình thực hiện (quan hệ giữa đầu vào và kết quả đầu ra). Điều này không chỉ có nghĩa là đánh giá hiệu quả của việc sử dụng vốn đầu tư mà còn cần đánh giá hiệu quả sử dụng sản phẩm của dự án trong hiện tại và tương lai...

Tác động: Xem xét đến những tác động và những ảnh hưởng cơ bản đến các chỉ số kinh tế, xã hội, môi trường và các chỉ số phát triển khác do kết quả của hoạt động đầu tư. Đánh giá cũng phải quan tâm đến cả những kết quả mong đợi và không mong đợi, và phải giải thích được tác động tích cực và tác động tiêu cực của các yếu tố bên ngoài, như những thay đổi của môi trường chính sách cơ bản, thay đổi về các điều kiện kinh tế và tài chính chung... Để triển khai một mục tiêu đề ra, thì việc biết Chính phủ hoặc UBND chi tiêu bao nhiêu để đạt được các mục tiêu này là chưa đủ, mà cần tìm hiểu nhiều hơn các tác động của dự án ảnh hưởng như thế nào đến đời sống của các nhóm dân cư trong xã hội. Ở Việt Nam, công tác theo dõi và đánh giá việc thực hiện kế hoạch từ trước đến nay mới tập trung chủ yếu vào các chỉ tiêu đầu vào và đầu ra, các chỉ tiêu kết quả và tác động mới chỉ được đề cập rất ít. Do đó, một Bộ/đơn vị thường theo dõi và báo cáo dựa trên việc đã chi tiêu bao nhiêu cho các chương trình hoặc dự án nhất định và đầu ra tạo ta từ các chương trình hoặc dự án đó, ví dụ như bao nhiêu km đường được xây dựng. Tuy nhiên, số km đường được xây dựng có gúp cải thiện việc đi lại đến chợ cho các nông dân nghèo và cải thiện thu nhập nông thôn hay không lại không được báo cáo.

Tính bền vững: Đánh giá tính bền vững trong quá trình thực hiện và ngay sau khi kết thúc chương trình, dự án; liệu những thay đổi do việc thực hiện đầu tư có tiếp tục sau khi kết thúc dự án hay không? Các bài học kinh nghiệm từ các chương trình, dự án đã hoàn thành để thực hiện dự án khác...

Phân tích các chỉ số đánh giá theo các tiêu chí nêu trên cho chúng ta thấy việc thực hiện dự án có thực sự đáp ứng yêu cầu sử dụng vốn đầu tư như thế nào? Đúng hướng, đúng mục đích, đạt hiệu quả hay không?

5. Giám sát hoạt động theo dõi, đánh giá đầu tư xây dựng cơ bản của cơ quan quản lý nhà nước Theo quy định của pháp luật hiện hành và thực tế tổ chức công tác giám sát, đánh giá đầu tư của các cơ quan quản lý nhà nước ở nước ta hiện nay được phân thành 3 cấp: 1. Cấp Chính phủ, Cấp Bộ, ngành; 2. Các tỉnh, thành phố trực thược Trung ương (gọi chung là cấp tỉnh); 3. Cấp chủ thể quản lý trực tiếp và chủ đầu tư. Đối với từng cấp có chức năng quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản, các nhiệm vụ theo dõi hoạt động đầu tư khác nhau là khác nhau. Từ đặc điểm về nhiệm vụ theo dõi đánh giá của các chủ thể quản lý dự án đầu tư, cơ quan dân cử và đại biểu dân cử có thể phân định thành hai nhóm căn

28

KỸ NĂNG GIÁM SÁT ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN

cứ để giám sát các đối tượng trên trong việc thực hiện chức năng theo dõi đánh giá dự án đầu tư: i) Nhóm thứ nhất dành cho cơ quan quản lý nhà nước bao gồm quản lý cấp Chính phủ, Bộ ngành và cấp tỉnh; ii) Nhóm thứ hai dành cho cơ quan quản lý trực tiếp và chủ đầu tư dự án.

(Đoàn giám sát của UBTV Quốc hội kiểm tra Kiểm tra dự án nâng cấp đê La Giang Tỉnh Hà Tĩnh)

5.1 Đại biểu dân cử giám sát hoạt động theo dõi, đánh giá của các cơ quan quản lý nhà nước Đối với cơ quan quản lý nhà nước, đại biểu nên dựa vào Kế hoạch kiểm tra dự án đầu tư của các cơ quan quản lý hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản với nội dung chính bao gồm: 1. Căn cứ pháp lý của cuộc kiểm tra: Đoàn kiểm tra, giám sát cấp nào? Ai là người đưa ra quyết định thành lập đoàn giám sát? Người đưa ra quyết định kiểm tra có đưa ra quyết định thực hiện đúng thẩm quyền không? Các căn cứ để tổ chức đoàn kiểm tra có đúng pháp luật không? Có hợp lý không?...

2. Đối tượng được kiểm tra: Dự án nào nằm trong đối tượng giám sát kiểm tra? Dựa án được kiểm tra có nằm trong đối tượng được quyền kiểm tra của Đoàn không? Đối tượng được kiểm tra có đúng không? Có bỏ sót hay thanh kiểm tra nhầm đối tượng không? ….

3. Nhiệm vụ của cuộc kiểm tra: Đoàn kiểm tra phải thực hiện nhiệm vụ gì để thực hiện hoạt động giám sát? Mục đích của đoàn kiểm tra của Chính phủ, cơ quan quản lý nhà nước là gì? Các công tác trong đoàn kiểm tra gồm những hoạt động gì? …

4. Nội dung kiểm tra: Các nội dung kiểm tra giám sát là gì? Các nội dung đó có phù hợp không? Có thiếu, thừa hay chưa toàn diện nội dung giám sát nào không? Yêu cầu của nội dung giám sát là gì? Kết quả của cuộc kiểm tra ra sao?….

KỸ NĂNG GIÁM SÁT ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN

29

5. Thành phần Đoàn kiểm tra: Thành phần đoàn kiểm tra bao gồm những đối tượng nào? Việc thành lập Đoàn kiểm tra có đúng với trình tự không?

Các thành viên trong đoàn kiểm tra đó có thực hiện đúng với chức năng, nhiệm vụ không? …

6. Bảng kế hoạch hoạt động kiểm tra: Kế hoạch kiểm tra của đoàn giám sát như thế nào? Thời gian, phạm vi giám sát có hợp lý không? Sự phân công nhiệm vụ trong giám sát có đúng với chức năng nhiệm vụ không? …

7. Bảng dự trù kinh phí thực hiện cuộc kiểm tra: Kinh phí của cuộc kiểm tra giám sát lấy từ nguồn nào? Các khoản mục chi cho hoạt động giám sát có hợp lý không? …

8. Các kiến nghị để thực hiện kiểm tra: Các hình thức thực hiện kiểm tra nào được đề xuất? Ưu điểm, nhược điểm của từng hình thức kiểm tra? Lý do tại sao lại thực hiện hình thức này mà không thực hiện hình thức kia? Đối

Nhiệm vụ trong hoạt động giám sát dự án đầu tư xây dựng cơ bản của các cơ quan quản lý nhà nước ở các cấp: Một là tổ chức thực hiện giám sát, đánh giá các chương trình, dự án thuộc thẩm quyền quyết định của mình.  Ở cấp Chính phủ, Bộ kế hoạch đầu tư chủ trì lập kế hoạch và phối hợp với các Bộ, ngành và địa phương liên quan thực hiện kiểm tra, đánh giá các dự án quan trọng quốc gia, các dự án nhóm A;  Ở cấp tỉnh, Sở Kế hoạch và Đầu tư là đơn vị làm đầu mối thực hiện các nhiệm vụ về giám sát, đánh giá đầu tư của tỉnh, thành phố; hướng dẫn thực hiện giám sát, đánh giá đầu tư đối với các cấp, đơn vị trực thuộc, các dự án được Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố phân cấp hoặc uỷ quyền cho cấp dưới Hai là kiến nghị với Thủ tướng Chính phủ hoặc với các Bộ, ngành, địa phương liên quan về các giải pháp nhằm khắc phục những vướng mắc trong hoạt động đầu tư của các ngành, các địa phương hoặc đối với các dự án cụ thể để đảm bảo tiến độ và hiệu quả đầu tư; đồng thời giải quyết các kiến nghị của các chủ thể quản lý đầu tư về những vấn đề liên quan đến dự án đầu thuộc phạm vi quản lý của mình Ba là báo cáo về công tác giám sát, đánh giá dự án đầu tư thuộc thẩm quyền quyết định của mình theo chế độ quy định

30

KỸ NĂNG GIÁM SÁT ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN

tượng giám sát được đề xuất? Các nội dung kiểm tra được đề xuất... Nói chung là đại biểu nên tìm hiểu tất cả những đề xuất cho cuộc kiểm tra. Khi nghiên cứu những đề xuất này, đồng thời đại biểu so sánh với các hoạt động giám sát thực tế diễn ra, đại biểu có những đánh giá về phương thức thực hiện giám sát và hiệu quả của cuộc giám sát…

5.2. Giám sát hoạt động theo dõi, đánh giá của chủ thể quản lý trực tiếp Ở cấp quản lý này, chủ thể quản lý trực tiếp chương trình, dự án đầu tư có thể được tách thành hai nhóm: nhóm 1 là người có thầm quyền quyết định đầu tư như Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Chủ tịch ủy ban nhân dân, người đứng đầu các doanh nghiệp, tập đoàn nhà nước; nhóm 2 gồm cơ quan, tổ chức làm Chủ đầu tư. Trong hoạt động giám sát dự án đầu tư, mỗi chủ thể quản lý trực tiếp được quy định nhiệm vụ và cách thức tổ chức thực hiện khác nhau. Tuy nhiên, trong quá trình giám sát hoạt động theo dõi dự án đầu tư xây dựng cơ bản của chủ thể quản lý trực tiếp, đại biểu dân cử có thể dựa vào các tiêu chí sau đây: 1. Tiêu chí thu thập thông tin dữ liệu: Việc thu thập dữ liệu có được tổ chức một cách hệ thống, thường xuyên và có sự phân công rõ ràng cho rất cả các bộ phận có liên quan hay không? Thông tin thu thập được có bảo đảm độ tin cậy và kịp thời hay không?...

Nhiệm vụ của người có thẩm quyền quyết định đầu tư trong theo dõi, đánh giá dự án đầu tư xây dựng cơ bản: Tổ chức thực hiện giám sát, đánh giá các dự án do mình quyết định đầu tư hoặc thuộc quyền quản lý của mình; Chỉ đạo (Thủ tướng Chính phủ) hoặc kiến nghị cấp có thầm quyền, các Bộ, ngành, địa phương về những vấn đề cần giải quyết liên quan đến dự án do mình quản l{ để đảm bảo tiến độ và hiệu quả đầu tư.

Về tổ chức thực hiện giám sát: Thủ tướng Chính phủ giao cho Bộ Kế hoạch đầu tư tham mưu thực hiện việc theo dõi, kiểm tra các dự án đầu tư thuộc thẩm quyền quyết định của mình. Ở cấp tỉnh thường được giao cho Sở Kế hoạch và Đầu tư của tỉnh, Thành phố trực thuộc Trung ương. Ở cấp huyện, tùy theo tình hình thực tế, Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện giao cho các phòng chức năng liên quan

2. Tiêu chí tổng hợp, phân tích và xử lý thông tin dữ liệu: Việc tổng hợp và phân tích dữ liệu được thực hiện bằng các phương pháp và công cụ trợ giúp nào sau đây: Phân tích dữ liệu định lượng, Phân tích dữ liệu định tính, Phân tích so sánh (trước và sau, có hay không có đối chứng, so sánh với kế hoạch). Kết quả việc xử lý thông tin có đánh giá được tình hình của hoạt động dự án không? ….

KỸ NĂNG GIÁM SÁT ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN

31

3. Tiêu chí về việc báo cáo, cung cấp kết quả các thông tin theo dõi: Thông tin sử dụng phục vụ trực tiếp quản lý dự án; Thông tin nào được sử dụng trong quản lý dự án của củ đầu tư? Thông tin sử dụng cho các cấp lãnh đạo, cơ quan quản lý nhà nước Việc báo cáo kết quả của dự án có kịp thời, chính xác, đáng tin cậy không? Các bài học kinh nghiệm phục vụ xây dựng chính sách ,…

Nhiệm vụ của chủ đầu tư dự án trong theo dõi dự án đầu tư xây dựng cơ bản: 1) Thiết lập hệ thống thông tin nội bộ, thu thập và lưu trữ đầy đủ thông tin, dữ liệu, hồ sơ, tài liệu, sổ sách, chứng từ của dự án, báo cáo của các nhà thầu, những thay đổi về chính sách, luật pháp của Nhà nước, các quy định của nhà tài trợ liên quan đến việc quản l{ thực hiện dự án (nếu dự án có sử dụng nguồn vốn ODA); 2) Phát hiện và báo cáo kịp thời với người có thẩm quyền quyết định đầu tư và cơ quan thực hiện giám sát, đánh giá đầu tư những khó khăn, vướng mắc phát sinh trong quá trình thực hiện dự án và kiến nghị các giải pháp khắc phục; kiến nghị người có thẩm quyền quyết định đầu tư điều chỉnh dự án trong trường hợp cần thiết; 3) Lập báo cáo giám sát và đánh giá dự án theo quy định; cung cấp, chia sẻ thông tin qua hệ thống giám sát, đánh giá dự án cấp ngành, địa phương và quốc gia.

6. Phối hợp, sử dụng kết quả giám sát cộng đồng trong giám sát đầu tư xây dựng cơ bản Hình thức giám sát cộng động đã góp phần bảo đảm đầu tư phù hợp với quy hoạch và mục tiêu phát triển kinh tế xã hội, đồng thời cũng đã phát hiện, ngăn chặn và xử lý kịp thời những hoạt động gây lãn phí, thất thoát vốn nhà nước, ảnh hưởng xấu đến chất lượng, xâm hại lợi ích cộng đồng Trong quá trình giám sát đầu tư xây dựng cơ bản, cơ quan dân cử có thể thu hút sự tham gia của cộng đồng dân cư để tận dụng sự hiểu biết, thông tin của nhân dân, qua đó giúp cho việc giám sát được chính xác, sát thực hơn, đạt kết quả cao hơn. Để thu hút sự tham gia của cộng đồng trong quá trình giám sát, cơ quan dân cử có thể phối hợp với Ban giám sát cộng đồng,

32

KỸ NĂNG GIÁM SÁT ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN

(Người dân tham gia giám sát thi công công trình xây dựng cơ bản)

sử dụng các kết quả của giám sát cộng đồng; hoặc khảo sát, hỏi ý kiến nhiều chiều từ người dân bằng nhiều cách khác nhau như tổ chức các cuộc họp, phát phiếu khảo sát…

Cơ quan dân cử có thể phối hợp với các Ban giám sát cộng đồng bằng cách trao đổi thông tin, kế hoạch giám sát, hỗ trợ về nhân lực. Cũng có thể sử dụng kết quả giám sát cộng đồng trong hoạt động của cơ quan dân cử như một nguồn thông tin để đối chứng với thông tin của các cơ quan nhà nước trong các cuộc họp, kỳ họp, làm cơ sở để chất vấn, yêu cầu giải trình.

Qua thực tiễn giám sát một số kinh nghiệm sau đây đã được đúc kết để có thể sử dụng kết quả giám sát của cộng đồng nhằm nâng cao hiệu quả giám sát của cơ quan dân cử.

Thứ nhất Đoàn giám sát cần tiến hành hoạt động giám sát thông qua các tài liệu sau đây để đánh giá được quy trình thực hiện giám sát đầu tư của cộng đồng có đúng với quy định của pháp luật cũng như phản ánh của cử tri hay không. Đại biểu căn cứ vào các tài liệu được công bố công khai như: Quy hoạch phát triển kinh tế – xã hội của tỉnh, huyện; quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; quy hoạch xây dựng; kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội của tỉnh, huyện; kế hoạch đầu tư của tỉnh, huyện; quyết định đầu tư, hoặc giấy chứng nhận, đăng ký đầu tư; và các tài liệu về pháp luật có liên quan về quản lý đầu tư, giám sát đầu tư của cộng đồng, xây dựng, đất đai và bảo vệ môi trường, tài nguyên,...Nói một cách khác, trước khi đại biểu sử dụng kết quả giám sát của cộng đồng, đại biểu cần kiểm tra tính pháp lý của các cuộc giám sát cũng như vấn đề giám sát của cộng đồng.

Thứ hai Đoàn giám sát nên thực hiện giám sát thông qua việc thu thập ý

kiến, kiến nghị của nhân dân về các dự án đầu tư trên địa bàn xã; đồng thời tổ chức theo dõi quá trình thực hiện đầu tư, vận hành các dự án trên địa bàn

KỸ NĂNG GIÁM SÁT ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN

33

xã (chủ yếu tập trung vào các khâu dễ dẫn đến việc xâm hại lợi ích của cộng đồng, gây ô nhiễm môi trường, gây mất an toàn, trật tự, an ninh xã hội; đối với các dự án đầu tư sử dụng vốn nhà nước, dự án đầu tư của xã cần theo dõi thêm các khâu dễ dẫn đến việc gây lãng phí, thất thoát vốn đầu tư, không đảm bảo tiêu chuẩn về vật tư, chất lượng công trình theo quy định).

Thứ ba Giám sát thông qua việc so sánh, kiểm tra, phát hiện những vấn

đề mâu thuẫn, khác với quy định, hoặc vô lý; những vấn đề xâm hại đến lợi ích cộng đồng, lãng phí, thất thoát hoặc vi phạm các quy định pháp luật về quản lý đầu tư xây dựng cơ bản;

Thứ tư Giám sát thông qua việc phản ánh, kiến nghị với các cơ quan có thẩm quyền xem xét, giải quyết các vấn đề được phát hiện theo quy định; theo dõi việc xem xét, giải quyết các kiến nghị theo quy định; thông báo kết quả xem xét, giải quyết của các cơ quan có thẩm quyền đến nhân dân theo quy định; theo dõi việc chấp hành các biện pháp xử lý của các đối tượng có liên quan theo quy định của các tổ chức đoàn thể của cộng đồng hoặc Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam xã/phường.

Kỹ năng để thực hiện những công việc nói trên khá đơn giản, chủ yếu là quan sát, ghi chép và đối chiếu thực tế với các quy định về quản lý đầu tư hoặc các chí tiêu kinh tế kỹ thuật trong xây dựng cơ bản.

Ngoài ra, đoàn giám sát còn căn cứ vào kết quả thực hiện nhiệm vụ của Ban giám sát đầu tư của cộng đồng xã hoặc Ban Thanh tra nhân dân xã tổ chức thực hiện công tác giám sát các dự án đầu tư trên địa bàn. Bên cạnh đó, đoàn giám sát còn giám sát về việc xây dựng chương trình, kế hoạch giám sát đầu tư của cộng đồng phù hợp với quy định của pháp luật và nội dung quy định theo Quy chế hay không? Việc tiếp nhận các thông tin do cử tri phản ánh và gửi tới các cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền có đúng quy định hay không? Việc tiếp nhận và thông tin cho cử tri biết ký kiến trả lời của các cơ quan quản lý có thẩm quyền về những kiến nghị của mình có kịp thời và đúng pháp luật hay không? Việc tiến hành tổng hợp, phản ánh, kiến nghị với các cơ quan có thẩm quyền về các nội dung kết quả thực hiện giám sát đầu tư của cộng đồng được thực hiện như thế nào Bên cạnh đó, để góp phần tăng cường hiệu quả giám sát của cơ quan dân cử đối với đầu tư xây dựng cơ bản đại biểu có thể khảo sát, hỏi ý kiến của người dân về đầu tư xây dựng cơ bản trên địa bàn như có phù hợp với mong muốn của người dân không, họ đánh giá như thế nào về chất lượng, tiến độ, hiệu quả của việc đầu tư. Việc chuyển từ cách làm giám sát mang tính kỹ thuật quá chuyên sâu sang giám sát tác động và ảnh hưởng của công trình cũng phù hợp hơn với trình độ chuyên môn và bối cảnh nghề nghiệp của các đại biểu. Các đại biểu tự tin hơn khi chất vấn các Bộ ngành, các cơ quan quản lý nhà nước và đơn vị quản lý dự án. Cách làm này cũng tạo điều kiện cho người dân tích cực chia sẻ phản hồi và quan tâm của họ

34

KỸ NĂNG GIÁM SÁT ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN

GIÁM SÁT CỘNG ĐỒNG VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ LIÊN QUAN Giám sát đầu tư của cộng đồng là hoạt động tự nguyện của dân cư sinh sống trên địa bàn xã, phường, hoặc thị trấn giám sát các chương trình, dự án đầu tư có sử dụng vốn nhà nước và không thuộc diện bí mật quốc gia theo quy định của pháp luật có ảnh hưởng trực tiếp tới cộng đồng trên địa bàn của xã; các dự án đầu tư bằng nguồn vốn và công sức của cộng đồng hoặc bằng nguồn tài trợ trực tiếp của các tổ chức, cá nhân cho xã; các dự án đầu tư bằng nguồn vốn khác. Hoạt động này nhằm theo dõi, đánh giá việc chấp hành các quy định về quản lý đầu tư của cơ quan có thẩm quyền quyết định đầu tư, chủ đầu tư, ban quản lý dự án, các nhà thầu và đơn vị thi công dự án trong quá trình đầu tư; phát hiện, kiến nghị với các cơ quan nhà nước có thẩm quyền về các việc làm vi phạm các quy định về quản lý đầu tư để kịp thời ngăn chặn và xử lý các việc làm sai quy định, gây lãng phí, thất thoát vốn và tài sản nhà nước, xâm hại lợi ích của cộng đồng.

Mục tiêu giám sát đầu tư của cộng đồng nhằm góp phần đảm bảo hoạt động đầu tư ở địa phương phù hợp với các quy hoạch được duyệt, phù hợp với mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội và có hiệu quả kinh tế xã hội cao; đồng thời phát hiện, ngăn chặn để xử l{ kịp thời các hoạt động đầu tư không đúng quy hoạch, sai quy định; các việc làm gây lãng phí, thất thoát vốn và tài sản nhà nước, ảnh hưởng xấu đến chất lượng công trình, xâm hại lợi ích của cộng đồng. Đối tượng giám sát đầu tư của cộng đồng là các chủ thể có liên quan đến các dự án đầu tư như người có thẩm quyền quyết định đầu tư; chủ đầu tư; các nhà thầu tư vấn, giám sát thi công, xây lắp, cung cấp thiết bị, vật tư, nguyên, nhiên, vật liệu,... của dự án.

Phạm vi giám sát đầu tư của cộng đồng thực hiện với tất cả các chương trình, dự án đầu tư có sử dụng vốn ngân sách nhà nước và không thuộc diện bí mật quốc gia theo quy định của pháp luật, kể cả các dự án tự đầu tư bằng nguồn vốn và công sức của cộng đồng, các dự án đầu tư bằng nguồn tài trợ trực tiếp của các tổ chức, cá nhân cho xã và bằng nguồn vốn khác.

Nội dung giám sát của cộng đồng Để thực hiện thành công hoạt động giám sát đối với các công trình, dự án đầu tư, đoàn giám sát cần căn cứ vào hoạt động giám sát đầu tư của cộng đồng dựa vào các căn cứ sau:

KỸ NĂNG GIÁM SÁT ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN

35

- Đối với dự án trên phạm vi một xã/phường: Đoàn giám sát (thành viên đoàn giám sát) phải căn cứ vào ý kiến, kiến nghị của cử tri nơi có chương trình, dự án đầu tư trên cơ sở các thông tin được công khai theo quy định của pháp luật và Quy chế Giám sát đầu tư của cộng đồng(2). Ý kiến và kiến nghị của cử tri về những vấn đề liên quan đến dự án đầu tư trên địa bàn được phản ánh thông qua các tổ chức đoàn thể của cộng đồng hoặc Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam xã/phường; - Đối với các dự án thực hiện trên phạm vi liên xã/phường: Đoàn giám sát (thành viên đoàn giám sát) phải căn cứ vào phản ánh những kiến nghị của cử tri về những nội dung giám sát theo quy định được phản ảnh thông qua Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam xã/phường nơi mình cư trú

(2) Quyết định số 80/2005/QĐ-TTg ngày 18/4/2005.

36

KỸ NĂNG GIÁM SÁT ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN

Phần IV: Một số giải pháp nâng cao chất lượng giám sát đầu tư xây dựng cơ bản

Mục đích: Phần 4 là những giải pháp đề xuất nhằm nâng cao chất lượng đầu tư xây dựng cơ bản cũng như chất lượng của giám sát đầu tư xây dựng cơ bản.

Nội dung phần này: 1. Hoàn thiện các cơ chế, chính sách của Nhà nước 2. Phát huy vai trò của đại biểu dân cử

KỸ NĂNG GIÁM SÁT ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN

37

1. Hoàn thiện các cơ chế, chính sách của Nhà nước Nâng cao và hoàn thiện công tác quy hoạch phát triển đi đôi với tăng cường quản lý việc thực hiện quy hoạch. Khắc phục tình trạng thiếu đồng bộ giữa quy hoạch phát triển của các ngành, các vùng và các tỉnh, thành phố, các đô thị, dẫn tới sự trùng lắp và phân bố đầu tư không hợp lý.

Xây dựng kế hoạch đầu tư dài hạn trên cơ sở kế hoạch phát triển kinh tếxã hội theo ngành, vùng lãnh thổ, quy hoạch được duyệt. Công tác chuẩn bị đầu tư phải đi trước một bước để có cơ sở bố trí kế hoạch đầu tư hàng năm.

Chỉ bố trí kế hoạch đầu tư khi đã xác định chắc chắn khả năng nguồn vốn và chỉ đưa vào kế hoạch đầu tư các dự án có đủ thủ tục đầu tư theo quy định; bố trí tập trung các dự án quan trọng, cần thiết đem lại hiệu quả kinh tế cao, đồng thời phân cấp thực hiện theo nguyên tắc cấp nào điều hành tốt hơn thì giao quyền cho cấp đó để có thể chủ động điều hành và phải chịu trách nhiệm về quyết định của mình.

- Thực hiện đúng điều hành của Nhà nước trong việc bố trí triển khai kế hoạch hàng năm. Chấm dứt tình trạng đầu tư dàn trải, phân tán, không đúng quy hoạch, tình trạng thực hiện vốn đầu tư xây dựng cơ bản vượt nguồn dự toán được giao, ứng vốn đầu tư trái với chế độ quy định. Kiên quyết không chấp nhận việc bố trí kế hoạch và cấp vốn đầu tư cho các dự án không thực hiện đúng quy định theo Quy chế quản lý đầu tư và xây dựng; Không cho phép kéo dài thời gian thực hiện vốn đấu tư sang năm sau.

- Tiếp tục hoàn thiện cơ chế quản lý, đặc biệt là việc phân cấp rõ ràng quyền hạn, tăng cường trách nhiệm của các cơ quan, đơn vị trực tiếp vào các khâu của quá trình đầu tư và xây dựng. Nghị định quy định các cấp thực hiện giám sát, đánh giá đầu tư (Chính phủ, Tỉnh và các Bộ, Chủ đầu tư) tuy nhiên, cần phải quy định rõ nhiệm vụ của các cấp nói trên tương ứng với hệ thống giám sát (theo dõi, kiểm tra) trong giám sát, đánh giá tổng thể, trong đó gắn kết với trách nhiệm của các cơ quan dân cử ở các cấp.

- Xác định và đi đến quy định chủ đầu tư phải là đơn vị khai thác, vận hành, sử dụng dự án đầu tư khi hoàn thành. Nếu chủ đầu tư là cấp trung gian dễ dẫn đến thiếu trách nhiệm với hiệu quả đầu tư. Các cơ quan quản lý nhà nước tập trung cho xây dựng chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, các cơ chế chính sách, thanh tra, kiểm tra để kịp thời chấn chỉnh. Tùy theo điều kiện cho phép của từng vùng, miền mà lập, phê duyệt, quyết định đầu tư, không nên áp dụng một mô hình có sẵn ở những nơi khác gây lãng phí, hiệu quả đầu tư thấp. Vấn đề này cần phải được thống nhất thực hiện nghiêm túc theo quy định của mỗi cấp ngân sách.

- Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu, Luật Đầu tư… đã được Quốc hội thông qua, việc xây dựng các văn bản hướng dẫn hướng dẫn thi hành cần quy định cụ thể, chặt chẽ về vai trò trách nhiệm của từng cấp, từng ngành trong suốt

38

KỸ NĂNG GIÁM SÁT ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN

quá trình đầu tư dự án; nhằm ràng buộc trách nhiệm của từng cấp, từng ngành trong từng khâu của quá trình quản lý dự án.

- Tăng cường giám sát chặt chẽ đối với các hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản, trước hết là tập trung giám sát những khâu yếu kém trong quá trình đầu tư: từ khâu chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư, thanh quyết toán vốn đầu tư, bàn giao công trình đưa vào sử dụng. Công tác thanh tra, kiểm tra, phải thực hiện toàn diện, triệt để; xử lý nghiêm minh các hiện tượng tiêu cực trong đầu tư xây dựng cơ bản.

- Hiện tại việc giám sát, đánh giá đầu tư xây dựng cơ bản mới được đề cập trong điều 40a của Luật Xây dựng (Giấm sát đánh giá dự án đầu tư xây dựng công trình) và Điều 84 của Luật Đầu tư (Theo dõi, đánh giá dự án đầu tư) làm cơ sở triển khai công tác giám sát, đánh giá đầu tư. Tuy nhiên, để có căn cứ và nội dung giám sát đánh giá cụ thể về đầu tư xây dựng cơ bản sử dụng vốn nhà nước (đầu tư công) cần sớm xây dựng và ban hành Luật Đầu tư công.

- Cần có quy định về việc tổng kết tình hình giám sát, đánh giá đầu tư để kịp thời nắm được tình hình thực hiện công tác này, rút kinh nghiệm và cải tiến công tác tốt hơn (kiến nghị tối thiểu 01 lần vào cuối năm ở các cấp tỉnh, Bộ và 3 hoặc 5 năm một lần trong phạm vi toàn quốc)

2. Phát huy vai trò của đại biểu dân cử - Cần tăng cường nhiều hơn công tác giám sát của Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp trong lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản. Vai trò của Quốc hội, Hội đồng nhân dân càng quan trọng bởi "chấn chỉnh cái lệch" phải dựa trên "tư duy không lệch" của người ra quyết định mới thực sự đảm bảo hiệu quả của các quyết định quan trọng liên quan đến nguồn lực tài chính eo hẹp ở trung ương cũng như địa phương.

- Để nâng cao chất lượng giám sát dự án đầu tư xây dựng cơ bản, vấn đề mấu chốt quan trọng là phải tìm kiếm các tài liệu nghiên cứu, cập nhật thông tin, nắm chắc pháp luật, văn bản quản lý của cơ quan nhà nước, nhất là các văn bản có liên quan đến đầu tư và xây dựng; thực hiện linh hoạt các hình thức giám sát để thu thập ý kiến, kiến nghị và qua đó có ý kiến điều chỉnh cho phù hợp; cần sử dụng có hiệu quả các tư vấn và phân tích của các “chuyên gia”; nâng cao tinh thần trách nhiệm, năng lực và tăng cường các điều kiện cần thiết cho đại biểu và các cơ quan dân cử; Tổ chức tập huấn thường xuyên của đại biểu dân cử về quy trình thủ tục, nguyên tắc trong quản lý đầu tư xây dựng cơ bản.

- Cần lựa chọn những vấn đề trọng yếu mang tính chiến lược về đầu tư xây dựng cơ bản để xem xét, thảo luận và quyết định. Cơ quan dân cử cần giành thời gian và trí tuệ cho việc thảo luận, lựa chọn các quyết định mang

KỸ NĂNG GIÁM SÁT ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN

39

tính chiến lược về chiến lược đầu tư phát triển. Những vấn đề lựa chọn thảo luận phải là những vấn đề có tính quyết định đối với kinh tế và tài chính, hoặc những vấn đề bức xúc mà nhân dân quan tâm, cần có quyết định của cơ quan quyền lực nhà nước. Hạn chế tối đa việc thảo luận tại các kỳ họp những vấn đề mang tính quá chi tiết, đơn lẻ. Các chuyên đề giám sát cần được lựa chọn mang tính điển hình và gắn với những nội dung Nghị quyết của cơ quan dân cử. Có sự chuẩn bị chu đáo trên tất cả các mặt cho công tác giám sát kể cả chương trình, phương thức tiến hành hoạt động giám sát.

- Cần tiếp tục hoàn chỉnh, tôn trọng và công khai hoá quy trình lập, thẩm tra các báo cáo đầu tư xây dựng cơ bản, quy trình và mô hình giám sát đầu tư xây dựng cơ bản của cơ quan dân cử. Quy trình phải được xây dựng khoa học, tuân thủ quy định của luật pháp, phải rõ ràng, minh bạch, dễ hiểu và dễ thực hiện. Từng công việc, từng nội dung của quy trình và trách nhiệm của mỗi cơ quan, mỗi cá nhân trong quy trình phải rành mạch, cụ thể, hợp lý.

Quy trình xem xét, thẩm tra và quyết định về đầu tư xây dựng cơ bản phải được luật hóa và mang tính ràng buộc chặt chẽ. Nội dung và phương pháp thực hiện quy trình cần tiếp tục phát triển và hoàn thiện phù hợp thực tế và có hiệu lực thực sự.

- Khi xây dựng phương án phân bổ vốn đầu tư xây dựng cơ bản cần có sư phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan hữu quan với cơ quan tham mưu của cơ quan dân cử, đồng thời tổ chức để các đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân giám sát ngay từ khâu đầu của quy trình xây dựng phương án trình Quốc hội, Hội đồng nhân dân xem xét quyết định theo thẩm quyền.

Qua giám sát việc thực hiện các công trình xây dựng cơ bản, các cơ quan dân cử và đại biểu dân cử cần đề nghị Chính phủ hay Ủy ban nhân dân điều chỉnh vốn các công trình chưa thực hiện được sang các công trình khác, quán triệt yêu cầu tiết kiệm, hiệu quả, chống thất thoát, lãng phí, đồng thời chỉ ra các sai phạm để chấn chỉnh và có biện pháp sửa chữa khắc phục kịp thời. Trong giám sát phải nắm thật chắc các giai đoạn của quá trình đầu tư để xây dựng kế hoạch giám sát. Kế hoạch giám sát càng chi tiết thì khi thực hiện giám sát cũng như xây dựng kết quả giám sát sẽ không gặp khó khăn, kết quả giám sát sẽ phản ánh trung thực hơn, hiệu quả hơn.

- Các cơ quan có nhiệm vụ làm đầu mối giám sát cần chủ động không chờ các báo cáo trình ra Quốc hội, Hội đồng nhân dân mới tiến hành thẩm tra, giám sát mà cần tiến hành thẩm tra, giám sát ngay từ đầu. Cần nâng cao chất lượng hoạt động của các các đơn vị đầu mối giám sát vì trên thực tế, đại biểu dân cử thuộc nhiều thành phần chuyên môn khác nhau nên ít có điều kiện nghiên cứu sâu về lĩnh vực tài chính - ngân sách và đầu tư phát triển. Ví dụ, Ban Kinh tế và Ngân sách Hội đồng nhân dân tỉnh phải chủ động có kế hoạch giám sát trực tiếp, khảo sát thực tế (song song với quá trình các cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân tỉnh xây dựng các nguyên tắc,

40

KỸ NĂNG GIÁM SÁT ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN

tiêu chí, định mức phân bổ chi đầu tư phát triển cho các ngành, các cấp trên địa bàn tỉnh) tại các ngành, địa phương để xây dựng báo cáo thẩm tra có chất lượng, mang tính phản biện cao, là cơ sở chủ yếu giúp Hội đồng nhân dân tỉnh xem xét, quyết định các nguyên tắc, tiêu chí, định mức phân bổ chi đầu tư phát triển ở địa phương mình.

- Để nâng cao chất lượng giám sát về đầu tư xây dựng cơ bản tại địa phương thì phải nâng cao năng lực cho đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp trong các lĩnh vực tài chính - ngân sách, nhất là trên lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản, nhằm giúp cho đại biểu có kiến thức phân tích tổng hợp các dự án, chương trình có liên quan đến tài chính. Nâng cao năng lực và và tăng cường các điều kiện cần thiết cho các cơ quan của Hội đồng nhân dân, trước hết là các Ban của Hội đồng nhân dân; cho các đại biểu Hội đồng nhân dân chuyên trách. Quá trình làm việc trực tiếp và cho ý kiến thẩm tra đánh giá của Ban Kinh tế và Ngân sách và các cơ quan khác của Hội đồng nhân dân về kinh tế - xã hội, về tài chính, đầu tư phát triển, ngân sách nhà nước sẽ vô cùng quan trọng và là căn cứ để Thường trực Hội đồng nhân dân xem xét, cho ý kiến trình Hội đồng nhân dân thảo luận và quyết định. Cần tăng cường cho các cơ quan của Hội đồng nhân dân không chỉ phương, điều kiện làm việc, nhân lực và hệ thống thông tin dữ liệu, mà quan trọng hơn là trí tuệ, là tri thức, là phương pháp, là sự phối hợp trong công việc, trong quy trình xem xét, thẩm tra. Cần đề cao trách nhiệm và đảm bảo quyền hạn của từng cơ quan hoạt động thường xuyên của Hội đồng nhân dân, từng đại biểu Hội đồng nhân dân trong nhiệm vụ quan trọng này.

- Phải cung cấp đầy đủ, chuẩn xác về tình hình thu, chi ngân sách địa phương, tình hình đầu tư xây dựng cơ bản hàng năm để đại biểu Hội đồng nhân dân có thêm thông tin giám sát, nghiên cứu, thảo luận và đi đến biểu quyết tại kỳ họp. Nguồn thông tin phục vụ cho công tác giám sát đầu tư xây dựng cơ bản không chỉ từ báo cáo của cơ quan hành pháp, mà còn được thu nhận qua họat động giám sát của đại biểu dân cử, qua cử tri, báo chí và các nguồn thông tin khác. Để có nguồn thông tin thật sự hữu ích phục vụ cho công tác giám sát thì cần có sự tham dự của của các cơ quan có chức năng và chuyên môn về giám sát Kinh tế-Ngân sách (Ủy ban Tài chính ngân sách của Quốc hội hay Ban kinh tế ngân sách của Hội đồng nhân dân). Khối lượng thông tin và những phân tích, đánh giá trong Báo cáo thẩm tra là cơ sở quan trọng để đại biểu thảo luận và quyết định.

- Cần hệ thống hóa và cập nhật đầy đủ chủ trương, chính sách, chế độ mới, cũng như những thông tin cần thiết về kinh tế, tài chính, những định mức, tiêu chuẩn làm căn cứ cho việc thẩm tra và quyết định những vấn đề liên quan đến đầu tư xây dựng cơ bản. Đầu tư xây dựng cơ bản luôn luôn là vấn đề nhạy cảm, có phạm vi tác động rộng và chịu sự chi phối, có quan hệ chặt chẽ với nhiều chủ trương, chiến lược, chính sách, có quan hệ lợi ích với

KỸ NĂNG GIÁM SÁT ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN

41

mọi chủ thể tham gia quyết định. Do đó, cần phải có sự cập nhật không chỉ về tình hình kinh tế, xã hội, thông tin về kinh tế tài chính, mà còn cần phải nắm bắt một cách có hệ thống các tiêu chí, định mức đã, đang và sẽ có hiệu lực phục vụ cho việc thẩm tra, đánh giá và quyết định các vấn đề tổng thể cũng như từng nội dung cụ thể về đầu tư xây dựng cơ bản.

- Không thể có các ý kiến sâu sắc và quyết định chính xác về tài chính, ngân sách nhà nước khi thiếu những thông tin tin cậy đã được lượng hóa.

Những thông tin đó không thể đơn lẻ, không thể chỉ có hiện tại, chỉ có trong nước, mà đó phải là một hệ thống thông tin toàn diện, được tích luỹ, gồm cả thông tin quá khứ, hiện tại, thông tin dự báo và thông tin trong, ngoài nước.

Cần phải tạo lập các ngân hàng dữ liệu, các kênh thông tin đa chiều, thoả mãn các căn cứ tối thiểu cho các nhận xét, đánh giá và quyết định.

- Mặt khác, cần phát huy vai trò của cơ quan Kiểm toán Nhà nước và sử dụng có hiệu quả báo cáo của Kiểm toán Nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản. Kiểm toán là sự kiểm tra, đánh giá và xác nhận mức độ tin cậy của các thông tin liên quan đến hoạt động kinh tế và tài chính. Ý kiến của kiểm toán là sự phản biện khách quan, có bằng chứng, là ý kiến chuyên môn, có căn cứ nghiệp vụ và pháp lý, có bằng chứng, là chỗ dựa và là cơ sở cho các đại biểu Hội đồng nhân dân giám sát và quyết định. Trong quá trình thảo luận tại Kỳ họp Quốc hội hay kỳ họp Hội đồng nhân dân, cần sử dụng báo cáo của Kiểm toán Nhà nước và các nguồn thông tin như đề cập ở trên để có báo cáo tổng hợp, định hướng những vấn đề cơ bản, đặc biệt việc bố trí và phân bổ vốn đầu tư xây dựng cơ bản cần được các đại biểu thảo lụân kỹ từ chủ trương đầu tư, quy họach, kế họach đến hịêu quả đầu tư, bảo đảm đầu tư tập trung, dứt điểm, tránh dàn trải và hạn chế nợ đọng vốn đầu tư xây dựng cơ bản.

42

KỸ NĂNG GIÁM SÁT ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN

KỸ NĂNG GIÁM SÁT ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN

43

MỘT SỐ TẬP SAN ĐÃ PHÁT HÀNH CỦA TRUNG TÂM BỒI DƯỠNG ĐẠI BIỂU DÂN CỬ