“A GESTÃO DE CRÉDITOS ORÇAMENTÁRIOS NA PREFEITURA DO RECIFE ENTRE 2016 E 2019”

“A GESTÃO DE CRÉDITOS ORÇAMENTÁRIOS NA PREFEITURA DO RECIFE ENTRE 2016 E 2019” Subsídios à emenda modificativa Nº 43 ao Projeto de Lei do Executivo de Nº 25/2019 (Lei Orçamentária Anual de 2020) que limita a suplementação de créditos por projeto/atividade.

Recife, 05 de novembro de 2019

INTRODUÇÃO

Este documento apresenta uma sistematização de dados levantados durante o estudo sobre “A gestão de créditos orçamentários na Prefeitura do Recife entre 2016 e 2019”, elaborado pelo mandato do Vereador Ivan Moraes (Psol), que resultou, entre outros, na elaboração de emenda modificativa ao projeto de lei orçamentária de 2020 1, estabelecendo limite de suplementação por ação orçamentária (projeto/atividade 2).

Tal estudo teve como motivação a constatação, a partir da leitura sistemática das três edições semanais do Diário Oficial do Município, desde 2017, da recorrência de suplementações de créditos em algumas ações orçamentárias, bem como da concentração de anulações de créditos em outras. Além disso, os valores anulados e suplementados eram expressivos, quando analisados isoladamente e, quando observados de forma cumulativa, demonstravam percentuais excessivos, resultando em dotações muito discrepantes das iniciais previstas nas leis orçamentárias, para mais, ou para menos.

Vale salientar que esse processo ocorre à revelia do limite de suplementações de 15% da despesa fixada na LOA, estabelecido nas leis orçamentárias do Recife dos últimos anos.

Em 2018, esse percentual representava cerca de R$900 milhões, podendo ultrapassar a casa de R$ 1 bilhão, considerando-se que a própria Lei Orçamentária exclui desse percentual os reforços de crédito para pessoal e encargos sociais, educação e saúde, além de créditos anulados de empréstimos, convênios, recursos da administração indireta, entre outros 3.

Desse modo, não há irregularidades nos volumes de suplementações praticadas pela gestão municipal, mas verifica-se uma intensa variação de créditos, com grande concentração, com grande volume, em alguns projetos/atividades.

Diante de tal evidência, a partir de janeiro de 2019, iniciou-se a tabulação de dados referentes aos decretos de suplementação orçamentária da Prefeitura do Recife, de forma retroativa, analisando os decretos de 2018, bem como aqueles que vêm sendo publicados neste ano. Após 22 meses de levantamento e análise dos dados, foram constatadas aquelas 1 Emenda modificativa ao projeto de lei do executivo nº 25/2019 que estima a receita e fixa a despesa do município do Recife para o exercício de 2020.

2 Projeto/Atividade é a denominação das ações que compõem os Programas Orçamentários dos Órgãos Públicos, considerando-se projetos aquelas ações com tempo de duração determinado e atividades, as de duração continuada.

3 As exceções ao limite de suplementação são definidos nas LOAs, como no PLOA 2020, em seu Art. 9º: “Excluem-se do limite estabelecido no art. 8º, os créditos suplementares: I – destinados a atender insuficiências de dotações estabelecidas nesta lei e em créditos adicionais das áreas de educação e saúde, na forma do que dispõem os artigos 40 a 43 da Lei Federal nº 4.320, de 17 de março de 1964; e II – que tiverem como fontes de anulação, total ou parcial, os recursos provenientes de operações de crédito, transferências voluntárias e convênios a fundo perdido, recursos próprios das entidades supervisionadas e aqueles destinados ao reforço das dotações do grupo de pessoal e encargos sociais.”

ações orçamentárias “campeãs” de suplementação, ou de anulação, selecionando-as para análise numa linha de tempo mais extensa. A intenção foi verificar se as grandes variações de crédito, para mais ou para menos, identificadas durante os anos de 2018 e 2019 também ocorreram em anos anteriores, levantando-se os dados referentes às dotações iniciais e finais de tais ações orçamentárias também nos anos de 2016 e 2017.

Também foram levantados os valores pagos anualmente, correspondentes a cada ação, a fim de realizar comparações entre previsões e despesas pagas (gastos reais) e identificar possíveis relações de causalidade com as suplementações e anulações. Essa atividade complementar à pesquisa inicial foi motivada pela verificação, durante análises de comportamento dos gastos de algumas políticas públicas fiscalizadas mais de perto pelo mandato, de sobras de créditos expressivas ao final dos exercícios fiscais. Em alguns casos, verificamos saldos significativos de créditos que haviam sido suplementados para a ação orçamentária. Diante disso, estendemos nossa pesquisa sobre despesas pagas para os exercícios de 2016 e 2017.

O resultado das comparações com os anos anteriores mostrou que não se tratava de comportamento pontual, localizado num ano específico, pois as situações verificadas em 2018 e 2019 repetiram com frequência nos dois anos anteriores estudados. De um modo geral, mantém-se ações orçamentárias com dotações iniciais muito além dos valores pagos nos últimos anos, são aquelas ações orçamentárias que serão “credoras” durante o exercício, que funcionam como poupança para suplementações. De outro lado, ações orçamentárias que recorrentemente apresentam dotações iniciais muito aquém dos valores pagos, que são “infladas” por suplementações durante o exercício e, ao final, obtém expressivos percentuais de execução (despesas pagas). No ano seguinte, o Projeto de Lei Orçamentária Anual do Executivo volta a propor dotações bem menores que a média dos valores pagos nos últimos exercícios.

Essas são situações que dificultam as ações de fiscalização orçamentária e que precisam ser superadas, pois tais práticas ampliam a necessidade de rotinas de verificação da gestão orçamentária das ações, limitam as condições de fixação de previsões que se alteram sistematicamente, dificultando a apuração, o tratamento e a divulgação de informações junto à população em geral. Para o cidadão, para a cidadã, a sensação é de que o orçamento público é um instrumento de planejamento ineficaz, “peça de ficção”, “documento de gaveta”!

Foi com o intuito de reverter tal situação e promover maior previsibilidade da gestão orçamentária do Recife que propomos a regulamentação de um limite de suplementação de créditos por ação orçamentária. Movemo-nos pelo princípio da razoabilidade e inspiramo-

nos nos tetos de majoração de contratos do setor público, nos quais estão previstos, numa situação máxima, no caso particular de reforma de edifício ou de equipamento, até o limite de 50% (cinquenta por cento) para os seus acréscimos ou cortes4.

Parece razoável que despesas planejadas anualmente, grande parte delas de duração continuada, ou as demais referentes a obras e instalações, aquisição de equipamentos e materiais permanentes que se mostram perfeitamente previsíveis, tenham uma possibilidade de majoração ou redução de até 50%. Trata-se de uma margem de ajuste de planejamento extremamente condizente com a dinâmica da gestão pública.

Não se trata, portanto, de correr riscos de engessamento da gestão orçamentária, seja porque a proposta já prevê uma flexibilização bastante razoável, seja pelo fato de que, em situações excepcionais de necessidade de suplementação ou anulação superior a 50%, poderá o Poder Executivo encaminhar solicitação de autorização por parte da Câmara de Vereadores.

Sendo a Lei Orçamentária Anual (LOA) o instrumento de regulamentação de dispositivos de aperfeiçoamento da gestão orçamentária, propomos a modificação do artigo 8º do Projeto de Lei do Executivo Nº 25/2019 (PLOA 2020), sugerindo que o mesmo passe a vigorar com a seguinte redação: “Art. 8º - Em conformidade com o § 8º do art. 165 da Constituição Federal, o § 4º do art. 123 da Constituição Estadual, o art. 96 da Lei Orgânica Municipal e o art. 7 º da Lei Federal Nº 4.320, de 17 de março de 1964, fica o Poder Executivo autorizado a abrir créditos suplementares até o limite correspondente a 15% do total da despesa fixada nesta lei e em seus créditos adicionais, nunca ultrapassando o limite de 50% de créditos suplementares por projeto/atividade.”

A seguir, apresentamos séries históricas de 2016 a 2019, com previsões para 2020, de alguns projetos/atividades que apresentaram comportamento de gestão de créditos de forma muito discrepante das previsões iniciais definidas nas Leis Orçamentárias, seja pelo acentuado volume de suplementações ou de anulações de crédito.

4 Segundo a Lei 8.666/93 (Lei das Licitações), “ O contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmas condições contratuais, os acréscimos ou supressões que se fizerem nas obras, serviços ou compras, até 25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial atualizado do contrato, e, no caso particular de reforma de edifício ou de equipamento, até o limite de 50% (cinquenta por cento) para os seus acréscimos.

AÇÕES ORÇAMENTÁRIAS INFLADAS

As ações orçamentárias consideradas “infladas” são aquelas que ano a ano apresentam dotações iniciais muito aquém dos valores pagos, que são “infladas” por suplementações durante o exercício e, ao final, obtém expressivos percentuais de execução (despesas pagas).

A seguir, são demonstradas análises da execução orçamentária e financeira de 03 ações orçamentárias que se destacaram entre 2016 e 2019 em função de seus elevados percentuais de suplementação durante os quatro anos: 1.029 – Desenvolvimento do Projeto Recife 500 anos; 2.156 – Coordenação, Supervisão e Execução das Políticas de Comunicação e Relações Institucionais; e 2.579 – Promoção de Eventos e Festividades Culturais e Folclóricas.

DESENVOLVIMENTO DO PROJETO RECIFE 500 ANOS

A ação orçamentária 1.029 – Desenvolvimento do Projeto Recife 500 anos compõe o Programa 2.160 - Gestão das Políticas Municipais, da Secretaria de Planejamento Urbano.

Tem como objetivo “realizar o plano estratégico de desenvolvimento de médio e longo prazo para a cidade do Recife, utilizando como base a sistematização dos momentos de escuta e discussão com diferentes movimentos e representações sociais. Apresenta visão de futuro, diretrizes estratégicas e carteira de projetos estruturantes”5.

A execução orçamentária e financeira do Projeto Recife 500 anos, nos últimos quatro anos (2016 a 2019), está entre as que mais foram infladas (suplementadas) em relação às previsões de gastos (dotações iniciais) das Leis Orçamentárias de cada ano. Somadas as dotações iniciais dos quatro anos, verifica-se uma expectativa de gasto de R$ 1 milhão, sendo 50% de recursos ordinários não vinculados e os 50% restantes viriam de empréstimo do Banco Mundial 6, mas as sucessivas suplementações fizeram as previsões chegarem a mais de R$ 6 milhões. (Ver Tabela 01) A cada ano, respectivamente, houve aumento de créditos na ordem de R$ 1,8 milhão, R$ 0,3 milhão, R$ 1,6 milhão e R$ 1,3 milhão. Esses números representam um aumento de 333% em 2016, de 123% em 2017, de 1.570% em 2018 e de 1.300% em 2019 (até outubro), como dá para perceber no gráfico 01.

Desse total replanejado foram pagas despesas num valor total de mais de R$ 5,1 milhões, ou seja, um aumento de mais de 400% em relação à previsão inicial de gastos. Esse acréscimo é ainda maior em relação à expectativa inicial de gastos de R$ 500 mil, com recursos ordinários não-vinculados (Fonte 100), pois se considerarmos que os R$ 5,1 milhões pagos foram todos da fonte 100, significa que o aumento de gasto desse tipo de recurso de fonte tão concorrida superou os 900%.

5 Plano Plurianual do Recife 2018-2021 (Lei Nº 18.432/2017) 6 Desse total previsto, R$ 500 mil seriam oriundos de operação de crédito junto ao Banco Mundial – DPL (Fonte 108), no ano de 2016. Os demais R$ 50 mil previstos para 2016, bem como os valores totais previstos nos três anos seguintes, seriam oriundos de recursos ordinários não vinculados (Fonte 100).

COORDENAÇÃO, SUPERVISÃO E EXECUÇÃO DAS POLÍTICAS DE COMUNICAÇÃO E RELAÇÕES INSTITUCIONAIS

A ação orçamentária 2.156 – Coordenação, Supervisão e Execução das Políticas de Comunicação e Relações Institucionais é parte do Programa 2.160 - Gestão das Políticas Municipais, da Secretaria de Governo e Participação Social. Seu objetivo é promover a articulação do governo municipal com os outros poderes, mapear e diagnosticar a rede de comunicação popular e comunitária, além de realizar campanhas publicitárias e produzir propaganda de utilidade pública, peças educativas e institucionais 7.

A execução orçamentária e financeira das Políticas de Comunicação e Relações Institucionais, entre 2016 e 2019, também está entre aquelas que tiveram as maiores suplementações orçamentárias em relação às dotações inicialmente previstas nas Leis Orçamentárias anuais. Somadas as dotações iniciais dos quatro anos, verifica-se uma expectativa de gasto de R$ 45 milhões, com 100% de recursos ordinários não vinculados, mas as sucessivas suplementações fizeram as previsões chegarem a mais de R$ 199,6 milhões. (Ver dotações anuais iniciais e finais na Tabela 02) Por ano, os aumentos de créditos representaram R$ 14,2 milhões, em 2016; R$ 21,7 milhões, em 2017; R$ 67,7 milhões, em 2018; e R$ 50,8 milhões, até outubro de 2019. Esses números representam acréscimos nas dotações iniciais de 130%, 207%, 620% e 399%, respectivamente, como mostra o gráfico 02.

Do total de R$ 199,6 milhões de dotações (após suplementações), foram pagas despesas num valor total de mais de R$ 141,5 milhões, ou seja, um aumento de mais de 214% em relação à previsão inicial de gastos. Vale lembrar que esse acréscimo foi totalmente custeado com recursos ordinários não-vinculados (Fonte 100).

7 Plano Plurianual do Recife 2018-2021 (Lei Nº 18.432/2017)

PROMOÇÃO DE EVENTOS E FESTIVIDADES CULTURAIS E FOLCLÓRICAS

A ação orçamentária 2.579 – Promoção de Eventos e Festividades Culturais e Folclóricas é parte do Programa 1.211 – Valorização da Cultura, da Secretaria de Cultura e da Fundação de Cultura. Seu objetivo é promover ações, eventos e festividades do calendário cultural da cidade, dos ciclos carnavalesco, junino e natalino8.

A execução orçamentária e financeira da Promoção de Eventos e Festividades Culturais e Folclóricas, entre os anos de 2016 e 2019, soma-se aquelas que apresentaram maiores suplementações orçamentárias durante os quatro exercícios, comparando-se com as dotações iniciais das Leis Orçamentárias anuais. Nos quatro anos, foram previstos inicialmente nas Leis Orçamentárias anuais, gastos de R$ 136,8 milhões, sendo R$ 71,2 milhões de recursos do Tesouro (na quase totalidade, recursos ordinários não vinculados) e R$ 65,6 milhões de outras fontes. (Ver Tabela 03) Após as sucessivas suplementações, as previsões chegarem a mais de R$ 286,9 milhões. Por ano, os aumentos de créditos representaram R$ 17,3 milhões, em 2016; R$ 34,4 milhões, em 2017; R$ 42,1 milhões, em 2018; e R$ 56,2 milhões, até outubro de 2019. Esses números representam acréscimos nas dotações iniciais de 37%, 114%, 120% e 224%, respectivamente, como pode ser percebido a partir dos dados do gráfico 03.

Do total de R$ 286,9 milhões de dotações (após suplementações), foram pagas despesas num valor total de mais de R$ 217,5 milhões, ou seja, um aumento de cerca de 60% em relação à previsão inicial de gastos (R$ 136,8 milhões). Vale lembrar que esse acréscimo foi totalmente custeado com recursos ordinários não-vinculados, uma vez que das despesas totais, R$ 206 milhões foram oriundos da fonte 100.

8 Plano Plurianual do Recife 2018-2021 (Lei Nº 18.432/2017)

AÇÕES ORÇAMENTÁRIAS CREDORAS As ações orçamentárias consideradas “credoras” são aquelas com dotações iniciais muito além das dotações finais, bem como dos valores pagos nos últimos anos, que funcionam como poupança para suplementações durante o exercício.

A seguir, são demonstradas análises da execução orçamentária e financeira de 02 ações orçamentárias que se destacaram entre 2016 e 2019 em função de seus elevados percentuais de anulação de créditos durante os quatro anos: 9.001 - Encargos da Dívida Pública Interna; e 1.563 – Consolidação e Melhoramento do Sistema Viário.

ENCARGOS DA DÍVIDA PÚBLICA INTERNA A ação orçamentária 9.001 - Encargos da Dívida Pública Interna compõe o programa 3.101 - Gestão dos Encargos Gerais do Município, da Secretaria de Finanças. Tem por objetivo efetuar o pagamento de juros, amortizações e demais encargos relativos à dívida pública interna do município9.

A execução orçamentária e financeira dos Encargos da Dívida Pública Interna, nos últimos quatro anos (2016 a 2019), está entre as que mais tiveram créditos anulados e repassados para outras ações, considerando-se as previsões de gastos (dotações iniciais) das Leis Orçamentárias de cada ano. Quando somamos as dotações iniciais dos quatro anos, verifica-se uma expectativa de gasto de R$ 590,6 milhões, exclusivamente com recursos ordinários não vinculados (Fonte 100), mas as sucessivas anulações fizeram a ação perder mais de R$ 100 milhões de previsão orçamentária, ficando a dotação dos quatro anos em torno dos R$ 490 milhões. (Ver Tabela 04) Com exceção de 2017, quando houve suplementação de pouco mais de R$ 2,4 milhões, em 2016, 2018 e 2019 houve, respectivamente, anulações de créditos na ordem de R$ 8,9 milhões, R$ 47,2 milhões e R$ 46,4 milhões. Esses números representam uma diminuição de 8,3% em 2016, de 30,2% em 2018 e de 24,1% em 2019 (até outubro), como dá para perceber no gráfico 01.

Desse total replanejado foram pagas despesas num valor total de mais de R$ 441,2 milhões, ou seja, uma redução de cerca de 25% em relação à previsão inicial de gastos.

Apesar do percentual não ser tão elevado, vale considerar que, em números absolutos, o valor é bem elevado, chegando próximo aos R$ 150 milhões.

9 Plano Plurianual do Recife 2018-2021 (Lei Nº 18.432/2017)

CONSOLIDAÇÃO E MELHORAMENTO DO SISTEMA VIÁRIO

A ação orçamentária 1.563 – Consolidação e Melhoramento do Sistema Viário faz parte do programa 1.304 - Gestão da Mobilidade e Acessibilidade, da Autarquia de Urbanização do Recife (URB Recife) 10. Tem como objetivo elaborar estudos, planos e projetos , executar obras e gerenciar intervenções de melhoria do sistema viário, além de realizar trabalho técnico social, arqueológico, de desapropriação e indenização nas áreas de intervenção11.

A execução orçamentária e financeira da Consolidação e Melhoramento do Sistema Viário, entre os anos de 2016 e 2019, soma-se aquelas que apresentaram maiores anulações orçamentárias durante os quatro exercícios, comparando-se com as dotações iniciais das Leis Orçamentárias anuais. Nos quatro anos, foram previstos inicialmente nas Leis Orçamentárias anuais, gastos de R$ 1,48 bilhão (soma das dotações iniciais - Ver Tabela 05), na sua totalidade recursos do Tesouro, sendo menos de 1% referentes a recursos ordinários não vinculados e contrapartidas de convênios (R$ 11,3 milhões) e mais de 99% relativos a recursos de convênios junto ao Governo Federal e empréstimos.

Após as sucessivas anulações de créditos, as previsões foram reduzidas em 25%, caindo para cerca de R$ 1,11 bilhão. Por ano, as anulações representaram R$ 87,9 milhões, em 2016; R$ 64,9 milhões, em 2017; R$ 195,8 milhões, em 2018; e R$ 22,9 milhões, até outubro de 2019. Esses números representam cortes nas dotações iniciais de 19%, 11,2%, 63% e 17%, respectivamente, como pode ser percebido a partir dos dados do gráfico 05.

Do total de R$ 1,11 bilhão de dotações (após suplementações), foram pagas despesas num valor total de mais de R$ 36,2 milhões, ou seja, uma execução de apenas 3,25%.

10 Autarquia ligada à Secretaria de Infraestrutura.

11 Plano Plurianual do Recife 2018-2021 (Lei Nº 18.432/2017)