IPmonopolet
Tidsskrift om international politik ipmonopolet.dk 17. udgave, oktober 2012 pris 50,-
TEMA
DET REGIONALE
VERDENSKORT Ole Wæver
Decentral globalisering: En verden af regioner Ernesto Laclau
De røde, de indignerede og de nyliberale Chantal Mouffe
Mellem nyliberalisme og terror Martin Breum
Arktisk Råd: Er glasset halvt fyldt eller halvt tomt? David Mouyal
Syrien: Responsibility to Protects fald? tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 17. udgave / det regionale verdenskort side 1
Redaktion Chefredaktør Jon Ahlberg
Temaredaktør
Nicolai Bech Kofoed
Udbliksredaktør Julie Holte
Redaktion
Daniel Møller Ølgaard Didde Zander Edith Endsjø Jonathan Tybjerg Kári Gunnarsson Sofie Kofoed Stine Iskov
Layout & web
Christian Daugaard Jacobsen
IPmonopolet
c/o Institut for Statskundskab (IfS) Øster Farimagsgade 5, 1353 København K
IPmonopolet udgives med støtte fra:
Institut for Statskundskab, Københavns Universitet
www.ipmonopolet.dk
E-mail: redaktion@ipmonopolet.dk ISSN: 1903-5713 ISSN: 1903-5721 (online udgave)
IPmonopolet trykkes hos:
Grafisk - Københavns Universitet
tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 17. udgave / det regionale verdenskort side 2
Leder “Vi må lære at tænke kontinentalt,” insisterede Alexander Hamilton over for borgerne i sin stat, New York, i forfatningsåret 1787: “Det er fra lang tids observation af samfundsudviklingen blevet en selvindlysende sandhed i politik, at nærhed mellem stater gør dem til naturlige fjender af hinanden, medmindre deres fælles svaghed tvinger dem til at forenes.” For Hamilton var forfatningens primære formål at sikre et fredeligt samkvem mellem de unge, nordamerikanske stater. De sikkerhedspolitiske udfordringer var altså først og fremmest regionale. Siden er USA vokset fra elleve til halvtreds stater, den føderale regerings magt styrket og risikoen for krig mellem staterne elemineret. I sin tale på uafhængighedsdagen d. 4. juli 1962 refererede John F. Kennedy til Hamiltons udsagn 175 år forinden: “I dag må amerikanerne lære at tænke interkontinentalt,” sagde han. Det var få måneder før Cubakrisens udbrud, og frygten for en atomkrig med Sovjetunionen var udtalt. De sikkerhedspolitiske udfordringer var i den grad blevet globale. Efter Den Kolde Krigs afslutning har truslerne mod USA fortsat rødder langt fra det nordamerikanske kontinent. Men for de fleste andre lande i verden er sagen ganske anderledes. Her følger trusselsbilledet snarere Hamiltons logik; fysisk nærhed og regionale dynamikker er de afgørende faktorer. Tænk på Israel. Tænk på Pakistan. Tænk på Sydkorea. I disse lande, hvor et fåtal af lærebøgerne om international politik forfattes, er truslerne ikke primært knyttet til forskydninger i det internationale system, men til dynamikker i de regionale subsystemer. Derfor kan det måske være hensigtsmæssigt at indføre et analyseniveau mellem det statslige og det internationale; at undersøge de regionale dynamikker, én for én og i samspil med hinanden. Lad os betragte det regionale verdenskort! Siden murens fald er integrationsprocesserne i de fleste regioner intensiveret. Men er der tale om én global regionaliseringstendens eller en række vidt forskellige regionaliseringer med hver deres særegne dynamikker? For Hamilton var etableringen af en føderation af stater nødvendig for at undgå stridigheder staterne imellem. Men hvilken rolle spiller sikkerhed i de regionale institutioner, og hvordan forholder staterne i de forskellige regioner sig til suverænitetsafgivelse og overnational styring? IPmonopolet sætter i denne udgave fokus på regionernes historiske rødder, aktuelle udviklingstendenser og fremtidige perspektiver. Vi stiller de store spørgsmål og beder landets førende eksperter om svar. Desuden dækker vi i Udblik en lang række aktuelle, internationale problemstillinger – fra cyberkrig til statsopbygning, fra nyliberalisme til terror, fra pressefrihed til R2P. Jon Ahlberg Chefredaktør
tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 17. udgave / det regionale verdenskort side 3
Tema: Det regionale verdenskort 5: Indledning af Nicolai Alexander Bech Kofoed 6: “Decentral globalisering: En verden af regioner” af Ole Wæver 10: “The Clash of Regions? EU, ASEAN og spørgsmålet om Myanmar” af Sanne B. Kristensen 14: “Arktisk Råd: Er glasset halvt fyldt eller halvt tomt?” af Martin Breum 16: “Mercosurs ABC: Argentina, Brasilien og Chile” af Hjalte Meilvang 18: “The African Experience: Democratization as a Conflict Driver” af Henrik Laugesen 20: “The Middle East: the Arab League and Iran” af Wais Sediq 22: “Den Katolske Kirke: Europas første regionale samarbejdsinstitution” af Ask Foldspang Neve
foto: goran tomasevic/reuters
Udblik 25: Indledning af Julie Holte 26: “De røde, de indignerede og de nyliberale - Interview med Ernesto Laclau” af Allan Dreyer Hansen og André Sonnichsen 38: “Mellem nyliberalisme og terror - Interview med Chantal Mouffe” af Allan Dreyer Hansen og André Sonnichsen 31: “Syrien: Responsibility to Protects fald?” af David Mouyal 34: “R2P og FN’s skizofreni” af Andreas W. Rasmussen & Gry W. Falkenstrøm 36: “Afghanistan: Statsopbygningens kulturelle udfordring” af Ulrik Trolle Smed 38: “Rusland og WTO: Proformaægteskab eller handelspolitisk succeshistorie?” af Jonas L. Gravesen og Christian Holm 40: “Fri presse kan hjælpe Burma til demokrati” af Jonathan Tybjerg 42: “Gælder krigens love i cyberspace?” af Sebastian S. Kjeldtoft
tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 17. udgave / det regionale verdenskort side 4
Tema: Det regionale verdenskort Medlemmerne af Sikkerhedsrådet understregede, at denne hændelse fremhæver den alvorlige indvirkning, som krisen i Syrien har på sine naboers sikkerhed og på fred og stabilitet i regionen, hedder det i FN-erklæringen. Ovenstående stammer fra Ritzau den 5. oktober 2012. Telegrammet omhandler Syriens angreb på Tyrkiet og understreger en pointe, der historisk set har præget international politik: sikkerhed er regionalt bestemt. Tag konflikten i Syrien. Den er interessant og måske endda væsentlig for Danmark, mens den for et land som Tyrkiet er en altdominerende faktor for landets sikkerhed – både hvad angår Tyrkiets egen suverænitet, befolkningens tryghed, magtbalancen blandt nabolandene og flygtningestrømme fra syd. Netop geografiens betydning for et lands sikkerhed er udgangspunktet for Ole Wæver og Barry Buzans værk Regions and Powers fra 2003. Her argumenterer de to grundlæggere af Københavnerskolen for, at den sikkerhedspolitiske verdensorden bør anskues ud fra et regionalt perspektiv. Med udgangspunkt i netop den teori, indleder Wæver denne udgave af IPmonopolet. Erkendelsen af, at regional sikkerhed er en afgørende faktor for et lands udvikling, var central i oprettelsen af Kul- og Stålfællesskabet. De europæiske statsledere var klar over, at deres store fælles nabo, Tyskland, måtte inkluderes i økonomiske og handelsmæssige aftaler for derigennem at minimere risikoen for, at fremtidige konflikter ville få en militær udgang. Netop Europas regionale sikkerhed qua politisk og økonomisk integration er det primære fokus i Sanne Brasch Kristensens artikel. Vi bliver endvidere præsenteret for den sydøstasiatiske regionale institution, ASEAN, der bygger på en fundamentalt anderledes opfattelse af regional integration. Her spiller begreber som uafhængighed og ubetinget suverænitet, modsat i EU, en fredspromoverende rolle. Således bliver regional integration i en europæisk forstand ingenlunde kopieret. Samme karakteristika kan bruges om Arktisk Råd. Som Martin Breum skriver, bygger Arktisk Råd på inklusion af både arktiske stater og oprindelige folk som samer og inuitter. Dermed er Rådet en yderst legitim størrelse, der dog hverken har vist sig afgørende eller effektiv i spørgsmålet om grænsedragningen omkring Nordpolen. Her tog de fem arktiske kyststater egenrådigt affære og indgik i 2008 den såkaldte Ilulissat-erklæring, der fastslår, at territoriet omkring den geografiske nordpol skal deles mellem de fem. Større var ønsket om regional integration altså heller ikke. Analyserer man en regional institution ud fra dens aktører, er Mercosur formentlig den institution, der ligner EU mest. Det sydamerikanske fællesmarked er baseret på to relativt store, historisk vigtige stater i Argentina og Brasilien, der på lige fod med Tyskland og Frankrig deler en konfliktfyldt fortid. Artiklens forfatter, Hjalte Meilvang, finder desuden, at integration mellem de sydamerikanske sværvægtere promoverede den interne demokratisering i begge lande. Der er ikke behov for oberster i regeringskontorerne, når der er fred i regionen. Netop demokratisering via regional integration har vist sig at være problemet frem for løsningen i den Afrikanske Union. Som major Henrik Laugesen fra Forsvarsakademiet konkluderer, har Vesten længe begået den fejl at forlange demokratiske reformer som betingelse for økonomisk støtte. Den manglende forståelse for eksisterende magtstrukturer og konsekvenserne ved at ændre dem markant gør, at demokratiseringsprocessen giver anledning til konflikt snarere end løsning. Pludselige og markante ændringer kan også spores i Mellemøsten. I de senere år har Den Arabiske Liga fået stadig mere opmærksomhed, og derfor er det interessant at analysere den mellemøstlige institutions rolle som lokal og relativt legitim aktør. Det oplagte spørgsmål er endvidere, om Ligaen er en aktør, eller om manglen på reelle supranationale karaktertræk gør den til et forum i forklædning. Den overvejelse samt Israel og Irans betydning for regionen er omdrejningspunktet for Wais Sediqs artikel. Den sidste artikel omhandler Europas første regionale institution, Pavevældet. Her argumenter Cambridge-kandidaten Ask Foldspang Neve for, at pavevældet allerede for mange hundrede år siden udviklede et system af beslutningsprocedurer og magtstrukturer, hvis elementer kan genkendes i mange af de regionale institutioner, der behandles i denne udgave af IPmonopolet. Rigtig god læselyst! Nicolai Bech Kofoed, Temaredaktør
tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 17. udgave / det regionale verdenskort side 5
Decentral globalisering: En verden af regioner Af Ole Wæver Hvorfor al den snak om ”regioner”, ”regionale magter” og ”regionale organisationer” – var der ikke noget med, at verden var i gang med at blive globaliseret? Er regionerne et udtryk for et tilbageslag i globaliseringen – måske på grund af den økonomiske krise? Nej, hvis man trækker de helt store historiske linjer op, viser det sig snarere, at en regionaliseret verden udtrykker en mere moden globalisering end den centraliserede fase, der gik forud. Først var verden ikke én verden, men mange verdener. De forskellige dele (som vi – set med dagens briller – ville kalde regioner) var verdener, for de havde relativt begrænset indvirkning på hinanden; de var ikke dele af et hele, de var hver et hele. Romerriget var på sit højdepunkt et verdensrige, ikke en regional stormagt; og den kinesiske kejser har for det meste tronet over verden i dens relevante udstrækning. Ja, der er historikere i de senere år, der har påvist, at samspillet var større end tidligere antaget, og udviklingen i hver af disse verdener blev på afgørende punkter puffet af hinanden. Men alligevel: hovedpointen er god nok for en politolog. Verden blev først samlet til et globalt system, der dermed kunne få regioner, fra 1500-tallet og frem. Det skete imidlertid ikke – som det kunne have gjort – ved, at et antal regionale systemer blev bundet tættere sammen, for så ville vi fra starten have fået et mere balanceret, decentralt system og en bedre forståelse af regioner. I stedet blev verden samlet altovervejende fra ét hjørne: Europa. Det har skabt en masse af vores begrebsforvirringer i dag, f.eks. omkring polaritet, hvor vi har været vant til, at én region samtidig var verdens centrum og primær arena for de ledende globale magter. At de derfor også var i en region, blev overset. Andre regioner spillede under kolonitiden en underordnet rolle. Afkolonialiseringen skete derefter samtidig med den kolde krig, hvor to supermagter prægede verden. Efter den kolde krig har vi haft en periode, hvor globaliseringen var centreret – globalising, vestliggørelse og amerikanisering gled over i hinanden. Kulturel og økonomisk globalisering gik hånd i hånd med nær-unipolariteten med USA som enesupermagt.
“
»Verden blev først samlet til et globalt system, der dermed kunne få regioner, fra 1500-tallet og frem. Det skete imidlertid ikke – som det kunne have gjort – ved, at et antal regionale systemer blev bundet tættere sammen, for så ville vi fra starten have fået et mere balanceret, decentralt system og en bedre forståelse af regioner. I stedet blev verden samlet altovervejende fra ét hjørne: Europa«
Nu er de globale magter placeret i forskellige regionale systemer. Den sidste supermagt er ved at takke af. Der er relativt mindre aktivitet direkte rettet mod det globale niveau – både mindre direkte kappestrid om ”magten” i verden (heldigvis) og mindre ansvarlighed i forhold til globale udfordringer (desværre). (Denne analyse har jeg fremlagt mere udførligt i tidsskriftet Udenrigs nr. 2010/3.) Magterne sidder i hver deres regionale system, bekymrer sig i rækkefølge om 1) egne problemer, 2) regionale forhold, og 3) det globale. Globaliseringen bliver på de fleste punkter uddybet. Kulturelle udviklinger er stadig oftere krydsklippede globale overraskelser ’Gangnam Style’, økonomierne er under denne krise i modsætning til tidligere ikke blevet genadskilt, og vores samlede globale udfordring af klimasys-
temet og andre ’planetære grænser’ bliver kun mere massiv. Globaliseringen fortsætter. Men det bliver mindre og mindre meningsfyldt at se den som koncentriske cirkler om USA. Barry Buzan har kaldt det ”Decentered Globalism”.
“
»Set fra USA (og dermed de fleste lærebøger) har verden en samlet sikkerhedspolitisk overskrift: ”civilisationernes sammenstød”, ”unipolaritet”, ”krigen mod terror”, osv. Men for stort set alle andre stater og sikkerhedspolitiske aktører er de vigtigste sikkerhedspolitiske spørgsmål placeret i deres egen verdensdel«
Det bliver vigtigere end nogensinde at forstå det regionale niveau. Også hvis det er det globale, man egentlig er interesseret i, for fremover vil det ikke primært være globale processer, der direkte styrer det globale niveau. Regionerne vil have usamtidige udviklinger, hvor f.eks. konfliktniveauet kan stige i én og falde i en anden, sikkerheden blive mere statscentreret et sted og det modsatte et andet, og præget af militære spørgsmål i én ende af verden, mens en anden har ikke-militære dagsordener. At forstå verden vil fremover kræve, at man går omvejen og forstår de forskellige – forskellige! – regioner; og samspillet mellem regionale og globale dynamikker.
Sikkerhed i klumper
Verdens sikkerhed falder i klumper. Godt nok hænger alt sammen med alt, og vi er alle en del af samme verden, men noget hænger nu alligevel mere sammen med andet end med noget tredje. Sveriges og Togos sikkerhed er mindre intenst forbundet, end Indiens og Pakistans er. I bogen ”Regions and Powers: The Structure of International Security” fra 2003 forsøgte Barry Buzan og jeg at kortlægge verdens sikkerhed ud fra teorien om regionale sikkerhedskomplekser. Visse trusler bevæger sig relativt uafhængigt af geografi – især økonomiske og visse miljømæssige og ideologiske – men de fleste opererer stærkest over korte afstande: militære, politiske, demografiske, miljø, m.fl. Så hvis man forestillede sig en kortlægning, hvor man for hver kraftig sikkerhedsliggørelse i verden trak en streg mellem den truede (referent object) og truslen, ville vi få et verdenskort, hvor plamager af sort var adskilt af mere sporadisk gennemkrydsede områder. Ganske som i klassisk geopolitik er disse afgrænsninger ofte have, bjergkæder eller ørkener, men i enkelte tilfælde er der også tale om ”insulators”, stater der ligger i den typisk ret vanskelige position, hvor to eller flere regionale sikkerhedskomplekser grænser op til hinanden, eksempelvis Tyrkiet og Afghanistan. Set fra USA (og dermed de fleste lærebøger) har verden en samlet sikkerhedspolitisk overskrift: ”civilisationernes sammenstød”, ”unipolaritet”, ”krigen mod terror”, osv. Men for stort set alle andre stater og sikkerhedspolitiske aktører er de vigtigste sikkerhedspolitiske spørgsmål placeret i deres egen verdensdel – kun indirekte koblet til udviklingen i regionen på den modsatte side af kloden, og kun koblet til det globale niveau i det omfang, globale aktører har et særligt engagement i deres region (læs: USA i Mellemøsten). Sådan kan vi kortlægge en verden af regioner: Mellemøsten, Nordamerika, Østasien, EU-Europa, Ruslands sfære, osv (se kortet på denne side). Dette er den specifikt sikkerhedsmæs-
tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 17. udgave / det regionale verdenskort side 6
tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 17. udgave / det regionale verdenskort side 7
sige form for regioner. Kortet ville se anderledes ud for andre synssæt, men det ændrer ikke ved, at sikkerhed i meget høj grad er regional. Også globale aktører manøvrerer i en verden af regioner. To typer af ideologiske projekter har stået i vejen for at se/indrømme dette. Den ene form består af præpolitisk fundamentalisme i sikkerhedspolitikken, hvor man vil argumentere for, at særlige regioner er ”naturlige”, fordi de stemmer med geografi, historie eller kultur – eksempelvis ”Rusland er (ikke) en naturlig del af Europa”, hvilket så underbygges med henvisning til en historisk periode, der passer ens kram, til geografi eller til religion eller verdenslitteratur, alt efter hvad hold man er på. Op imod dette siger teorien om Regionale Sikkerhedskomplekser, at vi studerer sikkerhedens mønstre, og de er ganske rigtigt ofte påvirket af historie, geografi, sprog og meget andet, men det er et empirisk spørgsmål, hvor meget disse faktorer præger, det er ikke en facitliste, der kan ”fejldømme” faktisk sikkerhedsinterdependens. Den anden ideologiske dagsorden er en udpræget amerikansk tilbøjelighed til at definere sig selv ind i de regioner, man har politisk interesse i. Så frem for at anerkende Europa som regionalt system, taler man atlantisk, latinamerikansk regionalisme er søgt afsporet af panamerikanske dagsordener, og særligt tydeligt var det i 1990’erne, da asiatisk regionalisme straks blev modsagt af en ”Asia-Pacific”-konstruktion, der gjorde USA til medlem af regionen. Med den stigende betydning af Afrika er det vel kun et spørgsmål om tid, før vi for alvor ser USA lanceret som et afrikansk land (hvad der kan argumenteres sagligt for; det kan man jo for stort set alting). Eftersom faget international politik som bekendt er domineret af teorier ”made in USA” var også regionale sikkerhedsanalyser præget af teorier, der ”glemte” at skelne mellem aktører fra en region og eksterne magter, der kan deltage i den. Det gør en stor forskel, om man er ”dømt til” at være med, eller man kan melde sig ind og ud efter behag.
Sikkerhedsliggørelse
Hvis man vil forstå ”regionale organisationer”, som dette temanummer yder et godt bidrag til, er det en god idé først at forstå regioner. Der er grundlæggende to tilgange til regioner – en arbitrær og en empirisk. Netop når man ser på ”regionale organisationer”, er det fristende at gribe til den arbitrære tilgang. Man tager så udgangspunkt i ”sin” organisation og ser den i forhold til den ”region”, den repræsenterer. Eksempel: Der er et Østersøråd, ergo er der en Østersøregion. Den tilgang kan bruges til visse ting, især til at studere ”region building” som politisk mål og identitetspraksis, hvad jeg selv var ganske optaget af netop med Østersø-eksemplet i slutningen af 1980’erne og starten af 1990’erne. Hvordan kan historikere, miljøaktivister, virksomheder og interparlamentarisk samarbejde skabe en selvforstærkende proces, hvor en bestemt geografisk ramme bliver mere og mere relevant og virksom, nogenlunde som ”nationsbyggerne” gjorde det for nogle hundrede år siden? Den anden tilgang er imidlertid også ganske nyttig. Her spørger man i stedet, hvilke regionale mønstre, verdens sikkerhed er lagt i for tiden, og dermed kan man holde en given organisation op imod sikkerhedens landkort. Netop hvordan en organisation forholder sig til sikkerhedsmønstrene siger meget om, hvilken rolle organisationen kan spille. Sammenfalder organisationens grænser med en aktuel sikkerhedsregion – eller rummer den kun en del, eller går den på tværs af flere regioner? Mere herom nedenfor. Som sagt er der ikke tale om ”naturlige” regioner, de er stadig menneskeskabte – ja, de er skabt af menneskers sikkerhedspraksis (sikkerhedsliggørelser). Så tilgang to kan meget vel være konstruktivistisk, blot tager den ikke folk på ordet i deres
regionssnak. Hvis vi kortlægger sikkerhedsliggørelser og finder ud af, at der er et mellemøstligt regionalt sikkerhedskompleks, fordi allehånde statslige og ikke-statslige enheder fører sikkerhedspolitik med hinanden som trusler og allierede i et tæt netværk af relationer her, så dropper vi ikke det mellemøstlige sikkerhedskompleks, bare fordi aktørerne selv benægter, der er en ”mellemøstlig region”, fordi nogen siger, at ”Mellemøsten” er vestlig kolonilogik, og de i øvrigt ikke vil være i samme region som Israel og hellere vil omtales som arabere eller muslimer; og andre siger, at Israel er en del af Vesten ikke Mellemøsten. Jeg bestemmer selv, hvordan mit analytiske begreb skal udmøntes i en empirisk analyse, det gør mine analyseobjekter ikke; så de må finde sig i at blive placeret i ”Mellemøsten”. Og det er sågar dem selv, der har gjort det – ved deres egen sikkerhedspraksis. Verdens mønster af sikkerhedsregioner er konstitueret ved sikkerhedspraksis, kan påvirkes ved bevidste projekter for regionsdannelse, og sætter et vigtigt vilkår for mulig sikkerhedspolitik på et givent tidspunkt.
“
»Efter den kolde krig har vi haft en periode, hvor globaliseringen var centreret – globalising, vestliggørelse og amerikanisering gled over i hinanden. Kulturel og økonomisk globalisering gik hånd i hånd med nærunipolariteten med USA som enesupermagt. Nu er de globale magter placeret i forskellige regionale systemer. Den sidste supermagt er ved at takke af. Der er relativt mindre aktivitet direkte rettet mod det globale niveau – både mindre direkte kappestrid om ”magten” i verden og mindre ansvarlighed i forhold til globale udfordringer«
Netop derfor er teorien nyttig. Hvis landene fløjtede ind og ud af regioner, og grænserne susede frem og tilbage over landkortet, ville teorien ikke være meget værd. Netop fordi disse mønstre er relativt stabile, kan de dels bruges som analyseramme i analyser, dels fokusere vores opmærksomhed på de sjældne og derfor vigtige skift i grænserne for regioner. Eksempelvis, at Sydøstasien efter den kolde krig ophørte med at være et selvstændigt regionalt sikkerhedskompleks og gled ind i et større østasiatisk, hvorved ASEAN fik en helt ny dynamik og rationale; at Nordafrika sandsynligvis i det kommende årti glider fra det mellemøstlige til det europæiske kompleks; at komplekserne i Afrika generelt har været under omformning de sidste 15-20 år; og at det sydasiatiske og østasiatiske kompleks med tiden formodentlig vokser sammen til et stort asiatisk kompleks. I den første tilgang repræsenterer ”regional” et synssæt, man kan anlægge, og alt kan være en region. I den anden har man selv en analyse af, hvordan verdens sikkerhedskomplekser er, og den kan bruges til at forstå de forskellige regionale organisationers potentiale og begrænsninger.
Regionale organisationer af mange slags
Hvis vi nu antager, at der faktisk er et landkort over den reelt eksisterende sikkerhed, kan vi stille to spørgsmål til enhver regional organisation: Det første er “dækker den en del af eller hele regionen; eller på mystisk vis både-og?” og det andet er “hvis ikke skaleret til et sikkerhedskompleks, hvilket sigtepunkt har den så?”. Ser vi først på organisationer, der er rettet imod en hel region, er der tre typer: 1.
Der kan være tale om en organisation, der forsøger at sikre én gruppe af lande mod en anden i dette sikkerhedskompleks, altså en militær alliance (traditionelt kaldet ”kollektivt forsvar”). Golfstaternes Samarbejdsråd handler f.eks. rigtigt meget om et land, der netop ikke er medlem af organisationen og heller ikke kan blive det, men i høj grad er medlem af samme sikkerhedskompleks: Iran.
tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 17. udgave / det regionale verdenskort side 8
2.
3.
Alternativet til dette er at skabe en organisation for alle i det relevante konfliktfelt, venner og fjender sammen (”kollektiv sikkerhed”). Folkeforbundet, FN og i en vis forstand OSCE forsøger at samle alle i det relevante sikkerhedspolitiske system – regionalt eller globalt – og få de deraf følgende fordele (alle er med) og ulemper (det er ikke meget, man kan blive enige om). En tredje vej er repræsenteret af EU og MERCOSUR: man samler de vigtigste lande, de potentielle hovedfjender. De er så få, at det kan blive nogenlunde effektivt, og efterhånden som det fungerer, lukker man flere og flere ind, indtil denne kerne reelt har stabiliseret hele regionen. Længe troede faglitteraturen kun, at der fandtes de to første veje, men meget tyder nu på, at den tredje er den mest farbare.
Den anden principielle mulighed er, at vi har at gøre med en organisation, der slet ikke retter sig mod et regionalt sikkerhedskompleks. Det kan ske på fire forskellige måder: 1.
Sub-kompleks. En organisation for en underordnet del af en region – Nordisk Råd for eksempel – kan aldrig komme til at sætte sin egen dagsorden, men vil være præget af hele regionens processer og udvikle sig som tilpasning og påvirkning i forhold til den større region.
2.
Overskride kompleksets grænser ved at medtage en ekstern magt. Organisationer som NATO eller APEC kommer i sidste ende til at handle om – og stå og falde med – hvilken rolle USA skal eller ikke skal spille i denne region. De kan ikke blive bærende på langt sigt for et stabilt regionalt system.
3.
Organisation for flere sikkerhedskomplekser (evt. for et løsere sammenknyttet såkaldt ”super-kompleks”). Med tiden er EU-Europa og den russisk-centrerede del af exSovjet blevet konsolideret som to regionale sikkerhedskomplekser, og følgelig er OSCE blevet en noget særpræget organisation, der dels handler om forholdet mellem de to regioner, dels kan fungere som en mellemting mellem Europarådet og FN for især standarder for mindretal og menneskerettigheder. Den Afrikanske Union er et særligt komplekst tilfælde, hvor de reelle sikkerhedskomplekser består af dele af Afrika, men der stadig er tilstrækkelig mange særlige afrikanske anliggender og spørgsmål om afrikanske staters mulige rolle i andre komplekser end deres eget, så AU kan få en væsentlig rolle; men den forstås bedst, hvis man ser den som placeret på niveauet over de reelle regioner i Afrika.
4.
Tværgående, overlappende i forhold til flere regionale sikkerhedskomplekser. Denne sidste type er måske analytisk den mest udfordrende og den, hvor der tolkningsmæssigt er størst risiko for at gå galt i byen – eksempelvis Af-Pakanalyser af Afghanistan-Pakistan området, eller Arktis. Ja, der er vigtige processer, der foregår centralt i disse områder, men de vigtigste aktører har alle deres primære sikkerhedsdynamikker placeret andetsteds, nemlig i de sikkerhedskomplekser, de befinder sig i. Ja, Arktis er vigtigt for Rusland, men deres vigtigste sikkerhedsspørgsmål ligger ikke her, og derfor vil deres beslutninger i forhold til Arktis altid være betinget af større sikkerhedsspørgsmål, der ikke udspringer herfra. En bæredygtig analyse af cases som Af-Pak og Arktis kræver derfor, at man analyserer alle de berørte, tilstødende regionale sikkerhedskomplekser, og derefter hvad det er, der foregår på tværs af dem i denne særlige zone.
Afsikkerhedsliggørelse som strategi
Denne lille artikel har fokuseret på én type af regioner – de sikkerhedspolitiske – og dermed også i første omgang på regionale sikkerhedsorganisationer. Men netop i dette efterår, hvor Nobels fredspris gik til EU, skal man være opmærksom på, at de to begrænsninger ikke sammenfalder. Ja, der findes regionale organisationer, der decideret handler om noget andet end sikkerhed. Men hvis det er store, tungtvejende spørgsmål, der samarbejdes om, vil man nok med fordel kunne medtage sikkerhedsmønsteret for at vurdere forudsætningerne for samarbejdet. Mere tankevækkende: Går vejen til regional sikkerhed via specialiserede sikkerhedsorganisationer eller via samarbejde i organisationer, der har deres primære samarbejdsobjekter på andre felter? EU har netop været så unikt succesfuld en regional organisation, fordi man har transformeret den samlede dynamik i en region, således at den verdensdel, der stod bag det 20. århundredes to verdenskrige, er blevet en af verdens mest krigsfrie.
“
»Ja, Arktis er vigtigt for Rusland, men deres vigtigste sikkerhedsspørgsmål ligger ikke her, og derfor vil deres beslutninger i forhold til Arktis altid være betinget af større sikkerhedsspørgsmål, der ikke udspringer herfra«
Det gjorde man ikke ved at lave et specifikt sikkerhedssystem, der identificerede sikkerhedsproblemer og svar på dem. Monnet-strategien gik via et bredt økonomisk og politisk samarbejde, der dels viklede landene langt tættere sammen end blot handel (der dokumenteret ikke i sig selv forhindrer krig), dels flyttede opmærksomhed og energi, således at landene for hinanden kom til at handle om andre ting end mulige trusler. Det var afsikkerhedsliggørelse snarere end at italesætte sikkerhedsproblemer og love løsninger på dem. Men de, der iværksatte strategien om ikke at tale om sikkerhed, var i høj grad selv motiveret af sikkerheden. Det var en sikkerhedsstrategi at lave en regional organisation for ikke-sikkerhedsmæssigt samarbejde. Fredspriskomiteens bevæggrund for valget af modtager var næppe, at EU fortjente en trøstpris i en svær tid, men langt vigtigere at sende et signal til resten af verden. I en tid, hvor regionerne sættes fri verden rundt – fri til at forme sig selv, mindre begrænset af globale dynamikker – er det vigtigere end nogensinde, om det lykkes for hver region at finde sin model for regionalt samarbejde, der kan løse sikkerhedens udfordringer. De spændende artikler på de følgende sider giver læseren en stribe vigtige bud på, hvordan det går hermed.
Om skribenten Ole Wæver er professor i International Politik og leder af Center for Advanced Security Theory (CAST) ved Institut for Statskundskab på Københavns Universitet. Hans forskningsinteresser omfatter international politik og sikkerhed, sociologi, videnskabsteori samt religion og identitet i international politik. Har med sin forskning været hovedarkitekt bag IP-disciplinen ved navn Københavnerskolen.
tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 17. udgave / det regionale verdenskort side 9
tidsskrift om international politik / ipmonopolet.dk / 17. udgave / det regionale verdenskort side 44