Aula 8 – Administração Pública no contexto brasileiro

Administração Pública no contexto brasileiro

Carlos Henrique Berrini da Cunha

8AULA

Meta da aula

Apresentar informações sobre o cenário de Administração Pública no Brasil.

objetivos

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Esperamos que, ao fi nal desta aula, você seja capaz de:

defi nir os conceitos introdutórios sobre Administração Pública;

reconhecer as características do cenário de Administração Pública no Brasil.

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INTRODUÇÃO A Administração Pública é conteúdo pertinente ao Direito Administrativo e compreende os princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas que compõem o Estado. Portanto, faz-se necessário defi nir Estado e seus respectivos elementos. Desde o momento em que as sociedades começaram a se estruturar em Estados, começou a existir a necessidade de algum tipo de organização e formalização de modo a defender interesses comuns sem que interesses pessoais se sobressaíssem aos interesses públicos e vice-versa. A partir dessa realidade, a Administração Pública vem evoluindo de acordo com as necessidades sociais e de modo a tentar suprir as demandas pelos serviços públicos. O conceito de Estado pode ser visto sob várias óticas. Sob a ótica sociológica, o Estado é uma corporação territorial dotada de um poder de mando originário. Na esfera política, é uma comunidade de homens em um território, com direito a ação, mando e coerção. Na ótica constitucional, o Estado é uma pessoa jurídica com soberania territorial. E juridicamente o Estado é um ente personalizado, podendo atuar no campo do Direito Público como no do Direito Privado, mantendo sempre sua única personalidade de Direito Público, pois a teoria da dupla personalidade do Estado acha-se defi nitivamente superada.

Teoria da dupla personalidade do Estado O Estado possui leis, ele administra com essas leis e sofre as sanções das mesmas. Como ente personalizado, o Estado tanto pode atuar no campo do Direito Público como no do Direito Privado, mantendo sempre sua única personalidade de Direito Público, pois a teoria da dupla personalidade do Estado acha-se ? ? defi nitivamente superada. Estado de Direito é aquele juridicamente organizado e obediente às suas próprias leis.

O ESTADO E SUA COMPOSIÇÃO

O Estado é constituído por três elementos originários e indissociáveis: • povo: que é o componente humano do Estado; • território: que é a sua base física;

• governo soberano: que é o elemento condutor do Estado, que detém e exerce o poder absoluto de autodeterminação e autoorganização emanado do povo.

O Estado possui três poderes: o Legislativo, o Executivo e o Judiciário, independentes e harmônicos entre si e com suas funções reciprocamente indelegáveis (CF, art. 2º). Esses poderes são imanentes e estruturais do Estado, a cada um deles correspondendo uma função que lhe é atribuída: • Legislativo: responsável pela elaboração das leis (função normativa). • Executivo: responsável pela conversão das leis em atos individuais e concretos (função administrativa). • Judiciário: responsável pela aplicação das leis (função judicial).

Essa divisão é uma distribuição entre órgãos independentes, harmônicos e coordenados em função do poder do Estado, que é uno e indivisível. Nessa estrutura e funcionalidade do Estado atua o Direito Administrativo impondo as regras jurídicas da administração e funcionamento do complexo estatal, auxiliado pelas técnicas contemporâneas de administração que indicam os instrumentos e a conduta mais adequada ao pleno desempenho das atribuições da Administração, estabelecendo o ordenamento jurídico dos órgãos, das funções e dos agentes que irão desempenhá-las. Os termos Governo e Administração, apesar de serem confundidos, expressam conceitos diferentes: • Governo: é o conjunto de Poderes e órgãos constitucionais que expressam a política de comando, de iniciativa, de fi xação de objetivos do Estado e de manutenção da ordem jurídica vigente. • Administração Pública: é o conjunto de órgãos instituídos para consecução dos objetivos do Governo. A Administração não pratica atos de governo; pratica atos de execução, com maior ou menor grau de autonomia, de acordo com a competência do órgão e de seus agentes.

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Nessa confi guração de Estado, temos também as entidades administrativas, que são pessoas jurídicas públicas ou privadas. A classifi cação dessas entidades é: • Estatais: pessoas jurídicas de Direito Público – Banco do Brasil, Petrobras etc.; • Autarquias: pessoas jurídicas de Direito Público, criadas por lei específi ca, para a realização de atividades, obras ou serviços descentralizados da estatal que as criou; • Fundações: pessoas jurídicas de Direito Público, também criadas por lei específi ca com as atribuições que lhes forem conferidas no ato de sua instituição; • Paraestatais: pessoas jurídicas de Direito Privado cuja criação é autorizada por lei específi ca para a realização de obras, serviços ou atividades de interesse coletivo (Sesi, Sesc, Senai etc.). São autônomas, administrativa e fi nanceiramente, têm patrimônio próprio e operam em regime da iniciativa particular, na forma de seus estatutos, fi cando vinculadas (não subordinadas) a determinado órgão da entidade estatal a que pertencem, sem interferência na sua administração.

Nessa composição do Estado existem também os órgãos públicos, que são centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais, por meio de seus agentes. Esses agentes públicos são todas as pessoas físicas incumbidas, defi nitiva ou transitoriamente, do exercício de alguma função estatal. A operacionalidade desses componentes formam a Administração Pública. Segundo Marini (1996), partindo-se de uma perspectiva histórica, verifi ca-se que a Administração Pública evoluiu por meio de três modelos básicos: a administração patrimonialista, a burocrática e a gerencial. Essas três formas se sucederam no tempo, sem que qualquer uma delas seja inteiramente abandonada. O primeiro modelo funcionava como uma expansão do poder do soberano. Essa administração denominada patrimonialista era marcada pela incapacidade ou relutância do príncipe em distinguir entre o patrimônio público e seus bens privados: o governante era o maior benefi ciário da riqueza do Governo e, ao mesmo tempo, o seu gestor. Por isso, era vista como uma forma de alguns privilegiados se apropriarem dos tributos sem qualquer tipo de retorno para a sociedade: o Governo não

cumpria o seu papel de provedor de serviços públicos. Em consequência, a corrupção, o nepotismo e o fi siologismo eram inerentes a esse tipo de administração. O surgimento do capitalismo e da democracia e com o mercado e a sociedade civil se distinguindo do Estado, tornou necessário uma distinção entre bens públicos e privados. Dessa forma, surgiu, na segunda metade do século XIX, na Europa, o modelo burocrático, com o intuito de proteger o patrimônio público contra a privatização do Estado, por meio de um serviço público profi ssional e de um sistema administrativo impessoal, formal e racional (BRESSER, 2005). O pensador da burocracia foi o sociólogo alemão Max Weber, que, ao estudar os tipos de sociedade e as formas do exercício da autoridade (tradicional e carismática), desenvolveu, como alternativa, o modelo racional-legal, ou burocrático. Weber foi quem conferiu à burocracia o signifi cado característico de sistemas sociais relativamente avançados, a partir da seguinte defi nição:

Agrupamento social que rege o princípio da competência defi nida mediante regras, estatutos, regulamentos, da documentação, da hierarquia funcional, da especialização profi ssional, da permanência obrigatória do servidor na repartição durante determinado período de tempo, e da subordinação do exercício dos cargos a normas abstratas.

As principais características do modelo burocrático são: • estrutura de autoridade impessoal; • hierarquia de cargos baseada em um sistema de carreiras altamente especifi cado; • cargos com claras esferas de competência e atribuições; • sistema de livre seleção para preenchimento dos cargos, baseado em regras específi cas e contrato claro; • seleção com base em qualifi cação técnica (há nomeação e não eleição); • remuneração expressa em moeda e baseada em quantias fi xas, graduada conforme o nível hierárquico e a responsabilidade do cargo; • o cargo como a única ocupação do burocrata; • promoção baseada em sistema de mérito (meritocracia); • separação entre os meios de administração e a propriedade privada do burocrata;

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• sistemática e rigorosa disciplina e controle do cargo; • normatização, com controles rígidos e a priori de processos e procedimentos.

Com a operacionalidade do Estado, as crises econômicas mundiais e o gigantismo de multinacionais, fi cava claro que a estratégia adotada pela burocracia – o controle hierárquico e formal de procedimentos – havia provado ser inadequada. Essa estratégia podia talvez evitar a corrupção e o nepotismo, mas era lenta, cara e inefi ciente (BRESSER, 2005). Ela fazia sentido no tempo do Estado liberal do século XVIII: um Estado pequeno dedicado à proteção dos direitos de propriedade; um Estado que só precisava de um parlamento para defi nir as leis, de um sistema judiciário e policial para fazer cumpri-las, de forças armadas para proteger o país do inimigo externo e de um ministro das fi nanças para arrecadar impostos. Mas era uma estratégia que já não fazia sentido, uma vez que o Estado havia acrescentado às suas funções o papel de provedor de educação pública, de saúde pública, de cultura pública, de seguridade social, de incentivos à ciência e tecnologia, de investimentos em infraestrutura e de proteção ao meio ambiente. A essa fragilidade da administração burocrática somava-se a crença de que o setor privado possuía o modelo ideal de gestão. Dessa forma, foi no contexto de escassez de recursos públicos, de enfraquecimento do poder do Estado e de avanço de uma ideologia privatizante que o modelo gerencial se implantou no setor público.

Democracia e capitalismo

Crises do petróleo, crise fi scal dos Estados, globalização, revolução tecnológica

Modelo patrimonialista

Modelo burocrático Modelo gerencial Nova gestão pública

Metade do século XIX Década de 1970 Década de 1990 em diante

Ambiente estável, com poucas mudanças ou mudanças razoavelmente estruturadas e previsíveis Ambiente turbulento, complexo, incerto e marcado por um ritmo acelerado de transformações

Figura 8.1: Evolução da administração pública mundial.

Apesar da expansão desse modelo, algumas dessas experiências têm as suas particularidades, infl uenciadas por fatores culturais, políticos, econômicos e sociais. O estudo dessa evolução permite caracterizar, de forma mais precisa, o que é a Administração Pública. Em sentido lato, administrar é gerir interesses, segundo a lei, a moral e a fi nalidade dos bens entregues à guarda e conservação alheias. A Administração Pública, portanto, é a gestão de bens e interesses qualifi cados da comunidade no âmbito federal, estadual ou municipal, segundo preceitos de Direito e da Moral, visando ao bem comum. Os poderes normais do administrador são simplesmente de conservação e utilização dos bens confi ados à sua gestão, necessitando sempre de consentimento legal do titular de tais bens para quaisquer atos.

OBJETIVOS E FUNÇÕES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A natureza da Administração Pública compreende um encargo de defesa, conservação e aprimoramento dos bens, serviços e interesses da coletividade, impondo ao administrador público a obrigação de cumprir fi elmente os preceitos do Direito e da Moral administrativa que regem sua atuação. Tais preceitos expressam a vontade do titular dos interesses administrativos – o povo – e condicionam os atos a serem praticados no desempenho do encargo, emprego ou função pública que lhes é confi ado. A fi nalidade única da Administração Pública é o bem comum do todo. No desempenho da função, o administrador público não tem a liberdade de procurar outro objetivo, ou de dar outro fi m diferente do que está previsto na legislação da atividade. Resumindo, os objetivos da Administração consubstanciam-se em defesa do interesse público, assim entendidas aquelas aspirações ou vantagens licitamente almejadas por toda a comunidade administrativa, ou por parte expressiva de seus membros. O ato ou contrato administrativo realizado sem interesse público confi gura desvio de fi nalidade. O quadro a seguir ilustra a tendência da atual Administração Pública:

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Nova gestão pública

Governança democrática Descentralização de serviços

Orientação para resultados Profi ssionalização da gestão de pessoas

Atitude e ambiente empreendedores Articulação de recursos públicos e privados

Responsabilização e contratualização Ampliação da capacidade das instituições de interesse público de produzir resultados de interesse da sociedade

Cidadão

Figura 8.2: Gestão pública.

Os princípios básicos da administração constituem os fundamentos da ação administrativa, ou seja, constituem a sustentação da atividade pública. Renegá-los é desvirtuar a gestão dos negócios públicos e deixar de lado o que há de mais elementar para a boa guarda e zelo dos interesses sociais. São eles: Legalidade: como princípio da administração (CF, art. 37, caput), signifi ca que o administrador público está, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e às exigências do bem comum e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se à responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso. A efi cácia de toda a atividade administrativa está condicionada ao atendimento da lei. Na Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal, só é permitido fazer o que a lei autorizar, signifi cando “deve fazer assim”. As leis administrativas são, normalmente, de ordem pública, e seus preceitos não podem ser descumpridos, nem mesmo por acordo ou vontade conjunta de seus aplicadores e destinatários. Moralidade: a moralidade administrativa constitui pressuposto de validade de todo ato da Administração Pública (CF, art. 37), sendo que o ato administrativo não terá que obedecer somente à lei jurídica, mas

também à lei ética da própria instituição, pois nem tudo que é legal é honesto. A moral administrativa é imposta ao agente público para sua conduta interna, segundo as exigências da instituição a que serve e a fi nalidade de sua ação: o bem comum. Impessoalidade e Finalidade: impõem ao administrador público que só pratique o ato para o seu fi m legal, e o fi m legal é unicamente aquele que a norma de Direito indica expressa ou virtualmente como objetivo do ato, de forma impessoal. Desde que o princípio da fi nalidade exige que o ato seja praticado sempre com fi nalidade pública, o administrador fi ca impedido de buscar outro objetivo ou de praticá-lo no interesse próprio ou de terceiros. Entretanto, o interesse público pode coincidir com o de particulares, como ocorre normalmente nos atos administrativos negociais e nos contratos públicos, casos em que é lícito conjugar a pretensão do particular com o interesse coletivo, vedando a prática de ato administrativo sem interesse público ou conveniência para a Administração, visando unicamente a satisfazer interesses privados, por favoritismo ou perseguição dos agentes governamentais, sob forma de desvio de fi nalidade. Publicidade: é a divulgação ofi cial do ato para o conhecimento público e início de seus efeitos externos. A publicidade não é elemento formativo do ato; é requisito de efi cácia e moralidade; por isso mesmo, os atos irregulares não se convalidam com a publicação, nem os regulares a dispensam para sua exequibilidade, quando a lei ou regulamento exige. O princípio da publicidade dos atos e contratos administrativos, além de assegurar seus efeitos externos, visa a propiciar seu conhecimento e controle pelos interessados diretos e pelo povo em geral. Abrange toda a atuação estatal, não só sob o aspecto de divulgação ofi cial de seus atos como também, de externalização de conhecimento da conduta interna de seus agentes. Os atos e contratos administrativos que omitirem ou desatenderem à publicidade necessária não só deixam de produzir seus regulares efeitos como se expõem à invalidação por falta desse requisito de efi cácia e moralidade. E sem a publicação não fl uem os prazos para impugnação administrativa ou anulação judicial, quer o de decadência para impetração de mandado de segurança (120 dias da publicação), quer os de prescrição da ação cabível.

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Atividade 1

Correlacione os itens a seguir com as fi guras abaixo: a. Administração Pública. b. Estado. c. Os três Poderes.

Resposta Comentada

Tais fi guras correlacionam as partes que compõem a estrutura da Administração

Pública no Brasil. A divisão é: o administrador, que exerce o cargo público, o

Estado, que é o elemento-chave da Administração Pública e os três Poderes, que constituem o Estado.

Quanto à atuação do administrador público, o desconhecimento ou a desobediência à legislação vigente são os maiores desafi os enfrentados por ele. Ao administrador público não é possível a alegação do desconhecimento, muito menos omissão, no fi el cumprimento das normas integrantes do direito positivo pátrio. Cabe ao administrador público possuir: • habilidade para conciliar o carisma político com demandas técnicas e legais; • conhecimento geral e obediência ao direito positivo brasileiro; • conhecimento específi co e obediência aos princípios administrativos constitucionais, particularmente os consagrados pelo art. 37 da Constituição Federal de 1988; • atendimento às orientações da Lei de Responsabilidade Fiscal;

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• sensibilidade às exigências do cidadão-cliente mais informado, exigente e ciente de seus direitos; • criatividade sufi ciente para evitar o aumento do nível de tributação, fazendo mais com menos; • dinamismo e empreendedorismo sufi cientes para ampliar a capacidade de realização de parcerias e captação de recursos; • capacidade para ouvir e aplicar sugestões dos conselhos comunitários; • ser descentralizador responsabilizando os atos de gestão realizados por sua assessoria técnica.

Seguindo as tendências da administração, as características desejadas para o administrador público são: • aproveitar o início de cada gestão para atualizar a Lei Orgânica Municipal –

LOM (alçada municipal); • propor um Plano Diretor adequado às necessidades locais ou setoriais; • planejar políticas públicas adequadas submetendo-as ao Legislativo com autonomia e isenção; • cercar-se de assessores competentes, éticos e comprometidos com os legítimos interesses públicos; • revestir de caráter técnico-legal as decisões políticas de sua gestão.

Nesse contexto, cabe ao Estado buscar uma administração cada vez mais fl exível (opondo-se à rigorosidade causada pelo foco na efi ciência) e preocupada com a busca da qualidade dos serviços públicos (“fazer melhor”). O conceito de qualidade, tão forte na administração privada com o surgimento da Qualidade

Total, foi importado para a Administração Pública, que passou a atentar para os anseios e preferências do consumidor. O contribuinte passa a ser visto como um cliente ou consumidor, que precisa estar satisfeito com os serviços a ele prestados.

Como consequência direta desse processo, três medidas foram adotadas: descentralização administrativa, com delegação de autoridade, partindo do princípio de que, quanto mais próximo estiver o serviço público do consumidor, mais fi scalizado pela população ele será e maior será a sua qualidade. A outra medida foi o estímulo à competição entre as organizações do setor público, buscando quebrar monopólios e aumentar a qualidade dos serviços. E, por fi m, a adoção de modelos contratuais para os serviços públicos, que aumentam a possibilidade de os consumidores controlarem e avaliarem os serviços públicos. Apesar dos avanços obtidos com essas medidas, este modelo também foi criticado e questionado por causa da diferença com relação ao consumidor de bens no mercado, já que o modelo de decisão de compra vigente no mercado (liberdade de escolha) não se aplica no caso público, sem contar que há determinados serviços de caráter compulsório. Outro ponto questionado é que esse modelo não resolvia o problema da equidade.

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A partir desses questionamentos ocorre uma evolução na Administração

Pública, introduzindo conceitos de transparência na ação governamental, participação política da sociedade, equidade e justiça. Além disso, o conceito de cliente-consumidor é substituído pelo de cidadão, que evolui de uma referência individual de mero consumidor de serviços, vinculada à tradição liberal, para um signifi cado mais coletivo, incluindo direitos e deveres. Desse modo, mais do que “fazer mais com menos” e “fazer melhor”, o fundamental é “fazer o que deve ser feito” (MARINI, 2003).

A Administração Pública tem um enfoque economicista com ênfase em medidas para reduzir o gasto público e o número de funcionários, como resposta às limitações fi scais existentes. Trosa (2001), em suas análises, afi rma que na atual conjuntura econômico-social é difícil defender o Estado paternalista que pensa conhecer as necessidades dos cidadãos melhor do que eles próprios, em nome de um interesse geral, às vezes confundido com interesses pessoais. Também tornou-se difícil defender o Estado liberal mínimo como um simples executor da vontade do governo, pois um mero prestador de serviço poderá ser substituído por outro, como por exemplo, o privado. O Estado em sua versão mais liberal não dispõe mais de legitimidade própria.

Atividade Final

Quais são os princípios básicos da Administração Pública no Brasil? Descreva-os.

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Resposta Comentada

Os princípios básicos da Administração são aqueles que constituem os fundamentos da ação administrativa. São eles: 1 - Princípio da Legalidade: conforme descrito na CF, o administrador público está, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e do bem comum. Na Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal, só é permitido fazer o que a lei autorizar. 2 - Princípio da Moralidade: constitui pressuposto de validade de todo ato da Administração Pública que não terá de obedecer somente à lei jurídica, mas também à lei ética da própria instituição, pois nem tudo que é legal é honesto. 3 - Princípio da Impessoalidade e Finalidade: impõe ao administrador público que só pratique o ato para o seu fim legal, e o fim legal é unicamente aquele que a norma de Direito indica expressa ou virtualmente como objetivo do ato, de forma impessoal. 4 - Princípio da Publicidade: é a divulgação oficial do ato para o conhecimento público e início de seus efeitos externos. É requisito de eficácia e moralidade. Visa a propiciar seu conhecimento e controle pelos interessados diretos e pelo povo em geral.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Um dos maiores desafi os para o administrador público contemporâneo é compatibilizar interesses políticos legítimos com acentuado desconhecimento de obrigações antagônicas e as determinações técnicas e legais. A usual e pragmática solução que se apresenta é a de cercar-se de assessores competentes, geralmente profundos conhecedores das questões administrativas e legais do funcionamento cotidiano da máquina pública, revestindo os atos do gestor com técnica e legalidade. Entretanto, para a aplicação das mencionadas propostas adjetivadas pela participação de capital humano, outras variáveis surgem, sendo dever de ofício registrar, por exemplo, a baixa remuneração oferecida ao técnico competente que é simultaneamente demandado e mais bem remunerado pela iniciativa privada.

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