01 El Sistema Territorial

CURSO DE ORDENACIÓN TERRITORIAL

Lección 1. El Sistema Territorial: una construcción humana inexorable Profesor: Dr. Domingo Gómez Orea

Paseo de La Habana 200, 28036 Madrid. España.

Tel. +34 917047387 - Email. info@itepas.com www.itepas.com

Reservados todos los derechos. El contenido de esta documentación está protegido por la Ley que establece penas de prisión y/o multas, además de las correspondientes indemnizaciones por daños y perjuicios, para quienes reprodujeren, plagiaren, distribuyeren o comunicaren públicamente, en todo o en parte, una obra literaria, artística o científica, o su transformación, interpretación o ejecución artística fijada en cualquier tipo de soporte o comunicada a través de cualquier medio sin la preceptiva autorización.

ITEPAS Paseo de La Habana 200 28036 Madrid Teléfono: +34 913152307 info@itepas.com

www.itepas.com

2

CURSO DE ORDENACIÓN TERRITORIAL Lección 1. El Sistema Territorial: una construcción humana inexorable Profesor: Dr. Domingo Gómez Orea

CONTENIDO 1

EL SISTEMA TERRITORIAL ........................................................................................................................ 4 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5

CONCEPTO................................................................................................................................................ 4 LA FORMACIÓN DEL SISTEMA TERRITORIAL .......................................................................................... 5 ESTRUCTURA, FUNCIONAMIENTO, IMAGEN Y EVOLUCIÓN DEL SISTEMA TERRITORIAL................................................. 6 SISTEMAS TERRITORIALES PARADIGMÁTICOS ...................................................................................... 8 NIVELES, JERARQUÍAS, PRINCIPIOS Y ESCALAS ................................................................................................... 9

2

EL MODELO TERRITORIAL ...................................................................................................................... 10

3

EVOLUCIÓN DEL SISTEMA TERRITORIAL ................................................................................................ 13 3.1 3.2

EVOLUCIÓN TENDENCIAL .................................................................................................................... 13 EVOLUCIÓN PLANIFICADA ................................................................................................................... 14

PRESENTACIÓN Para la ordenación territorial, el término territorio se refiere al sistema territorial por lo que éste es el punto focal de la docencia y de la actividad profesional en la materia; a él se dedica esta primera lección, pero continuará presente en el resto.

Se expone primero el concepto de sistema territorial y la forma en que se viene construyendo, las componentes estructurales y funcionales que lo forman, y la imagen que trasmite como un elemento sustantivo del sistema territorial. Luego se presentan los sistemas territoriales que pueden considerarse paradigmáticos y los niveles y jerarquías que se dan entre ellos. A continuación se presenta la idea de modelo territorial como la representación simplificada del sistema territorial; y por fin se señala la evolución tendencial del sistema en caso de que son se intervenga de forma planificada sobre él, a la que se considera como generalmente indeseable.

www.itepas.com

3

CUESTIONES SOBRE LA LECCIÓN Una vez estudiada la lección, el alumno deberá responder con facilidad a las siguientes cuestiones; si no fuese así, el alumno deberá volver a estudiar la lección.

1. Teniendo en mente el concepto de sistema territorial piensa en el sistema correspondiente a una zona que conozcas de cualquier nivel territorial.

2. Señala la forma en que históricamente se ha venido formando dicho sistema 3. Reflexiona sobre su estructura y su funcionamiento y descríbelo brevemente 4. Reflexiona sobre la imagen que transmite y sobre la percepción que tiene la ciudadanía, algunos agentes relevantes y las autoridades 5. Reflexiona sobre la forma en que está evolucionando y sobre el carácter más o menos satisfactorio del sistema resultante

1 EL SISTEMA TERRITORIAL 1.1

CONCEPTO

El sistema territorial es una construcción social inevitable que representa el estilo de desarrollo de una sociedad (figura1); se va formando desde la noche de los tiempos, y seguirá formándose inexorablemente hacia el futuro, mediante las actividades que la población practica sobre el medio físico y las interacciones que se producen entre ellas a través de los canales de relación que proporcionan funcionalidad al sistema1.

Figura 1.-Localización del ámbito de estudio 1

El enfoque de sistemas consiste en prestar atención a las propiedades del conjunto que no poseen las partes.

www.itepas.com

4

1.2

LA FORMACIÓN DEL SISTEMA TERRITORIAL

La formación del sistema territorial es consustancial al proceso evolutivo del hombre, que desde los albores de la humanidad ha adaptado su hábitat a sus necesidades, y seguirá inexorablemente haciéndolo en el futuro; marca un hito significativo la aparición de la agricultura (y paralelamente la domesticación de los animales y la ganadería) que caracteriza el comienzo del neolítico.

Con la agricultura surgen los excedentes alimentarios individuales, es decir, la capacidad de un hombre, familia o tribu, para producir más alimentos de los que consume; este hecho desencadena primero un conocido proceso ecológico: el crecimiento notable de la población, y con él una serie de efectos en términos de división del trabajo asociado a nuevas actividades y usos del suelo, que se pueden imaginar con facilidad, tal como muestra la figura 2, y se describen a continuación.

Surge así el uso agrícola del suelo y la figura del agricultor; su actividad induce la aparición del artesano que fabrica herramientas para facilitar las labores agrícolas y genera un incipiente espacio industrial; aparece también el chamán o sacerdote que invoca a aquello que parece trascender su comprensión, especialmente al sol y a la lluvia, para que se desarrollen las plantas, e identifica los lugares más proclives para invocar a la divinidad, es decir, el espacio religioso; y para contrarrestar la codicia surge el guardián que protege los bienes, y las personas, y genera un espacio defensivo o militar más o menos precario; asimismo la necesidad de intercambiar las producciones de unos y otros induce la aparición del intermediario o comerciante y su espacio comercial; y todo ello posibilita que surja el espacio residencial y las ciudades, que son sistemas insostenibles sin el aporte alimentario del campo, así como sin las otras funciones que éste cumple para las ciudades: “producción” de agua y de energía, “sumidero” de efluentes emitidos por las ciudades, etc.

El sistema así constituido se va complicando con la evolución histórica, pero conserva los rasgos básicos de sus orígenes: la división del trabajo y la especialización funcional del espacio, aunque existan infinitas formas diferentes de organización.

Por su parte la población se estructura y organiza en grupos de interés, y genera instituciones y todo tipo de agentes y actores que la vertebran.

Por otro lado surgen y promulgan normas legales que, junto a las reglas propias de todo sistema, definen las reglas del juego gracias a las cuales el sistema funciona de una forma que tiende al equilibrio, y en suma, a la permanencia, objetivo final de todo sistema.

www.itepas.com

5

Figura 2.- La formación del sistema territorial es consustancial al proceso evolutivo de la sociedad

1.3

ESTRUCTURA, FUNCIONAMIENTO, IMAGEN Y EVOLUCIÓN DEL SISTEMA TERRITORIAL

Como en todo sistema, tres grandes elementos, conforman físicamente la sustancia del sistema territorial: la estructura, el funcionamiento y la imagen que transmite al exterior (figura 3), a las que se añade una cuarta de índole temporal: el tiempo, la evolución hacia el futuro.

La estructura se manifiesta en las componentes del sistema, que son las siguientes: -

medio físico o sistema natural en el estado actual (incluidos los usos primarios del suelo). población, o conjunto de los ciudadanos. actividades humanas: de producción, de consumo y de relación social. poblamiento o sistema de asentamientos de población. canales de relación a través de los que se intercambian personas,

-

mercancías e información.

-

instituciones y agentes que vertebran la sociedad.

-

marco legal que define las reglas del funcionamiento.

www.itepas.com

6

El funcionamiento se manifiesta a través de los flujos que circulan por los canales de relación que dan funcionalidad al sistema. Dos son los fundamentales: personas. información.

transportes, por donde circulan los materiales y las telecomunicaciones, por donde circula la

Las relaciones son de dos grandes tipos:

exterior, es decir con otros sistemas externos a

-

diferentes niveles territoriales.

-

componentes internas al propios sistema: de las actividades con el medio físico y entre sí; de éste con el sistema de asentamientos, y de ambos con los canales de relación que dan funcionalidad al sistema; y de todo ello con el marco legal e institucional.

La imagen externa en que se manifiesta el sistema territorial, que define, como se ha dicho, la base el paisaje, conformado por dos elementos: -

base paisajística, elemento objetivo de la imagen. percepción polisensorial y subjetiva por los observadores potenciales

(locales y foráneos).

El tiempo, entendido como dimensión sustancial del presente sin la cual no se puede entender éste; y ello en un doble sentido: la evolución histórica que ha llevado a la situación actual del sistema territorial y su evolución, teniendo en cuenta los mecanismos de control que le permiten adaptarse a las circunstancias cambiantes; porque el objetivo básico de todo sistema es permanecer en el tiempo.

Figura 3.- Sistema territorial: subsistemas o componentes que lo forman (izquierda), relaciones entre componentes (derecha) e imagen que transmite y su percepción (abajo)

www.itepas.com

7

1.4

SISTEMAS TERRITORIALES PARADIGMÁTICOS

La idea de sistema territorial esbozada es aplicable a cualquier espacio, pero generalmente se refiere a los siguientes tipos paradigmáticos de regiones: -

Político-administrativas, asociadas a la organización territorial de cada país.

-

Homogéneas o formales, definidas por criterios de semejanza entre sus puntos. La homogeneidad es relativa, y puede referirse a aspectos sectoriales (morfología del terreno, cobertura vegetal, uso el suelo, área de extensión de la identidad cultural de una comunidad, de un problema, hábitat de una especie, etc.) o integrales (todas las componentes del sistema territorial).

-

Funcionales, basadas en las relaciones entre sus partes:

-

o

Polarizadas: conformadas por las relaciones recíprocas entre lugares, generalmente polarizadas por uno más importante (regiones polarizadas, áreas metropolitanas)

o

Estructuradas por un flujo: cuencas hidrográficas

Estratégicas: definidas por razones operativas en función del área de extensión del tema a tratar, que puede ser la existencia de un recurso (agua, suelo, minerales, etc.), de un valor (cultural o paisajístico), de problema (erosión, degradación ecológica, contaminación del suelo), ubicación transfronteriza por ejemplo, etc.

Figura 4.-Tabla que muestra la gran cantidad de combinaciones que identifican la multitud de sistemas territoriales existentes

www.itepas.com

8

Figura 5.-Niveles territoriales jerárquicos

1.5

NIVELES, JERARQUÍAS, PRINCIPIOS Y ESCALAS

El sistema territorial de un país se organiza en subsistemas territoriales según niveles jerárquicos (figuras 4.) donde las unidades territoriales de cada nivel se integran en las de nivel superior e integran a las de nivel inferior. A cada nivel corresponden estructuras, potencialidades y problemas territoriales propios y específicos de su rango2, de tal manera que no se pueden planificar desde niveles inferiores las estructuras que corresponden a niveles territoriales superiores, ni prevenir o resolver sus problemas ni aprovechar las potencialidades; pero ello no impide que las instituciones de niveles inferiores y todos los ciudadanos puedan participar en las decisiones que se adoptan en niveles superiores.

2

Son estructuras de primer nivel y rango estatal, por ejemplo, la red básica de infraestructuras de transporte vertebradoras del país, los aeropuertos de carácter internacional, los grandes puertos, las grandes redes de distribución energética o de comunicaciones, los grandes espacios protegidos y, en general, cuantas estructuras den servicio al conjunto del país. En el segundo nivel y rango regional se sitúan muchas infraestructuras hidráulicas como ciertos embalses, carreteras de nivel regional, numerosos equipamientos docentes, sanitarios o asistenciales, red de espacios protegidos de importancia regional, etc. Son características de rango municipal, último nivel administrativo, numerosas infraestructuras y servicios ambientales como la recogida y tratamiento de basuras, el abastecimiento y saneamiento de aguas, el control del ruido, etc., aunque en ocasiones pueden atender a esta necesidad de forma más favorable las mancomunidades o agrupamientos de varios municipios. Asimismo existen estructuras territoriales supraestatales, como ciertas redes de ferrocarril europeas o la carretera Panamericana.

www.itepas.com

9

En términos generales opera el principio de coherencia que indica cómo a cada tipo de problema corresponde un nivel en el que debe ser atendido (previsto o resuelto); el principio de referencia, que entiende los planes correspondientes a niveles territoriales superiores como referencia vinculante para los inferiores; el principio de subsidiariedad que establece cómo cada problema deber ser tratado y cada potencialidad aprovechada en el nivel jerárquico más bajo posible o, de otra forma: las instancias administrativas superiores solo deben interferir en aquello que puedan atender los niveles inferiores cuando éstos no lo hagan; el principio de contracorriente que señala cómo desde los ámbitos territoriales inferiores se participa en el impulso en la concepción, en la formulación y en las determinaciones de los planes de niveles territoriales superiores; y el principio de corresponsabilidad, que señala la responsabilidad de todos en la forma en que evoluciona y se va formando el sistema territorial.

Seis niveles típicos definen la jerarquía de los sistemas territoriales, a cada uno de los cuales corresponde una escala característica de estudio, diagnóstico y planificación: Supranacional, por ejemplo el Cono Sur americano, el Corredor Centroamericano o la Unión Europea. La escala característica es 1:1.000.000 o superior.

-

Nacional o nivel 1:500.000/1:1.000.000.

estado

-

Regional, primer nivel 1:50.000/1:100.000.

-

Subregional o comarcal, primer nivel por encima del municipal. Escala característica 1:25.000.

-

Local o municipal. Escala característica 1:25000 a 1:10.000 o mayor.

-

Nivel particular, división del municipio en “aldeas” polígonos, etc. Escala característica 1:5.000 o mayor.

bajo

nacional. el

nacional.

Escala Escala

característica característica

Cruzando los sistemas territoriales paradigmáticos, como muestra la tabla de la figura 4, y los niveles territoriales se obtiene una gran cantidad de sistemas territoriales existentes a los que se pueden aplicar los instrumentos de ordenación territorial.

2 EL MODELO TERRITORIAL La complejidad del sistema territorial aconseja recurrir a modelos para describirlo e interpretarlo; un modelo es una imagen simplificada de un sistema, cuya calidad depende no tanto de la fidelidad con que representa el sistema modelizado cuanto de su capacidad para ayudar a interpretar su estructura, su funcionamiento, la imagen que transmite y la forma en que evoluciona.

El modelo, por tanto, ha de buscar el equilibrio de acuerdo con esta vieja idea: “lo sencillo es erróneo, lo complejo es inútil”.

www.itepas.com

10

Figura 6.- Principales elementos que conforman el modelo territorial

El modelo territorial es una representación o imagen simplificada del sistema territorial, que utiliza los elementos más estructurantes y más fácilmente representables de él (figura 6), cual son: -

El medio físico y los usos primarios del suelo, expresados en unidades ambientales, las cuales se representan por manchas irregulares de diferente color.

-

El sistema de asentamientos poblacionales, generalmente representado por círculos de diámetro proporcional al tamaño o importancia de cada núcleo poblacional, y usos no primarios del suelo fuera de éstos. Además conviene representar alguna característica notable para cada núcleo de población, como especialización productiva si la tuviese, habilidades de la población, elementos culturales notables, debilidades, etc.

-

Los canales de relación: infraestructuras de transporte (interiores y conexiones con el exterior), representadas por redes: líneas y puntos (aeropuertos, puertos, etc.) de diferente grosor, tamaño o color según su importancia; y las telecomunicaciones, representados especialmente por los elementos que soportan la telefonía móvil e internet, así como por las zonas que disponen de diversos grados o calidades de cobertura.

-

Otros elementos significativos y representables.

El modelo territorial es aplicable a cualquier tipo de espacio y nivel de la jerarquía antes citada y a cualquier momento: al pasado, al presente o al futuro.

En él las actividades son ubicuas, llenan todo el espacio, no hay recintos sin actividad porque son éstas quienes definen el carácter de cada zona: urbana, rural o infraestructural.

www.itepas.com

11

Figura 7.- El sistema territorial, y el modelo que lo representa, son la proyección espacial del estilo de desarrollo; el modelo de la izquierda muestra un estilo de desarrollo basado en la agricultura, mientras el de la derecha representa el mismo ámbito basado en la industria y los servicios.

El sistema territorial, y el modelo que lo representa, es la proyección espacial del estilo de desarrollo de la sociedad en el espacio al que se refiere, de tal manera que estrategias distintas de desarrollo económico, social y ambiental conducen a modelos distintos de organización espacial (figuras 7 y 8).

Figura 8.- Modelo territorial de un sistema real mostrando los elementos característicos: medio físico y uso primario del suelo, núcleos de población, conexiones internas y externas y algún elemento singular.

www.itepas.com

12

3 EVOLUCIÓN DEL SISTEMA TERRITORIAL La evolución o construcción hacia el futuro del sistema territorial puede ser espontánea o tendencial, es decir, dejada a la acción conjunta de las fuerzas naturales y sociales, o planificada, es decir, conducida de forma inteligente por la sociedad mediante “un proceso racional de toma de decisiones”.

3.1

EVOLUCIÓN TENDENCIAL

En todo sistema territorial, además de relaciones causales, existen interrelaciones dialécticas3 que determinan conflictos (figura 7) entre agentes socioeconómicos, entre sectores de actividad, entre las propias actividades y entre las instituciones públicas; en éstas por la confluencia de competencias administrativas sobre un mismo espacio, a causa de la fragmentación de la Administración Pública en las complejas sociedades modernas.

En ausencia de planificación pública (figura 7) los conflictos se resuelven en beneficio del interés privado y del más fuerte (o del que más ruido hace) y con una visión a corto plazo; es lo que corresponde a la evolución tendencial, sin intervención voluntarista (“laisser faire”), que suele conducir a sistemas territoriales indeseables desde el punto de vista del interés general, con las caracterizados que muestra la parte inferior de la derecha de la figura 7.

3

El carácter dialéctico de tales interrelaciones requiere aplicar el método dialéctico para entenderlas.

Dialéctica: contraposición discursiva entre una determinada concepción, tesis, y sus contradicciones, antítesis, de la que surge la síntesis: una nueva comprensión del problema. Se puede concretar en la contraposición entre los puntos de vista de los diferentes participantes en una discusión; en el caso del sistema territorial, entre los intereses conflictivos de agentes y actores sociales.

www.itepas.com

13

Figura 9.-La evolución tendencial (“laisser faire”) del sistema territorial conduce, generalmente, a un sistema territorial insatisfactorio.

La evolución tendencial, sin intervención, no se da, no es una hipótesis real; la realidad es que en todo sistema territorial hay algún tipo de planificación porque siempre hay alguien, algún agente, que reflexiona sobre la situación actual y su tendencia hacia el futuro y sobre la forma de incidir sobre ella para reorientar su evolución hacia unos objetivos definidos, que eso es la planificación.

El problema es que tal iniciativa no es pública y, por tanto, orientada al interés general, sino privada y por quien tiene capacidad para hacerlo, y orientada por ello a intereses privados, generalmente alejados de los públicos, y con visión de corto plazo.

3.2

EVOLUCIÓN PLANIFICADA

Frente a la indeseable evolución tendencial se plantea la evolución planificada del sistema territorial, que adecuadamente gestionada, lleva a un sistema territorial satisfactorio.

Esta construcción planificada del sistema territorial es la esencia de la ordenación territorial: a ella de destina la lección siguiente.

www.itepas.com

14