ra11_25

Ekonomisk ersättning vid bekämpning av växtskadegörare

• Ett förutsägbart och transparent ersättningssystem bör införas för att sänka samhällets kostnader för bekämpning.

• Endast skattefinansiering kan täcka alla karantänsskadegörare, men statligt understödda försäkringslösningar eller avgiftssystem kan vara möjliga för vissa skadegörare.

• Ersättningssystemet bör så långt som möjligt läggas på EU-nivå.

Resterande karantänsskadegörare måste hanteras genom ett nationellt ersättningssystem.

Rapport 2011:25

Ekonomisk ersättning vid bekämpning av växtskadegörare

Analysenheten Författare Lars Bollmark, Bo Norell och Anders Mårtensson Foto framsida Franck Hérard

Sammanfattning Jordbruksverket har fått i uppdrag av regeringen att utreda om det bör finnas system för ersättning för förlorad inkomst m.m. till producenter och markägare vid angrepp av sådana allvarliga växtskadegörare, s.k. karantänsskadegörare, som föranleder myndigheten att fatta beslut om bekämpnings- eller utrotningsåtgärder. Utredningens förslag ska ge ökad klarhet i svensk lagstiftning och underlag för svenska positioner i den pågående översynen av EU:s växtskyddsstrategi.

Jordbruksverket föreslår • • •

att det ska finnas ett ersättningssystem, att systemet huvudsakligen finansieras med skattemedel och att ersättningssystemet så långt som möjligt läggs på EU-nivå.

EU:s regelverk kräver att medlemsstaterna bekämpar karantänsskadegörarna. EU reglerar 250 arter med sinsemellan stor variation i egenskaper. Metoder och kostnader för bekämpningsåtgärderna varierar därför mellan skadegörarna. Utredningen har arbetat med ett urval av skadegörare för att tydliggöra principerna för ett ersättningssystem. Den exakta utformningen av ersättningssystemet kräver analys av varje enskild växtskadegörare.

Ett ersättningssystem bör finnas eftersom det, åtminstone för de studerade karantänsskadegörarna, skulle effektivisera bekämpningsarbetet och därmed sänka samhällets totala kostnader. Bekämpningen kan inledas tidigare eftersom möjligheten till ersättning stimulerar anmälan av angrepp, och den kan ske snabbare genom att samarbetsviljan under bekämpningen ökar. För att systemet ska bli verkningsfullt krävs att det är transparent och förutsägbart, så att markägare/odlare kan lita på att få tillräcklig ersättning.

Bland finansieringsformerna är det endast skattefinansiering som kan täcka alla skadegörare. Svaga dataunderlag och svåra avgränsningar kan försvåra alternativ med försäkringar och avgifter och leda till höga transaktionskostnader för dessa alternativ.

En skattebaserad lösning skulle behöva kopplas till krav på skyddsåtgärder för att undvika negativa effekter på skyddsarbetet. I ett differentierat system med olika lösningar för olika skadegörare kan försäkringar vara aktuella, t ex på potatisområdet, men det behövs troligen statligt stöd för att det ska komma till stånd.

Ersättningssystemet bör så långt som möjligt läggas på EU-nivån. Medfinansiering kan bli relevant för en grupp prioriterade karantänsskadegörare, som väljs ut i samband med den pågående översynen av EU:s växtskyddsstrategi. Resterande skadegörare måste hanteras genom ett nationellt ersättningssystem.

Innehåll !

1! Inledning......................................................................................................................1!

1.1! Uppdraget .............................................................................................................1!

1.2! Avgränsningar ......................................................................................................1!

2! Området växtskadegörare............................................................................................2!

2.1! Regler för karantänsskadegörare ..........................................................................2!

2.2! Angrepp av karantänsskadegörare i Sverige ........................................................3!

2.2.1! Potatiskräfta...................................................................................................3!

2.2.2! Ljus ringröta och mörk ringröta ....................................................................5!

2.2.3! Minerarflugor ................................................................................................6!

2.2.4! Tomato Spotted Wilt Virus (TSWV) ............................................................7!

2.2.5! Gulbakterios ..................................................................................................7!

2.2.6! Bemisia tabaci ...............................................................................................7!

2.2.7! Phytophthora ramorum..................................................................................8!

2.2.8! Andra karantänsskadegörare .........................................................................8!

2.3! Ersättning i Sverige sedan 1994 ...........................................................................8!

2.4! Sammanfattning av kostnader för angrepp av karantänsskadegörare i Sverige................................................................................................................9!

3! Vad kan uppnås med ett ersättningssystem? .............................................................10!

4! En översiktlig bedömning av ett urval av karantänsskadegörare ..............................13!

4.1! Urval av skadegörare och typfall .......................................................................13!

4.2! Skadegörarna ......................................................................................................14!

4.2.1! Tallvedsnematod .........................................................................................14!

4.2.2! Asiatisk långhorning ...................................................................................16!

4.2.3! Potatiskräfta.................................................................................................17!

4.2.4! Ljus ringröta ................................................................................................19!

4.2.5! Minerarfluga................................................................................................21!

5! Möjliga effekter av ett ersättningssystem på urvalet av karantänsskadegörare och några typfall för dessa ..........................................................................................23!

5.1! Effekten av ersättning på angrepp av olika skadegörare....................................23!

5.1.1! Möjliga effekter på bekämpningskostnaderna ............................................23!

5.1.2! Effekter av ersättning hos de olika skadegörarna........................................23!

5.1.3! Jämförelse mellan skadegörarna .................................................................26!

5.1.4! Försök till generaliseringar..........................................................................27!

5.1.5! Sammanfattning om införande av ett ersättningssystem.............................29!

6! Ersättningssystem och finansieringsmodeller ...........................................................30!

6.1! Försäkringar .......................................................................................................30!

6.1.1! Exempel på försäkringar .............................................................................31!

6.2! Fonder.................................................................................................................31!

6.2.1! Exempel på fonder ......................................................................................32!

6.3! Avgifter ..............................................................................................................33!

6.3.1! Ett exempel på avgiftsfinansiering från djurområdet ..................................33!

6.4! Skattefinansiering...............................................................................................34!

6.5! Finansiering helt på EU-nivå, medfinansiering eller enbart finansiering på nationell nivå .................................................................................................35!

6.6! Krav på ett ersättningssystem.............................................................................36!

6.6.1! Gränser för högsta och lägsta ersättning .....................................................36!

6.6.2! Ersättningssystemets effekter på riskbeteendet...........................................36!

6.7! Sammanfattning finansieringsformer .................................................................37!

7! Nuvarande regelverk .................................................................................................38!

7.1! Statsstödsregler...................................................................................................38!

7.2! Svenska regler för ersättning..............................................................................40!

7.2.1! Bestämmelser ..............................................................................................40!

7.2.2! Praxis...........................................................................................................41!

2

7.2.3! Egendomsskyddet enligt regeringsformen ..................................................41!

7.3! Ersättningsregler inom EU för växtskadegörare ................................................42!

7.3.1! EU:s medfinansiering ..................................................................................42!

7.3.2! Gemensam jordbruksfond för växtskadegörare ..........................................43!

7.4! Ersättningsregler på djurområdet .......................................................................44!

7.4.1! Vilka kostnader och förluster kan täckas?...................................................44!

7.4.2! EU:s medfinansiering på djurområdet.........................................................44!

8! Förändringar i regelverk............................................................................................46!

8.1! Översynen av EU:s växtskyddsstrategi ..............................................................46!

8.1.1! Task Force 4: Emergency action in the EU regime for plant health and on solidarity arrangements ...................................................................46!

8.1.2! Kommissionens diskussionsunderlag och diskussioner i gruppen med växtskyddschefer .................................................................................47!

8.2! Förändringar i regelverket för djursjukdomar ....................................................48!

8.2.1! Djursmittsutredningen.................................................................................48!

8.2.2! Jordbruksverkets remissvar på djursmittsutredningen ................................48!

8.2.3! EU:s genomförbarhetsstudie för ett system för fördelning av kostnader och ansvar (CRSS) avseende djursjukdomar ..............................................50!

9! Näringarnas synpunkter.............................................................................................53!

10! Effekter av ett förändrat klimat ...............................................................................55!

11! Diskussion och slutsatser ........................................................................................56!

11.1! Uppdragets direktiv med skiss över Jordbruksverkets svar på dessa...............56!

12! Rekommendation ....................................................................................................64!

13! Referenser................................................................................................................66!

1

Inledning

1.1

Uppdraget

Jordbruksverket har fått i uppdrag av regeringen att utreda om det bör finnas system för ersättning för förlorad inkomst m.m. till producenter och markägare vid utbrott av sådana allvarliga växtskadegörare som föranleder myndigheten att fatta beslut om bekämpnings- eller utrotningsåtgärder. Jordbruksverket ska analysera olika alternativ till hur ett ersättningssystem kan vara utformat och finansierat, samt förorda ett alternativ.

Utbrott och bekämpning av allvarliga växtskadegörare kan innebära stora ekonomiska förluster för producenter och markägare, liksom för samhället. Växtskyddslagen (1972:318) ger visst utrymme för ersättning men det finns en otydlighet kring tillämpningen av ersättningsmöjligheten och i praktiken ges ytterst sällan någon ersättning.

Jordbruksverkets analys ska dels stödja utvecklingen av klarare regler i svensk lagstiftning, dels bidra till en tydlig och väl analyserad position för Sverige i de kommande förhandlingarna i samband med översynen av EU:s växtskyddsstrategi.

1.2

Avgränsningar

Utgångspunkten är att bekämpning ska utföras. Alternativet att inte bekämpa med sikte på utrotning eller inneslutning av skadegöraren är inte relevant.

Nyttan av ett ersättningssystem, givet att bekämpning ska ske, är att den totala bekämpningskostnaden i samhället blir lägre. Nyttan av frihet från växtskadegörare är en vidare fråga, och som är relevant för avvägningen i valet mellan att bekämpa eller ej samt för valet av växtskadegörare som omfattas av obligatorisk bekämpning.

Utredningen omfattar de s.k. karantänsskadegörarna, dvs. allvarliga växtskadegörare där EU har ställt krav på medlemsländerna att anta växtskyddsregler och som i Sverige genomförts genom växtskyddslagen (1972:318). Karantänsskadegörarna anges i föreskrifter utfärdade av Statens jordbruksverk. Dessa skadegörare förekommer normalt inte i Sverige eller i övriga EU. I den mån angrepp förekommer ska dessa bekämpas.

Andra skadegörare som redan är etablerade i Sverige kan inte bekämpas med stöd av växtskyddslagen, och är därmed inte relevanta för diskussionen om ett ersättningssystem.

1

2

Området växtskadegörare

2.1

Regler för karantänsskadegörare

Karantänsskadegörare är de växtskadegörare som kan vålla allvarlig skada på växter och växtodling. Karantänsskadegörarna omfattas av internationella åtaganden. Den internationella växtskyddskonventionen (IPPC) ger möjlighet till åtgärder mot karantänsskadegörare, och EPPO, den regionala växtskyddsorganisationen för Europa och medelhavsområdet, rekommenderar skadegörare för reglering. EU har genom rådets direktiv 2000/20/EG föreskrivit att medlemsstaterna ska ha växtskyddsregler för de växtskadegörare som anges i Annex I och II till rådets direktiv 2000/29/EG. I Sverige listas de i Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 1995:94) om skyddsåtgärder mot spridning av växtskadegörare. Därutöver finns några organismer som omfattas av krav på bekämpning enligt beslut om s k nödåtgärder, en form av beslut som kommissionen kan anta i avvaktan på en mer permanent reglering genom rådets direktiv 2000/29/EG. Karantänsskadegörarna förekommer normalt inte, eller förekommer endast i begränsad omfattning, inom EU. De kan orsaka allvarlig skada på växtodling, skog, annan mark eller lager av växter eller växtprodukter. Enligt EU:s växtskyddsregler (artikel 16.1 rådets direktiv 2000/29/EG) ska medlemsländerna bekämpa karantänsskadegörare för att utrota dem vid angrepp, eller, om det inte är möjligt, förhindra att de sprider sig. Även när det påvisas icke listade, allvarliga växtskadegörare, som tidigare inte förekommit på territoriet, ska medlemsstaten vidta åtgärder mot vidare spridning.

Bemyndigande för sådana bekämpningsinsatser finns i växtskyddslagen (1972:318).

EU:s reglering omfattar över 250 arter karantänsskadegörare1. Det handlar om olika arter av insekter, nematoder, kvalster, bakterier, svamppatogener, virus m.m. En stor andel av de skadegörare som omfattas av lagstiftningen är sådana som kan drabba fruktoch bärodlingen, medan andra viktiga värdväxter återfinns bland barr- och lövträd, dvs inom både skogssektorn och bland prydnadsväxter. Bland jordbruksgrödorna intar potatis en särställning (tabell 2.1). En mindre grupp karantänsskadegörare är polyfaga, och kan därigenom angripa flera olika växtslag.

1

En genomgripande översyn av EU:s växtskyddslagstiftning genomförs för närvarande. I denna ingår bl a formerna och omfattningen av regleringen. Kommissionen väntas lägga fram ett förslag till ny lagstiftning sommaren 2012, se vidare kapitel 7.

2

Tabell 2.1. Antal karantänsskadegörare, som är reglerade av EU, ordnade efter värdväxtgrupper.

Antal arter av skadegörare i nuvarande reglering

Andel (%)

Barrträd

21

8

Lövträd

14

6

Citrus

41

16

Vitis (vin)

9

4

Andra fruktväxter

81

32

Palmer

7

3

Andra prydnadsväxter

28

11

Potatis

20

8

Andra jordbruksgrödor

17

7

Polyfaga skadegörare

16

6

254

100

Alla karantänsskadegörare är i praktiken inte relevanta under svenska förhållanden, därför att värdväxter saknas eller att klimatet inte är gynnsamt för deras överlevnad.

Man kan räkna med att mindre än hälften av arterna som omfattas av EU:s regler är aktuella för svensk del.

2.2

Angrepp av karantänsskadegörare i Sverige

För att få en rimlig bild av omfattningen av angrepp av karantänsskadegörare i Sverige ges nedan en redogörelse för de fall som varit aktuella under de senaste 15 åren. För varje skadegörare anges vilka typer av kostnader som har varit aktuella i de olika fallen, antalet berörda företag, och om möjligt en uppskattning av storleksordningen på dessa kostnader.

2.2.1

Potatiskräfta

Potatiskräfta är en svampsjukdom som numera finns i Sverige med två olika raser.

Genom att tillgången till potatissorter som är resistenta mot den nya rasen (Ras 18) är

3

mycket begränsad, finns det anledning att skilja på dessa fall och de fall som är av Ras 1 mot vilken det finns ett stort utbud av resistenta sorter att välja mellan.

Exempel på kostnader vid förekomst av potatiskräfta: 1. Det potatisparti i vilken smitta påträffats får endast användas på sådant sätt att det inte finns någon identifierbar risk för vidare smittspridning. Beroende på produktionsinriktning medför denna begränsning en större eller mindre förlust för odlaren.

2. På det fält där den smittade potatisen odlats, får ingen potatisodling ske under de år som fältet är smittförklarat. Plantor som ska odlas vidare någon annanstans får inte heller odlas.

3. På brukningsenheten i övrigt får endast odlas potatis av sådana sorter som är resistenta mot den påträffade rasen av potatiskräfta.

4. Potatis som odlas på en brukningsenhet där det finns ett smittförklarat område, får endast föras bort om den används som industriråvara eller efter sortering på brukningsenheten som matpotatis.

5. Första året efter det att potatiskräfta konstaterats ska nytt certifierat utsäde användas till all potatisodling på brukningsenheten.

6. Krav på att maskiner och redskap måste rengöras så att de är fria från jord innan de lämnar brukningsenheten, kan också leda till kostnader.

Under den senaste 15 års-perioden har potatiskräfta av ras 1 påträffats på fyra jordbruksföretag. Den genomsnittliga smittförklarade arealen har varit 2,5 ha medan den totala potatisarealen i respektive företag sträckt sig från 0,2 ha till 35 ha (genomsnitt 12 ha). Dessutom har den för landet nya rasen 18 konstaterats på nio jordbruksföretag under senare år. På dessa företag har den genomsnittliga smittförklarade arealen varit något större, ca 6 ha och i något fall uppgick den totala potatisarealen till hela 80 ha. Samtliga dessa företag utom ett, har i huvudsak haft produktion av potatis för stärkelseproduktion.

Kostnaden för den drabbade odlaren är beroende på i vilken grad myndighetens krav påverkar normalt planerad odling och avsättning av skörden. Om t ex skörden ändå skulle ha använts som industriråvara i en anläggning med en tillfredställande avfallshantering, blir konsekvensen av kostnad nr 1 ovan, mycket marginell. Om det däremot rör sig om en matpotatisodlare utan egen sorteringsmöjlighet, kan kostnaden i det närmaste bli det samma som en total förlust för den aktuella skörden (70 000 kr/ha vid en skörd på 35 ton/ha och ett pris på 2 kr/kg). Kostnader för rengöring av maskiner och utrustning och för inköp av nytt utsäde, kan däremot åtminstone delvis sägas ingå i den normala odlingskalkylen. Kostnaden för utsäde kan i de flesta fall fördelas över mer än ett år.

Exempel matpotatisodlare. Beräkningen är en uppskattning av storleksordningen av de årliga kostnaderna för angrepp av potatiskräfta i odlingar av matpotatis.

2,5 ha x 70 000 kr = 175 000 kr (smittad skörd) (12–2,5 ha) x 70 000 kr x 0,5 =332 500 kr (sämre avsättningsmöjlighet för annan potatis från brukningsenheten.)

4

Summa: 500 000 kr/matpotatisodlare.

5 matpotatisodlare under 15 år ger en genomsnittlig kostnad på ca 170 000 kr per år. Kostnaden för en odlare av stärkelsepotatis är lägre.

Denna beräkning utesluter inte att för enstaka odlare kan kostnaden till följd av angrepp av potatiskräfta bli betydligt högre, en variation som bl a beror på vilken ras av potatiskräfta det är fråga om.

Till bilden hör också att det under den senaste 15-årsperioden har påträffats i genomsnitt ett fall årligen av potatiskräfta i privata villaträdgårdar. För att minska risken för spridning till den yrkesmässiga potatisodlingen, omfattas även trädgårdsodlingen av krav på bekämpning av sjukdomen enligt växtskyddslagen.

2.2.2

Ljus ringröta och mörk ringröta

Ljus och mörk ringröta är två bakteriesjukdomar på potatis som när det gäller krav på bekämpningsåtgärder och kostnader för dessa, kan behandlas samtidigt.

Exempel på kostnader vid förekomst av ringrötor: 1. Det potatisparti i vilken ljus eller mörk ringröta konstaterats måste i princip destrueras. Potatisen får dock användas för industriändamål (produktion av stärkelse, chips, pommes frites etc), under förutsättning att det inte finns någon identifierbar risk för vidare smittspridning.

2. Övriga potatispartier som odlats på brukningsenheten det år då smittan konstaterades, får säljas som förpackad matpotatis.

3. Egenproducerad utsädespotatis som finns i lager får inte användas som utsäde i den fortsatta odlingen. Om denna har sorterats fram och består av mindre knölstorlekar, har denna potatis oftast inget alternativvärde.

4. Potatisodling året efter det att smitta konstaterades ska baseras på nytt, certifierat utsäde.

5. Överliggare (övervintrande knölar) måste bekämpas under den tid fältet är smittförklarat.

6. All produktionsutrustning, inklusive lagerlokaler maskiner och utrustning, som kan ha kommit i kontakt med smittad potatis måste rengöras och desinficeras, i princip minst två odlingsår i rad.

Under den senaste 15 års-perioden har ca 60 potatisodlare berörts av Jordbruksverkets beslut om bekämpning av ljus ringröta och fyra av krav på bekämpning av mörk ringröta. Därtill kommer att krav på rengöring och desinficering har ställts på några företag som sorterat och förpackat potatispartier med misstänkt smitta.

I de fall smitta konstateras görs det under lagringssäsongen. Jordbruksverkets beslut om restriktioner för användning av det smittade partiet kommer därmed endast att omfatta kvarvarande lager vid detta tillfälle. I genomsnitt uppskattas detta ha uppgått till 50 ton (från 0 till 800 ton). Kostnaden för avyttring av övriga kvarvarande potatispartier (i genomsnitt 80 ton) varierar stort. För en odlare med egen packeriverksamhet kan kostnaden begränsas till kravet på rengöring och desinficering medan kostnaden för de 5

odlare som normalt istället säljer till en central packningsanläggning kan bli betydligt större eftersom alternativ avsättning då måste hittas. Liksom när det gäller potatiskräfta är kostnaden för den drabbade odlaren alltså i hög grad beroende på i vilken grad myndighetens krav påverkar den planerade avsättningen. När det gäller ljus och mörk ringröta har flertalet odlare varit matpotatisodlare, vilket innebär att smittade partier måste destrueras, dvs en total förlust och kanske till och med en kostnad för att få partiet omhändertaget.

I tre av fallen ovan har ljus ringröta konstaterats hos odlare som samtidigt odlat utsädespotatis avsedd för certifiering. Detta förhållande leder till ytterligare förluster, då ingen potatis odlad på en brukningsenhet med förekomst av ljus ringröta får certifieras.

Det kan i värsta fall innebära att ett förväntat värde på skörden motsvarande utsäde förbyts mot ett krav på destruktion.

Kostnader för inköp av nytt utsäde året efter det att smitta konstaterats kan däremot åtminstone delvis sägas ingå i den normala odlingskalkylen. I normala fall kan dock denna utgift fördelas över flera år. Extra kostnader för rengöring och desinficering av maskiner och utrustning under minst 2 år tillkommer.

Exempel matpotatisodlare. Beräkningen är en uppskattning av storleksordningen av de årliga kostnaderna för angrepp av ringröta i odlingar av matpotatis.

50 ton x 1 800 kr = ca 90 000 kr (destruktion av smittad skörd), 80 ton x 1 800 kr x 0,2 = ca 30 000 kr (sämre avsättningsmöjlighet för annan potatis från brukningsenheten.)

Andra ökade kostnader: 30 000 kr Summa: 150 000 kr/matpotatisodlare En mycket grov uppskattning av den genomsnittliga kostnaden per år till följd av förekomst av ljus och mörk ringröta skulle hamna på: 60 potatisodlare x 150 000 kr under 15 år = 600 000 kr/år Under perioden 1996–2010 har Jordbruksverket handlagt två ansökningar om ersättning för kostnader på mellan en och två miljoner kr, vilket visar att i det enskilda fallet kan kostnaden uppgå till större belopp.

2.2.3

Minerarflugor

Angrepp av mineraflugor (Liriomyza trifolii och Liriomyza huidobrensis) har under den senaste 15-årsperioden påvisats i sammanlagt 19 växthusföretag. Angreppen har varit koncentrerade till tre av åren. Det bör särskilt noteras att under en sådan odlingssäsong spreds angripet växtmaterial (plantor av prydnadsväxten Verbena) till inte mindre än 14 olika växthusföretag (dvs 14 av de 19 nämnda fallen).

Kostnaden till följd av myndighetens beslut utgörs i dessa fall av uteblivna intäkter till följd av krav på destruktion av växtmaterial och kostnader för extra rengöring och desinficering av anläggningen.

I princip saknar Jordbruksverket underlag för att uppskatta kostnadernas storlek. Med kännedom om odlingarnas inriktning och genomsnittliga omfattning, uppskattas ändå 6

kostnaden till mindre än 30 000 kr per företag. Enstaka exempel på högre kostnader finns.

En mycket grov uppskattning av den genomsnittliga kostnaden per år till följd av angrepp av mineraflugor skulle hamna på: 19 växthusföretag x 30 000 kr under 15 år = ca 40 000 kr/år

2.2.4

Tomato Spotted Wilt Virus (TSWV)

Angrepp av Tomato Spotted Wilt Virus har under perioden konstaterats i sex olika företag med produktion av prydnadsväxter. Även här utgörs kostnaden till följd av myndighetens beslut av uteblivna intäkter till följd av krav på destruktion av växtmaterial och av kostnader för extra rengöring och desinficering av anläggningen.

Jordbruksverket har här handlagt två ärenden med krav på ersättning. Det ena fallet uppgick till ca 30 000 kr och det andra till 80 000 kr.

En mycket grov uppskattning av den genomsnittliga kostnaden per år till följd av angrepp av TSWV skulle hamna på: Om den genomsnittliga kostnaden antas vara 50 000 kr, blir kostnaden fördelad på samtliga 15 år (6 x 50 000kr/15) ca 20 000 kr/år.

2.2.5

Gulbakterios

Ett fall av gulbakterios (Clavibacter michiganensis ssp. michiganensis) har konstaterats i landet. Denna sjukdom som drabbar tomatproduktionen medförde ett krav på att under den kvarvarande odlingssäsongen kontinuerligt destruera plantor med synliga symptom plus närmast angränsande plantor. Totalt undanröjdes i detta fall 1 150 tomatplantor i en anläggning med totalt 256 000 plantor. Därtill beslutades om särskilda hygienkrav i samband med röjning, kvittblivning av plantorna, i den fortsatta odlingen och efter avslutad odling. Jordbruksverket saknar närmare underlag för att uppskatta kostnaderna i detta fall.

2.2.6

Bemisia tabaci

Bomullsmjöllusen (Bemisia tabaci) påvisas i första hand i produktionen av prydnadsväxter (främst julstjärnor). Motivet bakom regleringen är i första hand att Bemisia tabaci kan överföra en rad viroser till tomatodlingen. Antalet företag i vilka Bemisia tabaci har förekommit, varierar stort över åren, från något enstaka per år till upp till så många som 50 under ett år. Under 2010 påvisades förekomst i 12 olika företag.

Vid bekämpning av Bemisia tabaci, kräver Jordbruksverket ingen destruktion av materialet utan målsättningen är att växthusanläggningen ska vara fri från skadeinsekten inför kommande odlingssäsong. Detta innebär att kostnaden för det enskilda företaget inskränker sig till extra kostnader för insektsbekämpning och för sanering av växthuset inför den kommande säsongen. Prydnadsväxtodlarna har accepterat dessa kostnader, eftersom det inte rör sig om stora merkostnader jämfört med åtgärder de ändå skulle ha

7

vidtagit. Sannolikt bidrar åtgärderna också till förbättrad allmän hygien i företaget.

Tomatodlarna som drar nytta av insatsen har däremot inga kostnader.

2.2.7

Phytophthora ramorum

Angrepp av svampsjukdomen Phytophthora ramorum med krav på bekämpning enligt kommissionens beslut om nödåtgärder för denna sjukdom, har förekommit några gånger i plantor (Rhododendron) inköpta från andra EU-länder. Detta har lett till krav på destruktion av dessa plantor i handelsledet. I ett fall har kravet på destruktion gällt en kommunal plantering som anlagts under våren och där Rhododendronplantorna senare samma sommar uppvisade symptom på sjukdomen. Beslutet innebar att 167 plantor till ett värde av ca 25 000 kr grävdes upp och destruerades och att ca 10 ton jord från en yta på ca 200 m2 togs bort och byttes ut med ny jord för att hindra att smittan fanns kvar på odlingsplatsen.

2.2.8

Andra karantänsskadegörare

Därutöver förekommer att karantänsskadegörare påträffas i kontrollen av importerade sändningar av växter och växtprodukter eller i den s k marknadskontroll av sändningar av växter och växtprodukter med ursprung i andra EU länder som Jordbruksverket genomför.

2.3

Ersättning i Sverige sedan 1994

Krav på ersättning enligt växtskyddslagen har genom åren ställts i första hand vid angrepp av ljus ringröta i potatis. Även vid angrepp av potatiskräfta och angrepp av minerarfluga och TSWV i växthus har förekommit krav på ersättning.

Endast i två fall har ekonomisk ersättning getts under de senaste 20 åren. Båda fallen går tillbaka till förekomst av ljus ringröta i skörden från potatisodling 1994. Ersättning medgavs då i ett fall med 125 575 kr för förlorad inkomst för försäljning av utsädespotatis. Det andra fallet gällde ersättning för inköp av nytt certifierat utsäde med sammanlagt 275 554 kr. Denna utbetalning gjordes under 1996 och med ett tillägg 1997. Ersättningarna motiverades i det första fallet med att detta var första gången då laboratorieundersökning avseende förekomst av ljus ringröta tillämpades i Sverige, en metodik som innebar att även latent förekomst av sjukdomen medförde krav på åtgärder enligt växtskyddslagen. Tidigare hade åtgärder enligt växtskyddslagen endast vidtagits på basis av synliga symptom av sjukdomen. Användningen av den nya metoden var ett led i tillämpningen av kraven i EU:s direktiv för bekämpning av ljus ringröta, dvs ett led i EU-anpassningen. Även i det andra fallet motiverades ersättningen utifrån anpassning till det då nya EU-direktivets krav som bl a innebar nya krav på att all utsädespotatis inom en smittad brukningsenhet måste bytas ut till kommande års odling av potatis.

8

2.4

Sammanfattning av kostnader för angrepp av karantänsskadegörare i Sverige

För de angrepp av växtskadegörare som skett under de senaste 15 åren kan de kostnader och förluster, som kunde ha lett till ersättning, uppskattas till i genomsnitt knappt en miljon kronor årligen. Det inkluderar potatiskräfta (170 000 kr/år), ljus ringröta (600 000 kr/år), minerarflugor (40 000 kr/år) och TSWV (20 000 kr/år). Bekämpning av ett angrepp av tallvedsnematod skulle, beroende på områdets storlek, andelen barrträd, möjlig användning av det avverkade virket m fl faktorer, kunna uppgå till avsevärt högre kostnader, upp till miljardnivå. Ersättning som faktiskt utbetalats under de senaste 20 åren har uppgått till sammanlagt ca 400 000 kr.

9

3

Vad kan uppnås med ett ersättningssystem?

Nedan diskuteras vilka principiella argument som kan finnas för och emot ett ersättningssystem för tillämpning vid bekämpning av växtskadegörare med utnyttjande av statens möjligheter till tvång mot enskilda. Bekämpningen syftar till att uppnå frihet från växtskadegöraren ifråga. Man kan också tänka sig ersättningssystem för att betala för att begränsa skadeverkningar eller sänka spridningstakten. Dessa möjligheter diskuteras inte här (enligt begränsningarna i uppdraget).

Det finns två olika typer av skäl som man kan ha som utgångspunkt när man diskuterar för eller emot ett ersättningssystem, nämligen rättvisa respektive samhällsekonomisk effektivitet. Rättviseskälet innebär att ett system skall förhindra orimliga omfördelningseffekter. Om man inte betalar ut ersättning innebär det att den som drabbas av ett angrepp finansierar en stor del av kostnaden för att förhindra att andra drabbas av skada. Detta kan uppfattas som orimligt, särskilt om den enskilde inte kan påverka riskerna för att drabbas av angrepp och kostnaderna är höga. Å andra sidan finns synsättet att man ska bära kostnaderna för de risker som en verksamhet innebär.

Det senare talar dock inte nödvändigtvis emot ett ersättningssystem i sig utan kan hanteras med utformningen av finansieringen av ersättningssystemet. Huruvida omfördelningseffekter är orimliga eller inte är naturligtvis i grunden en värderingsfråga och tas inte upp närmare i rapporten. Här diskuteras istället det andra skälet, samhällsekonomisk effektivitet. Utifrån kriteriet samhällsekonomisk effektivitet ska ett ersättningssystem införas om det medför ökad välfärd i samhället, totalt sett, jämfört med en situation utan ett ersättningssystem. Ett ersättningssystem ska alltså ändra beteendet så att bekämpningskostnaderna blir lägre med ett ersättningssystem än utan det.

Tidig upptäckt är ett viktigt argument för att ersättning skall betalas ut när ett angrepp av växtskadegörare upptäcks. Kostnaderna för bekämpning är starkt kopplade till hur tidigt angreppet upptäcks, speciellt vid snabb spridningstakt. Ersättning kan påverka incitamentet hos den drabbade att snabbt informera om tecken på ett möjligt angrepp.

Förutsättningen för att ersättningen ska ha en sådan positiv effekt är att den drabbade har mer information om angreppet än den som ska besluta om bekämpningen av angreppet (s.k. asymmetrisk information). Dessutom måste kostnaden för bekämpningen (med tvångsmedel) av sjukdomen vara betydande och högre än kostnaderna för sjukdomens skadeverkningar. Asymmetrisk information, snabb spridningstakt och höga kostnader för bekämpning är alltså sådana faktorer som ökar det samhällsekonomiska värdet av ett ersättningssystem när gäller tidig upptäckt.

Exempel: En skogsägare upptäcker enstaka vissna träd och ovanliga hål på ett skogsskifte. Han misstänker att det eventuellt skulle kunna vara en ”främmande insekt” men är absolut inte säker. Han inser att om han rapporterar angreppet, och det visar sig vara en karantänsskadegörare, leder det till stora ekonomiska svårigheter för honom.

Han bestämmer sig för att det nog trots allt är ”normala” angrepp och sköter skogen som planerat. När förekomsten av insekten flera år senare blir känd har flera skogsägare drabbats och de samlade bekämpningskostnaderna blir avsevärt högre.

10

Ett annat argument för ett ersättningssystem är snabbare bekämpning. När angreppet upptäckts kan effektiviteten vara beroende av samarbete mellan växtskyddsmyndigheten och det drabbade företaget eller markägaren. Det kan gälla att få tillgång till kunskap om specifika förhållanden i växtodlingen och om, maskiner, byggnader eller annat som är avgörande för utformning av bekämpningsbeslutet och för en snabb bekämpning.

Detta blir än viktigare om det finns juridiska oklarheter som fördröjer bekämpningen om man inte är överens (s.k. transaktionskostnader). Höga kostnader, asymmetrisk information och oklart juridiskt läge är alltså faktorer som talar för att ett ersättningssystem kan leda till en snabbare bekämpning.

Exempel: Tallvedsnematod har upptäckts på en skogsfastighet där avstyckade sommarstugor ingår. Växtskyddsmyndigheten behöver etablera ett gott samarbete med skogsägare och andra markägare i området så att lämpliga entreprenörer, som kan utföra avverkningarna, snabbt kan identifieras och beredas tillträde till de aktuella markerna.

Ett argument mot ett ersättningssystem är risken för minskat incitament att skydda sig mot introduktion och uppförökning av skadegöraren (s.k. moral hazard). Om ersättningen skulle ge full täckning för de kostnader som en bekämpning skulle medföra så är det inte lika viktigt att vidta åtgärder som minskar riskerna för angrepp. Detta är ett problem i de fall den som drabbas av angreppet också kan påverka risken för introduktion och uppförökning av skadegöraren och om det finns betydande kostnader för att förhindra och motverka angreppet. Oavsett ersättningssystem eller inte måste beteenden som ökar/minskar risken för introduktion och uppförökning bestraffas/ belönas. Detta har egentligen inte att göra med ersättningssystemet utan kan ske genom lagstiftning eller utformningen av ersättningen. Inom ett ersättningssystem kan en möjlighet vara en självrisk på ersättningen kopplat till om man vidtagit vissa försiktighetsåtgärder eller inte. Självrisken måste dock balanseras mot att upptäckt och bekämpning kan bli fördröjda om ersättningsnivån dras ned. Det finns naturligtvis företag som skulle bedriva sitt förebyggande arbete och skulle rapportera angrepp av växtskadegörare oavsett förekomsten av ett ersättningssystem, men i övriga fall är det viktigt att ersättningssystemet utformas så att det stöder åtgärder som begränsar bekämpningskostnaderna.

Exempel: Ett företag som handlar med plantor kan välja att köpa dessa från lågriskmarknader men då till ett högre pris. Kalkylmässigt kan detta löna sig om företaget måste stå för kostnaderna vid ett angrepp men kanske inte om full ersättning utgår vid bekämpning av ett angrepp.

Hur man utformar finansieringen av ersättningssystemet kan ha betydelse för samhällsekonomisk effektivitet. I princip bör betalningen återspegla riskfaktorer, och företag bör genom ändrat riskbeteende kunna minska sina kostnader. Om t.ex. potatis är utsatt för introduktioner av viss växtskadegörare men inte spannmål så bör potatisodlingen belastas med denna kostnad men inte spannmålsodlingen. Det skulle driva på förebyggande åtgärder inom potatisodlingen, eller, om detta inte skulle bli lönsamt, minska arealen potatisodling. Därmed skulle de potentiella bekämpningskostnaderna minska. Om kostnaden inte påverkar var och hur produktionen bedrivs finns det inga effektivitetsskäl för en sådan finansieringsprincip eftersom den totala bekämpningskostnaden i samhället inte reduceras av att berörda grupper får betala. Ur effektivitetssynpunkt kan man alltså i så fall lika gärna skattefinansiera bekämpningskostnaden.

Förutom effektivitet kan man också lägga fördelningsaspekter på utformningen av finansieringen. För vissa verksamheter (t.ex. skog i ett kallare klimat) kan kostnaderna 11

för angrepp av växtskadegöraren vara obetydliga men bekämpningen sker trots det, inom ramen för EU:s regelverk, för att skydda verksamheter på annat håll (skog i varmare klimat). I detta fall kan det uppfattas som rimligt att de som tjänar på frihet från växtskadegörare också finansierar en större del av bekämpningskostnaden. Detta skulle dock inte leda till effektivisering eftersom finansieringen då inte skulle vara kopplad till de riskbeteenden som leder till introduktion och spridning av skadegöraren.

Exempel: Om betalningen för bekämpning av tallvedsnematoden tas ut av alla med mottagliga trädslag kan det påverka beslutet om vilka träd som ska planteras efter avverkning. Exempelvis kan det leda till att lövskog, som inte är värdväxt för tallvedsnematod, väljs vid återplantering. Sannolikt skulle beloppen bli så små att de inte skulle påverka produktionsinriktingen, och då skulle betalningsnivån hellre relateras till graden av förebyggande åtgärder som företaget vidtar.

Ett försäkringssystem kan i princip lösa flera av problemen ovan. Försäkringspremien kan sättas i relation till risken för introduktion och faktiskt riskbeteende. Om man ska stimulera tidig upptäckt och snabb bekämpning bör försäkringen vara obligatorisk eller i varje fall täcka en större del av berörda företag. Samtidigt kan en försäkringslösning bli kostsam om riskerna är svårkalkylerade. För och nackdelar med försäkringslösningar diskuteras vidare i avsnitt 6.1.

12

4

En översiktlig bedömning av ett urval av karantänsskadegörare

4.1

Urval av skadegörare och typfall

Effekten av ett system för ersättning påverkas av egenskaper hos skadegörarna och av karakteristika hos de branscher/markanvändningar som hanterar deras värdväxter. En viktig effekt av ersättningssystemet är exempelvis om upptäckten av ett angrepp kan göras tidigare. För skadegörare med tydliga symptom finns förutsättning att odlaren ska kunna uppmärksamma angreppet och anmäla det till myndigheten så att bekämpningen snabbt kommer igång. Men för andra skadegörare kan odlaren inte göra upptäckten, t ex om detektionen kräver provtagning och laboratorieanalyser genom myndighetens försorg, och då får inte ersättningssystemet någon effekt på tidpunkten för upptäckt. Av sådana skäl är det viktigt att studera hur skillnader mellan skadegörare och branscher/ markanvändningar påverkar effekten av ersättningssystemet.

Denna utredning arbetar med ett urval av växtskadegörare. Det fytosanitära regelverket inom EU listar fler än 250 karantänsskadegörare och det vore därför ett mycket omfattande arbete att analysera alla dessa växtskadegörare. Det är dock inte nödvändigt, eftersom alla arter inte är relevanta för svenska förhållanden. Listan är dessutom inte statisk utan arter kan båda strykas och läggas till beroende på förändringar i riskbilden.

Istället har ett antal typfall av skadegörare valts ut. Urvalet ska belysa hur effekten av ersättning kan variera med egenskaperna hos dessa skadegörare och med karakteristika hos de branscher/markanvändningar som hanterar deras värdväxter.

För de utvalda skadegörarna kan det dessutom behöva formuleras några olika typfall, om det ger olika utslag i effekten av ersättning. Angrepp av en skadegörare på träd kan exempelvis få olika effekt beroende på vilken markslag det drabbar, skogsmark, parker eller privata villatomter.

Vilka egenskaper hos skadegörare/typfall och vilka förväntade beteenden hos branscherna påverkar då effekten av ersättningssystemet? En önskvärd effekt är att angreppen ska bli färre. Antalet angrepp beror främst på hur ofta skadegörare introduceras till nya platser, även om alla introduktioner inte leder till att skadegöraren lyckas etablera sig. Många av karantänsskadegörarna sprids, åtminstone initialt, genom mänsklig aktivitet via handeln med växter och växtprodukter och är därmed beroende av riskbeteendet hos de aktörerna som är delaktiga i handeln. Hur köper odlare in förökningsmaterialet? Finns andra aktörer i handelsleden som gör val angående växter och andra riskmaterial som kan bära skadegöraren? Vidtar aktörerna åtgärder för att begränsa risken för spridning av skadegörare? En annan önskad effekt av ersättning är att angreppen ska bli mindre omfattande, så att bekämpningskostnaderna begränsas. I de fall som skadegöraren kan observeras av odlaren i ett tidigare skede än myndigheten så kan en snabb anmälan bidra till att begränsa angreppet. Även under det bekämpningsarbete som sedan inleds kan odlaren/markägaren ha information och på andra sätt bidra till en effektivare bekämpning. Möjligheten till ersättning kan motivera till samarbete med myndigheten i dessa aspekter av bekämpningsarbetet.

13

Nedan görs en genomgång av biologiska faktorer och branschegenskaper som kan påverka angrepp och bekämpning av de utvalda skadegörarna. I avsnitt 5 följer en genomgång av förväntade effekter av ett ersättningssystem på bekämpningen av respektive skadegörare samt en sammanställning där effekterna jämförs mellan olika skadegörare.

4.2

Skadegörarna

4.2.1

Tallvedsnematod

Tallvedsnematoden (Bursaphelenchus xylophilus) är en millimeterstor rundmask som kan angripa och döda barrväxter, främst tall. Ursprunget är Nordamerika, vars inhemska barrväxter är mer eller mindre motståndskraftiga, men i länder dit den introducerats har den orsakat omfattande skogsskador. Dessa länder inkluderar Japan, Kina, Sydkorea, Taiwan, och sedan 1999 även Portugal.

Introduktion till odlingsplatsen. Tallvedsnematod kan spridas bl a med obehandlat träemballage. Det är mindre troligt att spridning till Sverige skulle ske med andra träprodukter eller skogsplantor. Från platser där träemballaget hanteras och lagras sprids nematoden vidare till skogsmark av sin vektor tallbocken, en flygande insekt som också följer med träemballaget i larvstadiet. Tallbocken kan flyga ca 3 km per år. Mindre sannolikt kan nematoden sprida sig genom markvatten och infektera trädrötter.

Verksamhet som kan leda till introduktion. Största risken för introduktion till Sverige finns vid användning av obehandlat träemballage, i handel med olika produkter, exempelvis sten och maskiner. Oftast tillhör dessa företag andra branscher än skogsägarna. Därmed saknas en koppling mellan riskhantering och skada. En direkt koppling mellan risktagande och skada skulle uppstå om skogsägaren själv hanterade träemballage på ett oförsiktigt sätt, exempelvis genom att lagra det i anslutning till skogsbestånd.

Skada. Tallvedsnematoden skulle i de flesta fall inte döda träd om den spreds till svensk skog under nuvarande klimat (Jordbruksverket 2008). Träddöd skulle enligt resultat från modellering förekomma endast under mycket varma somrar i sydligaste Sverige. Bedömningen är att det inte heller skulle ske några produktionsförluster.

Skogsskador skulle däremot uppkomma om nematoden spreds vidare till varmare delar av EU-området.

Upptäckt. Upptäckten försvåras av bristen på synliga symptom i vårt klimat. Troligen skulle ett angrepp upptäckas genom Jordbruksverkets årliga inventering, som via spår av insektsvektorn söker latent förekomst. Det är mindre sannolikt att synliga symptom såsom vissna tallar (endast varma somrar i södra Sverige) eller riskfaktorer såsom stor förekomst av tallbockar skulle observeras och rapporteras av markägare. Sannolikheten för markägares observationer skulle öka om ett angrepp redan tidigare inträffat.

Anmälan. Det är inte sannolikt att ett angrepp skulle rapporteras av en markägare, eftersom synliga symptom oftast inte finns.

Bekämpning. Under svenska förhållanden är det troligt att kalhuggning av större områden blir nödvändig för att utrota nematoden. Det kan också bli aktuellt att hålla det

14

angripna området fritt från barrväxter under 20 år. Om utrotning inte är möjlig kan det angripna området inneslutas, genom huggning av en värdväxtfri zon, i kombination med restriktioner för användningen av virke från det inneslutna området. Restriktionerna behöver vidmakthållas så länge nematodförekomsten består. Se vidare EPPO:s bekämpningsstandard för tallvedsnematod (EPPO 2010).

Samarbetsvilja vid bekämpning. Stort motstånd kan förekomma från drabbade skogsägare och starka reaktioner från organisationer och i media kan förväntas.

Upprördheten var stor efter stormen ”Gudrun” och den skulle t o m kunna förstärkas när kalhuggningen sker till följd av mänskliga beslut. En anledning till ifrågasättande av bekämpningsåtgärderna skulle kunna vara att skogsskadorna i de flesta fall skulle bli små under svenska förhållanden, men att avverkningar ändå måste göras för att skydda skog i varmare delar av EU-området.

Bekämpningskostnader. Kostnaderna för bekämpningen kan beroende på områdets storlek, andelen barrträd, möjlig användning av det avverkade virket m fl faktorer nå miljardnivå. Bekämpningen i Portugal har under perioden 1999–2008 kostat 40 miljoner Euro, inklusive solidaritetsmedel från EU, och den potentiella kostnaden för att inte agera har uppskattats till 5 miljarder Euro årligen (FCEC utvärdering av CPHR, S.3.10, sid XIII).

Drabbade. De drabbade är i första hand skogsägare som odlar barrträd, vilket är helt dominerande i Sverige, samt industrin vars virkesförsörjning kan störas. Men även trädgårdar, parker, kyrkogårdar, naturreservat kan drabbas, och bekämpning behöver utföras även här. Den ekonomiska skadan skulle orsakas av bekämpningen men, som nämnts ovan, sannolikt inte av skadegörarens verkan.

Nytta av bekämpning. Nytta av bekämpningen har skogsägare i varmare delar av EU, där skogsskador kan förväntas. Även svenska skogsägare skulle kunna ha framtida nytta av bekämpningen, eftersom nematoden i ett varmare klimat troligen skulle ge skogsskador även i Sverige. Den svenska exporten av skogsprodukter skulle inte påverkas nämnvärt av ett angrepp av tallvedsnematod, eftersom produkterna redan idag processas med värmebehandling och andra metoder som är effektiva mot skadegöraren.

Risk för negativ effekt på riskbeteende. Skogsägarnas riskbeteende har generellt en svag koppling till risken för introduktion och spridning av tallvedsnematod.

Introduktion skulle sannolikt ske genom användning av träemballage i handeln, d v s genom andra aktörers verksamhet. Spridningen från träemballaget till skogen sker på naturlig väg genom insektsvektorn. Den risk skogsägare trots allt kan ta är om de förvarar importerat träemballage i anslutning till skogsmark. Om man anser att det finns en koppling mellan skogsägarens riskbeteende och introduktion/spridning av tallvedsnematod så tillkommer frågan om ersättningen skulle utgöra tillräcklig kompensation. I skogsägarens riskbeteende ligger också beslutet att odla tall, som är känslig för tallvedsnematod, istället för gran, som angrips men inte själv tar skada.

Positiv effekt på riskbeteende. Kopplingen mellan skogsägarnas riskbeteende och risken för introduktion av tallvedsnematod är svag, så en positiv effekt är inte trolig.

15

4.2.2

Asiatisk långhorning

De asiatiska långhorningarna i släktet Anoplophora är stora skalbaggar som lever i lövträd och -buskar. Flera arter är allvarliga växtskadegörare, och för denna utredning har Anoplophora chinensis valts ut.

Introduktion till odlingsplatsen. Långhorningen sprids med plantor, oftast lönnplantor från Kina enligt EU:s erfarenheter hittills. Insekten är en god flygare och kan förflytta sig mer än 2 km, men en spridningstakt på upp till 500 m per år är troligare.

Uppförökning bör gå långsamt, då livscykeln blir lång i svenskt nuvarande klimat, vilket minskar spridningstakten.

Verksamhet som kan leda till introduktion. Handeln med plantor av värdväxter, främst asiatiska lönnar ger den största risken för introduktion av asiatisk långhorning.

Importen från tredje land sker i hög grad till Holland, så de holländska importörernas riskbeteende är av avgörande betydelse. Svenska plantskolor köper i sin tur plantor från Holland inom EU-handeln. Naturlig spridning efter introduktioner gör att långhorningen även kan spridas vid handel med plantor av EU-ursprung. Skogsbrukets behov av lövträdsplantor (björk, ek, bok, lind, lönn, hybridasp, jättepoppel etc) täcks främst av inhemsk produktion men de förs också in från andra EU-länder i varierande kvantiteter.

Skada. Långhorningen kan döda lövträd och -buskar. Värdväxtkretsen är mycket vid, långhorningen har angripit fler än 20 växtsläkten vid angrepp hittills i EU-området, varibland många för Sverige vanliga träd som lönn, björk, bok, hassel, apel, körsbär, asp, alm, pil. Arten skulle antagligen främst vara relevant i södra Sverige. Livscykeln bedöms bli ca 4 år i Sverige, vilket skulle fördröja spridningen, men också förlänga varaktigheten av bekämpningsåtgärderna.

Upptäckt. Äggläggningshålen är små och svåra att observera. Utvecklingen sker inuti trädstammen och kan passera obemärkt. Det som kan observeras är de stora utgångshålen, genom vilka skalbaggen lämnar trädet, samt skalbaggen i sig, som är stor och spektakulär. Växtskyddsmyndigheten utför gränskontroll av importerat plantmaterial, men det mesta av plantmaterialet kommer via EU-handel och blir endast delvis inspekterat. Myndigheten utför ingen inventering i skog eller grönområden. Upptäckten i planterade träd kan därför bara göras av de drabbade, eller av allmänheten, och däribland amatörentomologer.

Anmälan. Om angrepp sker i en plantskola finns risk att anmälan inte görs, av förbiseende, okunskap eller rädsla för ekonomiska förluster. Om angrepp observeras i andra miljöer, exempelvis naturreservat eller hemträdgårdar finns risk att anmälan inte görs för att man inte vill få träden avverkade och destruerade, men där skulle möjligheten till ersättning sannolikt ha liten effekt. Angrepp i skogsbestånd av lövträd skulle kunna observeras av skogsägaren, och ekonomisk ersättning skulle kunna vara av betydelse.

Bekämpning. Vid inventeringen av angreppets omfattning undersöks små plantor med metoder som destruerar plantan. Större träd inspekteras okulärt. När larver påträffas destrueras alla värdväxter inom det påverkade området. För jämförelse se EPPO data sheet för den närstående arten A. glabripennis. För denna art är även en bekämpningsstandard under utarbetande. Den tidigare standarden (EPPO Standard PM 2/187) för A. chinensis har dragits tillbaka.

16

Samarbetsvilja vid bekämpning. Stort motstånd kan förväntas t ex vid insatser på privat eller naturskyddad mark, och beroende på vilka grupper som drabbats och angreppets omfattning kan reaktioner från organisationer och media förväntas.

Bekämpningskostnader. EU-kommissionens förslag på nödåtgärder mot A. chinensis innehåller krav på avverkning av alla värdväxter inom en radie av 100 m från ett konstaterat angrepp. Omfattningen av en sådan åtgärd i ett fall från Boskoop-området i Nederländerna innebar att minst 316 träd, 809 m2 häckar, 241 större buskar och 1 291 mindre buskar destruerades i offentliga grönområden och privata trädgårdar. Inom det avgränsade området fanns mer än 300 plantskolor, på vilka destruktiv provtagning av värdväxter omfattade mer än 85 000 plantor.

Drabbade. Plantskolor, villaträdgårdar, parker, kyrkogårdar, lövskog, naturreservat.

Nytta av bekämpning. Samma som de drabbade.

Risk för negativ effekt på riskbeteende. Introduktionen sker via inköp av plantor, och aktörer med sådan verksamhet är plantskolor och skogsägare. Här finns risk för en negativ effekt på riskbeteendet. För markägare som drabbas via naturlig spridning finns ingen koppling mellan angrepp och riskbeteende. Den vidare spridningen efter introduktionen skulle ske på naturlig väg och har ingen koppling till riskbeteende hos markägare.

Positiv effekt på riskbeteende. Villkor för ersättning i form av krav på skyddsåtgärder (rutiner, dokumentation etc) skulle kunna ha en positiv effekt.

4.2.3

Potatiskräfta

Potatiskräfta (Synchytrium endobioticum) är en svampsjukdom som enbart angriper potatis. Sjukdomen ger upphov till svulster och i dessa bildas vilsporer som kan överleva minst 20 år i jorden. Sjukdomen förekommer med flera olika raser varav Ras 1 funnits i Sverige under många år. Första fallet i landet av Ras 18 påträffades 2004.

Bekämpningen leder inte till att smittan utrotas, utan går ut på att förhindra vidare spridning. Smittan och skyddsåtgärderna består under flera decennier.

Introduktion till odlingsplatsen. Smitta kan spridas till nya fält genom angripen utsädespotatis men också om jord med vilsporer förs in till fastigheten. Smittad jord kan följa med på maskiner, utrustning och redskap, med inköpta plantor av olika slag eller genom växtavfall. Gödsel från djur som ätit smittad potatis kan också utgöra en risk.

Dessutom kan smittad jord spridas med vinden. Ny smitta, och nya raser, kan föras in från andra EU-länder (ingen import av utsädespotatis sker från tredje länder). Vanligaste smittvägen är troligen med jord, därnäst med avfall och ovanligast via utsäde. Inköpt utsäde ska vara certifierat och fritt från karantänsskadegörare, och egenproducerat utsäde får bara användas på den egna gården.

Verksamhet som kan leda till introduktion. Potatisodlare som köper in utsäde eller fältodlade plantor med rötter. Odlare som tar emot potatisavfall eller jord som kan innehålla smitta. Odlare som på sina fält använder eller låter använda maskiner, utrustning, redskap etc som inte rengjorts från jord. Det senare gäller även när brukningsenheten utökas genom köp, arrende eller tillfälliga markbyten utan tillräcklig kännedom om den nya arealens odlingshistoria. När det gäller aktörer som inte är 17

beroende av potatisodlingen som sådan, t ex maskinstationer, som tillhandahåller bl a specialutrustning för odling och skörd av rotfrukter, är förståelsen för riskerna mindre och ansvaret ligger hos odlaren själv.

Skada. Angripna potatisknölar blir oanvändbara som matpotatis medan knölar med mindre angrepp fortfarande kan användas industriellt eller som foder. Det finns numera gott om potatissorter som är resistenta mot Ras 1, vilket innebär att även om urvalet av sorter blir något mindre, så blir ändå den ekonomiska förlusten av påvisad förekomst av Ras 1, i de flesta fall begränsad. Tillgång till sorter med resistens mot andra raser än Ras 1 är däremot betydligt mera begränsat, i synnerhet gäller det sorter av matpotatis. Det begränsade urvalet av lämpliga sorter gör att det ekonomiska utbytet kan bli lägre vid odling på mark med förekomst av andra raser än Ras 1 Upptäckt. Knölar med potatiskräfta kan upptäckas av odlaren i samband med upptagning och sortering av skörden. Upptäckten kan också göras av personal som utför kvalitetskontroll vid packerier, centrala lager eller industrier. Kontrollanter från SMAK, branschens kontrollorgan för matpotatis, ska enligt sina interna regler rapportera förekomst av karantänsskadegörare. Någon officiell kvalitetskontroll av mat- eller industripotatis görs däremot inte i Sverige; endast utsädespotatis avsedd för certifiering kontrolleras av Jordbruksverket. Misstänkt förekomst av potatiskräfta, har förutom av privatpersoner rapporterats till Jordbruksverket av SMAK:s kontrollanter eller av personal vid industrier som använder potatis som råvara.

Anmälan. Det finns risk att anmälan inte görs. Det är rimligt att odlaren eller mottagande industri känner igen och reagerar på symptomen, även om små svulster kan undgå upptäckt. Om anmälan inte görs har det troligtvis ekonomiska skäl. Stora kostnader, bl a för förbud mot potatisodling, slår hårt mot specialiserade odlare och i synnerhet odlare av matpotatis. Restriktioner mot markanvändning försvårar försäljning av fastigheten. Genom att då övergå till odling av resistent sort kan smittan enkelt döljas. Introduktionen av Ras 18 till Sverige har dock komplicerat frågan om sortval, då laboratorieanalys, som förmedlas av myndigheten, krävs för att fastställa rasen.

Bekämpning. Den smittade skörden får endast användas med starka restriktioner, som gör att den förlorar sitt värde. Vid deponering kan odlaren t o m behöva betala för kvittblivningen. Potatis från andra fält på brukningsenheten åläggs också restriktioner.

Det fält där den smittade potatisen odlats smittförklaras av Jordbruksverket och där får potatis inte odlas. På brukningsenheten i övrigt får potatis odlas men endast av sorter som är resistenta mot den aktuella rasen av potatiskräfta. Maskiner och redskap måste rengöras så att de är fria från jord innan de lämnar brukningsenheten. Smittförklarade fastigheter registreras av SJV. Smittförklaringen gäller tills smitta inte längre kan påvisas, i praktiken flera decennier. Se vidare EPPO:s bekämpningsstandard för potatiskräfta (EPPO 2007).

Samarbetsvilja vid bekämpning. Åtgärder för den smittade skörden brukar accepteras.

Däremot är det svårare att acceptera restriktioner för brukningsenhetens övriga fält, där smittan inte påvisats, liksom för de åtgärder som fortsätter gälla över flera årtionden.

Myndigheten är beroende av odlarens information om vilka fält som, även tillfälligt genom markbyten, ingår i brukningsenheten och ska omfattas av bekämpningsåtgärderna. Efterlevnaden av restriktionerna över åren är delvis svår att kontrollera.

Potatisgröda och sortval kan kontrolleras, men det är svårare att kontrollera efterlevnaden av restriktionerna mot förflyttning av jord, särskilt med jordbruksredskap.

18

Bekämpningskostnader. Potatisodling förbjuds på det smittförklarade fältet.

Skördeutbytet kan bli sämre för den resistenta sorten på brukningsenheten i övrigt.

Extra kostnader uppkommer för tvättning av maskiner och utrustning. En specialiserad odlare med inriktning på vissa sorter för specifika köpare kan drabbas av lägre kilopris vid övergång till en annan matpotatissort.

Drabbade. Potatisodlare. Kan även vara industriell anläggning som får krav på sin avfallshantering.

Nytta av bekämpning. Potatisodlaren för sina övriga smittfria fält. Andra odlare som inte drabbas av smittan. Alla odlare som kan ha utbyte av jord via avfallshantering eller maskinsamverkan med den drabbade. Markköpare som får kunskap om förekomst av smittan.

Risk för negativ effekt på riskbeteende (av ett ersättningssystem). Smittan sprids via inköp av utsäde eller via smittad jord som kan föras in med otvättade maskiner etc. Det finns en risk att möjlighet till ersättning gör att odlaren inte ställer lika höga krav på utsäde, maskiner och jordbruksavfall som kommer till gården.

Positiv effekt på riskbeteende. Villkor för ersättning i form av krav på skyddsåtgärder (rutiner, dokumentation, loggbok, sparade växtpass etc), försiktighetsåtgärder (endast ta emot maskiner som tvättats fria från jord, inte ta emot växtavfall, jord som kan innehålla smitta) skulle kunna ha en positiv effekt.

4.2.4

Ljus ringröta

Ljus ringröta orsakas av bakterien Clavibacter michiganensis ssp. sepedonicus. Den angriper endast potatis. Sjukdomen finns sedan många år i Sverige, men under senare år i mycket begränsad omfattning.

Introduktion till odlingsplatsen. Den viktigaste spridningsvägen är utsädet i vilket smitta också kan förekomma latent och i mycket låga koncentrationer av bakterien. Ett potatisparti kan vara smittat i flera generationer, innan angreppet blir så starkt, att sjukdomen ger synliga symptom. Smittan kan överleva under flera år som intorkat bakterieslem på ytor av till exempel trä, metall och juteväv och därför också spridas genom olika maskiner som används i potatisodlingen, liksom sorterings- och packningsutrustning för potatis. Sättare och potatisupptagare som används gemensamt av flera odlare bör därför rengöras och desinficeras mellan de olika gårdarna.

Verksamhet som kan leda till introduktion. Potatisodlare som köper in utsäde. Odlare som på sina fält använder eller låter använda maskiner, utrustning, redskap etc som använts hos andra odlare och inte rengjorts.

Skada. Från USA finns rapporter om upp till 50 procentiga skördeförluster som orsakats av ljus ringröta. Potatis som är smittad med ljus ringröta, får varken användas som utsäde eller som matpotatis. I vissa fall kan användning och försäljning till storkök, industri eller foder medges, annars måste smittade partier förstöras.

Upptäckt. I Sverige påträffas sjukdomen numera i första hand som en latent smitta som kräver laboratorieanalys för att diagnosticeras, dvs. knölarna ser då helt friska ut. Dessa fall är då ett resultat av de årliga inventeringar avseende förekomst av ljus ringröta som

19

Jordbruksverket genomför och som är ett krav enligt rådets direktiv om bekämpning av ljus ringröta på potatis.

För att påvisa synliga symptom av sjukdomen får man skära igenom knölen, vars kärlring vid riklig förekomst av bakterier färgas gul eller brun och löses upp till en krämig massa. Knölar med synliga symptom av ljus ringröta kan i första hand upptäckas vid den kvalitetskontroll som utförs vid packerier, centrala lager eller industrier, men givetvis också av odlare som kontrollerar kvalitén på sin egen skörd. Kontrollanter från SMAK, branschens kontrollorgan för matpotatis, ska enligt sina egna regler rapportera misstänkt förekomst av karantänsskadegörare. Någon officiell kvalitetskontroll av mateller industripotatis görs däremot inte i Sverige; endast utsädespotatis avsedd för certifiering kontrolleras av Jordbruksverket.

Anmälan. I Sverige har vi idag trängt tillbaka smittan så mycket att det i första hand är latenta infektioner som hittas. Som regel kan alltså inte odlaren själv göra observationer som leder till anmälan. I de fall synliga symptom utvecklats skulle odlare som kontrollerar kvalitén på sin egen potatis med rätt incitament kunna anmäla angreppet.

Annars skulle symptom mest sannolikt rapporteras av SMAK:s kontrollanter eller industripersonal.

Bekämpning. Eftersom ljus ringröta förekommer latent, kan man inte sortera eller rensa bort sjukdomen. Alla potatispartier på brukningsenheten måste kasseras och fortsatt potatisodling baseras på nytt, certifierat utsäde. På fält, där ringröteangripen potatis konstaterats, får inte potatis odlas de närmaste tre eller fyra åren. Överliggare (övervintrande knölar) måste bekämpas under den tid fältet är smittförklarat. All produktionsutrustning, inklusive lagerlokaler maskiner och utrustning, som kan ha kommit i kontakt med smittad potatis måste rengöras och desinficeras. Se vidare EPPO:s bekämpningsstandard för ljus ringröta (EPPO 2004).

Samarbetsvilja vid bekämpning. Inom den yrkesmässiga potatisodlingen finns ett starkt medvetande om konsekvensen av att inte lyckas med bekämpningen av ljus ringröta, dvs förekomst av utvecklade rötor och en smitta som kan förekomma under åtskilliga år. Detta talar för att det finns en god samarbetsvilja för att lyckas med bekämpningen. Numera finns också en acceptans för att även latent förekommande smittor måste åtgärdas. På sikt, när förekomst av synliga rötor är något som ligger längre tillbaka i tiden, är det tänkbart att motivationen för att vidta åtgärder också minskar.

Efterlevnad av krav på byte av utsäde och förekomst av överliggare kan kontrolleras.

Däremot är det svårare att kontrollera maskinsamarbete och noggrannheten i utförd rengöring och desinficering.

Bekämpningskostnader. Samtliga potatispartier på brukningsenheten används till lägre värderade ändamål eller kasseras. Nytt certifierat utsäde måste köpas in. Extra kostnader uppkommer för bekämpning av överliggare och för tvättning och desinfektion av maskiner och utrustning.

Drabbade. Potatisodlaren drabbas men även externa lager och packerier samt industriella anläggningar som får krav på sanering.

20

Nytta av bekämpning. Potatisodlaren har själv nytta av bekämpningen för sin kommande potatisproduktion. Nytta har även andra odlare, samt externa lager, packerier och industriella anläggningar.

Risk för negativ effekt på riskbeteende (av ett ersättningssystem). Smittan sprids via inköp av utsäde eller via smitta på otvättade maskiner, sorterings- och packningsutrustning etc. Det finns en risk att möjlighet till ersättning gör att odlaren inte ställer lika höga krav på utsäde, maskiner som kommer till gården, eller hygien i sorteringsoch packerileden.

Positiv effekt på riskbeteende. Villkor för ersättning i form av krav på skyddsåtgärder (rutiner, dokumentation, loggbok, sparade växtpass etc), försiktighetsåtgärder (endast ta emot tvättade maskiner och kräva god hygien i lagerhantering etc) skulle kunna ha en positiv effekt.

4.2.5

Minerarfluga

Det finns flera allvarliga växtskadegörare bland minerarflugorna inom släktet Liriomyza. För projektet har vi valt Liriomyza huidobrensis, en art som bara förekommer i växthus i Sverige, och inte kan spridas på naturlig väg i omgivningarna.

Larverna gräver gångar i bladen och förstör kvalitén.

Introduktion till odlingsplatsen. Handel med förökningsmaterial av prydnadsväxter och grönsaksplantor och med färdigvara som t.ex. sommarblommor.

Verksamhet som kan leda till introduktion. Odlare som köper in förökningsmaterial eller sommarblommor.

Skada. Kan förstöra kulturer av prydnadsväxter/tomatplantor i växthus. Larverna gräver gångar i bladen, vilket förstör kvalitén.

Upptäckt. Kan upptäckas av de drabbade producenterna. Det finns ingen regelbunden officiell kontroll av växthusproduktion i Sverige. Jordbruksverket genomför endast en stickprovsmässig inventering. Den officiella kontrollen i övrigt, som genomförs en gång per år, omfattar endast det fåtal företag som producerar förökningsmaterial av prydnadsväxter och grönsaksplantor för försäljning. Dessa kontroller sammanfaller inte nödvändigtvis med angreppet.

Anmälan. Det finns risk att anmälan inte görs. Odlaren kanske inte har sett angreppet eller inte har letat, det kan förbises av okunskap eller för att man inte vill ha bekymmer.

Bekämpning. Destruktion av växtmaterialet, som regel alla kulturer som finns i huset, och sanering av växthusen/odlingsplatsen. Den tidigare standarden (EPPO Standard PM 2/283) för Liriomyza huidobrensis har dragits tillbaka.

Samarbetsvilja vid bekämpning. Företagen har i de allra flesta fall accepterat Jordbruksverkets beslut. Även om Jordbruksverket inte utför själva saneringen utan odlaren gör det på egen bekostnad är det inte ovanligt att odlaren ser det som en möjlighet att få hjälp med professionell sanering.

Bekämpningskostnader. Olika stora beroende på vilken typ av växtmaterial det rör sig om och i vilket stadium i produktionen som mineraren upptäcks.

21

Drabbade. Växthusodlare och konsumenter av deras produkter.

Nytta av bekämpning. Desamma som de drabbade.

Risk för negativ effekt på riskbeteende. Risken finns att möjlighet till full ersättning kan sänka motivationen att satsa på förebyggande åtgärder. Det finns dock värden som inte ens full ersättning för bekämpningen kan ersätta. Effekten för odlaren och hans rykte kan bli negativ, han kan tappa kunder för att han inte är en pålitlig leverantör, eller för att han får rykte att ha problem med skadegörare.

Positiv effekt på riskbeteende. Troligt. Jordbruksverket kunde sätta upp villkor i form av krav på förebyggande växtskyddsåtgärder, planer, dokumentation. Många företag har förbättringspotential. De förebyggande åtgärderna kostar pengar och kräver motiv för att genomföras.

22

5

Möjliga effekter av ett ersättningssystem på urvalet av karantänsskadegörare och några typfall för dessa

5.1

Effekten av ersättning på angrepp av olika skadegörare

I kapitel 4 gjordes en genomgång av faktorer hos skadegörare och branscher/ markanvändningar som kan påverka angrepp och bekämpning av var och en av de utvalda skadegörarna. Här följer en analys av effekterna av ett ersättningssystem på bekämpningen av skadegörarna, samt en sammanställning där effekterna för olika skadegörare jämförs.

5.1.1

Möjliga effekter på bekämpningskostnaderna

Som tidigare nämnts kan ett ersättningssystem ha en positiv påverkan på benägenheten att rapportera och därmed bidra till en snabbare upptäckt. Ersättningen kan också skapa ett bättre samarbete vid bekämpningen och leda till en snabbare bekämpning. Samtidigt kan ersättningen ge ett minskat ekonomiskt incitament att skydda sig mot introduktioner jämfört med om ingen ersättning utgår.

Ersättningens effekter beror på hur växtskadegöraren fungerar (spridningssätt mm), vilken typ av företag/aktörer det är som kan drabbas och hur och var ett angrepp sker.

Nedan görs en genomgång för några olika växtskadegörare och typfall av i vilken utsträckning ett ersättningssystem kan tänkas ha en effekt på tidig upptäckt, snabbare bekämpning eller negativt riskbeteende.

Dessutom diskuteras om kostnad och nytta är åtskilda, d.v.s. om den som bekämpningen sker hos och som orsakas kostnader inte skulle haft några större kostnader för växtskadegöraren om bekämpning inte skett. Den som orsakas kostnader för bekämpningen har alltså i detta fall inte någon större nytta av att bekämpning sker utan nyttan ligger istället i att förhindra spridning till andra. Om kostnad och nytta är skilda åt kan det vara ett argument för ersättning. Dels för att det kan uppfattas som rimligt att ge ersättning men även för att det i denna situation blir särskilt viktigt att genom ersättning ge incitament till att rapportera och att samarbeta.

5.1.2

Effekter av ersättning hos de olika skadegörarna

Tallvedsnematod i skog Tidigare upptäckt? Ingen förväntad effekt. Angreppet ger inga synliga symptom, så skogsägaren kan inte bidra till tidigare upptäckt. Ersättningen spelar ingen roll.

23

Snabbare bekämpning? Positiv effekt förväntas. Ersättningen stöder samarbetsviljan och minskar risken för motstånd mot kalavverkning från enskilda och branschorganisationer. Skogsägarna kan också underlätta bekämpningen genom information om skiften och vägar, och samverkan med de entreprenörer som skulle utföra avverkningarna.

Negativ effekt på riskbeteende? Ingen förväntad effekt. Det saknas koppling mellan ersättning och skogsägarens beteende, eftersom spridningen antagligen skulle ske via andra branscher samt vidare på naturlig väg.

Kostnad och nytta åtskilda? Ja. Inga skogsskador förväntas i Sverige under rådande klimat. Kostnader för bekämpningen uppstår i Sverige medan nyttan tillfaller varmare delar av EU. I och med en klimatförändring skulle även skogsägare i Sverige få nytta av bekämpningen, men den ligger i framtiden.

Långhorning i plantskola Tidigare upptäckt? Positiv effekt förväntas. Odlaren har god chans att upptäcka angrepp före myndigheten, som endast gör en årlig kontroll. Utan ersättning har odlaren incitament att dölja angreppet och försöka sälja de plantor som är utan synliga symptom, men ändå kan innehålla larver.

Snabbare bekämpning? Ingen förväntad effekt. Vid ett konstaterat angrepp är det fullt möjligt för myndigheten att avgränsa och utrota förekomsten, inklusive spårning av spridningsvägarna. Ersättning skulle knappast förbättra möjligheterna till bekämpning.

Negativ effekt på riskbeteende? Risk finns för negativ effekt. Det finns risk att plantskolan inte blir lika noggrann med att informera sig om plantornas ursprung och att genomföra egna kontroller i odlingen.

Kostnad och nytta åtskilda? Nej. Odlaren har själv nytta av bekämpningen, så att skadegöraren inte får fäste i och utanför odlingen.

Långhorning i skog Tidigare upptäckt? Positiv effekt förväntas. Skogsägaren kan själv upptäcka och undersöka döda partier i trädkronor. Myndigheten har ingen inventering efter denna skadegörare i skog, utan myndighetens kontroll bedrivs riskbaserat i plantskolor. Utan ersättning finns risken att skogsägaren väljer att negligera angreppet, åtminstone vid mindre omfattande angrepp, för att få möjlighet att odla fram beståndet till avverkningsmognad.

Snabbare bekämpning? Positiv effekt förväntas. Ersättningen stöder samarbetsviljan och minskar risken för motstånd mot kalavverkning från enskilda och branschorganisationer. Skogsägarna kan också underlätta bekämpningen genom information om skiften och vägar, och samverkan med de entreprenörer som skulle utföra avverkningarna.

Negativ effekt på riskbeteende? Risk finns för negativ effekt. Även om den troligaste spridningsvägen är via plantskolor för trädgårdsväxter så förekommer också införsel av plantor för skogsodling från andra EU-länder. Möjligheten till ersättning kan göra att skogsägaren inte blir lika noggrann med att informera sig om plantornas ursprung och att genomföra egna kontroller i bestånden.

24

Kostnad och nytta åtskilda? Nej. Odlaren har själv nytta av bekämpningen, så att skadegöraren inte får fäste i området.

Långhorning i villaträdgård Tidigare upptäckt? Ingen förväntad effekt. En villaträdgårdsägares beslut att göra anmälan eller inte påverkas troligen inte av möjlighet till ersättning, då de negativa effekterna av en bekämpning inte främst skulle vara av ekonomisk natur.

Snabbare bekämpning? Ingen förväntad effekt. Vid ett konstaterat angrepp är det fullt möjligt för myndigheten att avgränsa och utrota förekomsten.

Negativ effekt på riskbeteende? Ingen förväntad effekt. Villaträdgårdsägare vidtar i de flesta fall inga växtskyddsmässiga skyddsåtgärder, så någon påverkan av möjlighet till ersättning är inte trolig.

Kostnad och nytta åtskilda? Nej. Villaträdgårdsägaren har själv nytta av bekämpningen, så att skadegöraren inte får fäste i området.

Potatiskräfta i lantbruksföretag Tidigare upptäckt? Positiv effekt förväntas. Odlaren har bättre möjligheter att upptäcka angrepp än myndigheten, som endast kontrollerar utsädespotatis avsedd för saluföring dvs som ska certifieras enligt krav i utsädeslagen, och inte mat- eller industripotatis.

Utan ersättning har odlaren incitament att förtiga angreppet och dölja det genom att odla resistent sort, eller eventuellt sälja fastigheten eller den del av fastigheten på vilken angreppet konstaterats.

Snabbare bekämpning? Osäkert utfall. Myndigheten är i och för sig beroende av odlarens information om vilka fält som, även tillfälligt genom markbyten, ingår i brukningsenheten och ska omfattas av bekämpningsåtgärderna. Men efterlevnaden av restriktionerna över åren är delvis svår att kontrollera. Det kan kontrolleras om potatis odlas och sortvalet, men däremot inte att regler mot förflyttning av jord och krav på rengöring av alla maskiner efterlevs. Effekten av en engångsersättning förlorar troligen sin verkan med tiden.

Negativ effekt på riskbeteende? Risk finns för negativ effekt. Det finns risk att odlaren inte blir lika noggrann med att informera sig om utsädets ursprung och att ställa krav på maskiner och avfall som förs in till gården.

Kostnad och nytta åtskilda? Nej, odlaren har själv nytta av att smittan inte sprids till fler fält.

Ljus ringröta i lantbruksföretag Tidigare upptäckt? Ingen förväntad effekt. Växtskyddsarbetet har trängt tillbaka sjukdomen och smittnivån är numera låg. De fall som förekommer handlar om latenta infektioner, dvs utan symptom, så odlaren kan inte göra egna observationer. Enda tänkbara typfall där observerbara symptom skulle förekomma är hos mindre, ickekommersiella odlare som upprepat använder eget utsäde och på så sätt uppförökar smittan.

25

Snabbare bekämpning? Positiv effekt förväntas. Rengöring och desinficering av lokaler lagerlokaler maskiner och utrustning, som kan ha kommit i kontakt med smittad potatis är en avgörande åtgärd för om bekämpningen ska lyckas. Ersättningen kan motivera odlaren att vara noggrann med rengöring och desinficering.

Negativ effekt på riskbeteende? Risk finns för negativ effekt. Det finns risk att odlaren inte blir lika noggrann med att informera sig om utsädets ursprung och att ställa krav på maskiner och utrustning som förs in till gården.

Kostnad och nytta åtskilda? Nej, odlaren har själv nytta av att smittan inte sprids till fler fält.

Minerarfluga i växthusodling Tidigare upptäckt? Positiv effekt förväntas. Odlaren, som är den som regelbundet följer utvecklingen i odlingen, har god chans att upptäcka angrepp. Myndigheten har ingen regelbunden kontroll i den aktuella produktionen, d v s av färdigvara av krukväxter och utplanteringsväxter och inte heller i t ex gurk- eller tomatproduktion. Utan ersättning har odlaren incitament att förtiga angreppet och försöka bekämpa angreppet på egen hand, gallra ut angripna plantor och sälja de växter som är utan synliga symptom, men ändå kan innehålla ägg och larver. Detsamma gäller vid produktion av grönsaker i växthus även om det då inte är plantorna i sig som säljs.

Snabbare bekämpning? Ingen förväntad effekt. Vid ett konstaterat angrepp är det fullt möjligt för myndigheten att avgränsa och utrota förekomsten, inklusive spårning av spridningsvägarna. Ersättning skulle knappast förbättra möjligheterna till bekämpning.

Negativ effekt på riskbeteende? Risk finns för negativ effekt. Det finns risk att odlaren inte blir lika noggrann med att informera sig om plantornas ursprung och att genomföra egna kontroller i odlingen.

Kostnad och nytta åtskilda? Nej, odlaren har själv nytta av att skadegöraren inte finns kvar i växthusanläggningen.

5.1.3

Jämförelse mellan skadegörarna

En översiktlig summering av de effekter av ersättning som diskuteras i avsnitt 5.1.2 ges i tabell 5.1. Effekterna högst upp i kolumnerna presenteras i avsnitt 5.1.1.

26

Tabell 5.1. Förväntade effekter av ett ersättningssystem vid bekämpning av de utvalda karantänsskadegörarna.

Tidigare upptäckt

Snabbare Risk för bekämpning negativ effekt på riskbeteende

Kostnad och nytta åtskilda

Tallvedsnematod 0 i skog

+

0

+

Långhorning i plantskola

+

0

-

0

Långhorning i skog

+

+

-

0

Långhorning i villaträdgård

0

0

0

0

Potatiskräfta i lantbruksföretag

+

0/+

-

0

Ljus ringröta i lantbruksföretag

0

+

-

0

Minerarfluga i växthusodling

+

0

-

0

5.1.4

Försök till generaliseringar

5.1.4.1 Anmälan En förutsättning för anmälan av angrepp, och därmed en eftersträvad tidigare upptäckt, är att skadegöraren ger tydliga symptom. Sådana skadegörare finns i alla taxonomiska grupper (insekter, svampar och bakterier) och de finns även i alla branscher/markanvändningar.

Tydliga symptom bör också vara normalfallet. Karantänsskadegörare är organismer som kan orsaka allvarlig skada på växter, och som regel syns angreppen tydligt. Det förekommer dock latenta, för ögat osynliga, angrepp även bland dessa skadegörare. Det kan vara som i fallet tallvedsnematod att det svenska klimatet inte är varmt nog för att skadegöraren ska kunna uppföröka sig ordentligt i värdväxten, annat än under särskilt varma somrar i södra Sverige. En annan orsak till latens är att smittrycket är så lågt att infektionerna inte blir kraftiga nog att åstadkomma symptom, som för ljus ringröta i nuläget.

27

5.1.4.2 Samarbete Samarbetsviljan hos markägare/odlare blir viktigare vid mer utbredda angrepp som drabbar många markägare. Det skulle alltså bli viktigare vid angrepp av skadegörare med god spridningsförmåga, särskilt förmåga till naturlig spridning. En negativ inställning till bekämpningsåtgärderna kan annars leda till opinionsbildning mot bekämpningen.

Myndigheten kan även ha nytta av information som markägaren/odlaren har, såsom när det potentiellt angripna området är svårt att avgränsa utan samarbete med odlaren. Det gäller exempelvis vid angrepp av potatiskräfta, där smitta kan spridas med maskiner till andra odlares fält genom informella markbyten, som endast odlarna har kännedom om. Även när bekämpningsåtgärderna är beroende av utrustning och maskiner som branschen förfogar över kan framgången i bekämpningsarbetet vara beroende av samarbetsviljan. Ett exempel är desinficering av lager, maskiner och utrustning vid angrepp av ljus ringröta på potatis eller rengöring av maskiner vid anlitande av maskinstationer eller annan form av gemensam maskinanvändning. Ett ytterligare exempel är avverkning av skogsbestånd vid angrepp av tallvedsnematod, då branschens utrustning behövs för avverkning, transporter och industriell bearbetning av virke och hyggesrester.

5.1.4.3 Koppling till riskbeteende Införandet av ett ersättningssystem kan få negativa effekter på riskbeteendet, genom att sänka motivationen för förebyggande växtskyddsåtgärder (se kapitel 3).

Ibland saknas dock kopplingen mellan angreppet och markägarens/odlarens växtskyddsarbete. Det gäller särskilt för skadegörare som har god förmåga till naturlig spridning, då det inte behöver finnas någon koppling till mänskliga beslut att förflytta ett angripet material.

Koppling mellan angrepp och riskbeteende kan även saknas i fall när spridningen faktiskt sker via människans verksamhet. Det kan vara så att introduktionen av skadegöraren sker via andra branschers/markanvändningars verksamhet.

Tallvedsnematod skulle mest sannolikt introduceras med träemballage vid frakt av tunga varor som sten och maskindelar, och inte i den verksamhet som skogsägaren själv bedriver. Även angrepp av asiatisk långhorning i svensk skog skulle troligen ske via verksamhet i en annan bransch, nämligen plantskolornas handel med vissa arter av lönnplantor för prydnadsändamål.

Kopplingen saknas också när det inte finns något riskbeteende som kan påverkas, som för asiatisk långhorning i villaträdgårdar, där ägarna som regel inte vidtar några förebyggande växtskyddsåtgärder.

Det är tänkbart att införande av ett ersättningssystem skulle kunna ha positiva effekter på det förebyggande växtskyddsarbetet i branscher där inga växtskyddskrav ställs idag, om ersättningsvillkoren kräver deltagande i t ex branschprogram.

28

5.1.4.4 Åtskild kostnad-nytta Som regel har både den drabbade själv och andra odlare/markägare nytta av att en bekämpning utförs. All bekämpning är till nytta även för andra som har de värdväxter som riskerar att angripas. Men det finns fall där den drabbade själv inte har nytta av bekämpningen utan nyttan helt tillfaller någon annan.

Introduktion till svensk skog av tallvedsnematod skulle i de flesta fall inte leda till några större omedelbara skogsskador. Det svenska klimatet är inte varmt nog för att skadegöraren ska kunna uppföröka sig ordentligt i värdväxten, annat än under särskilt varma somrar i södra Sverige. Däremot skulle utrotning krävas enligt EU:s regler.

Bekämpningen skulle innebära avverkning av alla värdväxter dvs kalhuggning av större skogsområden, och leda till höga kostnader och stora förluster. Nyttan av utrotningen skulle uppstå i andra medlemsländer med varmare klimat, där ett angrepp av nematoden skulle ge skogsskador.

En liknande åtskillnad av kostnad och nytta finns för skadegörare som är etablerade i en del av EU, och för vilka åtgärder ska vidtas innanför spridningsfronten för att skydda ännu fria områden. Ett exempel på detta skulle vara majsrotsbaggen, Diabrotica virgifera.

5.1.5

Sammanfattning om införande av ett ersättningssystem

En analys ur ett nationalekonomiskt perspektiv visar att det finns goda skäl att införa ett ersättningssystem i någon form (finansiering och utformning diskuteras under kap 5.3).

Ett ersättningssystem skulle troligen sänka samhällets totala bekämpningskostnader genom att bidra till tidigare upptäckt av ett angrepp och/eller en snabbare bekämpning.

Eftersträvade effekter är att: •

motivera markägare/odlare till att anmäla förekomst av karantänsskadegörare.

•

underlätta samarbetet med myndigheten vid bekämpningen, genom att markägare/odlare bidrar med information som underlättar bekämpningsarbetet

•

skapa acceptans för omfattande tvångsåtgärder vid bekämpningen

•

möjlighet att koppla ersättningsvillkor till krav på förebyggande växtskyddsåtgärder

Effekten av ett ersättningssystem skulle variera mellan olika skadegörare och olika branscher/markanvändningar. I de flesta situationerna skulle ersättning dock ha en positiv effekt. För vissa skadegörare och branscher/markanvändningar finns även en risk att ersättningen kan ha negativa effekter på förebyggande skyddsåtgärder, och detta diskuteras vidare i kapitel 6.6.2.

Förutom effektivitet i bekämpningen kan ersättningssystemet motiveras av att enskilda markägare/odlare kan drabbas orimligt hårt av en bekämpning.

29

6

Ersättningssystem och finansieringsmodeller

Ersättning för förluster eller skador som orsakas av karantänsskadegörare kan teoretiskt lämnas via flera olika system eller kombinationer av system. I praktiken är det också stor variation inom EU avseende innehåll i och omfattning av sätt att ersätta skador på växter i de olika medlemsländerna.

En förenklad översiktlig granskning visar att ersättningsmöjligheterna varierar mellan olika medlemsländer. I Sverige finns formell möjlighet till ersättning via skattemedel. I Storbritannien gäller sedan länge en princip att ersättning inte lämnas via skattemedel. I Danmark ersätter staten förluster i växtodling ”planteavlen” som följer av ett beslut att förstöra plantor, produkter av plantor, jord eller andra ”växtmedier” samt emballage om det förstörda är angripet av eller innehåller växtskadegörare2.

I Spanien finns ett omfattade system med försäkringar med delvis statlig koppling genom Agroseguro. I Danmark finns ett antal fonder med statlig koppling på jordbruksområdet. En av dessa täcker potatisbranschen, Kartoffelafgiftsfonden. Översiktliga beskrivningar finns i rapporten ”Evaluation of the Community Plant Health Regime: Final report (FCEC 2010).

6.1

Försäkringar

Försäkring definieras som en kompensation som betalas ut för en väldefinierad skadesituation. En grundläggande förutsättning för att en risk ska vara möjlig att försäkra är att de enskilda försäkringstagarnas risker inte är korrelerade med varandra.

Det är också nödvändigt att det finns tillräckligt med information för att bedöma risksituationen.

Ett försäkringssystem är teoretiskt sett det samhällsekonomiskt effektivaste finansieringssättet eftersom försäkringspremien sätts i relation till, och därmed påverkar, risken för introduktion och faktiskt riskbeteende. Därmed kan de samlade bekämpningskostnaderna minskas. En begränsning på växtskyddsområdet är dock att riskerna för angrepp av växtskadegörare ofta är korrelerade för flera försäkringstagare.

Försäkringarna bör göras obligatoriska eller täcka så stor andel av markägarna/odlarna som möjligt eftersom de som står utanför inte har incitament att anmäla förekomst av skadegörare och därmed kan bli inkörsportar för introduktion. De som skulle avstå från försäkring är mer riskbenägna personer, samt de för vilka förlusterna skulle vara försumbara.

En nackdel med försäkringslösningar är att de kräver ett omfattande dataunderlag för försäkringsbolagens beräkning av premierna. EU:s lista på karantänsskadegörare omfattar ca 250 arter, som kräver utrotning om de påträffas, men som sällan eller aldrig har några angrepp i Sverige. Data på angreppens frekvens och omfattning saknas 2

§ 7 bekendtgørelse af lov om planteskadegøre LBK nr 198 12/03/2009

30

därmed i stor utsträckning och transaktionskostnaderna för att få fram underlag skulle bli höga. Detta talar för att kostnaderna för försäkringspremier skulle kunna bli höga jämfört med andra sätt att finansiera ersättningssystemet.

För att få till stånd försäkringar på området krävs antagligen statliga åtgärder, då ingen utveckling skett spontant. LRF gjorde för några år sedan ett försök att ta fram en försäkring för potatissjukdomen ljus ringröta, men den blev inte lönsam. Avsaknaden av försäkringar som täcker kostnaden för skador vid bekämpning av karantänsskadegörare innebär att marknaden inte kan förväntas lösa behovet av ersättning utan statliga åtgärder. Statliga åtgärder skulle kunna vara ett lagstiftat obligatorium eller subventioner av premier.

6.1.1

Exempel på försäkringar

Det är i nuläget oklart i vilken utsträckning skador av växtskadegörare kan täckas av försäkring. De försäkringar som hittills har granskats ersätter skador för frost och hagel.

Det finns avbrottsförsäkringar för livsmedelsindustri om verksamheten stoppas av myndigheter av smittskyddsskäl eller livsmedelslagstiftning. Det finns i samma bransch försäkringar för kostnader om produkter måste återtas från marknaden. (jfr försäkringsbolaget IF:s hemsida) I Sverige finns några olika försäkringar. Grödförsäkringarna hos Dina försäkringar och Agria täcker hagelskador samt i vissa fall torka, skorpbildning, frost, jord- eller sandflykt. Försäkringen täcker inte följdskador orsakade av växtsjukdomar och skadedjur. Skogsförsäkringar hos t.ex. IF täcker skador på föryngring (plantskog) av svamp och insekter.

Exempel på försäkringar som delvis subventioneras av staten finns i Spanien. Där finns Agroseguro som är en pool av drygt 30 privata försäkringsbolag. Det finns också ett offentligt engagemang i Agroseguro. Producenter, försäkringsbolag, statliga och regionala företrädare ingår i de organ som styr verksamheten, där bl.a. Agroseguros årliga plan bestäms. De årliga planerna sätter ramar för försäkringssystemet vad gäller, nivå på bidrag, vilka verksamheter som kan försäkras, minimistandarder för produktion.

Systemet har funnits sen 1978. Agroseguro erbjuder försäkringar för frukt, grönsaker, spannmål och djur med bl.a. premiesubventioner. Systemet betalar ut ersättning för premiekostnader, men reglerar också vilka skador som täcks för en viss produktion.

Som exempel kan nämnas att beträffande blomkålsodlare täcks endast skador orsakade av frost och hagel av försäkringen. Systemet finansieras via premiebetalningar från bönder, premiesubventioner och ”reinsurance support”. Jordbruksministeriet medverkar via ENESA (organ tillhörande jordbruksministeriet)

6.2

Fonder

Fonder kring produktion i jordbruket motsvarar inte spar- eller placeringsfonder.

Fonderna avser vanligtvis juridiska personer som fördelar återförda produktionsavgifter eller motsvarande, eventuellt i kombination med avgifter från företag som deltar i eller är anslutna till fondens område. Fonderna är reglerade i nationell lagstiftning men de kan hämta stöd från EU:s lagstiftning, jämför avsnitt 7.3.

31

Staten kan också ansvara för och administrera en fond som garanterar utbetalningar för kostnader avseende bekämpningar och ersättningar. Staten kan sedan i efterhand begära in avgifter från odlare/markägare som motsvarar de utbetalningar staten gjort. Fonden kan också administreras av en bransch. Det finns olika alternativ för hur en fond ska finansieras. Antingen kan staten bidra eller så kan medlen till fullo samlas in från odlare/markägare.

Det är fullt möjligt för staten att låta odlare/markägare stå för hela finansieringen av en fond. Hela kostnaden ska då fördelas på de odlare/markägare som har värdväxter för skadegöraren i fråga, eftersom det främst är de som bär ansvar för angrepp av växtskadegörare. Ett finansiellt ansvar för odlare/markägare torde också öka deras intresse av att angreppen minimeras eftersom avgifterna speglar kostnader för bekämpning. Det finns olika exempel på hur företagarnas avgifter kan se ut.

Om fondens resurser inte täcker kostnaderna vid större angrepp kan fonden låna av staten till en förutbestämd ränta och återbetalningstid. Fonden hanterar underskottet genom att öka avgifterna för företagen.

Om odlare/markägare står för hela kostnaden är det viktigt att dessa också har ett avgörande inflytande över hur finansieringen utformas, dvs. avgifternas omfattning och nivå.

6.2.1

Exempel på fonder

6.2.1.1 Kartoffelafgiftsfonden I Danmark kan medel i Kartoffelafgiftsfonden bl.a. användas för finansiering av åtgärder för att förebygga sjukdomar och för sjukdomsbekämpning. För budgetåret 2011 har avsatts 1,2 MDkk för ersättning till Kartoffelavlernes Erstatningsudvalg för angrepp av farliga skadegörare.

Den som säljer utsädes-, stärkelse- eller matpotatis samt viss annan industriell användning av potatis ska betala 0,40 Dkk per 100 kg till fonden. Enligt budgeten för 2011 utgörs intäkterna av avgifter, promillemidler, överföringar från tidigare budgetår samt andra bidrag. Fondens samlade intäkter 2011 beräknas till 6,7 miljoner DKK. Avgifterna beräknas uppgå till ca 4 miljoner DKK, eller drygt 60 % av fondens budgeterade intäkter. Promillemidler från staten för 2011 motsvarar ca 1 miljon DKK.

6.2.1.2 Andra fonder Inom ramen för marknadsordningarna t.ex. för frukt och grönt finns möjlighet att producentorganisationer inrättar fonder, jfr artikel 103b ff i rådets förordning (EG) nr 1234/2007 av den 22 oktober 2007 om upprättande av en gemensam organisation av jordbruksmarknaderna och om särskilda bestämmelser för vissa jordbruksprodukter (”förordningen om en samlad marknadsordning”)3. Producentorganisationerna kan inom ramen för förutsättningar för krisförebyggande och krishantering lämna bidrag till t.ex. skördeförsäkringar, jfr 3 kap. 11 § Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2008:32) om erkännande av producentorganisationer och sammanslutningar av 3

Celex 32007R1234

32

producentorganisationer samt om driftsfonder och ekonomiskt stöd från gemenskapen inom sektorn för frukt och grönsaker.

Det finns också mer specialinriktade fonder, som The Minor Use Fund i Holland. Den fonden erbjuder ekonomiskt stöd för godkännande av växtskyddsmedel och biologiska skyddsmedel. För mindre producenter är kostnaderna för tillståndet relativt höga i förhållande till den beräknade avkastningen av den begränsade försäljningen av dessa produkter. På grund av storleken på skördarna, utgör specialgrödor fondens målgrupp.

Mindre odlare är, i detta sammanhang, därmed ett bekymmer för både företag och regeringen. Branschen och regeringen arbetar tillsammans för att säkerställa att ett effektivt åtgärdspaket finns tillgängligt för växtskyddsmedel. Fonden förvaltas av en stiftelse. Stöd från The Minor Use Fund finansieras till lika delar av regeringen (ministeriet för jordbruk, natur och livsmedelskvalitet) och branschen. En del av livsmedels- och konsumentsäkerhetsmyndigheten hanterar sekretariat för fonden.

6.3

Avgifter

Avgifter kan grunda sig på viss produktion, t.ex. mängd såld potatis eller vara kopplad till produktionsförutsättningar, arealer, storlek på växthus etc. Ett avgiftssystem kan också få olika effekter i olika branscher beroende på möjligheten att vältra kostnaden vidare i produktionskedjan. I branscher med hög konkurrens kan en avgift innebära minskad inkomst för den som är skyldig att betala, medan det i en bransch med låg konkurrens kan innebära att priset på slutprodukten ökar.

Avgifter är en tänkbar finansieringsmetod om försäkringslösningen inte kan användas.

En fördel är att transaktionskostnaderna sänks, eftersom dataunderlaget och beräkningarna inte behöver bli så exakta. Exempelvis kan ersättningar betalas ut i samband med ett angrepp, och avgifterna justeras i efterhand i förhållande till de kostnader som uppstått. En annan fördel är avgifter kan kombineras med skattemedel i finansieringen.

En svårighet med avgiftsfinansiering är att den skulle kräva ett övervägande om alla markägare/odlare måste ingå, samt registrering och kontroller, vilket medför administrativa kostnader. Växtskadegörare kan orsaka skador på vitt skilda marktyper, alltifrån stora och små skogsinnehav, över företag inom jordbruk och trädgård till villaträdgårdar, parker och grönområden samt naturskyddade områden. Alternativt kan avgiften tas ut i ett lämpligt handelsled, men då skulle bara kommersiell verksamhet omfattas, och inte ens för alla kommersiella grödor finns lämpliga ”flaskhalsar” för avgiftsuttag. En annan svårighet är att välja vilka riskfaktorer som skulle bestämma avgiftens storlek, exempelvis trädslag, antal tallar, antal hektar eller geografiskt läge. Även med avgiftsfinansiering skulle transaktionskostnaderna bli höga. I princip är databehovet lika stort som för försäkringar, om avgifterna fullt ut ska kunna sättas i relation till risknivån, men staten kan välja att förenkla.

6.3.1

Ett exempel på avgiftsfinansiering från djurområdet

Det kan här vara av intresse att lämna en kort beskrivning av hur ersättningssystemet ser ut för kostnader som orsakats av utbrott av vissa djursjukdomar i Holland.

33

De åtgärder som ska vidtas mot djursjukdomar är reglerade i lag där det också regleras att staten är skyldig att betala vissa kostnader och utge viss skadeersättning.

Ersättningssystemet bygger på Animal Health Fund (AHF). AHF täcker kostnader för kontroll/övervakning och utrotning av vissa smittsamma djursjukdomar. Vilka sjukdomar som omfattas är en del i en förhandling mellan staten och näringen, i vid mening. Näringen är organiserad i Product Boards (PB). Product Boards finns för många delar av ”jordbruksnäringen” och avser vanligtvis hela produktkedjan från gård till återförsäljare i butik. PB ser sig själva som en vertikal organisation i den bemärkelsen att de hanterar all handel och ”product activity” i en given sektor. En PB är auktoriserad av regeringen att formulera ”statuary rules” i specifika områden för en särskild sektor.

Ministeriet betalar ersättning ur AHF i förskott (pre-finances). I efterhand fakturerar ministeriet in större delen av utgifterna från PB. PB finansierar dessa kostnader i första hand genom sina egna reserver och/eller via bankgarantier och i andra hand genom att införa avgifter av djurhållarna.

En PB är skyldiga att återbetala ministeriets utgifter kopplade till ”investigations in case of signs of an animal disease” och till utrotning av sjukdom. PB måste också betala hälften av utgifterna för de obligatoriska kontroll- eller övervakningsprogrammen.

Beloppet som PB ska betala till regeringen är begränsat till ett i förväg bestämt maxbelopp, ett tak. Utgifter utöver detta tak betalas av regeringen.

Djurhållarna måste följa vissa hygien- och förebyggande standarder. De blir övervakade av en veterinär. Dessa standarder kontrolleras av ”General Inspecition Service of the ministry of Agriculture.” Ekonomiska sanktioner kan införas om det kommer fram att ett utbrott beror på att bonden inte följt standarderna eller att bonden på annat sätt är skyldig till utbrottet.

Avgifterna beräknas så att föregående års skadeersättningar kan återbetalas och så att fondens reserver kan byggas upp för att kunna hantera framtida utbrott. Inom djurområdet i Holland skiljer sig avgifterna åt och betalas proportionellt beroende på djurens ålder eller produktion, t ex ett konstant belopp per höna, för viss mängd levererad mjölk, eller per/kg gris- eller nötkött till slakt. Avgifterna beror inte på i vilken region gården finns.

6.4

Skattefinansiering

Skattefinansiering ger en enklare administration men sämre riskstyrning. Den är en smidig lösning i och med att betalningar bara sker vid angrepp, och att transaktionskostnaderna blir låga. En nackdel är att det är svårt att motverka de negativa effekter på riskbeteendet som kan uppstå om ersättningen minskar incitamentet att satsa på skyddsåtgärder (diskuteras vidare i kapitel 6.6.2).

34

6.5

Finansiering helt på EU-nivå, medfinansiering eller enbart finansiering på nationell nivå

Bekämpning av karantänsskadegörare är ett gemensamt ansvar inom EU och bör i första hand lösas med EU-gemensamma åtgärder. EU listar för närvarande ca 250 karantänsskadegörare som alla medlemsstater måste bekämpa för att utrota om de påträffas. Sverige tjänar på skadegörarfrihet inom EU, för att minska risken för naturlig spridning och för att EU-handeln med växter och växtprodukter omfattas av betydligt lägre krav och kontroller än importen från tredje land. Bekämpning som utförs av andra medlemsstater är inte bara till nytta för dem utan också för Sverige, åtminstone för de skadegörare som kan orsaka skada hos oss, och det motiverar att Sverige bidrar till bekämpningens finansiering. Om Sverige bidrar till finansieringen så får vi tillbaka nytta i form av färre förväntade introduktioner av skadegörare.

Ett ytterligare skäl är att EU:s lagstiftning kräver att medlemsstaten även utrotar sådana karantänsskadegörare som inte vållar skada i det egna landet. I dagens klimat skulle ett angrepp av tallvedsnematod i svensk skog knappast orsaka skogsskador, men vi skulle ändå vara skyldiga att utrota skadegöraren, vilket antagligen skulle ske genom kalhuggning av stora områden och till stora kostnader, medan nyttan av bekämpningen skulle tillfalla medlemsländer med varmare klimat. Det är rimligt att den som har nyttan av bekämpningsarbetet är med och finansierar det.

Om ersättningssystemet läggs på EU-nivå blir privata försäkrings- eller avgiftslösningar ännu mer komplexa, med en större variation av faktorer som ska vägas samman vid beräkning av premier eller avgifter.

Vid en finansiering med skattemedel skulle ett medfinansieringssystem vara tänkbart, så att odlare/markägare får ersättning av nationella medel, som i sin tur delvis hämtas tillbaka av staten från EU. Till en finansiering med skattemedel ur EU-budgeten skulle medlemsländerna bidra i relation till bruttonationalinkomst. Men för att påverka risknivån skulle det vara en fördel om bidraget kunde relateras till vilka skyddsåtgärder landet vidtar i form av kontrollprogram, beredskapsplaner för bekämpning etc. Man bör också se hur det går med ansatsen på djurområdet att dela kostnader och ansvar mellan staten och den privata sektorn.

Om bekämpningen av växtskadegörare ska finansieras med skattemedel, eventuellt via bidrag till försäkrings- och fondlösningar, skulle en möjlighet på sikt kunna vara att göra detta inom den gemensamma jordbrukspolitiken, CAP. Vinsterna av att bekämpa återfinns till stor del inom trädgård, jord- och skogsbruk, vilket kan vara ett argument för en finansiering inom detta område. Frihet från allvarliga växtskadegörare är dessutom ett EU-gemensamt gränsöverskridande problem vilket motiverar en gemensam finansiering.

I samband med översynen av EU:s växtskyddsstrategi kommer det att tas fram en lista över prioriterade skadegörare som kan bli föremål för EU-gemensam finansiering.

Finansiering av åtgärder avseende resterande karantänsskadegörare, som inte prioriteras av EU, måste hanteras nationellt. För dessa föreslår Jordbruksverket ett nationellt ersättningssystem med skattefinansiering. Även för dessa karantänsskadegörare vore det önskvärt med ett EU-regelverk som garanterar effektiv bekämpning i all medlemsstater, inklusive ersättning där det är befogat.

35

Om EU-processen drar ut på tiden kan en temporär nationell lösning behövas. Dagens konstruktion i Växtskyddslagen och -förordningen skulle kunna användas, med tillägg att regeringen tar fram tydligare anvisningar om tillämpningen.

6.6

Krav på ett ersättningssystem

Om ett ersättningssystem ska ge de önskade effekterna, tidig upptäckt och snabb bekämpning, som redovisades ovan, så förutsätter det transparens och förutsägbarhet, så att markägare/odlare kan lita på att få ersättning om de anmäler ett angrepp och lämnar annan information som bidrar till en bättre bekämpning.

Det krävs också att en ersättning som av markägare/odlare upplevs som tillräcklig lämnas. Ersättning bör då täcka både direkta kostnader som uppstår i samband med bekämpningen och indirekta kostnader, förluster som uppstår under följande år. Direkta kostnader kan vara för destruktion av växter, eller alternativ användning som ger sämre utbyte, eller för åtgärder för smittrening och desinficering. Indirekta kostnader kan vara för växtpartier som hålls kvar i karantän, eller för förbud att odla värdväxter under en viss period.

6.6.1

Gränser för högsta och lägsta ersättning

En lägsta gräns för ersättning kan övervägas när administrationskostnaderna blir orimligt höga i relation till ersättningsbeloppen. Som regel blir dock bekämpning av angrepp kostsamma, t ex genom destruktion av en potatisskörd, en växthuskultur eller ett skogsbestånd, samt andra skyddsåtgärder.

En högsta gräns för ersättning till den enskilde drabbade är knappast motiverbar ur effektivitetssynpunkt. Om man vill få de önskade effekterna av ersättningssystemet, tidig anmälan och snabbare bekämpning, så förutsätter det att en för den drabbade tillräcklig ersättning erbjuds. En högsta gräns har sannolikt mer samband med att den totala kostnaden, dvs om ersättning lämnas till många kan summan bli så hög att den får finansiella effekter för staten. En modell där myndigheten bestämmer start- och stoppdatum, dvs att endast ge ersättning till de fall som inträffar under perioden, skulle kunna ha en begränsande effekt.

6.6.2

Ersättningssystemets effekter på riskbeteendet

Införande av ett ersättningssystem kan påverka nivån på de förebyggande åtgärder som annars vidtas, såsom åtgärder för att motverka introduktion eller övervakning för att snabbt upptäcka och bekämpa skadegörare. Sådana negativa effekter måste motverkas genom utformningen av systemet, t ex genom att premier/avgifter eller ersättningsnivån sätts i relation till risknivån.

Med en försäkrings- eller avgiftslösning kan premien/avgiften sättas i relation till riskbeteende och vidtagna skyddsåtgärder. Detta kan vara effektivt, eftersom dessa kostnader fortlöpande belastar markägaren/odlaren. Det kan dock vara svårt att kontrollera att tillräckliga skyddsåtgärder verkligen vidtagits, t ex att samtliga maskiner och redskap är rengjorda innan de förs in till brukningsenhet för att förhindra spridning av jordburna sjukdomar.

36

Vid skattefinansiering är att det är svårare att motverka de negativa effekter på riskbeteendet som kan uppstå om ersättningen minskar incitamentet att satsa på skyddsåtgärder. Denna s.k. ”moral hazard” kan motverkas med lagstiftade krav på att anmälan skett i tid, att man vidtagit rimliga skyddsåtgärder etc, men detta kräver dokumentationsförfaranden och kontroller som genererar administrativa kostnader. Ett annat sätt att motverka ”moral hazard” är att införa en självrisk kopplad till skyddsåtgärder, men om man reducerar ersättningsnivån riskerar effekten av ersättningssystemet att minska. En självrisk på ersättningen märks endast vid de sällsynta tillfällen då angrepp sker.

Införandet av ett ersättningssystem skulle även kunna ha positiv effekt på växtskyddsarbetet i branscher där inga krav ställs idag, genom koppling till deltagande i t ex branschprogram.

6.7

Sammanfattning finansieringsformer

Finansieringen av ersättningssystemet kan ske via försäkringspremier, avgifter eller skatter. Försäkringar och avgifter har fördelen att odlare/markägare själva bär de kostnader som deras risker ger upphov till. Riskkopplingen kan sedan ytterligare förfinas genom att storleken på premier/avgifter relateras till specifika riskfaktorer, förutsatt att tillräckligt dataunderlag finns. Finansiering genom försäkringar eller avgifter skulle kunna tillämpas i differentierat system, där finansieringen skiljer sig mellan olika skadegörare. Skattefinansiering är det enda alternativ som kan täcka alla skadegörare. Skattemedel kan också användas för att subventionera t ex försäkringspremier till den nivå som gör försäkringar intressanta att teckna för privata aktörer.

Spontant ser försäkringsmodellen ut som en attraktiv lösning. Marknaden reglerar detta inom sig. Försäkringsbolagen räknar på risker och tar ut premier av odlare/markägare.

Premiens storlek beror på hur odlaren/markägaren valt att sköta sin odling/mark. En effektiv växtodling, i bemärkelsen få eller inga växtskadegörare, resulterar i låga premier.

I praktiken finns dock flera avgörande svårigheter med försäkringslösningen. Det är inte möjligt att räkna fram premier som speglar risknivån. Alla sådana beräkningar kommer att göras på antaganden baserade på otillräcklig information. Dessutom kan de korrelerade riskerna vara avskräckande för försäkringsbolagen. Någon marknad finns inte idag och det finns knappast någon anledning att tro att en marknad skulle uppstå spontant utan statliga åtgärder. Möjligen kan det idag finnas en förväntan på att ersättning faktiskt ska utgå och att detta dämpar efterfrågan på försäkringar, men eftersom ersättning endast undantagsvis betalats ut finns det sannolikt andra orsaker till att någon marknad inte uppstått. Statliga åtgärder i form av obligatorium eller subventionerade premier skulle behövas för att en försäkring ska få en tillräcklig täckning. Eftersom riskerna är svårbedömda kan ett försäkringssystem bli kostsamt med höga premier som följd. Även administrationskostnaderna kan bli höga för de skadegörare som berör många odlare/markägare med liten verksamhet.

I princip är databehovet och åtföljande transaktionskostnader lika stora vid avgiftsfinansiering som för försäkringar, om avgifterna fullt ut ska kunna sättas i relation till risknivån

37

7

Nuvarande regelverk

7.1

Statsstödsregler

Möjligheten för staten att ersätta den som drabbas av kostnader som kan hänföras till en växtskadegörare är inte obegränsad. Begränsningen ligger i de regelverk som finns för att ersättningar från staten till en bransch eller ett företag inte ska snedvrida konkurrensen mellan företag i Sverige och i andra länder. Regelverk finns för världshandel, för EU och för enskilda länder. Dessa regelverk hänger ihop och vi ska försöka beskriva hur detta påverkar möjligheterna att ersätta kostnader som kan uppkomma med anledning av åtgärder mot karantänsskadegörare.

Regelverket för världshandel tas fram av WTO, där WTO-reglerna närmast är ett paraply av regler för olika områden, där jordbruk (agriculture) är ett. Till regelverket hör också systemet med SPS-regler, SPS uttyds Sanitary and Phytosanitary Measures.

SPS beskriver vilka skyddsåtgärder ett land kan vidta för att hindra att få in produkter som kan skada människor, djur eller växter, inkl biodiversitet Sådana skydds- eller kontrollåtgärder kan således inte vidtas eller genomföras godtyckligt. En del i SPSregelverket är de standarder som finns på livsmedels-, djursmitts- och växtskyddsområdena. Avseende växtskadegörare beslutas standarder (International Standards for Phytosanitary Measures) under IPPC (International Plant Protection Convention).

Regionalt beslutas också standarder inom European and Mediterranean Plant Protection Organization (EPPO). EPPO är en mellanstatlig organisation som har 50 medlemsländer i Europa och i länder kring Medelhavet. EPPO samarbetar med FAO och IPPC rörande globala frågor. EPPO har tagit fram ett sort antal standarder rörande växtskadegörare, fytosanitära regler och växtskyddsprodukter. EPPO har cirka 250 standarder för bekämpning av olika skadegörare.

De begränsningar som WTO-reglerna ställer för EU att utforma eller tillåta stöd inom unionen kommer i EU:s regler till uttryck på några olika sätt. I fördraget om EU:s funktionssätt artiklarna 107–109 finns de grundläggande bestämmelserna om statsstöd4.

Utgångspunkten för statsstöd uttrycks i artikel 107 punkten 1 på följande sätt: Om inte annat föreskrivs i fördragen, är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.

Närmare regler för godtagbara statliga stöd finns för flera områden. Nedan exemplifieras detta med reglerna på jordbruksområdet. Begreppet ”jordbruk” omfattar i EU:s terminologi, spannmål, potatis, grönsaker, trädgårdsväxter och prydnadsväxter. I artikel 42 i fördraget anges visserligen att de nyss nämnda artiklarna i fördraget bara ska tillämpas på jordbruksområdet om parlamentet och rådet beslutar detta. Genom ett nätverk av regler finns de mer detaljerade statsstödsregler som gäller för produktion av jordbruksprodukter. Ett exempel är reglerna som möjliggör stöd genom 4

I tidigare fördrag artiklarna 87-89

38

producentorganisationer inom sektorn för frukt och grönt (6.2.1.2). Ett ytterligare exempel är reglerna i artikel 180 ff i rådets förordning (EG) nr 1234/2007 om upprättande av en gemensam organisation av jordbruksmarknaderna och om särskilda bestämmelser för vissa jordbruksprodukter (”förordningen om en samlad marknadsordning”).

För de fall en medlemsstat i övrigt avser att besluta om subventioner inom jordbruksområdet finns det en förordning med förutsättningar som ska vara uppfyllda för att vissa nationella stöd ska vara godtagbara. Det finns därutöver Gemenskapens riktlinjer för andra statliga stöd till jordbruket som medlemsstaterna ska iaktta.

Förordningen och riktlinjerna är tidsbegränsade och de gäller för åren 2007–2013.

I kommissionens förordning 1857/2006 om tillämpning av artiklarna 87 och 88 i fördraget på statligt stöd till små och medelstora företag som är verksamma inom produktion av jordbruksprodukter regleras några stödformer.

I förordningen regleras bl.a. stöd för bekämpning av djur- och växtsjukdomar samt skadedjursangrepp (artikel 10) respektive stöd till försäkringspremier (artikel 12).

I artikel 10 beskrivs två stöd. Den första beskrivs i punkt 1. Här anges att stöd för att kompensera jordbrukare för kostnader i samband med förebyggande och utrotning av växtsjukdomar eller skadedjursangrepp i form av kostnader för hälsokontroller, tester och andra undersökningsåtgärder, inköp och insättande av växtskyddsprodukter och kostnader för destruktion av grödor är förenliga med reglerna för statsstöd i fördraget.

Sådant stöd ska beviljas som naturaförmån och får inte medföra direkta penningutbetalningar till producenter.

Den andra beskrivs i punkt 2. Här anges att stöd för att kompensera jordbrukare för förluster orsakade av växtsjukdomar eller skadedjursangrepp ska anses förenliga med reglerna om statsstöd om de uppfyller vissa villkor. Den kompensation som ges ska endast beräknas i förhållande till a) marknadsvärdet för växter som förstörts av sjukdomen eller skadedjursangreppet och för växter som förstörts på myndigheterna order som en del i ett obligatoriskt program för förebyggande och utrotning, b) inkomstförluster till följd av karantänstvång och svårigheter när det gäller att förnya lagret eller genomföra omplantering.

För båda dessa stödformer fordras att stöd bara lämnas när den aktuella sjukdomen eller skadegöraren omfattas av gemenskapsbestämmelser eller nationella bestämmelser och att det finns ett program för att bekämpa den aktuella växtskadegöraren i landet. Vidare ska stödet i båda fallen minskas med eventuellt belopp som erhållits via försäkringssystem och med kostnader som till följd av angreppet inte uppstått, men som i normala fall skulle ha uppstått.

39

I artikel 12 beskrivs bl.a. stöd till försäkringar avseende växtskadegörare. Stödet får överskrida 50 % av kostnaden för försäkringspremier för försäkring som omfattar förluster som orsakas av växtskadegörare5.

Ett villkor för stöd till försäkringar är att de inte får utgöra ett handelshinder på den inre marknaden för försäkringstjänster. Stödet får inte begränsas till försäkringar som tecknas med ett enda försäkringsbolag eller en grupp av företag eller ges på villkor att försäkringsavtalet ska slutas med ett företag som har säte i den berörda medlemsstaten.

7.2

Svenska regler för ersättning

7.2.1

Bestämmelser

Enligt 8 § växtskyddslagen (1971:318) kan ersättning lämnas av statsmedel för kostnad eller förlust som föranletts av beslut enligt lagen eller med stöd av lagen meddelade bestämmelser för att bekämpa eller hindra spridning av växtskadegörare.

I 19 § förordningen (2006:817) om växtskydd m.m. anges att om det finns särskilda skäl kan ersättning enligt 8 § växtskyddslagen lämnas i enskilda fall för förlust som uppkommit genom Jordbruksverkets beslut om bekämpning eller hindrande av spridning av växtskadegörare.

Frågor om ersättning för förlust prövas av Jordbruksverket (8 § växtskyddslagen jmf 19 § andra stycket förordningen om växtskydd m.m.).

Det kan noteras att växtskyddslagen ger möjlighet till ersättning för kostnad eller förlust, medan förordningen enbart nämner ersättning för förlust.

Förarbetena till växtskyddslagen är mycket knapphändiga vad gäller ersättningsfrågan. I prop. 1972:89 sid. 17 anges följande. ”Det bör ankomma på regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att besluta i vad mån ersättning av statsmedel bör lämnas för kostnad eller förlust som föranletts av åtgärd som vidtagits med stöd av lagen. Ekonomisk förlust som uppkommit genom att växtskadegörare angripit och skadat växt bör bäras av den drabbade.”

Utredningen har inte funnit någon förklaring till skillnaden i ordalydelse mellan lagen och förordningen. I de förordningar rörande växtskydd som funnits mellan 1973 och 1995 har ersättningsfrågan reglerats mera uttryckligt. Exempelvis fanns före EUinträdet i växtskyddsförordning (1993:383) bestämmelser som var mer specifika på skadegörare (förordningen omfattade då 12 växtskadegörare). Om det finns särskilda skäl, kunde ersättning av statsmedel lämnas i vissa fall för den förlust som en odlare lider genom att potatis eller andra varor från ett område som drabbats av potatiskräfta eller ringröta inte kunnat säljas till följd av ett förbud enligt förordningen. För ringröta (ljus och mörk) gällde därutöver att möjligheten till ersättning även omfattade när försäljning skett till ett lägre pris än det som skulle ha kunnat uppnås vid en normal försäljning. För skador på träd eller växtodling som uppkommit genom beslut enligt förordningen om bekämpning av bronsfläcksjuka, rhizomania, päronpest, holländsk 5

Den engelska lydelsen är ”..plant diseases or pest infestations.”

40

almsjuka, rotröta på hallon, koloradoskalbagge eller bomullsmjöllus (Bemisia tabaci) kunde ersättning lämnas av statsmedel. Vit och gul potatiscystnematod omfattades av växtskyddsreglerna men de växtskadegörarna omfattades inte av möjlighet till ersättning. Ersättningsbestämmelsen fick sin nuvarande lydelse genom förordningen (1995:681) om växtskydd och som också innebar en anpassning till det svenska EUmedlemskapet den 1 januari 1995.

7.2.2

Praxis

För att ersättning av statsmedel ska aktualiseras ska, enligt ovan, två förutsättningar vara uppfyllda: kostnaden eller förlusten ska ha föranletts av ett beslut av Jordbruksverket och det ska finnas särskilda skäl. Därtill kommer uttalandet i förarbetena att ekonomisk förlust som orsakas av angreppet bör bäras av den drabbade.

Möjligheten till ersättning har kommit att tillämpas mycket restriktivt. Den senaste 20-årsperioden har ersättning bara betalats ut i två fall och då till följd av speciella omständigheter. Beslutsmotiveringarna i övriga fall som varit uppe till prövning är oftast kortfattade och ger därför inte mycket vägledning. En kort redogörelse för de två fall då ersättning lämnats har gjorts ovan (2.3).

7.2.3

Egendomsskyddet enligt regeringsformen

Regeringsformen 2 kap 15 § stadgar följande: Vars och ens egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller något annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen.

Den som genom expropriation eller något annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom ska vara tillförsäkrad full ersättning för förlusten.

Ersättning ska också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller att skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen ska bestämmas enligt grunder som anges i lag.

Vid inskränkningar i användningen av mark eller byggnad som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl gäller dock vad som följer av lag i fråga om rätt till ersättning.

Något avstående av egendom till det allmänna eller till någon enskild blir inte aktuellt vid bekämpning av växtskadegörare däremot kan ett beslut innebära att användningen av mark för viss odling för lång tid inskränks. Utanför bestämmelsens tillämpningsområde faller ingrepp som innebär att egendom förstörs t.ex. på grund av risk för förekomst av skadegörare.

Inskränkning av användning av mark vid ingrepp mot växtskadegörare bör kunna hänföras till inskränkningar som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl 41

där ersättningsfrågan hanteras i lag. Jordbruksverket har inom ramen för denna utredning emellertid inte närmare utrett denna specifika fråga mot bakgrund av regeringens ställningstagande i prop. 2009/10:80 En reformerad grundlag.

Den 1 januari 2011 trädde sista stycket i 2 kap 15 § regeringsformen i kraft som klargör att när det gäller rätten till ersättning vid ingripanden som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl gäller vad som följer av vanlig lag. Huvudregeln att rätt till ersättning föreligger när det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad påverkas inte av stycket.

Regeringen redovisar i propositionen att enligt svensk rätt principen att ingripanden från det allmänna som har sin grund i hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl inte medför rätt till ersättning. Vidare redovisas principen om förorenarens betalningsansvar (Polluter Pays Principle). Denna princip innebär att den som orsakar eller kan orsaka skada eller annan olägenhet ska betala kostnaden för att förebygga eller avhjälpa skadan eller olägenheten.

Regeringen framhöll emellertid att det finns situationer där det inte framstår som rimligt att den enskilde ensam får bära hela den ekonomiska bördan vid rådighetsinskränkningar som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl. Frågan aktualiseras vid ingripanden som beror på omständigheter helt utanför den enskildes kontroll och som drabbar den enskilde mycket hårt. I sådana situationer skulle en avvägning mellan de allmänna och de enskilda intressena kunna leda till bedömningen att den enskilde bör få ersättning.

Regeringen anförde att vissa principiella kriterier kan ställas upp för att avgränsa det område där ersättning bör lämnas. En grundläggande förutsättning bör vara att den enskilde är utan skuld till att ingripandet sker. Ersättning bör således inte vara aktuell om inskränkningen sker med anledning av att verksamheten bedrivits i strid med lagar eller andra föreskrifter eller tillståndsvillkor. En ytterligare förutsättning bör vara att det vid avvägningen mellan det allmännas och den enskildes intressen inte framstår som rimligt att den enskilde själv får bära hela den ekonomiska börda som ingreppet orsakar.

I propositionen s 170 anförde regeringen att en utredning bör ges i uppdrag att se över den underliggande lagstiftningen för att ringa in de fall där ersättning bör lämnas trots att ett ingripande skett av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl. I detta arbete har Jordbruksverket inte funnit att någon sådan utredning har inlett sitt arbete i dagsläget, augusti 2011.

7.3

Ersättningsregler inom EU för växtskadegörare

7.3.1

EU:s medfinansiering

I artiklarna 22–24 i rådets direktiv 2000/29/EG om skyddsåtgärder mot att skadegörare på växter eller växtprodukter förs in till gemenskapen och mot att de sprids inom gemenskapen regleras möjligheten för EU att medfinansiera vissa åtgärder mot växtskadegörare, via den s.k. Solidaritetsfonden.

Dagens utformning av ersättningsmöjligheterna har diskuterats med Richard Harris (ordförande i den kommissionsarbetsgrupp som diskuterar ersättningsfrågor under

42

översynen av EU:s växtskyddsstrategi). Han redogjorde för att det gällande regelverket är otydligt angående vad som kan täckas med solidaritetsmedel. Hittills har EU-medel endast betalats ut för myndigheters kostnader i samband med bekämpning, inte för ersättning för enskildas förluster och kostnader. Kommissionens rättstjänst utreder för närvarande tolkningen av de relevanta lagtexterna.

7.3.2

Gemensam jordbruksfond för växtskadegörare

För grödor som omfattas av den gemensamma jordbrukspolitiken finns regler i rådets förordning nr 73/2009. I och med förordningen öppnades möjlighet för medlemsstaterna att ge ersättning och få medfinansiering för viss ersättning till lantbruksföretag som drabbats av djur- och växtsjukdomar samt miljöolyckor. Ersättning kan ges i två former, som ett ekonomiskt stöd till premiekostnader för skörde-, djur- och växtförsäkringar (art 70, försäkringslösningen) eller genom ekonomisk ersättning för ekonomiska förluster till följd av utbrott av djursjukdomar, växtskadegörare och miljöolyckor genom ekonomiskt bidrag från gemensamma fonder (art 71, fondlösningen).

Försäkringslösningen innebär ett ekonomiskt stöd direkt till jordbrukaren som avser dennes premiekostnad. Försäkringen ska täcka de ekonomiska förluster som orsakas av växtskadegörare.

Ekonomiskt stöd får endast beviljas för förluster som orsakats av ogynnsamma väderförhållanden (definition finns i art 70 punkten 1.a), en djur- eller växtsjukdom eller angrepp av växtskadegörare som förstör mer än 30 % av den genomsnittliga årsproduktionen för en jordbrukare under den föregående treårsperioden eller under tre år inom föregående femårsperiod, varvid de högsta och de lägsta värdena inte ska medräknas.

Det ekonomiska stödet per jordbrukare får inte överstiga 65 % av försäkringspremien.

Gemenskapens medfinansiering ska vara 75 % och ske med de nationella medel som avses i art 69.1.

Fondlösningen innebär att en ”gemensam fond” ska betala ut ersättning direkt till anslutna jordbrukare som drabbas av ”ekonomisk förlust”.

En gemensam fond definieras i förordningen på följande sätt: Ett system som ackrediteras av medlemsstaten i enlighet med nationell lag; de anslutna jordbrukarna är försäkrade via fonden och fonden betalar ut ersättning till jordbrukare som drabbas av ekonomiska förluster till följd av utbrott av djursjukdomar, växtskadegörare och miljöolyckor.

Medlemsstaten kan täcka upp utbetalningar som fonden gjort från sitt eget kapital.

Statens ekonomiska bidrag är begränsat till 65 %. Staten får också begränsa de kostnader som kan behöva ersättas av staten genom tak per fond eller lämpliga tak per enhet.

43

7.4

Ersättningsregler på djurområdet

Ersättning ges för sjukdomar som omfattas av epizooti- och zoonoslagen.

I epizootiärenden ersätts 100 procent av djurvärdet för avlivade djur och av kostnaderna för sanering samt 50 procent av beräknat produktionsbortfall. Full ersättning för produktionsbortfall lämnas vid utbrott eller vid misstanke om utbrott av några särskilt allvarliga epizootiska sjukdomar.

I zoonosärenden, d.v.s. salmonellaärenden, ersätts 70 procent respektive 50 procent av det ersättningsgrundande beloppet, beroende på om djurägaren är med i ett frivilligt kontrollprogram för salmonella eller inte.

För salmonellaärenden finns begränsningar kopplade till risknivån hos bl.a. större fjäderfäproducenter samt vissa producenter av nötkreatur och grisar.

7.4.1

Vilka kostnader och förluster kan täckas?

Ersättning lämnas för förlorat djurvärde, sanering och produktionsbortfall till djurägare som fått sin besättning spärrförklarad. Ersättning erhålls bara under spärrperioden. För produktionsbortfall kan ersättning lämnas för något längre tid eftersom produktionen släpar efter lite. Djurägarna har rätt att söka ersättningen till och med sex månader efter att spärren hävts. Djurägaren ska kunna styrka kostnader och utförda arbeten för att kunna få ersättning.

En saneringsplan upprättas för gården av utredande veterinär. Det som ska utföras, enligt saneringsplanen, kan ersättning lämnas för. Det vill säga allt arbete och alla inköp som görs utöver det vanliga för att kunna bli friförklarad.

Investeringar och inköpta inventarier ersätts för den tiden de används under spärrperioden. Om de säljs efter saneringen kan Jordbruksverket ersätta köp- minus säljpris.

Ersättning lämnas inte för åtgärder som medför en standardhöjning. Ersättning ges bara för den återstående ekonomiska livslängden av material som måste kasseras.

Ersättning lämnas inte för tredjemansskada, kostnader och förluster som uppstår pga. av sjukdomen (t.ex. veterinärvård och medicin), moms, kostnader för att upprätta ansökan eller för ekonomisk och juridisk rådgivning.

Djurägaren bör försöka att minimera sina kostnader och förluster. Möjlighet att jämka ersättningen finns.

7.4.2

EU:s medfinansiering på djurområdet

EU har regler kring medfinansiering av bekämpning av sjukdomar på djursidan. Där anges vilka djursjukdomar som kan medfinansieras och vilka kostnader som kan bli föremål för medfinansiering, t.ex. 50 % av livvärdet och 50 % av saneringskostnader för flera djursjukdomar. EU medfinansierar inte produktionsförluster eller indirekta kostnader, som t.ex. för osmittad gård inom avspärrat område på grund av restriktioner.

44

EU ger också bidrag till olika övervaknings- och kontrollprogram inom unionen, t ex en del av Sveriges vaccinering mot blåtunga. EU betalar också för övervakning av till exempel fågelinfluensan och galna kosjukan. EU ersätter ofta 50 % av analyskostnader.

EU:s samlade medfinansiering uppgår till ca 100 miljoner ! per år.

45

8

Förändringar i regelverk

8.1

Översynen av EU:s växtskyddsstrategi

Inom EU genomförs för närvarande en översyn av växtskyddsstrategin med sikte på att ha ett kommissionsförslag klart till sommaren 2012 och en ny lagstiftning beslutad 2015. Här har ersättning lyfts fram som ett viktigt medel för att engagera den privata sektorn i samarbete kring växtskyddsåtgärder. EU skulle i så fall medfinansiera t ex de ersättningar som ges nationellt för olika ändamål. En begränsning kommer sannolikt att föreslås så att denna medfinansiering endast blir aktuell för ett urval av skadegörare som prioriteras på EU-nivå.

Utvärderingskonsortiet FCEC (Food Chain Evaluation Consortium) har studerat incitamentsstrukturen i den rådande växtskyddsstrategin, och skriver i sin slutrapport att en betydande brist är att kostnader och förluster för privata aktörer inte täcks. Det saknas data för omfattningen av dessa kostnader, och därför behövs mer samverkan med aktörer på området, eftersom detta är en avgörande fråga i utvärderingen. Enligt studien anses system som fördelar kostnader och ansvar mellan staten och privata sfären (Cost and responsibility sharing schemes) vara lämpliga verktyg för att ge incitament till kontroll och regelefterlevnad. Inslag av miljönytta och kollektiv nytta är starka argument för statligt stödda ersättningssystem.

FCEC skriver i sina rekommendationer att den viktigaste förändringen av incitamentsstrukturen är att utvidga solidaritetssystemets tillämpningsområde till att även omfatta förlust av destruerat material för producenter/odlare. Man rekommenderar att fördelarna med att utveckla en växtskyddsfond (Plant Health Fund), som parallell till den på djurområdet, studeras.

8.1.1

Task Force 4: Emergency action in the EU regime for plant health and on solidarity arrangements

Som ett led i diskussionerna om EUs nya växtskyddsstrategi har kommissionen tillsatt särskilda arbetsgrupper med representation från EU-länderna. En sådan grupp har särskilt diskuterat ”Emergency Measures and Solidarity”. I rapporten betonas vikten av företagens engagemang och ansvar men också att företagen måste ha tillgång till information om nya skadegörare och risker för att de ska kunna ta ansvarsfulla beslut.

God kommunikation mellan växtskyddsmyndighet och den privata sektorn ses som en viktig del i ett system med fördelning av kostnader och ansvar (cost and responsibility sharing). Behovet att påverka företagens positiva beteende ses som en nyckelfaktor och system för att utveckla delaktighet bör prioriteras.

Gruppen uttrycker stöd för att inkludera kostnader för att förhindra naturlig spridning av växtskadegörare (cost-benefit analys ska finnas) och att utveckla fonder i syfte att säkra att målet att åstadkomma utrotning inte försenas. Att göra skillnad mellan naturlig spridning och sådan spridning av växtskadegörare som åstadkoms genom människans hjälp blir gärna en akademisk fråga, en uppdelning som inte är möjlig att tillämpa i praktiskt bekämpningsarbete. I gruppen fanns delade meningar vad gäller möjligheten till ersättning för odlares förluster inklusive indirekta förluster.

46

Gruppen har också diskuterat •

möjligheten att istället för att etablera en särskild “Plant Health Fund”, utveckla de möjligheter som ges inom ramen för solidaritetsregimen.

•

om möjligheten till ekonomisk ersättning kommer att skapa incitament för ett positivt beteende eller kommer att gynna ett ökat risk beteende. För att kunna skapa incitament för företagen att anmäla misstänkt förekomst av en karantänsskadegörare, måste dessutom företagen ha sådan kompetens att de kan identifiera att de har ett växtskyddsproblem.

•

krav på beredskapsplan/aktionsplan på företaget i händelse av utbrott av en växtskadegörare och även krav på mer generell växtskyddsplan. Omotiverade krav som leder till ökad administrativ börda på företagen måste dock uppmärksammas.

•

att med tanke på “the complex landscape for plant health”, är det osannolikt att hitta en lösning som passar alla situationer. Däremot ser man ingen anledning att göra skillnad mellan jordbrukssektorn, hortikulturell sektor och skogssektorn.

Generellt finns dock ingen anledning att ersätta den som orsakat skadan.

Ersättning till privata trädgårdsägare nämns som en möjlighet.

•

att oavsett modell, kommer prioriteringar till följd av begränsade resurser att bli nödvändiga. Här konstateras att möjligheten till ekonomisk ersättning för indirekta kostnader, för kostnader som drabbar den icke-yrkesmässiga sektorn liksom för miljörelaterade kostnader kan komma att få avsevärda budgetkonsekvenser.

•

att kriterier för att identifiera vilka organismer som ska prioriteras måste utvecklas.

8.1.2

Kommissionens diskussionsunderlag och diskussioner i gruppen med växtskyddschefer

Kommissionen föreslår i ett av sina diskussionsunderlag att för att motivera anmälningar om angrepp från odlare bör det vara möjligt för EU att medfinansiera nationella utbetalningar av statliga medel för att täcka myndigheters kostnader och ersättning till privata aktörer och andra drabbade, med vissa begränsningar. En sådan begränsning skulle vara att EU gör ett urval av skadegörare för vilka medfinansiering skulle vara möjlig. I denna diskussion ingår också i vilken grad ersättning för producenternas förluster, inklusive inkomstbortfall, ska ingå utöver ersättning för bekämpningskostnaderna. Vidare diskuteras om möjligheten till ersättning ska begränsas till situationer där skadegöraren introducerats genom handel eller förflyttning av växter och växtprodukter, dvs utesluta möjligheten till ersättning om det är fråga om s k naturlig spridning.

Från de diskussioner som förts vid möten med växtskyddscheferna kan dras följande slutsatser: Det finns stöd för •

att utveckla ett system för EU-medfinansiering,

47

•

att även inkludera åtgärder för att hindra naturlig spridning av växtskadegörare,

•

att EU-medfinansiering endast kan bli aktuellt för prioriterade skadegörare och

•

att som villkor för EU-medfinansiering koppla att företagen ska tillämpa aktuell lagstiftning och bästa praxis.

Däremot finns det delade meningar om huruvida ekonomisk ersättning ska utgå för företagens förluster.

8.2

Förändringar i regelverket för djursjukdomar

8.2.1

Djursmittsutredningen

Förslag från djursmittsutredningen med särskild relevans för utredningen om ersättning vid bekämpning av växtskadegörare är: •

Förslag om en annan gruppering av smittor

•

Staten har fortfarande ansvar för bekämpning och ersättning

•

Ändring av vilka kostnader som ska ersättas

Djursmittsutredningen har i sitt betänkande, Folkhälsa-Djurhälsa, Ny ansvarsfördelning mellan stat och näring (SOU 2010:106) lämnat förslag till ny djursmittslagstiftning.

Inriktningen och omfattningen av det offentliga uppdraget inom området smittsamma djursjukdomar är kärnan i utredningsuppdraget. En del i detta är att djursmittorna delas in i olika kategorier som grundas på graden av åtgärder som samhället behöver vidta för att hantera risken för smittspridning. Det föreslås att sådana djursmittor där statens åtgärder kan innebära beslut om avlivning av djur kan medföra ersättning av statsmedel avseende djurets värde. Jordbruksverket föreslås få bemyndigande att närmare föreskriva om beräkning av den ersättningsberättigade förlusten. Utredningen föreslår vidare att ersättning därutöver också kunde ges om det förelåg särskilda skäl.

Utredningen föreslår också att dagens möjlighet till ersättning för produktionsförluster avvecklas under en övergångstid för att ge möjlighet för försäkringsbranschen att ta fram försäkringar för denna typ av förluster. Ersättning för sanering föreslås upphöra.

För somliga djursjukdomar ska ingen ersättning ges.

Utredningen föreslår vidare att den som håller djur ska vidta åtgärder för att minska risken för introduktion eller spridning av djursmittor. Djurhållning i näringsverksamhet, i större omfattning eller för förevisning ska innebära skyldighet att upprätta biosäkerhetsplaner. I planen ska bland annat anges de faktorer som innebär risk för introduktion eller spridning av djursmittor i den aktuella verksamheten samt de åtgärder som vidtas för att förebygga eller minska riskerna.

8.2.2

Jordbruksverkets remissvar på djursmittsutredningen

EU:s djurhälsopolitik är under översyn, och Jordbruksverket anser att Sverige bör avvakta med att justera den nationella lagstiftningen tills EU:s nya politik är på plats.

Nationella förändringar nu skulle riskera att snart behöva göras om, vilket skulle skapa ryckighet och problem för både djurägare och administration.

48

En god smittskyddssituation är en kollektiv nyttighet. Detta gäller både för zoonoser, som kan smitta människor, och för andra allvarliga sjukdomar som endast drabbar en eller flera djurarter, och kan påverka konkurrenskraften för det svenska jordbruket.

Jordbruksverket anser att alla allmänfarliga djursmittor, d v s sådana som allvarligt kan skada humanhälsa, jordbruk eller miljö, bör vara föremål för statligt stöd och ingripande.

Frågan om hur långt statens ansvar ska gå kompliceras av de stora skillnader som finns mellan olika djurslag, och mellan homogenare branscher respektive branscher med många besättningar där kanske också produktionen bedrivs utan vinstsyfte.

Konsekvenserna av ett förändrat regelverk för smittsamma djursjukdomar borde egentligen ha bedömts ur ett samhällsekonomiskt perspektiv, som belyser både kostnader och nytta för såväl staten som näringarna. Om analysen begränsas till statens kostnader anser Jordbruksverket att målen att minska de statliga kostnaderna och att skapa ett system där ersättningsnivåer etc är kända för såväl producenter som staten kan uppnås genom att modifiera nuvarande system. Jordbruksverket föreslår en schablonersättningsmodell som skulle sänka den statliga ersättningen till djurägare, ge incitament för djurägare att undanröja risker, samt ge möjlighet att effektivisera administrationen.

De årliga kostnaderna för ersättning till djurägare vid bekämpning av allmänfarliga djursmittor har legat på ca 58 milj. per år under perioden 1999–2008. Schablonmodellen bedöms kunna minska den årliga kostnaden med 23 milj. kronor.

Om möjligheten till ersättning begränsas för mycket riskerar smittbekämpningen att försvåras, eftersom djurägare, av ekonomiska skäl, kan komma att avstå från att anmäla en smitta. Incitament att rapportera misstanke om ett utbrott bör upprätthållas samtidigt som ersättningen till djurägaren inte får vara så stor att det inte finns något incitament att försöka undanröja risker för sin besättning.

Jordbruksverket föreslår att ersättning ska ges för djurvärde, saneringskostnader och produktionsbortfall enligt framtagna schabloner.

•

Djurvärde, samt kostnader för avlivning och destruktion ersätts enligt schablon, beräknad per djurslag.

•

Saneringskostnader ersätts enligt schablon, beräknad per djurslag och stalltyp. En maxgräns införs så att gårdar med bra standard får nära full ersättning medan de svårsanerade får betala en större andel själva, vilket driver utvecklingen mot moderna och lättsanerade anläggningar.

•

Produktionsbortfall ersätts enligt schablon, beräknad per produktionsgren. Rätten till denna ersättning tidsbegränsas, vilket ger incitament att snabba på saneringen och att investera i lättsanerade anläggningar.

Det föreslagna systemet ger incitament att investera i moderna och lättsanerade anläggningar. Detta leder i sin tur på sikt till att det blir enklare att bekämpa djursmittor samtidigt som djurhållningen förbättras. En ytterligare effekt är att ersättningsnivåer är kända för såväl stat som näring. Användningen av schabloner minskar de administrativa kostnaderna.

49

Ett förslag från djursmittsutredningen ger ytterligare möjligheter att riskrelatera ersättningssystemet. Enligt förslaget skulle djurägarna ges ett större ansvar för biosäkerhetsåtgärder:

•

Djurhållare ska upprätta en biosäkerhetsplan och däri

•

identifiera och dokumentera smittrisker i sin verksamhet och vidta åtgärder för att minska introduktion och spridningen av smitta.

•

Som stöd för djurägarna ska ansvarig myndighet utveckla föreskrifter om grundläggande hygienåtgärder och godkänna branschriktlinjer om hur man identifierar och åtgärdar risker.

Jordbruksverket föreslår att biosäkerhetsåtgärderna ska vara frivilliga och kopplas till ekonomiska incitament i form av differentierad statlig eller privat ersättning. De får då en riskstyrande effekt, och man undviker att öka den administrativa bördan.

Jordbruksverket anser att ett försäkringsfinansierat ersättningssystem innebär en osäkerhet för näringen eftersom riskerna är svårbedömda vilket riskerar att leda till att premier och villkor i försäkringarna blir sådana att många djurägare väljer att inte teckna försäkringar. Även den osäkerhet utredaren tar upp som gäller om försäkringsbranschen kommer att tillhandahålla försäkringar eller inte, leder till en stor osäkerhet för djurägare. Verket vill också peka på att även om försäkringsbranschen initialt tar fram försäkringsalternativ, kan denna bransch, om den bedömer att utbetalda ersättningar blir allt för stora, förändra villkoren i försäkringarna på så vis att djurägare i praktiken inte erhåller något försäkringsskydd. Jordbruksverket bedömer att det finns svårigheter i att utforma bra försäkringslösningar. Ett skäl är att risken för att en djurhållare ska råka ut för en skada sammanhänger med att andra råkar ut för skadan vilket försvårar beräkning av riskens storlek. Ett annat skäl är att en försäkringslösning rimligen bör innehålla en riskberäkning för varje försäkringstagare som inte bara relateras till omfattningen av verksamheten.

8.2.3

EU:s genomförbarhetsstudie för ett system för fördelning av kostnader och ansvar (CRSS) avseende djursjukdomar

EU medfinansierar idag förebyggande åtgärder och åtgärder för bekämpning och utrotning av djursjukdomar. EU:s nödfond (Emergency Fund) betalade under 1997– 2009 ut 1 109 miljoner Euro.

Kommissionen har beställt en genomförbarhetsstudie för att se över rådets beslut 2009/470/EG om utgifter på det veterinära området i syfte att utveckla ett harmoniserat EU-regelverk för fördelning mellan staten och den privata sektorn av kostnader och ansvar för djursjukdomar (cost and responsibility sharing schemes, CRSS). Översynen syftar till:

50

•

En tydligare inriktning på förebyggande åtgärder och styrning med hjälp av incitament

•

Att balansera fördelningen av kostnader och ansvar mellan myndigheter, EUinstitutioner och den privata sektorn

•

Färre utbrott och mindre omfattande utbrott genom förebyggande åtgärder och effektivare bekämpning

Medfinansiering från EU föreslås för förebyggande åtgärder, övervakning/inventering och ersättning till producenter för direkta kostnader.

Medlemsländernas chefsveterinärer är ense om att lämplig ersättning ska kunna betalas vid utbrott av djursjukdomar. Skilda meningar råder angående finansieringen, från ren skattefinansiering till en större privat insats, och angående frågan om följdkostnader (consequential losses) ska ingå.

CRSS-systemet skulle baseras på •

Riskdelning mellan EU och medlemsstaterna genom ett Bonus-Malus system.

Bonus är en ökning av ersättningsnivån om ingen begäran om utbetalning gjordes föregående år, medan Malus är en sänkning till följd av sådan begäran.

Dessutom, för att stimulera till effektiv bekämpning, kan framtida utbetalningar reduceras i relation till den omfattning utbrottet får.

•

Sänkt utbetalningsnivå om utbrottet överstiger en viss definierad storlek.

•

Ett statligt-privat partnerskap (Public Private Partnership, PPP) på medlemsstatsnivå för att finansiera kostnader som inte täcks av EU. Det skulle täcka direkta kostnader genom ett obligatoriskt, regelverksstyrt ersättningssystem.

Insatsen för privata aktörer kan relateras till risk (sektor och/eller genomförande av förebyggande åtgärder). PPP ska införa normer för riskbeteende (kontakter med andra djurgårdar, hygienregler, hygienbarriärer, åtgärder mot överbeläggning, kvalitetssäkringssystem). PPP kunde finansieras genom avgifter som betalas av alla jordbrukare till en fond. Systemet kunde riskrelateras genom att avgiften differentieras i förhållande till förebyggande åtgärder, som även kunde subventioneras av medlemsländerna. Utformningen av kostnadsdelningen är komplex, p g a stora variationer mellan medlemsländer, och bör därför ligga på medlemslands-nivå.

Svårighet att införa ett CRSS-system förutses i vissa fall: •

För länder med många små och icke-kommersiella enheter (registrering, att skapa incitament att uppfylla regelkrav, att samla in avgifter på ett kostnadseffektivt sätt).

•

Kostnader/nytta för PPP-delen skulle variera mellan medlemsländer.

Transaktionskostnaderna för att införa och upprätthålla ett avgiftssytem skulle bli höga i länder som sällan har utbrott och där risken för större utbrott är liten.

PPP-systemets genomförande på EU-nivå skulle därför behöva riskbaseras, så att länder med låg risk endast skulle behöva införa kvalitetssäkring och en ad hoc-avgift för att täcka icke-EU-täckta kostnader i de osannolika fallet av ett utbrott.

Ersättning för följdkostnader kompliceras av att det råder stora skillnader mellan medlemsländer i djurtäthet och exportintressen. Man kan överväga att utesluta följdkostnader, men bör tänka på att detta är en viktig fråga för branscherna, och därmed acceptansen för systemet. Stöd för följdkostnader kan öka odlares vilja att delta i PPP 51

för att täcka landets utgifter för direkta kostnader, vilket kan motivera statlig subvention av premier för försäkring mot följdkostnader. Försäkrade kunde få sänkt avgift till PPP, och medlemsländer kunde få en EU-bonus vid stor anslutning. EU som helhet skulle vinna på detta genom större integrering av nivåerna inom CRSS-systemet, och en större anslutning till förebyggande åtgärder och effektivare bekämpning. Det skulle minska frekvens och omfattning av utbrott och därmed större uthållighet för jordbruket.

Ersättning för följdkostnader kunde finansieras genom en ömsesidig eller kommersiell försäkring, vars premie kan riskrelateras till förebyggande åtgärder. Alternativt kunde finasieringen ske i form av en bestämd avgift per djurenhet och dag som går till en fond.

52

9

Näringarnas synpunkter

Utredningen har haft möte med företrädare för skogsägare, potatisodlare, trädgårdsväxtodlare och spannmålsbönder. Mötet organiserades av LRF och innebar ett värdefullt utbyte av information. Deltagarna fick möjlighet att lämna synpunkter på urvalet av skadegörare och typfallen för dessa samt lämna synpunkter kring ersättningssystem.

Synpunkter och frågor som framfördes var: •

Dagens ersättningssystem tillämpas så att det i praktiken är omöjligt att få ersättning.

•

Benchmarking genom jämförelse med grannländer, som har liknande situation med skadegörare, efterfrågades.

•

Sverige är främst ett importland, vi får in växtskadegörare trots växtskyddsavgifter och certifiering. Man ser en risk med att andra exporterande länder försöker hålla skyddsåtgärderna låga.

•

Ersättning borde kunna lämnas i de fall det i inköpt certifierat växtmaterial visar sig förekomma karantänsskadegörare.

•

Vilka värden ska ersättas? Är det bara det plantmaterial och odlingssubstrat som destrueras, eller är det försäljningsvärdet? Och hur är det med framtida intäkter som faller bort?

•

Hänsyn måste tas till skillnader i förutsättningar för olika företag i samma bransch. Ett exempel från potatisbranschen. För större företag med integrerad förädlingsverksamhet, t.ex. packeri, kan ett ingrepp/bekämpning få ekonomiska effekter för företagets hela verksamhet, medan en bekämpning hos en mindre producent eller hos en odlare utan förädlingsverksamhet ger mindre effekter. En odlare kan också kontraktsmässigt vara bunden att leverera vilket kan medföra att denne måste köpa in produkter motsvarande de som destruerats vid bekämpningen för att uppfylla sitt kontraktsåtagande.

•

Effekterna av en bekämpning kan också skilja sig väsentligt mellan olika delar av landet. Exempel från skogsnäringen. Om en bekämpning medför att marken inte får planteras med barrträd får detta mindre effekter i södra Sverige, där plantering av lövträd kan vara ett alternativ. Exempel från potatisbranschen. I norra Sverige kan en bekämpning som innebär att potatis inte längre får odlas på marken medföra att det inte finns någon kommersiellt avkastande gröda att odla medan det i södra Sverige finns rikare möjligheter att odla andra grödor.

•

LRF undersökte för några år sedan vad en försäkringslösning för växtskadegörare skulle innebära. Premien skulle bli orimligt hög, ca 1 000 kr/ha. Minst 9 000 ha skulle försäkringsbolaget behöva som underlag, vilket skiljer ut många mindre kulturer. Ersättningen från försäkringen skulle endast uppgå till max 20 000 kr under ett år.

•

Enligt utredningen kan möjligheten till ersättning få negativa effekter på skyddsåtgärderna som företagen vidtar (moral hazard). LRF ifrågasätter detta 53

med motiveringen att företagen blir allt större, mer specialiserade och professionella, och det är knappast troligt att de skulle nöja sig med ersättningen och bortse från riskerna.

•

54

Finansieringen av ett system för växtskadegörare diskuterades kort. Antalet karantänsskadegörare är stort, för närvarande ca 250 arter, med stora variationer i hur de förväntade effekterna av ett ersättningssystem skulle falla ut. Det kunde då vara effektivare att söka en lösning för varje bransch eller skadegörare, men höga transaktionskostnader skulle då uppstå. Möjligheten att finansiera via avgifter på försålda enheter diskuterades, men LRF påpekade att det finns grödor som aldrig passerar en lämplig kontrollpunkt, t ex potatis och jordgubbar.

10

Effekter av ett förändrat klimat

De framtida klimatförändringarna kommer för Sveriges del att medföra t.ex. både att nya växtarter kommer att odlas och att nya växtskadegörare kommer in i landet, både karantänsskadegörare och andra skadegörare som inte kommer att omfattas av krav på bekämpning enligt växtskyddslagstiftningen. Klimatförändring är en pågående process, där en förändring av grödsammansättningen i jordbruket redan ses genom t.ex. en ökad majsodling i Sverige. Likaså förflyttas den nordliga utbredningsgränsen för flera växtskadegörare, t.ex. är koloradoskalbaggen numera etablerad i Danmark. Det går inte att på ett enkelt sätt generalisera vilka karantänsskadegörare som kommer att gynnas av klimatförändringarna och i framtiden medföra angrepp och risk för etablering i Sverige.

Dock är det sannolikt att ett förändrat klimat kommer att medföra att en större andel av de 250 arterna i dagens lagstiftning framöver kan ge upphov till angrepp och därmed behöver bekämpas. Några av dessa kan då komma att bli föremål för ett eventuellt ersättningssystem i ett kortare eller längre perspektiv. Andra karantänsskadegörare däremot kommer inte få förändrade förutsättningar och/eller vara aktuella för ett ersättningssystem.

I kapitel 4.2.1 beskrivs tallvedsnematoden, som bedöms kunna medföra större skogsskador vid ett förändrat klimat i Sverige. Även allvarliga skadegörare som är nya för EU skulle i högre grad kunna bli relevanta för svensk del, och kunna komma att omfattas av växtskyddslagstiftningen.

Vid Jordbruksverket pågår för närvarande arbetet med att ta fram ett praktiskt inriktat och fördjupat kunskapsunderlag om nya problem med ogräs, växtsjukdomar och skadegörare till följd av ett förändrat klimat. Det är ännu för tidigt att dra några slutsatser av det projektet och vilka bekämpningsinsatser som långsiktigt kan bli nödvändiga eller relevanta till följd av ändrade förutsättningar för kombinationen värdväxt – karantänsskadegörare och eventuella krav på bekämpning som i förlängningen kan medföra ökade krav på ersättning från odlare/markägare.

55

11

Diskussion och slutsatser

I detta avsnitt gås utredningens resultat igenom. Slutsatserna relateras till respektive frågeställning i uppdragsdirektivet. I kapitel 12 sammanfattas Jordbruksverkets rekommendationer för hantering av ersättning för växtskadegörare.

11.1 Uppdragets direktiv med skiss över Jordbruksverkets svar på dessa 1. Analysera om det bör finnas regler för ersättning för kostnader och förlorad inkomst till följd av myndighetsingripande vid utbrott av allvarliga växtskadegörare (karantänsskadegörare). Här ska även möjligheten att på annat sätt än genom författning reglera ersättningsfrågan övervägas. Förslaget ska vara förenligt med EU:s statsstödsregler.

En analys ur ett nationalekonomiskt perspektiv visar att det finns goda skäl att införa ett ersättningssystem i någon form (finansiering och utformning diskuteras under punkt 3).

Ett ersättningssystem skulle troligen sänka samhällets totala bekämpningskostnader genom att bidra till tidigare upptäckt av ett angrepp och/eller en snabbare bekämpning.

Eftersträvade effekter är att: •

motivera markägare/odlare till att anmäla förekomst av karantänsskadegörare.

•

underlätta samarbetet med myndigheten vid bekämpningen, genom att markägare/odlare bidrar med information som underlättar bekämpningsarbetet

•

skapa acceptans för omfattande tvångsåtgärder vid bekämpningen

Effekten av ett ersättningssystem skulle variera mellan olika skadegörare och olika branscher/markanvändningar. I de flesta situationerna skulle ersättning dock ha en positiv effekt. För vissa skadegörare och branscher/markanvändningar finns även en risk att ersättningen kan ha negativa effekter på förebyggande skyddsåtgärder, och detta diskuteras vidare under punkt 6.

Förutom effektivitet i bekämpningen kan ersättningssystemet motiveras av att enskilda markägare/odlare kan drabbas orimligt hårt av en bekämpning. Ett mer praktiskt tillämpbart ersättningssystem skulle också innebära att hanteringen av skadegörare/ smittor på växt- och djurområdet blev mer enhetlig.

Idag finns i det svenska ersättningssystemet en diskrepans mellan de möjligheter som ges i regelverket respektive den tillämpning av reglerna som blivit praxis. Enligt växtskyddslagen och -förordningen kan ersättning lämnas om det finns särskilda skäl.

Vad som avses med ’särskilda skäl’ är inte exemplifierat. I de fall ersättning har begärts har den under det senaste decenniet bara lämnats i några enstaka fall. De fall som har överklagats till domstol har inte ändrat på Jordbruksverkets beslut att avslå ersättning.

En annan praxis skulle kunna komma till stånd om regeringen uttalade sig vägledande om vad som kan utgöra särskilda skäl. Jordbruksverket anser att några förutsättningar ska vara uppfyllda för att ersättning på grund av särskilda skäl ska lämnas. En 56

grundläggande förutsättning bör vara att den enskilde är utan skuld till att ingripandet sker. Ersättning bör inte vara aktuell om växtskadegöraren kan hänföras till ett affärsmässigt risktagande, t.ex. genom att verksamhet bedrivs med stor exponering för skadegörare eller genom att om verksamheten drabbas kan ingen annan likartad verksamhet bedrivas på platsen. Verksamheten ska bedrivas under växtskyddsmässigt godtagbara förhållanden, avseende produktion, fysiska förhållanden, inköp etc.

Det kan noteras att växtskyddslagen ger möjlighet till ersättning för kostnad eller förlust, medan förordningen enbart nämner ersättning för förlust. Det bör övervägas att ge 19 § förordningen (2006:817) om växtskydd m.m. en motsvarande ordalydelse som 8 § växtskyddslagen (1972:318), Om de önskade effekterna av ett ersättningssystem ska realiseras så förutsätter det transparens och förutsägbarhet, så att markägare/odlare kan lita på att få tillräcklig ersättning om de anmäler ett angrepp och lämnar annan information som bidrar till en bättre bekämpning.

2. Analysera om en eventuell reglering av ett ersättningssystem bör göras på nationell eller på EU-nivå. Här ska hänsyn tas till utvecklingen av EU-rätten inom området och hur en eventuell svensk reglering ska inlemmas i, alternativt synkroniseras med, EUrätten.

Bekämpning av karantänsskadegörare är ett gemensamt ansvar inom EU och bör i första hand lösas med EU-gemensamma åtgärder. Bekämpning som utförs i ett medlemsland är till nytta även för andra länder. Om Sverige bidrar till finansieringen av bekämpning i andra medlemsländer så får vi tillbaka nytta i form av färre förväntade introduktioner av skadegörare. Dessutom kräver EU:s lagstiftning att medlemsstaten även utrotar sådana karantänsskadegörare som inte vållar någon större skada i det egna landet, och det kan då tyckas rimligt att den som har nyttan av bekämpningsarbetet är med och finansierar det.

Inom EU genomförs för närvarande en översyn av växtskyddsstrategin med sikte på att ha ett kommissionsförslag klart till sommaren 2012 och en ny lagstiftning beslutad 2015. Här har ersättning lyfts fram som ett viktigt medel för att engagera den privata sektorn i samarbete kring växtskyddsåtgärder. EU skulle i så fall medfinansiera de utbetalningar av statliga medel som görs nationellt för ersättningsändamål. En begränsning skulle eventuellt införas så att denna medfinansiering blir aktuell endast för ett urval av skadegörare som prioriteras på EU-nivå. På djurområdet finns redan idag en medfinansiering av vissa listade sjukdomar, och ett nytt system (CRSS), för delat ansvar mellan stat och privat sektor diskuteras, för bekämpning av djursjukdomar.

Resterande karantänsskadegörare bör ingå i ett nationellt ersättningssystem, i den utsträckning som det sänker bekämpningskostnaden för dem. Även för dessa karantänsskadegörare vore det önskvärt med ett EU-regelverk som garanterar effektiv bekämpning i all medlemsstater, inklusive ersättning där det är befogat.

57

3. Analysera olika alternativ på hur ett eventuellt system för ersättning bör utformas.

Både privata och offentliga alternativ ska beaktas. Exempel på alternativ vid sidan av offentliga lösningar är frivillig eller obligatorisk försäkring, fond- eller kassalösningar som företag eller branschen betalar till. Förslaget ska vara förenligt med EU:s statsstödsregler.

Finansieringen av ersättningssystemet kan ske via försäkringspremier, avgifter eller skatter. Försäkringar och avgifter har fördelen att odlare/markägare själva bär de kostnader som deras risker ger upphov till. Riskkopplingen kan sedan ytterligare förfinas genom att storleken på premier/avgifter relateras till specifika riskfaktorer, förutsatt att tillräckligt dataunderlag finns. Finansiering genom försäkringar eller avgifter kan användas i ett ersättningssystem som har olika finansiering för olika skadegörare. Skattefinansiering är det enda alternativ som kan täcka alla skadegörare.

Skattemedel kan också användas för att subventionera t ex försäkringspremier till den nivå som gör försäkringar intressanta att teckna för privata aktörer.

Ett försäkringssystem är teoretiskt sett effektivast eftersom försäkringspremien sätts i relation till, och därmed påverkar, risken för introduktion och faktiskt riskbeteende. En svårighet med försäkringslösningar är att de kräver ett omfattande dataunderlag för försäkringsbolagens beräkning av premierna. EU:s lista på karantänsskadegörare omfattar ca 250 arter, som kräver utrotning om de påträffas, och försäkringsbolagen skulle behöva analysera var och en av dessa. Skadegörarna orsakar dock sällan eller aldrig några angrepp i Sverige. Data på angreppens frekvens och omfattning saknas därmed i stor utsträckning och transaktionskostnaderna för att få fram underlag skulle bli höga. En ytterligare svårighet för försäkringsbolagen är att risken för angrepp ofta är korrelerad mellan odlarna. Samma svårigheter med försäkringslösningar som redovisas i Jordbruksverkets remissvar till djursmittsutredningen gäller i princip för växtområdet, men är troligen än mer begränsande på grund av växtskadegörarnas och de drabbade odlarna/markägarnas stora antal och diversitet.

Det har inte skett någon spontan utveckling av försäkringar på området. På grund av svårigheten att beräkna riskerna, med avseende på sannolikheten för angrepp och med avseende på skadornas omfattning när angrepp sker, kan försäkringsbolagen överdriva riskerna och sätta premierna högt för att vara på den säkra sidan. Potentiella försäkringstagare upplever sannolikt risken för att drabbas som tämligen låg så incitamenten att betala en hög premie för försäkring torde vara små. Den marknadslösning som kan förväntas i denna situation är att endast de mest riskovilliga odlarna/markägarna är intresserade av att försäkra sig till de premienivåer som måste till för att en sådan typ av försäkring ska bjudas ut på marknaden. För att då få till stånd den täckning som behövs för att ersättningssystemet ska bidra till en effektiv bekämpning krävs förmodligen ett lagstiftat obligatorium samt statligt subventionerade premier. Bedömningen blir alltså att en marknadslösning inte är effektiv ur ett samhällsperspektiv om den inte stöds av statliga åtgärder.

Vid finansiering genom avgifter behöver dataunderlaget och beräkningarna inte vara så exakta. Svårigheter med avgiftsfinansiering är avgränsningen av vilka markägare/odlare som måste ingå, samt att utföra registrering och kontroller, vilket medför administrativa kostnader. En annan svårighet är att välja vilka riskfaktorer som skulle bestämma avgiftens storlek, exempelvis trädslag, antal tallar, antal hektar eller geografiskt läge. Även med avgiftsfinansiering skulle transaktionskostnaderna bli höga. I princip är

58

databehovet lika stort som för försäkringar, om avgifterna ska kunna sättas i relation till risknivån, men staten kan välja att förenkla.

Skattefinansiering ger en enklare administration men sämre riskstyrning. Den är en smidig lösning i och med att betalningar bara sker vid angrepp, och att transaktionskostnaderna blir låga. En nackdel är att det är svårare att motverka de negativa effekter på riskbeteendet som kan uppstå om ersättningen minskar incitamentet att satsa på skyddsåtgärder (diskuteras vidare under punkt 6). Om bekämpningen av växtskadegörare ska finansieras med skattemedel skulle en möjlighet på sikt kunna vara att göra detta inom den gemensamma jordbrukspolitiken, CAP. Nyttan av frihet från växtskadegörare, liksom ansvaret för bekämpningen, är EU-gemensamma vilket motiverar en gemensam finansiering.

4. Överväga om en gräns för lägsta eller högsta ersättning bör finnas och i så fall vilken nivå en sådan gräns bör ha.

En lägsta gräns för ersättning kan övervägas när administrationskostnaderna blir orimlig höga i relation till ersättningsbeloppen. Som regel blir dock bekämpning av angrepp kostsamma, t ex genom destruktion av en potatisskörd, en växthuskultur eller ett skogsbestånd, samt andra skyddsåtgärder.

En högsta gräns för ersättning till den enskilde drabbade är knappast motiverbar ur effektivitetssynpunkt. Om man vill få de önskade effekterna av ersättningssystemet, tidig anmälan och snabbare bekämpning, så förutsätter det att en för den drabbade tillräcklig ersättning erbjuds. En högsta gräns har sannolikt mer samband med att den totala kostnaden, dvs om ersättning lämnas till många kan summan bli så hög att den för finansiella effekter för staten.

För de angrepp av växtskadegörare som skett under de senaste 15 åren kan de kostnader och förluster, som kunde ha lett till ersättning, uppskattas till i genomsnitt knappt en miljon kronor årligen. Det inkluderar potatiskräfta (170 000 kr/år), ljus ringröta (600 000 kr/år), minerarflugor (40 000 kr/år) och TSWV (20 000 kr/år). Bekämpning av ett angrepp av tallvedsnematod skulle, beroende på områdets storlek, andelen barrträd, möjlig användning av det avverkade virket m fl faktorer, kunna uppgå till avsevärt högre kostnader, upp till miljardnivå. Ersättning som faktiskt utbetalats under de senaste 20 åren har uppgått till sammanlagt ca 400 000 kr.

5. Analysera åtgärder för att minimera risken för att markägare och producenter av växter inte rapporterar ett misstänkt utbrott av en skadegörare på grund av oro för stora ekonomiska förluster.

Möjligheten till ersättning är förmodligen av stor vikt för viljan att anmäla angrepp av karantänsskadegörare. När ett angrepp blir känt vidtas bekämpningsåtgärder som kan leda till stora förluster för enskilda, vilket kan ha en återhållande effekt på viljan att anmäla angrepp. Möjligheten att få ersättning för bekämpningskostnaderna motiverar markägare/odlare att anmäla angrepp, och effekten beror på i vilken grad ersättningen täcker de kostnader som bekämpningen leder till. Idag är erfarenheten att de fall av potatiskräfta som rapporterats inte har kommit från odlare, utan från SMAK:s kontrollanter eller personal i beredningsindustrier.

59

6. Föreslå hur företag som har rutiner, kvalitetssäkringssystem och vidtar andra åtgärder som kan minimera ett utbrotts skadeverkningar kan få större rätt till ersättning, alternativt få en lägre kostnad för att ingå i ett ersättningssystem.

Införande av ett ersättningssystem kan påverka nivån på det förebyggande åtgärder som annars vidtas, såsom åtgärder för att motverka introduktion eller övervakning för att snabbt upptäcka och bekämpa skadegörare. Sådana negativa effekter bör motverkas genom utformningen av systemet, t ex genom att premier/avgifter eller ersättningsnivån sätts i relation till risknivån.

Med en försäkrings- eller avgiftslösning kan premien/avgiften sättas i relation till riskbeteende och vidtagna skyddsåtgärder. Detta kan vara effektivt, eftersom dessa kostnader fortlöpande belastar markägaren/odlaren. Det kan dock vara svårt att kontrollera att tillräckliga skyddsåtgärder verkligen vidtagits, t ex att samtliga maskiner och redskap är rengjorda innan de förs in till brukningsenhet för att förhindra spridning av jordburna sjukdomar.

Vid skattefinansiering är det svårare att motverka de negativa effekter på riskbeteendet som kan uppstå om ersättningen minskar incitamentet att satsa på skyddsåtgärder.

Denna s. k. ’moral hazard’ kan motverkas med lagstiftade krav på att anmälan skett i tid, att man vidtagit rimliga skyddsåtgärder etc, men detta kräver dokumentationsförfaranden och kontroller som genererar administrativa kostnader. Ett annat sätt att motverka ’moral hazard’ är att införa en självrisk kopplad till skyddsåtgärder, men om man reducerar ersättningsnivån riskerar effekten av ersättningssystemet att minska. En självrisk på ersättningen märks endast vid de sällsynta tillfällen då angrepp sker.

Det är tänkbart att införande av ett ersättningssystem skulle kunna ha positiva effekter på det förebyggande växtskyddsarbetet i branscher där inga växtskyddskrav ställs idag, om ersättningsvillkoren kräver deltagande i t ex branschprogram.

7. Beakta om resultaten från verkets arbete med ett praktiskt inriktat och fördjupat kunskapsunderlag om nya problem med ogräs, växtsjukdomar och skadegörare till följd av ett förändrat klimat också ställer nya krav på ett eventuellt ersättningssystem för utbrott av allvarliga växtskadegörare.

Klimatförändringarna kommer för Sveriges del att medföra både att nya växtarter kommer att odlas och att nya växtskadegörare kommer in i landet och får mer gynnsamma förutsättningar för att etableras. Det går inte att på ett enkelt sätt generalisera vilka karantänsskadegörare som kommer att gynnas av klimatförändringarna och medföra skador i Sverige. Dock är det sannolikt att en större andel än tidigare av de 250 arterna i dagens lagstiftning kommer att medföra angrepp och risk för etablering i Sverige och därmed behöver bekämpas och bli föremål för ett eventuellt ersättningssystem.

Det är ännu för tidigt att dra några slutsatser av arbetet med kunskapsunderlaget och vilka bekämpningsinsatser som långsiktigt kan bli nödvändiga eller relevanta till följd av ändrade förutsättningar för kombinationen värdväxt – karantänsskadegörare och eventuella krav på bekämpning som i förlängningen kan medföra ökade krav på ersättning från odlare/markägare.

60

8. Genomföra en kostnads- och nyttoanalys för samtliga ersättnings- och finansieringsförslag. Baserat på dessa kostnads- och nyttoanalyser samt en övergripande konsekvensanalys ska Jordbruksverket förorda ett av de analyserade alternativen.

Det saknas empiriskt underlag för att kvantifiera hur ersättningssystem i olika utformningar skulle påverka samhällets bekämpningskostnader. Karantänsskadegörarna omfattar för närvarande ca 250 arter, med sinsemellan stor variation i egenskaper.

Vidare kan bekämpning behöva vidtas på olika marktyper från villaträdgårdar till vidsträckta skogsfastigheter. Helst skulle samtliga situationer analyseras, men data för angreppens frekvens och omfattning och utveckling över tiden saknas i stort sett eftersom angrepp för de allra flesta inte förekommer i Sverige. Därmed kan kostnadsoch nyttoanalyser inte utföras i de flesta fall.

Jordbruksverket har valt att arbeta med ett mindre antal ”typ-organismer” för att analysera effekter av ett ersättningssystem på olika kombinationer av skadegörare och branscher/markanvändningar. På basis av denna övergripande konsekvensanalys förordar Jordbruksverket att möjligheterna till ersättning förbättras med hänsyn till de effektivitetsvinster som kan förväntas i bekämpningsarbetet. Om de önskade effekterna av ett ersättningssystem ska realiseras så förutsätter det transparens och förutsägbarhet, så att markägare/odlare kan lita på att få tillräcklig ersättning om de anmäler ett angrepp och lämnar annan information som bidrar till en bättre bekämpning.

När det gäller finansiering finns det bara ett alternativ som kan täcka alla skadegörare, nämligen skattefinansiering. Ett skäl till detta är svårigheter med dataunderlag och avgränsningar som skulle uppstå i alternativen med försäkring och avgifter. En skattebaserad lösning skulle behöva kopplas till krav på skyddsåtgärder för att undvika negativa effekter på skyddsarbetet.

Med hänsyn till att det pågår en genomgripande översyn av EU:s växtskyddsstrategi är det rimligt att Sverige bidrar till detta arbete snarare än att gå i förväg nationellt. Frihet från skadegörare är en gemensam EU-angelägenhet och ersättningssystemet bör så långt som möjligt vara EU-gemensamt. För de skadegörare som inte skulle täckas av ett EUsystem behövs ett nationellt system. Även för dessa karantänsskadegörare vore det önskvärt med ett EU-regelverk som garanterar effektiv bekämpning i all medlemsstater, inklusive ersättning där det är befogat.

9. Samråda med näringens aktörer, företrädare för Europeiska kommissionen samt med regeringens djursmittsutredare, Skogsstyrelsen, Ekonomistyrningsverket och Kammarkollegiet.

Jordbruksverket har samrått med alla i uppdraget angivna parter (tabell 11.1).

61

Tabell 11.1. Svar från samråd med näringar och myndigheter.

Organisation

Synpunkter

Jordbruksverkets kommentar

Näringens aktörer

Se rapportens kapitel 9.

Samråd har hållits med LRF, som företrätts av representanter för skogsbönder, potatisodlare, trädgårdsväxtodlare och spannmålsbönder.

Branschorganisationen Skogsindustrierna har tillfrågats om synpunkter, men inte lämnat några.

Företrädare för Se rapportens kapitel 7.3.1.

EU-kommissionen

Företrädare för kommissionen har inte kontaktats direkt, utan utlåtande angående dagens utformning av ersättningsmöjligheterna har inhämtats från ordföranden i den relevanta kommissionsarbetsgrupp som arbetar med frågorna i samband med översynen av EU:s växtskyddsstrategi.

Regeringens smittskyddsutredare

Regeringens smittskyddsutredare hade redan lämnat sin rapport när projektet kring växtskadegörare inleddes. Utredningen har tagit del av djursmittsutredningens betänkande.

-

Ekonomistyrning 6.3 Avgifter sverket I andra stycket sägs bland annat: ”En fördel är att transaktionskostnaderna sänks…”

ESV föreslår att Jordbruksverket gör det tydligt att kostnaderna för att ta fram dataunderlag etc. möjligen kan bli något lägre vid en avgiftsfinansiering jämfört med försäkringsalternativet, men att transaktionskostnaderna ändå skulle bli höga.

I övrigt har ESV inga synpunkter på Jordbruksverkets slutsatser och förslag.

62

Sist i avsnitt 6.3 skriver SJV att ” I princip är databehovet lika stort som för försäkringar, om avgifterna ska kunna sättas helt rättvist, men staten kan välja att förenkla.”. Detta nyanserar bilden och visar att behovet av data beror på hur väl man vill att avgifterna ska spegla risknivån.

Kammarkollegiets försäkringsavdelning.

Jordbruksverket framhåller i rapporten att försäkringslösning är den effektivaste åtgärden. Enligt verkets uppfattning kräver den lösningen statliga åtgärder. Verket har emellertid inte förordat en helt statlig försäkringslösning. Med rapporten som grund kan Försäkringsavdelningen inte bedöma om det kan vara ett möjligt alternativ och lägga fram ett hållbart förslag.

Jordbruksverket framhåller i rapporten att försäkring teoretiskt sett är den effektivaste lösningen.

Det skulle enligt Jordbruksverkets uppfattning dock bli svårt att ta fram tillräckligt dataunderlag för beräkning av marknadsmässigt intressanta premier eller avgifter som rätt speglar riskbilden.

Kammarkollegiets försäkringsavdelning avstår från att yttra sig i övriga frågor.

Kammarkollegiets rättsavdelning

Kammarkollegiets rättsavdelning har inga kommentarer till Jordbruksverkets rapport Ekonomisk ersättning vid bekämpning av växtskadegörare.

Skogsstyrelsen

Det saknas generellt utförligare beskrivning om de ”problem” som finns med dagens ersättningssystem (nuläges/problembeskrivning) innan presentation av ”olika ersättnings/ finansieringslösningar” samt starkare argumentation för skattefinansierat system i diskussionen.

Synpunkterna i ett tidigare skede av projektet, och texten har förtydligats på dessa punkter.

Dessutom lämnade skogsstyrelsen kommentarer av mer redaktionell karaktär.

63

12

Rekommendation

Jordbruksverket förordar ett skattefinansierat ersättningssystem, så långt som möjligt på EU-nivå och med ett nationellt system för resterande karantänsskadegörare.

Ett ersättningssystem bör finnas eftersom det för många karantänsskadegörare kan effektivisera bekämpningsarbetet. Ersättningssystemet bör för dessa så långt som möjligt läggas på EU-nivå. Nyttan av frihet från växtskadegörare är EU-gemensam, liksom ansvaret för bekämpning så att introduktioner inte leder till etablering inom EU:s territorium. Resterande karantänsskadegörare bör ingå i ett nationellt ersättningssystem, i den utsträckning som det sänker bekämpningskostnaden för dem. Även för dessa karantänsskadegörare vore det önskvärt med ett EU-regelverk som garanterar effektiv bekämpning i all medlemsstater, inklusive ersättning där det är befogat.

Skattefinansiering är den enda finansieringsform som kan täcka alla karantänsskadegörare. För många karantänsskadegörare skulle finansiering genom försäkringar eller avgifter bli dyra och svårhanterliga. För de flesta karantänsskadegörarna förekommer angrepp sällan, men kan få stora konsekvenser när det sker, erfarenhetsunderlaget är bristfälligt och det skulle bli kostsamt att identifiera och tillämpa relevanta riskfaktorer. Detta skulle fördyra premierna och begränsa anslutningen. Att motverka en bristande täckning genom att göra försäkringarna obligatoriska skulle leda till höga transaktionskostnader. Vid avgiftsfinansiering tillkommer problem med att avgränsa målgruppen och ta upp avgifterna på ett effektivt sätt.

För de skadegörare som vid översynen av EU:s växtskyddsstrategi kommer att tas med på EUs lista över prioriterade skadegörare blir statlig finansiering det enklaste att genomföra. EU kunde i så fall medfinansiera de utbetalningar av statliga medel som görs nationellt för ersättningsändamål. Om finansieringen tas ur CAP-budgeten kommer medlemsländerna att bidra i förhållande till bruttonationalinkomsten. Det vore dock bättre att försöka relatera de olika medlemsstaters bidrag till deras riskförebyggande nivå, t ex i form av inventeringar och beredskapsplaner, för att på så sätt påverka risknivån. Man bör också se hur det går med ansatsen på djurområdet att dela kostnader och ansvar mellan staten och den privata sektorn.

Finansiering av åtgärder avseende resterande karantänsskadegörare, som inte prioriteras av EU, måste hanteras nationellt. Även för dessa karantänsskadegörare vore det önskvärt med ett EU-regelverk som garanterar effektiv bekämpning i all medlemsstater, inklusive ersättning där det är befogat. Även för det nationella systemet föreslår Jordbruksverket skattefinansiering, och en självrisk bör inkluderas för att inte motverka det förebyggande växtskyddsarbetet. Inslag av försäkringar eller avgifter för enskilda karantänsskadegörare skulle kunna prövas i ett differentierat system, där ersättningen skiljer sig mellan olika skadegörare och kanske också mellan olika branscher/markanvändningar för samma skadegörare. Detaljerade studier för enskilda karantänsskadegörare skulle krävas för utformningen av sådana system. Möjligheterna kunde studeras för skadegörare där gruppen odlare/markägare så långt möjligt är avgränsningsbar och där åtminstone vissa data om angrepp föreligger, exempelvis för vissa potatisskadegörare. Enligt Jordbruksverkets uppfattning skulle det dock bli svårt att ta

64

fram tillräckligt dataunderlag för beräkning av marknadsmässigt intressanta premier eller avgifter som rätt speglar riskbilden.

Om EU-processen drar ut på tiden kan en temporär nationell lösning behövas. Dagens konstruktion i Växtskyddslagen och -förordningen, där ersättning kan utgå om det finns särskilda skäl, skulle kunna fortsätta tillämpas, under förutsättning att regeringen tar fram tydligare anvisningar om vad som ska anses utgöra ”särskilda skäl”. Som redovisats medför dagens tillämpning av begreppet att ersättning i praktiken inte lämnas. Jordbruksverket föreslår därför att, i samband med att 19 § förordningen (2006:817) om växtskydd m.m. ges en motsvarande ordalydelse som 8 § växtskyddslagen (1972:318), regeringen uttalar sig vägledande om vad som kan utgöra särskilda skäl.

65

13

Referenser

EPPO 2004. EPPO Standard PM 9/2 (1). Clavibacter michiganensis subsp.sepedonicus.

2004 OEPP/EPPO, Bulletin OEPP/EPPO Bulletin 34, 321–322 EPPO 2007. EPPO Standard PM 9/5(1) Synchytrium endobioticum. 2007 OEPP/EPPO, Bulletin OEPP/EPPO Bulletin 37, 221–222 EPPO 2010. EPPO Standard PM 9/1(3). Bursaphelenchus xylophilus and its vectors: procedures for official control.

FCEC 2010. Evaluation of the Community Plant Health Regime: Final report.

Jordbruksverket 2008. Konsekvensanalys av angrepp av tallvedsnematod i svensk skog.

Rapport 2008:19.

66

Rapporten kan beställas från Jordbruksverket • 551 82 Jönköping • Tfn 036-15 50 00 (vx) • Fax 036-34 04 14 E-post: jordbruksverket@jordbruksverket.se www.jordbruksverket.se ISSN 1102-3007 • ISRN SJV-R-11/25-SE • RA11:25