IPmonopolet #20

IPmonopolet Tidsskrift om international politik

20. udgave, maj 2014

STILLE DIPLOMATI OG BESKIDT KRIG – SIKKERHEDSPOLITIK A LA OBAMA Lars Erslev Andersen

IDRÆTSDIPLOMATI: PUTINS OLYMPISKE LEGE Hans Bonde

KONKURRENCESTATEN PÅ ARBEJDE

TEMA

Martin Marcussen

DET MODERNE DIPLOMATI HANDELS- OG UDVIKLINGSSAMTÆNKNING SAVNER SAMMENHÆNG Stig Jensen

THE REVOLUTION HOTEL: A PERSONAL ACCOUNT FROM THE SYRIAN CONFLICT Doctor T.

HØJREPOPULISMEN – EN UDFORDRING FOR EUROPA? Søren Riishøj

REDAKTION

CHEFREDAKTION

IPmonopolet

Kristian Andersen

c/o Institut for Statskundskab (IfS)

Jesper Birch

Øster Farimagsgade 5,

Alexander Topp

1353 København K

Lukas A. Lausen ipmonopolet.dk REDAKTION

redaktion@ipmonopolet.dk

Daniel Atli Larsen

ISSN : 1903-5713

Line Fryd Hofmansen

ISSN : 1903-5721 (online udgave)

Kristine Ingemann Jeppe Holm Nielsen

TRYK

Mikkel Meyer Christensen

IPmonopolet trykkes ved:

Jeppe Vierø

Grafisk - Københavns Universitet

Anne Marx Lorenzen Malte Marno Sørensen Kåre Holm Thomsen Lene Mandal Emil Dyrby LAYOUT & WEB

Anne Sofie Nordlund ILLUSTRATION

Anne Sofie Nordlund PRIS

50 Kr.

2

IPmonopolet |20 udg. | DET MODERNE DIPLOMATI

STØTTE

IPmonopolet udgives med støtte fra Institut for Statskundskab, Københavns Universitet

LEDER Som den årvågne læser måske har bemærket, er det ved at være en rum tid siden, at IPmonopolet er udkommet. Meget er sket i mellemtiden.

Både chefredaktionen og redaktionen blev i februar udskiftet med nye kræfter, som lige siden har arbejdet med at føre tidskriftet videre i en forhåbentlig ligeså god version som tidligere udgaver. Vi glæder os til arbejdet og håber, I tager godt imod resultatet. Og så har vores layouter Anne Sofie givet tidskiftet et, synes vi selv, moderne og mere professionelt look. Bedøm selv.

Tema-sektionen sætter i denne udgave fokus på det moderne diplomati.

Diplomati var engang et simpelt synonym for forhandlinger mellem suveræne stater. I dag er diplomatiet en aktivitet, der gennemsyrer hver eneste afkrog af international politik. Diplomati er, når Barack Obama laver hemmelige aftaler med mellemøststater, som giver begge parter mulighed for at lave spin om droneaktiviteter. Diplomati er, når Vladimir Putin fører sig frem med potente olympiske lege i Sotji. Og diplomati er, når Danmark beslutter at åbne en ambassade i Nigeria, eller når Danmark truer med at skære i udviklingsbistanden til Uganda. Men diplomati er selvfølgelig også stadigvæk benhårde forhandlinger, også mellem de aktører, der er allermest uenige.

I denne udgave kan du blandt andet læse om økonomisk diplomati, der, ifølge Martin Marcussen, er det nye sort i Udenrigstjenesten. Læs hvordan den danske konkurrencestat arbejder på højtryk ude i verden for at skabe danske arbejdspladser. Lars Erslev Andersen skriver om Barack Obamas mellemøstdiplomati og beskidte krig mod terror. Stig Jensen problematiserer i sin artikel Udenrigsministeriets sammenlægning af handels- og udviklingsområdet og spørger, om det overhovedet giver mening at sammenlægge disse områder? Alt det og meget mere finder du i Tema.

Derudover dækker vi i Udblik en lang række aktuelle, internationale problemstillinger. Læs blandt andet Søren Riishøjs artikel om de højreekstreme partiers fremgang i Europa. Hvad har partierne tilfælles, og hvad kommer deres fremgang til at betyde for valget til Europa-Parlamentet?

Thomas Lie Eriksen undersøger den meget aktuelle situation i Ukraine i et historisk, kulturelt og geopolitisk perspektiv og fører konfliktens spor helt tilbage til Romerriget(!). Læs også en syrisk læges personlige beretning om, hvordan han på hospitalet i byen Ar-Raqqah, behandlede de første ofre for Assads barbariske styre.

Rigtig god læselyst!

KRISTIAN ANDERSEN, JESPER BIRCH, ALEXANDER TOPP, LUKAS A. LAUSEN Chefredaktion

DET MODERNE DIPLOMATI |20 udg. | IPmonopolet

3

OVERSIGT TEMA

06

“Stille diplomati og beskidt krig – sikkerhedspolitik a la Obama” af LARS ERSLEV ANDERSEN

10

“Dansk diplomati på arbejde i FN” interview med ERIK LAURSEN af KRISTINE INGEMANN

14

“Idrætsdiplomati: Putins olympiske lege” af HANS BONDE

18

“Konkurrencestaten på arbejde” af MARTIN MARCUSSEN

22

“Klimadiplomatiets afveje i Kyoto-processen” af ROLF CZESKLEBA-DUPONT

26

4

“Handels- og udviklingssamtænkning savner sammenhæng” af STIG JENSEN

IPmonopolet |20 udg. | DET MODERNE DIPLOMATI

UDBLIK

34

“Højrepopulismen – en udfordring for Europa?” af SØREN RIISHØJ

38

“Hvor øst og vest mødes: Ukraine, Rusland og Vesten i historisk perspektiv” af THOMAS LIE ERIKSEN

42

“The Revolution Hotel: A personal account from the Syrian conflict” by “DOCTOR T.”

46

“Pragmatismens greb om klimaindsatsen i WWF” af LOUISE MARIE BUSCK LUMHOLT

48

“Mens vi venter på Europas Forenede Stater” af FREDERIK VITTING HERMANN og TROELS SKADHAUGE

52

“Europas velfærdsmodeller tilbage i støbeskeen” af ALEXANDER TOPP

TEMA LARS ERSLEV ANDERSEN ERIK LAURSEN HANS BONDE MARTIN MARCUSSEN ROLF CZESKLEBA-DUPONT STIG JENSEN

TEMA

STILLE DIPLOMATI OG BESKIDT KRIG – SIKKERHEDSPOLITIK A LA OBAMA af LARS ERSLEV ANDERSEN Diplomati og beskidt krig i form af droner og specialoperationer har udgjort de to sider af Obamas sikkerhedspolitiske mønt, som skulle rydde op efter forgængerens krig mod terror og krige mod Afghanistan og Irak. Men indtil videre synes konflikterne og den omsiggribende uorden bare at brede sig mere og mere og true med at vokse den veltalende, men stadig mere groggy præsident over hovedet.

P

ræsident Barack Obamas stille diplomati synes ikke at føre nogen steder hen - i hvert fald hverken til løsning af konflikter, større stabilitet eller en bedre verdensorden. Med balladen i Ukraine har han fået en russisk hovedpine, der efter præsident Putins aktive Mellemøstpolitik og imperiale attitude i Østeuropa tenderer mod at blive en permanent migræne, der helt får Obamas sikkerhedspolitik til at ende i mindst lige så stor fiasko som forgængerens, hvis ikke den tilføres store mængder smertestillende medicin i form af en ny strategi. Skal Obama redde sit internationale eftermæle, bliver han som minimum nødt til at komme styrket ud af konflikten om Ukraine med Rusland. Og hverken direkte, stille diplomati, som f.eks. i form af en timelang telefonsnak mellem de to præsidenter, eller det alternative værktøj i Obamas kasse, specialoperationer og droneangreb, synes at være oplagte midler over for Putin og Rusland.

6

IPmonopolet |20 udg. | DET MODERNE DIPLOMATI

Diplomati og beskidt krig i form af droner og specialoperationer har udgjort de to sider af Obamas sikkerhedspolitiske mønt, som skulle rydde op efter forgængerens krig mod terror og krige mod Afghanistan og Irak. Men indtil videre synes konflikterne og den omsiggribende uorden bare at brede sig mere og mere og true med at vokse den veltalende, men stadig mere groggy præsident over hovedet. Alle hilste det velkommen, da Barack Obama i 2009 overtog præsidentembedet med sine løfter om diplomati og udstrakte hænder til verdens paria-stater, herunder Iran, men nu ser de fleste med undren på hans performance.

ARVEN FRA BUSH Efter Bush var udfordringerne store for et USA, der både gik en finanskrise i møde og som med den mislykkede regime-skrifte strategi fremstod sær-

deles upopulær i store dele af verden, ikke mindst i Mellemøsten. Med sin krig i Irak fik George W. Bush skabt et ufatteligt og tragisk rod i Mellemøsten, der både har efterladt Irak i vold og politisk kaos, konstant på randen af regulær borgerkrig, og åbnet en Pandoras boks af konflikter i det arabiske Mellemøsten. Samtidig blev Iran regionalt styrket og tiltog sig en nøglerolle i de mellemøstlige konflikter fra Israel-Palæstina konflikten over borgerkrigen i Syrien og ustabiliteten i Libanon til den spændte situation i Den Persiske Golf, hvor de arabiske Golfstater har svært ved at finde sig til rette i det ny Mellemøsten.

Bush’ udenrigsminister Condoleezza Rice ramte hovedet på sømmet, da hun under sommerkrigen i Libanon i 2006 med en vis kynisme udtalte, at det ny Mellemøsten ”ville blive født under store fødselsveer”.

Hun skulle sandelig få ret og sikkert mere, end hun selv havde forestillet sig. Den orden, Bush-regeringen efterlod Mellemøsten i, og som efter år med krig og forsøg på at bombe demokrati ind i regionen ville prioritere stabilitet for enhver pris, var særdeles skrøbelig og vakkelvorn. Faktisk skulle der ikke mere end en demonstration på den efterhånden berømte Tahrirplads i Cairo i januar 2011 til at få den til fuldstændig til at falde fra hinanden.

Bush-regeringens vision var at skabe et demokratisk Mellemøsten gennem militant regime-skifte strategi.

I 2006 stod det klart, at visionen ikke kunne realiseres med militærmagt, og i stedet valgte man at bygge alliancer vendt imod den militante islamisme, jihadismen, og det stadig stærkere Iran. Alliancen gav sig selv i forlængelse af borgerkrigen i Irak og sommerkrigen i Libanon og kom til at bestå af de konservative sunnimuslimske kongedømmer Saudi-Arabien og Jordan, sammen med Egypten og USA, samt med Israel som en mere eller mindre officiel, men vigtig brik. Den alliance overtog Obama og hans strategi var

at bruge den som afsæt for sin udstrakte hånd til Iran: Den skulle afskrække iranerne fra militære aktiviteter og samtidig presse dem til forhandlingsbordet. Det virkede ikke, og i stedet endte det med, at alliancen blev sprængt i stumper og stykker, da Obama imod Israels og Saudi-Arabiens udtalte vilje støttede såvel demonstranterne på Tahrir-pladsen i Cairo som senere Det Muslimske Broderskab, der afskyes både i Saudi-Arabien og Israel, og nu også af generalerne i Egypten, samt af ca. halvdelen af den egyptiske befolkning.

OBAMAS DOBBELTMORALSKE MELLEMØSTPOLITIK Var det en rodet verden og et ustabilt Mellemøsten, Obama overtog, blev situationen endnu værre i forbindelse med det arabiske oprør i 2011. Her lykkedes det Obama og USA at få skubbet stort set alle de sædvanlige trofaste alliancepartnere i Mellemøsten fra sig: Israel var aggressiv over, at USA støttede Mubaraks fald, fordi det åbnede vejen for islamisterne både i Egypten og i nabolandene, saudiaraberne er imod Det Muslimske Broderskab, fordi bevægelsen principielt er imod monarki, og Saudi-Arabien skal hverken have reformer, demokrati eller demonstrationer inden for sin dør, så kongeriget har de sidste par år udviklet sig til at være en genstridig kritiker af USA. Kritikken er ikke blevet mindre af, at Obama i Syrien dels har holdt USA så godt som ude af konflikten, dels valgt diplomatiet, da Bashar al-Assad smed kemiske våben i hovedet på oprørerne. Obama havde patetisk meddelt verden, at dette ville være ”den røde linje”, som regimet i Damaskus ikke ustraffet kunne overskride.

Men i stedet for at gå mere aktivt ind i konflikten valgte USA en diplomatisk løsning foreslået af Rusland som gik ud på, at Syrien skulle aflevere sine kemiske våben til destruktion. Umiddelbart kunne det se ud som en diplomatisk sejr, der langt overstrålede konsekvenserne af en militær straffeaktion, fordi

Det er således lykkedes Obama med diplomatiske midler at blive lige så upopulær i Mellemøsten og opnå ligeså få konstruktive resultater som sin forgænger opnåede med militære midler.

FOTO: PETE SOUZA, WIKIMEDIA COMMONS

DET MODERNE DIPLOMATI |20 udg. | IPmonopolet

7

FOTO: PETE SOUZA, WIKIMEDIA COMMONS

det så ud som om det ville indebære, at Rusland (og dermed Kina) ville indtage en mere konstruktiv og forpligtende rolle i FN over for Syrien. Men Rusland har fremdeles fastholdt sin egen politik og usvækket støttet Basher al-Assad, og som ventet kom der intet ud af de såkaldte Geneve 2-møder. Konflikten kører videre i Syrien med store daglige tabstal, millioner af flygtninge og stålsat russisk støtte til diktatoren i Damaskus uden, at Obama-regeringen gør meget for at ændre det – og siden Janukowich’ fald i Ukraine, er Syrien kommet helt i skyggen af konflikten om Krim.

Igennem et hektisk penduldiplomati lykkedes det udenrigsminister John Kerry at få Israel og palæstinenserne til forhandlingsbordet i sommeren 2013 efter tre års dødvande. Ifølge Kerry skal de nå frem til en aftale om en to-statsløsning i april 2014. Det sker ikke: Israel vil ikke og palæstinenserne kan ikke.

Tragedien fortsætter uophørligt der.

Til gengæld lykkedes det Obama-regeringen at hive en aftale om forhandlinger med Iran hjem. Det drejer sig om det iranske atomenergiprogram, som mange, ikke mindst i USA, Israel og de arabiske Golfstater, mener, reelt handler om udvikling af atomvåben. Indtil videre har iranerne fået lettet sanktioner og lov til at fortsætte uranberigelse, dog på lavere niveau, mod at tillade større grad af kontrol, samt at stille et plutoniumværk i bero. Kritikerne af Obamas forhandlingslinje, og dem er der mange af, frygter, at Iran fortsætter med, hvad de tror, er et atomvåbenprogram og blot udnytter, at der sker lempelser af sanktioner.

Samtidig med, at USA forhandler med Iran, først hemmeligt i Oman, dernæst åbent med deltagelse af FN og EU, vokser kritikken i Israel og Saudi-Arabien. Det amerikanske diplomati bliver sandelig ikke taget imod med åbne arme hos USA’s gamle allierede: Luften mellem Israel og Washington nærmer sig frysepunktet, og Saudi-Arabien har åbent erklæret, at landet ikke vil sidde i FN’s Sikkerhedsråd fordi, det kontrolleres af USA uden, at det fører til konstruktive løsninger i Palæstinakonflikten og i borgerkrigen i Syrien. Præsident Obama var for nylig på officielt besøg i Saudi-Arabien for at klinke skårene, men det får han næppe meget ud af. Saudiaraberne er også sure over, at USA har kritiseret dem og kongefamilien i Bahrain for deres håndtering af konflikten her. USA har her ført decideret dobbeltmoralsk politik med sædvanlig militær støtte til Bahrains ledere og samtidig mild kritik af deres brutale bekæmpelse af de demonstranter, der krævede det samme som deres egyptiske brødre og som fik den amerikanske støtte, nemlig økonomiske reformer og politiske rettigheder. Også i den konflikt beskylder Saudi-Arabien Iran for at blande

8

IPmonopolet |20 udg. | DET MODERNE DIPLOMATI

sig og stå bag oprørerne på Bahrain. Men USA siger hverken fra eller til.

Reelt er der således ikke tale om suverænitetskrænkelse, men om en gensidig aftale, der tilgodeser begge staters interesser.

Obamas diplomatiske linje i Mellemøsten, hvor den begrænsede militære indsats i Libyen var en undtagelse, har således indtil videre ikke givet positive resultater. Det, der kunne se ud som en diplomatisk sejr, nemlig forhandlinger med Iran efter tre årtiers diplomatisk dybfrost, har indtil videre medført store problemer i andre dele af Mellemøsten, og støtten til Det Muslimske Broderskab i Egypten har ført til et køligt forhold også til Cairo. Det er således lykkedes Obama med diplomatiske midler at blive lige så upopulær i Mellemøsten og opnå ligeså få konstruktive resultater som sin forgænger opnåede med militære midler.

PÅ KANT MED FOLKERETTEN Som præsidenten selv gjorde opmærksom på ved takketalen for Nobels Fredspris i Oslo i 2009, så er krig nogle gange nødvendig for at opnå fred. Og Obama har sandelig ikke holdt sig tilbage med krigsførelse, men det er blot en anden og mere hemmelig, end den type krig, forgængeren stod for. I sin præsidentkampagne i 2008 kaldte Obama Irak for den forkerte krig og Afghanistan for den nødvendige krig. De amerikanske styrker blev trukket ud af Irak med udgangen af 2011. I Afghanistan øgede Obama antallet af tropper i to omgange, men ved den sidste holdt han en tale på West Point Akademiet, hvor han annoncerede, at det ikke er USA’s rolle i verden at bygge nationer.

Med andre ord, blev den amerikanske mission i Afghanistan nedskrevet til at forhindre, at landet igen kunne blive et hjemsted for seriøse trusler mod USA.

Altså bestod den ene og alene i at bekæmpe al-Qaeda og Taleban og sikre, at de ikke ville blive i stand til at angribe USA. Det viste sig, at den mest effektive metode til at bekæmpe det gamle al-Qaedas topledere var med droner samt i nogle tilfælde, som f.eks. med Osama Bin Laden, med specialtropper. I stedet for at fastholde det store antal tropper, endsige øge det, trak Obama dem hjem efter den plan, han havde annonceret, men optrappede i betydelig grad droneangreb ind i Pakistan, hvor det lykkedes at dræbe et meget stort antal af de absolutte topledere i al-Qaeda samt mindre kendte, men vigtige operatører. I løbet af få år var det gamle al-Qaeda i opløsning, lederne enten dræbt eller for de få, der er tilbage, på konstant flugt.

Med andre ord var disse målrettede drab, der i den grad udfordrer såvel Folkeretten, menneskerettigheder samt den amerikanske forfatning, en succes.

Problemet var dog, at dronerne sendte deres missiler afsted inde i en suveræn stat, som USA var allieret og ikke i krig med, nemlig Pakistan. For så vidt ville det være en suverænitetskrænkelse og det er da også den kritik, der gang på gang fremhæves i Pakistan helt oppe i den militære top. Men her har Obamas stille diplomati også været bragt i anvendelse. I hvert fald er det en offentlig hemmelighed, at USA i al diskretion har lavet aftaler om samarbejde om sit droneprogram med den pakistanske stat, der har set sin fordel i, at ledere for det Pakistanske Taleban, som Pakistan ligger i krig med, også rammes af de amerikanske droner: to ud af tre af de dræbte ved droneangreb er pakistanske talebanere. Reelt er der således ikke tale om suverænitetskrænkelse, men om en gensidig aftale, der tilgodeser begge staters interesser, og da aftalen er hemmelig, giver den begge stater mulighed for at lave det spin om droneaktiviteterne, de finder opportunt.

Tilsvarende aftaler har USA lavet med regeringer i Yemen og Somalia og formentlig i en lang række andre

lande især i Afrika. Her aftales at samarbejde om terrorbekæmpelse, hvor USA kan bruge sine droner.

I bogen Dirty Wars af Jeremy Scahill udtaler personer tæt på programmet, at USA opererer hemmeligt i op mod 70 lande. Det er et faktum, at USA i flere år har uddannet flere droneoperatører end jagerpiloter og det er kendt, at dronerne finder stadig større udbredelse i de såkaldte målrettede drab samt i signature strikes, dvs. angreb, hvor dronerne har sendt missiler afsted mod begivenheder som forekommer mistænkelige eller truende. Men som kan være noget helt andet, som f.eks. et bryllup. Sådan en sag undersøges lige nu fra et angreb i Yemen. I Yemen var aftalen mellem USA og den yemenitiske regering, at USA kunne bruge sine droner, mens det fra officielt yemenitisk hold skulle hedde sig, at det var yemenitiske jagere, som havde angrebet. Således var der i de første dage efter likvideringen af en af de mest eftersøgte jihadister, amerikansk-yemenitten Anwar al-Awlaki tvivl om, hvem der havde bombet ham, indtil det blev klart, at det var en amerikansk drone.

Der er meget, der tyder på, at Obamas hemmelige krige – eller beskidte fordi de underminerer Folkeretten og krigens love – har virket over for lederskabet i det oprindelige al-Qaeda, men der er voldsom tvivl om, hvor god strategien er i oprørskrige, som dem vi ser i Afghanistan, Somalia, Mali, Libyen etc. Meget tyder faktisk på, det er en rigtig dårlig strategi. Og i konflikter som dem vi i dag ser i Syrien, Bahrain, Yemen, Irak og Ukraine er strategien håbløs. Det betyder, at Obama i dag står med en sikkerhedspolitisk strategi, som er enten ineffektiv eller ligefrem dårlig over for den forskydning i verdens(u)ordnen, vi i dag er vidner til. Hvis Obama skal komme nogenlunde gennem sin konfrontation med Putin både i forholdet til Ukraine og i forholdet til Mellemøsten, må han sikkerhedspolitisk sadle om. Men vil og kan han det?

om SKRIBENTEN

Lars Erslev Andersen er cand.mag. i idehistorie og mellemøststudier.

Han er seniorforsker på Dansk Institut for Internationale Studier (DIIS) med speciale i international sikkerhed, herunder terrorismens idehistorie, sikkerhedspolitik i Den Persiske Golf og USA's mellemøst- og sikkerhedspolitik.

DET MODERNE DIPLOMATI |20 udg. | IPmonopolet

9

TEMA

DANSK DIPLOMATI PÅ ARBEJDE I FN interview med ERIK LAURSEN af KRISTINE INGEMANN

IPmonopolet har bedt Erik Laursen, souschef ved Danmarks FN-mission i New York, fortælle om arbejdet med dansk interessevaretagelse i FN. KI Kan du fortælle om en typisk arbejdsdag på FN-missionen?

EL Den danske FN-mission fungerer som en ambassade i forhold til FN. I tæt samarbejde med Udenrigsministeriet, den øvrige centraladministration og Folketinget, men også civilsamfundet, NGO’er og danske virksomheder, arbejder vi på hele tiden at fremme danske interesser i forhold til de emner, som er på FN’s dagsorden. I FN’s hovedkvarter afholdes hver eneste dag en masse møder. Både i Generalforsamlingen og dens forskellige udvalg, i Sikkerhedsrådet, i Fredsopbygningskommissionen, i Det Økonomiske og Sociale Råd (ECOSOC), i FN’s fonde og udviklingsprogrammer, på menneskerettighedsområdet, det humanitære område osv. (alle kan i øvrigt via www.un.org abonnere på UN Journal, hvori alle møder omtales). Læg så dertil, at der afholdes omkring 1.000 EU-koordinationsmøder årligt her i New York, som vi selvfølgelig også deltager i. Det nordiske samarbejde er også meget stærkt i forhold til FN-dagsordenen, så også de nordiske møder er med til at fylde vores kalendere godt op.

DIPLOMATI HANDLER OM PRIORITERING

Så selvom det er svært at tale om en ”typisk dag”, vil jeg sige, at meget handler om at kunne sætte ind dér, hvor Danmark har interesser

10

IPmonopolet |20 udg. | DET MODERNE DIPLOMATI

på spil, og hvor vi samtidig har mulighed for at påvirke udfaldet i den rigtige retning.

Rammen for det er selvfølgelig regeringsgrundlaget, den strategiske dialog, vi har med Udenrigsministeriets ledelse og de instruktioner, vi modtager hjemmefra. Diplomati handler i høj grad om at prioritere – og det gør det i allerhøjeste grad også her i New York.

På den baggrund vælger vi med omhu de emner og møderækker, som vi må give særlig prioritet. Det betyder også, at vi ind imellem må give mindre prioritet til nogle andre emner. Her kan vi også bruge EU-samarbejdet.

Med Lissabon-traktaten har EU-delegationen fået overdraget den koordinationsrolle, som de vekslende formandskaber tidligere tog sig af. Det gør EU-samarbejdet stærkere, og EU’s stemme i FN er blevet stadig tydeligere. Det er særdeles positivt for Danmark. Vi bruger også det nordiske samarbejde. Vi afgiver f.eks. ofte nordiske indlæg i Sikkerhedsrådet. Der lyttes til de fem nordiske lande, når vi f.eks. understreger betydningen af at have menneskerettighedseksperter og fokus på inddragelse af kvinder med i mandaterne for FN’s fredsbevarende indsatser.

Lad mig også sige, at den gamle sandhed om, at meget afgøres inden selve mødet starter, faktisk holder vand. God forberedelse er

Vi skal hele tiden i dialog, også med de lande og landegrupperinger, som vi er mest uenige med.

fantastisk vigtig. Med 193 medlemslande i FN er det tit begrænset, hvor meget du kan ”flytte holdninger”, når først det formelle møde er gået i gang. Her på missionen har vi derfor for længe siden truffet den vigtige beslutning, at vi hele tiden skal i dialog også med de lande og landegrupperinger, som vi er mest uenige med. Det skal vi selvfølgelig gøre for at præsentere dem for vores synspunkter, men nok så meget også for bedre at forstå baggrunden for de holdninger, som bliver udtrykt på de formelle møder. Med en større gensidig viden får vi også bedre muligheder for at finde kompromiserne, hvor vi kan finde en fælles ramme og en fælles forståelse. Dermed får Danmark større indflydelse.

Det er min fornemmelse, at vi danskeres evner til at arbejde med kompromisser, til at finde det fælles ståsted, der kan bringe en fastlåst forhandling videre, gør, at der står respekt om Danmark. Vi bliver ganske enkelt opfattet som konstruktive aktører i det internationale spil, og det gælder også her i FN. Det kombineres med evnen til at prioritere.

Jeg har ofte hørt diplomater fra andre lande netop sige, at de kan se, at danskerne er rigtig dygtige til at prioritere. Det siger de, fordi de kan se, at prioriteringer leder til resultater for Danmark.

PRIORITERING I PRAKSIS

KI

Kan du prøve at give et par eksempler på, hvordan I prioriterer?

EL Danmark er – sammen med de andre nordiske lande – blandt de største bidragsydere til FN’s udviklingsarbejde. Her i New York er hovedkvartererne for de fire største: UNDP, UNICEF, UNFPA (FN’s befolkningsprogram, red. bem.) og UNWOMEN. Vi er meget aktive i bestyrelsesarbejdet i de fire programmer, og på den måde er vi med til hele tiden at sikre, at FN’s støtte til fattigdomsbekæmpelse, bæredygtig udvikling, kvinders og børns vilkår gennemføres så effektivt som muligt. Et af de emner, vi arbejder med, er at sikre, at FN arbejder som ”èt FN”. F.eks. i Afghanistan er der mere end 20 forskellige FN-enheder tilstede.

Det siger sig selv, at det kræver et godt samarbejde for at få en effektiv og sammenhængende anvendelse af ressourcerne. Det er et område, Danmark er i tæt dialog med FN om.

I øjeblikket er vores FN-ambassadør, Ib Petersen, viceformand i UNICEF. Det udnytter vi til at sætte danske emner højt på dagsordenen. Vi kan f.eks. se, at der er behov for, at UNICEF bliver endnu bedre til at koble det arbejde, der bliver udført i humanitære kriser til en mere langsigtet indsats for børn og deres familier.

Vi er også løbende i kontakt med vores kolleger på de danske ambassader i de udviklingslande, hvor FN’s udviklingsprogrammer er store. Vi kan se, at FN’s rolle i de såkaldte skrøbelige stater som Somalia, Sydsudan, Mali, Afghanistan, er utrolig vigtig. Det er samtidig danske prioritetslande. På den måde sørger vi for at koble den multilaterale og den bilaterale indsats og bistand.

Med et såkaldt decentraliseret system, hvor vi her på FN-missionen er primært ansvarlige for FN’s udviklingsprogrammer, er vi også i stand til at agere hurtigt og koordineret. Vi ser faktisk mange eksempler på, at vi qua decentraliseringen er mere effektive end andre.

Et andet eksempel, som nok så meget handler om timing, er Danmarks nye støtte til FN’s indsats i Den Centralafrikanske Republik (CAR). Da det for nogle måneder siden stod klart for de fleste, at situationen i CAR var på vej ud af kontrol, tog FN, sammen med lande i Sikkerhedsrådet, og særligt Frankrig, initiativ til en øget FN-indsats for at beskytte civilbefolkningen. I sådanne tilfælde er FN i høj grad afhængig af, at lande engagerer sig og støtter FN. Det valgte Danmark at gøre. I løbet af ganske få dage lykkedes det regeringen at få bred støtte i Folketinget til, at Danmark kunne yde støtte til CAR gennem FN.

om FN-MISSIONEN I NEW YORK FN-missionen i New York har ca. 20 medarbejdere, med en blanding af udsendte fra Udenrigsministeriet og Forsvarsministeriet, lokalt ansatte medarbejdere og praktikanter fra danske universiteter. FN-missionens arbejde kan følges på hjemmesiden www.fnnewyork.um.dk og på twitter @Denmark_UN. FN-missionen har også mange besøg fra danske universiteter, højskoler, gymnasier etc.

Man kan skrive til nycmis@um.dk.

DET MODERNE DIPLOMATI |20 udg. | IPmonopolet

11

FOTO Erik Laursen taler ved UNICEF Executive Board’s første ordinære samling, den 4 Februar 2014.

FOTO: PERMANENT MISSION OF DENMARK TO THE UNITED NATIONS

Det betød, at FN’s Generalsekretær Ban Kimoon på et møde i Sikkerhedsrådet d. 21. februar kunne meddele, at Danmark som det første land, med 2 mio. USD, støttede FN’s indsats for, at det nationale politi, fængselsvæsenet og myndighederne kunne fungere igen og blev i stand til at genoprette lov og orden. Denne hurtige beslutning, kombineret med vores store humanitære bistand, er noget som bliver særdeles positivt bemærket i Sikkerhedsrådet, i FN-systemet og hos vores afrikanske partnere.

Jeg vil også nævne krisen i Syrien, hvor Danmark i flere omgange har ydet støtte til at fremme en løsning. Danmarks gode samarbejde med oppositionen har givet sig udslag i mange forskellige initiativer. Her i New York blev vi f.eks. i efteråret 2013 anmodet om, at Danmark kunne bistå oppositionen med at videreformidle det brev til Sikkerhedsrådet, hvori oppositionen for første gang gjorde klart, at man var indstillet på at deltage i Geneve II-forhandlingerne. Det blev i høj grad værdsat af de vestlige medlemmer af Sikkerhedsrådet. I disse måneder har vi også en løbende og tæt dialog omkring den fælles OPCW-FN mission om destruktion af Syriens kemiske våben, hvor Danmark i samarbejde med Norge, yder et helt afgørende bidrag med danske fregatter og lastskibe. Danmark yder også støtte til chefforhandler Brahimis diplomatiske arbejde. Igen er dette eksempler på, hvordan en målrettet dansk støtte medvirker positivt til FN’s muligheder for at agere i verdens brændpunkter.

12

IPmonopolet |20 udg. | DET MODERNE DIPLOMATI

FN OG DET MODERNE DIPLOMATI

KI Synes du, det giver mening at tale om ”Det Moderne Diplomati” i forhold til FN?

EL Ja, i høj grad. FN er jo en ”gammel” organisation med mere end 60 år på bagen. Men FN udvikler sig også hele tiden. I disse år er der i høj grad fokus på bæredygtig udvikling og partnerskaber, og her kan Danmark virkelig være med til at sætte en global dagsorden.

Det er planen, at der i september 2015 skal vedtages et nyt sæt af globale mål for fattigdomsbekæmpelse og bæredygtig udvikling til afløsning af FN’s nuværende otte 2015-mål.

Det skal bl.a. ske på baggrund af forslag fra den åbne arbejdsgruppe om bæredygtighedsmål, der blev nedsat som opfølgning på Rio+20-topmødet, der fandt sted under dansk EU-formandskab i juni 2012. Danmark er med i denne arbejdsgruppe, hvor vi deler en plads med Irland og Norge (læs mere om denne gruppe her: www.sustainabledevelopment.un.org). Senere i år starter de egentlige mellemstatslige forhandlinger om post-2015 dagsordenen. Arbejdet med at forberede de forhandlinger finder sted under dansk ledelse med FN-ambassadør Ib Petersen i samarbejde med Papua Ny Guineas FN-ambassadør. Også det er et eksempel på, at dansk diplomati arbejder for det globale fællesskab.

FN’s nuværende 2015-mål har skabt markante resultater, herunder halvering af antallet af ekstremt fattige i verden og antallet af mennesker uden adgang til rent drikkevand. På

Målrettet dansk støtte medvirker positivt til FN’s muligheder for at agere i verdens brændpunkter.

andre områder er der også opnået store fremskridt. Det gælder f.eks. inden for sundhed og uddannelse, hvor der er sket markante fald i dødsrater relateret til malaria og tuberkulose, børne- og mødredødelighed og næsten en halvering af antallet af børn, der ikke går i grundskole.

NY DAGSORDEN OG NYE MÅL

Vi er i fuld sving med forberedelserne og meget tyder på, at de nye mål, som meget vel kan komme til at blive kaldt 2030-målene, får fokus på emner som udryddelse af ekstrem fattigdom og ulighed, bedre uddannelse for unge, øget ligestilling og kvinders rolle i samfundet, inklusiv og grøn vækst. Også miljødagsordenen, og dermed behovet for at håndtere klimaudfordringen gennem bæredygtig energi og vandforbrug, vil blive centrale elementer i den nye globale dagsorden. Det er i det hele taget håbet, at den nye dagsorden kan være med til at sikre en stærkere global beskyttelse af natur og miljø og have fokus på jordens bæreevne, herunder bæredygtig udnyttelse af verdens naturressourcer, som en forudsætning for fortsat udvikling. Vi arbejder på at bruge Danmarks positive profil både på miljø og udvikling i de fattigste lande til at

presse på for en samlet global tilgang. Generalsekretærens nylige besøg i Grønland, hvor han sammen med statsministeren og landsstyreformanden så på klimaforandringerne og deres indvirkning, er en del af grundlaget for et særligt klimatopmøde, som vil blive afholdt i FN i september. Også inden for uddannelse har Danmark bl.a. i kraft af statsministerens rolle som champion for Generalsekretær Ban Ki-moons ’Global Education First Initiative’ en helt særlig placering i FN. I det hele taget kan vi se, at styrkede globale partnerskaber med en øget inddragelse af civilsamfundet og virksomhederne giver et mere moderne FN, og vi ser, at mange danske virksomheder og civilsamfundsorganisationer engagerer sig mere og mere. Det er med til at skabe en endnu stærkere dansk stemme i drøftelserne i FN og særligt i forberedelserne af FN-topmødet i september næste år.

I øvrigt kan topmødet meget vel komme til at finde sted under dansk ledelse, da regeringen har præsenteret formanden for Folketinget, Mogens Lykketoft, som kandidat til formand for FN’s 70. generalforsamling, der indledes i september 2015. Det håber vi meget på.

om ERIK LAURSEN Erik Laursen er cand. scient.pol. og har også en M.A. i international politik fra Monterey Institute of International Studies, USA. Han har arbejdet i Udenrigsministeriet siden 1992 og bl.a. været udsendt til ambassaden i Bangkok, Thailand og i Rom, Italien. Han har været Danmarks stedfortrædende faste repræsentant ved FN-hovedkvarteret i New York siden 2010.

DET MODERNE DIPLOMATI |20 udg. | IPmonopolet

13

TEMA

IDRÆTSDIPLOMATI: PUTINS OLYMPISKE LEGE af HANS BONDE Med OL i Sochi fik Putin skabt en kæmpe potemkinkulisse, som udtryk for hans forsøg på at etablere Rusland, som det dynamiske centrum i en ny eurasisk føderation. Gennem fremvisning af Ruslands imponerende kulturelle arv og det russiske rumprogram, kunne russerne hylde deres egen nation. Opbygningen af blød magt gennem OL blev dog ubarmhjertigt smadret af Putins annektering af Krim i ugerne efter OL.

I

februar løb De Olympiske Vinterlege i Sochi af stablen på det 40.000 sæder store Fisht Olympiske Stadion med dets imponerende glaskonstruktion inspireret af formen på et Fabergé-æg.

Hvilke budskaber om Ruslands placering i verden modtog vi?

organisationsevne og modernisering, på trods af, at Rusland på mange måder er en kolos på lerfødder, hvis økonomiske vækst er stærkt afhængig af produktionen af olie og gas og prisudviklingen på verdensmarkedet.

Skønt sommer-OL normalt er en langt større og mere bekostelig affære end vinterlegene, blev OL i Sochi til det dyreste i De Olympiske Leges historie. Mange af byggekontrakterne blev givet til store virksomheder med tæt kontakt til præsident Vladimir Putin og Kreml, og korruptionen blev en fordyrende følgesvend i mange af projekterne.

De Olympiske Lege er i sin grundform tiltænkt at foregå i tolerancens og universalismens ånd, og det kan derfor kaste glans over en værtsnation som Rusland at være midtpunkt i det globale gode selskab som arrangør af denne nationernes største fest.

Alt gik dog ikke som planlagt. De sidste måneder frem mod OL var præget af international kritik af Ruslands, siden parlamentsvalget i 2011, mere og mere anstrengte forhold til menneskerettighederne. Frem for alt har loven mod ”homoseksuel propaganda” fra juni 2013 vidnet om, at nutidens Rusland på ingen måde lever op til De Olympiske Leges traditionelle værdier, hvor alle uanset seksuelt, religiøst, nationalt eller etnisk tilhørsforhold kan være med.

Når legene havde topprioritet hos de russiske myndigheder, hænger det sammen med, at det var præsident Putins hidtil største prestigeprojekt. Gennem megaevents som VM i atletik i 2013, OL i Sochi i 2014 og VM i fodbold i 2018 forsøger Putin at positionere Rusland som en geopolitisk stormagt, hvilket helt aktuelt ses i hans aktivistiske politik i Syrien og Ukraine. OL i Sochi skulle være kronjuvelen i den symbolske fremstilling af russisk entreprenørånd,

14

OL OG SOFT POWER

løsladt den systemkritiske tidligere oligark Mikhail Khodorkovskij og to medlemmer af punkbandet ”Pussy Riot”. Mange udenlandske observatører opfattede imidlertid mest af alt denne gestus som et teatralsk og enevældigt forsøg på at demonstrere nåde, der ikke er en retsstat værdig.

Politisk set handler De Olympiske Lege om det, den amerikanske forsker Joseph Nye har kaldt soft power, altså om anerkendelse og respekt for værtsnationen fra det internationale samfunds side.

Når stormagterne investerer i OL er det derfor ikke primært af sportslige grunde, men for at manifestere sig på den globale scene gennem verdens største mediebegivenhed. Særligt åbningsceremonien giver værtsnationen mulighed for flere timers uhæmmet kulturpolitisk propaganda. Det er derfor logisk, at Putin udnævnte sin nære allierede, det russiske stats-TVs topleder Konstantin Ernst, til at stå for åbningshøjtideligheden. ÅBNINGSCEREMONIENS STYRKE

For hurtigt at genvinde noget af den tabte internationale sympati fik Putin i december sidste år

IPmonopolet |20 udg. | DET MODERNE DIPLOMATI

Alle Olympiske Leges åbningsceremonier hviler på foreskrevne ritualer som nationernes indmarch,

Der var i Sochi, ligesom ved Beijing-legene, tale om to versioner af åbningsceremonien; én til det russiske publikum og en til resten af verden.

faklens ankomst, antændelse af den olympiske ild, edsaflæggelser, statslederens åbningstale og afsyngelse af den olympiske hymne.

Meningen med disse ceremonier er at kaste et spirituelt skær over begivenhederne i det, der af OLs grundlægger, franskmanden Pierre de Coubertin, kaldtes en ”sportsreligion”, Religio Athletae.

Legenes halvreligiøse skær skal hensætte tilskuere og tv-seere i en højtidelig stemning, der kan gøre dem mere modtagelige overfor værtsnationens budskaber.

Der var i Sochi, ligesom ved Beijing-legene, tale om to versioner af åbningsceremonien; én til det russiske publikum og én til resten af verden. Det viste sig tydeligt ved det tekniske svigt, der førte til, at en af de olympiske ringe ikke foldede sig ud i en spektakulær computeranimeret sekvens. Russisk stats-TV skyndte sig i stedet straks at sende et billede fra generalprøven, hvor alle ringene foldede sig korrekt ud, til de russiske seere, der dermed ikke opdagede fadæsen. Til gengæld var det elegant, at arrangørerne under afslutningsceremonien selv lavede sjov med episoden ved at lade dansere med deres egne kroppe fremstille de fem olympiske ringe, hvor en af cirklerne først til allersidst foldede sig ud til fuld størrelse.

* Bonde, H., Between tightness and looseness: the politics of the London Games in the light of the Beijing Games, Sport in Society, 2013, s.1-14.

Sammenligninger af åbningsceremonierne ved OL i Beijing i 2008 og London 2012* har identificeret en informel fortællestruktur, der giver værtsnationen en mulighed for at brande sig over for verdensoffentligheden. De fem bagvedliggende kategorier omfatter fremvisning af nationens: ”særegne betydning i verdenssamfundet”, ”dyrkelse af statslederne”, ”mindepolitik”, ”etniske integration” og ”beskyttelsespolitik”.* I det følgende vil disse kategorier danne baggrund for en diskussion af åbningshøjtideligheden ved OL i Sochi.

MED DEN OLYMPISKE FAKKEL I RUMMET

Gennem faklens rute som optakt til OL i Sochi fik vi på forhånd et par hints om, hvad der var i vente ved åbningsceremonien med henblik på at fremhæve Ruslands særegenhed i verdenssamfundet.

Den Internationale Olympiske Komite har indskrænket fakkelruten til værtsnationens eget territorium som en konsekvens af ”kampen om faklen” mellem kinesere og menneskerettighedsaktivister på faklens vej gennem alverdens hovedstæder frem mod Beijing i 2008.

Det har ikke hindret de russiske autoriteter i at opnå maksimal

Putins satsning på internationale sportsbegivenheder sker i øvrigt parallelt med hans forsøg på at placere Rusland på stjernehimlen.

symbolværdi via faklens rute gennem verdens største land og herunder henved 3000 byer og landsbyer på den længste fakkelrute i et enkelt land nogensinde. Ruslands storslåede og varierede natur blev fremhævet ved, at faklen blev sænket ned i verdens dybeste sø, Baikal-søen, og blev ført op på Europas højeste bjerg, Mount Elbrus. Elbrus ligger i Nordkaukasus, og faklens tilstedeværelse her kan ses som en symbolsk fremvisning af russisk overhøjhed og kontrol i den urolige region.

Som en markering af de opblussede russiske interesser i det arktiske område bragte en atomdreven isbryder faklen til Nordpolen, hvor repræsentanter fra de otte medlemmer i Arktisk Råd deltog i en ceremoni. Et stafetløb afsluttedes med et lysshow med de arktiske magters nationale flag projiceret på isen ved siden af den olympiske ild.

Faklen har også været sendt ud i kosmos i en Soyuz-raket, som tegn på Ruslands store ambitioner om at fastholde rollen som rumnation.

Derfor så vi også ved åbningsceremonien en dyrkelse af Jurij Gagarin, der i 1961 var den første astronaut i kredsløb om jorden og herefter blev dekoreret som ”Sovjetunionens Helt”. Hertil kom,

FOTO: WIKIMEDIA COMMONS

DET MODERNE DIPLOMATI |20 udg. | IPmonopolet

15

at den ceremonielle hejsning af det russiske flag blev forestået af de mest centrale nulevende astronauter. Putins satsning på internationale sportsbegivenheder sker i øvrigt parallelt med hans forsøg på at placere Rusland på stjernehimlen. I april 2013 afslørede han således et nyt 50 milliarder dollars rumprogram, herunder konstruktionen af en såkaldt kosmodrom, en ”rumhavn” til bemandede opsendelser og rumtransporter fra den østrussiske Amur-region. Der er altså tilløb til en gentagelse af Sovjettidens satsning på rumfart og eliteidræt som diplomatiske markører af det nutidige Ruslands storhed.

RUSSISK TRADITIONALISME

Åbningsceremonien spillede også på de historiske strenge ved at fremhæve en markant historisk figur som zar Peter Den Store (1672-1725), hvem Putin langt hellere vil spejle sig i end i Lenin.

Ovenikøbet var Peter den Store fremstillet i lyset af datidens militært baserede udvidelse af det russiske imperium. Naturligvis blev der sprunget let hen over Stalin og hans barbariske undertrykkelsespolitik, men den sovjetiske industrialisering fra 1920’rne og frem blev hyldet i en hovedsekvens, hvor også Sovjetæraens ”hammer og segl” dukkede tydeligt op.

Dette var måske en refleksion af, at Putin anser Sovjetunionens nedsmeltning kulminerende med Murens Fald, som det tyvende århundredes store katastrofe.

Man kunne have forventet, at åbningsceremonien i betragtning af den daværende russiske charmeoffensiv overfor det delte og konfliktplagede Ukraine også ville komme med en henvisning til den af Putin tidligere så ofte fremhævede russisk-ukrainske enhed via en hyldest til den første statsdan-

16

nelse i Ukraine, Kijev-Rus. Men det skete dog ikke.

Putin og den franske præsident Sarkozy mødte op.

I forsøget på at genskabe oprindelige russiske værdier som modbillede til ”vestlig dekadence” har Putin skabt meget tætte bånd til den russisk-ortodokse kirke. Det var derfor ikke noget tilfælde, at Pussy Riot i februar 2012 lancerede deres happening mod Putin netop i Frelseren Kristus-Katedralen i Moskva. Forud for legene lod Putin da også sin nære alliance med kirken komme til udtryk via patriarkens officielle velsignelse af de russiske atleter.

Her mistede Putin vigtige points.

Som følge af de indskrænkede russiske borgerrettigheder valgte notabiliteter som Frankrigs præsident Francois Hollande, EU-kommissionens formand José Manuel Barroso og Tysklands præsident Joachim Gauck at droppe legene i Sochi. Barack Obama kom heller ikke og besluttede ovenikøbet demonstrativt at sende en statsdelegation med flere homoseksuelle repræsentanter som ishockeyspilleren Caitlin Cahow og den legendariske tennisspiller Billie Jean King.

Der blev naturligvis også givet eksempler fra Ruslands store kulturelle bidrag f.eks. til den klassiske musik med Prokofiev og Stravinsky, inden for verdenslitteraturen med Tolstoj og Dostojevskij, inden for maleriet med den fransk-russiske maler Marc Chagall, med Kandinskys betydning for det abstrakte maleri og endelig med Sergei Eisensteins filmkunst.

Mærkeligt nok blev Sovjetæraens sportslige triumfer, med OL i Moskva i 1980 som højdepunkt, ikke hyldet, måske pga. den omfattende boykot af Moskva-legene og den systematiske dopingpolitik, der lå bag mangen en sovjetisk sejr. Til gengæld var gamle Sovjet-atleter aktive, ikke mindst ved antændelsen af den olympiske ild.

STATSLEDERNES SYMBOLIK

Hvad angår statslederne er det altid ekstremt vigtigt for værtsnationen, at de øverste repræsentanter fra de store nationer kommer til syne på tribunernes VIP-område og under kameraernes bevågenhed vinker ned til deres nationale hold under indmarchen. Det er det sikreste tegn på ”blød magt”, og det demonstrerer klart legenes storpolitiske betydning. Ved Beijing-legene var der fremmøde på højeste niveau, da både Obama,

IPmonopolet |20 udg. | DET MODERNE DIPLOMATI

Hvor de kinesiske statsledere traditionelt optræder afdæmpet i det offentlige rum som talende jakkesæt uden et overdrevent personligt udtryk, fører Putin sig anderledes flamboyant frem i forsøget på at etablere en populistisk platform via sin kropslige fremtoning. Snart optræder han i hvid judodragt med sort bælte som en kampsportsmand, der dyrker sin ungdoms sport, snart spiller han ishockey med russiske topspillere og snart redder han et filmhold fra en sibirsk tiger.

Hvor Putins fremtoning som heman med bar overkrop til en vis grad appellerer til den russiske befolkning, virker en sådan kropspolitik mere aparte i udlandets øjne, hvilket resulterede i en mere afdæmpet fremtoning ved OL. Dog blev der under åbningsceremonien zoomet rigtig mange gange ind på Putin med hans faste blik og i øvrigt ret udtryksløse ansigt. På samme måde var han yderst aktiv under selve sportskonkurrencerne og i mere uformelle møder med russiske og udenlandske atleter, hvorfor han mere end nogen statsleder fremstod som en sportens egen mand.

Som følge af de indskrænkede russiske borgerrettigheder valgte notabiliteter som Frankrigs præsident Francois Hollande, EU-kommissionens formand José Manuel Barroso og Tysklands præsident Joachim Gauck at droppe legene i Sochi.

Putin vovede dog ikke at ændre i statslederens normalt helt fastlagte åbningsord i modsætning til præsident Bush, der ved Salt Lake City Vinter-legene i 2002, med slet skjult brod mod terrorangrebet den 11. september året før, udtalte: ”På vegne af en stolt [læs: Vi er ikke knækket!] og beslutsom [læs: Vi kommer efter jer!] nation …” Ved samme lejlighed blev et brændt og sønderrevet flag, der angiveligt var fundet i World Trade Centre, båret rundt i arenaen under tilstedeværelse af politi- og brandfolk fra ”September 11”.

VI MINDES OM DE FALDNE

Hvad angår mindepolitik har værtsnationer mulighed for at mindes ofre for nationale katastrofer ved OL. Under åbningsceremonien i Beijing mindedes ofrene fra jordskælvet i Sichuan, og under OL i Storbritannien var der en mindehøjtidelighed med højtidelig sang, dans og et minuts stilhed til ære for ofrene for terrorangrebet i London 7. juli 2005. Putin og de øvrige russiske arrangører benyttede dog ikke OL i Sochi til at mindes de mange russiske terrorofre, og ikke mindst døde ved aktioner direkte vendt mod OL, herunder især angrebet på togstationen i Volgograd i december 2013. Måske var grunden, at arrangørerne ikke ville give terroristerne den sejr, at deres angreb blev tematiseret under ceremonien.

EN SAMLET, MANGFOLDIG NATION

Derudover er der spørgsmålet om etnisk integration. Åbningsceremonien rummede kun svage folkloristiske indslag med alle Ruslands forskellige befolkningsgrupper som udtryk for den officielle harmoniserende ideologi om multietnicitet (mnogonatsionalnost). Der var ikke tale om optrin a la Beijing-legene, hvor det kinesiske flag blev båret ind

på stadion af børn iklædt folkedragt fra de 56 forskellige etniske grupper i Kina. I virkeligheden var børnene etniske han-kinesere, der altså tilhørte den dominerende 90 % store majoritetsbefolkning.

Med OL i Sochi satte Putin alt på et bræt. Sochi ligger for foden af den vældige Kaukasus-bjergkæde, et område, der huser det, der bliver kaldt en krudttønde, med de sidste 20 års krige i Tjetjenien som det mest blodige eksempel. I 1864 annekterede den russiske zars tropper det enorme kaukasiske steppe- og bjergområde og fordrev lokalbefolkningen, hvorfor mange kaukasiere i dag lever i landflygtighed. Både blandt dem og de tilbageblevne kaukasiske efterkommere kan tvangsfordrivelsen forsat opfattes som en traumatisk og uløst begivenhed.

Når Putin valgte at lægge OL netop i dette område, skyldes det utvivlsomt et ønske om at demonstrere sin kontrol over selv de mest konfliktplagede russiske yderområder. Men dette var også hans fjenders gyldne chance for at markere sig på verdens største scene. Som bekendt fortsatte terroraktionerne dog ikke ind i OL og videre ind i De Paralympiske Lege (handikap-OL) sammesteds fra 7. til 16. marts, hvilket ville have betydet, at Putin havde demonstreret sin afmagt for åbent tæppe, og frem for en demonstration af OLs bløde magt, ville han være blevet tvunget til at hive jernnæven frem, som det senere skete med annekteringen af Krim, der foregik midt under De Paralympiske lege.

grad direkte i åbningsceremonien i form af kinesisk strækmarch og flaghejsning ved Folkets Befrielseshær i Beijing. I London viste storskærme, hvordan faklen blev firet ned til Tower of London af britiske specialstyrker i helikopter, og flaget blev på stadion båret frem af kommandosoldater, der signalerede robusthed og kamperfaring fra de seneste krige i Afghanistan og Irak.

I betragtning af at Putins Olympiske Lege var de mest terrortruede OL i moderne tid, var det interessant at se, at militær og ordensmagt ikke fik en særlig fremhævet symbolsk præsentation ved åbningen af OL i Sochi, måske som et udtryk for, at Putin ikke ønskede at pege på, hvor stor, krævende og nødvendig den omfattende terrorbekæmpelse var.

om SKRIBENTEN

Hans Bonde er historiker og professor ved Københavns Institut for Idræt og Ernæring. Hans Bonde er specialiseret inden for historie, idræt og politik.

Alt i alt fik Putin med OL i Sochi skabt en kæmpe potemkinkulisse, som udtryk for hans forsøg på genskabelse af russisk storhed som frugten af hans 13 år ved magten.

Men opbygningen af goodwill gennem OL blev dog ubarmhjertigt smadret gennem Putins annektering af Krim i ugerne efter OL. Fremfor at stå som dynamisk centrum i skabelsen af en ny eurasisk føderation af tidligere sovjetrepublikker, skaber Rusland i dag frygt og ikke tiltrækning hos sine naboer. Skønt elitesportens bløde magt er en væsentlig faktor i international politik, er den hårde militære magt dog fortsat en hovedfaktor i geopolitikken, og det gælder tydeligvis ikke mindst, når Putin spiller med musklerne.

ENHVER STORMAGT KAN BESKYTTE SIT FOLK

Det bringer os frem til det sidste punkt: Beskyttelsespolitik. Ved åbningsceremonien ved de sidste to sommer-OL indgik militæret i høj

DET MODERNE DIPLOMATI |20 udg. | IPmonopolet

17

TEMA

KONKURRENCESTATEN PÅ ARBEJDE af MARTIN MARCUSSEN Økonomisk diplomati er det nye buzzword i udenrigstjenesten, hvilket ses helt konkret i de diplomatiske bånd mellem Danmark og Kina. Men spørgsmålet er, om økonomisk diplomati kan løse tidens største globale styringsudfordringer?

”V

erdensøkonomien er af lave, og det gælder om at opdage hver chance, der byder sig for erhvervslivet“ erklærer Udenrigskommissionen i sin afrapportering af tre års arbejde i 1921 (Udenrigskommission, 1921: 60). Det understreges, at „det først og fremmest [er] hensynet til varetagelse af Danmarks erhvervsinteresser“, der begrunder oprettelsen af nye diplomatiske repræsentationer rundt omkring i verden (ibid: 62).

Nu gentager historien sig. Verdensøkonomien er atter engang af lave. De ”gamle” økonomier lider stadig i varierende udstrækning under den langtrukne finansielle og økonomiske krise, og de ”nye” økonomier finder gradvis deres plads i den økonomiske verdensorden. I Danmark og i mange andre lande er fokus i stigende grad rettet mod det økonomiske diplomati, som det nye mantra i udenrigstjenesten.

Med reference til Danmarks nuværende og fremtidige økonomiske interesser bliver der fra sensommeren 2014 oprettet nye ambassader i Myanmar (”har et enormt uudnyttet økonomisk potentiale”), Colombia (”stort potentiale for dansk erhvervsliv”), Filippinerne (”mange år med solide vækstrater”) og Nigeria (”en

18

IPmonopolet |20 udg. | DET MODERNE DIPLOMATI

helt central økonomisk aktør i Afrika”) (Udenrigsministeriet, 2014: 34-36).

For at forstå hvilken rolle staten spiller i en situation, hvor Danmark skal trækkes ud af lavvækstens hængedynd, giver det mening at referere til begrebet ”konkurrencestat” (Cerny, 2006). I modsætning til den liberale stat, der har til formål at tilvejebringe perfekte markeder via en national og international afregulering, har en konkurrencestat ikke til formål at reducere antallet af regler og forordninger. Konkurrencestaten skal derimod proaktivt bidrage til at regulere markedets funktionsmåde med henblik på at skabe de optimale institutionelle rammebetingelser for, at det private erhvervsliv kan blomstre. I modsætning til den keynesianske stat, der har til formål at tilvejebringe en passende efterspørgsel efter produkter, serviceydelser og arbejdskraft, har en konkurrencestat ingen intention om at erstatte markedets efterspørgsel med en statslig efterspørgsel. Konkurrencestaten skal fremme innovation og produktivitet ved at tilvejebringe kompetente og sunde medarbejdere, en udbygget infrastruktur og en smart og ukorrumperet offentlig forvaltning.

Konkurrencestaten arbejder ikke udelukkende i en national kontekst. Det er Danmarks placering i den jernhårde internationale konkurrence, der tæller. Det er i det lys, man skal forstå, at udenrigstjenesten via det økonomiske diplomati forsøger at skabe nogle befordrende rammer for Danmarks placering på den internationale scene. Det er i EU og på de nye vækstmarkeder, det foregår. Derfor hedder det også i begrundelsen for dét, der er blevet kaldt den største reform af udenrigstjenesten i nyere tid, at der skal være ”mere verden, mindre Europa, men mere EU” (Udenrigsministeriet, 2014: 31).

HVAD ER ØKONOMISK DIPLOMATI?

Det er klart, at for at forstå den moderne udenrigstjenestes funktionsmåde, dynamik og resultater, er det nødvendigt at kaste et nærmere blik på det økonomiske diplomatis indhold og organisering. Men hvad er økonomisk diplomati?

Litteraturen på området er stadig sparsom. Selvom økonomisk diplomati som aktivitet og idé er af langt ældre dato er det den amerikanske udenrigstjeneste, der måske som den første i nyere tid sætter et begreb på – ”economic statecraft” (Clinton, 2011). Med Hillary Clinton som udenrigsminister overføres den tidligere præsident Bill Clintons dictum ”it’s the economy, stupid” til internationalt niveau: Ved hjælp af et helt spektrum af bløde udenrigspolitiske virkemidler kan USA ikke bare realisere sine udenrigspolitiske målsætninger, men også en lang række nationale målsætninger. Udenrigspolitikken er også til indvortes brug, så at sige. På den måde tilpasses udenrigspolitikken til de udfordringer en stormagt som USA forventes at løse i forlængelse af den kolde krigs afslutning. Ønsket er i større udstrækning at anvende blød magt og på den måde udfase anvendelsen af hård magt. Ønsket er at vinde ”the hearts and minds of people” rundt omkring på jorden. På samme tid er det en udenrigspolitik, der bringes meget tættere på amerikanerne, hvis bekymringer – som korrekt set af Bill Clinton – i stor udstrækning kredser omkring deres egen velfærd og fremtidige muligheder.

I den akademiske litteratur defineres økonomisk diplomati i varierende udstrækning i relation til enten målet med den diplomatiske indsats eller i relation til de diplomatiske midler, der anvendes for at nå disse målsætninger (Okano-Heijmans, 2011). På den ene side afgrænses feltet af økonomisk diplomati til at udgøre alle de aktiviteter, der er med til at fremme et lands udenrigsøkonomiske målsætninger. Det antages, at det er muligt at skelne mellem, hvorvidt et lands interesser er ”mest økonomiske” eller ”mest

Nogle vil fristes til at sige, at økonomisk diplomati er for vigtigt at overlade til økonomerne.

politiske”. Det kan være en ganske vanskelig skelnen.

Når vi eksempelvis i den danske udviklingspolitik arbejder for at få etableret nogle danskproducerede vindmøller og solcelleanlæg i Kenya, bidrager vi jo til at gøre landet selvforsynende på energiområdet på en meget bæredygtig måde – men vi har også stærke kommercielle interesser forbundet med denne indsats. I praksis er en skelnen mellem økonomi og politik ganske svær at opretholde.

På den anden side er økonomisk diplomati defineret i forhold til de midler, der anvendes i diplomatiet med henblik på at realisere hele viften af danske udenrigspolitiske interesser. Det kan være diplomati, der søger at promovere dansk eksport, at tiltrække udenlandske investeringer til Danmark, at formulere bilaterale handelsaftaler, at deltage i nation-branding, at iværksætte sanktioner, eller at bidrage med udviklingsbistand. Alle disse midler i diplomatiet er ”økonomiske” i én eller anden forstand, men målsætningerne kan sagtens være politiske. Det er eksempelvis hovedsageligt økonomiske sanktioner, der iværksættes over for Rusland som en reaktion på landets fremfærd på Krim, men målet med disse sanktioner er ”politiske”: at straffe Vladimir Putin, at få ham til at ændre politik, at forhindre ham i at fortsætte sin fremfærd i resten af Ukraine, måske endda at få ham til at trække sig som Præsident.

LITTERATUR ••

•• •• ••

••

••

Cerny, Philip G. (2006), “Political Globalization and the Competition State," in Richard Stubbs and Geoffrey R.D. Underhill, eds., Political Economy and the Changing Global Order, 3rd ed., Oxford: Oxford University Press, 376-386.

Clinton, Hillary Rodham (2011), “Economic Statecraft”, remarks at Economic Club of New York, New York City, October 14.

Mitrany, David (1948), "The Functional Approach to World Organization," International Affairs, 24(2): 350-363.

Okano-Heijmans, Maaike (2011), “Conceptualizing Economic Diplomacy: The Crossroads of International Relations, Economics, IPE and Diplomatic Studies”, The Hague Journal of Diplomacy, 6(1-2): 7-36.

Udenrigskommissionen (Den ved kongelig resolution af 3. september 1919 nedsatte kommission) (1921), ”Organisationen af Udenrigsministeriet og Danmarks repræsentation i udlandet”, København.

Udenrigsministeriet (2014), ”Ambassader til en ny verden”, Eksportfokus, no. 1, pp. 30-36.

DET MODERNE DIPLOMATI |20 udg. | IPmonopolet

19

ØKONOMISK DIPLOMATI ER POLITIK

I politologien er der masser af teori, der kan hjælpe os til at forstå sammenhængen mellem økonomi og politik. En politologisk vinkel på det økonomiske diplomati vil derfor være, at økonomisk diplomati er politik. Nogle vil fristes til at sige, at økonomisk diplomati er for vigtigt at overlade til økonomerne.

Tag eksempelvis en klassisk integrationsteori som transaktionsanalysen, der forsøger at forstå, hvordan to lande eller regioner, der af den ene eller den anden grund har udviklet et antagonistisk forhold til hinanden alligevel kan tilvejebringe betingelserne for fredelig sameksistens (Mitrany, 1948). Det er tilfældet rigtig mange steder i verden – det kunne være konflikten mellem Japan og Kina, der ofte bryder ud i alle mulige sammenhænge, eller mellem Tyrkiet og Grækenland. Det var også tilfældet i Europa i forlængelse af anden verdenskrig.

En stående joke blandt EU-embedsmænd er, at “før i tiden skød vi mod hinanden, nu skændes vi om fiskekvoter”. Teorien har et bud på, hvordan det er kommet dertil. Den antager, at mellemstatslig samkvem har størst mulighed for at blive realiseret på et afgrænset, teknisk og nærmest upolitisk område.

Det kunne være udveksling af varer på et område, der ikke har strategisk interesse. Allerede her spiller økonomisk diplomati en rolle. Udenrigstjenesten kan skabe rammerne for, at de relevante erhvervsaktører faktisk mødes og begynder at handle med hinanden.

Begge parter begynder at tjene penge.

I det næste led af teorien antages det, at denne afgrænsede kommercielle relation med tiden vil blive markeret med en decideret forretningsaftale, hvor betingelserne for denne sektorspecifikke handel nedfældes på skrift. Der foregår med andre ord én eller anden form for institutionalisering, og begge parter begynder at planlægge i overensstemmelse med at kontrakten overholdes. Også her spiller økonomisk diplomati en rolle. Der kan udformes såkaldte Memorandums of Understanding (MoU’er), der beskriver interaktionsmønstrene for den kommercielle relation fremover. Måske efterspørger markedsaktørerne endvidere, at der etableres én eller anden form for tvistbilæggelsesmekanisme, der kan træde til, hvis kontrakten alligevel ikke overholdes. Også her træder det økonomiske diplomati til og yder en hjælpende hånd. Man ser tydeligt, hvordan markedsaktørerne i planlægningen af deres produktion bliver positivt afhængige af hinanden på tværs af grænser. Begge parter ekspanderer, fordi markederne for deres produkter er blevet større.

20

IPmonopolet |20 udg. | DET MODERNE DIPLOMATI

Det næste led i teorien er interessant. Det er her den ”funktionelle spil-over” kommer ind i billedet.

Idéen er den, at samarbejde på ét afgrænset felt med tiden vil skabe et behov for også at samarbejde på et andet afgrænset felt. At identificere og italesætte den konkrete kobling mellem de to felter er en opgave for det økonomiske diplomati. Hvis to markedsaktører i hver sit land udveksler møtrikker og skruer, så går der ikke længe, inden der opstår et behov for, at skabe en fælles logistik, der muliggør at disse produkter markedsføres og transporteres rundt mellem de to lande.

Efterspørgslen efter mere systematisk samarbejde mellem de to lande kommer nedefra, og den bliver kraftigere og kraftigere. Det økonomiske diplomati skal være med til at synliggøre denne efterspørgsel.

Det ene sektorområde efter det andet inddrages i de to landes kommercielle samkvem.

Men det slutter ikke her. Den funktionelle spillover fortsætter fra område til område, og til sidst involveres også områder, som ikke udelukkende kan karakteriseres som ”apolitiske” og ”tekniske”, men som også har en stort komponent af strategisk vigtighed over sig. Det kan være spørgsmål, der har med energiforsyning at gøre, eller forskning og udvikling, eller etableringen af fælles standarder. Ja, faktisk er der ifølge teorien ingen grænse for, hvor langt denne funktionelle spill-over kan nå. Det kan ende med, at de to forhenværende fjender indgår i fælles institutionsbygning. Helt naturligt vil det økonomiske diplomati spille en rolle i denne fase, hvor de to landes politikere inddrages i integrationsprocessen.

DANMARK PÅ ØKONOMISK-POLITISK MISSION I KINA

Transaktionsanalysen har med held været brugt til at analysere de indledende faser i det europæiske integrationsprojekt. Senere er den blevet anvendt som et grundlag for EU's naboskabspolitik i forhold til især landene i Central- og Østeuropa. Herudover indgår der også elementer af transaktionsanalysen i nyere teorier, der forsøger at forstå, hvad der skaber vækst og velfærd i udviklingslandene.

Et nutidigt eksempel på, at transaktionsanalysen lever i bedste velgående, er i de diplomatiske relationer, der eksisterer mellem Danmark og Kina. I princippet kan Danmark gøre som Norge og forsøge at holde rettighedsfanen højt. Det vil indebære, at man ved en hver given lejlighed påtaler over for kineserne, at man ikke er tilfredse med landets fortolkning af de universelle menneskerettigheder. Det gælder i forhold til beskyttelse af mindretal, ytringsfrihed, forsamlingsfrihed og ikke mindst dødsstraffen. Indtil videre har denne

Kan økonomisk diplomati bidrage til at håndtere nogle af de store globale styringsudfordringer vi ved vi kommer til at stå overfor de næste ti år – klimaproblematikken, cyberangreb, pandemier?

tilgang ikke ført det store med sig. Norge har de sidste fire-fem år befundet sig i en såkaldt ”istid”. Det vil sige, at Norge i realiteten ingen officielle diplomatiske relationer har til Kina. I samme periode er Norges handel med Kina faldet drastisk.

Danmark har valgt en anden strategi, der bedst kan forstås som en udmøntning af transaktionsanalysen.

Man forsøger via ambassaden i Beijing, Danmarks største bilaterale ambassade, at etablere et utal af tekniske relationer til en lang række aktører i det kinesiske samfund. Med disse tekniske relationer som springbræt søger man så at etablere nogle mere politiske relationer til de kinesiske beslutningstagere. Rækkefølgen er, i modsætning til den norske approach, at man først skal have opbygget nogle fælles kommercielle relationer og så håbe på, at disse relationer fungerer som katalysatorer for, at der udvikles en gensidig tillid mellem danske og kinesiske myndigheder på en lang række områder. I virkeligheden vil både Norge og Danmark det samme i Kina – man vil udnytte købekraften hos de mange forbrugere i den kinesiske middelklasse, og man vil slå et slag for de universelle rettigheder. Men der er forskellige måder at nå disse mål på, og det lader til, at det er det økonomiske diplomati, der har haft mest succes med at levere politiske resultater.

På hjemmebane udfordres både de norske og danske udenrigsministerier, når de skal redegøre for deres respektive tilgange til Kina. I Norge vil det være de eksporterende erhverv, der kan føle sig oversete i udenrigstjenestens forsøg på at fremme grundlæggende rettigheder rundt omkring i verden, i Danmark

kan det være ngo’erne, der mener, at vi fører en al for stilfærdig og nærmest anonym udenrigspolitik i forhold til rettighedskrænkere rundt omkring i verden. Transaktionsanalysen vil imidlertid antage, at der netop ikke behøver at være en konflikt mellem politiske og økonomiske målsætninger i udenrigspolitikken, simpelthen fordi økonomi er politik. Det er via økonomisk samkvem man med tiden arbejder sig hen mod et gensidigt politisk forpligtende tillidsforhold mellem lande.

ER DER GRÆNSER FOR ØKONOMISK DIPLOMATI?

I øjeblikket er økonomisk diplomati det nye buzzword i udenrigstjenesten. Der er store muligheder, men forventningerne er også høje – måske endda for høje. Kan økonomisk diplomati bidrage til at håndtere nogle af de store globale styringsudfordringer vi ved, vi kommer til at stå overfor de næste ti år – klimaproblematikken, cyberangreb, pandemier?

Har konkurrencestatens aktører øje for den økonomisk diplomatis politik – eller handler den praktiske udførsel af økonomisk diplomati ”blot” om, at vi skal blive rigere? Kan erhvervsaktørerne købe sig til diplomatisk assistance i alle og enhver henseende – eller er der en grænse for, hvad ambassadører og diplomatiet stiller op til? Har udenrigstjenesten de ressourcer og kompetencer, der er nødvendige for at for at kunne udføre alle dele af det økonomiske diplomati og høste alle fordelene? Svarene på disse spørgsmål vil være afgørende for, om vi også betragter det økonomiske diplomati, som det nye sort i udenrigstjenesten om ti år.

om SKRIBENTEN

Martin Marcussen er professor ved Institut for Statskundskab på Københavns Universitet. Han forsker for tiden blandt andet i småstatsdiplomati.

info om KURSUS I samarbejde med Udenrigsministeriet udbyder Martin Marcussen i perioden 19.-29. august 2014 et 10-ECTS åbent sommerkursus ved Institut for Statskundskab på Københavns Universitet, hvor både bachelor- og kandidatstuderende har adgang. Det gælder studerende fra KU såvel som studerende fra andre universiteter. Det afsluttes med en fri opgave. For program og pensumliste se: http://polsci.ku.dk/uddannelser/summer_schools/bilag/Revideret_kursusbeskrivelse_Economic_Diplomacy200314.pdf Martin Marcussen har sammen med Karsten Ronit redigeret bogen ”Dansk Diplomati. Klassiske træk og nye tendenser” ved Hans Reitzels Forlag.

DET MODERNE DIPLOMATI |20 udg. | IPmonopolet

21

TEMA

KLIMADIPLOMATIETS AFVEJE I KYOTOPROCESSEN af ROLF CZESKLEBA-DUPONT

Så længe kvotehandelen med forureningstilladelser for CO2 ikke er afskaffet, fortsætter tillidskrisen i klimapolitikken. Men det gør kampen for en anden verden også, hvor økonomien tjener samfundet og dets naturbetingelser - frem for omvendt.

D

a FN's Klimakonvention blev til i 1990'erne for at afværge abrupt global opvarmning, planlagde EU en beskatning af klimagas-emissioner fra fyringsenheder og køretøjer. Da den skulle implementeres i Kyoto-protokollen fraveg EU's forhandlere denne option for at holde på amerikanerne. USA's senat truede med at nedlægge veto, hvis landets økonomi ikke tilgodesås. Troen på markedsmekanismen betød, at man underlagde sig finansmarkederne, selvom disse ser bort fra indholdet i handlede 'goder' og dermed klimavirkningerne. Et tykt diplomatisk røgslør forhindrer siden indsigten i de følgende fejludviklinger og omorienteringen mod en Plan B. TRANSATLANTISKE MODSÆTNINGER

I opløbet til det valg, der bragte Barack Obama i Det Hvide Hus, skrev jeg i 2008: „Indtil Klimatopmødet i København i december 2009 skal der ske meget i den amerikanske administration, før USA ikke kun gør ren lip-service, men er med til at gå til problemernes rod (...) den nødvendige systemforandring væk fra markedsfundamentalismen. Ikke mindst en løsning

22

IPmonopolet |20 udg. | DET MODERNE DIPLOMATI

af klimakrisen vil (...) kræve en (...) offentlig administration med planlægningskompetencer“ (IPmonopolet, #3, 2008, s.8).

Troen på markedsmekanismen betød, at man underlagde sig finansmarkederne, selvom disse ser bort fra indholdet i handlede 'goder' og dermed klimavirkningerne.

Obama er dog ikke en ny Franklin D.Roosevelt, der kunne følge op på den New Deal politik, der internationalt var gældende indtil begyndelsen af 1970'erne.

I Europa findes alligevel politikere og analytikere der går ind for den – dog ikke som kopi. I klimakrisens tid er der brug for en Grøn New Deal, der fremmer en økologisk omstilling af produktion, distribution og forbrugsmønstre. Uden udstrakt statsintervention kan en sådan klimapolitik ikke gennemføres. Amerikanske politikere og administratorer fastlagde sig imidlertid allerede i klimapolitikkens første fase på en markedsfundamentalisme, der vil minimere staten.

USA'S DIPLOMATISKE NEDERLAG I RIO 1992

Det kan undre, at USA's præsident, George H.W. Bush, den 15.juni 1992 på Rio-konferencen om Miljø og Udvikling undertegnede FN's Rammekonvention om Klimaforandringer (UNFCCC).

kort om UNFCCC Klimakonventionen fra 1992 har til formål: „...stabilization of greenhouse gas concentrations in the atmosphere at a level that would prevent dangerous anthropogenic interference with the climate system” (artikel 2). Udviklede lande skal gennem deres hjemlige politikker vise, at de er „taking the lead in modifying longer-term trends in anthropogenic emissions consistent with the objective of the Convention“ (artikel 4 (2a)). Disse grundlæggende forpligtelser står ved magt, men de udviklede lande har endnu ikke vist, at de igennem deres politikker er i stand til at 'knække kurven' af klimagassernes himmelflugt.

Præsidenten fulgte åbenbart devisen „If You can't beat them, join them!“ og fik senatet til at ratificere denne internationale traktat. Alligevel tabte han valget i november 1992 til Clinton og Al Gore. Økonomen Alain Lipietz fra de franske Grønne vurderede, at USA led et diplomatisk nederlag i Rio, der tåler sammenligning med det militære i Vietnam (Towards a new economic order, 1993, s.188). Efter Ronald Reagans magtovertagelse i 1981 havde USA demonteret sin førende kapacitet inden for energi- og miljøpolitik og kunne kun udvande fra UNFCCC. Derimod allierede EU sig med u-landene og fik internationale NGO'er med til at støtte væsentlige aftaler – i tilfældet med biodiversitets-konventionen endda uden USA's stemmer.

MARKEDSFUNDAMENTALISMEN IND I KYOTO-PROCESSEN

Under ledelse af Bill Clinton og vicepræsident Al Gore ville en global klimaaftale i republikanernes øjne let føre til en indskrænkning af USA's suverænitet. I foråret 1992 skrev senator Al Gore: „Just as democracy and market economics are important to a successful effort to restore the earth's ecological balance, so is a further extension of the rule of law“ (Earth in balance, s.352). Og: „If the world is to have any chance at all of successfully negotiating the (...) difficult treaties that are now necessary, the United States will simply have to take a leadership role“ (s.354). Ikke underligt, at præsident Bush greb efter førertrøjen i sidste time: Hvad kunne der ikke forventes af hans demokratiske rivaler?

For at undgå en videreudvikling af Folkeretten på konventionens tredje Conference of the Parties (COP) i Kyoto skulle den nye administration snarere tages i ed for konkurrencestaten. I opløbet til konfe-

rencen besluttede det amerikanske senat i 1997 med 95 mod 0 stemmer ”Byrd-Hagel's” lov, som forbød den amerikanske delegation at stemme for enhver international aftale, der kunne skade landets konkurrenceevne.

Clinton og Al Gore var tilhængere af en markedsøkonomisk model, der var blevet anvendt for at reducere syreregnen i USA's nordøstlige stater, nemlig en begrænset kvotehandel med forureningstilladelser, en såkaldt 'cap and trade' ('sæt et loft og handl'). I Europa mente man ikke, at dette handelssystem var den eneste måde at klare syreregnsproblematikken på. I EU skete det gennem lovgivning om kraftværkernes afsvovling. EU's forhandlere var derfor skeptiske over for en drejning mod 'cap and trade'.

Den europæiske klimapolitik skulle oprindeligt baseres på en skat på CO2-emissioner fra skorstene og udstødningsrør. Det danske medlem af EU's miljøadministration og EU's forhandlingsleder i Kyoto, Jørgen Henningsen, stod for denne idé. Danmark havde selv erfaring med CO2-afgifter. Konceptet måtte dog vige for 'cap and trade', der blev solgt som ren markedsøkonomi, hvilket den dag i dag er en sovepude for administratorerne af EU's Emission Trading System (EU ETS). De undervurderer fortsat det politiske element i den nødvendige nedsættelse af overliggeren (cap'en). Efter 2007-krisens gennembrud skulle dette være sket meget mere. Uden det har EU fået en alt for lav kvotepris. Den begunstiger forurenerne for så vidt, de er nødt til at købe aflad – og ikke stadigvæk har rigeligt af kvoterne.

I klimakrisens tid er der brug for en Grøn New Deal, der fremmer en økologisk omstilling af produktion, distribution og forbrugsmønstre. Uden udstrakt statsintervention kan en sådan klimapolitik ikke gennemføres.

VARM LUFT FRA AUSTRALIEN

I Kyoto-forhandlingernes sidste time kom det til endnu en overraskelse. Den australske klimaforsker Tim Flannery beretter: „Modstanden fra den australske regering mod Kyoto-aftalen var så stærk, at senator Robert Hill (...) var klar over, at kun en aftale, som tydeligt tilgodeså de australske interesser, ville kunne accepteres. Da forhandlingerne nærmede sig tidspunktet for Kyoto-konferencens afslutning, var der ikke opnået konsensus, så der blev erklæret 'time-out' ved midnat (...) Da man endelig var nået frem til en fælles formulering af aftalen, rejste Robert Hill sig og fremlagde et nyt aspekt, der skulle inddrages i vurderingen af Australiens situation - nemlig landområdernes anvendelse. Hans pointe var, at Australien via skovbeskyttelse bidrager til at binde CO2. Da rydning af arealer til landbrugsformål havde været faldende siden basisåret 1990, havde Australien noget, der svarede til den 'varme luft' i Østeuropa, og det ville betyde, at den australske industri stort set

DET MODERNE DIPLOMATI |20 udg. | IPmonopolet

23

FOTO: WIKIMEDIA COMMONS

ville kunne fortsætte som hidtil. Konfronteret med denne situation, der indeholdt enten at acceptere de australske krav eller et sammenbrud af konferencen, valgte de delegerede at imødekomme de australske krav“ ('Vejrmagerne. Det menneskeskabte klima', 2006, s.267).

TYSK KRITIK EFTER KYOTO

Efter hjemkomsten fra Kyoto rekvirerede den tyske miljøminister Dr. Angela Merkel en vurdering af disse sidste tilføjelser til Kyoto-protokollen. Hendes rådgivere for global forandring (WGBU) udgav derpå i 2008 en sønderlemmende kritik på 85 sider, der indledtes diplomatisk: „This conference (...) adopted a Protocol to the Convention (...) that gives an unexpected degree of consideration to the function of biological systems as sources or sinks of greenhouse gases.“ De citerede bl.a. studier, der gjorde opmærksom på, at der under global opvarmning må regnes med, at Jordens landbaserede økosystemer i højere grad styres af biologisk transpiration med frigivelse af CO2 end af den CO2-bindende fotosyntese. Den ville blive mættet ligesom havenes optagelse af CO2 allerede er det. Så var det ingen god idé at tage fremtidig skovvækst som pant for nutidige ekstra-emissioner af CO2 f.eks. fra træfyring. Men dette lå i støbeskeen.

FINANSMARKEDERNES EL-DORADO

Omkring år 2000 lovede USA en stor reduktion af

24

IPmonopolet |20 udg. | DET MODERNE DIPLOMATI

CO2 i 2010. Firmaer som den kreative energikoncern Enron så profitable muligheder i et statsgaranteret marked for nye finansprodukter (bl.a. omtalt af Tom Heinemann i tv-dokumentaren 'Varm luft for milliarder' fra 2013). Mange spekulanter har sidenhen kunnet realisere 'windfall profits', fordi CO2-kreditter i kvotehandelssystemet kan handles uden for kredsen af de virksomheder i 'realøkonomien', der er omfattet af det (ca. 11 000 i EU17). Som omsættelige kvoter blev kulstofkvoterne spekulationsobjekt for finansielle markeder. Her laves profitter i et splitsekund – bare ved at de skifter ejernes kolde hænder.

Forhandlingerne om Kyotoprotokollen drog ud indtil oktober/november 2001, da COP 7 i Marrakesh vedtog operationelle beslutninger. USA havde da allerede meldt sig ud, hvorpå man gav Rusland flere indrømmelser for at sikre deres ratificering af protokollen i 2004. Man glemte dog i skyndingen, at protokollens mekanismer forudsatte et globalt lukket system.

CASE: TRÆFYRING

Selvom CO2-emissioner fra træfyring ved skorstenen er højere end fra fossile brændsler, skulle nationale regnskaber for EU's træimporterende landes energisektorer undlade at opgøre dem. Sammen med anden frigivelse af kulstof fra skovbunden helt indtil afskibningen af træpiller skulle træeksporterende lande tage dem med i regnskaberne for deres skovsektorer. Lan-

FOTO Obama på COP15 diskuterer med europæerne.

de uden for Kyoto, som USA og Canada, bidrager dog ikke med disse regnskaber. Udeladelsen af emissioner fra EU's fyringsanlæg, der brænder deres træpiller, er derfor misvisende.

COP15 indrømmet disse fejl, endsige gjort noget for at indskrænke dem. Alt er under kontrol, er det officielle budskab.

Ligeså misvisende er påstanden om, at udledningerne af CO2 fra afbrænding af biomasse automatisk udlignes gennem ny plantevækst. Ved halmens korte omdriftsperioder er dette overskueligt, men ikke når det gælder skovenes træer. Amerikanske videnskabsfolk og NGO'er har klaget over det til Kongressen og til EU-Kommissionen. Fejlen i Kyoto-protokollens implementering fører nemlig til, at f.eks. DONG Energy får CO2-kvoter svarende til fortrængt fossilt brændsel. Når der ikke modregnes CO2 fra træfyring, er dette dårlige 'sub-prime' kreditter, som vi kender dem fra boligmarkedet.

Jørgen Henningsen forelagde allerede i opløbet til COP 15 sit forslag om en Plan B (Information 27.10.2009) - ikke mindst fordi der ikke var udsigt til en ratificering af Kyoto-protokollen i det amerikanske senat, der kræver et 2/3-flertal. Med henvisning til USA's ratifikation i 1992 af selve klimakonventionen foreslog han at tage fat på sektorerne og forhandle sig frem til energipolitiske tiltag for f.eks. at reducere emissioner fra transport, energiproduktion og -anvendelse osv. Så kunne landene gennem konkrete tiltag 'svinge ind' på en reduktionskurs for i tide at nå en 80% reduktion i 2050.

Disse fejl uagtet, skummer finansmarkederne fløden af et handelsbaseret system, der faktisk fører til forøgede CO2-emissioner. I sin 2020-pakke for klimapolitikken fra 2007/8 satsede EU på kvotehandelen som hjørnesten og forsikrede, at 'absolutte reduktionsforpligtelser er ryggraden i kvotehandelssystemet'. Men Kommissionen undlod effektivt at gribe ind over for snyd og bedrageri med elektroniske kvotebeviser og deres tvivlsomme tilblivelse. Selvom krisen dengang var brudt ud, har EU hverken under eller siden

En sådan Plan B kunne give mere konkrete resultater end det uforpligtende løfte fra Copenhagen Accord om at holde sig under en global opvarmning på 2 grader i forhold til det førindustrielle niveau – hvilket er det eneste blivende resultat af COP15. Da denne grænse med de foreliggende markedsorienterede instrumenter ikke er til at overholde, bør Verden svinge ind på denne Plan B. Det er ikke gjort med at bilde u-landene ind, at man fortsætter Kyoto, når målene ikke går ud over EU's 2020-plan.

om SKRIBENTEN

PLAN B FOR REELLE INVESTERINGER Rolf Czeskleba -Dupont er Ph.D. i energi og samfund fra Aalborg Universitet.

DET MODERNE DIPLOMATI |20 udg. | IPmonopolet

25

TEMA

HANDELS- OG UDVIKLINGSSAMTÆNKNING SAVNER SAMMENHÆNG af STIG JENSEN Samtænkningen af handels- og udviklingspolitik er selektiv og savner evidens. Regeringens sanktioner mod udviklingspartnerne i Syd er både ineffektive og dobbeltmoralske med potentiel skade for både de fattige og for danske virksomheder.

SR

-regeringen er med oprettelsen af et handels- og udviklingsministerium nyskabende i dansk politik. Det nye ministerium skabte debat i udviklingsmiljøet, hvor især udviklings-ngo’erne er kritiske. Eksempelvis kalder Vagn Bertelsen, IBIS’ Generalsekretær, ministeriet for „en noget uskøn cocktail, og det er forstemmende, at regeringen nedlægger udviklingsministeriet som selvstændigt område.“1 Brian Esbensen er ligeledes kritisk og kalder sammenlægningen for dårligt nyt for de fattige.2 Derimod bakker Peter Kragelund, lektor fra RUC, op om det nye ministerium og udtaler, at handel og udviklingsbistand hører sammen.3 De modstridende perspektiver på handels-og udviklingsministeriet motiverer et kritisk perspektiv på det nye handels- og udviklingsministerium, i første omgang gennem afdækning af følgende tre problemstillinger: • Hvad er tankegodset bag handels- og udviklingsministeriets indsats? (For derigennem at blotlægge idealerne).

• Hvilke erfaringer er der med samtænkning af handel og udvikling med særlig fokus på fattigdomsreduktion? (For at afklare evidens omkring handel og udvikling fattigdomsreducerende effekt, i en ulandskontekst).

• Hvilke konkrete initiativer er der iværksat inden for handels- og udviklingsministeriets

26

IPmonopolet |20 udg. | DET MODERNE DIPLOMATI

område i regi af det nye ministerium? (For at afdække konkrete handlinger).

Afdækningen af ovenstående problemkomplekser vil danne grundlag for den efterfølgende diskussion med refleksioner af Udenrigsministeriets ord og handlinger, særligt i fattigdomsbekæmpelsesperspektiv.

TANKEGODSETS TRE ASPEKTER

I tankegodset for handels- og udviklingsministeriet er særligt tre aspekter centrale. For det første samtænkningstankegangen. Gennembruddet for forestillingen kom i 2003, med En verden til forskel, hvor der bl.a. står, at „udviklingspolitikken er en central og integreret del af dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik“ (Udenrigsministeriet, 2003:1). Integrationen af handelsdimensionen kan ses som det seneste samtænkningsinitiativ.

Et andet aspekt er forestillingen om fattigdomsbekæmpelse. Her skriver ministeriet bl.a.: „Danidas nye strategiske ramme (...) bekæmpelse af fattigdom kun kan ske ved en solid og vedholdende økonomisk vækst i den private sektor – bl.a. ved at øge udviklingslandenes markedsadgang og integration i den globale og regionale økonomi.“4 Forestillingen er koblet til en klassisk nedsivningstilgang til udvikling med den private sektor som driver. Det tredje aspekt

1 Se her: http://ibis.dk/articles/en-aergerlig-sammenblanding/ 2 Se her: http://www.information.dk/487430 3 Se her http://politiken.dk/indland/politik/ECE2198765/ekspert-handel-og-udviklingsbistand-hoerer-naturligt-sammen/ 4 Den fulde tekst kan ses her: http://um.dk/da/politik-og-diplomati/international-politik/handel/handel-og-udvikling/ ⁵ Se mere her: http://www.theguardian.com/global-development/2013/mar/15/aid-for-trade-effective-reducing-poverty ⁶ Se her: http://www.u-landsnyt.dk/blog/43/lad-os-fa-erfaringerne-pa-bordet og videre: http://forsiden.3f.dk/article/20060127/INTERNATIONALT/60127001/2405 ⁷ Se her: http://um.dk/da/om-os/ministrene/handels-europa/nyheder-om-ministeren/newsdisplaypage/?newsID=61422389-76BD-4194-9475-A44D39502AE0 ⁸ Se her: http://um.dk/da/danida/om-danida/nyheder/newsdisplaypage/?newsid=cccc9ddd-162b-41f6-a71f-c9420126c0b3 ⁹ Se her: http://www.u-landsnyt.dk/nyhed/14-01-14/nigeria-lyn-lov-forbyder-homo-gteskaber-og-forsaml

er specifikt relateret til udviklingsområdet. Mogens Jensen, den nye handels- og udviklingsminister, udtalte ved tiltrædelsen på TV2 News, at de centrale områder for ham er menneskerettigheder og budgetstøtte. Altså en fortsættelse af rettighedstilgangen med fokus på partnerskabsbaseret budgetstøtte.

HANDEL OG UDVIKLING HAR MINIMAL FATTIGDOMSREDUCERENDE EFFEKT

Med hensyn til perspektiver på integration af handel og udvikling i en ulandskontekst, skrev John Martinussen (1994: 102) bl.a.: „Hvor ilandene nyder godt af international handel, kan udviklingslandene ikke drage nytte af handlen, primært som følge af de konstant forringede bytteforhold for ulandene“.

Selvom ovenstående er skrevet for 20 år siden, skriver Thomas Bernhardt (2011: 187), at udviklingslandene stadig er fanget i asymmetriske handelsrelationer, og det gælder især i bilaterale handelsrelationer, fordi ulande er svage i forhandlingspillet.

Den internationale handelsorganisation (WTO) iværksatte i 2005 Aid for Trade-initiativet. Omkring 200 mia. amerikanske dollars er blevet kanaliseret gennem programmet, som endnu ikke blevet evalueret, men de første udmeldinger er, at „...the impact on poverty is going to be minimal.“5 Hvis problemstillingen om fattigdomsreducerende effekt bliver bredt ud til bistand til erhvervsudvikling i en dansk ulandsbistandskontekst, kan Poul Buch-Hansen⁶ bidrage med indsigter, og han udtaler bl.a.: „Fra evalueringen af PS programmet ved vi, at danske erhvervsvirksomheders samarbejder med partnere i ulandene ikke bidrog effektivt til væksten, fordi dansk industris interesser blev prioriteret højere end u-landenes behov, muligheder og begrænsninger. Samme evaluering viste, at der heller ikke blev skabt mange nye arbejdspladser, og at andre mulige lighedsfremmende virkninger (fx kvinders ligestilling på arbejdsmarkedet) også var svære at få øje på.“⁷ Ovenstående viser derfor, at udviklingspotentialet og dermed den fattigdomsreducerende effekt af handel og erhvervsbistand er tvivlsom og i bedste fald minimal.

NYE AMBASSADER OG ANTI-HOMOLOVE

Med hensyn til konkrete initiativer inden for handelsog udviklingsområdet er åbningen af nye ambassader og reaktioner på anti-homoloven i Uganda oplagte.

Om den nye ambassadestruktur skrev Udenrigsministeriet den 16. januar 2014 følgende: „Udenrigsministeriet lancerer i dag den største reform og modernisering af den danske udenrigstjeneste i nyere tid (...). Hovedpunkterne i reformen er, at Danmark åbner ambassader i Nigeria, Filippinerne, Colombia og Myanmar/Burma og et handelskontor i Lagos i Nigeria.“ Daværende udenrigsminister Holger K. Nielsen udtalte: „Dagens reform er den største i nyere tid. Ændringerne i ambassadestrukturen giver samlet set Danmark direkte adgang til over 300 millioner mennesker og forbrugere mere end hidtil.“ Daværende handels- og europaminister Nick Hækkerup udtalte bl.a.: „Familien Danmark har en kæmpe interesse i, at vi åbner nye ambassader de steder, hvor der er gang i væksten. Hver gang danske virksomheder sælger for en milliard til andre lande, betyder det alt andet lige 600-700 nye arbejdspladser herhjemme.

Regeringen og jeg vil have, at ambassaderne i endnu højere grad skal bruges til at hjælpe danske virksomheder med at sælge deres varer rundt om i verden.“⁸

Når Danmark vælger at kæmpe for rettigheder i Uganda, men ikke i Nigeria, afslører det en utilstrækkelig implementering af kohærenstankegangen.

Det andet store initiativ er sanktioner som følge af Ugandas anti-homolov, hvor Udenrigsministeriet⁹ bl.a. skrev følgende: „Den ugandiske præsident Yoweri Museveni har i dag underskrevet en lov med vidtrækkende konsekvenser for landets homoseksuelle trods international kritik, herunder også fra Danmark. Som reaktion herpå omlægger Danmark nu en del af udviklingsbistanden til Uganda. ” Handels- og udviklingsminister Mogens Jensen sagde: ”Jeg kan ikke kraftigt nok tage afstand fra loven og det signal, den ugandiske regering nu sender til ikke bare forfulgte minoritetsgrupper, men til hele verden.

Jeg har derfor besluttet at omdirigere knap 50 mio. kr. af den danske udviklingsbistand væk fra programmer med den ugandiske regering og over til aktiviteter i den private sektor og civilsamfundsorganisationer.

Derudover er det mit udgangspunkt at dirigere al fremtidig bistand uden om den ugandiske regering, så den fremover udelukkende går gennem internationa

DET MODERNE DIPLOMATI |20 udg. | IPmonopolet

27

le organisationer, den private sektor og civilsamfundet.... Den ugandiske regerings hetz mod de homoseksuelle skal ikke gå ud over de fattige ugandere (...)

7 mio. kr. af støtten (...) til den ugandiske regerings AIDS Kommission omlægges til indsatser for homoseksuelles rettigheder på sundhedsområdet.“ Det kan således konstateres, at danske arbejdspladser og kampen for seksuelle rettigheder er centrale områder for handels- og udviklingsministeren.

SAMTÆNKNING MÅ IKKE KOSTE DANSK JOBS

Afdækningen viser, at handels- og udviklingsministeriet både i ord og handling fokuserer på at fremme mulighederne for dansk erhvervsliv med fokus på skabelse af danske arbejdspladser til gavn for familien Danmark. Om fattigdomsbekæmpelsen i syd er særligt to forhold centrale. For det første er fattigdomsbekæmpelsen af marginal betydning. For det andet mangler der evidens for. at den bistandspolitiske prioritering med satsning på den private sektor vil bidrage til fattigdomsbekæmpelse i syd. Handels- og udviklingsministeriets fokus er ikke fattigdom, men derimod værdikamp med fokus på universelle (seksuelle) rettigheder.

Det gennemgående argument i det følgende er, at handel- og udviklingsministeriets indenrigspolitisk fokusering utvivlsomt kan give pote på hjemmefronten, men kan være kontraproduktivt for partnerskaber med syd og med potentielt negative implikationer for fattigdomsbekæmpelsen. I det følgende reflekteres over kohærens, aktørtilgang og sanktioner, med inddragelse af forskellige eksempler og Uganda som gennemgående illustrativt eksempel.

Kohærens er svært at være uenig i, for koordinering af politikområder/indsatser synes entydig positivt.

I den konkrete handels- og udviklingsministerielle kontekst viser sanktionering mod anti-homolovgivningen i Uganda, at indenrigspolitiske overvejelser har været centrale. Set i et samtænkningperspektiv vækker det en vis undren, at Danmark ikke sanktionerer mod Nigeria, der jo har gennemført den samme anti-homolovgivning som Uganda.10

Derudover skal det nævnes, at andre danske programsamarbejdslande har tilsvarende anti-homolovgivning, uden at de er blevet sanktioneret. En forklaring på den manglende sanktionering mod Nigeria og en fortsættelse af processen med åbning af en ambassade og et handelskontor i landet er, at Udenrigsministeriet forventer positive perspektiver for dansk erhvervsliv. Når Danmark vælger at kæmpe for universelle seksuelle rettigheder i Uganda, men ikke i Nigeria, afslører det en utilstrækkelig implementering af kohærens-tankegangen.

Derudover bliver Danmark sårbare for afrikansk kritik om inkonsekvens og dobbeltmoral. Og i lyset af den voksende selvbevidsthed i Uganda, og andre steder i Afrika, kan ”uretfærdige” sanktioner påvirke fremtidige samarbejdsrelationer, det næppe gør noget positivt hverken for fattigdomsbekæmpelsen eller dansk erhvervsliv!

CIVILSAMFUNDET IKKE ALTID DE GODE

Aktørperspektivet i Udenrigsministeriets tankegods er baseret på forestillingen om den private sektor, markedet og civilsamfundet som de gode, mens stater, specifikt Ugandas, betragtes som de onde. I det følgende reflekteres over denne kriminalisering af staten samt implikationerne af, at man afstraffer stater.

Sanktionerne mod staten i Uganda legitimeres med: „Den ugandiske regerings hetz mod de homoseksuelle“. Processen omkring anti-homoloven har stået på siden 2009 og er blevet drevet frem af civilsamfundsorganisationer, især de kirkelige organisationer.

Loven er stemt igennem det ugandiske parlament, dvs. en demokratisk proces, hvor parlamentsformanden triumferende udtalte følgende ved vedtagelse af loven: „Det er en julegave til folket.“ Præsidenten har i processen nægtet at udskrive loven og har fået mildnet loven, men Museveni underskrev den fornylig.

Set i lyset af den folkelige mobilisering/opbakning, den demokratiske proces og Musevenis reaktive rolle, synes grundlaget for de danske sanktioner at være baseret på et problematisk grundlag.

Derudover kan der reflekteres over omdirigeringen

10 Se her: http://www.u-landsnyt.dk/nyhed/ 14-01-14/nigeria-lyn-lov-forbyder-homo-gteskaber-og-forsaml 11 Se her: http://nyheder.ku.dk/alle_nyheder/2014/03/vestens_politiske_opdragelsesmetoder_fungerer_ikke_paa_alle_lande/ 12 Han udtaler videre, at et andet område, hvor EU med vilje har gået stille med dørene er i spørgsmålet om de afrikanske landes forhold til den internationale straffedomstol, hvor Kenyas præsident og vicepræsident for tiden er anklaget for forbrydelser mod menneskeheden Se her: http://www.u-landsnyt.dk/nyhed/03-10-13/vi-skal-ikke-bel-re-afrika-om-rettigheder-homoseks

28

IPmonopolet |20 udg. | DET MODERNE DIPLOMATI

Når det gælder effektiviteten af sanktioner i Afrika, er det svært at finde succeshistorier.

FOTO: MARK KNOBIL, WIKIMEDIA COMMONS

DET MODERNE DIPLOMATI |20 udg. | IPmonopolet

29

af bistanden i et fattigdomsbekæmpelsesperspektiv.

Danmark vil omdirigere omkring 50 mio. kr. fra staten til ikke-statslige aktører. Der er indtil videre kun sat navn på 7 mio. til homoseksuelle rettigheder.

Hvor sympatisk støtten, set fra et dansk perspektiv, end kan virke, er den omfattende støtte problematisk.

Det er den af flere grunde, hvor en af dem, er den tvivlsomme fattigdomsreducerende effekt ved støtten.

En anden er i relation til absorptionskapaciteten, altså bistandsmodtagerens evne til at opsuge bistanden. I den konkrete situation vil det være vanskeligt for en gruppe på omkring 40-50 aktivister i Uganda at finde aktiviteter for 7 mio. kroner, der skal gå til at forbedre homoseksuelles rettigheder. Dermed vil der være en risiko for suboptimal anvendelse af bistanden.

Afslutningsvis problematiseres den grundlæggende forestilling om stater som ”onde”. Betydningen af et velfungerende statsapparat er svært at overvurdere, når man ser de problemer, der kæmpes med i landene omkring Uganda, såsom Sydsudan, DRC, CAR, Somalia m.fl. Statslige institutioner er helt centrale som rammesættende for ikke-statslige aktører, herunder den private sektor, samt i hele fattigdomsbekæmpelsen og på en masse andre områder.

SANKTIONER VIRKER IKKE, MEN ER RIGTIGE!

En af Mogens Jensens første handlinger som handelsog udviklingsminister var anvendelsen af sanktionsinstrumentet mod Uganda. Sanktionerne fik bred opbakning i Folketinget, hvor flere partier ønskede mere vidtgående sanktioner, samt i store dele af det danske udviklingsmiljø.

Trods den indenrigspolitiske opbakning kan effektiviteten af sanktioner problematiseres. Udredninger og forskning viser, at sanktioner er ineffektive.

Eksempelvis fremhæver Ian Anthony (2002: 227) på basis af studier af sanktioner udført af EU & FN, at: „Sanctions have not been effective in bringing about a change in the behaviour of their targets when applied as a ”stand-alone” measure.“ Synspunktet støttes af Rebecca Adler-Nissens, lektor på Københavns Universitet,11 forskning.

Når det gælder effektiviteten af sanktioner i Afrika, er det svært at finde succeshistorier. Eksempelvis iværksatte Vesten såkaldte smarte sanktioner mod Zimbabwe i 2001, hvor målsætningen var at ramme præsident Robert Mugabe (og den politiske elite omkring ham) og skåne de fattige med den stikmodsatte effekt som resultat.

Specifikt om sanktionerne mod Uganda, problema-

30

IPmonopolet |20 udg. | DET MODERNE DIPLOMATI

Udviklingspotentialet og dermed den fattigdomsreducerende effekt af handel og erhvervsbistand er tvivlsom og i bedste fald minimal.

tiseres en række forhold. For det første kriterierne for iværksættelsen af sanktioner mod et partnerskabsland. Er skærpelser af en anti-homolov tilstrækkeligt? Der synes uklarhed om grænserne for partnerskaber. For det andet, er sanktionerne sandsynligvis et ineffektivt instrument i forhold til at ændre landets adfærd. Her har Nick Westcott,12 chefen for Afrikakontoret i EU's diplomatiske tjeneste, sagt, at EU skal holde op med at belære afrikanerne om rettigheder for homoseksuelle. Det er næppe sandsynligt, at Uganda vil tilbagerulle loven, måske snarere tværtimod. Fordi Museveni vil over for både landets befolkning og omverdenen hævde, at Uganda er en suveræn stat med selvbestemmelse, og at landet ikke har tænkt sig at underlægge sig en neokolonialistisk indblanding. For det tredje findes effektiviteten af sanktionerne i relation til de udsatte. Her viser udviklingen i Uganda, efter iværksættelse af sanktionerne, at forfølgelsen af homoseksuelle er blevet intensiveret på den korte bane, fordi de gøres til syndebukke for de internationale sanktioner.

Når sanktionerne mod Uganda i et dansk indenrigspolitisk perspektiv er rigtige og en vindersag for regeringen skyldes det, at megafon-diplomatiet og den omfattende pressedækning af Ugandas anti-homolovgivning kan bruges til at italesætte de uciviliserede SELEKTIV, DOBBELTMORALSK OG UDEN EVIDENS

(Ugandas) behandling af homoseksuelle i et civiliserings/moderniseringsprojekt, hvor det primære formål ikke er at civilisere Uganda med derimod at civilisere danskernes syn på homoseksuelle.

Det nye og intensiverede fokus på samtænkning mellem handel og udvikling lyder sympatisk og salgsbart i en indenrigspolitisk kontekst. Eksempelvis kan portrætteringen af de uciviliserede afrikaneres angreb på homoseksuelle anvendes til både selvtilfredsstillelse og civilisering af danskernes syn på homoseksualitet.

Derimod er Udenrigsministeriets ord og handlinger problematiske for såvel fattigdomsbekæmpelse som samarbejdsrelationer med partnere i syd, hvilket bl.a. skyldes: • At samtænkningen er selektiv og med ensidigt fokus på familien Danmarks ve og vel.

• At der savnes evidens for det centrale element i ministeriets tankegods om en tæt kobling mellem gunstige betingelser for den private sektors udnyttelse af mulighederne i syd og arbejdspladser til danskerne med afledte positive nedsivningseffekter i syd.

• At anvendelser af sanktioner er et ineffektivt instrument, der af partnerne i syd omfattes som dobbeltmoralske og et nykolonialistisk

initiativ med potentielt negative konsekvenser for samarbejdsrelationer, som kan ramme danske virksomheders muligheder såvel som de fattiges.

om SKRIBENTEN

LINKS OG LITTERATUR Artikler •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• ••

Aadal Bo, M. (2014). En ærgerlig sammenblanding. Ibis.

Hentet fra: http://ibis.dk/articles/en-aergerlig-sammenblanding Bernhardt, T. (2011). North-South Imbalances in the International Trade Regime: Why the WTO Does Not Benefit Developing Countries as Much as it Could. The Journal of Sustainable Development, Vol 6. Iss. 1 (2011), Pp.173-191.

Bjørnager, J.A. (2014). Ekspert: Handel og udviklingsbistand hører naturligt sammen.

Hentet fra: http://politiken.dk/indland/politik/ECE2198765/ekspert-handel-og-udviklingsbistand-hoerer-naturligt-sammen/ Blunt, E.(2013). Is aid for trade an effective tool for reducing poverty?

Hentet fra: http://www.theguardian.com/global-development/2013/mar/15/aid-for-trade-effective-reducing-poverty Esbensen, B. (2014). Sammenlægning af udvikling og handel er dårligt nyt for de fattige.

Hentet fra: http://www.information.dk/487430 Halskov, M. (2006). PS-Programmet får hård kritik i ny rapport.

Hentet fra: http://forsiden.3f.dk/article/20060127/INTERNATIONALT/60127001/2405 Københavns Universitet (2014). Vestens opdragelsesmetoder fungerer ikke på alle lande.

Hentet fra: http://nyheder.ku.dk/alle_nyheder/2014/03/vestens_politiske_opdragelsesmetoder_fungerer_ikke_ paa_alle_lande/ Udenrigsministeriet. Handel og udvikling.

Hentet fra: http://um.dk/da/politik-og-diplomati/international-politik/handel/handel-og-udvikling/ Udenrigsministeriet (2014). Nye danske ambassader giver adgang til 300 millioner flere mennesker end hidtil.

Hentet fra: http://um.dk/da/politik-og-diplomati/nyhederogpublikationer/udenrigspolitiske-nyheder/newsdisplaypage/?newsid=61422389-76bd-4194-9475-a44d39502ae0 Udenrigsministeriet (2014). Danmark omlægger en del af udviklingsbistanden til Uganda.

Hentet fra: http://um.dk/da/nyheder-fra-udenrigsministeriet/newsdisplaypage/?newsID=cccc9ddd-162b-41f6-a71f-c9420126c0b3 U-landsnyt (2014). Nigeria: Lyn-lov forbyder homo-ægteskaber og forsamlinger.

Hentet fra: http://www.u-landsnyt.dk/nyhed/14-01-14/nigeria-lyn-lov-forbyder-homo-gteskaber-og-forsaml U-landsnyt (2013). ”Vi skal ikke belære Afrika om rettigheder for homoseksuelle”.

Hentet på: http://www.u-landsnyt.dk/nyhed/03-10-13/vi-skal-ikke-bel-re-afrika-om-rettigheder-homoseks

Stig Jensen er leder for Center for Afrikastudier, Københavns Universitet. Han forsker i en lang række forskellige aspekter af udviklingsbistand.

Blog •• P Buch-Hansen. (2011). Lad os få erfaringerne på bordet [Blog].

Hentet fra: http://www.u-landsnyt.dk/blog/43/lad-os-fa-erfaringerne-pa-borde Bøger •• Martinussen, J.D. (1994). Samfund, stat & marked. København, Danmark: Mellemfolkeligt Samvirke Rapporter •• Anthony, I. (2002). Sanctions applied by the European Union and the United Nations. In: SIPRI, Armaments, Disarmament and International Security, (pp. 203-228). Oxford University Press, United Kingdom.

•• Udenrigsministeriet/Danida (2003). En verden til forskel. Regeringens bud på nye prioriteter for dansk udviklingsbistand 2004-2008. Juni 2003. København: Udenrigsministeriets Informationskontor: Schultz Grafisk.

•• Ministry of Foreign Affairs of Denmark/Danida (2011). Strategisk Ramme For Prioritetsområdet Vækst og Beskæftigelse 2011-2015. København: Udenrigsministeriet.

Hentet fra: http://um.dk/da/~/media/UM/Danish-site/Documents/Politik-og-diplomati/International-politik/danida_vaekst.jpg

DET MODERNE DIPLOMATI |20 udg. | IPmonopolet

31

UDBLIK

SØREN RIISHØJ THOMAS LIE ERIKSEN “DOCTOR T.” FREDERIK VITTING TROELS SKADHAUGE ALEXANDER TOPP

UDBLIK

HØJREPOPULISMEN – EN UDFORDRING FOR EUROPA? af SØREN RIISHØJ Fremgangen for de højrepopulistiske partier i Europa vil ikke vælte EU, men vil uden tvivl svække EU's legitimitet. Den store opgave bliver at indrette EU - og Europa – sådan, at der tages højde for forskellene i Europa. Ellers kommer spørgsmål om børnepenge og dagpengeret i alt for høj grad til at bestemme, hvor EU-vælgerne sætter deres kryds 25. maj.

M

ens Balkan-lande og nogle lande i det gamle Sovjetunionen, helt aktuelt Ukraine, ser på EU som det positive alternativ til det korrupte system og de sociale problemer, de oplever i hverdagen, ser stadig flere borgere i EU Bruxelles som værende magtesløs, når det gælder arbejdsløshedsbekæmpelse og kontrol med indvandring, det være sig inden for EU eller fra lande uden for EU. POPULISME, PROTEST OG ALTERNATIV

Her op til Europaparlamentsvalget i maj er fokus i høj grad rettet mod højrepopulisme og euroskepticisme.

Men hvordan skal ”populisme” egentlig forstås? Og hvad adskiller populistiske partier fra protestpartier og såkaldt ”alternative” partier. Der er forskelle, men også ligheder.

Populistiske partier og alternative partier forbindes med protest, alternative partier lægger dog i højere grad vægt på antipolitik, forstået på den måde, at selve

34

IPmonopolet |20 udg. | DET MODERNE DIPLOMATI

stilen og partiopbygningen, den flade struktur, skal adskille sig radikalt fra de etablerede partiers. Nogle alternative partier kan betragtes som ”rensere”, dvs. de lægger vægten på at udskifte de gamle korrupte ledere med nye og bedre, andre er ”interlocutors”, der udnytter, at de gamle partier ikke tør tage kontroversielle emner op, fx indvandring, og andre igen er ”profetiske”, der præsenterer helt nye ideologier, nogle gange i ekstreme varianter.

De etablerede partier er, siges det, præget af lukkethed og centralisme og foragt over for borgerne. I det følgende skelnes der ikke skarpt mellem populistiske, alternative og protest-partier, for der er som sagt overlap. Gylden Daggry og Syriza i Grækenland, Front National i Frankrig, Grillos Fem Stjerner i Italien og Piratpartiet i Tyskland krydser på hver deres måde populismen, det alternative og protest.

Men vægten kan være forskellig. Populisme optræder i bløde og hårde varianter. Piratpartiet i Tyskland og

GYLDENT DAGGRY DEMONSTRATION FOTO: WIKIMEDIA COMMONS STEVE JURVETSON

Positivt er, at populisme så at sige bringer politik tilbage på den politiske dagsorden. Nu kan vælgerne i det mindste se forskel på de politiske partier.

OLaNO i Slovakiet er alternative partier eller ”cyperpartier”, som er kendetegnet ved at bringe få politiske budskaber. De har en flad organisation, ja nogle er uden ledelse og partidisciplin. Den hårde populisme forbindes med højreekstreme holdninger og eurofobi, som vi ser det hos fx Jobbik i Ungarn. Nativisme udtrykker modstand mod immigration og multikulturalisme og forbindes mest med autoritære holdninger på den yderste højrefløj. Nativisme trives i bedste velgående i det gamle Europa i vest og nye Europa i øst. Og er, som antydet, også rettet mod indvandring inden for EU selv.

Populisme er som sagt en form for protest mod de etablerede partier, men ikke alle protestpartier er populistiske. Ja, flere, fx de liberale partier ANO i Tjekkiet og SaS i Slovakiet, har påtaget sig regeringsansvar. Uafhængighedspartiet (UKIP) i England og Alternativ for Tyskland er frem for alt enkeltsagspartier, karakteriseret ved modstand mod EU og euroen, ja Alternativ for Tyskland kaldes ligefrem ”professorpartiet”. Den liberale euroskepticisme og populisme findes, men er noget mere sjældent i det ”gamle” Europa. Populisme er ikke nødvendigvis et negativt fænomen. Solidaritet i Polen, der bidrog så stærkt til at vælte kommunismen i Polen og i hele det øvrige Østeuropa, var jo i sin tid helt grundlæggende en populistisk bevægelse, rettet mod det gamle kommunistiske system.

FAKTA Populisme, nogle egenskaber •• •• •• ••

Anti-elite holdninger, ”Dem”, den korrupte elite over for ”Os”, det ærlige folk.

Modstand mod de ”sammenspiste” etablerede partier og mod det liberale demokrati.

Karismatiske ledere, der taler ”folkets sprog” og kan appellere til de passive og utilfredse.

Få og simple politiske budskaber.

I højrevarianter •• •• ••

Xenofobi, i nogle tilfælde antisemitisk præget.

Modstand mod immigration.

Euroskepticisme, troen på den ”rene” nationalstat.

Bevægelsen stod for ”Vi” over for ”Dem”, med karismatiske ledere, frem for alt frihedshelten Lech Walesa, og med få og simple budskaber ville den nedbryde og vælte det kommunistiske system og opbygge et nyt, men uden langsigtede og sammenhængende programmer for det nye system. Populister stiller relevante spørgsmål, spørgsmålet er kvalitet og konsistens i svarene.

ER POPULISME KUN NEGATIVT?

Positivt er, at populisme så at sige bringer politik tilbage på den politiske dagsorden. Nu kan vælgerne i det mindste se forskel på de politiske partier.

Populistiske partier vil som regel ikke afskaffe demokratiet som sådant, men udnytte det, fx ved at kræve flere folkeafstemninger om eksempelvis immigration.

Den direkte kontakt til vælgerne, siges det, undergraves af mellemliggende institutioner som fx partier og forfatningsdomstole og for mange også af EU, det være sig Domstolen eller Kommissionen. Populisme er således ”antipolitisk”, forstået sådan, at de politiske partier nedprioriteres til fordel for direkte inddragelse af ”folket”. Spørgsmålet er, hvordan demokrati defineres. Fænomener som demokratisk ”træthed” og EU-medlemskabsfrustrationer er meget tydelige.

Dertil kommer, at populismen støtter sig til meget forskellige ideologier, hvis de overhovedet har en ideologi. Vi har i den ene ende den ekstreme højre variant, og i den anden den liberale. Den liberale variant slår på euroskepticisme: EU bør i den optik være et frit indre marked og ikke andet, groft sagt.

Herhjemme har den tankegang støtte hos Liberal Alliance, men vinder også indpas i andre borgerlige partier. EU-skepticisme kan betragtes som positivt, al den stund alvorlige udfordringer for EU tages på dagsordenen. Regulering og indblanding fra Bruxelles, siger de liberale, undergraver blot markedskræfterne. Et eksempel er det euroskeptiske, men dog kun ”bløde” populistiske ODS og eks-præsident Václav Klaus i Tjekkiet, hvis syn på EU og økonomi er ”thatcheristisk”. Det samme budskab om markedsøkonomi fremføres også på hjemmefronten. Beslægtede standpunkter finder vi hos engelske konservative: Styrk markedskræfterne, bekæmp bureaukrater og korruption.

DET MODERNE DIPLOMATI |20 udg. | IPmonopolet

35

Det britiske UKIP kan ved valget i maj meget vel få flere stemmer end de konservative!

GYLDENT DAGGRY DEMONSTRATION FOTO: WIKIMEDIA COMMONS STEVE JURVETSON

Ved valget i Tjekkiet sidste efterår fik to liberale populistiske partier, eller måske snarere liberale protestpartier, omkring op mod hele 30 procent af stemmerne; det ene af dem, partiet ANO, er med i den nye regering sammen med socialdemokraterne og de kristelige. Og det har ikke skadet partiet. Der er stadig tillid til lederen, Andrei Babis. ANO er gået frem i meningsmålingerne også efter valget. ANO er et protestparti, måske et alternativt parti, men ikke euroskeptisk, protesten er rettet mod systemet i Tjekkiet.

men tværtimod i en eller anden grad præger alle de politiske partier. Det er med andre ord blevet en ”patologisk normalitet”. De fleste partier har bevæget sig over mod at være centralistisk opbyggede lederstyrede partier, og de er i stigende grad blevet ”catch-all”, dvs. søger at appellere bredt og på tværs af klasseskel.

De politiske programmer er blevet vage og spiller slet ikke samme rolle som tidligere. I stedet fokuseres der på få og simple budskaber med bred folkelig appel, eksempelvis indvandringen og social dumping. ØST OVER FOR VEST

POPULISME SOM ”PATOLOGISK NORMALITET”

Det er en udbredt opfattelse blandt forskere, at populisme ikke er begrænset til bestemte partier,

36

IPmonopolet |20 udg. | DET MODERNE DIPLOMATI

Populisme og protest fremstår forskelligt i det ”gamle” Europa i vest og det ”nye” Europa i øst. Noget har de til fælles, frem for alt protest mod levevilkår og

arbejdsløshed og - især i Sydeuropa - mod korruptionen. Men ”fjenden”, ”det andet”, ses også forskelligt. I vest drejer ”det andet” sig i høj grad om indvandrere, det være sig fra de fattige EU-lande eller fra Nordafrika. Ikke mindst i England får euroskeptikerne rigtig mange stemmer på modstanden mod EU's åbne grænser. Det britiske UKIP kan ved valget i maj meget vel få flere stemmer end de konservative!

Indvandring vægtes lavere i øst. I Grækenland høster populistiske partier, fx Gylden Daggry, i høj grad stemmer på modstanden mod EU's krav. I øst er opmærksomheden mere rettet mod den indre fjende, det være sig kommunister og liberale, romaer, undertiden også jøder, og ikke mindst magteliten, der ses som dybt korrupt.

Mens populistiske og euroskeptiske partier givetvis vil få større opbakning ved Europaparlamentsvalget i maj i det ”gamle” Europa, er udsigterne noget anderledes i det ”nye” i øst. Særlig opmærksomhed har været rettet mod Jobbik, det ekstreme højreparti, der stormede ind i Parlamentet ved sidste valg til Europa-Parlamentet i 2009 og ved valget i Ungarn i 2010, hvor det ”bløde” populistiske og euroskeptiske parti Fidesz, ledet af Viktor Orbán, fik flertal alene i parlamentet. Økonomisk tilbagegang er ikke nødvendigvis ensbetydende med opgang i populisme. Schweiz og Østrig har pæn vækst og som bekendt også høj levefod, men det har ikke forhindret fremgang for populistiske partier; i Schweiz, som vi så det ved folkeafstemningen for nylig, i form af modstand mod indvandring.

Det er heller ikke enkelt endda at indplacere populistiske partier på de kendte højre-venstreskalaer.

Højrepopulistiske partier er typisk meget skeptisk

indstillet over for markedsøkonomi, men samtidig også antikommunistiske. Det har dog ikke forhindret Ret og Retfærdighedspartiet i Polen, og Fidesz i Ungarn i at udnytte den nostalgi for den kommunistiske fortid, der råder blandt især ældre og socialt udsatte.

om SKRIBENTEN

VIL POPULISTER ”VÆLTE” EU?

Fremgang for højrepopulisterne vil ikke vælte EU, men vil uden tvivl svække EU's legitimitet.

I forvejen er EU-systemet blevet undergravet et godt stykke, al den stund vigtige beslutninger omkring euro-krisen, såsom finanspagten, bankunionen, patentdomstolen og Schengen-samarbejdet tages intergovernmentalt ud fra, at de lande, der vil være med, kan være med, men andre kan vælge at være uden for. Tesen om det overstatslige Europa og nye traktatændringer har ikke vind i sejlene, heller ikke i Tyskland. Væksten i højrepopulisme i det ”gamle” rige EU i vest og nordvest er en følge af globaliseringen og i høj grad udvidelsen af EU. Som sagt skal vi ikke vente den store stigning i ekstrem højrepopulisme i det gamle Europa i øst. EU har truffet det valg at udvide med fattigere lande. Det mål, vi alle satte os i 1989, at de nye demokratier i øst ret hurtigt var i stand til at indhente afstanden i velfærd til det rigere ”gamle” Europa, er ikke opfyldt, og slet ikke efter finanskrisen.

Søren Riishøj er lektor i statskundskab på Syddansk Universitet (SDU) med speciale i Østeuropa.

Den store opgave bliver at indrette EU - og Europa – sådan, at der tages højde for forskellene i Europa, ellers kommer spørgsmål om børnepenge og dagpengeret for arbejdskraft fra andre EU-lande i alt for høj grad til at bestemme, hvor EU-vælgerne sætter deres kryds 25. maj. Populisme er ikke vejen. For mig er eurorealisme den bedste tilgang til at skabe den størst mulige enhed i et uhomogent Europa.

DET MODERNE DIPLOMATI |20 udg. | IPmonopolet

37

UDBLIK

HVOR ØST OG VEST MØDES: UKRAINE, RUSLAND OG VESTEN I HISTORISK PERSPEKTIV af THOMAS LIE ERIKSEN Den aktuelle strid mellem Vesten og Rusland om Ukraines fremtid fortolkes ofte på baggrund af nogle forsimplede antagelser om begge parters intentioner, og om hvad konflikten reelt handler om. Der er derfor behov for en mere nuanceret diskussion, der tager dybereliggende strukturer som historiske, kulturelle og geopolitiske faktorer i betragtning.

D

en igangværende storpoli tiske konflikt i og omkring Ukraine har siden begyndelsen, i de sidste måneder af 2013, udviklet sig med en hastighed som få kunne have forudset. Fra at være et spørgsmål om det var EUs tilbud om en handels- og associeringsaftale eller Ruslands løfte om billigere gas og energi samt et kontant lån, der ville tjene Ukraine bedst, står vi i dag, ifølge flere iagttagere, på randen af en ny kold krig i Europa.

For at forstå krisen i Ukraine og de nye sammenstød mellem øst og vest må vi bevæge os så langt tilbage som til Romerrigets opløsning.

i et latinsktalende vestligt og et græsktalende østligt rige. I løbet af 400-tallet udviklede der sig i øst, omkring den nye hovedstad Konstantinopel, et nyt imperium – det Byzantinske rige. I vest gik den sidste rest af imperiet hurtigt i opløsning, og i stedet opstod mange af de nuværende europæiske stater. Hermed var der skabt to forskellige verdener i Europa, og snart udviklede dette sig til to forskellige virkelighedsopfattelser.

Den store forskel mellem øst og vest og hovedårsagen til mange af de kriser, der senere har præget Europa og uddybet skillelinjerne, var en meget forskellig fortolkning af kristendommen. I vest stod den katolske kirke under ledelse af paven i Rom, der gjorde krav på at besidde den rette tolkning af de hellige skrifter og at være den samlede leder for hele kristenheden. I Konstantinopel nægtede man at acceptere denne udlægning. Her havde man sit eget overhoved; patriarken, den åndelige leder for den østlige tro, den ortodokse kirke.

I år 395 fandt Europas første deling sted, da det gigantiske antikke imperium blev splittet

Netop spørgsmålet om åndelig versus verdslig magt var en anden afgørende forskel mellem øst

Hvordan er vi på så kort tid havnet her? Omfanget af den nuværende konflikt kan virke overvældende, men måske bør vi i den vestlige verden ikke være overraskede. Dramaet om Ukraine har nemlig dybe rødder langt tilbage i Europas historie.

DE LANGE LINJER

38

IPmonopolet |20 udg. | DET MODERNE DIPLOMATI

og vest. Hvor paven havde reel politisk indflydelse og kæmpede en indædt kamp med konger og fyrster om, hvor magten skulle ligge, var patriarken fuldstændig underlagt den byzantinske kejser, der i stedet blev guddommeliggjort og kontrollerede alle aspekter af samfundslivet. Den samme tendens ser vi i Rusland i dag, hvor kirken også er underlagt statslig kontrol, og hvor landets hersker også altid har spillet en altafgørende rolle i samfundsudviklingen. Årsagen til udviklingen af de meget forskellige samfundssystemer i hhv. den østlige og vestlige del af Europa hænger bl.a. sammen med meget forskellige geopolitiske udfordringer. Det Byzantinske imperium befandt sig gennem næsten hele sin historie i en permanent krigstilstand, omgivet af fjender på alle sider. I øst var den store trussel det persiske rige, senere forskellige islamiske riger. Som omtalt var mistænksomheden stor i forhold til den vestlige katolske del af Europa, og endelig var der nordpå opstået en trussel fra et nyt folkeslag på scenen; slaverne.

Slaverne var oprindelig et noma-

For at forstå krisen i Ukraine og de nye sammenstød mellem øst og vest må vi bevæge os så langt tilbage som til Romerrigets opløsning.

defolk, der levede på de russiske stepper, hvortil vikinger ankom via flodsystemerne fra Skandinavien. I mødet mellem disse folkeslag opstod den første russiske statsdannelse. I løbet af 800-tallet blev der omkring Kiev skabt et stort handelsimperium: Kiev Rus. I begyndelsen herskede der fjendskab mellem Byzans og det nye rige i nord, men ved hjælp af diplomati og forhandlinger lykkedes det at omvende det nyetablerede rige til den ortodokse kristendom.

Dermed var den østlige udgave af den kristne tro blevet udvidet til et nyt stort område. Kievriget skulle bestå indtil midten af 1200-tallet hvor det, under pres fra asiatiske steppefolk, kollapsede. I mellemtiden flyttede det politiske tyngdepunkt sig i Rusland fra det nuværende Ukraine længere østpå til Moskva. Dette gjorde plads til et andet slavisk rige, nemlig Polen, som hørte under den katolske kirke og kunne gøre indhug i det tidligere storrige. I de næste århundreder pågik der en intens kamp mellem Polen i samarbejde med et

andet katolsk rige, Litauen, samt Sverige og Rusland om kontrollen over Østeuropa. En kamp med en klar religiøs dimension, der kun blev forstærket da Konstantinopel i 1453 faldt, og Rusland dermed blev hovedbeskytteren af den ortodokse tro. Kampen om Østeuropa fandt sin foreløbige afslutning da Rusland, under Peter den Stores ledelse i 1709, slog den svenske krigerkonge Karl den 12 ved Poltava i det centrale Ukraine. Herefter skulle Rusland med enkelte afbrydelser bevare sin dominerende position i det østlige Europa frem til 1991.

GEOPOLITIKKENS CENTRALITET

Ukraines placering som den centrale kampplads for det århundredlange opgør mellem Rusland og Vesten har medført, at landet har udviklet sig til, hvad den amerikanske politolog Samuel Huntington har betegnet som, en kløvet stat. Kløvet forstået på den måde, at der som følge af den voldsomme historie løber en brudlinje mellem to forskellige civilisationer

ned gennem landet. En brudlinje der historisk svarer til, hvad der er skitseret ovenfor mellem på den ene side et katolsk/protestantisk Vest- og Centraleuropa, på den anden side et slavisk/ortodoks Østeuropa. Det er denne splittelse mellem to meget forskellige dele af Europa, vi i disse måneder oplever for fuld udblæsning. Konflikten om Ukraine handler dog ikke kun om kulturelle, religiøse og historiske forhold, men indeholder også en klar geopolitisk dimension, der måske i dag er den mest betydningsfulde, særligt for Rusland.

Rusland er verdens største land og har holdt denne position igennem århundreder. Det er en af hovedårsagerne til landets storhed, men samtidig også en kilde til evig svaghed. Ruslands vældige areal frembyder meget få eksempler på naturlige grænsedragninger såsom bjerge, floder eller dale. Det meste af dets territorium består af fladt steppeland. Stepperne begynder i Ungarn og forsætter hele vejen gennem Ukraine, det nordlige

Den kolde krig er en utrolig vigtig etape i det turbulente forhold imellem Rusland og Vesten, men dog kun én etape.

FOTO: KRIMEA, ELIZABETH ARROTT/VOA, WIKIMEDIA COMMONS

DET MODERNE DIPLOMATI |20 udg. | IPmonopolet

39

Kaukasus, Centralasien videre helt til Mongoliet og det nordlige Kina.

Denne overvældende landmasse er på grund af sin tilgængelighed meget vanskelig at kontrollere, og Rusland har igennem hele sin historie måttet kæmpe en indædt kamp for at forsvare sig imod angreb fra Europa såvel som fra Asien, et forsvar der har fundet sted i et af de mest barske klimaer i verden. Denne fokusering på geografi og geopolitik, der altid har præget russisk udenrigs- og sikkerhedspolitik (i lange perioder har udenrigspolitik været ensbetydende med geopolitik i russisk sammenhæng), har fået historikerne Philip Longworth og Robert D. Kaplan til at bemærke, at den russiske nationalkarakter er skabt gennem geografi. Den store paranoia, der igennem historien har påvirket den russiske politiske elite, og som også er at finde i det nuværende regime, kan i meget

høj grad tilskrives det geopolitiske faktum, at Rusland kan angribes fra næsten alle sider og ofte også er blevet det.

I geopolitisk sammenhæng udgør Ukraine en kronjuvel i russisk tænkning. Med dets store areal (Europas næststørste), god landbrugsjord og adgang til Sortehavet har landet været en afgørende forudsætning for at opretholde et imperium i europæisk sammenhæng. Samtidig har Ukraine, som vist ovenfor, udgjort et bolværk mod den vestlige verden i de mange kampe og krige, der har udspillet sig gennem historien. I nyere tid har Ukraine dog også spillet den modsatte rolle: Det var igennem det flade ukrainske steppeland, at først Frankrig og sidenhen Tyskland af to omgange skulle forsøge at undertvinge det russiske rige ved at iværksætte historiens mest blodige og voldsomme krige.

Det nuværende russiske fokus på Ukraine, og hvilken udenrigspolitisk linje regeringen i Kiev vælger at orientere sig efter, må ses i klar sammenhæng med denne del af historien.

For den vestlige verden spiller Ukraine rent geopolitisk en mere underordnet rolle, hvis man ser bort fra Polen og de baltiske stater.

For det øvrige Europa er Ukraine mere et symbol på den trussel, der altid synes at udgå fra den østlige del af kontinentet. Denne frygt kan føres så langt tilbage som til Djengis Khan og de mongolske horders invasion af det europæiske kerneland. I moderne tid har det været frygten for, at Rusland skulle erobre Europa, eller i hvert fald store dele af det, der har været bestemmende for den vestlige politik over for øst. En politik der nok må betegnes som en misforståelse, da russernes handlinger i

FOTO: OPTØJER I KIEV. WIKIMEDIA COMMONS

40

IPmonopolet |20 udg. | DET MODERNE DIPLOMATI

Derfor stopper den russiske aktion næppe heller ved Krim, men vil med stor sandsynlighed også omfatte i hvert fald den sydlige og østlig del af landet.

lange perioder synes at have haft en defensiv karakter.

DEN EVIGE MAGTKAMP

Med Ruslands invasion og de facto annektering af Krim-halvøen har konflikten om Ukraine nået et foreløbigt og indtil videre nogenlunde ublodigt højdepunkt.

Fordømmelserne har fra alle sider i den vestlige verden regnet ned over præsident Putin og hans regime. Det sædvanlige katalog med fordomme om Rusland er blevet støvet af, vi har hørt det hele før.

Problemet med meget af den kritik, der i disse dage rettes imod Rusland, er en mangel på nuancer og dybde i diskussionen. Særligt er der et for stort fokus på Den kolde krig og Putins person i debatten.

Den kolde krig er en utrolig vigtig etape i det turbulente forhold imellem Rusland og Vesten, men dog kun én etape.

Jeg har i denne artikel forsøgt at vise, hvordan konflikten må forstås i et meget længere historisk perspektiv og derfor ikke kan reduceres til en gentagelse af historien fra 1945-1991.

Ligesådan forholder det sig med debatten om præsident Putins rolle. Vladimir Putin må betragtes som et produkt af sit land, dets historie og herskerkultur. Anlægges en sådan betragtningsmåde, vil mange af de tilsyneladende irrationelle handlinger, der udgår fra Kreml, ikke virke helt så mystiske

som tilfældet ofte er. I spørgsmålet om Ukraine løber mange forskellige interesser sammen for Rusland.

Historisk, kulturelt og ikke mindst geopolitisk udgør Ukraine noget helt særligt for de fleste russere.

Derfor stopper den russiske aktion næppe heller ved Krim, men vil med stor sandsynlighed også omfatte i hvert fald den sydlige og østlig del af landet.

Den forhenværende amerikanske udenrigsminister Henry Kissinger har foreslået en ”Finlandsmodel” som løsning på konflikten, altså et neutralt Ukraine, der er overvejende vestligt i sin samfundsmodel, men som samtidig omhyggeligt undgår at provokere Rusland i sin udenrigspolitik. Denne model blev med succes anvendt af flere stater under Den kolde krig, men den vil ikke fungere i Ukraines tilfælde. Dertil er landet for splittet og for vigtigt for Rusland.

Vesten kan synes, at Rusland fører brutal magtpolitik i Ukraine.

Hertil må det blot konstateres, at international politik handler om magt. Den vestlige internationale verdensorden, der har domineret siden 1945, er ikke en undtagelse fra denne regel. Det bedste som Vesten i den nuværende situation kan gøre, er at erkende begrænsningerne for sin magt og indflydelse og i stedet stræbe efter at skabe en stabil europæisk orden, der baserer sig på interessesfæreog magtbalanceprincippet.

om SKRIBENTEN

Thomas Lie Eriksen er cand.mag. i historie fra Københavns Universitet 2012, med speciale i Den kolde krig, forholdet mellem Vesten og Rusland og international politisk teori.

DET MODERNE DIPLOMATI |20 udg. | IPmonopolet

41

UDBLIK

THE REVOLUTION HOTEL: A PERSONAL ACCOUNT FROM THE SYRIAN CONFLICT by “DOCTOR T.” The Syrian conflict, the largest humanitarian crisis in our century, completed its third year this March.

Hundreds of thousands have been killed and millions have fled their houses in search for safety, leaving thousands of Syrian families split and terrorized.

IPmonopolet has been in contact with a Syrian doctor from the city of Ar-Raqqah, the first Syrian city to be declared free by revolutionaries and its sudden downfall. He has experienced the development and terror of the conflict at first hand. Even though he has relocated to Turkey, he will stay anonymous throughout this article, due to his and his family’s safety from the Assad-regime.

T

here is no accurate measurement of the amount of destruction once considered a modern country suffered the past 3 years; and what the world may learn of this ongoing conflict is that no one is safe, and even countries that are free and modern can turn into another Afghanistan dipped in blood and controlled by terrorists.

ARRAQQA’S FIRST MARTYR

March 15th 2012 marked the fall of Ar-Raqqah’s first civilian victim at the hands of the police. It was 5:45pm when I got a phone call from one of my ac-

42

IPmonopolet |20 udg. | DET MODERNE DIPLOMATI

tivist friends while I was on duty in the ER of the national hospital. He cried out for help telling me „My friend! My friend has been shot! Please doctor help us!“ I wasn’t able to leave the hospital then because of the tight security and I tried helping stabilize the victim on the phone but he didn’t make it. His name was Ali Babensi, and the day he died was the day ArRaqqah officially joined the revolution.

AR-RAQQAH, THE NEGLECTED CITY

I was born and raised in the city of Ar-Raqqah, worked in it with various NGOs the first year of the

conflict then spent the 2ⁿd and the 3rd years of conflict treating the war wounded in the national hospitals’ surgical emergency room.

Ar-Raqqah is a small and calm city by the Euphrates river that dates back to 244 BC, the city of ArRaqqah was often neglected by the Syrian regime and left without any support for its development.

This intentional neglect lead its citizens to seek the acceptance of the country’s assigned “God” Bashar al Assad, by any means possible. Unfortunately, the main path which many of its sons took, in order to please Bashar, was to become spies or intelligence reporters. The former mayor of Ar-Raqqah city said in an official meeting with tribal leaders and influential figures in the city in 2012: I have never seen any other population in Syria in which the son reports his father and the cousin reports the uncle and the reported report the reporters!

The intentional neglect lead the citizens of Ar-Raqqah to also take any opportunity that presented itself to steal money from the regime, most of the money that was making its way to support some development in the city ended up in the pockets of heads of departments and their accomplices.

This widespread corruption made it difficult for the citizens of Ar-Raqqah to actively participate in the Syrian revolution. They had been neglected for so long that the moment the regime started showing some interest, other Syrians who had “everything” decided to revolt.

Although the city remained relatively calm when other cities were being besieged and cracked down on, sporadic demonstrations organized by its youth kept on occurring without any casualties since its participants escaped as soon as they felt the police approaching them, and the police had direct orders to avoid inflicting any fatal injuries to the demonstrators.

THE MARCH OF FREEDOM

March 16th 2012 was the day the people carried the body of Ali Babensi to Ar-Raqqah’s graveyard. I never participated in any demonstration against the regime before that date, neither did I participate after it; my belief was that Syrian people are not ready for democracy having been corrupted and infiltrated by AlBaath for over 40 years. On March the 16th I marched with tens of thousands of other Ar-Raqqah citizens towards the graveyard out of respect for my city’s first civilian martyr. We marched together unharmed and

unbothered by the Syrian police who just stood on the side and watched us move shoulder to shoulder.

After Babensi was buried the angry crowd started yelling „to the statue! To the statue!“ referring to the bronze statue of Hafez al Assad, former president of Syria, in the central city square. To them it was a symbol of occupation, a symbol that had to be removed. To me it was an obvious red line; a red line that people were not yet ready nor strong enough to cross. I left the determined crowd and returned to the ER knowing at heart that trying to destroy the statue will end in blood shed; and I wasn’t wrong.

As I entered the ER we all were frozen by the sound of infinite gunshots, machine guns and explosions.

10 minutes later the ambulances rushed into the ER backyard slamming each other by its doors and emptying bodies of Ar-Raqqah’s young people shot in the head and the heart. The ER staff stood by watching not knowing what to do; doctors smacked their faces with their palms and nurses fixated their eyes on the horrific scene of bodies piling up. I had to snap out of that situation and scream „carry them! Carry them all one by one! Come on MOVE!“ Then everyone else started functioning somehow trying to manage this disaster.

24 people died that day; it was the highest mortality rate the peaceful city of Ar-Raqqah had suffered till then since the beginning of the conflict. The regime forces were able to eliminate the momentum that ArRaqqah gained after Babensi’s death, and hundreds of arrests were made during the following months, making any second movement of population almost impossible. Demonstrations stopped but the wounded hearts of Ar-Raqqah’s families and the lives of its citizens will never be the same.

ARRAQQA, THE REFUGE

The relatively calmer environment of Ar-Raqqah city during the first 2 years of the conflict turned it into a refuge for all other Syrians escaping the regime’s wrath. Many internally displaced left their houses and fled for their lives and settled down in Ar-Raqqah city. They were taking into consideration that ArRaqqah is the regime’s stronghold that has one of Al-Baath party’s largest supporting population and one of the last cities in Syria that could be targeted by rockets, barrels, air raids and all the other weapons the regime tested on Syrians in other cities.

Since the Syrian society is a family based one, life was made easier for those that were forced to leave their

DET MODERNE DIPLOMATI |20 udg. | IPmonopolet

43

houses to find a safe home in Ar-Raqqah city and there was always someone looking after them and helping them through the hardships of everyday.

This was how the Syrian anti-regime civil movement in Ar-Raqqah city evolved. It took the form of helping the refugees coming from all the other Syrian cities. Fund raise, charity houses distributing cloths and blankets and charity kitchens offering free meals to the city’s guests became the breather for those who felt helpless against the regime in terms of demonstrating and felt helpful in terms of enhancing the internally displaced populations’ (IDPs) living conditions.

January 2013, the Syrian Arab Red Crescent announced that over 300,000 Syrians were then taking refuge in Ar-Raqqah city, raising its population to over a million. This earned the city its famous title “the revolution hotel” AR-RAQQAH, THE REGIME’S TEST OBJECT

By the end of 2012, the Syrian regime had lost most of its international credibility and the international pressure was mounting towards isolating and perhaps overthrowing it since it became one of the bloodiest killing machines known to man in recent history.

The FSA was in control of over 30% of the country, is well organized and is gaining ground and advancing towards the regime strongholds like Lattakia, Tarsus and Damascus. This change in power balance lead the regime to move to its plan of sacrificing Ar-Raqqah for the sake of its survival.

In January 2013 the department of security in ArRaqqah city had 14,000 registered members of the national defense forces that swore allegiance to serve and protect Bashar al Assad by all means. The city seemed to be impenetrable to all of the FSA’s random attacks on its periphery and no one had any doubt that the FSA may try to take the city since it held no apparent strategic value and entering it will only cause the IDPs residing in it to be homeless again.

In mid-February 2013 a decision was made to hand over the city of Ar-Raqqah to FSA fighters after the successful infiltration of the FSA factions surrounding the city. And on March 2013 the city was taken over by the FSA fighters after the national defense forces magically disappeared and less than 2 hours of active fighting thus becoming the first province center city to be controlled completely by opposition fighters and making Ar-Raqqah province the first Syrian province to be almost completely free of regime pres-

44

IPmonopolet |20 udg. | DET MODERNE DIPLOMATI

ence except for 3 military bases, division 17, division 93 and Tabqa airport.

FSA announced on March 7th 2013 that Ar-Raqqah is a free city and that within 3 – 7 days they will complete the crackdown on the 3 remaining regime pockets in the province and have it completely independent. over a year has passed since that announcement was made yet the remaining regime pockets are left unharmed.

A MONTH OF FREEDOM

March and April 2013 were two months in which the citizens of Ar-Raqqah had finally earned their freedom. Civil movements started consolidating and youth organizations started putting up action plans and future visions. Furthermore, media workers and political activists had their moments covering all the events in the city without having to hide their faces anymore nor run away from pro-regime forces.

Outreach teams were formed, women roles were empowered and training on democratic ruling and dealing with crisis situations were conducted all over the city sponsored by various donors and NGOs. This was what the Syrians ached for and fought and died to gain and it all seemed possible and achievable in the free Ar-Raqqah. Little did the people know that this whole sense of freedom was a chapter in an act designed by the regime and its allies to teach the other Syrian cities first, and the world second what it means to get out of its control.

THE MASKED, THE BLACK AND THE NAMELESS

Mid-April 2013 witnessed the infiltration of masked men wearing black and having the Islamic flag as camouflage, they called themselves the state, and they had enormous fund and excellent organization and order. They took over the intelligence department in Ar-Raqqah, the state security building and the state capital building midtown. They spied on all phone calls in and out of the city and had their tagless cars roam the city to monitor how the political situation is unfolding there.

They started spreading slowly naming themselves publically as the Islamic State in Iraq and Levant which implied that their promised state will extend from Iraq to cover Syria and the remaining Levant countries including Lebanon, Jordan and Palestine and a wave of kidnappings and random murders stormed the city implanting fear in the hearts of its civilians.

Media activists started disappearing and being found

slaughtered days later, their internet accounts hacked and their activist friends threatened. Random mortar shelling started hitting the city and source of mortar firing was the city itself, not the regime pockets; opposition figures were assassinated in the city and all FSA attempts to crack down on division 17 and Tabqa airport were blocked by the men in black.

to its citizens including those that joined the lines of ISIL. The organic relation between ISIL and the Syrian regime remains a mystery. All I can say now is that those who were good to the Syrian regime found refuge in ISIL and all those that opposed the regime were either killed or had to flee the land they fought for because of ISIL.

TEN DAYS OF MASSACRE

The Turkish-Syrian border gates that are controlled

by ISIL now are closed indefinitely; these gates were the entry points for much international aid to reach the besieged lands in the Syrian opposition controlled lands. This only worsens an already horrific humanitarian situation in which hundreds still die and thousand flee their houses on daily basis in search for remnants of life.

ISIL’s present became undeniable in the city of Ar-Raqqah, most of its members were identified members of the regime’s NDFs that went missing during the FSA crack-down March 2013 and this organization focused on attacking and digesting FSA factions one by one till the final show down between ISIL and FSA took place on the 5th of January 2014.

The FSA, which always took ISIS lightly and underestimated their hidden support and accomplices were surprised by the terrorizing almost perfect training of ISIL fighters and their massive explosive power. ISL held nothing back against FSA fighters and used all of its explosive and tactical power to completely wipe out FSA presence in Ar-Raqqah province after 10 bloody days.

I was on the Turkish side of the border hearing the horrifying explosions on the Syrian side, I saw and helped Syrian desperate families jump fences and run in masses towards the Turkish lands in search for safety. And at the same time I was communicating with my family and friends who were taken by surprise and were besieged in their houses under heavy bombardments. They had no chance of leaving their houses to at least get some bread, and one desperate neighbor tried to get out of his house to try and reach the bakery was shot dead before he could walk to the end of the street. ISIL killed and hung heads on spears in 10 days more FSA fighters than the regime could do in a year because they had all the information they needed, they infiltrated FSA brilliantly and they had the ultimate support by the regime and its allies to complete its tasks and having their “promised lands & awaited state” dream come true.

REIGN OF ISIL

ISIS worked hard on strengthening its grip on the lands they took from FSA fighters. They immediately performed random public executions, covered all women in black and lashed all those that opposed, cracked down on all remaining social media news pages and arrested and executed activists.

the AUTHOR ”Doctor T.”, which we have chosen to name him, has been practicing medicine for four years. He was first employed in Ar-Raqqah, but has moved to Turkey, due to safety reasons.

WILL THE WORLD EVER INTERVENE?

The longer the Syrian innocent people are ruled by fear, suppression and hunger the more they will succumb to extremism and desperation. Al-Qaida was the world’s concern for decades now, will it make it any easier on the world to sit and watch how Al-Qaida has its state now? How it is brain washing a whole generation of innocent children to become future suicide bombers?

So many questions roam the heads of Syrians who endure the unjust reign of ISIL hoping and believing that this is merely a phase that they have to go through before they are back to their normal lives again.

My Activist friend Salsabil tells of a woman he met the day he escaped to Turkey, Om Muhammad, an old Syrian woman in her late 60s was walking back home in the city of Talabyad north of Syria. She runs short on breath because of the imposed complete face cover imposed by ISIL on women and decides to take it off a bit to cool off and breathe. Two ISIL members spot her and come forward asking her: „grandma, why did you remove your face cover?“ She replies: „the heat killed me!“ They tell her: „then how are you going to wear this in summer?“ She looks up at them with a surprised face and asks: „huh? You are going to stay until summer??“ Having witnessed how extreme and dangerous they are, for the sake of the Syrian peoples, for the sake of the whole world, I hope they don’t.

Since ISIS took control of Ar-Raqqah, the regime stopped bombarding it and restarted pumping in medicinal and food aid, and continued to pay salaries

DET MODERNE DIPLOMATI |20 udg. | IPmonopolet

45

UDBLIK

PRAGMATISMENS GREB OM KLIMAINDSATSEN I WWF af LOUISE MARIE BUSCK LUMHOLT Forårets rapport fra FN’s Klimapanel IPCC tegner et dystert billede af klimaets sande tilstand og dets konsekvenser. Scenariet er en stor mundfuld. Verdens største grønne NGO Verdensnaturfonden (WWF) mener dog, at mundfulden kan gøres mundret, hvis man opretholder en realistisk og konstruktiv tilgang til det klimapolitiske arbejde.

KLIMAETS AKUTTE TILSTAND

’’Det er ved at være sidste chance’”.

Sådan lød det fra Klima- energiog bygningsminister Rasmus Helveg Petersen i anledning af IPCC’s anden delrapport om klimaforandringernes konsekvenser. Konklusionen på rapporten er klar: Hvis ikke verden begrænser den samlede udledning af drivhusgasser i tide, vil det få katastrofale følger i form af ødelæggende klimaforandringer og øget ressourceforvridning. Den allerede mærkbare risiko for ekstreme vejrforhold vil tage kraftigt til i styrke, hvis den globale temperaturstigning stiger med blot én grad i forhold til den aktuelle temperatur.

I WWF er disse risici bredt anerkendt, og det klimapolitiske lobbyarbejde i Danmark og EU er blevet opprioriteret.

46

IPmonopolet |20 udg. | DET MODERNE DIPLOMATI

’’De seneste syv år er klimabevidstheden blevet styrket i WWF. Filosofien i det klimapolitiske lobbyarbejdet er, at direktiver ikke blot skal være en snak, der ligger hos kommissionen. Mere ambitiøse talere bør komme på banen, ’’ understreger WWF’s klima- og miljøchef John Nordbo.

BRED DIALOG

Selvom klimaets tilstand fordrer et radikalt og globalt sporskifte, er klimaindsatsen i WWF stadig rettet mod kompromissøgende dialog. Der er fokus på, hvad der reelt kan lade sig gøre inden for rammerne af den politiske vilje og hensyn til markedet. For John Nordbo er denne tilgang til klimakrisen vigtig for det klimapolitiske lobbyarbejde i både Danmark og Bruxelles, hvor WWF’s europæi-

ske kontor EPO (European Policy Office) holder til. „Hvis man vil tages alvorligt, er man nødt til at kunne forklare sine mål som langsigtede løsninger ud fra økonomisk og teknologisk udvikling. Økonomiske argumenter tæller tungere i dag end nogensinde før. Idealer uden rationalitet tages ikke alvorligt. Der er nødt til at være en klar forbindelse og pragmatik i forhold til den virkelighed, vi står i.“ IPCC’s diagnose af den virkelighed, vi står i, er netop ikke afgrænset til risici forbundet med natur og miljø. Rapporten viser, at der er en række afledte konsekvenser af klimaforandringerne, som får betydning for hele samfundets indretning - økonomisk og socialt. Herunder nævnes risici

for fødevareforsyning og naturressourcer. John Nordbo mener derfor, at afledte konsekvenser for bl.a. erhvervsliv og den økonomiske vækst er et uundgåeligt punkt på den klimapolitiske dagsorden.

KLIMABEKYMRING

„Vi er nødt til at snakke om de ting, som folk bekymrer sig om.

Også selvom de reelt bør bekymre sig om noget andet. Ja, folk bør bekymre sig om klimaet. Realiteten er bare, at de fleste bekymrer sig mere om økonomi, job og ressourcer. Man er nødt til at gøre klimasagen relevant. Når det så er sagt, er det selvfølgelig vigtigt, at de økonomiske argumenter ikke kommer til at dominere på bekostning af en ambitiøs politik,“ forklarer John Nordbo.

Holdningen i WWF er, at denne retorik er nødvendig for at motivere indflydelsesrige aktører til ambitiøse klimatiltag.

Det er en ubekvem sandhed, at klimakrisens allerede uoverskuelige trusler mod verdens naturlige og sociale systemer, ikke er tilstrækkeligt argument for omgående handling. John Nordbos perspektiv på den klimapolitiske indsats mulighedsbetingelser er bekymrende men desværre meget nær den politiske virkelighed, vi står i. Et praktisk eksempel er Danmarks nye klimalov, der i både paragraffer og lovbemærkninger har stor fokus på konkurrenceevne, omkostningseffektivitet og arbejdspladser. Det er de værdier, som WWF søger at imødekomme i den brede dialog med politikere og virksomheder.

GRADVIS FORANDRING

En del af den pragmatiske klimabevidsthed i WWF kan ses i Climate Savers initiativet, der har været på banen siden 1999.

Intentionen med det globale

Climate Savers program er at inspirere virksomheder til at tænke klimaet ind i forretningsgangen, og på den måde være med til at drive den grønne omstilling med deres markante indflydelse. Ifølge seniorrådgiver inden for klima- og virksomhedssamarbejde Frederik Hoedeman er virksomhederne vigtige nøglespillere: „Climate Savers arbejder dedikeret med at få de deltagende virksomheder til at agere lobbyorganisationer for en ambitiøs klimapolitik både på nationalt, regionalt og globalt niveau. Vores samarbejde med LEGO er vigtigt, fordi deres stemme vægter tungt, og deres engagement i forhold til klimaindsats kan skabe læringseffekter.“ Samtidig kan virksomhederne udnytte partnerskabet til at skabe konkurrencefordele. Som eksempel er Climate Savers-partneren LEGO en virksomhed, der kan promoveres som den bedste i klassen til at kombinere ambitiøse mål for vækst med klimabevidste strategier.

Succeskriteriet er altså, at der sker en gradvis forbedring af business-as-usual, der måske opfordrer andre virksomheder til lignende samarbejde. Formålet med den brede dialog er dog overvejende politisk.

virksomheder kan gøre indtryk.

WWF’s holdning er at virksomheder både er en del af problemet og løsningen, når det handler om klimakrisen“ tilføjer Frederik Hoedeman.

OM SKRIBENTEN

ET FORNUFTIGT BUDSKAB?

Klimakrisen er efterhånden bredt anerkendt videnskabeligt, politisk og i medierne. Analogt med den stigende anerkendelse vokser mængden af forskellige holdninger til, hvilke krav, der er nødvendige og mulige at imødekomme.

Hos WWF er budskabet klart: Man skal gøre, hvad man kan med det, der ligger på bordet og prøve at få det bedste ud af det.

Louise Marie Busck Lumholt (1990) er studerende ved RUC. Hun er praktikant ved WWF’s klimaafdeling.

„Jeg synes selvfølgelig, at det skal handle om, hvad der er bedst for klimaet. Men kompromis er en væsentlig fremgangsmåde. Man er nødt til at være pragmatisk i anbefalinger og sætte pris på gradvise fremskridt, hvis man ønsker, at nogen skal lytte,“ lyder det fra John Nordbo.

Spørgsmålet er, om de ekstreme klimaforandringer, som IPCC forudsiger, holder sig i ave, mens vi venter på brede aftaler og gradvise fremskridt.

SERIØST PARTNERSKAB

„NGO-partnerskaber med industri eller brancheorganisationer bliver opfattet seriøst, overraskende og nytænkende af omverden. Jeg tror, at det er derfor, at politikere nationalt og i EU er så lyttende over for WWF, “ mener Hanne Jersild, seniorrådgiver for klimapolitisk arbejde i WWF. „WWF Climate Savers vil satse på COP møderne og her særligt COP 21 i Paris, hvor det er forventningen, at lobby fra multinationale

DET MODERNE DIPLOMATI |20 udg. | IPmonopolet

47

UDBLIK

MENS VI VENTER PÅ EUROPAS FORENEDE STATER af FREDERIK VITTING HERMANN og TROELS SKADHAUGE Eurokrisen er ikke på avisforsiderne længere, men Europas økonomi(er) er stadig i problemer, og hvad værre er, så har det politiske system bag euroen og EU ikke forudsætningerne for at løse krisen.

D

a Lehman Brothers krakkede i 2008 markerede det begyndelsen på en ny politisk dagsorden.

Spørgsmålet om international terrorisme gled mere eller mindre i baggrunden i takt med, at en global finanskrise og sidenhen økonomisk krise bredte sig til alle dele af verden. I slutningen af 2009 opstod Europas egen eurokrise i kølvandet på chokket fra det amerikanske finansielle system. Eurokrisen er ikke på forsiderne længere, men Europas økonomi(er) er stadig i problemer og hvad værre er, så har det politiske system bag euroen og EU ikke forudsætningerne for at løse krisen.

Krisen er faktisk kriserne. Europas økonomiske problemer kan inddeles i tre separate kriser, der forstærker hinanden, og som derfor skal løses af politik, der tager hensyn til effekter på alle tre krisefronter. Hvis tre forskellige kriser ikke var nok, så kræver løsningen af disse, at europæerne og især eurolandene finder sammen på tværs af deres forskelle. Tænketanke, kommentatorer, embedsmænd og i et vist omfang Europas politikere understreger, at de økonomiske problemer er så store, at løsningerne bliver nødt til at være grænseoverskridende i bogstaveligste forstand.

De påpeger behovet for at gøre de europæiske landes identiske problemer til Europas fælles problemer.

Det har de ret i. Fælles ansvar og garanti for euro-

48

IPmonopolet |20 udg. | DET MODERNE DIPLOMATI

pæiske banker, en form for finanspolitisk union og gældudstedelse med fælles dækning fra euro-nationerne (såkaldte Eurobonds) vil være godt for alle Europas kriser. Paneuropæisk politik vil også styrke verdens gamle centrum i kampen mod globalisering og konkurrence fra alle kanter. Problemet er, at disse anbefalinger og politikker er møntet mod en ikke-eksisterende europæisk politisk autoritet, der hypotetisk kan træffe legitime beslutninger for alle medlemsstater. Policyanbefalinger fra alle fronter bliver ved med at tage udgangspunkt i den rigtige politik for Europa som helhed, og de er dermed blinde for, at den politiske autoritet i Europa i stort omfang stadig er bundet op på nationen som det primære politiske fællesskab.

Vi mener, at dette mismatch er problematisk. Hvis vi ser på, hvad der skal til for, at vi med rette kan kalde politiske magthavere for autoriteter og på forskellen mellem dem, der blot hersker og dem, der gør det med autoritet, bliver denne problematik klar. Vi vil dog først kort skitsere Europas økonomiske problemer.

KRISER OG LØSNINGSFORSLAG

Europa har en bankkrise, en gældskrise og en vækstkrise. Europas banker har mange problemer, men i forhold til politisk handling er det vigtigst at påpege, at bankerne mangler kapital for at føle sig sikre nok til

For Mario Draghi er svaret klart: EU’s politiske magthavere bør tilstræbe effektivitet og resultater

at lave udlån og at overholde krav fra myndighederne.

Mange af de tab, som finanskrisen skabte er ikke realiseret endnu og tynger stadig bankernes regnskaber.

Sammen med flere andre problemer betyder dette, at bankerne ikke låner kapital ud til virksomheder og husholdninger i det omfang, der skal til for at understøtte vækst i de europæiske økonomier.

Gældskrisen er mindre akut nu, end den var for to år siden, hvor de tårnhøje renter på statsobligationer fra GIIPS-landene truede med at gøre selvsamme lande insolvente. Høj gæld er stadig et problem, men knap så presserende, når renterne er som i dag, hvor selv de græske ti-års-obligationer er nået under syv procent.

En central del af gældskrisen består i, at de enkelte lande ikke er store nok til at rekapitalisere deres banker, fordi bankerne har vokset sig for store, og landene har for meget gæld. Flere banker har aktiver, der beløber sig til over 100 procent af BNP i det land, de fører forretning fra. Staternes gældsproblemer gør det umuligt at hjælpe bankerne, da flere udgifter i den nødvendige størrelsesorden ikke er mulige under det nuværende gældspres.

Slutteligt er generel BNP-vækst omtrent ikke-eksisterende i Europa. Selv den besungne tyske økonomi spås af IMF (der normalt er lidt for optimistiske) kun op til en gennemsnitlig årlig vækst på 1,3 procent over de næste fem år. En del af den manglende vækst skyldes de dårlige låneomstændigheder affødt af bankkrisen, og samtidig gør den dårlige økonomi bankernes aktiver i dårligere stand, der igen påvirker lånevilligheden. En større økonomi ville hjælpe med gældsproblemerne, da nævneren i den notoriske gæld til BNP-ratio ville stige. Vækstproblemerne er ligesom mange andre af Europas problemer skævvredet således, at de sydlige økonomier er blevet ramt hårdere af krisen, men ikke har kunne håndtere problemerne.

Alt i alt går problemerne på tværs af grænser, og de er for store for mange af landene.

Løsningsforslagene på disse kriser har i vidt omfang været baseret på fælles europæisk handlen (se f.eks.

Draghi 2013, Artus et al 2013, IMF 2013, Glienicker Gruppe 2013, Soros 2013). Fælles statsobligationer kunne gøre svagere lande i stand til at låne til lavere renter, når lånene var garanteret af alle eurolandene. En finanspolitisk union med et større budget og stabiliserende overførsler på tværs af lande ville mediere forskelligheder i økonomierne, der normalt ville balanceres af svingende valutakurser. En fælles indskudsgaranti og en fælles fond til resolution af bankproblemer ville afhjælpe problemerne i de enorme og ustabile banker. Alle disse forslag ville hjælpe

Politiske holdninger, visioner og konflikter glider i baggrunden i snakken om resultater og effektivitet.

på mange af Europas problemer, men til trods for deres brede anerkendelse er de ikke blevet til noget.

Der skal penge på bordet, og det er de enkelte stater, der skal skrive under på regningen.

Fortalerne præsenterer dog disse løsninger med en bemærkning om, at politikere må se ud over nationalstatens grænser og overkomme politiske stridigheder.

Dette giver anledning til en politisk analyse, der ser på baggrunden for et sådant udsagn og forudsætningerne for de paneuropæiske økonomiske løsninger.

Mario Draghi, direktør for Den Europæiske Centralbank, kom med nogle af disse anbefalinger i en tale fra 2013 om unionens fremtid. I talen giver han også et bud på den politiske teori bag sådanne paneuropæiske politikker. Vi vil nu se på hans argumenter som repræsentant for det, vi kalder de paneuropæiske politikker.

PANEUROPÆERNES SUVERÆNITETSBEGREB

I sin tale skitserer Draghi to måder at anskue suverænitet.

• Den første, som han kalder normativ, ser suverænitet som et spørgsmål om rettigheder: Retten til at erklære krig, retten til at hæve skatter, retten til at trykke penge, osv.

• Den anden, som han kalder positiv, ser suverænitet som et spørgsmål om evnen til at levere de essentielle ydelser, som folket forventer.

Hvor den normative tilgang fokuserer på, hvem der har ret til hvad, ser den positive tilgang snarere suverænitet som et spørgsmål om effektivitet. Draghi og andre advokater for paneuropæiske løsninger er tilhængere af den positive variant.

Fælles for de to perspektiver er, at de legitimerer bestemte handlinger, ytringer, osv. men delegitimerer andre. Det er f.eks. i det normative perspektiv kun legitimt for dem, der har retten til det, at erklære krig eller udskrive en skat. I det positive perspektiv derimod, er en sådan handling legitim, hvis den leder til gode resultater.

En måde at anskue suverænitetsbegrebet på er derfor at se det som en form for legitimeringsmekanisme for et politisk styre. Hvad retfærdiggør politisk magt, og dermed som følge heraf, hvad de politiske magthavere bør tilstræbe? For Mario Draghi er svaret klart: EU’s politiske magthavere bør tilstræbe effektivitet og resultater. Dette rejser imidlertid vigtige spørgsmål om demokrati og autoritet og forholdet mellem de to.

Vi vil derfor nu tage et kig på autoritetsbegrebet og på de problemstillinger, der knytter sig hertil.

DET MODERNE DIPLOMATI |20 udg. | IPmonopolet

49

HVORDAN KAN POLITISK AUTORITET RETFÆRDIGGØRES?

At have politisk autoritet indebærer at have en vis legitimitet. Uden legitimitet er de politiske magthavere ikke længere autoriteter, men blot herskere. Et af de største spørgsmål inden for politisk teori er spørgsmål om hvordan politisk autoritet kan retfærdiggøres. Det virker måske som en selvfølge for de fleste danskere, at den siddende regering har en legitim ret til at udskrive love, hvis overtrædelse kan sanktioneres med eller uden voldsmagt. Man er måske ikke enige i alle statens beslutninger, måske slet ikke nogen, men man stiller ikke grundlæggende spørgsmålstegn ved, at vi har en pligt til at adlyde loven. Mange mener måske, at det i visse tilfælde er legitimt at bryde loven, men disse overvejelser sker på baggrund af en grundlæggende antagelse om, at statens autoritet er legitim.

Men hvori består denne autoritet? Hvorfor bør vi adlyde staten (og andre politiske autoriteter)? I 1970 skrev filosoffen Robert Paul Wolff, der i bogen In Defense of Anarchism, argumenterede for ’filosofisk anarkisme’, hvilket kort sagt er det synspunkt, at staten ikke har legitimitet til at tvinge nogen til noget. Wolff tager udgangspunkt i idéen om individets autonomi, dvs. at individet er sin egen lovgiver. Problemet for Wolff er, hvordan man forener individuel autonomi med politisk autoritet: Hvis individet giver sig selv sine egne love, hvordan kan staten så tvinge det til at adlyde? Wolff mener simpelthen ikke, at der findes nogen gode grunde. Enten er de to modstridende, og så trumfer autonomi, eller også er de i overensstemmelse, og så er der ikke længere nogen grund til tvang fra statens side.

Mange vil måske tvivle på dette argument: Hvad med love, der forbyder at stjæle, myrde, osv.? Wolff er enig i, at det er forkert at stjæle, men han påpeger, at det er forkert på baggrund af moralske betragtninger, der gør sig gældende for individet uafhængigt af statens love. Staten gør altså ikke nogen forskel i de påbud, der hviler på individet. Det grundlæggende er individets autonomi – ikke statens autoritet.

Denne udfordring blev sidenhen taget op af blandt andre den politiske filosof Joseph Raz. For Raz er politisk autoritet legitim såfremt den hjælper individer med at opnå de mål, de allerede har sat sig. Han sammenligner politisk legitimitet med en børsmægler: Lad os sige, at mit mål er at tjene penge via aktiehandel. Jeg ved, at en børsmægler i snit gør det 20 procent bedre end mig. Det er altså åbenlyst, at hvis jeg lader børsmægleren handle for mig, vil jeg forbedre min indtjening (glem for en stund eventuelle afgifter

50

IPmonopolet |20 udg. | DET MODERNE DIPLOMATI

for børsmæglerens ydelser). Men dette virker kun, hvis jeg overlader alle beslutninger til børsmægleren.

Jeg bør altså ikke i hvert enkelt tilfælde vurdere, om jeg skal følge min egen overbevisning eller børsmæglerens. Raz mener, at dette også gælder for politisk autoritet: Når vi har udpeget et bestemt område, hvor vi mener, at de politiske autoriteter er bedre egnede til at træffe beslutninger end os selv, bør vi overlade alle beslutninger på dette område til de politiske autoriteter. På denne måde er vi stadig autonome (vi er selv kilde til de mål, vi søger at nå), men politiske autoriteter hjælper os med at nå dem. Politisk autoritet kan altså retfærdiggøres instrumentelt samtidig med at individuel autonomi respekteres. Så skulle man tro, at puslespillet var løst, eller det er i hvert fald, hvad Raz mener at have gjort.

Men der er stadig et problematisk element i Raz’ argument. For hvordan ved jeg, om jeg bedst opnår mine mål ved at adlyde staten eller ved selv at ræsonnere mig frem? Hvordan evaluerer jeg om staten gør et godt job, når jeg nu har overladt alle beslutninger til den? Denne afgrund mellem min autonomi og statens autoritet kan kun overkommes ved et ”leap of faith”. Autoritet kræver en slags blindhed for at virke.

AUTORITET OG POLITIK

Hvad betyder disse politisk filosofiske betragtninger så for Draghi og paneuropæernes syn på suverænitet?

Der er tydelige ligheder mellem Draghi’s positive suverænitet og Raz’ instrumentelle autoritet. De retfærdiggøres begge med udgangspunkt i effektivitet.

Ligesom Raz’ autoritetsbegreb indebærer Draghi’s argument også en blindhed over for de politiske autoriteter.

Både Draghis og Raz’ syn på på suverænitet indebærer en blindhed. Det er underforstået i Draghis argument, at de europæiske befolkninger bør stole blindt på Bruxelles’ teknokrater og politiske magthavere, når politisk fællesskab og autoritet udvides til hele kontinentet.

Vi ser to problemer i denne tankegang. For det første har både Draghi og Raz et udpræget apolitisk syn på politisk autoritet. Politiske holdninger, visioner og konflikter glider i baggrunden i snakken om resultater og effektivitet. Der må nødvendigvis være nogen, som definerer hvilke mål, der skal opnås effektivt.

Tekniske argumenter (i det omfang økonomiske anbefalinger overhovedet er tekniske og politisk neutrale) kan bidrage til en politisk debat om målene for den politiske autoritet, men må aldrig blive det primære udgangspunkt for den politiske autoritet. I

Vi frygter, at en blanding af politikudvikling i paneuropæisk perspektiv og politiske realiteter bundet op på nationalstatslig autoritet kan føre til halve løsninger med det værste fra begge verdener.

det tilfælde kan man måske ligefrem tale om et autoritært teknokrati. For det andet er den paneuropæiske tankegang baseret på en suverænitetsopfattelse (den supranationale), der ikke eksisterer i dagens Europa.

De europæiske befolkningers ”leap of faith” er i høj grad begrænset til nationalstatens politiske autoritet og de kulturer og institutioner, der underbygger den.

Policy-anbefalingerne i sig selv er måske korrekte, men for at de kan føres ud i livet, kræves en europæiske autoritetskonstellation, der endnu ikke findes.

HVOR STÅR VI, OG HVORDAN KOMMER VI VIDERE?

En finanspolitisk union og Eurobonds er blevet skudt ned af primært Tyskland. Draghis version af det politiske fællesskabs og autoritets udgangspunkt kommer til kort, når der skal penge på bordet. De europæiske befolkninger er skeptiske over for paneuropæiske løsningsmodeller. Problemet er, at de paneuropæiske bannerførere bliver ved med tænke politiske løsninger i termer af politiske kategorier, som simpelthen ikke eksisterer. Selvom vi er varme fortalere for Europa som politisk projekt, frygter vi, at en blanding af politikudvikling i paneuropæisk perspektiv og politiske realiteter bundet op på nationalstatslig autoritet kan føre til halve løsninger med det værste fra begge verdener.

Den netop vedtagne Single Resolution Mechanism (SRM), der skal håndtere alle europæiske banker i krise med midler fra alle stater, er et eksempel på dette problem. Den paneuropæiske positive tankegang dominerer ideen bag en sådan institution, der

skal være garant for hele EU’s banksystem. Men de politiske realiteter – basalt set de nationalstatslige budgetter – begrænser fondens størrelse til €55 milliarder, der skal samles over 10 år (Det Europæiske Råd 2013). Når Den Europæiske Centralbank i efteråret går i gang med at undersøge de 80 procent af Europas banker, som den har fået til opgave at kigge efter i sømmene, regner man med, at disse vil være underkapitaliseret med €100 til 500 milliarder. Bankerne vil skulle afvikles eller rekapitaliseres, dels med nationale midler og dels med SRM-midler. Dermed ligger det politiske ansvar i en gråzone mellem det nationale niveau og EU. Den økonomiske diagnose foreskriver paneuropæisk handling, men den politiske analyse viser, at dette ikke umiddelbart er muligt. Vi vil gerne slutte med at understrege farerne ved at lade den økonomiske analyse stå alene. Da euroen blev indført var det af politiske hensyn uden en bankunion og uden nogen form for stabiliserende makroøkonomiske værktøjer.

Efter krisen ramte har vi for alvor set konsekvenserne.

Dte viser med al tydelighed, at den politiske logik er afgørende for de økonomiske resultater.

GIIPS-landene fik mulighed for at låne (både offentligt og privat) til tyske renter. Denne billige kapital finansierede en forbrugsfest i stedet for en produktivitetsforøgelse og resulterede i massive ubalancer mellem stater, der deler valuta. Europa betaler i dag prisen for et mismatch mellem de økonomiske ambitioner og de politiske realiteter.

om SKRIBENTEN

Frederik Vitting Hermann er kandidatstuderende i statskundskab ved Københavns Universitet.

Troels Skadhauge er kandidatstuderende i statskundskab ved Københavns Universitet.

Artiklen er inspireret af idéer fra Ashoka Mody´s policy paper fra Bruegel 2013.

LINKS OG LITTERATUR Det Europæiske Råd •• Det Europæiske Råd (2013) https://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ecofin/140190.pdf Paneuropæerne •• Draghi (2013), http://www.ecb.europa.eu/press/key/date/2013/html/sp131009_1.en.html •• Artus, Patrick et al. (2013), “Completing the Euro”, http://www.cae-eco.fr/IMG/pdf/CAE-note003-EN.pdf •• MF (2013), https://www.imf.org/external/pubs/ft/sdn/2013/sdn1309.pdf •• Glinicker Gruppe (2013), http://www.glienickergruppe.eu/ •• Soros (2013), http://www.project-syndicate.org/blog/a-european-solution-to-the-eurozone-s-problem Politisk teori •• Raz, Joseph, "The Morality of Freedom", Oxford University Press (1988).

•• Wolff, Robert Paul, "In Defense of Anarchism", University of California Press (1998).

Mere læsning •• Shambaugh, Jay (2012), “The Euro’s Three Crises,” Brookings Papers on Economic Activity (Spring 2012), pp.157-231 •• Mody, Ashoka (2013), “A Schuman Pact for the Euro Area,” Brussels, Belgium, Bruegel Essay and Lecture Series. http://www.bruegel.org/publications/publication-detail/publication/802-a-schuman-compact-for-the-euro-area/?utm_source=Bruegel+publication+alert&utm_campaign=c62109c04e-131120_Schuman2&utm_medium=email&utm_term=0_1f233d52bd-c62109c04e-275059058 DET MODERNE DIPLOMATI |20 udg. | IPmonopolet

51

UDBLIK

EUROPAS VELFÆRDSMODELLER TILBAGE I STØBESKEEN af ALEXANDER TOPP Siden finanskrisen brød ud i 2008 har det haft mærkbare konsekvenser for den globale økonomi. I europæisk regi har det bl.a. betydet, at ledigheden på arbejdsmarkederne er steget og landenes respektive velfærdssystemer er kommet på langvarig prøve. For at komme krisen til livs har flere af regeringerne valgt at privatisere dele af de sociale velfærdsydelser, hvilket i flere henseender har skabt grundlag for, at revurdere vores hidtidige opfattelse af velfærdsregimerne samt deres fremtidsudsigter.

M

eget vand er løbet under broen siden Esping-Andersen i 1990 kategoriserede de tre forskellige velfærdsregimer; den socialdemokratiske, liberale og konservative. I løbet af det seneste årti er der foregået en gradvis transformation af de europæiske velfærdsmodeller, som i høj grad har båret præg af privatisering og individualisering.

I Sydeuropa kæmper Spanien i dag med en ledighed på over 26 procent, hvilket har bragt de allerede begrænsede velfærdsydelsers fortsatte eksistens op til diskussion. Samtidigt bestræber Italien og Grækenland ligeledes på at undgå statsbankerot. Også i det mindre kriseramte Norden, bærer de nordiske landes universelle velfærdsmodeller præg af transformation.

Inden for den nordiske sundhedssektor forekommer en stærk privatisering, hvor bl.a. private sundhedssikringer har tilbøjelighed til gradvist, at eklipse den universelle adgang til sundhedssikring.1 Alligevel bibeholder de nordiske landes velfærdssystemer fortsat de mest vitale elementer af universalismen. Ikke desto mindre synes det relevant at sætte spørgsmålstegn ved, hvorvidt der ulmer en udhuling af ét af kerneprincipperne inden for den universelle nordiske velfærdsmodel, nemlig lighedsprincippet. ÉN NORDISK ”SUPERMODEL”?

I dag er det næsten 25 år siden Esping-Andersen kategoriserede de nordiske velfærdsstater, som socialdemokratiske og universelle. I løbet af tiden er betegnelsen modificeret og italesættes oftest, som den Nordiske Velfærdsmodel. Men er de nordiske landes respektive velfærdsstater stadig tilstrækkeligt ensarte-

52

IPmonopolet |20 udg. | DET MODERNE DIPLOMATI

de, til at de kan og bør betegnes under én og samme fællesnævner?

Ifølge Dagfinn Høybråten, generalsekretær for det nordiske regeringssamarbejde (Nordisk Ministerråd), samt tidligere sundhedsminister og arbejds- og socialminister i Norge, findes der stadig og i meget høj grad markante fællestræk i vores velfærds- og samfundsmodeller: „Jeg mener ikke, at skellet mellem vores lande bliver større. Vi bliver snarere mere og mere opmærksomme på, at selv om der er historiske og samfundsmæssige forskelle, så bliver vi i international sammenhæng set som én region med stor grad af homogene og sammenhængende modeller“ Siger han til IPmonopolet.

Samtidig understreger Høybråten, at der jo selvfølgelig findes forskelle mellem de nordiske lande, og at vi der selv – internt i Norden – taler om ”de nordiske velfærdsmodeller”, altså i flertal.

I 2013 udnævnte det engelske ”The Economist” netop den nordiske velfærdsmodel til at være ”the next supermodel”. Ifølge Høybråten er det værd at bemærke, „at når andre lande ser på denne region af verden, så ser de netop fællestrækkene og lighederne mellem vores velfærdsmodeller“. En antagelse som, i bedste socialidentitetsteoretiske forstand, styrker vores nordiske homogenitetsopfattelse.

Også velfærdseksperten Jon Kvist, Professor ved Institut for Samfund og Globalisering ved Roskilde Universitet, bemærker at; „selvom der er sket meget siden 1990, er de nordiske

lande generelt gået i samme retning på de fleste områder, så vi kan stadig tale om en fælles nordisk velfærdsmodel “.

HOLDBAR NORDISK VELFÆRD

Den nordiske velfærdsmodel kan om et år fejre 25 års jubilæum, som en almen anderkendt universel fællesbetegnelse. Udviklingen af den ensartede velfærdsmodel skyldes, i et historisk og aktuelt perspektiv, både ensartede kulturtræk, indbyrdes inspiration, protestantisme/sekularisme2, og ikke mindst regeringernes villighed til at arbejde målrettet for konsensus.

I dag udgør det Nordiske Ministerråd et gunstigt forum for de nordiske regeringer, hvor der arbejdes mod fællesnordiske løsninger inden for bl.a. landenes velfærdsudfordringer. „Vi arbejder målrettet på i fællesskab at udvikle svar og løsninger på de velfærdsudfordringer, som vores lande står overfor. Dette gør vi i højere grad inden for et overordnet program, som vores statsministre i 2012 bad os iværksætte under overskriften ”Holdbar nordisk Velfærd“. forklarer Høybråten.

Han tilføjer hertil, at essensen af arbejdet for at finde løsninger, foregår i erkendelse af, at vores samfund og deres udfordringer ligner hinanden. Dette arbejde sker ved at betjene landenes ministre, samt de centrale embedsmænd, i at finde de områder, hvor det giver mening for landene at arbejde sammen. Landenes arbejde tager dermed udgangspunkt i et konsensusprincip.

Holdbarheden for den nordiske velfærdsstat står dog stadig over for en bekymrende udfordring, nemlig de store generationers vej mod efterløns- og pensionisttilværelsen. Essensen af denne udvikling er, at et mindsket arbejdsmarked kommer til at finansiere et øget antal pensionsberettigede. Ifølge Per Kongshøj Madsen, Professor ved Aalborg Universitets Institut for Statskundskab og formand for AE (Arbejdernes Erhvervsråd), er de nordiske lande dog beredte på dette generationsskift; „Det er jo en generel bekymring. Dog kan vi i Danmark trøste os med, at vi ikke har nogle voldsomme fremtidsproblemer, som det ser ud på nuværende tidspunkt.

Vores velfærdsstats fremtidsudsigter er markant bedre sikret end f.eks. de sydeuropæiske. Med et sådant sammenligningsgrundlag in mente står Danmark til og med godt i nordisk regi“.

For Kongshøj Madsen har f.eks. Danmark rustet sig mod netop disse fremtidsudfordringer ved at foretage

...der ulmer en udhuling af ét af kerneprincipperne inden for den universelle nordiske velfærdsmodel, nemlig lighedsprincippet.

nødvendige pensionsreformer i midten af 00’erne og starten af 10’erne, som har skabt balance mellem den generelle levealder og pensionsalderen. For Jon Kvist synes de nordiske velfærdsudsigter ligeledes, at være holdbare i forhold til velfærdsmodeller i Europa og andre dele af verden.

LIGHEDEN UDHULES

Da den amerikanske boligboble sprang i 2006 spredte effekten sig som ringe i vandet på den globale økonomi. Konsekvensen i Europa blev en hård finans- og gældskrise, som bragte adskillige banker i knæ og udløste redningspakker fra landenes regeringer. I flere europæiske lande steg ledigheden på arbejdsmarkederne så markant, at de respektive velfærdssystemer blev sat på en spids. I Skandinavien blev krisens greb dog knap så fast, som i syden. Men på trods af den forhøjede ledighed, kom en væsentligt og planlagt omstrukturering af den nordiske velfærdsmodel aldrig på tegnebrættet. Alligevel er der gennem de seneste ti år forekommet adskillige mindre ændringer inden for dansk velfærd, som peger hen imod en udhuling af universalismens lighedsprincip. Nogle af disse småændringer har bundet i nedskæringer, som indirekte har voldt problemer for socioøkonomiske grupper, ofte udgjort af etniske minoriteter.

Ifølge Jon Kvist og Bent Greves artikel, Has the Nordic Welfare Been Transformed? (2011), hævdes det, at når mangfoldigheden af de mindre danske velfærdsforandringer anskues sammen over en tiårig periode, udfordrer det én af kerneværdierne for den nordiske velfærdspolitik, nemlig lighed. I hvert fald når man betragter udviklingens resultater og den førte politik.3 Kvist og Greve sætter i denne forbindelse spørgsmålstegn ved universalismens bæredygtighed i tilfælde af, at ligheden mindskes: Såfremt lighedsprincippet i den nordiske velfærdsmodel udvandes, kan vi da stadig stable den fornødne support på benene til, at finansiere den dyre velfærd? En af forudsætningerne er nemlig, at man bibeholder supporten – og skattepengene – fra de privilegerede socioøkonomiske grupper. Men da disse grupper gradvist, og i højere grad, bliver dækket af supplerende og komplementerende eller helt alternative ordninger fra de offentlige velfærdsordninger, vil den offentlige velfærd da stadig være attraktiv og ønskværdig for disse grupper? I den forbindelse kan det forekomme nødvendigt at privatiseringen af velfærdsydelser bremses for ikke at udhule den offentlige velfærds eksistensgrundlag. Såfremt privatiseringen ikke finder et ståsted, kan vi ifølge Jon Kvist og Bent Greve (2011) formegentlig forvente et vendepunkt, hvorefter velfærdsmodellen ikke længere

DET MODERNE DIPLOMATI |20 udg. | IPmonopolet

53

kan anskues, som ensartet til den nordiske velfærdsmodel vi kender fra 1990’erne.

Dagfinn Høybråten ser dog ingen tegn på en udvikling i retning af ”lavere velfærdsstandarder” i de nordiske lande; „Jeg ser ingen tegn på ”lavere velfærdsstandarder” i de nordiske lande. Det er derimod tydeligt, at alle vores lande må stræbe efter at forny og udvikle velfærdssamfundet og de mange velfærdsydelser, som samfundet tilbyder. De nuværende modeller er under pres og skal naturligvis løbende videreudvikles. Vi ser nok, at det største pres i disse år kommer fra den demografiske udvikling, udviklingen af nye velfærdsteknologier, samt behovet for forebyggelse og rehabilitering“.

For Høybråten peger ambitionen, inden for det nordiske samarbejde, faktisk hen imod fornyelse samt bedre kvalitet. Særlig inden for sundhedsområdet. Den tidligere svenske minister Bo Könberg har derfor, igennem Nordisk Ministerråd, fået til opgave at kortlægge en plan for at styrkelsen af sundhedssektoren over de næste fem til ti år. En udredning som bliver præsenteret for landenes social- og sundhedsministre i juni 2014.

På trods af det omfattende løsningorienterede arbejde inden for det Nordiske Ministerråd, besidder rådet dog intet lovgivende mandat, hvorfor det selvfølgeligt er op til de enkelte nordiske landes regeringer, at justere graden af lighed i de respektive velfærdssystemer. Alligevel udgør det Nordiske Ministerråd en gunstig platform for vedligeholdelse samt videreudvikling af den universelle velfærdsmodel, såfremt landene altså ønsker at arbejde i denne retning.

VELFÆRDSUDFORDRINGER I MIDDELHAVSLANDENE

I middelhavslandene har velfærdsmodellerne i lang tid kunnet betegnes i retning af det konservative velfærdsregime, som Esping-Andersen formulerede i 1990’erne. Her har familien fungeret, som én af grundpillerne inden for den sociale sikkerhed. Dog er traditionen for den stærke kernefamilie langsomt på retræte, hvilket særlig har været med til at isolere de arbejdsledige grupper i systemet. Polariseringen af systemernes insidere og outsidere i Spanien, Grækenland, Italien samt Irland, efterlader et snævert rum for mobilitet mellem disse to samfundsgrupper.

I f.eks. Spanien er de offentlige sociale ydelser såsom bistandshjælp og pensionsordninger yderst begrænsede, hvilket, i takt med opløsningen af familiesikkerheden, har forringet hjælpen til spanske langtids-

54

IPmonopolet |20 udg. | DET MODERNE DIPLOMATI

ledige. Den høje ledighed og finanskrisens hærgen har presset velfærden mod en afgrund, hvor landene må vælge imellem at omlægge deres velfærdsmodel med inspiration fra enten den amerikanske (liberale) eller den nordiske (socialdemokratiske) model.

INSIDERE OG OUTSIDERE

Outsidernes vej ind på arbejdsmarkedet i Sydeuropa er fyldt med udfordringer. Først og fremmest har en omfattende jobsikkerhed for insiderne mindsket jobmobiliteten, idet insiderne er dyre at afskedige.

Og da produktionsefterspørgslen i f.eks. Spanien er faldende, betyder det, at udbuddet af nye jobs er særdeles begrænset. De unges jobmuligheder er derfor dårlige. For det andet har kernefamilie-traditionen, samt ringe børnepasningsmuligheder, besværliggjort vejen ind på arbejdsmarkedet for kvinder, med ønske om både børn og karriere.

I Spanien er der, ifølge Jon Kvist, initiativer på tegnebrættet, som kommer til afgøre hvorvidt Spaniens velfærdsmodel vil transformeres i nordisk eller amerikansk retning: „Der er mange reformer af arbejdsmarkedet i Spanien, hvor man gør det nemmere og billigere at fyre folk. Der er nogle reformer i Spanien som fx øget tilbagetrækningsalder, der har til hensigt at få arbejdstagere til at arbejde længere. Begge typer af reformer bidrager til et opgør med en model, der primært sikrede insiderne på arbejdsmarkedet mod at blive fyret og når de holdt frivilligt op med at arbejde havde de generøse alderspensioner. Denne model diskriminerede mod unge, kvinder og ufaglærte og underminerede det økonomiske grundlag for andre velfærdsordninger“.

Dog mener han, at Spanien står med en mulighed for at blive bedre stillet end før krisen: „Hvis det spanske arbejdsmarked i en opgangstid bliver mere rummeligt for unge og velfærdssystemet bedre i stand til at tilbyde børnepasning til kvinder med ønsker om både børn og karriere, så er Spanien velfærdspolitisk bedre stillet end før krisen. Det vil faktisk betyde en udvikling i en mere nordisk retning. Men det er klart at hvis nedskæringer af jobsikkerhed og pensioner ikke bliver fulgt af bedre jobmuligheder og flere og billigere velfærdsordninger, ja da er udviklingen ikke i en nordiske retning, men i en mere amerikansk retning“.

For Jon Kvist er de mest nærliggende foranstaltninger, som de mest kriseramte EU-medlemslande bør tage for at komme krisen til livs, følgende: „Afmontere den stærke jobsikkerhed for insiderne på arbejdsmarkedet og reducere de nogle gange meget generøse alderspensionsordninger for insidere sam-

Den høje ledighed og finanskrisens hærgen har presset velfærden mod en afgrund, hvor landene må vælge imellem at omlægge deres velfærdsmodel med inspiration fra enten den amerikanske (liberale) eller den nordiske (socialdemokratiske) model.

tidigt med bestræbelser på at komme især ungdomsledigheden til livs og dermed mindske effekterne af den økonomiske krise for denne årgang og kommende generationer“.

Per Kongshøj Madsen er enig med Jon Kvist, og tilføjer at det selvfølgeligt er forskelligt hvordan de enkelte lande skal komme krisen til livs. Derudover mener han at flere af landene allerede er på vej tilbage på rette spor.

EU: EN FÆLLES INDSATS

Selvom finanskrisen i flere medier omtales i datid (2008-2012), så bærer den europæiske økonomi stadig præg af finanskrisens efterdønninger. De sydeuropæiske lande er stadig i krise, og det kan mange EU-medlemslande stadig mærke effekterne af gennem øget ledighed og besparelser.

For AE er det dog ikke besparelser som er vejen frem.

I en analyse fra foråret 2012 fremhævede de at; „Øges lånemulighederne til investeringer bl.a. gennem Den Europæiske Investeringsbank og EU’s strukturfonde med ½ procent af EU’s BNP, vil det kunne øge BNP med 0,8 pct. og skabe 1,6 mio. job på EU-plan i 2014. I Danmark vil en sådan investeringspagt kunne øge BNP med 0,8 pct. og skabe knap 19.500 nye job”.

Derudover understregedes det at, ”det er særligt vigtigt, at Europa samarbejder om finanspolitikken, da ca. halvdelen af de positive effekter ved en vækstpakke skyldes de positive hændelser, der skabes, når alle lande øger deres investeringer samtidig“.

AE’s formand Per Kongshøj Madsen mener stadigvæk at denne taktik kan bane vejen ud af krisen. Og understreger at et fælles løft skal se ved at styrke EU’s initiativer ved bl.a. at fremme samhandlen gennem den fælles europæiske ekspansion. Dertil mener han, at opdelingen på arbejdsmarkederne, i de sydeuropæiske lande, pga. arbejdsmarkedsforskelle ikke danner nogen fornuftig grobund til at komme ungdomsledigheden til livs. Kongshøj Madsen påpeger derimod at det er vitalt, at man forsøger at mindske barriererne mellem insiderne og outsiderne på arbejdsmarkedet.

VELFÆRDSPARADIGMET I FORANDRING?

Kvist og Greve bider mærke i den konstante transformation som den nordiske velfærd befinder sig i. De mener at den gradvist er ved at blive transformeret til en ”flerstrenget velfærdsstat”, som Kvist og Greve betegner ”multi-tiered”, betydende at vores velfærdsstat gradvist bliver mere differentieret. Den private sektor bliver i stigende grad inkorporeret i en form for dualistisk velfærdsstat, hvilket velfærdsnumero-

loger formegentlig ville døbe den erhvervsmæssige og finanspolitiske velfærdsstat. Ifølge dette ræsonnement, bliver velfærdsstaten således mere dualistisk og individualistisk, hvilket vil betyde at en plads på arbejdsmarkedet, i stigende grad, udgør en adgangsbillet til de offentlige velfærdsydelser.

Kan den nordiske velfærdsmodel inkorporere en stigende privatisering og stadig bibeholde sin vægt på lighed (inklusiv lige adgang til arbejdsmarkedet for mænd og kvinder), generøse og universelle ydelser og høje kvalitets service? Dette spørgsmål vil vi formegentlig finde svar på i den nærmere fremtid, såfremt udviklingen forsætter i samme spor.

om SKRIBENTEN

Alexander Topp er uddannet cand. mag. i historie fra Københavns Universitet. Han er del af IPmonopolets chefredaktion.

Hvad man dog kan understrege med sikkerhed er, at forandring præger Europas velfærdsmodeller. Det synes endnu tidligt at snakke om et endeligt paradigmeskift inden for vores opfattelse af velfærdsmodellerne.

Ikke desto mindre har vi, i Norden, været tilbøjelige til at indføre småændringer, som peger imod en fusion mellem den private og den offentlige sektor inden for velfærdsområdet.

BILLET TIL VELFÆRDSKAGEN

Ifølge Per Kongshøj Madsen, er balladen i Danmark spørgsmålet om, EU-borgeres rettigheder til at få en bid af den danske velfærdskage. Hvem har et retfærdigt krav på velfærdsgoderne, og hvor lang tid skal der gå inden man har indtjent en sådan adgangsbillet? Denne problematik katalyserer debatten om, hvorvidt man i stedet skal læne sig mere op ad de tyske og amerikanske forsikringsbaserede systemer, hvor betalinger over en rum tid giver adgang til de velfærdsydelserne. For Jon Kvist og Bent Greve er det netop inkorporeringen af denne privatisering, som kan devaluere lighedsprincippet i den universalistiske model og sætte den nordiske velfærdsmodels finansieringsgrundlag på en spids.

På nuværende tidspunkt præsenterer den nordiske velfærdsmodel, ifølge både Kvist og Kongshøj Madsen, den måske bedst fremtidssikrede velfærdsmodel, og har dertil vist høj grad af stabilitet under krisen.

Derfor er der ingen grund til at betvivle Dagfinn Høybråtens udmelding til IPmonopolet når han fortæller at: „Det sker i disse år, at omverdenen ser på os! Verden omkring os beundrer os og ser herop mod nord for at finde gode veje frem. Det får nok landene til at erkende, at dette nordiske samarbejde faktisk har et meget stort potentiale“.

DET MODERNE DIPLOMATI |20 udg. | IPmonopolet

55

ipmonopolet.dk