Revista Cuadernos del Mercado de Trabajo nº6 by CURSO INTERMEDIACION

cuadernos DDEL mercado DDE Trabajo 6

ENERO 2011

edición semestral

TEMA DE ACTUALIDAD › El empleo en España frente al reto de la Estrategia 2020 › La Estrategia 2020 y los agentes sociales DOSSIER: La intermediación laboral › Intermediación laboral y análisis económico › La intermediación laboral en Europa: distintas perspectivas de una misma realidad › Los agentes privados de intermediación en el mercado de trabajo › Políticas activas de empleo e itinerarios profesionales ante los retos del mercado de trabajo › Eficacia del servicio público de empleo en los procesos de intermediación laboral › Competencias, la nueva herramienta para favorecer un punto de encuentro en los procesos de reclutamiento y selección de personal COLABORACIONES › Economía sumergida, marginalidad de la mujer inmigrante › Planificación de un observatorio de empleo desde la óptica de la comunicación FORMACIÓN › La Fundación Santa María la Real: Una larga experiencia de formación y empleo en torno al patrimonio GESTIÓN › Jornadas para la calidad, un espacio de aprendizaje LEGISLACIÓN › Protección por cese de actividad de autónomos METODOLOGIA › Del arte de la adivinación INDICADORES › Indicadores ocupacionales en 2010 en España

TEMA DE ACTUALIDAD

Edita:

› El empleo en España frente al reto de la Estrategia 2020 Carlos Mulas-Granados y Rafael Fernández Sánchez

› La Estrategia 2020 y los agentes sociales Marcos Peña Pinto

Observatorio de las Ocupaciones del Servicio Público de Empleo Estatal. Dirección Provincial de Zaragoza Consejo de Redacción:

Rafael García Aznar Pedro Juan Parra Oncins

DOSSIER: La intermediación laboral › Intermediación laboral y análisis económico Miguel Ángel Malo Ocaña

Diseña e imprime:

› La intermediación laboral en Europa: distintas perspectivas de una misma realidad María Salas Porras

S&P Zaragoza 35

› Los agentes privados de intermediación en el mercado de trabajo Gemma Mª Sobrino González

ISSN: 1889-2809 NIPO: 794-10-098-3

Depósito Legal: Z-2456-2008

› Políticas activas de empleo e itinerarios profesionales ante los retos del mercado de trabajo Juan López Gandía

› Eficacia del servicio público de empleo en los procesos de intermediación laboral José Antoni Alujas Ruiz

› Competencias, la nueva herramienta para favorecer un punto de encuentro en los procesos de reclutamiento y selección de personal Marta Vera Janín, José Miguel Sánchez Muñoz y Laura Guillén Ramo

COLABORACIONES › Economía sumergida, marginalidad de la mujer inmigrante Carlota Solé y Puig

› Planificación de un observatorio de empleo desde la óptica de la comunicación. Antonio José Molero Hermosilla

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FORMACIÓN

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› La Fundación Santa María la Real: Una larga experiencia de formación y empleo en torno al patrimonio Jaime Nuño González

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ENERO 2010

113 TEMA DE ACTUALI DAD › redtrabaj@: la nueva web de los Servicios Públicos de Empleo › Economía y empleo de España sostenibles

GESTIÓN › Jornadas para la calidad, un espacio de aprendizaje. Francisco Lara Rodríguez

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DOSSIER: NUEVO MODELO PRODUC › La economía TIVO española Transición necesaria en la encrucijada. › Modelo productiv a un nuevo modelo productiv o o, mercado de trabajo y cualifi › Innovación y futuro cación de los trabajado › La energía eólica res crea trabajo en la Unión Europea › Internet paradigm a del cambio social, › Trabajando con económico y laboral la arquitectura natural, oportunid › La producción ades para el futuro ecológica como fuente de empleo COLABORACIONE S › La representatividad ¿puntos de encuentr de la mujer árabe en el tejido productiv prod d o? uctivo: o: › El mercado de trabajo en n Aragón: Aragón: Crisis › Fondo estatal: Cris risis comparti compa partida rtida da pero una un na apuesta dee per p rro o matizada mati atizada d éxitoo por › El Paro po P or el empleo Friccio Fricciona eem mpleo ccional l o nal,l, en n clave c e de de solución soluci olución FORMAC FORMACIÓN IÓN IÓ › La Formació Fo n Ocupacio O nal GESTIO GESTION › Bienvenido reconocim reconocimiento iento

y las Energías Energía Renovab les

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LEGISLACIÓN › El Programa Temporal de Protecció n

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por Desemple Desempleo o e Inserción In nserción METODOLOGIA › Una fuente de información: la JUNIO 2010 ral semestcontinua de vidas edición muestra vidaas laborales INDICADORES DEL MERCAD O DE TRABAJO › El empleo en España en el tercer trimestre 2009

LEGISLACIÓN

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DAD TEMA DE ACTUALI 2010: una discusión de sus de › La reforma laboral básicos nota sobre su componentes de despido. Una › El modelo austríaco España n en posible aplicació la reforma laboral? demasiado de › ¿Esperamos

› Protección por cese de actividad de autónomos José Antonio Quintana Puértolas

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de inserción laboral DOSSIER: Procesos Públicos de Empleo en › Reforzar los Servicios afrontar la crisis para la Europa y España de trabajo ante rios del mercado › Los observato crisis actividades de espacios de las › El tiempo y los orientación cambio momentos de › Seleccionar en sistema educativo equidad en el › Excelencia y conocimiento.El la sociedad del como motor de . caso finlandés al dual en Alemania › Formación profesion para el mercado laboral y Estructura y ventajas empresas del Mercado Adecco..Situación › Observatorio Laboral S COLABORACIONE ca en la de la crisis económi , España y en › La influencia a en Alemania economía sumergid la OCDE en el 2010 otros países de la crisis los jóvenes ante › El empleo de nes: Asumiendo de la Ocupacio › Observatorio nuevos retos

METODOLOGIA › Del arte de la adivinación Jesús Mur Lacambra

FORMACIÓN entre la correspondencia del SPEE › Estudio de la al para el empleo formación profesion de la Ciudad profesional reglada y la formación Melilla Autónoma de

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de GESTIÓN s, mejor iniciativa › www.redtrabaja.e Electrónica 2010 Administración LEGISLACIÓN y políticas activas por desempleo › Prestaciones O DE TRABAJO DEL MERCAD INDICADORES trimestre de 2010 España en el primer › El empleo en

INDICADORES › Indicadores ocupacionales en 2010 en España Pedro Juan Parra Oncins

143 Se pueden solicitar ejemplares en esta dirección:

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observatorio.zaragoza@sepe.es

En junio de 2010 estas páginas incluyeron una colaboración mía, de manera que es evidente que conocía la revista y a su director antes de mi nombramiento como Ministro de Trabajo e Inmigración el pasado 20 de octubre. Pero acepté encantado la petición de presentación de este número por otra razón: la evidencia de que, desde el inicio de su andadura, estos Cuadernos han concitado una muy buena opinión, por su enfoque abierto al debate entre expertos, pero orientado a la acción, a las políticas públicas y, así, al conjunto de la sociedad. Desde los distintos puestos, siempre vinculados al mundo del trabajo, que he venido ocupando a lo largo de mi vida profesional, he tenido la oportunidad de advertir la necesidad de este tipo de planteamiento. En el momento de escribir estas líneas estamos trabajando en la reforma de las políticas activas de empleo en nuestro país, con un enfoque ambicioso pero realista, que nos permita aprovechar, desde el inicio, la recuperación económica para la creación de empleo. Un trabajo que habremos de llevar a cabo en cooperación con las comunidades autónomas y con la colaboración de los interlocutores sociales y de los distintos agentes, públicos y privados, que intervienen en la ejecución de estas políticas. Y, por supuesto, un trabajo que ha de enmarcarse en la nueva estrategia europea a largo plazo, la denominada “UE 2020”. Con ese punto de partida, queremos lograr que se configure en España un auténtico y potente Sistema Nacional de Empleo, que contribuya a un funcionamiento más eficiente de nuestro mercado de trabajo, desde el lado de la oferta y desde el lado de la demanda, así como en la articulación territorial e institucional del entramado por el que discurren en la realidad española esa oferta y esa demanda. Del lado de la demanda, el Sistema ha de ser capaz de detectar y resolver los problemas de empleabilidad de cada uno de los demandantes, y capaz de generar para todos un mayor estímulo a la búsqueda de empleo, orientando esa actividad de búsqueda hacia las mejores opciones para la inserción en el empleo. Del lado de la oferta, ha de mejorar su rendimiento en la intermediación, no sólo proporcionando a las empresas un sistema ágil y eficaz en la gestión de sus ofertas, sino anticipando sus necesidades y dotando a los demandantes de las competencias y cualificaciones que efectivamente vayan a requerirse en futuras ofertas. Pues bien: para la consecución de estos objetivos, los observatorios son una pieza central. Porque, en su concepción actual, han de ser la herramienta que articule “en red”, es decir, entre todos los actores presentes en el mercado de trabajo, los flujos de información que produce cada uno de tales actores. Pero, además, porque no sólo se requiere agilidad en la información transmitida, sino también, y sobre todo, que sea relevante, que se traduzca en conocimiento y no en ruido. Y esa es la tarea del análisis y la reflexión entre expertos, entre gestores públicos, entre el conjunto social. Bienvenido pues este número 6 de Cuadernos del Mercado de Trabajo, instrumento para esta misma tarea que, con acierto, impulsa el Observatorio de las Ocupaciones del Servicio Público de Empleo Estatal. Valeriano Gómez Sánchez Ministro de Trabajo e Inmigración

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Como anunciábamos en el anterior número, el tema central de esta edición es la intermediación laboral, entendida como la herramienta de apoyo a los trabajadores que buscan empleo, para que encuentren el más conveniente a sus destrezas y conocimientos, y los empleadores que precisan contratar a trabajadores, para que contacten con los más apropiados para sus necesidades. Es éste uno de los requisitos básicos para generar empleo de calidad, duradero en el tiempo y sostenible ante las incertidumbres económicas: lograr la confluencia de intereses entre los que ofrecen y los que buscan trabajo. Como tema de actualidad analizamos, con dos interesantes colaboraciones, las consecuencias que para el mundo laboral tendrá la Estrategia Europea 2020. Carlos Mulas-Granados y Rafael Fernández señalan el papel imprescindible que Europa otorga al empleo, más en términos sociales que económicos, para preservar nuestro modelo de bienestar. Aunque España está lejos de cumplir el objetivo de tasa de ocupación fijada por la UE para 2020, los autores aportan algunas claves estratégicas para avanzar en la creación de más y mejor empleo. Marcos Peña, por su parte, reclama un mayor protagonismo del empleo en estos foros ante la necesidad de impulsar herramientas como la formación, la educación y el incremento de la inversión en I+D+I. Nos presenta el papel de los Consejos Económicos y Sociales europeos, con especial mención al español, demandando fundamentalmente coherencia entre las políticas públicas y la coordinación y cooperación entre las distintas Administraciones. En el dossier, Miguel Ángel Malo nos presenta una serie de conclusiones para mejorar la ocupabilidad, después de hacer un original análisis de la intermediación laboral según la teoría de la búsqueda. La disponibilidad de información y su adecuada utilización tienen un papel esencial en una intermediación de calidad, que será favorecida por la coexistencia adecuadamente diseñada y regulada entre intermediarios privados y servicios públicos de empleo. María Salas hace un análisis de los servicios públicos francés, británico, holandés y español, concluyendo que en nuestro modelo se produce una situación invertida respecto de los demás: el gasto público se concentra en el pago de prestaciones por desempleo, dejando un papel residual a la inversión económica en políticas activas, presentando datos comparativos que evidencian esta situación. Gemma Mª Sobrino hace un riguroso estudio sobre el papel de los intermediarios públicos y privados en el mercado laboral. Centrándose en el caso español, realiza un recorrido histórico de la intermediación laboral, analiza los distintos modelos sobre política de colocación y avanza el escenario de la reciente regulación de las agencias privadas de colocación.

Juan López Gandía realiza un análisis de las medidas adoptadas por las Administraciones públicas para conseguir incrementar la eficacia de los servicios públicos de empleo. Concluye que aunque el camino recorrido ha sido importante es necesario abordar reformas en el campo de las políticas activas para hacer frente a las graves consecuencias de la crisis económica y en consonancia con los retos de nuestro mercado laboral. Juan Antonio Alujas repara en que, aunque el objetivo estratégico del proceso de modernización de los servicios públicos de empleo es elevar la tasa de intermediación laboral, las cifras denotan la desconfianza hacia ellos como un intermediario eficaz. Esta labor presenta sus mejores resultados en los colectivos formados por mujeres, mayores de 45 años y los que tienen estudios primarios. En una colaboración compartida, Marta Vera, Laura Guillén y José Miguel Sánchez, nos presentan el portal Quiero Empleo, de las Cámaras de Comercio, cuya filosofía es aplicar una metodología, de la que carecen los actuales procesos de selección de personal, que permita realizar una evaluación de las competencias personales y sociales que faciliten la coincidencia entre los intereses mutuos de los empleados y empleadores.. En colaboraciones, Carlota Solé analiza la situación de la mujer inmigrante como protagonista de la economía sumergida sobre la base de la teoría de los juegos: ninguno de los protagonistas que participan en determinado tipo de actividades laborales tiene incentivos que le motiven a cambiar de estrategia. Antonio José Molero nos muestra de forma detallada y muy pedagógica cómo se elabora un plan de comunicación, con técnicas muy concretas para la elaboración de notas de prensa, ruedas de prensa, intervenciones en público. Sin duda, una colaboración muy práctica para los que trabajan en temas relacionados con la comunicación social. Para concluir este número incluimos cinco secciones. En formación, Jaime Nuño nos presenta la experiencia de la Fundación Santa María La Real y de como, explotando de forma inteligente un recurso extraordinariamente potente -nuestro patrimonio históricocultural -, se puede generar riqueza y crear puestos de trabajo en territorios con escasas posibilidades de desarrollo. En gestión, Francisco Lara explica un aspecto importante del camino de la gestión de calidad, de la excelencia organizacional siguiendo el modelo EFQM, que está recorriendo nuestro organismo, el Servicio Público de Empleo Estatal (SPEE). Se trata de aprender, debatir y compartir experiencias de gestión innovadoras en un encuentro anual entre directivos y mandos intermedios de Servicios Centrales y provinciales. Hasta la fecha se han celebrado tres ediciones, en Valladolid, Ourense y Teruel.

En legislación, José Antonio Quintana hace un recorrido jurídico de la nueva protección específica por cese de actividad de los trabajadores autónomos, vigente desde el pasado mes de noviembre según establece la Ley 32/2010 y que supone un avance importante en el objetivo de equiparar la protección social del trabajo autónomo con el trabajo por cuenta ajena. En metodología, Jesús Mur nos muestra el panorama de la interpretación de los datos para conseguir predecir acertadamente – adivinar el futuro – y adoptar así hoy las decisiones más atinadas. Aunque la crisis actual supuso una sorpresa para todos los estudios de prospectiva, defiende el rigor de los actuales institutos de predicción y de muchos de sus especialistas, concluyendo que en el futuro los errores serán menores y más asistemáticos. Cierra el apartado de secciones un artículo sobre indicadores ocupacionales en el año 2010, en el que Pedro Parra realiza un interesante análisis en base a datos estadísticos de nuestro mercado laboral. A destacar, entre otras conclusiones, que a pesar de la grave crisis económica, el año 2010 muestra signos de atenuación o suavización, que deben confirmar su consolidación positiva durante el actual primer semestre y, por otra parte, el carácter asimétrico del impacto de la crisis en el mercado laboral. Para finalizar, dos menciones personales. La primera, de agradecimiento hacia Valeriano Gómez, que colaboró antes de su nombramiento como Ministro de Trabajo e Inmigración en el anterior número de esta publicación, con un artículo sobre el modelo austriaco de despido y su posible aplicación en España, y que ahora lo ha hecho realizando la presentación de este número; desde esta editorial le deseamos acierto y suerte en las decisiones que adopte. Y una mención muy especial y más emotiva hacia Ramón Martínez Saez de Guinoa, responsable del Observatorio de las Ocupaciones de Zaragoza, cofundador y coeditor de Cuadernos, que tanto entusiasmo y esmero invirtió en hacer de esta publicación un referente en el mundo laboral, y que lamentablemente nos dejó de forma inesperada el pasado mes de septiembre. El próximo número de Cuadernos versará sobre coyuntura económica y tendencias del mercado laboral.

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Antonio José Molero Hermosilla Consultoría en comunicación corporativa e institucional

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Carlos Mulas-Granados Fundación Ideas Universidad Complutense de Madrid

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Carlota Solé y Puig Universidad Autónoma de Barcelona

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Francisco Lara Rodríguez Servicio Público de Empleo Estatal

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Gemma Mª Sobrino González Universidad Complutense de Madrid

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Jaime Nuño González Centro de Estudios del Románico (Fundación Santa María la Real)

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Jesús Mur Lacambra Universidad de Zaragoza

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Juan Antonio Alujas Ruiz Universidad de Barcelona

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José Antonio Quintana Puértolas Servicio Público de Empleo Estatal

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José Miguel Sánchez Muñoz Cámara de Comercio e Industria de Zaragoza

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Juan López Gandía Universidad Politécnica de Valencia

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Laura Guillén Ramo European School of Management and Technology

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Marcos Peña Pinto Consejo Económico y Social de España

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María Salas Porras Universidad de Málaga

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Marta Vera Janín Cámara Navarra de Comercio e Industria

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Miguel Ángel Malo Ocaña Universidad de Salamanca

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Pedro Juan Parra Oncins Servicio Público de Empleo Estatal

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Rafael Fernández Sánchez Universidad Complutense de Madrid

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Rafael García Aznar Servicio Público de Empleo Estatal

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Valeriano Gómez Sánchez Ministerio de Trabajo e Inmigración

Un saludo. Rafael García Aznar Director Provincial SPEE Zaragoza

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SUMARIO 1. Introducción 2. El empleo en la Estrategia 2020 3. Situación y evolución del empleo en la economía española 3.1. La ocupación en 2020: un objetivo lejano 3.2. La economía española hacia la convergencia en el empleo: Avances y retrocesos 4. Perspectivas del empleo frente al reto de 2020 4.1. Un panorama difícil, con algunas señales positivas 4.2. Una base de activos muy amplia, con margen para seguir aumentando la tasa de actividad 4.3. La reducción del desempleo, clave para aumentar la tasa de ocupación 5. Políticas activas de empleo para un cambio de modelo productivo 5.1. La creación de empleo en el proceso de cambio del modelo productivo 5.2. El papel central de las políticas activas de empleo 6. Conclusiones Referencias bibliográficas PALABRAS CLAVE Estrategia 2020, Empleo, Desempleo, Ocupación, Políticas activas.

El principal objetivo de la Estrategia de Lisboa de 2000 era convertir a la Unión Europea en la economía del conocimiento más dinámica y competitiva del mundo.

1 Introducción La Estrategia 2020 concede una importancia primordial a la creación de empleo y, en esa medida, propone que la tasa de ocupación de la UE llegue al 75% en 2020. Para la economía española, la creación de empleo tiene un carácter especialmente prioritario, pero será difícil que se pueda cumplir ese objetivo, dado que en apenas un año y medio se han perdido casi la mitad de los empleos creados desde 2000, con lo que la tasa de ocupación se ha quedado a más de quince puntos de la meta comunitaria para 2020. No obstante, el incumplimiento de esta meta no debe tomarse como un fracaso, porque el objetivo de la economía española no debe ser tanto alcanzar a plazo fijo techos cuantitativos especialmente ambiciosos, como seguir avanzando en el proceso de convergencia hacia las tasas de ocupación reinantes en las economías más ricas de Europa. Este proceso de convergencia viene avanzando con éxito desde hace años, y el objetivo debe ser el de volver a esta senda lo antes posible. En este sentido, algunos hechos permiten ser moderadamente optimista, a pesar de que el escenario actual sea claramente adverso. Sin duda lo más positivo es que la economía española ya ha demostrado con creces su capacidad para crear empleo a fuerte ritmo. Antes de la crisis, ningún país europeo creó tanto empleo como España, que en pocos años logró reducir sus tasas de desempleo por debajo de los dos dígitos, absorbiendo al mismo tiempo un extraordinario crecimiento de la población activa. En la próxima década, es previsible que la población activa modere su crecimiento, por lo que

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tema de actualidad

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cada nuevo empleo tendrá un “rendimiento” mucho mayor sobre la reducción del desempleo y el aumento de la tasa de ocupación. Al mismo tiempo, la economía española se enfrenta al reto de modificar su modelo productivo, orientándose hacia sectores -menos intensivos en mano de obra- que dispongan de un mayor potencial para generar incrementos de la productividad. En este nuevo modelo de crecimiento, cada nuevo punto de aumento del producto quizá no tenga tanto “rendimiento” en términos de empleo como en el pasado, pero a cambio se podrá disponer de un empleo más productivo y mejor remunerado. En coherencia con esta reorientación productiva, las políticas de empleo deberán estar orientadas no tanto a seguir flexibilizando el mercado de trabajo, como a reducir la dualización, promover nuevas capacitaciones y estimular el desarrollo de políticas activas de empleo que faciliten la reentrada de los trabajadores desempleados en sectores demandantes de un empleo de más calidad. El artículo se divide en tres partes. En primer lugar, se explican los objetivos e iniciativas de la Estrategia 2020. En segundo lugar, se aborda la evolución del mercado de trabajo en España, así como la situación en la que se encuentra actualmente de cara a alcanzar del objetivo 2020. En tercer lugar, y a partir de lo anterior, se analizan las perspectivas para el cumplimiento de ese objetivo, así como las claves sobre las que se debe centrar la estrategia española para avanzar hacia una mayor y mejor creación de empleo. Finalmente, se plantean unas breves conclusiones.

2 El empleo en la Estrategia 2020 El principal objetivo de la Estrategia de Lisboa de 2000 era convertir a la Unión Europea en la economía del conocimiento más dinámica y competitiva del mundo. El compromiso de los gobiernos europeos era situar a la innovación en la base de un modelo de crecimiento moderno y sostenible como medio para crear más y mejores empleos. Este mismo planteamiento se mantiene en la Estrategia 2020, acordada en marzo de 2010, diez años después de la cumbre de Lisboa. En un escenario de grave crisis económica, los gobiernos europeos se reafirman en su apuesta por una estrategia de crecimiento inteligente, sostenible e integrador, que sea capaz de evitar el declive de las economías europeas ante retos de tanta envergadura como la competencia de las economías emergentes, las turbulencias financieras o la transformación del modelo energético (Comisión Europea, 2010). Las tres grandes líneas maestras de la estrategia (inteligencia, sostenibilidad e integración) se concretan en la materialización de cinco objetivos básicos y el desarrollo de siete iniciativas emblemáticas1. El primero de estos objetivos hace referencia al empleo: la meta es que en 2020 la UE llegue a una tasa de ocupación del 75%; mientras que la sexta iniciativa se consagra al aumento del empleo y la mejora de las cualificaciones. Lo que se persigue con la iniciativa para el empleo es la institucionalización de un modelo laboral en el que se combinen flexibilidad y seguridad. En ese sentido, la Estrategia 2020 anima a los gobiernos europeos a adentrarse en la segunda fase de la agenda de flexiseguridad, que pone el acento en el desarrollo de políticas públicas orientadas a facilitar la inclusión en el mercado de trabajo. Se trata de perfeccionar las políticas destinadas a agilizar las transiciones entre empleos y desarrollar medidas que faciliten la conciliación entre vida laboral y familiar. Asimismo, las recomendaciones comunitarias animan a reforzar el diálogo social, modernizar los servicios públicos de empleo, e instaurar incentivos para el aprendizaje permanente, la contratación de trabajadores y el fomento del trabajo autónomo. A partir de estas directrices, el desarrollo de esta iniciativa queda bajo la responsabilidad de cada uno de los Estados miembros (Consejo Europeo, 2010). Las autoridades nacionales deben elaborar su propia agenda, estableciendo objetivos específicos, adaptados a sus

1. Los otros cuatro objetivos cuantitativos hacen referencia a la innovación y la sostenibilidad: 3% del PIB en I+D; menos del 10% de abandono escolar y 40% de la población más joven con estudios superiores; menos de 20 millones de personas en riesgo de pobreza; y cumplimiento de la meta 20/20/20 en materia de clima y energía. Las siete iniciativas emblemáticas atienden a cada de las líneas maestras de la estrategia europea. Las tres primeras se vinculan a la dotación de capital tecnológico y humano, mediante la innovación, la formación de jóvenes y el impulso de una sociedad digital. Las dos siguientes se orientan al desarrollo de políticas industriales y medioambientales. Finalmente, el perfil más social se reserva para las dos últimas iniciativas centradas en la creación de empleo y la lucha contra la pobreza.

respectivas situaciones de partida, siempre que sean compatibles con el cumplimiento de los objetivos comunitarios. En el caso español, esa agenda se concreta en las 24 directrices integradas para el crecimiento y el empleo que se recogen en el Programa Nacional de Reformas y, más específicamente, en las directrices 17 a 22, que en coherencia con la Estrategia 2020 promueven una combinación razonable entre flexibilidad y seguridad (Ministerio de Trabajo, 2010).

3 Situación y evolución del empleo en la economía española

3.1. La ocupación en 2020: un objetivo lejano El objetivo para el empleo de la Estrategia 2020 es que en ese año la tasa de ocupación de la UE se eleve hasta el 75%, cinco puntos por encima de la agenda de Lisboa, cuyo objetivo era situar la tasa de ocupación en el 70%, la femenina en el 60%, y por encima del 50% la de los trabajadores en edades comprendidas entre los 55 y los 64 años. A la vista de los datos de 2009, la Unión Europea es difícil que alcance la meta del 75%, puesto que la tasa actual de ocupación para el conjunto de la UE es del 64,6%. La tasa de ocupación masculina se sitúa actualmente por encima del listón del 70%, pero la femenina no llega al 60%, que era el objetivo que se marcó en Lisboa hace diez años. La tasa de ocupación de la cohorte de edad situada entre los 55 y los 64 años tampoco llega al 50% que se había previsto en Lisboa y la de los jóvenes (15-24) se sitúa ligeramente por encima de un tercio2. Estos datos no sólo quedan lejos del objetivo 2020, sino que tampoco resisten bien la comparación con las economías de Estados Unidos y Japón, donde las tasas de ocupación se sitúan en el entorno del 70%, (European Commission, 2010a). Si la situación en el conjunto de la UE no es especialmente buena, no es mejor la que presenta la economía española. Para nuestro país, el cumplimiento del objetivo del empleo que se recoge en la Estrategia 2020 queda aún más lejano, puesto que su tasa de ocupación a mediados de 2010 apenas llegaba al 58%. Sólo cuatro países de la UE27 (Polonia, Rumania, Italia, Hungría y Malta) se encuentran en peor situación. El dato deja a España a seis puntos de la media comunitaria, a más de diez del objetivo fijado hace diez años en la Estrategia de Lisboa y a más de quince del objetivo establecido en la Estrategia 2020.

2. La Estrategia 2020 presta especial atención al aumento de la participación en el mercado de trabajo de jóvenes (15-24) y mayores (55-64); si bien en esta ocasión, a diferencia de lo que ocurrió en Lisboa, no se marcan objetivos específicos. La integración de la población menos cualificada y la participación de los trabajadores inmigrantes se presentan como los otros dos ejes de la estrategia para el empleo.

tema de actualidad

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Desde una perspectiva de género, la economía española ocupa una posición aún más retrasada, puesto que la tasa de ocupación femenina sólo llega al 52%; la más baja de la UE, después de Rumanía, Hungría, Italia, Grecia y Malta; si bien el diferencial de ocupación entre hombres y mujeres se sitúa sólo ligeramente por encima de la

media comunitaria. La ocupación de jóvenes (15-24) y mayores (5544), con tasas del 28% y el 44%, respectivamente, también ofrece resultados poco satisfactorios, teniendo en cuenta que la media de la UE-27 es de un 35% entre los más jóvenes y de un 46% entre los más mayores.

Cuadro 1: Tasa de empleo de los Estados Miembros de la Unión Europea para 2009 y su progreso en el cumplimiento de las metas de Lisboa y Estocolmo para el 2010

Fuente: Eurostat, EU LFS, tomados de European Commission (2010b). Nota: Los datos para Rumanía son del año 2002 en vez del año 2000

3.2. La economía española hacia la convergencia en el empleo: Avances y retrocesos La mala posición relativa de la economía española se explica tanto por razones históricas como por motivos más inmediatos. Por un lado, el grave impacto de la crisis económica sobre el mercado de trabajo ha provocado un serio retroceso en los grandes avances que se habían logrado desde mediados de la década de los noventa. Por otro lado, no debe olvidarse que a pesar de esos avances, la tasa de ocupación en España ha sido tradicionalmente mucho más baja que en el resto de Europa, debido a la combinación de dos factores: bajas tasas de actividad, muy especialmente entre la población femenina, y altas tasas de desempleo. Todavía a comienzos de la década de los noventa la tasa de actividad en España seguía sin superar el 60%, al tiempo que el desempleo afectaba a más de una de cada cinco personas económicamente activas. En estas condiciones, la tasa de ocupación aún

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tema de actualidad

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se mantenía en niveles exageradamente bajos. Apenas un 61% entre los hombres y sólo un 31% entre las mujeres. A partir de esta precaria situación de partida, la convergencia hacia los estándares europeos ha avanzado a un ritmo extraordinario. Sin duda, este es el hecho que merece ser especialmente destacado3. Durante el periodo 2000-2007, la economía española fue capaz de crear casi cinco millones y medio de puestos de trabajo; sólo en el periodo 2004-2007, la ocupación pasó de 17,9 a 20,3 millones de personas. En cifras absolutas, ningún país europeo creó tanto empleo como España, origen de uno de cada tres empleos creados en la UE a lo largo de esos años4.

3. La mayor parte de los datos que se mencionan en este apartado están tomados de LABDEV Database (2010). 4. Fuente: Ministerio de Trabajo e Inmigración (2010).

La actual situación del empleo en España hace muy difícil que se pueda cumplir con los objetivos de la estrategia europea para 2020. Sin embargo, el reto “real” de la economía española debe ser el de seguir avanzando en el proceso de convergencia iniciado a mediados de la década de los noventa. 4 Perspectivas del empleo frente al reto de 2020 De esta forma, los avances en las tasas de actividad y ocupación han sido extraordinarios. De 2000 a 2007, la tasa de actividad pasó del 65% al 71% y la de desempleo descendió del 13% al 8%. En consecuencia, la tasa de ocupación, que en 2000 era del 56%, llegó en 2007 a su máximo histórico: un 66%, con un 76% para los hombres y un 55% para las mujeres, situándose un punto por encima de la media comunitaria.

4.1. Un panorama difícil, con algunas señales positivas

Esta dinámica tan positiva, de convergencia acelerada con las tasas de actividad, ocupación y desempleo de la UE, se interrumpió bruscamente tras el estallido de la crisis económica y financiera, que ha afectado tan gravemente a la creación de empleo en nuestro país.

Ese reto requiere, como en el pasado, elevar la tasa de actividad, al tiempo que se reduce drásticamente la tasa de desempleo. Sin dejar de reconocer la dificultad del empeño, diversos hechos permiten albergar un moderado optimismo:

A pesar de que en términos productivos la recesión económica no ha sido mayor en España que en el conjunto de la UE, los efectos sobre el empleo han sido mucho más intensos que en la mayoría de las economías europeas, donde los ajustes laborales han combinado los despidos con reducciones de jornadas y/o salarios. El resultado ha sido la pérdida de más de dos millones y medio de puestos de trabajo en apenas un año y medio, casi la mitad de todo el empleo destruido en el conjunto de la UE.

1. Actualmente, la economía española cuenta con una amplia base de población económicamente activa, al tiempo que la tasa de actividad se encuentra situada a niveles notablemente elevados. Esta tasa deberá seguir aumentando si se quiere incrementar el techo de la ocupación, pero este esfuerzo habrá de ser mucho menor que en el pasado. Por otro lado, la población española aún dispone de margen para seguir aumentando el porcentaje de activos, fundamentalmente a través de una mayor incorporación de la mujer al mercado laboral.

Los modelos de contratación y el tipo de sectores destinatarios de la mayor parte de estos empleos explican buena parte de este comportamiento. Por un lado, la alta incidencia de la temporalidad ha permitido cargar el ajuste sobre la no renovación de los contratos, haciendo innecesaria la renegociación de las condiciones laborales, que es la alternativa más lógica cuando el despido exige asumir los costes de rescisión de los contratos. Por otro lado, el sector inmobiliario fue especialmente activo en la creación de empleo durante los años anteriores a la crisis, por lo que el especial impacto de la crisis sobre este sector ha dejado sin empleo a un número extraordinariamente elevado de trabajadores. Sólo en 2008 la reducción de empleo en la construcción fue del 11%; en 2009, la disminución llegó al 23%. El contraste con el comportamiento de otros sectores es dramático. Los servicios y las manufacturas en 2008 aún siguieron creando empleo neto; en 2009, las caídas en el empleo fueron del 2% y el 1%, respectivamente. En suma, la crisis económica ha alejado a todas las economías europeas del cumplimiento de los objetivos de empleo establecidos en la Estrategia 2020; pero la economía española ha sufrido un retroceso mucho mayor que la mayoría. Si en 2007 la tasa de ocupación se situaba dos puntos por debajo de la media de la UE; en 2009, esa tasa se encuentra a seis puntos de la media comunitaria. No obstante, esta divergencia, intensa pero puntual, no debe ensombrecer el largo y exitoso proceso de convergencia en el empleo que se viene registrando desde mediados de los noventa.

2. A partir de lo anterior, el aumento de la tasa de ocupación depende sobre todo de la disminución de la tasa de desempleo. Esta disminución no será fácil, pero puede verse muy favorecida por la más que probable moderación del ritmo de crecimiento en el número de activos. 3. En el pasado, la economía española ha demostrado con creces su capacidad para crear empleo a fuerte ritmo, reduciendo el desempleo al tiempo que absorbía un inusitado incremento del número de activos. Si tras la recuperación productiva, el aumento de la población activa se modera y la creación de empleo retorna a la senda de crecimiento característica de los últimos años, el proceso de convergencia podría volver a avanzar a fuerte ritmo. No obstante, como se analizará más adelante, también hay algunos factores que ensombrecen este panorama. El primero es el suelo relativamente elevado que parece tener la tasa de desempleo en nuestro país, donde incluso en los años de mayor crecimiento la tasa más baja no llegó a situarse por debajo del 8%. El segundo factor de sombra con respecto al futuro es que se hace difícil pensar que la economía española pueda volver a crear empleo a un ritmo acelerado, si no es reproduciendo el mismo modelo de crecimiento basado en la expansión de actividades intensivas en trabajo poco cualificado.

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La Estrategia 2020 concede una importancia primordial a la creación de empleo, porque lo considera una condición necesaria para preservar el modelo europeo de bienestar. Estas dos cuestiones plantean el riesgo de que la búsqueda de más empleos se haga a costa de volver a más de lo mismo: más flexibilidad laboral y reconstrucción de un modelo de crecimiento basado en servicios y ladrillo. Este no debe ser el camino a seguir. La economía española puede y debe apostar a favor de un modelo de crecimiento basado en el impulso de sectores demandantes de un empleo de más calidad y con mayor capacidad para generar aumentos en la productividad de los factores. Debe tenerse cuenta que esta reorientación del modelo productivo no es por supuesto incompatible con la creación de empleo, si bien obliga a que este objetivo se plantee con prudencia, sin someterlo a urgencias y precipitaciones. La meta debe ser la reducción del paro y la convergencia en las tasas de ocupación con la UE, pero sin renunciar a que el crecimiento se funde sobre bases más “inteligentes” y “sostenibles”. En coherencia con este planteamiento, las políticas de empleo deberán hacer un hincapié cada vez mayor en la capacitación y las políticas activas, buscando además una reducción de la dualización del mercado de trabajo. La disminución de ese dualismo no debe pasar sólo por rebajas sobre el escalón superior (indefinidos), sino también por fórmulas que mejoren las condiciones del escalón inferior (temporales).

4.2. Una base de activos muy amplia, con margen para seguir aumentando la tasa de actividad

Así pues, la tasa de actividad ya es elevada. Este buen punto de partida es fundamental de cara a seguir elevando la tasa de ocupación. Por otro lado, la población española aún dispone de margen para seguir incorporación al mercado laboral a personas inactivas -especialmente mujeres- que se encuentran en edad de trabajar. En este sentido, la perspectiva de género sigue siendo clave, por más que la Estrategia 2020 haga hincapié en la necesidad de aumentar la actividad entre jóvenes y mayores. En España, la tasa masculina ya supera el 80%, lo que solamente sucede en ocho países de la UE-27; pero la tasa media de actividad aún se sitúa por debajo del 75%, debido a que la tasa de actividad femenina apenas llega al 65%. En 2000, esa tasa no superaba el 50%, por lo que el avance en estos años ha sido más que notable; pero lo cierto es que el diferencial entre géneros es de más de 15 puntos, casi el mismo que hace una década; mientras que en el conjunto de la UE es de “sólo” doce puntos, lo que demuestra que la tasa de actividad femenina en España todavía cuenta con un amplio margen de crecimiento. A ese crecimiento contribuirá muy decisivamente la paulatina sustitución de la población femenina de más edad (55-64) -que se incorporó al mercado laboral hace 30-40 años, cuando la diferencias en los roles sociales y educativos de ambos géneros todavía eran muy acusadas- por mujeres nacidas en décadas más recientes.

En 2001, los activos apenas llegaban a los 18 millones, lo que supone un aumento de 5 millones en 8 años, con incrementos de unos 700 mil nuevos efectivos al año, cuando en la década anterior esos aumentos anuales rondaban los 200 mil. De esta forma, la tasa de actividad ha aumentado más de ocho puntos en menos de diez años, situándose claramente por encima de la media comunitaria5.

No obstante, este reemplazo generacional no será suficiente. También se deberá hacer un esfuerzo importante para elevar la tasa de actividad entre las mujeres de 25 a 54 años. Para ello hay que seguir apostando por la mejora de la capacitación y el fomento de las medidas de apoyo a la conciliación laboral y familiar. En este sentido, las ayudas al cuidado de niños y mayores, así como una mayor sensibilidad y predisposición de los empleadores para aceptar fórmulas (no precarizadas) de contratación a tiempo parcial, tienen una importancia especialmente destacada. Ambas cuestiones son clave para evitar la retirada “voluntaria” de las mujeres del mercado laboral, bien de forma temporal o definitiva6.

5. Actualmente, la tasa española sólo queda claramente por debajo de Dinamarca, Holanda y Suecia, que con porcentajes cercanos a 80% se sitúan en los niveles de Estados Unidos y Japón, y se sitúa por encima de la media de la UE-15 que es del 72,5%. Muy por detrás queda un numeroso grupo de países, entres lo que se encuentran Italia, Grecia, Polonia o Francia, cuyas tasas se sitúan entre el 60% y el 70%.

6. Con la única excepción de Finlandia, los países de la UE-15 que registran las tasas más elevadas de actividad femenina son aquellos en las que está más extendido el uso de los contratos a tiempo parcial. En España, el contrato a tiempo parcial (estable y de calidad) sigue siendo un rara avis. Falta una cultura de negociación entre empleados/ as y empleadores/as que permita ajustar el salario y la jornada laboral a los intereses de ambas partes. El contrato a tiempo parcial que con frecuencia tiene además un carácter temporal- se sigue ofreciendo en condiciones de precariedad y se acepta sólo como un mal menor ante la dificultad de acceder a una relación laboral más estable, completa y mejor remunerada.

Posiblemente el dato más positivo del mercado de trabajo español es que gracias a la buena dinámica económica y al espectacular crecimiento demográfico de los últimos años, la población activa ya supera los 23 millones de personas y la tasa de actividad se acerca al 75%.

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Este aumento tendrá su correlato en el crecimiento de la tasa de actividad en todas las franjas de edad, especialmente entre los grupos de más edad. Actualmente, la mitad de la población española con edades entre 55 y 64 años es económicamente activa, lo que iguala la media de la UE, y se sitúa entre diez y veinte puntos por encima de un amplio grupo de países europeos; pero esta tasa podría registrar un importante aumento si se eliminara el déficit de más de cinco puntos que tiene la tasa de actividad femenina con respecto a la media comunitaria.

5 Políticas activas de empleo para

4.3. La reducción del desempleo, clave para aumentar la tasa de ocupación

5.1. La creación de empleo en el proceso de cambio del modelo productivo

Aunque, como se ha razonado en el epígrafe anterior, el techo de ocupación de la economía española aún podría seguir aumentando mediante nuevos incrementos de la tasa de actividad, la elevación de la tasa de ocupación a lo largo de la próxima década depende sobre todo del ritmo al que se reduzca la tasa de desempleo.

A la vista de la trayectoria anterior a la crisis, la economía española podría llegar a cumplir el objetivo 2020, siempre que el PIB se instale en una buena dinámica de crecimiento durante el segundo lustro de la próxima década. Esta meta no se debe plantear como incompatible con el objetivo de cambiar el modelo productivo imperante en la economía española durante los años anteriores a la crisis.

un cambio de modelo productivo

Enunciándolo por pasiva, la baja tasa de ocupación que registra actualmente nuestra economía se debe a que presenta tasas de desempleo anormalmente elevadas. La tasa de actividad se encuentra entre las más altas de la UE, pero la tasa de ocupación es una de las más bajas, debido a que ningún país tiene una tasa de desempleo tan alta como la española (véase Cuadro 1). Ciertamente no será fácil lograr que la tasa de desempleo en 2020 se sitúe por debajo del mínimo alcanzado en 2007, pero el reto no es en principio mayor que el que afrontó la economía española durante el decenio anterior a la crisis, cuando la reducción del paro debía lograrse en un contexto de continuo aumento de la población activa. De 1994 a 2001, la creación de casi 4 millones de empleos netos sirvió para absorber dos millones de nuevos activos y reducir en dos millones la cifra de desempleados, pasando del 24,1% al 10,6%. Desde 2001 a 2007, se crearon otros 4 millones de empleos netos, pero en esta ocasión los nuevos empleos sirvieron para absorber un aumento casi equivalente de la población activa; a cambio, el número de desempleados se mantuvo casi al mismo nivel –ligeramente por debajo de los dos millones-, de forma que la tasa de paro apenas se redujo un par de puntos, del 10,6% al 8,3%. En los próximos diez años, la población en edad de trabajar moderará sustancialmente su ritmo de crecimiento, debido a la ralentización del ritmo de incorporación al mercado laboral de jóvenes e inmigrantes, por lo que previsiblemente la población activa volverá a la senda de crecimiento anterior al boom de los 2000, con incrementos anuales de entre 100 y 200 mil efectivos. Con esta tendencia, la población activa en 2020 muy probablemente se sitúe entre los 24 y los 25 millones de personas. Siendo así, la creación de empleo necesaria para elevar la tasa de ocupación por encima del 70% y reducir la tasa de desempleo por debajo de los dos dígitos sería más que considerable, pero no mayor que en el pasado: unos cuatro millones y medio de empleos netos en diez años. Aproximadamente, un millón y medio para absorber el crecimiento de la población activa y tres millones para situar el desempleo en niveles razonables. El objetivo no parece inalcanzable, puesto que no son cifras superiores a las registradas durante los años anteriores a la crisis.

Aquel modelo estuvo basado en una fuerte expansión de la demanda interna, a la que se respondió con una continua creación de empleos a cambio de mínimos aumentos en la productividad. Una vez superada la recesión actual, no es probable, ni conveniente, que este modelo continúe vigente. Las restricciones para sostener el crecimiento de la demanda interna mediante el endeudamiento con el exterior serán a buen seguro mucho mayores. Para que el crecimiento no sea demasiado lánguido, el empuje de la demanda externa habrá de jugar un papel más determinante. Para aprovechar ese empuje será fundamental la capacidad competitiva que demuestren las manufacturas y los servicios internacionales, la cual no debe basarse en los bajos costes salariales, sino en la inversión, la innovación y la diferenciación de producto. Si estos sectores de exportación pasaran realmente a liderar el crecimiento económico, éste podría volver a girar sobre el aumento de la productividad, pero, a cambio, la creación de empleo por unidad de producto sería necesariamente más lenta. Si esta tendencia se confirmara, no debería ser vista como una mala noticia. Fundamentalmente, porque sería un crecimiento más sólido y sostenible. En segundo lugar, porque, aun cuando el ritmo de crecimiento del empleo fuera inicialmente menor, los salarios por empleado dispondrían de un mayor margen de aumento merced a los mayores aumentos de la productividad. En tercer lugar, porque la consolidación de nuevas industrias puede ofrecer a medio y largo plazo un importante caudal de nuevos empleos. En el informe de la Fundación IDEAS (2010) para una nueva economía se llega a la conclusión de que los diez sectores que deben liderar el cambio del modelo productivo disponen de un gran potencial para la creación de empleo. En el escenario más optimista, estos diez sectores podrían llegar a crear dos millones de empleos adicionales entre 2010 y 2020, a lo que habría que añadir el empleo que crearían -siguiendo una dinámica de crecimiento tendencial- el resto de los sectores de la economía. Dado que en este escenario el empleo de los diez sectores seleccionados en el estudio crecería claramente por encima de la media, su peso en la estructura de empleo, que actualmente es del 36%, podría llegar a alcanzar el 47% en 2025.

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Según lo planteado en los epígrafes anteriores, esta evolución permitiría compatibilizar los objetivos de empleo de la Estrategia 2020, con un cambio de modelo productivo hacia una economía más verde y competitiva, lo que también forma parte de las recomendaciones comunitarias, puesto que los sectores más dinámicos en términos de creación de empleo son al mismo tiempo actividades altamente intensivas en tecnología y capital humano, estando además algunas de ellas orientadas hacia el objetivo de sostenibilidad. Incluso en un escenario de renovación parcial del modelo productivo, las tecnologías de la información y la comunicación (TIC), las energías renovables, las industrias culturales y los servicios sociales podrían llegar a crear más de trescientos mil empleos adicionales.

En conjunto, los diez sectores analizados podrían aportar medio millón de nuevos empleos, contribuyendo de manera decisiva a reducir las tasas de desempleo y elevar las de ocupación. Por tanto, las políticas públicas deben apostar por esa reorientación del modelo de crecimiento, en la línea de las iniciativas de la Estrategia 2020 para la competitividad y la sostenibilidad. Y para que esas políticas tengan tiempo de cuajar es necesario que la estrategia de empleo tenga una perspectiva de largo plazo, formulándose en coherencia con los objetivos de la reorientación productiva. En este sentido, las prisas no serán nunca buenas consejeras, porque las urgencias en la creación de empleo podrían convertirse en un desincentivo para el cambio de modelo.

Cuadro 2. Empleos adicionales generados sobre el escenario tendencial para 2020 Escenario renovación parcial

Aportación por sectores (%)

Escenario nuevo modelo productivo

Aportación por sectores (%)

Construcción

76.535

16%

382.674

19%

Turismo

77.546

16%

387.729

19%

Transporte

28.712

143.560

Sectores renovados

Nuevos sectores Energías renovables

28.446

142.229

Eco-industrias

8.344

41.721

TIC

139.016

28%

231.242

12%

Biotecnología

4.713

23.567

Industria aeroespacial

5.507

27.533

Industrias culturales

32.178

160.890

Servicios sociales

91.576

19%

457.879

23%

Total

492.572

100%

1.999.025

100%

Fuente: Informe Ideas para una nueva economía (2010)

5.2. El papel central de las políticas activas de empleo La buena dirección de las estrategias de empleo pasa por modificar la composición de las políticas actuales, desde un enfoque pasivo a otro activo y desde un enfoque que incide en la flexibilidad hacia otro que haga hincapié en la seguridad, también en línea con las recomendaciones de la UE para el desarrollo de la sexta iniciativa emblemática de la Estrategia 2020. Según se analiza en un reciente documento de la Fundación IDEAS (Candela, 2010), esa reorientación puede contribuir muy “activamente” a la creación de empleo, si se promueven y concretan las siguientes iniciativas: 1) La mejora del funcionamiento de los servicios públicos de empleo, personalizando los servicios a los desempleados de forma que las oficinas de empleo cambien de ser únicamente “tramitadores de subsidios” a verdaderos “orientadores profesionales”. La colaboración efectiva entre comunidades autónomas y entre servicios públicos de empleo y agencias privadas de colocación también contribuiría a especializar la labor de las distintas entidades y a facilitar la movilidad geográfica y sectorial.

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2) La interconexión con las políticas pasivas tradicionales, vinculando progresivamente las prestaciones que reciben los desempleados a su participación en programas de formación y a su proceso de búsqueda activa de empleo. 3) El diseño de itinerarios de formación y trayectorias profesionales para desempleados, elaborando programas especiales de formación y reubicación profesional para desempleados de determinados sectores o actividades, en particular del sector de la construcción a las eco-industrias o las industrias sociales. 4) La mejora de la cantidad y la calidad de la oferta de formación, para lo que resulta necesario aumentar la oferta y la calidad de los cursos de formación, orientando buena parte de los esfuerzos hacia los trabajadores y desempleados con menor nivel de cualificación. 5) El impulso de iniciativas innovadoras por parte de los desempleados, incentivando la creación de “empresas en prácticas”

mediante iniciativas como la creación de grupos piloto de desempleados para la puesta en marcha de “empresas en prácticas”, especialmente si están ligadas a nuevos sectores innovadores, sociales y/o sostenibles. 6) La generación de nuevos tipos de empleo + formación, de forma que el “desempleado-trabajador” pueda compatibilizar trabajos a tiempo parcial y/o de baja remuneración con una parte del subsidio. También las administraciones autonómicas y locales, así como los empleadores privados, podrían contribuir a crear empleos con un elevado componente de formación. Este conjunto integrado de iniciativas abren una nueva senda en la gestión de las políticas de empleo y han de contribuir, en relación sinérgica con las políticas industriales, tecnológicas, y medioambientales, a construir un modelo productivo en el que empleo, competitividad e innovación sean plenamente compatibles.

6 Conclusiones

Referencias bibliográficas

La Estrategia 2020 concede una importancia primordial a la creación de empleo, porque lo considera una condición necesaria para preservar el modelo europeo de bienestar. Esta consideración de la importancia del empleo más en términos sociales que económicos cobra una especial relevancia en el caso español, donde la tasa de desempleo es especialmente elevada y la tasa de ocupación sigue siendo demasiado baja.

Candela, Mulas-Granados y Nombela (2010): “La nueva agenda social: reforma de las políticas activas de empleo”, Documento de Trabajo 07/2010, Fundación IDEAS.

Partiendo de la difícil situación actual no será fácil cumplir con el objetivo de llegar en 2020 a una tasa de ocupación del 75%, pero tampoco debe olvidarse que la economía española ya ha demostrado con creces su capacidad para crear empleo. El objetivo es volver cuanto antes a una dinámica de crecimiento y creación de empleo, que sirva para reducir lo antes posible la tasa de desempleo por debajo de los dos dígitos. Esa disminución del desempleo será clave para elevar la tasa de ocupación y situarla por encima de la barrera del 70%, toda vez que la tasa de actividad ya es notablemente elevada. Si además, como es previsible, la población activa no crece tanto como en el pasado, la creación de empleo podrá tener efectos más inmediatos sobre la reducción del desempleo. El reto político consiste en encontrar la forma de que esa creación de empleo camine a favor y no en contra de la consolidación de un modelo social y económicamente sostenible. Para ello, la estrategia de empleo debe formar parte de una estrategia más amplia orientada a modificar el modelo de crecimiento, basándolo en la innovación, la formación y el empuje de aquellos sectores que sean capaces de aprovechar las oportunidades de expansión de la demanda externa. El éxito de esta estrategia es un seguro para la creación de empleo a largo plazo, no sólo en cantidad, sino de calidad. Por ello, las estrategias en el ámbito de la producción y del empleo deben ser coherentes y sinérgicas, lo que exige una apuesta clara por las políticas activas, equilibrando los dos componentes del concepto de flexi-seguridad, con especial atención a la prestación de servicios de formación que faciliten la reinserción de los desempleos y la mejora en la capacitación del conjunto de los trabajadores.

Comisión Europea (2010): Europa 2020: una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador, COM (2010) 2020, Bruselas, http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/ president/news/documents/pdf/20100303_1_es.pdf. Consejo Europeo (2010): “Conclusiones”, EUCO 7/10, Bruselas, 26 de marzo. Council of the European Union (2010): “On guidelines for the employment policies of the Member States”, 14338/10, Bruselas, 12 de octubre. European Commission (2010a): Indicators form monitoring the Employment Guidelines including indicators for additional employment analysis, 2010 Compendium, Bruselas. European Commission (2010b): Employment in Europe 2010, Social Europe, Bruselas, octubre 2010. Fundación IDEAS (2010): Ideas para una nueva economía: hacia una España más sostenible en 2025, Informe, Enero 2010. LABDEV Database (2010): Labour Market and Wage Development Database, http://ec.europa.eu/economy_finance/ db_indicators/labdev/index_en.htm Ministerio de Trabajo e Inmigración (2010): Observatorio. Seguimiento del Programa Nacional de Reformas. Estrategia Europea 2020, Septiembre 2010. OECD (2010): Employment outlook 2010-How does Spain compare?, www.oecd.org.

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SUMARIO 1. Estrategias Europeas de Empleo y Consejos Económicos y Sociales 2. Modalidades de participación de los agentes sociales en los PNR / El Informe del CES de España al CESE

Es una obviedad recordar que los Consejos Económicos y Sociales (en plural porque existen en el nivel nacional, en el autonómico y en el europeo) son Órganos formados por los interlocutores sociales y los representantes de la sociedad civil organizada. En este sentido, los Consejos son una Institución típica de las fórmulas de democracia participativa o deliberativa, que buscan reforzar los mecanismos de la democracia parlamentaria con una mayor participación social en la gobernanza política. En el caso del CES de España se suele hablar también de diálogo social institucionalizado, en el sentido de que en su ámbito se practica el diálogo social, en la medida en que se trabaja buscando el consenso de los agentes sociales en la determinación de los criterios de esta Institución, pero no se trata del ámbito en el que se desarrollan los procesos de diálogo social encaminados a los grandes Pactos Sociales.

3. La valoración de los CES Europeos sobre la aplicación de la Estrategia de Lisboa / La experiencia del Seminario de Madrid 4. El trabajo conjunto de los CES Europeos en torno a la Estrategia de Empleo PALABRAS CLAVE Estrategia 2010, Consejos Económicos y Sociales, Agentes Sociales, Políticas Públicas.

Respecto de la idea de análisis de la realidad socioeconómica y evaluación de los efectos de las políticas, este es uno de los aspectos más significativos de la actividad de los CES. En el caso del CES de España, su Memoria anual sobre la situación socioeconómica y laboral realiza un análisis de los distintos aspectos de esta situación: sectores productivos, agregados de la demanda, sector público, situación económica y perspectivas, mercado de trabajo, sistema educativo, vivienda, medio ambiente y sostenibilidad, consumo, sistema sanitario, protección social o medidas de inclusión social. Y junto a este análisis de carácter general, el CES elabora Informes específicos, como los últimamente dedicados a Sistema Educativo y Capital Humano, o Desarrollo Autonómico, Competitividad y Cohesión Social en el Sistema Sanitario.

1 Estrategias Europeas de Empleo y Consejos Económicos y Sociales Conviene que hagamos ahora un ejercicio de rastrear en los documentos políticos europeos, en las conclusiones de los Consejos Europeos, en las Orientaciones para la política económica y de empleo o en las Iniciativas Emblemáticas de la Comisión, para buscar en ellos otros términos, otras ideas, que también son relevantes para configurar este marco europeo de las políticas favorecedoras del empleo. Encontraremos así expresiones como el reforzamiento de la coordinación de políticas económicas, la interrelación y el mutuo reforzamiento de los objetivos de las políticas, la eliminación de los cuellos de botella relacionados con el mercado interior, el apoyo de la Estrategia Europea por las Políticas Comunes de agricultura y cohesión, la necesidad de valoraciones periódicas de los progresos alcanzados, o la implicación y participación de los agentes sociales para así incrementar la apropiación por éstos de la Estrategia Europea. ¿Qué hay detrás de estos conceptos? En ellos encontramos la idea de interrelación entre las distintas materias socioeconómicas, que lleva a la necesidad de la coordinación de políticas, la idea de la necesidad de evaluar los resultados de las políticas, y la idea de participación de los agentes sociales. Pues bien, estas tres ideas son elementos que podríamos calificar como estructurales a la hora de definir la actuación de Instituciones como los Consejos Económicos y Sociales y, más en general, de configurar el papel de los agentes sociales en la vida socioeconómica.

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Y con esta descripción de la actividad de análisis del CES, entraríamos también en subrayar la perspectiva con la que estos análisis se realizan. Acabamos de ver la amplitud de los temas analizados. Pero no se trata sólo de análisis generales, si no de análisis transversales u horizontales, que buscan la conexión entre los distintos aspectos de la realidad socioeconómica, que cuando, por ejemplo, analizan la situación del empleo valoran no sólo la incidencia en él del funcionamiento del mercado de trabajo o la eficiencia de su marco institucional, si no también los efectos en el empleo del sistema educativo o de las actividades de I+D+i. Y precisamente desde esta perspectiva horizontal es desde la que se justifica una constante en las orientaciones emanadas del CES: la demanda de coherencia entre las políticas públicas y de coordinación y cooperación entre las distintas Administraciones que las diseñan y ejecutan. < Como ven, la tarea de los Consejos Económicos y Sociales no sólo incide en los temas que podríamos llamar de fondo de la Estrategia 2020, participa también de muchos de los aspectos que podríamos llamar metodológicos o procedimentales sin los que esta Estrategia no puede ser efectiva, como son los relativos a la participación de los agentes sociales, a la necesidad de evaluaciones periódicas de la situación socioeconómica y de los efectos de las políticas, y a los enfoques favorecedores de la coherencia y coordinación de las políticas. En el caso concreto de España, para conocer el funcionamiento de los distintos mecanismos de participación, puede resultar útil el contenido del Informe sobre este tema que en su momento remitió el CES de España al Comité Económico y Social Europeo.

... una constante en las orientaciones emanadas del CES: la demanda de coherencia entre las políticas públicas y de coordinación y cooperación entre las distintas Administraciones que las diseñan y ejecutan. 2 Modalidades de participación de los agentes sociales en los PNR / El Informe del CES de España al CESE 2.1 Para valorar adecuadamente el papel del Consejo Económico y Social de España en los Programas Nacionales de Reforma y, más en general, en la Estrategia Europea de Empleo, es imprescindible conocer el papel que desempeña el CES en el conjunto de los sistemas de participación de los interlocutores sociales y la sociedad civil organizada. Esta participación se produce a través de una diversidad de fórmulas e instituciones que, de una manera o de otra, pueden tener repercusión en la elaboración y puesta en práctica de los PNR. Estas fórmulas, que se exponen a continuación, son el Consejo Económico y Social, los organismos de participación institucional, los procedimientos de consulta en la elaboración de normas en el ámbito de los distintos departamentos ministeriales y los procesos de concertación social.

2.2 En el CES están presentes las organizaciones sindicales y empresariales más representativas, de ámbito estatal y de Comunidad Autónoma, así como representaciones de la sociedad civil (economía social, sector marítimo pesquero, organizaciones agrarias, consumidores y usuarios), formando parte también del Grupo en el que se integran estas últimas representaciones, Expertos designados por el Gobierno. El CES emite Dictamen con carácter preceptivo respecto de los Anteproyectos de Ley en materia socioeconómica, así como otras normas sobre las que el Gobierno decida solicitar dictamen, y también elabora Informes sobre temas socioeconómicos, a iniciativa propia o a petición del Gobierno, así como una Memoria Anual sobre la situación de España. En los distintos Departamentos Ministeriales existen organismos de participación institucional, en los que están presentes los interlocutores sociales y los representantes de la sociedad civil organizada, en función del tipo de materias a las que se refiera la política del Departamento. Estos órganos de participación institucional, en unos casos, participan en la gestión del correspondiente organismo público y, en otros tienen funciones consultivas sobre las políticas del Departamento.

En el ámbito de los distintos Departamentos Ministeriales, se producen consultas con los interlocutores sociales y los representantes de la sociedad civil organizada, en función del tipo de materias a las que se refiera la política del Departamento, en los procedimientos de elaboración de las normas que afectan a sus intereses. Los interlocutores sociales, entre sí, o de manera tripartita con el Gobierno, desarrollan procesos de diálogo o concertación social, en torno a los grandes temas de la agenda social, como el empleo o los sistemas de protección social, que dan lugar a los acuerdos de concertación social.

2.3 Respecto de los PNR, y en lo que se refiere a su fase de elaboración, se utiliza el procedimiento de consulta directa con los interlocutores sociales, habiéndose acordado, entre éstos y el Gobierno, en septiembre de 2006, un Protocolo de Consulta, participación y seguimiento en la actualización y desarrollo del PNR. Esto supone que respecto de la fase de elaboración de los PNR, de entre las distintas modalidades de participación en los asuntos públicos, se está utilizando la de consulta directa por parte del Gobierno de la Nación sobre esta específica materia. En lo que se refiere a la fase de ejecución de los PNR, la misma se produce, en gran medida, a través de normas o programas de actuaciones públicas. Esto supone que estas normas o programas públicos estarán sometidos a los distintos sistemas de consulta y participación a los que antes se ha aludido, con lo que las organizaciones que actúan en estos sistemas, podrán ir participando en distintos ámbitos o etapas. Además, hay que tener en cuenta que los PNR integran, no sólo actuaciones absolutamente nuevas, si no la aplicación o desarrollo de medidas anteriores, las cuales, a su vez, habrán pasado por estos sistemas de consulta. Haciendo referencia también a la ejecución de los PNR, hay que tener en cuenta la contribución de los agentes sociales a través de los procesos de concertación social, que inciden en materias como las reformas de los mercados de trabajo y de los sistemas de protección social, propias de estos programas.

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En este contexto, en el caso concreto del CES, las normas legales y, en su caso, los programas de ejecución de los PNR en materia socioeconómica, son objeto de Dictamen o Informe del CES. Por citar algunos ejemplos, el CES ha elaborado dictámenes sobre: la Estrategia Española de Desarrollo Sostenible, la Ley del Fondo de Reserva de la Seguridad Social, la Ley para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, el Estatuto del Trabajo Autónomo, La Ley sobre Información y Consulta de los Trabajadores, la Ley del Suelo, la Ley de Igualdad... Y ha elaborado informes sobre: la Estructura de Costes y Rentas en el Sector Primario, el Papel de la Juventud en el Sistema Productivo Español, el Proceso de Creación de Empresas, los Desequilibrios Ocupacionales y las Políticas Activas de Empleo, la Inmigración y el Mercado de Trabajo, los Efectos de la Ampliación de la UE sobre la Economía Española, así como, en 2001 un Informe a iniciativa propia sobre la Estrategia Europea de Empleo. Este último Informe contenía una serie de propuestas sobre el aumento del potencial de creación de nuevos y mejores empleos, la formación como factor estratégico, la sociedad de la información, la promoción del espíritu de empresa, la modernización de los Servicios Públicos de Empleo, la protección e integración social, la promoción de la igualdad o la participación de los agentes económicos y sociales. También hay que tener en cuenta que la Memoria anual sobre la situación socioeconómica y laboral de España hace referencia a muchas de las materias contenidas en los PNR, además de incluir un apartado específico sobre la situación de la UE, que incluye una evaluación de los avances en la Estrategia de Lisboa.

2.4 Para completar esta visión sobre un tema como los PNR vinculado a actuaciones a escala UE, habría que recordar que los interlocutores sociales y representantes de la sociedad civil organizada están presentes en el CES a través de organizaciones que, a su vez, están presentes en el CESE y, en muchos casos, se integran en organizaciones de ámbito UE. Esto supone que la interlocución a escala UE cuenta también con instituciones u organizaciones específicas a dicha escala, en las que están representadas las organizaciones con las que se desarrollan las consultas sobre los PNR a escala nacional.

3 La valoración de los CES Europeos sobre la aplicación de la Estrategia de Lisboa / La experiencia del Seminario de Madrid En el marco de la Presidencia española del primer semestre de 2010, que inaugura el trio de Presidencias española, belga y húngara del Consejo de la Unión Europea, el Consejo Económico y Social de España celebró en su sede de Madrid, los días 29 y 30 de abril de 2010, el primero de una serie de tres seminarios de Consejos Económicos y Sociales de la Unión Europea bajo el título “La Estrategia de crecimiento a partir de 2010 en una Europa en cambio”, con el objetivo de sumarse al debate abierto en torno a la nueva estrategia europea multidimensional de crecimiento económico y recuperación del empleo. El Seminario de Madrid ha sido el primero de una serie de tres, habiéndose organizado el segundo en septiembre de 2010 por el

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Consejo Central de la Economía y el Consejo Nacional del Trabajo de Bélgica y en 2011 le corresponderá al Consejo Económico y Social de Hungría, correlativamente a las Presidencias del Consejo de la Unión Europea. El Seminario tuvo como base la experiencia de la Estrategia de Lisboa 2010 cuyo fin de ciclo está próximo y de los importantes y negativos ajustes que ha ocasionado en Europa la crisis económica y financiera iniciada en Estados Unidos en el verano de 2007, en un momento caracterizado por la entrada en vigor del Tratado de Lisboa y por las iniciativas comunitarias para la configuración de la Estrategia “Europa 2020”, llamada a suceder a la Estrategia de Lisboa. El seminario del CES, se configuró en torno a tres amplias secciones temáticas. La primera versaba sobre las experiencias nacionales en la aplicación de la Estrategia de Lisboa, las segunda abordaba el asunto relativo a la interacción entre nivel europeo y niveles nacionales y finalmente, la tercera planteaba cuál iba a ser el futuro de la Estrategia de Lisboa en un entorno cambiante. Por lo que respecta a la sección primera, en ella se puso de manifiesto, en primer lugar la importancia de la participación los interlocutores sociales en el proceso de diseño y ejecución de la Estrategia de Lisboa, constatando que en casi todos los Estados miembros de la Unión Europea dicha participación, en mayor o menor grado, se había llevado a cabo a través de los Consejos Económicos y Sociales como instituciones consultivas de participación y de diálogo, de análisis y de diagnóstico que son. Así, en particular, el SER holandés, el OKE de Grecia, el CESE de Francia y el CES de España, han tenido, durante los últimos años, un notable protagonismo en el desarrollo y seguimiento de la Estrategia de Lisboa mediante la elaboración de diversos informes y dictámenes, entre otros extremos. En esta línea, Xavier Prats, Director de Empleo, Estrategia de Lisboa y Asuntos Internacionales, señaló que al tener la Unión Europea una capacidad limitada para influir en la esfera de los Estados miembros, resultaba necesario reforzar el papel participativo de la sociedad civil organizada en el debate europeo tanto a nivel nacional como comunitario, para que así ésta se sitúe en el centro de las decisiones que se tomen en cada momento, lo que hará que éstas sean más eficaces para el conjunto de los ciudadanos europeos. Asimismo, y debido a la adversa coyuntura económica actual por la que atraviesa la Unión Europea, se subrayó la importancia de los agentes sociales y del diálogo social en la búsqueda y adopción de medidas dirigidas a salir de la crisis. El interrogante acerca de si la Estrategia de Lisboa había sido un fracaso o no, tuvo un especial protagonismo en el debate. La postura mayoritaria fue la que se decantó por considerar que la Estrategia había sido, en líneas generales, positiva, aunque en cuanto a los objetivos, sí había sido un fracaso en materia de empleo, aspectos sociales y de número de objetivos o de falta de apropiación política por parte de los Estados miembros. Asimismo, la falta de coordinación, de incentivos, sobre todo financieros, y de participación de los diferentes actores fueron considerados factores clave del fracaso de la misma. Sin embargo, hubo una gran coincidencia en subrayar que no había que fijarse solamente en los fracasos y en que sería un error renunciar a los objetivos fijados en la Estrategia.

La actual crisis económica y financiera estuvo en el centro del debate. Además del ya señalado papel protagonista que han de tener los interlocutores sociales en la salida de la crisis, se hizo hincapié en que dicha salida no debería basarse exclusivamente en la mejora de los aspectos económicos y de competitividad respecto de otras zonas del mundo, sino que ésta debería ser perfectamente compatible y sostenible con el modelo social europeo. Así pues, el mantenimiento e incluso el fortalecimiento del Estado del Bienestar y de la cohesión social se mostró como un objetivo irrenunciable en dicho proceso y que además debería tener más peso específico dentro de la Estrategia de Lisboa. Igualmente, se subrayó la importancia de avanzar hacia un diagnóstico compartido de la crisis, con la doble finalidad de mejorar la coordinación y la cooperación entre Estados miembros y entre éstos y la Unión Europea, lo que conllevaría no malgastar valiosos esfuerzos y de que las medidas que se implementen para contrarrestarla sean las adecuadas. En este sentido, la Estrategia de Lisboa fue considerada como una oportunidad deficientemente aprovechada. En relación con el empleo, se constató que éste debería de ser un objetivo con mayor peso específico en el seno de la Estrategia. Particularmente, se subrayó la importancia de la lucha contra los altos

índices de desempleo existentes actualmente en la Unión como consecuencia de la crisis que están produciendo una importante fractura social y de que el empleo que se cree sea de calidad. Por otro lado, hubo gran coincidencia en destacar la necesidad de impulsar y mejorar dentro de la Estrategia la educación y la formación a lo largo de la vida para evitar la segmentación “entre los que saben y los que no” y de exigir a los Estados miembros más inversión en I+D+I. Todo ello, ayudaría, en gran medida, a la salida de la crisis. Finalmente, el restablecimiento de la confianza se identificó como una cuestión clave para salir de la crisis. En este sentido surgieron interrogantes acerca de cómo hacerlo y de qué papel iban a jugar las políticas públicas para lograr dicho objetivo. En cuanto a la sección segunda, se subrayó, en primer término, que la interacción entre nivel europeo y niveles nacionales, e incluso regionales, había sido un rasgo distintivo en el diseño y en la aplicación de la Estrategia de Lisboa, ya que ésta se configuraba como un sistema de gobernanza multinivel. Del mismo modo, se insistió en que dicha interacción entre la Unión Europea y los Estados miembros, así como la participación o implicación más activa de

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En relación con los Consejos Económicos y Sociales, se destacó la labor realizada por éstos desde el Observatorio de la Estrategia de Lisboa, así como su trabajo en el seno de la red de Consejos Económicos y Sociales, principalmente a través de las Reuniones Anuales de Presidentes y Secretarios Generales. los agente económicos y sociales, que forman parte de los Consejos Económicos y Sociales, iban a ser factores determinantes que condicionarían el éxito de la futura Estrategia “Europa 2020”, particularmente en materia de innovación y formación. En este sentido, la intervención del representante del Comité Económico y Social Europeo (CESE), Staffan Nilsson, Presidente del Observatorio de la Estrategia de Lisboa, fue muy ilustrativa. Asimismo, en este ámbito, se pudo constatar la existencia de un amplio abanico de experiencias de los diferentes Consejos Económicos y Sociales europeos participantes en el seminario del CES acaecidas durante la década de aplicación de la Estrategia de Lisboa. Éstas, en gran medida, eran fruto de la implementación del Método Abierto de Coordinación (MAC) y de los diversos mecanismos de diálogo establecidos entre gobiernos y agentes económicos y sociales, entre otros extremos. En concreto, se hizo hincapié en que el comportamiento que había tenido durante los últimos años el complejo sistema de gobernanza multinivel del MAC, nota característica de la Estrategia de Lisboa, había sido, en líneas generales, positivo aunque insuficiente. Así pues, se consideró necesario que se procedieran a mejorar en él, entre otros extremos, distintos aspectos relativos a las interconexiones entre los diferentes niveles de decisión. En este sentido, desde el CNEL de Italia se afirmó que debido a que, por un lado, el MAC, y por otro, la interpretación demasiado extensiva de la subsidiariedad nacional habían representado los principales límites por los cuales los objetivos de la Estrategia de Lisboa no habían sido alcanzados, era necesario que, en determinados ámbitos, se utilizara más el instrumento de la “cooperación reforzada”. Una cuestión que suscitó gran connivencia entre los diferentes asistentes al seminario fue la relativa a la apropiación, por parte de los distintos países, de las diferentes estrategias que se pongan en funcionamiento a nivel europeo. En efecto, por un lado se señaló que una de las causas por las que la Estrategia de Lisboa no había resultado del todo exitosa era porque los diferentes Estados miembros no se habían apropiado de ella de manera íntegra, decidida y a todos los niveles (nacional, regional e incluso local) en lo que a sus objetivos y principales líneas de actuación se refiere, y por otro, se subrayó la importancia de que la próxima Estrategia “Europa 2020” no incurriera en el mismo error. Como anteriormente se ha señalado, la nueva Estrategia europea de crecimiento sostenible “Europa 2020” en aras de resultar exitosa, deberá también asegurar la participación de los agente económicos y sociales en las instancias oportunas y en los momentos

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adecuados. Como se recalcó, es la propia legitimidad de diálogo social, en sus distintas modalidades, institucional o no, nacional o europeo, la que debe ser preservada en todo momento. Por último, en relación con los Consejos Económicos y Sociales, se destacó la labor realizada por éstos desde el Observatorio de la Estrategia de Lisboa, así como su trabajo en el seno de la red de Consejos Económicos y Sociales, principalmente a través de las Reuniones Anuales de Presidentes y Secretarios Generales. En relación con la sección tercera, cabe destacar con carácter preeliminar, que los representantes de los diferentes Consejos Económicos y Sociales participantes en el seminario se centraron en debatir acerca del futuro de la Estrategia de Lisboa y de la próxima Estrategia europea de crecimiento “Europa 2020”. Concretamente, sobre la base de sus respectivas experiencias nacionales, se identificaron los principales aspectos positivos y negativos del funcionamiento de la Estrategia de Lisboa durante su década de vigencia para, posteriormente, reconocer qué elementos de la misma deberían ser acogidos o modificados por la nueva Estrategia “Europa 2020”. Por consiguiente, se puso de manifiesto la gran importancia que la experiencia ofrecida por la Estrategia de Lisboa en sus diez años de funcionamiento, iba a tener de cara a la confección y puesta en marcha de la nueva estrategia europea de crecimiento sostenible para los próximos diez años. Asimismo, se debatió acerca del impacto que había tenido la actual crisis económica y financiera internacional en la Estrategia de Lisboa y sobre la incidencia que aquella iba a tener sobre la configuración y desarrollo de la próxima Estrategia “Europa 2020”. Así pues, se identificaron importantes disfunciones en la Estrategia de Lisboa en la línea de las señaladas en la sección primera, tales como un excesivo número de objetivos, una falta de implicación de los Estados miembros en la consecución de los mismos, la ausencia de una riguroso sistema de supervisión y evaluación de su desarrollo o funcionamiento y una débil estructura en la gobernanza multinivel de la misma. Por el contrario, también se señalaron aspectos positivos de la misma, tales como la participación de los agentes sociales en el diseño y ejecución de ésta, aspecto que, sin embargo, debe de fortalecerse tal y como se ha apuntado en la sección primera; su gran relevancia en la labor de identificar los retos que a medio plazo presenta la economía española y qué políticas se deben implementar para su consecución; y su configuración como elemento fundamental de coordinación de políticas económicas en la Unión Europea. En relación con este último aspecto, cabe destacar que Javier Vallés, Director de la Oficina Económica del Presidente del Gobierno y Coordina-

... destacar la necesidad de impulsar y mejorar dentro de la Estrategia la educación y la formación a lo largo de la vida para evitar la segmentación “entre los que saben y los que no” y de exigir a los Estados miembros más inversión en I+D+I. Todo ello, ayudaría, en gran medida, a la salida de la crisis. dor Nacional de la Estrategia de Lisboa, hizo hincapié en que la Estrategia “Europa 2020” va a suponer una gran oportunidad para reforzar la coordinación de las diferentes políticas económicas de los Estados, lo que hará que la respuesta europea a la crisis sea más eficaz y que al mismo tiempo Europa se enfrente con mayores garantías de éxito al reto de la globalización y del envejecimiento de la población, entre otros. Concretamente, el NESC de Irlanda subrayó que, entre otros extremos, la Estrategia de Lisboa sirvió para que en su país se reflexionara profundamente acerca de los objetivos fijados por ésta y sobre los medios para alcanzarlos, lo que hizo que se llegara a la conclusión de que era necesario una cooperación más estrecha a todos los niveles entre todos los actores involucrados en su desarrollo. Asimismo, desde el CES de Portugal se señaló, en la línea de lo apuntado en la sección primera, que la implicación de los Estados miembros y de los agentes económicos y sociales era un factor fundamental para que la Unión Europea pudiera alcanzar sus metas. Por otro lado, el CES de Hungría reflexionó principalmente sobre la utilidad del MAC, llegando a la conclusión de que a pesar de sus insuficientes resultados, éste era un sistema válido que requería de reformas para hacerlo más eficaz; mientras que el CES de Luxemburgo, por su parte, señaló que la Estrategia de Lisboa había adolecido de una rigurosa ejecución. Finalmente, el foco de atención del debate se dirigió a examinar la nueva Estrategia “Europa 2020”, advirtiendo, como ya se hizo en la sección segunda, de la existencia de dos trascendentales aspectos, ya que de ellos iba a depender, en gran medida, el éxito de ésta, que consistían en el refuerzo de la coordinación de las políticas tanto en el plano europeo como en cada uno de los Estados miembros y en la participación más activa de los actores implicados en la misma. Igualmente, se dio el visto bueno a la configuración que de ésta había propuesto la Comisión, que incluía, entre otros extremos, un seguimiento por país, en el plano macroeconómico y microeconómico, y un seguimiento temático para los cuales el reparto de tareas entre la Comisión, el Consejo y los Estados miembros sería diferente al de la Estrategia de Lisboa. En el caso de la Comisión, ésta ostentaría el papel de proponer políticas para alcanzar los objetivos fijados por ésta (Flagships) y evaluaría a los Estados miembros bajo el liderazgo del Consejo. Del mismo modo, dicha estrategia fue considerada como una oportunidad de lograr una mayor concreción en sus objetivos generales y de alinear de forma más estrecha y coherente los objetivos europeos y los objetivos nacionales, todo ello sin olvidar, entre otros extremos, las demás políticas económicas y el principio de solidaridad.

4 El trabajo conjunto de los CES Europeos en torno a la Estrategia de Empleo < El Comité Económico y Social Europeo ha mostrado siempre un gran interés por la Estrategia de Empleo, como es lógico por las razones que hemos comentado en este trabajo relativas a la participación de los agentes sociales en estas Estrategias. El CESE decidió así crear en junio de 2006 un “Grupo de Lisboa”, encargado de elaborar informes y dictámenes destinados a las Cumbres Europeas en las que se trataban estos temas. Además, el CESE decidió cooperar con los Consejos Económicos y Sociales existentes en diversos países de la UE, asociándolos a sus trabajos, para así enriquecer la información y los criterios contenidos en sus dictámenes. El CES de España ha participado muy activamente en los trabajos del Grupo de Lisboa del CESE, tanto para aportar su experiencia en el caso español, como para colaborar en aquellos aspectos de los Dictámenes del CESE referidos más específicamente al papel de los Consejos en la Estrategia de Lisboa. Así, por ejemplo, en el Informe de síntesis que se dirigió al Consejo Europeo de marzo de 2008, el CESE, en colaboración con los CES nacionales estableció una serie de criterios en torno al papel de la sociedad civil organizada en el diseño y aplicación de la Estrategia de Lisboa renovada. En este sentido, el CESE consideró deseable que los Consejos Económicos y Sociales nacionales participasen como socios activos en la aplicación de la agenda de Lisboa, y para ello consideró muy útil los intercambios de puntos de vista y de prácticas entre el CESE y los CES nacionales, para así poder recoger ejemplos de buenas prácticas en toda Europa en materia de información y consulta. < Estas fórmulas de colaboración entre el CESE y los CES nacionales se han actualizado con la nueva Estrategia 2020, creándose en el seno del CESE un Comité de Seguimiento Europa 2020, en cuyas reuniones van a participar también los CES nacionales. La reunión constitutiva de este Comité tuvo lugar el pasado 25 de noviembre, y desde la Presidencia del CESE se ha solicitado ya a los Consejos Económicos y Sociales de los Estados información sobre cómo se traslada a sus programas de trabajo los objetivos de Europa 2020, y sobre qué papel tienen las organizaciones de la sociedad civil organizada en los Programas de Reforma. A partir de esta información, los CES participarán en las reuniones de este Comité de Seguimiento, para así contribuir a este intercambio de experiencias e identificación de criterios comunes.

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SUMARIO 1. Introducción 2. La teoría de la búsqueda: el desempleo como actividad. 3. La intermediación laboral: más y mejor información… y algo de estrategia 4. Las empresas de trabajo temporal y su impacto en la carrera laboral de los trabajadores 5. Conclusiones Referencias bibliográficas PALABRAS CLAVE Teoría de la búsqueda, información asimétrica, ETT

Peter A. Diamond

Dale L. Mortensen

1 Introducción Unos ejes cartesianos con datos de salario real en el eje vertical y cantidad de trabajo en el eje horizontal (muchas veces sin decir siquiera las unidades en que ese trabajo se mide). Una curva de oferta de mercado con pendiente positiva. Una curva de demanda de mercado con pendiente negativa. Y un subastador (que a veces se menciona y a veces no) que resuelve cuál es el salario de equilibrio y qué transacciones (contratos de trabajo) se hacen a ese salario de equilibrio. Y a veces incluso fuerzas misteriosas que fijan un salario inamovible distinto del que se da en el cruce de ambas curvas. Esta es la manera en que uno puede encontrar descrito el mercado de trabajo en los manuales al uso para empezar a aprender Economía. Todavía recuerdo mi extrañeza como alumno cuando escuchaba y leía todo esto por primera vez. ¿Cómo construir con ese modelo teórico una narración sobre la existencia del desempleo que sea coherente con los hechos? ¿Cómo es posible que oferentes y demandantes casen sus ofertas y demandas a través de una subasta? ¿Dónde se celebra esa subasta? Es más, ¿dónde está ese subastador del mercado de trabajo? Si alguien lo conoce que avise, porque a este profesor de Economía Laboral le encantaría invitarlo a sus clases para presentárselo a sus alumnos.

plicar mediante fallos o intervenciones ad-hoc en las operaciones de ese subastador. A esta aproximación para explicar el desempleo se la conoce como teoría de la búsqueda y se basa en explicar el comportamiento del propio parado a la hora de buscar empleo1, lo que hace durante el tiempo que esta parado que es, precisamente, buscar empleo.

El Premio Nobel de Economía de 2010 precisamente ha sido otorgado a tres economistas (Peter Diamond, Dale Mortensen y Christopher Pissarides) que han estudiado el funcionamiento del mercado de trabajo a través de teorías que proporcionan la posibilidad de hacer mejores descripciones del mercado de trabajo. Distan de ser teorías perfectas y de hecho hay conceptos dentro de esas teorías que no dejan de generar controversia (como el de la tasa de paro de equilibrio o como muchos dicen la tasa “natural” de paro, por mucho que responda a fenómenos económicos y sociales y no “naturales”). Pero lo que desde luego han proporcionado es una aproximación a la existencia del desempleo mucho más acorde con lo que realmente es la experiencia del desempleo, algo que el modelo del subastador de los libros de texto sólo puede ex-

La conjunción de la oferta y la demanda en cualquier mercado no se consigue lanzando al aire una curva con pendiente negativa (la demanda) y otra con pendiente positiva (la oferta) y esperando que se crucen en algún punto. Las curvas de demanda y oferta no son más que construcciones abstractas que representan de forma sintética determinados comportamientos de los agentes que participan en ese mercado. En general, se trata de una manera muy simplificada pero útil de representar cómo es el equilibrio de mercado (y no sólo bajo una estructura competitiva sino también bajo diferentes formas de competencia imperfecta).

Este breve artículo pretende ofrecer una presentación sucinta de dicha teoría sin acudir a formalización matemática alguna. Esto nos deja fuera niveles de detalle interesantes, pero no impide apreciar algunos de los principales aspectos de la teoría de la búsqueda (que va mucho más allá de lo que aquí es posible explicar). Tras la explicación de las bases de la teoría de la búsqueda, se discutirá qué papel otorga dicha teoría a la intermediación laboral y qué funciones pueden desempeñar los servicios públicos y privados de empleo como intermediarios del mercado de trabajo, haciendo una referencia especial a las empresas de trabajo temporal.

2 La teoría de la búsqueda: el desempleo como actividad.

Sin embargo, las peculiaridades del trabajo hacen que esa manera de representar el mercado de trabajo no proporcione un marco

1. La teoría de la búsqueda plantea el proceso de búsqueda como doble: los parados buscan empleo y las empresas con vacantes buscan trabajadores adecuados para cubrirlas. Por tanto, estrictamente hablando se trata de problemas de emparejamiento. Para mantener la discusión en un nivel deliberadamente sencillo sólo se explica la teoría desde el lado de los trabajadores.

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Christopher A. Pissarides

adecuado para entender multitud de fenómenos, en especial el desempleo. La teoría de la búsqueda fue desarrollada para proporcionar una explicación más “natural” del desempleo que la proporcionada por la conjunción de las curvas de oferta y demanda de trabajo. De hecho, la teoría de la búsqueda como tal es anterior a las aportaciones de los tres premios Nobel de Economía de 2010. Durante los años sesenta, economistas como G.J. Stigler y como J.J. McCall entre otros intentaron construir una explicación de cómo los parados buscan empleo. Formalmente, Stigler (1961, 1962) lo planteó como un problema de muestreo óptimo, mientras que McCall (1970) lo planteó como un problema de parada óptima. Una formalización basada en el muestreo óptimo significa que se supone que los parados, a partir de todo el universo de opciones posibles de trabajo, realizan una búsqueda en un subconjunto (una muestra) que consideran representativo del total de puestos de trabajo disponibles. De esta forma estarían incrementando hasta el máximo posible (dadas sus restricciones) la posibilidad de encontrar un empleo (es decir, de realizar una transición del paro al empleo). Otros investigadores, por ejemplo J.J.McCall, plantearon, sin embargo, una formalización en la que los parados se van encontrando con ofertas de empleo que les van llegando de manera sucesiva. Por tanto, el problema es decidir cuándo parar de buscar2. Desde esta perspectiva, se trata de modelizar una decisión en la cual sólo se conocen las ofertas de puestos que han llegado pero en la que se desconocen qué ofertas están por llegar en el futuro y si serán de hecho mejores o peores que las que ya se han examinado hasta ese momento. La formalización como un problema de parada óptima ha probado ser más coherente con la evidencia empírica que la del muestreo óptimo. Además, nos ofrece una identificación más directa con muchos de los fenómenos que son habituales en la vida diaria, como es la llegada de ofertas de empleo con un determinado salario, la necesidad de evaluar si compensa aceptar o no la oferta, etc. Por eso, proporciona una visión del desempleo

2. En cierto sentido, esto es también un problema de muestreo óptimo, pero el muestreo es secuencial y la dimensión de la muestra de empleos examinada es una variable aleatoria cuya distribución se determina en parte por la “regla de parada” que tenga el trabajador para realizar su búsqueda.

Teniendo en cuenta que el tiempo es costoso, llegará un momento en que detengamos nuestra búsqueda y que compremos el producto que buscábamos, aunque no sea exactamente el que queríamos que fuera. como un tiempo durante el cual pasan cosas, esto es, caracteriza el desempleo como una actividad, la actividad de buscar empleo, y no meramente como un tiempo muerto entre empleos. Este es el marco básico sobre el cual los tres premios Nobel de Economía de 2010 han construido sus aportaciones3. La teoría de la búsqueda tiene una complejidad matemática relevante. Sin embargo, la lógica subyacente se puede explicar con algunos ejemplos no muy complicados. En cierto sentido, plantea que un parado cuando busca empleo es como si fuera de compras de un empleo. ¿Cómo se comporta uno cuando va de compras? La manera lógica es comenzar a ir por las tiendas para mirar escaparates y pasar a los establecimientos para pedir que le enseñen aquello que desea comprar para comprobar precios, calidad, etc. En principio, podría parecer que lo mejor es, antes de comprar, dedicarse a mirar en todas y cada una de las tiendas. Pero imaginemos que el tiempo que vamos gastando en ir de tiendas es costoso para nosotros y que hay una gran cantidad de tiendas, tantas que mirar en todas ellas es sencillamente imposible. Teniendo en cuenta que el tiempo es costoso, llegará un momento en que detengamos nuestra búsqueda y que compremos el producto que buscábamos, aunque no sea exactamente el que queríamos que fuera. Por ejemplo, es posible que acabemos comprando ese producto que buscamos en una tienda que nos ofrece ese bien con una calidad algo menor que la que idealmente deseábamos. ¿Por qué? Porque el coste de gastar más tiempo buscando ya es superior al beneficio que nos reportaría el incremento de calidad que eventualmente podríamos obtener visitando una tienda más, pero que sí que supera los requisitos mínimos de calidad que queríamos conseguir cuando empezamos a ir de compras. Traslademos ahora este razonamiento al proceso de búsqueda de un empleo. Consideremos un individuo que acaba de perder su puesto de trabajo y que busca otro empleo. Vamos a caracterizar

3. Trabajos representativos de estos autores pueden ser, entre muchos otros, Diamond (1982), Mortensen (1982) o Pissarides (1986).

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los empleos disponibles en la economía por los salarios asociados a los mismos, es decir, por las ofertas salariales que hacen las empresas en relación con esos puestos que están vacantes. Estas ofertas salariales pueden ser de tipos muy diferentes. Por simplicidad, suele suponerse que la mayor parte de los trabajadores se enfrentan a una distribución de ofertas salariales tal que los tipos de trabajo extremos (puestos maravillosos con salarios exorbitantes y puestos infames con salarios de hambre) son más bien escasos y lo que más abunda son puestos alrededor del salario promedio, algo mejores o algo peores que ese promedio4. Cuando un individuo recibe una oferta de trabajo, puede hacer dos cosas: - Aceptarla y cobrar el salario correspondiente de ese puesto de trabajo. - No aceptarla y continuar buscando un empleo. Lo más habitual es que en esa situación se tenga un cierto ingreso positivo5. Este ingreso puede ser, por ejemplo, la prestación o el subsidio de desempleo o la renta que le dé su propia familia o ahorros que esa persona tenga acumulados. Para decidir si acepta la oferta de trabajo, lo que hace es compararla primero con los ingresos seguros que tiene. Si el salario que le ofrecen en ese puesto de trabajo es menor que sus ingresos seguros, no acepta esa oferta, puesto que ni siquiera le proporciona lo que ya tiene seguro. Si el salario que le ofrecen es mayor que los ingresos seguros, esa oferta es una “candidata” para la aceptación, pero no necesariamente la aceptará. ¿Por qué? Porque esos ingresos seguros no tienen porqué ser la cantidad de salario en la que se fija el individuo para aceptar o rechazar un puesto de trabajo. En realidad, el individuo construye una estimación del valor crítico del salario que de verdad le sirve para discriminar entre ofertas y decidir cuáles son aceptables y cuáles no lo son. Ese umbral crítico para aceptar y rechazar ofertas se denomina salario de reserva y está influido por los ingresos seguros del parado, pero también por sus propias características (edad, sexo, nivel educativo, etc.) y las características del mercado de trabajo en el que intenta colocarse (momento del ciclo económico, por ejemplo). Es importante destacar que lo que el individuo escoge es el salario de reserva, no la duración del desempleo. El desempleo es

4. Esto es como decir que la distribución a la que se enfrentan es una distribución normal o relacionada con la normal. Este supuesto es discutible que sea realmente general para todos los tipos de trabajadores y para todas las economías. Aquí sólo tiene un sentido simplificador y que no afecta al razonamiento que hacemos, pero en un plano más general podría afectar de forma relevante a los resultados concretos que podrían observarse en una cierta economía. 5. En otro caso el problema tiene una solución casi trivial, pues si en el paro el ingreso es nulo (ni siquiera hay ahorro del pasado con el que el individuo pueda financiar el consumo de supervivencia) los individuos aceptan prácticamente la primera oferta que les llega, sin esperar a ninguna otra eventual oferta futura.

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el tiempo que efectivamente se tarda en conseguir una oferta que incorpore un salario al menos como el salario de reserva. El desempleo no es meramente un periodo de tiempo durante el cual no pasa nada y caracterizado exclusivamente por no tener un puesto de trabajo. Durante el periodo de desempleo, el individuo realiza una serie de actividades; en realidad, podemos decir que el desempleo mismo es una actividad, la actividad de búsqueda de empleo y de selección entre las ofertas de puestos que le van llegando al individuo. Como ese tiempo de desempleo está relacionado con un proceso de decisión óptima es lo que los economistas llaman un comportamiento de equilibrio y por tanto la tasa de paro que exista en el medio plazo relacionada con este comportamiento es de equilibrio (en el sentido de que no hay incentivos para cada agente por separado para comportarse de otra manera si todo permanece constante). A pesar de surgir de un comportamiento optimizador de los individuos, la tasa de paro de equilibrio sólo podría ser eficiente bajo condiciones muy restrictivas. Lo habitual es que se den “fricciones” que hacen que acometer políticas para disminuir a medio plazo esa tasa de paro de equilibrio genere incrementos en el bienestar. Por un lado, hay externalidades en la búsqueda, de forma que la búsqueda de unos trabajadores influye sobre la de otros. Por otro lado, la existencia de costes de búsqueda genera que ese resultado de equilibrio no tenga las propiedades de eficiencia que los libros de texto suelen atribuir a los mercados competitivos y que, incluso, puedan existir varios equilibrios posibles, en este caso, varias tasas de paro de equilibrio posibles para una misma economía. Si esto sucede, puede ser especialmente dañino, pues si debido a un fuerte shock negativo una economía “salta” de una tasa de paro de equilibrio relativamente baja (por ejemplo, un 5%) a otra relativamente alta (por ejemplo, un 15%) como esta otra también es un equilibrio, se trata también de un equilibrio a medio plazo por lo que el propio funcionamiento de la economía y el comportamiento habitual de los agentes económicos reforzarán la tendencia a permanecer a medio plazo en esa segunda tasa de paro de equilibrio más elevada. En cualquier caso, fundamentales para entender el equilibrio a medio plazo (y, por tanto, las duraciones de los periodos de desempleo) son la cantidad y calidad de información que se maneja en el proceso de búsqueda. Y aquí es donde entra de lleno la cuestión de la intermediación laboral.

Los servicios públicos y privados de empleo más que sustituirse pueden necesitarse mutuamente para que la intermediación laboral se desarrolle con unos estándares de calidad adecuados, tanto en el ámbito privado como en el público.

3 La intermediación laboral: más y mejor información… y algo de estrategia En un mercado hay oferentes que intentan que alguien (un demandante) les compre lo que ofrecen. Hay demandantes que intentan que alguien (un oferente) les venda lo que demandan. A veces, un oferente y un demandante se encuentran y se produce el intercambio porque resulta mutuamente beneficioso. Otras veces se encuentran, pero no se produce el intercambio (no es beneficioso para ambas partes, hay problemas para conocer la verdadera calidad de la mercancía, el precio solicitado por el oferente es superior al que el demandante está dispuesto a pagar o el bien no tiene la calidad que el demandante desea). También puede suceder que oferentes y demandantes no se encuentren, porque les resulta difícil y costoso encontrarse, de forma que saben que podría haber alguien con quien podrían hacer el intercambio, pero no hay manera de encontrarlo a un coste “razonable”. Cuando surgen estos problemas, pueden aparecer agentes económicos que hacen del encuentro de oferentes y demandantes su razón de ser. Obviamente, estos agentes son los intermediarios y existen en multitud de mercados. Lo que los intermediarios proporcionan es un servicio que consiste en ayudar a que oferentes y demandantes se encuentren. Así pues, el papel primordial del intermediario es suministrar una cantidad de información y una calidad de esa información que los agentes (trabajadores y empresas) serían incapaces de obtener por sí mismos (o sólo a un coste prohibitivo). La información disponible durante la búsqueda puede ser fundamental a la hora de decidir cuándo debe detenerse el proceso de búsqueda y aceptar una oferta. Un aumento de la información sobre la cantidad y el tipo de ofertas de puestos de trabajo disponibles puede hacer que los desempleados se enteren antes de ofertas que pueden ser aceptables dado su salario de reserva, con lo que encontrarían antes un puesto de trabajo. De esta manera disminuye la longitud de los periodos de desempleo y se colabora en la disminución de la tasa de paro a medio plazo de una economía. Los intermediarios públicos y privados pueden desempeñar esta función, la de incrementar la cantidad y la calidad de la información disponible para disminuir la longitud de los periodos de paro y facilitar así las transiciones del paro al empleo. Con todo, como han demostrado multitud de economistas (por ejemplo, Akerlof, 1970, o Greenwald y Stiglitz, 1986) los que manejan esa información no tienen porqué usarla de forma que se maximice siempre el bienestar social. Antes bien, es muy posible que utilicen de manera estratégica la disponibilidad de esa información para su propio beneficio creando costes sociales relevantes. Un intermediario privado con fin de lucro puede encontrar en el uso estratégico de esa información valiosa que los demás no tienen una forma de incrementar sus ingresos por encima de lo que conseguiría sin hacer ese uso estratégico. Como la información sobre la calidad de los trabajadores y de los empleos es incompleta, los agentes mejor informados (los intermediarios) tendrán incentivos para explotar su ventaja informativa en detrimento de trabajadores y empresas peor informados. El análisis económico ha demostrado con claridad (por ejemplo, Akerlof, 1970) que estas asimetrías en la información dan lugar a un equilibrio de mercado en el que los agentes económicos (aquí trabajadores y empresas) de peor calidad (aquí trabajadores menos productivos y empresas con malos puestos) generan exter-

nalidades negativas sobre los agentes de más calidad, disminuyendo tanto la cantidad como la calidad del intercambio (aquí de los emparejamientos entre trabajadores parados y puestos de trabajo disponibles). Los trabajadores menos productivos tienen incentivos para simular que tienen las mismas características que los trabajadores realmente productivos y las empresas con malos puestos de trabajo tienen incentivos para ocultar la baja calidad de sus vacantes y simular que son como las empresas con buenos puestos. El problema es que hasta que la contratación no se produce y transcurre un tiempo (y en ocasiones una inversión costosa en experiencia y recursos para el trabajador o para la empresa) no se puede descubrir si ese trabajador es realmente productivo o si esas vacantes de la empresa son buenas de verdad. Soluciones que suelen manejarse para evitar ese tipo de problemas consisten en acudir a mecanismos o situaciones en las que los agentes revelan sólo información verdadera sobre sí mismos o cuando hay mecanismos de sanción (por ejemplo en términos reputacionales) ante revelaciones de información falsa. En esta línea, Bagues y Labini (2009) analizan el programa AlmaLaurea de un consorcio interuniversitario italiano para facilitar las transiciones del sistema educativo al empleo entre los graduados universitarios. El programa funciona como un mecanismo de revelación de información, pues proporciona a los empleadores información administrativa sobre los candidatos que participan en el programa en cuanto a las notas, un ranking de las clases y una comparación de cada candidato con sus compañeros de estudio. Acorde con el razonamiento de arriba, Bagues y Labini (2009) muestran evidencia empírica de la reducción de las tasas de no empleo entre los graduados de las universidades adheridas al programa AlmaLaurea. La explotación estratégica de la información puede producirse no sólo entre los trabajadores, sino también en el lado de las empresas. De hecho, mucha de la prevención que tradicionalmente han presentado los sindicatos contra los intermediarios laborales privados está relacionada con la posibilidad de un uso estratégico de esa información (por ejemplo, dando peores oportunidades de empleo a aquellos trabajadores que se muestran más reivindicativos con sus derechos en misiones sucesivas). Por un lado, una regulación adecuada de la intermediación laboral privada, puede ayudar a eliminar a los intermediarios privados de baja calidad. Por ejemplo, cuando en España se obligó a que los trabajadores en misión cobrasen lo mismo que los trabajadores de la empresa cliente y no una cantidad inferior, desaparecieron toda una serie de empresas de trabajo temporal (ETT) que sólo existían gracias a la posibilidad de establecer ese margen salarial. Quedaron, pues, en el mercado ETT de mejor calidad media. Así pues, no parece una buena estrategia permitir que estos intermediarios obtengan sus ingresos de cargos hacia el trabajador, sino de precios que deben girarse sobre la empresa cliente. Por otro lado, la creación de intermediarios públicos puede solucionar el problema de intermediarios privados de baja calidad. Casos históricos relevantes son los que se dieron a principios del siglo XX tanto en Reino Unido como en Estados Unidos.

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El caso estadounidense es especialmente interesante, porque no comportó la prohibición de la actividad de intermediación privada6. Lo que sucedió es que como la intermediación pública no tiene un fin de lucro no hacía un uso estratégico de la información. El servicio público daba lugar a revelación de información veraz a un coste monetario nulo para el trabajador. Así, los trabajadores se autoseleccionaron, lo cual generó una competencia que expulsó a los intermediarios privados de baja calidad del negocio de la intermediación. Los intermediarios privados que subsisten son aquéllos que ofrecen información de tan buena calidad que pueden pedir un precio positivo por ella (incluso existiendo al lado un intermediario público que ofrece intermediación a un coste cero). Esto nos proporciona una lección muy importante: los servicios públicos y privados de empleo más que sustituirse pueden necesitarse mutuamente para que la intermediación laboral se desarrolle con unos estándares de calidad adecuados, tanto en el ámbito privado como en el público. Por supuesto, esto no significa que los servicios públicos de empleo no tengan problemas propios. En un mundo con coexistencia de servicios públicos y privados de empleo puede suceder que los trabajadores menos empleables acaben en los servicios públicos de empleo con mayor probabilidad que en los privados. Cuando ya se ha probado todo y no ha dado resultado, siempre queda el servicio público de empleo. Por el lado de las empresas, ¿qué hacer con esas vacantes difíciles de cubrir porque es bastante claro que no son precisamente grandes oportunidades para casi nadie? Siempre está ahí el servicio público de empleo dispuesto a aceptar la inscripción de esas vacantes. Se produce un claro resultado de selección adversa que crea dos problemas: un estigma para los trabajadores que buscan a través de los servicios públicos de empleo, que se señalizan como menos empleables y una aparente ineficacia generalizada de los servicios públicos de empleo que no tendría por qué ser tal sino el mero resultado de intermediar con los trabajadores más difíciles de colocar y las vacantes más difíciles de cubrir. De nuevo, la posibilidad de colaboración de servicios públicos y privados puede crear vías para mitigar este problema de selección adversa. Abriendo la posibilidad de colaboración entre ambos tipos de intermediación, se pueden dar espacios de actuación a la intermediación privada en los servicios públicos siempre que se exija al intermediario privado que se ocupe de manera especial de esos colectivos de trabajadores tan difícilmente empleables (estableciendo unos determinados resultados mínimos cuantificables, por ejemplo) utilizando vacantes de calidad media y utilizando los medios (en ocasiones más flexibles) de los intermediarios privados. Todo esto sin obviar la modernización y mejora de los servicios públicos de empleo, que contribuye siempre a que la intermediación sea más eficaz (Álvarez, 2010), en especial con los menos empleables, que son los que más asesoramiento suelen necesitar para establecer estrategias exitosas de búsqueda de empleo.

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4 Las empresas de trabajo temporal y su impacto en la carrera laboral de los trabajadores Las ETT son intermediarios del mercado de trabajo que ponen en contacto oferentes y demandantes de trabajo, pero creando una peculiar relación triangular, ya que formalmente el trabajador contratado es asalariado de la ETT pero presta sus servicios laborales en una empresa diferente7. Este tipo de intermediación tiene como finalidad el suministro temporal de trabajadores a otras empresas (las empresas usuarias o clientes) para cubrir sus necesidades temporales de mano de obra, recibiendo por ello una contraprestación en dinero. Por esta razón, el trabajo gestionado a través de ETT se encuadra habitualmente en la literatura económica sobre trabajo contingente que, en su concepción más amplia, engloba también a otras formas de empleo “atípico” como el trabajo a tiempo parcial, el trabajo temporal (sin recurso a ETT) o las contratas y subcontratas de bienes y servicios. El debate social en torno a las ETT se centra en su impacto sobre la carrera laboral de los trabajadores, es decir, en torno a si suponen una mejora de sus posibilidades de empleo al proporcionar oportunidades de trabajar (aunque sea de forma temporal) o si generan una especie de trampa de la temporalidad, dejando al trabajador a medio y largo plazo en una sucesión caótica de empleos que no permiten el desarrollo de una verdadera carrera laboral con algún sentido de progreso o mejora profesional o de ingresos. Además, se suele insistir que la relación triangular que existe en los contratos temporales de las ETT crea riesgos de fraude para el trabajador temporal. En esta línea, Bronstein (1991) ha estudiado cómo los trabajadores de ETT solamente realizan misiones muy cortas intercaladas entre largos períodos de desempleo y Mangum et al. (1985) analizan que el uso extensivo de trabajadores de ETT podría crear una dualización entre trabajadores permanentes con empleos relativamente seguros asociados a una alta remuneración, y trabajadores de ETT (junto a otros trabajadores temporales en general) que tienen solamente empleos esporádicos y sueldos reducidos.

7. Una revisión divulgativa de las ETT desde el análisis económico se puede encontrar en MuñozBullón (1999).

6. Véase Lee (2009).

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Aceptar un empleo temporal de una ETT en España es mejor que seguir buscando empleo, pero a la hora de escoger entre ser temporal directamente contratado por una empresa o a través de una ETT, la primera es una opción mejor a medio plazo para el trabajador.

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Desde otro punto de vista, se argumenta que las ETT realizan una tarea de selección con el objetivo de asignar a los individuos a los puestos de trabajo más adecuados a sus características. Dicho con otras palabras, estos intermediarios no solamente proporcionan trabajadores contingentes a empresas usuarias con el objetivo de que éstas puedan absorber más fácilmente las fluctuaciones cíclicas en su demanda, sino que, además, funcionan como servicios de colocación hacia puestos de trabajo con contratos indefinidos. Por lo que se refiere a España disponemos de dos tipos de resultados. Por un lado, pasar por una ETT supone una mejora de las posibilidades de tener un empleo e incluso de alcanzar un contrato indefinido en comparación con no tener empleo (por ejemplo, García Pérez y Muñoz-Bullón, 2005, Malo y Muñoz-Bullón, 2008). Pero cuando se compara alguien contratado como temporal directamente por una empresa con alguien contratado como temporal a través de una ETT, este último presenta (en promedio) una pro-

babilidad de alcanzar un contrato indefinido entre 15 y 27 puntos porcentuales más baja (Amuedo-Dorantes et al., 2008). Ambos resultados no son contradictorios entre sí, ya que la cuestión clave es respecto de quién se está comparando al trabajador que acepta un trabajo temporal a través de una ETT: cuando se compara respecto de alguien que está sin empleo, ser temporal a través de una ETT ayuda a mejorar en la carrera laboral, pero respecto de ser contratado directamente como temporal por una empresa no lo hace. En definitiva, aceptar un empleo temporal de una ETT en España es mejor que seguir buscando empleo, pero a la hora de escoger entre ser temporal directamente contratado por una empresa o a través de una ETT, la primera es una opción mejor a medio plazo para el trabajador. Todo ello teniendo en cuenta que las ETT han venido teniendo un marco restrictivo de actuación, con dificultades para operar verdaderamente como agencias de empleo seleccionando también para puestos indefinidos al estilo de las estrategias “temp-to-hire” comunes en Estados Unidos8. Una ampliación de las 8. Esta estrategia consiste en que las empresas subcontratan directamente todos los procesos de selección de ciertas categorías de trabajadores permanentes a las ETT, con lo que todos los trabajadores que se piensen contratar en el futuro por medio de contratos indefinidos deberán empezar a trabajar de forma temporal por medio de estos intermediarios.

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La disponibilidad de información es algo crucial para casar parados que buscan empleo con vacantes que las empresas aspiran a cubrir. 5 Conclusiones posibilidades de actuación de las ETT en España podría cambiar el mencionado impacto negativo sobre la estabilización de las carreras laborales de los trabajadores a medio plazo en comparación con los que son contratados directamente por las empresas. Por último, incluso considerando que las ETT (y, en general, los intermediarios privados con fin de lucro) puedan ser beneficiosos a nivel individual para trabajadores y empresas, podría darse una externalidad negativa sobre el mercado de trabajo en su conjunto (Autor, 2009) si la existencia de las ETT incentiva una rotación laboral más alta y fomenta una gestión de recursos humanos proclive a usar mucho trabajo no cualificado sin invertir en capital humano específico (por la elevada rotación). Eventuales efectos negativos macroeconómicos como los descritos deben contraponerse al argumento macroeconómico que se ha ofrecido como principal resultado de la teoría de la búsqueda: la disponibilidad de más información que permite la existencia de intermediarios aumentaría la eficiencia de la economía disminuyendo el volumen agregado de desempleo a medio plazo. Argumentos de este tipo, al darse a un nivel macroeconómico (es decir, para el conjunto de la economía) deben evaluarse de forma diferente a los análisis que se hacen en términos de las carreras laborales individuales. Como señala Autor (2009), una respuesta a esta cuestión tan relevante (el tamaño de los impactos brutos y netos a nivel macroeconómico de los intermediarios privados) está todavía a la espera.

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La teoría de la búsqueda no fue creada por los tres economistas que han recibido el Premio Nobel de Economía en 2010. Sin embargo, la han desarrollado en profundidad hasta darle su forma actual, sobre todo en cuanto a la explicación de que el volumen de desempleo de una economía a medio plazo dista de reflejar una situación de eficiencia económica, por mucho que resulte del comportamiento optimizador de multitud de agentes económicos (trabajadores y empresas) operando en un mercado descentralizado. La disponibilidad de información es algo crucial para casar parados que buscan empleo con vacantes que las empresas aspiran a cubrir. Los intermediarios (privados y públicos) pueden proporcionar más y mejor información a los buscadores de empleo, con lo que gracias a ellos puede disminuir la tasa de paro a medio plazo. Ahora bien, el que eso pueda ocurrir no significa que siempre suceda. El manejo de información valiosa puede dar lugar a que los agentes (trabajadores, empresas o intermediarios) intenten aprovechar una ventaja informativa en pro de sus intereses aunque sea a costa de generar costes sociales. La utilización estratégica de la información puede verse mitigada gracias a la coexistencia e interacción de intermediarios privados y públicos en el mercado de trabajo, junto con una regulación adecuada de la intermediación privada. La modernización y la mejora de los servicios públicos de empleo son esenciales para que éstos desempeñen una intermediación de calidad y sean más eficaces precisamente con los trabajadores menos empleables.

Referencias bibliográficas AKERLOF, G. 1970. “The Market for ‘Lemmons’: Quality, Uncertainty and the Market Mechanism”. Quarterly Journal of Economics, 84(3), 488-500.

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AMUEDO-DORANTES, C., MALO, M.A. y MUÑOZ-BULLÓN, F. 2008. “The Role of Temporary Help Agency Employment on Temp-toPerm Transitions”. Journal of Labor Research, 29(2), 138-161.

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MANGUM, G., D. MAYALL y K. NELSON (1985) The Temporary Help Industry: Response to the Dual Labour Market . Industrial and Labour Relations Review, 28: 599–611.

BAGUES, M. y LABINI, M.S.. 2009. “Do Online Labor Market Intermediaries Matter? The Impact of AlmaLaurea on the University-to-Work Transition”, capítulo en D. Autor (ed), Studies of Labor Market Intermediation, Chicago: University of Chicago Press, págs. 127-154.

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SUMARIO 1. Determinación jurídico-conceptual de la intermediación laboral 2. La intermediación laboral en los servicios públicos de empleo centralizados 2.1. La cooperación como nota dominante de la relación público privada en el Servicio Público de Empleo francés 2.2. La complementariedad como nota dominante de la relación público privada en el Servicio Público de Empleo británico 2.3. La competitividad como nota dominante de la relación público privada en el Servicio Público de Empleo holandés 3. Influencia de la descentralización del servicio de colocación en la ordenación jurídica de la intermediación. Especial referencia al caso español 3.1. Distribución constitucional de competencias en materia de intermediación laboral 3.2. Configuración normativa del Sistema Nacional de Empleo 4. La eficacia y la eficiencia de los modelos prototípicos de intermediación laboral. Un estudio estadístico-comparativo 5. Conclusiones Referencias bibliográficas PALABRAS CLAVE Servicio Público de Empleo, Centralización, Intermediación, Cooperación, Complementariedad, Competitividad, Descentralización.

1 Determinación jurídico-conceptual de la intermediación laboral Puesto que la intermediación laboral es la espina dorsal de este trabajo, se hace preciso comenzar por delimitar conceptualmente el término distinguiéndolo de otros que, si bien se refieren a una realidad próxima, tienen un significado más amplio. Esto es lo que sucede con la intermediación y la colocación laboral. En este sentido, desde la perspectiva jurídica, la intermediación y la colocación laboral son dos conceptos distintos y bien diferenciados desde los niveles jurídicos internacional -Organización Internacional del Trabajo (OIT)- y supranacional -la Unión Europea-, pero confundidos y cambiados en la Ley 56/2003 de Empleo en el ordenamiento jurídico español. Así, mientras que la intermediación se identifica –artículo 6.a) del Convenio de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) nº 88- con una de las actuaciones desarrolladas por los servicios públicos de empleo para “ayudar a los trabajadores a encontrar un empleo conveniente y a los empleadores a contratar a trabajadores apropiados a sus necesidades”, en el artículo 20 de la renovada Ley 56/2003 la intermediación es, a la vez e incomprensiblemente, todo y parte dado que se refiere tanto a una en concreto de las actuaciones como a la suma de todas ellas. Así, en la norma se utiliza el concepto intermediación para aludir al “conjunto de acciones que tienen por objeto poner en contacto las ofertas de trabajo con los trabajadores que buscan un empleo, para su colocación”. Sin embargo también se utiliza el término intermediación para definir aquella actuación que “tiene como finalidad proporcionar a los trabajadores un empleo adecuado a sus características y facilitar

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a los empleadores los trabajadores más apropiados a sus requerimientos y necesidades”. Esta confusión a la que aludimos no existía en la primera ley de empleo –Ley 51/19801-, en donde se recogía un concepto de colocación laboral identificado con ese conjunto de acciones2 previsto desde el Convenio nº 88 de la OIT y desde las Comunicaciones de la Comisión3, los Informes presentados por el Grupo de Jefes de los Servicios Públicos de Empleo de los Estados miembros del Espacio Económico Europeo, las Recomendaciones emitidas por el Consejo tras la presentación de los Planes Nacionales de Reforma por los Altos socios de la Unión – desde 1999 hasta el año 2008 incluidos ambos4 -, y las Directrices europeas. De esta forma podría señalarse que la colocación laboral se refiere a todo un entramado de actuaciones que variará en función de las exigencias del mercado de trabajo y de sus condicionantes políticos, económicos o sociales. Un entramado en el que la intermediación se distingue de otras acciones como son la información, la orientación o la asistencia. En este sentido la intermediación sería entendida como la simple puesta en contacto entre quien demanda empleo y quien lo ofrece independientemente de que finalice o no con la contratación5 y se complementaría con otra serie de actividades como la elaboración de un registro de usuarios, la realización de entrevistas personales para conocer las aptitudes y el perfil profesional de los demandantes, la clasificación de ofertas y demandas o la selección de demandantes. Identificada y diferenciada, desde la perspectiva jurídica, la intermediación en tanto que una de las varias acciones que conformarían una realidad más compleja a la que se refiere la colocación laboral, en los siguientes apartados analizamos la configuración y el tratamiento jurídico de la intermediación laboral en concretas fórmulas organizativas de servicios de colocación que responden a distintos modelos europeos de ordenación de las relaciones público privadas en esta materia.

1. Ley 51/1980, de 2 de octubre, Básica Empleo (BOE nº 250, de 17 de octubre de 1980). 2. Artículo 39 de la Ley 51/1980, de 8 de octubre, Básica de Empleo. 3. Comunicación de la Comisión titulada “Modernising Public Employment Services to Support the European Employment Strategy”, Bruselas a 13 de noviembre de 1998. 4. Los textos en que pueden encontrarse las alusiones hechas a España sobre las propuestas de modernización de su servicio público de empleo están disponibles en la web http://ec.europa. eu/employment_social/employment_strategy. 5. ALARCÓN CASTELLANOS, Mª del M.: La Intermediación Laboral como un Instrumento Eficaz en Tiempos de Crisis: Servicios Públicos de Empleo y Entidades Afines, Thomson Reuters, Aranzadi, Cizur Menor, Navarra, 2009, pág. 171, entiende la intermediación como un proceso en el que quedan comprendidas las siguientes actuaciones: captación de oferta y demanda de trabajo; búsqueda de los mejores candidatos para una oferta concreta; casación y preselección de candidatos; comprobación de la disponibilidad de los candidatos; presentación al empleador de los candidatos y seguimiento, por parte del servicio de colocación, del resultado caso por caso de si ha habido o no contratación final. A nuestro juicio esta última actuación relativa al seguimiento excedería el sentido que de intermediación se da en el artículo 20 de la Ley 56/2003 de Empleo al señalar como tal intermediación la “puesta en contacto” de oferentes y demandantes de empleo. Por otro lado, la Ley 35/2010, de 17 de septiembre, de medidas urgentes para la reforma del mercado de trabajo (BOE nº 227, de 18 de septiembre) en su artículo 14 hace referencia a la “recolocación” como un tipo de actuación que, siendo distinto a la colocación, debe incluirse en el concepto de intermediación. Nuestra reflexión se orienta pues a cuestionar cuál es la diferencia entre recolocación y colocación dado que desempleados están los sujetos que a través de estas actuaciones se trata de insertar o reinsertar en el mercado de trabajo, independientemente de si este desempleo proviene o no de un proceso de reestructuración empresarial.

La ANPE en el año 2006 atendió a 3.500.000 ofertas de empleo realizadas por 531.000 empresas que a ella se dirigieron. De las ofertas planteadas, 3.100.000 se respondieron satisfactoriamente. Del lado de los demandantes de empleo es preciso indicar que la ANPE atiende mensualmente a 600/700 personas en término medio por cada centro. 2 La intermediación laboral en los servicios públicos de empleo centralizados Este apartado trata de ofrecer una visión concreta del modo en que tiene lugar la intermediación laboral en distintos servicios públicos de empleo6 dado que el modo en que se configuran el contenido y la prestación de la intermediación laboral depende en gran medida del esquema jurídico-normativo que ordena la estructura de los servicios de empleo, los cuales para facilitar la colocación laboral de manera más ágil, rápida y efectiva, han debido abrirse a la interactuación con otros actores del mercado de trabajo, pasando así desde posturas monopolistas –amparadas por el Convenio nº 34 de la OIT con la finalidad de evitar la mercantilización de los trabajadores- hasta fórmulas que –legitimadas en el Convenio nº 181 OIT- integran en distintos grados al sector privado. En este sentido la materia de la intermediación podrá ser encomendada a los servicios públicos y a las agencias privadas en régimen de cooperación, de complementariedad o de concurrencia7, por lo que resulta necesario conocer en qué forma se organizan las relaciones entre actores públicos y privados y cómo puede afectar tal ordenación a la prestación de la intermediación laboral.

6. Un análisis similar si bien más ampliado se ha realizado en SALAS PORRAS, M.: El servicio público de empleo y el proceso jurídico de colocación, Monografías de Temas Laborales, nº 46, Consejo Andaluz de Relaciones Laborales, 2010, págs. 64 a 77. 7. WALWEI, U.: Monopoly or coexistence: An international comparison of job placement, nº 5, Berlín, Instituto para la Investigación sobre el Empleo, 1993; Placement as public responsability and as a private service, nº 17, Berlín, Instituto para la Investigación sobre el Empleo, 1996; Job placement in Germany: Developments befote and after deregulation, nº 31, Berlín, Instituto para la Investigación sobre el Empleo, 1998. Otro trabajo si bien no sobre el mercado de trabajo alemán pero sí relativo a las relaciones entre el Servicio Público de Empleo y las agencias privadas de colocación es el “Improving job-matching through placement services” en SCHMID, G., O´REILLY, J. y SCHÖMANN, K. (Eds.): International handbook of labour market policy and evaluation. Cheltenham, Edward Elgar, 1996, págs. 402 a 430. También son manifestación de la preocupación citada las obras de la OIT: El papel de las agencias privadas de empleo en el funcionamiento del mercado de trabajo, Ginebra, 1994, documento disponible en www.ilo.org y DI DOMENICO, G.: “Comparative Analysis on Employment Services in the Enlarged European Union”, Isfol: Monografie sul mercato del lavoro e le politiche per l´impiego, nº 11, 2004.

A continuación se presenta el análisis de la intermediación en tres servicios públicos de empleo cuya configuración responde al esquema competencial centralizado si bien insertos en diversos tipos de relación público privada caracterizada por la cooperación –caso del servicio de empleo francés-, por la complementariedad –servicio de empleo británico- y por la concurrencia – servicio holandés de empleo-.

2.1. La cooperación como nota dominante de la relación público privada en el Servicio Público de Empleo francés En el ordenamiento francés el servicio público de empleo está marcado por la colaboración con las agencias privadas que pueden depender de entes públicos o ser exclusivamente privadas, centrada en el intercambio de información y en la gestión de los servicios de intermediación. Por lo tanto, en este modelo de ordenación jurídica los ámbitos de la información y los servicios básicos de intermediación y gestión del ajuste entre oferta y demanda de empleo son competencia esencial pero no exclusiva de los Servicios Públicos de Empleo. Así, pueden ser objeto de cesión por parte de la Agencia Nacional de Empleo a las agencias privadas las acciones relacionadas con el acompañamiento de los usuarios desempleados, con la búsqueda activa de empleo, con la certificación y con la evaluación de las competencias y de las capacidades personales y, sobre todo, con el intercambio de información respecto de las ofertas y demandas de empleo. La cesión de estas actividades a los entes públicos o privados se realiza a través de concurso público, mediante el que se selecciona al mejor candidato entendido en términos de resultados, de productividad y de calidad en el servicio dispensado.

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La Agencia Nacional de Empleo8 “Agence Nationale Pour l`Emploi” –ANPE-, es un ente público nacional con personalidad jurídica y autonomía financiera que, además de centralizar el servicio9, interactúa con el Estado central a través de Acuerdos celebrados por períodos determinados de tiempo. Estos Acuerdos, denominados “contrat de progrès”10, contienen las orientaciones a seguir por la ANPE en materia de colocación, siendo su objetivo principal el fortalecer las sinergias con las agencias privadas de empleo y mejorar la colaboración con el resto de los órganos integrantes de la estructura del servicio, -es decir, con las direcciones regionales, los departamentos y las agencias locales– a través de la previsión de los objetivos generales a los que debe tender la intervención de estos agentes en el mercado de trabajo. La atención que desde el servicio se presta a los usuarios se divide en dos tipos de actuaciones según éstas se destinen a empresarios o a desempleados. Los empresarios, considerados tradicionalmente en el modelo de colocación francés como clientes estratégicos, son objeto de una especial atención por parte de la ANPE consistente en la asignación de un único operador técnico que se convierte en su referente y garante. Este operador resulta un gestor de recursos humanos que se encarga de la publicación de las vacantes anunciadas, de la preselección de candidatos, y de la organización de encuentros con la empresa. Desde la ANPE se procede, además, a la suscripción, con carácter de continuidad, de interesantes acuerdos con grandes grupos empresariales afincados en Francia que tienen como objeto la contratación de los usuarios desempleados a cambio de una rápida y eficiente actuación del servicio en su calidad de intermediador y gestor de recursos humanos. El tipo de atención que desde la ANPE se pretende otorgar a los desempleados se caracteriza por la concreción e individualización de las medidas ofertadas determinándose desde el período dentro del que habrán de ser entrevistados por primera vez, hasta la sucesión temporal de estas entrevistas, su contenido e incluso, el modo en que habrá de elaborarse el itinerario de inserción laboral correspondiente. Por otra parte, desde la ANPE se prevé que la implementación operativa y los resultados de las actuaciones de intermediación realizadas con demandantes y oferentes de empleo, sean evaluados constantemente a través de sujetos y métodos distintos, obteniéndose así pormenorizados y diversos correctivos que deberán coadyuvar, sin género de dudas, al perfeccionamiento de la actividad de la intermediación y del entero sistema de colocación; más aún cuando, tras la obtención de todo este conjunto de resultados, se ponen en conocimiento del personal de cada agencia concreta, procediéndose a su discusión para la mejora de los aspectos más deficientes.

Por consiguiente podemos concluir que la intermediación laboral es abordada desde el servicio de empleo francés -asentado en el modelo teórico cooperativo- como una función dentro de la intervención en el mercado laboral que precisa de una ordenación unitaria por parte del nivel organizativo estatal del servicio de colocación, independientemente de que con posterioridad y atendiendo a las especialidades de cada prestador -público o privado- del servicio, se module su contenido, su materialización o la evaluación de sus resultados.

2.2. La complementariedad como nota dominante de la relación público privada en el Servicio Público de Empleo británico La interacción público privada en materia de colocación laboral en el ordenamiento jurídico británico se caracteriza por la complementariedad, donde existen parcelas concretas de actuación pública y otras encomendadas a los servicios privados, de forma que el Servicio Público y la Agencia Privada están conectados de manera reticular, ofreciendo conjuntamente medidas de política activa de empleo, entre las que se halla la labor de intermediación, correspondiendo a los servicios públicos un papel de coordinación entre las actuaciones externalizadas y aquéllas que no lo están, a la vez que de control del alcance de las finalidades previstas a nivel nacional en materia de colocación. Por su parte, el Servicio Público de Empleo británico, al igual que sucede con el francés, se organiza de forma centralizada –a pesar de insertarse en una monarquía parlamentaria- estructurándose en una única red de oficinas11 distribuidas por todo el territorio a las que se denomina “Jobcentre Plus”. Cada uno de estos “Jobcentre Plus” cuenta con operadores técnicos o “Personal Advisers”12, que desarrollan actuaciones administrativas y funciones técnicas referidas a la intermediación, poseyendo cada uno una carpeta propia con idénticas finalidades a las previstas en el servicio francés, es decir, evitar duplicidades de actuaciones y erigirse como referente al que puedan dirigirse los usuarios del servicio. Las actuaciones que se destinan en los “Jobcentre Plus” a la oferta de empleo se asientan en la creación y desarrollo de canales especializados y privilegiados de comunicación y consulta con cada una de las principales empresas del país, a través de consultores individuales denominados “Field Account Managers” que están coordinados a nivel nacional por el “Employer Service Directorate”. Se trata pues de operaciones organizadas y coordinadas a nivel estatal.

8. Loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale (Version consolidée au 15 février 2008). 9. Concretamente la ANPE cuenta con 22 direcciones regionales, 120 departamentos y aproximadamente unas 770 agencias locales. La ANPE en el año 2006 atendió a 3.500.000 ofertas de empleo realizadas por 531.000 empresas que a ella se dirigieron. De las ofertas planteadas, 3.100.000 se respondieron satisfactoriamente. Del lado de los demandantes de empleo es preciso indicar que la ANPE atiende mensualmente a 600/700 personas en término medio por cada centro. 10. El último acuerdo suscrito en junio de 2006 que contiene las orientaciones a seguir por la ANPE para el período 2006-2010, donde se prevén 29 objetivos clasificados en cuatro áreas diferenciadas: acogida y animación del área de libre acceso –9 de los 29 objetivos-; prestación de servicios para las personas en busca de empleo –5 de los 29 objetivos-; prestación de servicios para las empresas –8 de los 29 objetivos- y gestión y organización del propio servicio –10 de los 29 objetivos-.

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11. Son un total de 1600 redistribuidos por todo el territorio británico y dependientes de las sedes de distrito –unas 100 aproximadamente– que a su vez están gestionadas por ocho sedes regionales, también sometidas a las orientaciones del “Departament of Work and Pensions”. 12. Conforme a los resultados del último estudio realizado por la “National Audit Office” en el año 2006, el Servicio Público de Empleo británico contaba con un total de 9.300 “personal advisers”, los cuales atendieron en ese año 10.800 entrevistas.

El Servicio Público de Empleo británico también dedica bastantes esfuerzos y operaciones a la evaluación de su propio funcionamiento y, en concreto, de la función intermediadora, valorándose desde las premisas más generales hasta la estimación de las actividades singularmente entendidas. La demanda de empleo también es objeto de una atención muy específica por parte del servicio británico de colocación. En concreto esta actuación se diversifica en dos programas distintos. Uno es el “Jobseeker´s Allowance (JSA)”, cuyo objetivo principal es la estimulación de la búsqueda de empleo por parte de desempleados a través de la mejora de la información relativa al mercado de trabajo. Otro es el programa “New Deal”, que se dirige sobre todo a los desempleados de larga duración, ofreciéndoles un período de consulta individual intensiva y el apoyo en la búsqueda de un empleo a través de la formación, las prácticas… Estos dos programas genéricos se dividen en otros más concretos13 cuyo contenido se adapta a unos colectivos predefinidos –jóvenes, familias monoparentales, minusválidos…- quienes, además de recibir diferentes actividades en función del programa correspondiente, son beneficiarios de derechos económicos también distintos. Esto genera un sistema bastante complejo y articulado, que pretende sin embargo personalizar al máximo la política de colocación. También en el Servicio Público de Empleo británico, como en el francés, están previstos desde los intervalos de tiempo en los que habrán de sucederse las entrevistas con los desempleados hasta la duración de las mismas14. En la primera entrevista se configura el plan individual de actuación denominado “Back-to-work-plan”, conforme al que el desempleado debe suscribir un compromiso de actividad o “integration agreement” también denominado “Jobseeker´s Agreement”. En este pacto se detallan todas las actuaciones15 que el firmante deberá realizar para buscar activamente un empleo, por lo que no existen itinerarios prefijados como sucedía en el modelo francés, y de cuya efectiva materialización debe responder el propio usuario en tanto

13. Los subprogramas a los que aludimos son: “New Deal for Young People”, subprorama obligatorio dirigido a jóvenes de entre 18 y 24 años que han sido beneficiarios del programa Jobseeker´s Allowance durante seis meses; “New Deal 25 Plus”, subprograma obligatorio para usuarios de más de 25 años que han participado en el Jobseeker´s Allowance durante 18 meses; “New Deal 50 Plus” subprograma no obligatorio dirigido a mayores de 50 años que se han beneficiado de los principales subsidios durante 6 meses; “New Deal for Lone Parents” subprograma no obligatorio que contiene apoyos económicos para las familias monoparentales; “New Deal for Disabled People”, subprograma no obligatorio que implica una actuación intensificada de apoyo a la búsqueda de empleo de personas minusválidas; “Pathways to work”, subprograma que pretende apoyar la autonomía y la inserción laboral de minusválidos o enfermos; “Progress2work/linkup”, subprograma relativo a la recuperación social de personas dependientes de sustancias tóxicas, exconvictos y sin-techo. 14. Según los “Rapporti” del Isfol italiano esta duración está prevista entre los 40-45 minutos. 15. Entre las actuaciones también se incluyen las referentes a la auto-búsqueda de empleo.

que, cada dos semanas y durante el período de tiempo en que esté vigente el pacto, le será reclamado por el técnico pertinente justificación documental de las actuaciones desarrolladas. Un rígido control que responde al objetivo de contrarrestar los posibles fraudes y abusos en la percepción y utilización de los subsidios. El Servicio Público de Empleo británico también dedica bastantes esfuerzos y operaciones a la evaluación de su propio funcionamiento y, en concreto, de la función intermediadora, valorándose desde las premisas más generales hasta la estimación de las actividades singularmente entendidas. Se concluye, pues, que en el servicio de empleo británico, en donde el sector público cede importantes cuotas de intervención al sector privado especialmente en materia de intermediación, puede constatarse la determinación unitaria -que no uniforme- de esta función para todos los actores intervinientes en el mercado de trabajo. Así se programa, desde el nivel estatal, el contenido y la evaluación que, como mínimo habrán de observarse por tales actores cuando desarrollen la labor de intermediación.

2.3. La competitividad como nota dominante de la relación público privada en el Servicio Público de Empleo holandés La característica fundamental del modelo competitivo que podemos identificar en el servicio de empleo holandés es que los agentes públicos y privados interactúan en el mercado de trabajo en igualdad de condiciones, accediendo sin cuotas reservadas y de forma equitativa a subvenciones y a financiaciones públicas, estando ampliamente externalizada la función de la intermediación. Los operadores privados con o sin ánimo de lucro participan en las concesiones16 para adjudicarse los servicios ofertados conjuntamente por el Instituto de Seguridad y Asistencia Social, -denominado “Uitvoeringsinstituut Werknemers Verzekeringen” (en adelante, UWV)– y los municipios. Todos ellos se organizan en una asociación denominada “Borea” que pacta con el Gobierno nacional el perfil, los parámetros generales de los contratos y la calidad de los servicios ofertados.

16. El sistema de concesión es constantemente modificado y revisado por el Gobierno nacional, siendo una de las últimas revisiones motivada por el hecho de que el mercado de los concesionarios estuviera controlado por unos pocos operadores de grandes dimensiones.

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Actualmente el UWV emite una concesión anual articulada en función de las áreas administrativo-territoriales del país (seis en total) y de los colectivos17 a incluir. La selección de los concesionarios se realiza en función de cuatro datos clave: la experiencia previa como concesionario de actuaciones en el mercado de empleo local, el precio del servicio, la tasa de inserción laboral propuesta y la metodología de inserción prevista. De forma parecida a como se apuntaba en el modelo británico en el servicio holandés los concesionarios obtienen beneficios18 –especialmente de naturaleza económica– en la medida en que logran la efectiva inserción laboral de los desempleados siempre que el usuario permanezca en el puesto de trabajo en un período de tiempo igual o superior a seis meses. En el caso de que no se lograra tal permanencia se penaliza a las agencias privadas reduciendo sus beneficios económicos. En este sentido es lógico que los operadores privados sean objeto de constantes evaluaciones19, lo que redunda tanto en la eficiencia de su actuación como en la calidad de los servicios prestados.

17. Estos colectivos son: desempleados con problemas sociales y económicos; desempleados mayores de cincuenta años; desempleados pertenecientes a minorías étnicas; desempleados pertenecientes a los grupos 2, 3 y 4 relativos a la clasificación obtenida tras la primera entrevista realizada por el CWI; y para los beneficiarios del subsidio por minusvalía. 18. Se trata entre otros beneficios de los “bonos adjuntos para empleos de larga duración y/o a tiempo indeterminado”, y los “incentivos adjuntos” para los supuestos en que se logre la inserción laboral inmediata o en un período de tiempo muy breve de usuarios con menos de 6 meses en situación de desempleo. 19. La evaluación se realiza por parte del Gobierno central en atención a los siguientes aspectos: Porcentaje de abandono por parte de usuarios inscritos que no consiguen insertarse laboralmente y vuelven a inscribirse como desempleados en el CWI (drop out); porcentaje de colocaciones efectivas (usuarios que se insertan laboralmente de forma permanente o con contrato igual o superior a seis meses) y evaluación completa del itinerario ofertado a los usuarios (entrevista inicial, plan de reinserción e inicio, resultados en función de grupos de usuarios y de objetivos predefinidos alcanzados realmente). 20. Consistente en, aproximadamente, tres horas de dedicación y 500 euros de gasto por usuario.

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El servicio de empleo holandés está compuesto por el Ministerio de Asuntos Sociales, que supervisa la actividad de colocación, y los servicios públicos de empleo, denominados “Centrum voor Werk en Inkomen” (en adelante, CWI), que constituyen una agencia gubernativa con funciones casi idénticas a aquellas previstas para los “Jobcentres Plus” británicos. Esto es, desde ellos se realizan funciones de orientación, control y coordinación de las políticas de empleo y de concesión de subsidios –actividad ésta que desarrollan en asociación con el Instituto de Seguridad y Asistencia Social-. Los CWI constituyen por tanto el único punto de acceso al servicio de colocación y entre sus funciones destacan, dentro del área de la intermediación, la clasificación de los usuarios demandantes de empleo en atención a su perfil profesional y a la “distancia” que los separa del mercado de trabajo, y la determinación de las actuaciones que mejor se adapten a las necesidades de los desempleados. De la labor de acogida y orientación de los usuarios se encargan los operadores técnicos, diferenciados en dos grupos: aquéllos que asisten a las empresas –llegándose a firmar incluso un pacto de actuación entre el CWI y las pymes holandesas– y los que atienden a los desempleados. Estos operadores cuentan con una limitación horaria y económica por cada usuario atendido20 que pueden redistribuir como estimen conveniente, dotándoseles así de una absoluta autonomía en la organización y gestión de los servicios ofertados. Pero también esta autonomía conlleva responsabilidades que les son exigidas por los coordinadores que existen en cada CWI. Los coordinadores verifican la correlación entre los servicios prestados, los desembolsos económicos realizados y los objetivos logrados. Mientras que el Director de cada CWI supervisa la labor

En el servicio de empleo holandés también se organizan actuaciones orientadas a la evaluación del propio servicio y por tanto de la función de intermediación. Esta evaluación gira en torno a un método de medición cuatrimestral asentado en un amplio abanico de variables. de los coordinadores a través de reuniones semanales y del seguimiento de los datos –referentes a resultados e indicadores- diariamente expuestos en el propio portal de internet de cada CWI. Junto a esta prácticamente perfecta organización y distribución de responsabilidades entre los técnicos del servicio de empleo, también están previstos otros aspectos relativos a los usuarios como el método de supervisión de la efectiva realización de las actuaciones incluidas en el itinerario de inserción. El itinerario que contiene de las actividades a desarrollar por el usuario se diseña en función de la “distancia” que separa al demandante de empleo del acceso al mercado de trabajo. Distancia metafórica ésta que se mide a través del “change-meter” y del “kwint”. El “change-meter” es un cuestionario cuyos resultados, elaborados a través de un método estadístico, evidencian cuáles son los obstáculos que dificultan la inserción laboral del usuario (físicos, mentales, económicos…) y perfilan el recorrido posiblemente útil para su superación. Las actuaciones que componen este recorrido se diseñan a través del “kwint”, que es la herramienta que ayuda a hacer un estudio en mayor profundidad del perfil del usuario (competencias profesionales, contenido de la formación poseída…).

miento jurídico que se hace de la intermediación es unitario para todos los actores intervinientes en materia de colocación en el mercado de trabajo, abarcando desde las actividades que la dotan de contenido, el modo en que esta se facilita hasta su evaluación –una evaluación que abarca las actividades que la componen, el modo en que se presta la intermediación, los actores que la proporcionan y los resultados que a través suya se obtienen-.

3 Influencia de la descentralización del servicio de colocación en la ordenación jurídica de la intermediación. Especial referencia al caso español

Puede colegirse que en el servicio público holandés, de forma paralela a los otros dos servicios de colocación analizados, el trata-

El análisis realizado hasta ahora nos llevaría a subrayar que aun tratándose de servicios de empleo con diversos grados de privatización y, por tanto de externalización de funciones, la ordenación de la intermediación que presentan -entendida en términos de contenido, prestación y evaluación- está prevista de forma básica desde el nivel central. Esta configuración mínima de la intermediación para todos los actores del mercado de trabajo, que es común a los tres servicios estudiados, se justifica tanto en el hecho de que se trate de modelos organizativos competencialmente centralizados, como en la finalidad de alcanzar, -a través de la previsión unitaria de pautas comunes a todo el servicio- la eficacia en la implementación de la intermediación. Es por ello que en este apartado reflexionamos acerca de cómo se ordenaría jurídicamente la intermediación laboral en países cuya estructura geo-política está fragmentada en regiones con autonomía legislativa, con competencias en materia de empleo y con servicios de colocación descentralizados. En este sentido procedemos al estudio del tratamiento que de la intermediación laboral hace España22 y, para ello, comenzaremos por ubicar constitucionalmente la materia de la intermediación de modo que, a posteriori, nos permita conocer, de un lado, los niveles competenciales, estatal o autonómico, a los que corresponde su ordenación, gestión y ejecución, y, de otro lado, en qué modo y cuáles son los actores del mercado de trabajo encargados de su prestación.

21. El primer grupo, compuesto por personas fácilmente empleables en seis meses, es atendido por los CWI, mientras que los grupos dos, tres y cuatro son atendidos o bien por el Servicio de Asuntos Sociales, el UWV, para el caso de que se trate de sujetos que se puedan beneficiar de subsidios por desempleo, por minusvalía, o bien por los municipios, si se trata de usuarios que tengan exclusivamente derecho a la asistencia social. En cualquiera de estos dos supuestos existe el deber de reenviar a los usuarios a los operadores privados con quienes tengan concertados los servicios de colocación.

22. Un análisis similar se ha hecho del ordenamiento jurídico italiano puesto que sus Regiones cuentan con una cierta autonomía organizativa en materia de ordenación del servicio público de empleo. En este sentido SALAS PORRAS, M.: El servicio público de empleo… op.c., págs. 87 a 126.

Con toda esta información procedente del “change-meter” y del “kwint”, los usuarios son clasificados en cuatro grupos21 atendiendo a su nivel de empleabilidad, de mayor (primer grupo) a menor (cuarto grupo), a los que se les ofrecen distintos tipos de medidas de empleabilidad. Y a su vez se les comunican las vacantes laborales que se ajusten más a su perfil profesional y formativo. En el servicio de empleo holandés también se organizan actuaciones orientadas a la evaluación del propio servicio y por tanto de la función de intermediación. Esta evaluación gira en torno a un método de medición cuatrimestral asentado en un amplio abanico de variables.

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En nuestro país, la mayor parte del gasto público repercute sobre las medidas pasivas cuya cuantía, además, también está por debajo del resto de países estudiados si atendemos al número total de beneficiarios en proporción a la cantidad a ellos destinada. 3.1. Distribución constitucional de competencias en materia de intermediación laboral

3.2. Configuración normativa del Sistema Nacional de Empleo

La complejidad de contenidos que encierra la materia del empleo23, entre los que se encuentra el área de la colocación –y por tanto de la intermediación-, circunscribibles cada uno de ellos en alguno o varios24 de los títulos competenciales previstos por la Constitución Española, ha dado lugar al conflicto de competencias entre el Estado central y las Comunidades Autónomas. Reparto éste del que quedan excluidos los entes locales aun cuando son actores inextricables del propio Sistema Nacional de Empleo conforme a la división político-territorial constitucionalmente reconocida en el artículo 140 y a la referencia hecha en el artículo 4 de la Ley 56/2003. En este sentido, y debido al carácter jurídicamente ambiguo del texto constitucional, es preciso acudir a la jurisprudencia constitucional para llegar a entender la distribución de competencias entre el Estado central y las Autonomías en materia de empleo, colocación laboral y, concretamente, intermediación. Así, los títulos competenciales más frecuentemente tangenciales a la política de empleo y, por tanto, a la política activa de empleo en general y a la de la colocación en particular, son los relativos a la legislación laboral (artículo 149.1.7ª y 17ª CE), al fomento-desarrollo económico (artículos 40.1, 148.1.13ª y 149.1.13ª CE) y a la política asistencial (artículos 41 y 148.1.20ª CE), cada uno de los cuales resulta atribuido bien de forma exclusiva al Estado central, o a las Comunidades Autónomas, bien de modo compartido entre ambos niveles, y en base a los principios de solidaridad, igualdad, autonomía y unidad. Pues bien, en lo que respecta a la intermediación, en tanto que se desarrolla en una fase previa pero estrictamente necesaria a la de la efectiva existencia del contrato de trabajo, el Tribunal Constitucional25 ha considerado que se circunscribe al ámbito de la legislación laboral, prevista por el artículo 149.1.7ª de la CE, con lo que la legislación sobre esta materia corresponde al Estado central26, siendo su gestión y ejecución atribuida a las Comunidades Autónomas que así lo hayan previsto en sus respectivos Estatutos de Autonomía.

Atendiendo a la distribución competencial constitucional antes señalada y, simultáneamente, a la realidad ya existente en nuestro ordenamiento jurídico en materia de servicios de colocación, donde cada Comunidad Autónoma contaba con una agencia de colocación encargada del ajuste entre oferta y demanda de empleo, la Ley 56/2003 de Empleo opta por configurar un sistema de servicios de colocación compuesto por el Servicio Público de Empleo Estatal (SPEE) y los Servicios Públicos de Empleo Autonómicos (SPEA). De forma que se reconoce y se constata así la descentralización de la gestión de las políticas activas de empleo.

23. La multiplicidad de contenidos a la que aludimos ha sido desglosada en más de una ocasión por la doctrina. Entre otros, y para la profundización en el estudio de estas materias varias incluidas en la de empleo, ALVARELLÓS GALVÉ, C.: Sistema institucional y normativo de empleo, Madrid, 1983, págs. 15 y 16; MARTÍN VALVERDE, A.: “La política de empleo: caracterización general y relaciones con el Derecho del Trabajo”, Documentación Laboral, nº 9, 1983, págs. 63 y 64; QUESADA SEGURA, R.: “Desarrollo y ejecución de la política de fomento del empleo por la Administración Autonómica Andaluza” en El Consejo Andaluz de Relaciones Laborales. Veinte Años de Relaciones Laborales en Andalucía (1983-2003). XX Aniversario. CARL, Sevilla, 2003, pág. 578 a 580. y MONEREO PÉREZ, J. L.: “La distribución de competencias en el Estado Social Autonómico en materia de políticas de empleo e inmigración”, Tribuna Social nº 198, junio 2007, pág. 23. 24. Así puede derivarse de la lectura del Fº. Jº. 6º de la STC 125/1984 de 20 de diciembre, publicada en BOE nº 10, de 11 de enero de 1985. 25. STC 195/1996, de 28 de noviembre, (BOE nº 1, de 3 de enero de 1997 y nº 39, de 14 de febrero de 1997) en cuyo Fº. Jº. 4º indica que “colocación, fomento del empleo, formación profesional ocupacional son estadios previos al contrato de trabajo o a la relación laboral que deben o pueden preceder a ésta, cuya constitución en todo caso, favorecen (…)”.

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Por su parte, el SPEE queda configurado como organismo autónomo, independiente y con personalidad jurídica propia, adscrito al Ministerio de Trabajo e Inmigración que cuenta con una estructura central y otra periférica para el cumplimiento de sus funciones de las que forman parte en su composición, de modo paritario y tripartito, la Administración, las organizaciones empresariales y sindicales más representativas. Las funciones que se le encomiendan consisten, conforme al artículo 21 de la Ley 56/2003, en la “ordenación, desarrollo y seguimiento de los programas y medidas de la política de empleo”. Es decir, la ordenación de la intermediación habría de corresponder, atendiendo a esta disposición, al SPEE –excepto cuando se trata de las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla dado que entonces asumiría la doble función de ordenación y gestión conforme a la Disposición Adicional Segunda de la Ley 56/2003-. En consecuencia se prevé una intervención programadora y orientadora por parte del

26. Una distribución similar podemos encontrar en el ordenamiento jurídico italiano en donde en el año 2000, se aprueba la Ley 328/2000, de 8 de noviembre, cuyo objeto era la modificación del Estado de bienestar configurado previamente en la República Italiana, comenzando el Estado a perfilarse como garante del equilibrio y uniformidad, y las Regiones como las responsables del desarrollo e incluso mejora de los niveles mínimos estatales. En el año 2003 tuvo lugar la aprobación de la Ley nº 30, de 14 de febrero, y de su Decreto Legislativo 276/2003, con el objetivo de dotar de contenido a la atribución constitucional que en materia de empleo se hace al Estado central consistente en la regulación del mercado de trabajo nacional, la materia de colocación y de los servicios de empleo públicos y privados (artículo 1 de la Ley 30/2003 y Título II del Decreto Legislativo 276/2003). La traducción en clave de servicio de empleo de esta situación constitucional da como resultado un esquema organizativo con tres niveles institucionales –el estatal, el regional y el provincial- asentado en el “principio de integración de los servicios” que deja en manos de las Regiones la implementación del sistema nacional de empleo. En este sentido se justifica que las Regiones cuenten con sus propias normas de organización de sus servicios de colocación, las cuales han generado tres modelos o fórmulas de ordenación atendiendo a las competencias transferidas desde el nivel regional al provincial y al local. Una sería la fórmula “minimalista” en la que se confiere a las Provincias, por parte de las Regiones, sólo funciones administrativas; otra, la “intermedia”, en la que se atribuiría a las Provincias, además de las funciones administrativas en materia de empleo, algunas obligaciones de política activa y, por último, la fórmula “maximalista” sería aquélla en la que las Regiones otorgarían a las Provincias plena delegación, tanto respecto a las funciones relativas al empleo como en lo que atañe a la política activa.

4 La eficacia y la eficiencia de los modelos prototípicos de intermediación laboral. Un estudio estadístico-comparativo SPEE con respecto a las actuaciones del resto de actores del mercado de trabajo, lo cual habría precisado de un posterior desarrollo normativo que concretara esta función en relación a cada programa y medida de política de empleo, dentro de las que se incluye la intermediación laboral. Sin embargo, y a pesar de tratarse de un mandato constitucional indirecto y de una previsión legal directa, no contamos en nuestro ordenamiento jurídico con normas estatales que ordenen este aspecto, debiendo dirigirnos al nivel autonómico para encontrar algún rastro de ello. Esta labor ordenadora consistiría en establecer unas pautas mínimas y generales, observables por todos los SPEA y por los actores privados con o sin ánimo de lucro, que a modo de orientaciones generales garanticen desde los principios constitucionales de igualdad, unidad de mercado y libertad de establecimiento hasta las previsiones legales contenidas en la Ley 56/2003 referidas a la “colaboración entre los entes implicados en la ejecución de la política de empleo”, de “interrelación entre las distintas acciones de intermediación laboral” y de “promoción de la corrección de los desequilibrios territoriales y sociales”27 para hacer efectivo el derecho/deber al trabajo de los españoles previsto en el artículo 35.1 CE. No puede faltar en este recorrido, si bien breve, de la arquitectura de nuestro Sistema de Empleo alguna referencia al papel que juegan los entes privados28. En este sentido la Ley 56/2003 de Empleo prevé que los servicios públicos estatal y autonómicos “asuman la dimensión pública de la intermediación laboral”29, mientras que las agencias de colocación podrán participar –a partir de la entrada en vigor de la Ley 35/2010, de 17 de septiembre, de medidas urgentes para la reforma del mercado de trabajo-, no sólo en labores de intermediación, sino además de orientación e información cuando medie la preceptiva autorización. A pesar de la intervención en el mercado de trabajo español de agencias de colocación y de entidades colaboradoras el SPEE y los SPEA, además de cooperar con ellas en la intermediación, en la información y en la orientación ostentando la vertiente pública, guardan para sí tanto la asistencia al desempleado como la función de control de tales agentes y de los resultados obtenidos. Lo cual nos llevaría a afirmar que el SNE español presenta características más próximas al modelo cooperativo, en el que agentes privados y servicios públicos interactúan especialmente en el ámbito de la información y en los servicios básicos de intermediación y gestión del ajuste entre oferta y demanda de empleo, ostentando los Servicios Públicos de Empleo un papel predominante.

27. Artículo 2 de la Ley 56/2003. 28. También en el servicio de empleo italiano se permite la mediación en el mercado de trabajo de agentes de colocación que, distintos a los servicios de empleo, desempeñan labores de ayuda o asistencia a estos últimos sin suplantarlos. Se trataría de un modelo relacional público privado de coexistencia reglamentada, en donde conviven sectores del mercado exclusivamente organizados por los entes públicos junto con otros ámbitos de intervención público-privada en régimen de subsidiariedad horizontal y vertical. En este sentido FALASCA, G.: I servizi privati per l´impiego, Collana Adapta-Fondazione “Marco Biagi”, nº 10, Giuffrè Editore, Milán, 2006, pág. 114. 29. Artículo 22.3 de la Ley 56/2003 en su nueva redacción introducida por la Ley 35/2010.

A través de los cuadros de datos que a continuación se presentan tratamos de traducir en términos cuantitativos las tipologías de intervenciones que los servicios de colocación, atendiendo a los diversos modelos de ordenación jurídica a los que pertenecen, llevan a cabo en sus respectivos mercados de trabajo en materia de políticas activas y pasivas de empleo. De manera que esta otra perspectiva de la realidad nos permita aprehender la bonanza o no de las medidas que en materia de intermediación se adoptan. En este sentido puede apreciarse que el Servicio Público de Empleo francés –perteneciente al modelo cooperativo-, aun contando con unas tasas de inscritos como desempleados cercanas a las españolas –cuyo servicio de empleo también se ordena dentro del esquema cooperativo-, presenta unos gastos en políticas públicas de empleo –sean éstas pasivas o activas- casi absolutamente ajustados a los incrementos y a los descensos que se generan en el número de desempleados, siendo especialmente destacable el importante peso económico de las medidas activas. La cuantía de éstas es tres veces mayor que en España para un número de desempleados incluso ligeramente inferior. En nuestro país, la mayor parte del gasto público repercute sobre las medidas pasivas cuya cuantía, además, también está por debajo del resto de países estudiados si atendemos al número total de beneficiarios en proporción a la cantidad a ellos destinada. Esta descoordinación que apreciamos –entre el número de desempleados inscritos, gasto total destinado a medidas activas y a medidas pasivas- estaría justificada en la inexistencia de un sistema que permita detectar tanto las verdaderas necesidades del mercado de trabajo como el tipo de medidas –y su validez- que se aplica para satisfacerlas. El Servicio de Colocación británico es el único de los cuatro analizados cuya inversión en política pasiva no responde a las verdaderas necesidades de su mercado de trabajo puesto que, como puede constatarse en los datos aportados, el comportamiento en el gasto público es inflexible al incremento de beneficiarios. Esta intervención responde a la premisa imperante en el modelo anglosajón referente a reducir las medidas pasivas para incentivar la aceptación de ofertas de empleo y para derivar una mayor cuantía del gasto hacia medidas activas. En este sentido puede observarse como, entre los cuatro servicios estudiados, es el que mayores cantidades de gastos destina a las políticas activas, contando a la vez con el menor número de desempleados inscritos como tales. En las actuaciones del Servicio Público de Empleo holandés que, como hemos indicado, se inscribe en el modelo competitivo, puede observarse una directa relación proporcional entre las fluctuaciones de gastos en políticas de empleo y de las necesidades del mercado de trabajo, si bien cuenta con un número de inscritos como desempleados muy inferior al francés y al español. Ha de subrayarse sin embargo el mantenimiento en el gasto destinado a las políticas activas aún a pesar de las reducciones en el número de sus destinatarios, lo cual habrá de repercutir necesariamente en la mejora del contenido y de la prestación de éstas.

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entre los cambios originados en los mercados de trabajo –referentes a la reducción o al incremento de desempleados- y la mayor o menor cuantía de gastos en políticas de empleo, lo cual es reflejo de la eficacia de los métodos de evaluación y valoración de tales políticas en lo que respecta a su contenido, prestación y efectos. Sólo un perfeccionado sistema de ordenación de las medidas de empleo –y en concreto de las políticas activas- permitiría tal nivel de adecuación entre necesidades sociales y respuestas jurídicopolíticas, lo que redunda en la eficiencia y eficacia de los propios servicios de empleo.

Puede pues concluirse que en los cuatro servicios de empleo analizados existen importantes diferencias entre las cantidades destinadas a políticas públicas de empleo, si bien la atención destinada a las medidas activas es notablemente mayor en tres de ellos, aun cuando pertenecen a fórmulas distintas de ordenación jurídica. Sólo España invierte esta situación al concentrar los gastos públicos en las medidas pasivas dejando a las políticas activas un papel residual en lo que se refiere a inversión económica a ellas destinada. Por otro lado, ha de subrayarse la estricta correspondencia que existe en los servicios de colocación francés, británico y holandés,

1. Personas inscritas en los servicios públicos de empleo (Las cifras recogen el número total anual de personas inscritas en los servicios de empleo con la categoría legal de desempleadas o como buscadoras de empleo –desempleadas o no-, así como los gastos públicos que ha generado su atención en los servicios de empleo ya sea por medidas concretas activas o pasivas (% del PIB) 2004 (I)

2004 (G)

2005 (I)

2005 (G)

2006 (I)

2006 (G)

2007 (I)

2007 (G)

2008 (I)

2008 (G)

UE(27)

…

2.000

…

1.824

…

1.597

…

1.604

UE(15)

…

2.246

…

2.076

…

1.897

…

1.667

…

1.688

Francia

3791696

2.659

3847977

2.477

3556047

2.301

3221453

2.140

3098967

1.977

Reino Unido

841401

0.643

881493

0.621

953970

0.506

838675

0.481

1021545

0.505

Holanda

770500

3.507

717200

3.308

630200

2.852

491700

2.473

454900

2.306

España

3127728

2.117

3036910

2.072

2995448

2.083

3018073

2.092

3587968

2.517

Lectura: (I)=inscritos, (G)=gastos. La tabla es de elaboración propia pero los datos han sido extraídos de: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&language=en&pcode=tps00081&plugin=1 http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&language=en&pcode=tps00076&plugin=1 http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/statistics/search_database?_piref458_1209540_458_211810_211810.node_code=tps00076

2. Personas beneficiarias de políticas de empleo pasivas (Las cifras recogen el número total anual de personas beneficiarias exclusivamente de medidas pasivas de empleo y el correspondiente gasto público generado (Millones de Euros). 2004 (B)

2004 (G)

2005 (B)

2005 (G)

2006 (B)

2006 (G)

2007 (B)

2007 (G)

2008 (B)

2008 (G)

…

15150080

140m

14348437

131m

12789378

117m

13026375

119m

EU(15)

13437588 142m

13546658

137m

12879574

128m

11561402

114m

11933636

117m

Francia

2802523

28m

2681273

27m

2564060

24m

2259373

23m

2280963

22m

Reino Unido

841401

881493

953970

3.5m

838675

1021545

3.5m

Holanda

757500

10m

724830

10m

633965

555600

534100

7.5m

España

1284214

12m

1294893

13m

1332638

14m

1421432

15m

1814630

20m

EU(27)

Lectura: (B)=beneficiarios, (G)=gastos. La tabla es de elaboración propia pero los datos han sido extraídos de: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&language=en&pcode=tps00080&plugin=1 http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&language=en&pcode=tps00078&plugin=1

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3. Personas participantes en medidas activas de políticas de empleo (Las cifras recogen el número total anual de personas participantes exclusivamente en medidas de políticas de empleo activas llevadas a cabo por los servicios de empleo de los Estados miembros y que han supuesto –tales medidas- un cambio en la situación de desempleo de los participantes. Se han computado los participantes de las siguientes medidas: prácticas en empresa, contratos de trabajo creados bajo incentivos públicos, reparto del tiempo de trabajo, creación directa de empleo, ayudas para la creación de nuevas empresas. Se incluyen además los datos referentes al gasto público que han generado estas políticas (Millones de Euros)

2004 (P)

2004 (G)

2005 (P)

2005 (G)

2006 (P)

2006 (G)

2007 (P)

2007 (G)

2008 (P)

2008 (G)

EU(27)

…

10051864

56m

11178267

58m

10884960

56m

10266942

57m

EU(15)

8511960

61m

9089313

54m

10199502

56m

9998294

54m

9073646

54m

Francia

1509191

12m

1523797

11m

1576240

12m

1672583

13m

1538663

11m

Reino Unido

103193

10m

67798

88369

87220

92885

Holanda

386163

349050

318227

298490

325923

España

1860895

4.6m

2721158

4.8m

2796458

5.5m

3470994

5.8m

2716406

5.7m

Lectura: (P)=participantes, (G)=gastos. La tabla es de elaboración propia pero los datos han sido extraídos de: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&language=en&pcode=tps00079&plugin=1 http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&language=en&pcode=tps00077&plugin=1

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5 Conclusiones Partiendo del contexto jurídico-normativo en el que los sectores privado y público están llamados a la cooperación, puede afirmarse que es éste el modelo en que se configura la intermediación laboral en nuestro ordenamiento jurídico. Sin embargo debe resaltarse la falta, en nuestro ordenamiento jurídico, de normas estatales que concreten unos parámetros básicos y determinados en materia de intermediación30. Esta laguna jurídica resulta más destacable en lo que respecta a la demanda de empleo31, al compromiso de actividad y, muy concretamente, al itinerario de inserción laboral de cuyo incumplimiento se hace depender el derecho social a la percepción de subsidios o prestaciones por desempleo. Así, ni en la Ley 56/2003 ni en las sucesivas normas hasta ahora aprobadas, –RD-Ley 10/2009, de 13 de agosto, por el que se regula el programa temporal de protección por desempleo e inserción o la Ley 35/2010-, se han previsto el proceso que haya de seguirse para su elaboración, su contenido, la forma en que haya de prestarse o la evaluación32 de la eficacia en su materialización, siendo las Comunidades Autónomas y sus respectivos servicios de empleo quienes, de forma independiente y descoordinada33, están colmando esta desregulación. Esta reclamación que hacemos relativa a la ordenación unitaria en materia de intermediación por parte del nivel estatal del servicio de empleo y para todo el territorio nacional, de unas pautas mínimas y básicas susceptibles de amejoramiento por cada Autonomía atendiendo a sus necesidades concretas, no sólo cuenta con el respaldo jurídico antes citado sino con el aval de la eficacia alcanzada por aquellos servicios de colocación que, como el francés, el británico y el holandés ya la integran.

30. Esta carencia ha sido criticada también por el Consejo Económico y Social en su Informe del CES: Desequilibrios ocupacionales y políticas activas de empleo, Informe I/2005, Madrid, pág. 89 y por los actores sociales en el Punto tercero de la Declaración relativo a los “Servicios Públicos de Empleo, intermediación en el mercado de trabajo y políticas activas de empleo” dentro del Apartado III sobre “Medidas para potenciar las políticas activas y los servicios públicos de empleo”. GARCÍA NINET, J. I.: “Avance sobre el Acuerdo para la Reforma del Mercado de Trabajo como apuesta por la estabilidad en el empleo”, Tribuna Social: Revista de Seguridad Social y Laboral, nº 186, 2006, págs. 9 y 10, realiza un comentario sobre la finalidad de este apartado tercero del AMCE. 31. Las actuaciones respecto de la demanda de empleo en materia de intermediación laboral en el ordenamiento jurídico italiano cuentan con una previsión normativa desde el nivel estatal contenida en la Ley 247/2007. Estas actuaciones consisten en la obligatoria realización por parte de los Centri per l’impiego –Centros de empleo- de entrevistas de orientación, actuaciones de inserción y de formación dentro de un período de tiempo y en una cantidad prefijados, correspondiendo a cada Región el desarrollo y adecuación de su contenido a la ordenación de su propio servicio de empleo y a las verdaderas necesidades del mercado de trabajo. 32. Trasladando esta temática al servicio de empleo italiano encontramos que desde el nivel estatal también se dispone –a través de los artículos 2.2 y 4.1.d) del Decreto Legislativo 469/1997- la evaluación de la función de intermediación, si bien no llega a especificarse en qué haya de consistir o el modo en que haya de implementarse, siendo su determinación transferida a las Regiones. Así, la configuración final de este método ha dependido en la práctica de si la Región había organizado su servicio de colocación atendiendo a la fórmula minimalista, a la intermedia o a la maximalista. 33. Esta situación ha sido objeto de estudio en SALAS PORRAS, M.: El servicio público… op. c. págs. 167 a 170.

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Esta eficacia, que ya hemos constatado en el apartado anterior, se predica de la práctica común y asentada en servicios de colocación configurados de forma plural y distinta, e insertos en ordenamientos jurídicos que obedecen a organizaciones político-administrativas centralizadas. Por el contrario, la descentralización que caracteriza al Sistema Nacional de Empleo español, no hace sino reforzar la idea de la necesaria coordinación que ha de primar en la actuación de los distintos agentes que intervienen en el mercado de trabajo, y concretamente, en el área de la intermediación laboral. Especialmente es exigible la uniformidad de su configuración jurídica cuando desde la nueva Ley 35/2010 de medidas urgentes de la reforma del mercado de trabajo, aun a pesar de que legitima la intervención de actores lucrativos privados, se reafirma el carácter público de la prestación de la intermediación laboral. Es decir, la materialización de la intermediación es pública en función del objeto no de los sujetos que la prestan. Y, precisamente por ello, su ordenación jurídica debe garantizarse en todo el territorio nacional y para todos los actores intervinientes de forma que, independientemente del carácter público o privado, lucrativo o gratuito, del prestador del servicio, la intermediación esté siempre orientada a la eficacia y a consolidarse como herramienta válida para ayudar a construir un mercado de trabajo transparente e inclusivo.

Referencias bibliográficas - ALARCÓN CASTELLANOS, Mª del M.: La Intermediación Laboral como un Instrumento Eficaz en Tiempos de Crisis: Servicios Públicos de Empleo y Entidades Afines, Thomson Reuters, Aranzadi, Cizur Menor, Navarra, 2009. - ALVARELLÓS GALVÉ, C.: Sistema institucional y normativo de empleo, Madrid, 1983. - COMISIÓN EUROPEA: “Modernising Public Employment Services to Support the European Employment Strategy”, Bruselas a 13 de noviembre de 1998. - DI DOMENICO, G.: “Comparative Analysis on Employment Services in the Enlarged European Union”, Isfol: Monografie sul mercato del lavoro e le politiche per l´impiego, nº 11, 2004. - FALASCA, G.: I servizi privati per l´impiego, Collana Adapta-Fondazione “Marco Biagi”, nº 10, Giuffrè Editore, Milán, 2006. - GARCÍA NINET, J. I.: “Avance sobre el Acuerdo para la Reforma del Mercado de Trabajo como apuesta por la estabilidad en el empleo”, Tribuna Social: Revista de Seguridad Social y Laboral, nº 186, 2006. - MARTÍN VALVERDE, A.: “La política de empleo: caracterización general y relaciones con el Derecho del Trabajo”, Documentación Laboral, nº 9, 1983. - MONEREO PÉREZ, J. L.: “La distribución de competencias en el Estado Social Autonómico en materia de políticas de empleo e inmigración”, Tribuna Social nº 198, junio 2007.

- OIT: El papel de las agencias privadas de empleo en el funcionamiento del mercado de trabajo, Ginebra, 1994. - QUESADA SEGURA, R.: “Desarrollo y ejecución de la política de fomento del empleo por la Administración Autonómica Andaluza” en El Consejo Andaluz de Relaciones Laborales. Veinte Años de Relaciones Laborales en Andalucía (1983-2003). XX Aniversario. CARL, Sevilla, 2003. - SALAS PORRAS, M.: El servicio público de empleo y el proceso jurídico de colocación, Monografías de Temas Laborales, nº 46, Consejo Andaluz de Relaciones Laborales, 2010. - WALWEI, U.: Monopoly or coexistence: An international comparison of job placement, nº 5, Berlín, Instituto para la Investigación sobre el Empleo, 1993. - Placement as public responsability and as a private service, nº 17, Berlín, Instituto para la Investigación sobre el Empleo, 1996. - “Improving job-matching through placement services” en SCHMID, G., O´REILLY, J. y SCHÖMANN, K. (Eds.): International handbook of labour market policy and evaluation. Cheltenham, Edward Elgar, 1996. - Job placement in Germany: Developments before and after deregulation, nº 31, Berlín, Instituto para la Investigación sobre el Empleo, 1998.

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SUMARIO 1. Los origenes privados de la intermediación laboraly su evolución en el contexto jurídico. 1.1. Introducción. 1.2. El caso español. 2. Los modelos de política de colocación. 2.1. El modelo liberal y no intervencionista. 2.2. El modelo intervencionista. 2.3. El modelo intervencionista puro. 2.4. El modelo de política de colocación español. 3. El escenario de la intermediación privada en las últimas décadas. 3.1. El reconocimiento jurídico de una realidad social. 3.2. La concordancia con el Convenio 181 OIT PALABRAS CLAVE Servicio Público de Empleo, Intermediación Pública, Intermediación Privada, Colocación

1 Los origenes privados de la intermediacion laboral y su evolución en el contexto jurídico 1.1. Introducción En líneas generales, los primeros indicios de mediación en la celebración de contrato de trabajo surgen de la mano de la empresa privada destinada a este fin a finales del siglo XIX y comienzos del XX como consecuencia de una crítica situación económica y una gran demanda social de este servicio. Así pues, la colocación es una necesidad social que, antes de ser captada y asumida por el Estado, es prestada únicamente por parte de la empresa privada. Este periodo de laissez faire se caracteriza, precisamente, por el predominio de las agencias privadas de empleo. El liberalismo económico propio de esta época degenera en un abuso mercantilista del servicio de colocación, al recaer básicamente en manos de empresas privadas con ánimo de lucro. Ante la negociación con mercancía humana, surge la iniciativa sindical de creación de bolsas de trabajo con idéntico objetivo de colocación de trabajadores y con diferente fin, al no perseguir éstas beneficio económico alguno. A la interposición de los sindicatos se le suma la presencia de otras organizaciones privadas no lucrativas en la mediación del contrato de trabajo, tales como: sociedades filantrópicas o beneficencia, asociaciones patronales, hermandades y sociedades de socorros mutuos. Todo ello conlleva una denuncia de los excesos de las agencias privadas de empleo con ánimo de lucro. Y por otra parte se posibilita la utilización de un mayor número y mejores servicios de colocación a una población demandante de ello y que se está viendo repercutida por los abusos producidos.

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Con esta mediación de los sindicatos y demás empresas no lucrativas de colocación, los agentes sociales comienzan a demandar la supresión de las oficinas privadas de colocación y a reclamar un control por parte del Estado en la materia, tanto en la regulación del servicio como en la prestación de éste. A partir de este momento es cuando los gobiernos deciden intervenir en esta actividad municipalizando el servicio, hasta que, finalmente éste acaba siendo asumido por el Estado central. De este modo, se pueden diferenciar dos tipos de servicios de colocación: de un lado, aquellos que provienen del ámbito privado y, de otro, los que se encuentran en manos del sector público. Dentro del sistema privado se distinguen las agencias lucrativas de empleo y la actividad sindical de empleo. Las primeras, buscan la ganancia económica a cambio de prestar el servicio de conseguir u ofrecer empleo a quienes lo solicitan. Mientras que los sindicatos, a través de las bolsas de trabajo, no persiguen beneficio económico y actúan suministrando información a los trabajadores desempleados sobre expectativas de empleo en los establecimientos que conocen. Esta tipología constituye el origen de la institucionalización del servicio de colocación. Los hechos sociales y económicos descritos y la necesidad de agilizar al máximo la gestión del mercado hacen que los Servicios Públicos de Empleo (SPE) surjan como aparato especializado del Estado, vinculados a la crisis del capitalismo, en la medida que se conforman como instituciones humanitarias destinadas a socorrer a los trabajadores desempleados. De forma que, en el año 1929 un total de treinta y cinco países poseen oficinas públicas de colocación1, motivados la gran mayoría por la ratificación del Convenio nº 2 OIT, de 1919 y su Recomendación Primera, donde las naciones firmantes se comprometen a crear un sistema de agencias públicas no retribuidas de colocación y se recomienda la prohibición de crear agencias retribuidas de colocación o de empresas comerciales de colocación. A partir de aquí, cada país ha ido construyendo su propio modelo de colocación articulado mediante un SPE en régimen de monopolio de la actividad o en colaboración con las agencias privadas de colocación, con o sin ánimo de lucro según se determine.

1. La implantación de los primeros Servicios Estatales de Empleo tiene lugar en el año 1891 en Nueva Zelanda; en esa misma década sucede lo mismo en diversos Estados Norteamericanos y algo más tarde en el continente europeo. En dicho continente, es Reino Unido, en el año 1909, el que ordena la primera red estatal de oficinas de colocación que posteriormente va a gestionar el seguro obligatorio de desempleo que se crea en 1911, siguiéndole Alemania, que en el año 1927 crea el Instituto Federal de Colocación y Seguro de Desempleo. Vid. SOBRINO GONZÁLEZ, G. Mª., La política de colocación, Albacete, Bomarzo 2006, p. 45.

1.2. El caso español El análisis de la aparición y configuración del sistema de intermediación laboral en España gira en torno a un círculo en el que el origen y el final (entendiendo por tal el momento actual en que se encuentra) confluyen casi de manera homogénea. El sistema de colocación español en sus comienzos aparece dominado por la agencia privada, con y sin ánimo de lucro. Hasta que aparece el servicio publico de empleo, la actividad del Gobierno se ocupa de luchar por la gratuidad del servicio ofrecido por estas oficinas; a la vez que intenta organizarlas de modo que a través de ellas se constituya una verdadera red nacional de oficinas de colocación. La lucha contra las agencias retribuidas de colocación es escasa a pesar de las directrices marcadas por la OIT. Tiene lugar una permisibilidad de este tipo de agencias, justificada por la precaria entidad y poder que éstas poseen en España2. De este modo, se produce una tolerada convivencia de la prestación del servicio de empleo tanto por los agentes públicos como privados, en sus dos vertientes de búsqueda de beneficio económico o no. Los primeros servicios de empleo prestados y provistos de un reconocimiento y regulación legal son las bolsas de trabajo constituidas en las Cámaras Agrícolas, a partir de las que se intenta generalizar su organización y funcionamiento de tal modo que concluyan generando el Servicio Público de Empleo3. Ello sucede durante la posguerra, cuando la situación económica y social se hace especialmente dura y el paro comienza a ser un grave problema dentro de la sociedad, que responde con agitaciones obreras del tipo de huelga y cierre en regiones como Cataluña y Andalucía4. En este contexto y para combatir el paro agrícola, se establece el deber de constituir bolsas de trabajo en todas y cada una de las Cámaras Agrícolas existentes en el plazo de dos meses. Estas Cámaras Agrícolas, de origen privado, ya tenían limitado su ánimo de lucro y eran de consulta obligada para los oferentes de empleo. A partir de aquí, el Estado trata de organizar una red de oficinas de colocación potenciando la conexión entre las diferentes bolsas de trabajo y de éstas con un órgano central: el Ministerio de Fomento –que además será quien controle su correcto funcionamiento-.

Sucintamente, destaca la no dedicación exclusiva de estas bolsas de trabajo al sector agrícola, que admiten oferentes de empleo provenientes de otras ramas. Lo que constituye el comienzo de la ausencia de especialización del servicio de colocación que, al recoger solicitudes de empleo de diferentes sectores, finalmente acabaría acogiendo de igual modo, demandas de empleo procedentes de distintos ámbitos productivos. Y así, con la generalización de actividades en las que actuar y la conexión entre las diferentes bolsas privadas de trabajo, podría llegar a constituirse un sistema nacional de colocación para todos los trabajadores y empresarios. Con esta creciente e importante regulación jurídica, lo que se pretende es crear una red nacional de oficinas de colocación constituidas a partir de las bolsas de trabajo agrícolas y de los restantes sectores productivos. El procedimiento consiste en fortalecer el sistema ya existente y dotarlo de aquellas cualidades y características que progresivamente lo vayan transformando en el servicio general de colocación para todo el territorio español y bajo la dirección del Ministerio de Trabajo. Con el fin de cumplir este objetivo, la Orden Ministerial de 1920 se refiere a la necesidad de crear una Oficina Central de Colocación dentro del propio Ministerio de Trabajo, designada a la compensación interterritorial de ofertas y demandas, tanto entre provincias y regiones españolas, como en el extranjero. Las principales causas que motivan este interés por establecer un sistema de colocación nacional responden a la necesidad de dotar a la población de algún mecanismo que palíe la grave situación de desempleo que estaba teniendo lugar. Por otra parte, concurre el compromiso de ir obedeciendo, a pesar de no estar ratificado aun, el Convenio nº 2 de la OIT de 1919 y su Recomendación. Estos se refieren al deber “de establecer un sistema de agencias públicas no retribuidas de colocación, bajo el control de una autoridad central, a la vez que, cuando existan agencias gratuitas, públicas y privadas, deberán tomarse medidas para coordinar las operaciones de unas y otras con arreglo a un plan nacional”. Sin embargo, no es hasta la republicana Ley de Colocación Obrera de 27 de noviembre de 1931 cuando se constituye el origen de

2. Según expone la Orden Ministerial de 29 de septiembre de 1920 que crea un servicio general de colocación y donde se manifiesta la no necesaria lucha contra las agencias retribuidas de colocación dada su insignificante penetración en el mercado laboral español. 3. Legalizadas mediante el RD de 14 de noviembre de 1890 que faculta a dichas Cámaras de la posibilidad de fundar centros para la colocación de obreros agrícolas, con lo que se establece el primer antecedente normativo de los Servicios de Colocación en España. Y reguladas a través del RD de 12 de junio de 1919. Op. Cit. SOBRINO GONZALEZ, La política de colocación, cit, p. 48. 4. En este sentido MONTOYA MELGAR, A.: Ideología y lenguaje en las leyes laborales de España (1873-1978), Madrid, Cívitas, 1992, p. 83 y ss.

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los SPE en España y se organiza un servicio de colocación único de carácter nacional, público y gratuito, a partir de la absorción de las referidas bolsas de trabajo. La Ley de Colocación de 1931 construye una red nacional de oficinas públicas de colocación, aunque el sistema de colocación en que se inserta dicha red aparece compuesto de oficinas de colocación creadas por los organismos públicos y de agencias privadas de colocación, tanto con ánimo de lucro como sin él. A la vez que se organiza un modelo de colocación nacional, público y gratuito, que cumple con lo requerido por la OIT, continúan subsistiendo las restantes bolsas de trabajo y agencias de colocación anteriormente formadas y con indiferencia de su interés lucrativo o no. Por tanto, el Servicio Nacional de Colocación se articula mediante el SPE y otras instituciones privadas de mediación en la contratación. La convivencia entre dichas agencias está sujeta a determinadas condiciones que establecen la Ley de Colocación Obrera y su Reglamento. Por una parte, se elabora un régimen de colaboración de las oficinas de colocación con las Cámaras Oficiales de la Propiedad, del Comercio, de la Industria y de la Agricultura, con las asociaciones empresariales y obreras y con cualesquiera otras entidades semejantes. Dicha cooperación tiene lugar con las agencias privadas, tanto con fines lucrativos como sin ellos, ya que la norma no hace ninguna distinción y el objetivo es conseguir una mejor eficacia del servicio. Por otra parte, se fija la función de las oficinas de públicas de empleo de inspeccionar las agencias de colocación privadas, con el fin de que reúnan “las condiciones de moralidad e higiene, se ajusten al sistema de la Ley de Colocación y sean gratuitas para los trabajadores”. Si bien, este régimen de compatibilidad (idéntico al que actualmente construye la reforma introducida por la Ley 35/2010) está llamado a terminar con las agencias de colocación lucrativo-privadas, en la medida que el art. 2 de la Ley de Colocación Obrera fija un año de plazo para que concluya la actividad de éstas. Por lo que se pretende la disolución de tales agencias, de modo que el sistema de colocación se componga únicamente por los Servicios Públicos de Colocación y aquellas entidades privadas creadas por sindicatos o asociaciones, con carácter gratuito. La finalidad es construir un Servicio de Empleo caracterizado por su gratuidad5. La erradicación de la intermediación privada lucrativa iniciada con la referida Ley de Colocación de 1931 se expande también a la que no persigue beneficio económico alguno con la posterior Ley de Colocación Obrera de 1943 cuyo art. 3 prohíbe expresamente la mediación privada en general y establece un monopolio absoluto del Estado en la intermediación. Consecuentemente, las Cámaras de Comercio, las Agrícolas y otras que se dedicaban a la colocación desaparecen ante este nuevo modelo de colocación que se va a mantener vigente en España durante cincuenta años. La prohibición de la intermediación privada se va a prolongar hasta el año 1994, fecha en que se produce la legalización de las agencias privadas de colocación, pero únicamente de las que actúan sin ánimo de

5. El art. 12 de la Ley de Colocación Obrera lo exige así, de modo que tanto oferentes como demandantes de empleo puedan disfrutar de este Servicio sin tener que abonar cuantía alguna. En este sentido, el art. 5 del Reglamento de Colocación Obrera prohíbe la retribución del mencionado Servicio, uniéndose al propósito de eliminar las agencias de colocación lucrativas. De esta forma se cumplen las directrices marcadas por la OIT en el Convenio nº 2, de 1919, ratificado por España en el año 1922, donde se recomienda la prohibición de crear agencias retribuidas de colocación.

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lucro. Las agencias privadas que operan con fines económicos se van a mantener proscritas hasta la reciente reforma laboral llevada a cabo por la Ley 35/2010 en que se produce una apertura total de la intermediación privada, con y sin ánimo de lucro. El periodo de monopolio público de empleo iniciado durante el Régimen de Franco se mantiene en la etapa democrática como un continuum de la anterior. El Estatuto de los Trabajadores (ET) y la Ley Básica de Empleo (LBE), ambas de 1980, regulan todo lo concerniente a la política de colocación, manteniendo el modelo intervencionista diseñado tanto por la Ley de Colocación Obrera de 1943 y su Reglamento de desarrollo de 1959, como por la Ley de Relaciones Laborales de 1976. La nueva legislación apenas introduce modificaciones respecto a las principales características del anterior SPE. Éste, acorde con las notas específicas establecidas en los Convenios de la OIT ratificados por España, continúa siendo nacional, público y gratuito, prohibiéndose la existencia de agencias privadas de colocación de cualquier clase y ámbito funcional (arts. 40.1 y 40.2 de la LBE). La legalización de la intermediación privada sin fines lucrativos se produce con la reforma laboral introducida por la Ley 10/1994, que tienen como objetivo “acometer de manera decidida y urgente, la reforma de las relaciones laborales con el objetivo de luchar contra el paro y potenciar nuestra capacidad generadora de empleo”. Tales fines se concretan en el propósito de “mejorar los Servicios Públicos de Empleo, primando su eficacia sobre inútiles cargas burocráticas que en nada mejoran su intermediación en el mercado de trabajo”. Esta Ley introduce importantes novedades en la ordenación legal de las actividades de colocación y cesión de trabajadores con las que no solo se rompe el monopolio público de colocación, sino también la contratación laboral propia de nuestro ordenamiento jurídico6. Los cambios que se introducen sobre la legislación anterior afectan al art. 16 ET, a los arts. 40.2, 42.1 y 44.2 LBE y a los tipos sancionadores contenidos en los arts. 26.3, 26.4 y 27.1 de la LISOS, que tipificaban la contratación directa de trabajadores, sin previa solicitud a las oficinas de empleo, como infracciones administrativas de los empresarios en materia de empleo. En cambio, a pesar de la “urgencia” con la que se legaliza dicha intermediación privada, ésta no es ordenada hasta dos años después por el RD 735/1995 por el que se regulan las agencias de colocación sin fines lucrativos y los Servicios Integrados para el Empleo (RDAC). El vacío legal producido durante esos años es un indicativo de la escasa importancia que se presta a la eficacia de la colocación y de que el objetivo realmente perseguido es la liberalización de la mediación laboral. Si la finalidad es construir un servicio de empleo verdaderamente eficaz, carece de sentido la descoordinación entre la aprobación de un modelo liberal de colocación y su desarrollo normativo, así como el que no se haya llegado a abordar con seriedad un instrumento que reforme y potencie el SPE hasta diciembre del año 2003 en que se aprueba una nueva Ley de Empleo

6. CASAS BAAMONDE, M. E.: “El acceso al empleo y las modalidades de contratación laboral”, en AA. Vv.: Jornadas Universitarias Tarraconenses de Derecho Social, Tarragona, Facultad de Ciencias Jurídicas, D. L., 1995, op. cit. p. 11 y ss.

La legalización de la intermediación privada sin fines lucrativos se produce con la reforma laboral introducida por la Ley 10/1994, que tienen como objetivo “acometer de manera decidida y urgente, la reforma de las relaciones laborales con el objetivo de luchar contra el paro y potenciar nuestra capacidad generadora de empleo”. que deroga a la anterior LBE. Es decir diez años más tarde desde que se cambia el modelo de colocación es cuando se procede a la actualización jurídica de la norma que lo regula7 aunque de forma defectuosa. De tal modo que, tendrá que ser revisada y puesta en concordancia con los imperativos legales derivados del Convenio nº 181 OIT de 1997, que aún a fecha de hoy a pesar las modificaciones introducidas por la Ley 35/2010 continúa sin contar con una correcta aplicación en el contexto normativo español. La reforma laboral del año 1994 supone el inicio de la apertura de la intermediación privada que se completa con la reforma laboral de 2010 en que se construye un Sistema Nacional de Empleo articulado por todo tipo de agentes (debidamente autorizados), públicos y privados, con y sin ánimo de lucro.

2 Los modelos de política de colocación La clasificación de los modelos a seguir en política de colocación, según la normativa reguladora, se puede establecer mediante la siguiente clasificación: a) el modelo liberal y no intervencionista; b) el modelo intervencionista; y c) el modelo intervencionista puro.

un sistema de agencias públicas no retribuidas de colocación, es decir, deben garantizar el mantenimiento de un servicio público y gratuito del empleo8. La OIT, a la vez que impone la creación y el desarrollo de un SPE, ha venido regulando la iniciativa privada lucrativa en la actividad. El Convenio nº 96 OIT de 1949, sobre las agencias retribuidas de colocación permite la posibilidad de que cada Estado Miembro pueda elegir entre no aceptar la presencia de ninguna agencia de colocación, permitir tan sólo las que no tienen ánimo de lucro, o legalizar la convivencia de todas las agencias privadas de colocación, con y sin fines lucrativos. Este Convenio se estructura en una Parte II y en una III, entre las que cada Estado puede elegir. La aceptación de la Parte II supone la prohibición de las agencias privadas lucrativas; mientras que la de la Parte III conlleva la aceptación de dichas agencias. Y el Convenio nº 181 OIT de 1997, sobre agencias de empleo privadas (que revisa el anterior) establece una regulación de la intermediación privada tomando como referencia aplicativa el conjunto total de agentes privados de empleo indistintamente de sus intereses lucrativos. Consecuentemente, dependiendo del compromiso de cada Estado con la OIT y del Convenio al que se haya subrogado algunos países establecen una legislación que se ajusta al denominado “modelo liberal y no intervencionista”, que es el actualmente diseñado por el C181 OIT.

2.1 El modelo liberal y no intervencionista El modelo liberal y no intervencionista supone la posibilidad de que un Estado elija entre proporcionar o no a la población unos SPE mediante los que satisfacer la interrelación entre las ofertas y las demandas de trabajo. Dentro de esta elección intervencionista o no, los países miembros de la OIT están obligados a establecer

7. La Ley de Empleo de 2003 supone la transcripción al papel de un sistema de empleo caracterizado por la distribución de la política de colocación entre el Servicio Público de Empleo Estatal y los Servicios Públicos de las Comunidades Autónomas que venía operando desde comienza la transferencia de la red del INEM en el año 1997.

Este modelo de política de colocación supone que, a pesar de que el Estado constituye un SPE, no lo hace de una manera “intervencionista”. El poder público crea este Servicio con el fin de garantizar a todo ciudadano la posibilidad de acceder a él; pero no lo hace como medio de interceder en el funcionamiento del mercado e impedir que éste y su tendencia a la obtención del máximo beneficio

8. Convenios nº 2, de 1919, de desempleo; y nº 88, de 1948, de los servicios de empleo.

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económico repercutan negativamente en el empleo y en la colocación. Se trata de un modelo liberal en el que el Estado queda relegado a la mínima intervención, a una especie de asistencialismo que únicamente mantiene el SPE para no desamparar al ciudadano ante un derecho que le corresponde, sin proporcionarle la fuerza intervencionista que requeriría para poder acometer sus funciones de manera eficiente y eficaz. El modelo liberal de política de colocación está dotado de un sistema “mixto” de servicios de empleo. Es decir, a la vez que se establece un SPE se permite la coexistencia de éste junto a las agencias privadas que tienen como fin proporcionar idéntico servicio que las anteriores. En esta convivencia es donde, mientras el SPE va quedando relegado y abandonada progresivamente a la mínima intervención, las agencias privadas de empleo se van robusteciendo y apropiando de la situación. En consecuencia, el modelo no intervencionista tiende a la liberalización del mercado, al otorgar un mayor grado de protagonismo a la esfera privada frente a la pública, que va quedando amputada. No obstante, según el grado de liberalización adoptado, dentro del modelo no intervencionista pueden distinguirse distintos niveles de flexibilidad. Cabe la posibilidad de que se permitan las agencias privadas de colocación indistintamente de los fines lucrativos o no de éstas. O bien, puede optarse por la autorización únicamente de aquellas que no persiguen beneficios económicos; es decir, las agencias privadas de colocación sin fines lucrativos. Si bien, indistintamente de la elección de un mayor o menor grado de liberalismo, las agencias privadas de colocación, se trate de las que se trate, han de estar sometidas a la autorización y control estatal para su creación y mantenimiento y han de cumplir una serie de requisitos legales para permitir su connivencia en sociedad.

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2.2. El modelo intervencionista En el modelo intervencionista el Estado asume la organización del Servicio de Empleo en exclusividad, prohibiendo la existencia de agencias u organismos privados de cualquier clase, dedicados a la colocación. Este sistema de política de colocación también es denominado como “modelo funcional”, en el que “la colocación sirve para facilitar la convergencia de demandas de trabajo y ofertas de empleo. Donde el interés final protegido por la normativa de colocación es, a parte de la genérica defensa de los trabajadores frente a los abusos de la especulación privada, el ajuste de demandas y ofertas de empleo. Y en el que la única limitación empresarial es la de prohibir la contratación sin la mediación de los servicios de empleo, o eventualmente, sin la autorización de los mismos”9. Mediante el modelo intervencionista se suprime la intervención especulativa y lucrativa de las agencias privadas de empleo. Todas las contrataciones celebradas han de pasar necesariamente por las oficinas de empleo públicas, como únicos despachos existentes dedicados al servicio de colocación. El Estado monopoliza la función intermediadora en el mercado laboral. El empresario oferente de empleo únicamente puede celebrar contrato laboral sin la mediación de los SPE después de haber agotado esta vía previamente sin resultado positivo. Es decir, siempre y cuando las oficinas de colocación hayan sido incapaces de proporcionar al empresario el trabajador adecuado para el puesto de trabajo ofertado. En estos casos es cuando se permite al empresario recurrir a mecanismos privados, como lo son los anuncios en los medios de comunicación social; así, como acudir a los trabajadores demandantes de empleo no inscritos en las oficinas de colocación. El modelo 9. Cit. VALDES DAL-RÉ, F.: “Artículo 16: Ingreso al trabajo. Servicios Públicos de Empleo y contratación laboral”, en BORRAJO DACRUZ, E. (Coord.): Comentarios a las Leyes Laborales. El Estatuto de los Trabajadores”, Tomo IV, Madrid, Edersa, 1982, p. 194 y ss.

intervencionista está caracterizado por dos tipos de ofertas de empleo, las nominativas y las genéricas. La oferta nominativa es aquella en la que el empresario especifica el nombre del trabajador que va a ocupar el puesto de trabajo ofrecido por la empresa. Por tanto, el empresario comunica la voluntad de cubrir un puesto de trabajo con un trabajador determinado, aportando sus datos identificativos a la oficina de colocación en que esté inscrito como demandante de empleo. Sin embargo, la oferta genérica es aquella en la que el empresario oferta un puesto de trabajo ante el SPE y éste le pone en contacto con las personas inscritas en sus registros como demandantes de empleo que se ajusten al perfil requerido. La oferta genérica supone una auténtica mediación en el mercado de trabajo, ya que el SPE preselecciona a los candidatos que reúnen los requisitos de la oferta emitida por el empresario y se los remite para que sea finalmente éste quien decida si contrata o no a uno de los trabajadores, del mismo modo que tiene libertad para realizar cuantas pruebas de selección estime oportunas para determinar el candidato más idóneo10.

Actualmente, la Ley de Empleo diseña un modelo de política de colocación que permite la actuación de agentes públicos y privados, con y sin ánimo de lucro en la intermediación laboral caracterizado por su escasa reglamentación y la abundancia de vacíos normativos.

En definitiva, el grado de intervención del sistema de política de colocación viene establecido por la normativa reguladora diseñada por el legislador, en función de qué tipo de ofertas son las que van a primar en la actividad del Servicio Público de Empleo.

limita la libertad empresarial de elección respecto a con quién se ha de celebrar contrato de trabajo. Cuanto más se acentúa la intervención y mediación del poder público, más se limitan las libertades en la esfera privada. Algo que al ponerse de manifiesto para el desarrollo de la prestación del servicio de derechos fundamentales por el Estado no parece pecar de inoportunidad y rigidez. Y más cuando se trata de ofrecer a la población un servicio más igualitario, equitativo y social.

2.3. Modelo intervencionista puro

2.4. El modelo de política de colocación español.

Este modelo es muy similar al anteriormente descrito ya que igualmente se establece un monopolio público en materia de política de colocación. La diferencia es que en este modelo el grado intervencionista es mucho mayor ya que aumentan las restricciones que recaen sobre la libertad empresarial de elegir al trabajador con el que va a celebrar un contrato laboral. La actuación mediadora del Estado se intensifica en lo que se refiere al proceso de colocación y formalización del contrato de trabajo. Éste no se limita a poner en contacto oferentes y demandantes de empleo, va más allá, puesto que es el SPE quien asigna al empresario el trabajador con el que debe celebrar contrato.

Desde que aparece la actividad de intermediación laboral hasta nuestros días, el Sistema Español de Empleo ha ido configurándose a través de diferentes modelos de colocación. El comienzo de esta actividad se inicia con el modelo denominado “liberal y no intervencionista” que es precisamente mediante el cual se articula actualmente el Sistema, volviendo a los orígenes.

La oficina de colocación, conocedora de las necesidades del empresario, recurre a sus registros informativos de demandantes de empleo. Ésta selecciona aquellos trabajadores que reúnen las cualidades profesionales pertinentes y, después de someterles a las entrevistas y pruebas necesarias, es ella quien elige al candidato oportuno que ha de ser contratado por el empresario demandante del servicio y oferente del puesto de trabajo. En consecuencia, “el empresario pierde su discrecional facultad de elegir a la contraparte contractual, facultad que es transferida a especiales comisiones que efectúan la designación en base a módulos objetivos previamente establecidos y de obligada observancia: edad, cargas familiares, fecha de inscripción en los registros de colocación, etcétera”11. El modelo intervencionista puro no sólo refuerza e incrementa la intervención del Estado en materia de colocación, sino que a la vez

En esa rueda cíclica donde principio y fin confluyen casi de manera idéntica, la tendencia primera fue hacia la restricción de la intermediación privada que se agota una vez instaurado el régimen de monopolio público de empleo, que supone el punto de inflexión a partir del cual se inicia una segunda fase de apertura de la actividad de colocación a los agentes privados hasta llegar a su grado máximo de flexibilidad. El “modelo intervencionista” es el que durante más largo tiempo se ha mantenido. Tiene lugar desde la promulgación de la Ley de Colocación Obrera de 1943 hasta la reforma laboral introducida en 1994 con la que se legalizan las agencias privadas de colocación sin fines lucrativos. Durante este periodo de tiempo, de algo más de cincuenta años de duración, la mediación en la celebración de contratos de trabajo ha recaído exclusivamente en los poderes públicos. El monopolio del Estado en materia de colocación se ha mantenido durante esta etapa a través de distintas instituciones públicas creadas por los diferentes gobiernos de cada momento. El denominador común de todas ellas ha sido contribuir y servir a un modelo de colocación intervencionista donde quedaba prohibida la existencia de agencias u organismos privados de cualquier clase dedicados a la colocación.

10. FLÓREZ SABÓRIDO, I. y GONZÁLEZ RENDÓN, M.: “Las agencias u oficinas de colocación como fuente de reclutamiento”, Temas Laborales, nº 35 (1995), p. 194. 11. VALDES DAL-RÉ, F.: Ibídem, p. 196.

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3 El escenario de la intermediación privada en las últimas décadas A partir de la Reforma Laboral de 1994 el modelo en el que se basa el Sistema de Empleo español adopta una forma mixta que se compone del SPE y de las agencias privadas de colocación sin fines lucrativos. Ambas coexisten con las peculiaridades y reglamentaciones oportunas. Pero esta convivencia de unos y otros organismos de colocación, de los privados y los públicos, ya tuvo su existencia con anterioridad. Su antecedente más cercano se remonta a la Segunda República española, donde junto a los SPE se permitían las agencias de colocación privadas que no tenían ánimo de lucro, y estaban prohibidas las agencias de colocación retribuidas. La evolución de la regulación en el ámbito de la política de colocación desde la Ley de Colocación obrera de 1931, con la Segunda República, ha consistido en la erradicación progresiva de cualquier residuo de organismo o agencia privada de colocación, fuese del carácter que fuese. Sin embargo, la tendencia actual es hacia una dirección totalmente contraria. Después de haber conseguido un sistema único y exclusivamente público de servicios de empleo, la tendencia es a fragmentarlo, desgajándolo en la vertiente privada y la pública, ensalzando una y desmembrando la otra. El modelo liberal producto de la reforma laboral de 1994 se consolida con la Ley de Empleo de 2003 y su posterior modificación mediante la Ley 35/2010. Actualmente, la Ley de Empleo diseña un modelo de política de colocación que permite la actuación de agentes públicos y privados, con y sin ánimo de lucro en la intermediación laboral caracterizado por su escasa reglamentación y la abundancia de vacíos normativos. La total apertura de la intermediación privada en el modelo de colocación español supone una vuelta a tiempos del pasado igualmente caracterizados por una fuerte crisis económica y elevadas tasas de paro en los que los agentes privados de empleo encontraron en la intermediación una actividad de la que obtener grandes beneficios económicos. La diferencia radica en que entonces, tanto la OIT como el legislador nacional decidieron interceder con el objeto de proteger al trabajador desempleado proporcionándole un servicio de empleo público y gratuito que le aleje de su consideración como una mera mercancía. Si bien, la respuesta actual ante la misma situación apuesta por la liberalización absoluta de la intermediación laboral tratando de ofrecer a la población un mayor número de cauces a través de los que facilitar el aumento de posibilidades de incorporación al mercado laboral de los sujetos desempleados. Es decir, ante la presión social por las circunstancias del momento, la respuesta gubernamental es radicalmente diferente. En una se tiende a agrupar todas las bolsas privadas de trabajo para configurar una red pública de empleo caracterizada por la desespecilización del servicio en aras de alcanzar el principio de igualdad y de transparencia del mercado de trabajo. Mientras que, en la actualidad se produce un efecto contrario, de dispersión de agentes mediadores especializados en los sectores económicos donde resulta rentable la actividad. Si bien, existe un compromiso legislativo de armonizar el nuevo modelo liberal de grado máximo en que ahora se configura el Sistema Nacional de Empleo bajo la coordinación del Servicio Púbico de Empleo, que hará que la vuelta al modelo originario de aparición de la actividad se encuentre sometido a unas reglas y compromisos que velen por el cumplimiento del referido principio de igualdad y la búsqueda de la transparencia del mercado de trabajo.

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3.1. El reconocimiento jurídico de una realidad social El modelo de política de colocación imperante en España ha venido siendo el regido por el monopolio exclusivo del Estado de los servicios de empleo y la proscripción de la intermediación privada. Sin embargo, a pesar del imperativo legal recogido tanto en el ET y la LBE, la realidad venía demostrando la presencia de agencias privadas de colocación operando en el mercado de trabajo con y sin fines lucrativos con total impunidad y tolerancia por parte del Estado. El modelo de intervención laboral diseñado tras la transición democrática como un continuum del anterior se caracteriza por la debilidad de las normas que lo regulan y en consecuencia, por su escasa penetración en el mercado de trabajo. Las múltiples posibilidades que habilitan al empresario para no acudir a las vías oficiales de contratación, la plena libertad de éste para elegir de entre los trabajadores inscritos y la posibilidad de que dispone para rechazar los trabajadores propuestos por las oficinas de empleo cuando recurre a ellas conllevan una notable flexibilización respecto a la utilización de los servicios de colocación, que provoca una merma del control público sobre el mercado de trabajo. La nueva regulación que hacen el ET y la LBE de la obligatoriedad de la contratación laboral a través de los SPE priva a dicho imperativo de todo contenido sustantivo real12. Aunque los arts. 16.1 ET y 42.1 LBE establecen que los empresarios deben solicitar de las oficinas de empleo los trabajadores demandados para la concertación contractual, lo cierto es que la ley también les otorga toda una serie de mecanismos jurídicos a través de los cuales quedan exonerados de tal obligación. Pese a la rotundidad con que aparece formulado el carácter de monopolio público de la colocación al prohibir la existencia de agencias privadas dedicadas a la contratación laboral de cualquier tipo, los citados preceptos no mantienen la misma línea cuando regulan los mecanismos de intervención obligatoria de las oficinas de colocación con tanta laxitud. Como resultado se produce un debilitamiento institucional considerable que se acentúa con la ausencia de reglas que regulen la estructura del procedimiento técnico-administrativo de la actuación mediadora del Estado. La inexistencia de normas que traten exhaustivamente la temática de la intermediación lesiona el objetivo de la política de colocación de dotar al mercado de trabajo de un mayor grado de transparencia. Aparentemente se constituye un SPE intervencionista, donde el Estado media en las relaciones laborales con el fin de sustraer del mercado de trabajo el juego de la libre contratación, garantizando así la igualdad y la no discriminación en el acceso al empleo. Sin embargo, al haber una escasa dotación normativa en la materia y en algunos aspectos excesivamente flexibles, el Estado se limita a mediar mínimamente. De modo que se produce un acercamiento más al modelo liberal de colocación que al intervencionista. Tan es así, que incluso algunos preceptos de la anterior Ley de Relaciones Laborales de 1976, que fomentaban notoriamente la mediación

12. En la misma línea VALDÉS DAL-RÉ, F.: “Ingreso al Trabajo y colocación”, en BORRAJO DACRUZ, E. (coord.): El nuevo Estatuto de los Trabajadores: puntos críticos, Madrid, Actualidad Laboral, 1995, p.11.

gubernamental contractual, son omitidos por la nueva legislación. Este es el caso del art. 19.3 de la mencionada Ley, en el que se manifestaba que adquirirían la condición de trabajadores fijos, cualquiera que hubiera sido la modalidad de su contratación, los que no hubieran sido admitidos por la empresa a través de la oficina de empleo correspondiente. Esta derogación es significativa, ya que produce una apertura hacia la liberalización de la utilización de las oficinas de colocación incluso a nivel punitivo. La única medida sancionadora de importancia para proteger la intermediación laboral del INEM en el mercado de trabajo se adopta respecto a las actividades de mediación privada en la colocación, tipificadas como infracción administrativa muy grave por el art. 28.1 de la Ley 8/1988, de 15 de abril, de infracciones y sanciones en el orden social y como delitos por el art. 499 bis del Código Penal. La principal causa que provoca el desmembramiento de los SPE es la desregulación y la permisibilidad jurídica que derivan en un mal uso de las oficinas de colocación, en una tendencia de empresarios y desempleados a escapar de las normas que establecen la obligación de recurrir a dichas oficinas. El sistema de colocación español se caracteriza por la escasa actuación de los poderes públicos en la materia, con una intervención normativa insuficiente, sin desarrollo reglamentario y de la que apenas existen modificaciones jurídicas posteriores. Las normas básicas que regulan la intermediación en la década de los años ochenta se basan en apenas dos artículos del ET (el 16 y el 17) y en un sólo capítulo –el primero- del Titulo III de la LBE de 1980, que contiene tres artículos (del 38 al 40). Es decir, el régimen jurídico que regula la intermediación laboral, la estructura base sobre la que se desarrolla, se sustenta en apenas cinco preceptos normativos, que desde que fueron dictados a comienzos de los años ochenta no han vuelto a ser revisados hasta la Ley de Empleo de 2003. El monopolio del SPE queda lesionado por la propia norma, que autoriza al empresario a eludir dicha intervención en determinados supuestos, y por la existencia de organismos e instituciones afines que actúan en el anonimato. La espiral continúa alargándose en la medida en que acaece un reconocimiento legal de excepciones a la obligatoriedad de los empresarios de acudir al INEM para celebrar contratos y no se estructura una línea de actuación contra la presencia de los sucedáneos de la mediación. La crítica al SPE por su falta de operatividad y eficacia se agrava con la permisibilidad de otro tipo de organizaciones no públicas que prestan idénticos servicios a los suyos. La existencia en la clandestinidad de agencias privadas de colocación13 y la exigua lucha contra ellas no hace otra cosa sino que empeorar la situación. Si a la pobreza de una institución que se considera única prestataria de un servicio, se le añade la actividad y existencia real de entidades ilegales que realizan la misma mediación laboral, el resultado es todo un abanico

13. Tal y como señala RODRÍGUEZ-PIÑERO ROYO, M. C.: Público y privado en el mercado de trabajo de los noventa. Lección inaugural curso académico 1994-95, Servicio de Publicaciones de la Universidad de Huelva, p. 61, las agencias de colocación de privadas, más o menos ocultas como consultoras en materia de selección, empezaron a operar en sectores particulares del mercado de trabajo, como el del personal directivo o de alta cualificación, ante una actitud más o menos permisiva de las autoridades públicas.

Entre los objetivos reflejados en la Exposición de Motivos de la reciente Ley 35/2010 figura la necesidad de “elevar las oportunidades de las personas desempleadas, especialmente los jóvenes” para lo que, entre otras, se articularán medidas de mejora de la intermediación laboral de posibilidades hacia las que el empresario tiene oportunidad de dirigirse. Se produce una dispersión en la mediación, que es precisamente lo que en apariencia intenta controlarse y corregirse con el establecimiento del monopolio del INEM en esta materia. La supresión del monopolio público de empleo y la nueva orientación de la actividad mediadora era algo fácilmente deducible dada la tendencia de los últimos años en la mediación laboral. La legalización de la intermediación privada no significa un cambio radical del sistema, sino que se inserta en un proceso paulatino de evolución que se inicia con la entrada en vigor del ET de 1980 y la LBE de ese mismo año. La cantidad de excepciones a la intermediación pública introducidas por la propia norma, el encubrimiento de la oferta nominativa de empleo por el SPE y la permisibilidad de la existencia de las agencias de colocación en la clandestinidad conducen a afirmar que el modelo liberal de colocación ya existía en España desde entonces y que únicamente le faltaba la correlación legislativa. De modo que, lejos de innovar, la apertura de la actividad iniciada con la Ley 10/1994 y culminada con la Ley 35/2010 no son más que la continuación y el desarrollo de un proceso que ya formaba parte de la realidad española del sistema de intermediación. Entre los objetivos reflejados en la Exposición de Motivos de la reciente Ley 35/2010 figura la necesidad de “elevar las oportunidades de las personas desempleadas, especialmente los jóvenes” para lo que, entre otras, se articularán medidas de mejora de la intermediación laboral. El Capítulo IV de esta Ley recoge una serie de mecanismos para fomentar las oportunidades de acceso al empleo mediante la apertura a la colaboración público-privada en materia de intermediación laboral. Lo que implica la legalización de las agencias privadas con ánimo de lucro pero siempre preservando la centralidad y el fortalecimiento de los SPE de carácter estatal y autonómico. Y señalando que el Gobierno tiene la voluntad de seguir mejorando y potenciando los SPE en la medida en que la regulación de las agencias privadas de colocación con ánimo de lucro permitirán complementar la actividad de los SPE. Por consiguiente, el legislador español realiza un reconocimiento jurídico de la realidad social en la que este tipo de agentes privados de colocación, con y sin ánimo de lucro venían operando desde la mas absoluta anomía e impunidad, con los riesgos que ello conlleva. En este sentido, tanto la normativa española como la internacional venían permitiendo la posibilidad de implantar en España un sistema de colocación donde la función mediadora estuviese compartida por el SPE y las agencias privadas de colocación. El texto constitucional no interpone ningún obstáculo a la construcción de un modelo liberal de política de colocación. El art. 40 CE remite a

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los poderes públicos la realización de una política orientada al pleno empleo, pero no reserva para el Estado la función de colocación. Por consiguiente dicha política podría llevarse a cabo mediante la adopción de diversos modelos de intermediación en el mercado laboral. Tampoco los Convenios de la OIT suscritos por España suponían un impedimento para establecer el referido modelo de colocación. Por tanto, se da continuidad al proceso de liberalización del modelo español de intermediación laboral iniciado en la reforma de 1994.

3.2. La concordancia con el Convenio nº 181 OIT La culminación del modelo liberal español elevado a su grado máximo con esta última Reforma Laboral se sustenta principalmente en la necesidad del Estado de adaptar la normativa reguladora de la materia a los mandatos del Convenio nº 181 OIT sobre las agencias privadas de empleo, de 1997. Una tarea pendiente desde que fuera subrogado por España en el año 1999 y que la primera redacción de la Ley de Empleo de 2003 olvidó tener en consideración a la hora de construir el nuevo Sistema Nacional de Empleo. Ante esta circunstancia y transcurridos diez años desde que se ratificara dicho Convenio era el momento de que el Estado español optara entre denunciarlo14 y salir de los imperativos por él dictados; o claudicar y proceder a adaptar la norma interna al contenido del referido Convenio. Es decir, el legislador no se encontraba abocado a someterse al cumplimiento del C181 OIT, pero sin embargo, opta por esta solución jurídica. Ciertamente esta elección parecía la más razonable teniendo en cuenta los precedentes y las resistencias normativas e institucionales a limitar la actuación de los agentes privados de empleo. Ante la situación del momento, donde el Sistema Nacional de Empleo formulado en la LE no se correspondía con la realidad era del todo necesario tomar una decisión al respecto. Y puesto que la intermediación privada con y sin ánimo de lucro venía operando en España desde hacía décadas y contaba con una verdadera implantación que hacía difícil su erradicación, lo correcto era ofrecer una regulación de las mismas que garantizara la seguridad jurídica de los usuarios de estos servicios y que permitiera crear un Sistema Nacional de Empleo sujeto a la realidad en el que todos los agentes actuaran de manera coordinada en aras de cumplir con el principio de igualdad y de transparencia del mercado de trabajo. Si el verdadero objetivo del legislador es construir un Sistema Nacional de Empleo eficiente y eficaz lo correcto es regular todos y cada uno de los agentes de intermediación que operan en el mercado laboral y coordinar su labor de colocación a través de una verdadera red que los aglutine a todos ellos junto con los SPE. De manera que, tanto el oferente como el demandante de empleo encuentren un

14. El art. 19.2 del C181 OIT señala que “Todo Miembro que haya ratificado este Convenio y que, en el plazo de un año después de la espiración del período de diez años mencionado en el párrafo precedente, no haga uso del derecho de denuncia previsto en este artículo, quedará obligado durante un nuevo período de diez años, y en lo sucesivo podrá denunciar este Convenio a la espiración de cada período de diez años, en las condiciones previstas en este artículo”.

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único canal a través del que luego elegir qué cauce seguir a la hora de determinar la trayectoria profesional de cada trabajador. Lo ideal es que todas las ofertas y demandas de empleo concurran en una única fuente de datos que automáticamente remita al agente de intermediación que dispone de ella para efectuar la labor intermediadora. En cumplimiento del principio de igualdad y de transparencia del mercado de trabajo es fundamental que todos los ciudadanos puedan acceder en igualdad de condiciones a dicha información y para ello es necesario que el Sistema Nacional de Empleo sea capaz de coordinar a los agentes que la poseen para que la faciliten y la pongan a disposición de un sistema general de distribución de los referidos datos. Para ello es fundamental crear un registro de todos y cada uno de los sujetos intermediadores para que los posibles usuarios de sus servicios puedan conocer y elegir las opciones de que disponen. Sin embargo, respecto a los agentes de intermediación reconocidos legalmente en el nuevo art. 21 bis LE se limita a reconocer las agencias de colocación “públicas o privadas, con o sin ánimo de lucro, que realicen actividades de intermediación laboral de acuerdo con lo establecido en el artículo 20 (...)”. De donde se desprende que se considerarán aquellas cuya actividad aborde “el conjunto de acciones que tienen por objeto poner en contacto las ofertas de trabajo con los trabajadores que buscan un empleo, para su colocación”; así como “la actividad destinada a la recolocación de los trabajadores que resultaran excedentes en procesos de reestructuración empresarial, cuando aquélla hubiera sido establecida o acordada con los trabajadores o sus representantes en los correspondientes planes sociales o programas de recolocación” (según el concepto de intermediación laboral elaborado por el recién modificado art. 20 LE). A este respecto cabe señalar la descorrelación existente entre el contenido del nuevo art. 20 LE y el C181 OIT. Este último señala en su art. 1 que se considerará agencia de empleo privada toda “persona física o jurídica, independiente de las autoridades públicas, que presta uno o más de los servicios siguientes en relación con el mercado de trabajo: a) servicios destinados a vincular ofertas y demandas de empleo, sin que la agencia de empleo privada pase a ser parte en las relaciones laborales que pudieran derivarse; b) servicios consistentes en emplear trabajadores con el fin de ponerlos a disposición de una tercera persona, física o jurídica (en adelante “empresa usuaria”), que determine sus tareas y supervise su ejecución; c) otros servicios relacionados con la búsqueda de empleo, determinados por la autoridad competente, previa consulta con las organizaciones más representativas de empleadores y de trabajadores, como brindar información, sin estar por ello destinados a vincular una oferta y una demanda específicas”. Sin embargo, el recién inaugurado art. 20 LE no prevé el reconocimiento de las agencias dedicadas a la cesión de mano de obra (ETTs) como agentes de intermediación laboral. El legislador español, lejos de cumplir con el contenido del C181 OIT mantiene la estricta separación entre la actividad de intermediación y la de interposición construyendo un sistema jurídico que no solamente se aleja de la realidad (en la que las ETTs actuan como verdaderas agencias de colocación15) sino también de los imperativos previstos por la OIT. Seguramente, se debiera haber aprovechado la modificación legislativa de las ETTs llevada a cabo por la Ley 35/2010, para poner al día este tipo de agencias no solamente en lo concerniente a a la Directiva comunitaria sobre ETTs sino también respecto al referido Convenio de la OIT.

15. A este respecto SOBRINO GONZALEZ, G. Mª, La política de colocación, p. 198 y ss.

Lejos de ello, el estrenado art. 20 LE actualiza el concepto de intermediación laboral pero únicamente incorporando la actividad de recolocación (mas conocida como outplacement (OPC) dentro de la definición que nos ofrece. Una incorporación que además ofrece ciertas peculiaridades que deben ser tenidas en cuenta. Llama la atención que el legislador tan solo contemple esta actividad para los supuestos derivados de procesos de reestructuración empresarial en los que el Plan Social o el acuerdo establecido entre los representantes de los trabajadores y de los empresarios prevean un programa de recolocación. La necesidad de vincular el OPC a la reestructuración empresarial para considerarla como actividad de intermediación conlleva a plantear el interrogante de qué atribución tendrán las agencias de colocación que desempeñen tareas de OPC de todo tipo, ligadas o no a planes de reestructuración. Según el tenor literal de la Ley parece que solo se considerarán agencias privadas de colocación aquellas empresas outplacement que se limiten única y exclusivamente a desempeñar esta labor en relación con los referidos procesos de reestructuración. Lo que supone que, las empresas OPC que vayan mas allá en su campo de actuación, una vez mas, se encontraran en los límites de la anomía legal. Por consiguiente, nuevamente la recién reformada Ley de Empleo continúa manteniendo fugas del sistema que permiten la existencia de agentes privados de colocación con ánimo lucrativo que operan fuera de la Estructura Nacional de Empleo legalmente prevista y posiblemente regulada en un breve plazo de tiempo. Así pues, la intermediación privada regulada en la LE continuará sin ser fiel reflejo de la situación real en la que además de las agencias de colocación (las únicas legalmente reconocidas) actuarán como tales, pero desde la total anomía jurídica en la materia, tanto las ETTs como y las OPC que van mas allá de los programas de reestructuración en sus actividades. Por lo que es evidente que la regulación actual va a mantener fuera de la legalidad determinados agentes privados de empleo prolongando los problemas de inseguridad jurídica que ello conlleva y la falta de control de la actividad cuando es llevada a cabo con ánimo de lucro. Por el momento es evidente que la regulación actual va a mantener fuera de la legalidad determinados agentes privados de empleo

prolongando los problemas de inseguridad jurídica que ello conlleva y la falta de control de la actividad cuando es llevada a cabo con ánimo de lucro. No obstante, a la vez que se amplían los agentes privados de intermediación, conjuntamente debe garantizarse un SPE eficaz y plenamente competitivo con ellos. La apertura a la mediación privada no puede realizarse en detrimento de la publica, sino que por el contrario esto debe suponer un reto para afianzar cada vez más los SPE. El Estado está obligado a garantizar un sistema de colocación homogéneo y en situación de igualdad accesible a cualquier ciudadano. Así pues, la intermediación privada, dirigida a quienes pueden costearla y a quienes están mejor cualificados, no puede ofrecer mejor calidad que la pública, de orientación universal y gratuita. La regulación de los referidos agentes no debe conllevar la desatención de los SPE y relegarlos a la colocación de aquellos sujetos que por circunstancias económicas no pueden recurrir a la mediación privada, o de aquellos que poseen una escasa cualificación y por tanto son “incolocables”. La ampliación de sujetos privados de intermediación no puede suponer la degradación de los SPE y convertirlos en un Servicio marginal en beneficio de lo privado. Algo que sin duda viene ocurriendo desde la legalización de las agencias de colocación sin fines lucrativos en el año 1994, consecuencia de lo cual el SPE ha sido relegado a gestionar las prestaciones por desempleo, a realizar estadísticas de empleo y paro y a registrar los contratos de trabajo efectuados. El SPE ha sufrido un deterioro importante tras la entrada de las referidas agencias en la intermediación que debería ser subsanado precisamente ahora que interactúa una gran pluralidad de agentes mediadores. Así pues, a la par que la legislación española se adapta al contenido del Convenio nº 181 OIT, debe construirse un SPE con medios materiales, personales y técnicos, totalmente actualizados y ajustados a los tiempos modernos. La intermediación pública y privada deberían estar dotadas de los mismos medios para que compitan en igualdad de condiciones. El SPE debe poseer la suficiente calidad para que no se produzca una segmentación del mercado laboral.

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SUMARIO 1. La nueva concepcion de las políticas activas y los servicios de empleo. Las nuevas herramientas de inserción 2. Su reforzamiento con motivo de la crisis económica 3. El diseño de los itinerarios profesionales y su valoración en el marco global del sistema de empleo 3.1. Sistema productivo y formación 3.2. El papel de la orientación profesional 4. El papel institucional de los intermediarios en el mercado de trabajo 4.1. La mejora de los servicios públicos 4.2. Reformas de los intermediarios laborales PALABRAS CLAVE Servicios Públicos de Empleo, Políticas Activas de Empleo, Itinerarios de Inserción Profesional, Orientación Profesional, Formación Profesional, Intermediación Laboral

1 La nueva concepcion de las políticas activas y los servicios de empleo. Las nuevas herramientas de inserción Los problemas del mercado de trabajo y de las políticas de empleo en relación con el proceso de colocación e intermediación, si bien ha tenido siempre una gran importancia, todavía es actualmente mayor por los efectos de la crisis sobre los mercados de trabajo europeos y especialmente en algunos de ellos en que se registran tasas de desempleo muy elevadas. Por ello en el análisis de las medidas a adoptar hay que partir de los aspectos comunes y de las herramientas propias de los servicios a prestar pero también de los condicionamientos y peculiaridades propias de cada país, de su sistema productivo, del nivel de cualificaciones y capacidades profesionales requeridas, del sistema educativo, de su pirámide educativa entre diversos niveles de formación, y de la estructura del sistema institucional del empleo de acuerdo con el modelo de Estado y de descentralización administrativa existente y del papel de la iniciativa privada en los intermediarios y agentes de colocación. De ahí que haya que proceder a una replanteamiento, en mayor o menor medida y en sus diversos grados y de acuerdo con las posibilidades que ofrecen los condicionamientos derivadas de los problemas de gasto público, de una serie de cuestiones claves para las políticas de empleo en la situación actual: el papel de las políticas activas, de los servicios públicos, de todos los agentes de la intermediación, la eficiencia de los servicios públicos, la necesidad de modernización de los mismos, la coordinación de políticas pasivas de prestación por desempleo y políticas activas, desde la óptica de la empleabilidad, la activación como obligación, pero también como derecho. Los instrumentos de colocación o herramientas de inserción ya desde hace varias años se han ido formulando tras la Estrategia de Lisboa para el empleo y son ya algo común en todos los sistema europeos de colocación. Las llamadas “herramientas de la activación” se articulan fundamentalmente en torno a “itinerarios de inserción y de atención personalizada a los demandantes de empleo, en función de sus características y requerimientos personales y profesionales”.

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La pieza clave o el instrumento “estrella”, por tanto, de las medidas a adoptar son las políticas activas y dentro de ellas, los “itinerarios de inserción profesional” o itinerarios personales de inserción. Las políticas activas, si se realizaran verdaderamente, deberían permitir mantener y mejorar la disponibilidad para el empleo de las personas en un momento de crecimiento de la ocupación. Pero también son un instrumento para la mejora profesional y el aprendizaje de técnicas para la gestión de la carrera profesional en momentos de destrucción de empleo. Ayudan a un tránsito rápido del empleo al desempleo y de éste a un nuevo al empleo. Pero son también un instrumento para la mejora de la capacitación de las personas y de los puestos de trabajo de las empresas, es decir, de la competitividad de la economía. En el caso español el nuevo concepto de activación y el llamado compromiso de actividad se introduce con las reformas de la prestación por desempleo de 2002, que da lugar en especial al art.231.f ) de la LGSS hasta llegar a una visión más amplia en la Ley de empleo de 2003. La nueva concepción de la inserción y de sus instrumentos puede perfectamente detectarse leyendo su Exposición de motivos. La reforma de aquel momento toma nota de los problemas de empleo e incorpora a nivel legal las nuevas herramientas de inserción. En esa misma línea se mueve el Acuerdo de medidas de reforma del mercado de trabajo de 2006 y la ley 36/2006. De la actuación posterior se pasa ahora a una visión preventiva y a la atención personalizada del que busca empleo, ofreciendo una atención individualizada a los desempleados mediante “acciones integradas de políticas activas que mejoren su empleabilidad”. De otra parte la ley de empleo de 2003 hablaba de los agentes de intermediación, si bien de forma descriptiva, sin innovar por tanto el marco legal existente constituido por Servicios públicos de empleo, estatales y autonómicos, Agencias privadas sin ánimo de lucro- aunque la ley se limita a hablar de Agencias privadas sin másy Entidades colaboradoras. Todo lo anterior se sitúa en la complejidad derivada de su inserción en el marco de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas y en el marco de las políticas europeas tanto en materia de colocación (conexión con EURES) como de la formación y cualificación profesional (programa Leonardo, PPA). Y también con la financiación del Fondo Social Europeo que ha desempeñado un papel de primera importancia en los años anteriores a la crisis. Pese a todo ello, hay que someter los sistema nacionales a procesos de verificación de resultados para comprobar si los recursos destinados a políticas activas de empleo han sido suficientes y eficaces, es decir, si de los destinados a las mismas se ha hecho un uso eficiente, si han sido bien utilizados, mejorando el funcionamiento de los Servicios Públicos y llevando a cabo acciones efectivas de formación, orientación e inserción profesional, esto es, consiguiendo una mejor relación con las necesidades del mercado de trabajo y sobre todo si han conseguido una incidencia importante en la colocación directa o indirecta de los trabajadores mediante la gestión, directa o indirecta a través de entidades colaboradoras de las ofertas de empleo.

Desde el punto de vista de la incidencia de los Servicios de empleo en la intermediación hay que constatar y verificar su incidencia en la colocación de los trabajadores con especiales dificultades y su comparación con otros países europeos. También hay que analizar si se ha potenciado lo suficiente la formación profesional tanto reglada como la ocupacional y si el nivel medio de cualificación de la población trabajadores ha conseguido aumentar o sigue siendo bajo.

En el caso español durante los tres años de la crisis económica que llevamos se han adoptado medidas importantes para reforzar el papel de los Servicios de Empleo.

2 Su reforzamiento con motivo de la crisis económica El papel fundamental de las políticas activas y de los citados instrumentos de activación se ha intentado reforzar en todos los países europeos con ocasión de la crisis económica si se analizan las diversas medidas adoptadas. En algunos países la crisis económica ha venido a hacer más evidentes las deficiencias existentes, que quedaban ocultas o disfrazadas mientras los niveles de desempleo eran bajos, así como las carencias de formación profesional o simplemente de formación de los jóvenes, la falta de personal especializado en inserción que lleven a cabo un diseño de los itinerarios profesionales, el cambio de los propios itinerarios al finalizar un determinado modelo productivo, la necesidad de dotar de más medios a los Servicios Públicos, en especial para que puedan hacer frente a los nuevos retos, de manera que puedan llevar a cabo verdaderas acciones de orientación profesional (CASTELLANA AREGALL, F., “Las políticas de empleo ante la crisis” Revista La Factoría n. 47/2010 marzo-abril). En el caso español durante los tres años de la crisis económica que llevamos se han adoptado medidas importantes para reforzar el papel de los Servicios de Empleo. Así se puede observar por las medidas adoptadas en el Acuerdo del Consejo de Ministros de 18 de abril de 2008 de impulso a la actividad económica, que da lugar al RDL 2/2008 de 21 de abril y en otras normas de urgencia o emergencia (RDL 10/2009, ley 27/2009 modificada por la ley 35/2010 y RD 133/2010 sobre prestaciones extraordinarias de desempleo. En el RDL 2/2008 se establece un “refuerzo de las acciones de inserción laboral y formación profesional mediante la contratación de 1.500 orientadores para que elaboren itinerarios personalizados para las personas afectadas”. Lo que se reitera en la ley 35/2010 de reforma laboral y en el RDL13/2010 ampliando el plazo de actuación y definiendo las funciones de los promotores de empleo, como la atención directa y personalizada a las personas desempleadas, la información a las empresas y prospección del mercado laboral de su entorno y el seguimiento de las actuaciones realizadas con las personas desempleadas y las empresas, en especial para ciertos colectivos. También al regular las subvenciones a la búsqueda de empleo (arts. 9 y 10) se contemplan “acciones de orientación a través de grupos específicos de búsqueda de empleo como parte de su itinerario personalizado de inserción” que en todo caso deberán ser “autorizados” por orientadores profesionales y que requieran una especial dedicación para su presentación en ofertas de empleo y otras actuaciones que determinen los orientadores. También se prevén medidas para que el propio desempleado tenga algún incentivo

económico para participar en acciones de orientación profesional y de ahí que estas acciones tengan también un discutible componente asistencial al otorgarse una pseudoprestación por desempleo de 3000 euros al mes durante tres meses. Por la misma razón y teniendo en cuenta los efectos de la crisis sobre ciertas capas de trabajadores se contemplan en los diversos países medidas de inserción laboral y ayudas especiales a los afectados por reestructuraciones y cierres de empresas mediante medidas de recualificación profesional y reciclaje, orientación profesional y otras políticas activas, teniendo en cuenta los perfiles de los trabajadores afectados, en especial cuando se trata de trabajadores de edad avanzada, mayores de 45 o de 52 años, mediante entrevistas personalizadas y a la vez las necesidades del mercado de trabajo en especial en aquellos sectores de actividad susceptibles de crear empleo. Así se observa en el caso español en el RD 196/2010 de 26 de febrero.

3 El diseño de los itinerarios profesionales y su valoración en el marco global del sistema de empleo La configuración de itinerarios profesionales está determinada en primer lugar por la formación y experiencia profesional, lo que suele afectar de manera desigual a los tres sectores de parados más afectados por la crisis: jóvenes, especialmente menores de 24 años, parados de larga duración, trabajadores de edad avanzada mayores de 45 años. Hay que insistir de manera importante en el papel del sistema educativo como condicionante, si bien no definitivo, de los itinerarios de inserción profesional y de las acciones a realizar (CASTELLANA AREGALL op. cit.). El diseño no es el mismo para los desempleados que no poseen formación alguna, o sólo la básica, que para los trabajadores simplemente o altamente cualificados. En este sentido, pueden también adoptarse previamente antes de que se diseñen itinerarios de inserción personalizados, acciones previas de formación básica, recuperación de escolaridad obligatoria, o labores de integración social cuando se trate de colectivos en situación de exclusión social o marginación (en coordinación con los Servicios sociales) o de integración simplemente en la sociedad de acogida, en caso de emigrantes, mediante la adquisición de competencias básicas (por ejemplo, linguísticas).

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3.1. Sistema productivo y formación La estructura del modelo productivo y sus efectos sobre la formación y cualificación de los trabajadores juega un papel determinante que explica por qué no se han tomado lo suficientemente en serio las políticas activas. El papel de la formación previa en el empleo y en los cambios de empleo es fundamental. En él se valora ya un aspecto que a veces pasa desapercibido: el papel del sistema educativo reglado formal y sus efectos sobre el empleo, sobre el paro y sobre los itinerarios profesionales de las capas más golpeadas por la crisis. Así hay que someter a valoración el propio sistema educativo en la medida en que va a asumir graves responsabilidades sobre la acción futura de los Servicios de empleo. Los bajos niveles formativos y de cualificación están asociados a mayor tasa de inactividad y de desempleo y desempeño de puestos en sectores de baja productividad. El mayor nivel educativo, al menos, está asociado a mayor acceso a la formación a lo largo del ciclo vital de las personas, a mayor productividad y mayores salarios. Pero el propio sistema educativo está condicionado por el modelo productivo, de manera que a veces éste incentiva el abandono escolar o la “huida” hacia el trabajo en trabajos de poca cualificación pero relativamente bien remunerados. Los Servicios de empleo “sufren” las deficiencias del sistema educativo y su inadecuación a las necesidades del mercado de trabajo. Así, en el caso español y en otros similares en que se ha adoptado un determinado modelo de crecimiento económico basado en sectores de mano de obra de poca cualificación, y en muchos casos mano de obra emigrante, pueden detectarse las deficiencias formativas de los trabajadores cuando se ha agotado el citado sistema y hay que proceder a formar y recualificar a los trabajadores para nuevos sectores productivos. De otra parte también en varios países europeos (Italia, España) se observan tendencias a la sobrecualificación en niveles superiores (ROCHA, F., Coord,, “Jóvenes , empleo y formación en España” Cuadernos de la Fundación Primero de mayo n.18, abril 2010 y LLOPIS. ELVIRA, S. –Coord.- “La situación de las y los jóvenes en España: más vulnerables a la crisis, Cuadernos de la Fundación Primero de Mayo n. 11, septiembre de 2009).

El papel del sistema educativo reglado tiene gran importancia en los futuros itinerarios profesionales, dada la influencia del nivel formativo en la conformación de las trayectorias laborales y profesionales. 064

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Las causas de ambos fenómenos, además de la crisis económica,que hace que también la media europea de paro de jóvenes entre 16 y 24 años sea alta, un 18%, aunque no tanto como en España, que es más del doble un 40 %- son las debilidades del sistema productivo, la escasez de cualificaciones formativas intermedias y una oferta formativa poco especializada. De ahí las líneas de tendencia del espacio Universitario europeo. El papel del sistema educativo reglado tiene gran importancia en los futuros itinerarios profesionales, dada la influencia del nivel formativo en la conformación de las trayectorias laborales y profesionales. La prevención debe iniciarse ahí. Ya la Ley de empleo de 2003 en su Exposición de Motivos expresaba las “carencias de capacitación de la población trabajadora” y el exceso de temporalidad y la precariedad y fragmentación de los mercados de trabajo. De ahí que se den situaciones diferenciadas en función de su nivel de formación y distintas relaciones entre la forma de transitar del sistema educativo al sistema productivo que determinan trayectorias laborales diversas. Con la situación de crisis económica aumentan todavía más las responsabilidades de las instituciones de formación y de los individuos ante los desajustes que se producen entre las cualificaciones requeridas por el mercado de trabajo y las adquiridas en los diferentes dispositivos de formación. La formación inicial de los profesionales exige un cambio drástico en las estrategias de orientación formativa y profesional, con el fin de aumentar la capacidad de atracción de la formación profesional en relación con otras vías educativas. Y también un cambio de regulación y de organización del sistema de formación profesional inicial. Esta reflexión se viene haciendo desde hace muchos años, como un “ritorornello” pero

últimos años, el peso económico y presupuestario de la formación de las personas desempleadas continúa siendo significativamente menor en España que en el promedio de la Unión Europea y la tasa de cobertura de la misma insuficiente, por lo que habría que redoblar los esfuerzos en este terreno. No obstante, más que un aumento de las dotaciones presupuestarias habría que intentar antes obtener mayor eficiencia de los medios de que se disponen y que cumplan los fines para los que se dotan. Se ha avanzado mucho en la relación entre centros educativos, planes de estudios y prácticas en empresas. Sin embargo, en España se ha detectado una escasa utilización posterior de los contratos formativos (formación, pero también prácticas) que quizás se deba a la utilización alternativa de becas que encubren muchas veces contratos de trabajo. Como ya se ha señalado antes las carencias formativas de partida de los trabajadores se intenta paliar mediante su conexión con la normativa de cualificaciones profesionales y la formación. Se trata de una cuestión abordada a nivel comunitario en un sistema integrado de formación y orientación profesional que se pone al servicio de la “definición y ejecución de itinerarios profesionales individuales” para la mejora de la empleabilidad y de desarrollo del espíritu emprendedor. adquiere hoy con la crisis económica un significado mayor. Finalmente, es urgente modificar las maneras de hacer de los centros de enseñanza, de las prácticas en empresas y de las estrategias de inserción profesional de los graduados (CASTELLANA AREGALL, op. cit). Ya se han venido realizando acciones desde los centros de enseñanza profesional en el campo de la inserción laboral de sus graduados, pero hay que potenciarlas todavía más insertándolas en su entorno socioeconómico, articulando su acción con todos los recursos para la inserción presentes en dicho territorio trabajando mediante estructuras de redes como hacen otros países, y en directa relación con las empresas y el territorio, como en el Reino Unido (organizaciones sindicales y empresariales, servicios públicos de empleo, servicios a la ciudadanía, ONG, servicios sociales en especial para ciertos colectivos..). Más que la dimensión autonómica es la dimensión local la verdaderamente importante para las políticas activas y de inserción. Un segundo aspecto de la formación es la dirigida a las personas desempleadas, no necesariamente jóvenes, sino demandantes de empleo en general, incluso trabajadores empleados, es decir, la formación ocupacional o formación para el empleo. Las políticas activas que mayor incidencia tienen sobre la misma son las relacionadas con la formación. Según la mayoría de los estudios realizados un mayor gasto en formación siempre contribuye a una reducción del desempleo. Sobre todo si va dirigida a la inserción y a otorgar competencias y empleabilidad. Por esta razón la formación que lleven a cabo directamente los Servicios de empleo o los centros colaboradores debe estar sujeta a evaluación y criterios de eficiencia en términos de inserción laboral, y no limitarse a cumplir objetivos presupuestarios de acciones a realizar. En este sentido hay que destacar que a pesar del aumento de la financiación registrado en los

Se trata de un sistema que debe asegurar el asesoramiento a los trabajadores desempleados y ocupados en relación con las oportunidades de formación y de empleo, con posibilidades de reconocimiento y acreditación de su cualificación mediante certificados de profesionalidad. En este sentido en el año 2002 se aprobó la Declaración de Copenhague, de la que surgió el programa de trabajo “Educación y formación 2010” . Similar caracterización ha tenido el “Marco estratégico para la cooperación europea en educación y formación 2020 “Strategic framework for European Cooperation in Education and Training”, adoptado por el Consejo Europeo en Mayo de 2009, que establece el marco de actuación entre 2010 y 2020. Así se estableció un mecanismo de coordinación similar al MAC y se favoreció la movilidad y el reconocimiento transnacional comunitario de las titulaciones, para lo cual se establecieron mecanismos de actuación comunitaria más clásicos, aunque igualmente no obligatorios (por Recomendación se configuró, por ejemplo, el Marco Europeo de Cualificaciones profesionales). El concepto de formación permanente que se postula en la estrategia de Lisboa, y que se refiere al ciclo vital de los individuos, obliga a un tratamiento conjunto de educación (entendida en su versión generalista) y formación (entendida como formación profesional). En este sentido el Marco Europeo de Cualificaciones profesionales (Resolución del Consejo de 23 de Abril de 2008, DOUE 6-5-2008), configura un marco de referencia de ocho niveles de cualificación en atención a los conocimientos, destrezas, aptitudes y competencias adquiridos que se basa en los resultados del aprendizaje y no propiamente en la denominación de la titulación o en la naturaleza del centro, lo que permite incorporar todo tipo de formaciones (incluida la formación a través de la experiencia).

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El servicio de orientación profesional juega un papel clave porque es la primera atención que debería recibir la persona desempleada. Resulta particularmente interesante, en esta formulación conjunta de educación y formación profesional, que el objetivo educativo haya desaparecido como fin en sí mismo, y se haya integrado en la finalidad de empleabilidad y, además, ya no queda centrada exclusivamente en los momentos iniciales de las carreras profesionales. No obstante, la eficacia de la formación como instrumento de política de empleo requiere que se tenga en cuenta la adecuación formativa y el funcionamiento del mercado de trabajo más que el acceso a más y más formación, sea cual sea su contenido. En esta línea se sitúa también la creación del Programa Leonardo (creado por Decisión de 26/4/1999, 1992, 382 y 94/818/CEE), que tiene por objeto mejorar la calidad, innovación y dimensión europea de los sistemas y prácticas de formación profesional mediante la cooperación internacional con la finalidad de mejorar las aptitudes profesionales y competencias de los participantes, reforzar el atractivo de la formación profesional y la movilidad profesional, incentivar las prácticas en empresas, conseguir una mayor transparencia y reconocimiento de cualificaciones y competencias incluyendo las del aprendizaje informal y mejorar la calidad e innovación de los sistemas institucionales y prácticas de la formación profesional De ahí el papel de la acreditación de la experiencia laboral y su vinculación con el sistema nacional. En España se parte de un marco legal (la LO 5/2002 de 19 de junio y el RD 395/2007 de 23 de marzo sobre formación profesional para el empleo) que promueve que las competencias profesionales adquiridas a través de procesos formales y no formales como la experiencia laboral sean objeto de acreditación.

3.2. El papel de la orientación profesional La orientación profesional es junto con la formación una pieza clave a la hora de trazar los itinerarios profesionales. El papel del orientador profesional va ligado a los procesos de elaboración de itinerarios profesionales. Así, es fundamental la evaluación de las competencias personales y profesionales. Es decir, la formación y conocimientos y verificación de la profesionalidad, que se lleva a cabo por los Servicios de empleo e instituciones colaboradoras. Es posible llevar a cabo pruebas profesionales teóricas y prácticas que tengan en cuenta la experiencia laboral entendida en un sentido amplio, tanto mediante relaciones laborales formales como por otras vías (becas, prácticas, voluntariado, etc.). De otra parte, es fundamental la entrevista personalizada para conocer la situación real del demandante y para detectar aptitudes y actitudes frente al empleo. A partir de ahí se inicia el proceso de orientación profesional para el empleo mediante diversas formas de tutoría: individualizada, tutoría grupal, mediante grupos de búsqueda de empleo o taller de entrevista, preparando al participante para una entrevista de trabajo.

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El servicio de orientación profesional juega un papel clave porque es la primera atención que debería recibir la persona desempleada. Es posible apuntar sin embargo que la eficacia de este programa no es muy elevada, aunque tiene un efecto más positivo para los colectivos más desfavorecidos (especialmente, para los parados de larga duración) que para los trabajadores comunes. Otra función importante que puede llevarse a cabo por los Servicios de orientación laboral es la recopilación y organización de información complementaria de cada una de las familias profesionales según se establece en la regulación de la formación profesional con vistas a elaborar “carpetas profesionales” que abarquen cada sector profesional y que se lleven a los centro de formación profesional de grado medio y superior. Deben recogerse a tales efectos la formación complementaria existente, reglada y no reglada, los intermediarios laborales relacionados, la situación del mercado laboral y las empresas del sector. En los últimos años, se ha hecho un esfuerzo en relación con la atención personalizada de los usuarios que necesitan ser orientados para mejorar sus posibilidades de insertarse en el mercado de trabajo. Se han analizado las características y habilidades de cada persona en relación al puesto de trabajo solicitado, estableciendo, cuando ha sido necesario, itinerarios personalizados, adaptados a la realidad de cada persona y a las oportunidades de cada territorio (CASTELLANA AREGALL, op. cit.). Sin embargo y a pesar de las mejoras alcanzadas en su extensión, estos servicios aún no son universales y han encontrado con limitaciones importantes en el momento de su ejecución, en lo que se refiere a las acciones disponibles para su desarrollo en un territorio y también a la calidad de las mismas, por lo que el efecto real de los itinerarios en términos de inserción en el mercado de trabajo no ha podido ser tan importante como cabría haber esperado. Mención final merecen las dificultades observadas en los distintos sistemas ocupacionales para poder evaluar los resultados obtenidos por ausencia, en la mayoría de los casos, de herramientas de información integradas. Aun con las limitaciones que se derivan de la imposibilidad, muy extendida, de separar el gasto en los programas de apoyo a la búsqueda de empleo del correspondiente a la administración general de los servicios públicos de empleo, este tipo de políticas (programas de motivación de los desempleados, seguimiento individualizado y «monitorización» de su comportamiento en la búsqueda de empleo) es eficaz en cuanto se reduce el tiempo de paro, esto es, se consigue una más rápida recolocación de los desempleados. Parece que la combinación de intermediación y apoyo es la política con mejor rendimiento respecto a su coste. Esta eficiencia podría estar asociada con programas de otros ámbitos, en particular con los de formación, y con la gestión de las prestaciones.

...es fundamental mejorar la coordinación del conjunto de políticas activas, especialmente, las de orientación y formación en todas sus variantes... También parece que la intervención debe ser rápida, en el sentido de adoptar un enfoque preventivo frente al paro de larga duración. Ahora bien, la condición de su eficacia reside, a la luz de los resultados obtenidos, en que se trate realmente de actuaciones personalizadas, lo cual implica su difícil extensión a toda la población desempleada, en especial en países con elevada tasa de paro. Hay pues, un problema de escala en este tipo de programas. Se discute en algunos casos las técnicas concretas usadas en los programas de apoyo y en las funciones de intermediación laboral: entrevistas en profundidad al desempleado, y en qué momento, medios para incentivar la búsqueda y para hacerla más eficaz, combinación con cursos, etc. Los resultados apuntan a que un tratamiento intensivo y muy personalizado, reduciendo el número de personas bajo la supervisión de un agente del servicio de empleo y aumentando la responsabilidad de dicho agente en los resultados de su intermediación y apoyo a esas personas, mejora la probabilidad de encontrar empleo, aumenta la tasa de salida del paro de larga duración, e incluso mejora ligeramente la probabilidad de acceder a puestos con mayor salario que los desempeñados antes de quedar en paro. En este sentido, es fundamental mejorar la coordinación del conjunto de políticas activas, especialmente, las de orientación y formación en todas sus variantes, que deberían estar dirigidas a lograr los objetivos en materia de empleo y su desarrollo estratégico, por lo que la reformulación y flexibilización de estas políticas activas sigue siendo también un tema pendiente de conseguir (CASTELLANA AREGALL, op. cit). La información sobre el mercado de trabajo local, regional y nacional, el análisis de las potencialidades de un territorio, es un instrumento básico para el orientador y para las personas que reciben la orientación y, sin embargo, en muchos entornos no se tiene o no se utiliza, bien por la ausencia de instrumentos que faciliten la información, por la falta de claridad y/o adecuación de esta información a las necesidades propias de la orientación y/o por la falta de preparación de los propios técnicos orientadores, a la hora de interpretar la información estadística que se les proporciona y adecuarla a las necesidades de la persona orientada. Otro recurso importante para que se pueda realizar bien la orientación, es conocer y contar con la información relacionada con las competencias necesarias para desempeñar correctamente un puesto de trabajo y los cambios que se van produciendo en los distintos entornos laborales y, por eso, es necesario que esté actualizada. Ya se ha puesto de manifiesto las carencias en nuestro país como se observó en el Acuerdo de 2006 y en el Acuerdo del Consejo de Minis-

tros de 2008 y el RDL 2/2008. En este sentido el Acuerdo para la mejora del crecimiento y el empleo de mayo de 2006, en cuanto a medidas dirigidas a los Servicios Públicos de Empleo e intermediación en el mercado de trabajo previó la modernización de los Servicios Públicos de Empleo, tanto Estatal como Autonómicos. Entre ello se planteó el objetivo de que, en un plazo no superior a 6 meses desde su inscripción en la Oficina de Empleo, los demandantes de empleo reciban una oferta de orientación, formación profesional o inserción laboral. Y el RDL 2/2008 estableció la contratación de 1500 orientadores profesionales, lo que se ha vuelto a reiterar en la ley 35/2010. Sin embargo, un condicionamiento importante para la eficacia de las políticas activas de empleo es su organización administrativa, la disociación que se produce cuando es distinta la Administración que abona las prestaciones de desempleo y la que se encarga de las políticas activas. Puede que como ocurre con otras prestaciones, como la asistencia sanitaria en relación con las prestaciones de Incapacidad temporal, no sea muy eficiente. Aun así hay que valorar positivamente que algunas Comunidades Autónomas han puesto en marcha programas de orientación personalizada diseñando itinerarios personalizados de inserción (IPI). Téngase en cuenta que un factor condicionante en el caso español es que la gestión de las prestaciones por desempleo corresponde a los Servicios Públicos estatales mientras que las políticas activas transferidas corresponden a otros Servicios de Empleo de otros ámbitos territoriales, como locales y Autonómicos. Es cuestionable si esto favorece la eficiencia pues en definitiva las políticas activas y el compromiso de actividad en caso de perceptores forman parte de la prestación. Ciertamente las políticas activas deben estar más próximas al territorio, pero quien asume políticas activas debe tener incentivos, intereses y ciertas responsabilidades en colocar a los perceptores de prestaciones. Por otra parte, España todavía presenta un importante grado de incumplimiento en cuanto a las medidas preventivas para reducir el desempleo juvenil mediante el ofrecimiento, por parte del servicio público de empleo, de un plan individual de orientación o formación a todos los jóvenes desempleados durante los seis primeros meses de paro. En este sentido hay que tener en cuenta los colectivos laborales principales usuarios de estas medidas. En el caso español los mejores resultados se han dado sistemáticamente entre varones de 30 a 40 años de edad, con un nivel educativo relativamente alto y con un periodo previo en desempleo relativamente corto; los resultados indicaron la relevancia de articular estos programas con otro tipo de medidas además de la financiación, en concreto con servicios de consultoría y orientación.

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4 El papel institucional de los intermediarios en el mercado de trabajo 4.1. La mejora de los servicios públicos Una de las cuestiones que debe plantearse es si se considera suficiente o todavía insuficiente la penetración de los Servicios Públicos de empleo en el mercado de trabajo, en el número de colocaciones que se llevan a cabo y si la colocación sigue llevándose a cabo preferentemente por otras vías, en especial en aquellos sistemas en que no están reconocidas las Agencias privadas de colocación con ánimo de lucro: relaciones personales, políticas, familiares, contactos, redes relacionales, anuncios de prensa, Internet, agencias privadas de facto, etc. Se trata de reforzar el papel de los Servicios públicos, no de despreciar otras vías de acceso al empleo.

La puesta en marcha del modelo de la ley de empleo de 2003 y del sistema de transferencias a las Comunidades Autónomas de los servicios de intermediación y de las políticas activas, parece señalar que pese a la mayor proximidad al lugar donde se aplican las medidas a favor del empleo no está aumentando por el momento de forma significativa la confianza de las empresas en los Servicios Públicos de Empleo, ni su utilización por los trabajadores, como vía para encontrar ocupación, a pesar de las mejoras que se están implantando, en especial una mayor divulgación de sus actividades en las respectivas Comunidades.

Todo plan de modernización de los Servicios Públicos de Empleo debe tener como objetivo estratégico mejorar la atención a los usuarios y la calidad de los servicios, garantizando la coordinación entre políticas activas y protección por desempleo y elevando la tasa de intermediación en el mercado laboral de los Servicios Públicos de Empleo.

De un lado está la cuestión competencial, que genera unas necesidades de coordinación entre la Administración estatal y las autonómicas que no siempre se revelan como suficientes. De otro lado, está el tema de la suficiencia estructural de los servicios, en términos de dotación de medios materiales y humanos para la realización de una política de colocación eficiente. Si se comparan los datos de gasto –o inversión- del Reino de España en este apartado es evidente no llegan a los de los sistemas más eficientes como los de Dinamarca, que alcanza un 4’5 por 100 del presupuesto total del Estado (LANG, Can de Danish model of “flexicurity” be a matrix for the reform of European labour markets? , Burdeos, 2006 p. 9). Pero sí que es necesario acercarse algo y mejorar unas cifras que ni de lejos llegan a la mitad de dicho porcentaje, y sobre todo no ya sólo en términos cuantitativos, sino también cualitativos y de eficiencia.

Las empresas necesitan además de rapidez en la gestión, un conocimiento de su realidad y de sus necesidades, que hasta ahora han encontrado en las Empresas de Trabajo Temporal (ETT), y agencias privadas de empleo no declaradas, que han sabido ganarse un espacio importante en la gestión de la intermediación (CASTELLANA AREGALL, op. cit.). En los últimos años se ha afinado la metodología de gestión de ofertas de empleo, por parte de los Servicios Públicos de Empleo, pero hay que verificar si estas mejoras han redundado en el aumento del número de ofertas gestionadas o si han quedando prácticamente relegados a la gestión de ofertas de empleos poco cualificados, aunque esto es frecuente en otros países en que coexisten agencias públicas y privadas con ánimo de lucro. En este sentido en el caso español el Acuerdo para la mejora del crecimiento y el empleo de mayo de 2006, en cuanto a medidas dirigidas a los Servicios Públicos de Empleo e intermediación en el mercado de trabajo previó la modernización de los Servicios Públicos de Empleo, tanto Estatal como Autonómicos (pese a ser éstos de reciente creación), que debía incluir necesariamente la mejora de los recursos materiales y tecnológicos de la red de oficinas y un Plan Estratégico de Recursos Humanos del Servicio Público de Empleo Estatal (plasmado en la disp. ad, 6ª de la ley 43/2006). A tal efecto, se incorporaron medidas específicas tales como el establecimiento de un Portal de Empleo que incrementa la captación de ofertas de trabajo y asegura la difusión de las mismas, así como programas de incentivación de la búsqueda de empleo por parte de los propios desempleados.

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En épocas de crisis económica las dificultades de colocación se encuentran en la falta de empleos, no en un defectuoso funcionamiento de los mecanismos de colocación e intermediación en el mercado de trabajo; pues aunque presentaran deficiencias éstas ya se darían antes de la crisis. El régimen de colocación en nuestro país, no obstante, es altamente ineficiente, pese a que no existe monopolio de la colocación. Así se constata la ya tradicional escasa incidencia de los Servicios Públicos en la colocación (3´17 % de las colocaciones) cuya situación se ha hecho cada vez más compleja y conflictiva dada la transferencia de los mismos y de las políticas activas a las Comunidades Autónomas, al separar la gestión de la prestación por desempleo de las políticas activas y de la colocación; el bajo porcentaje de PIB dedicado a estos servicios públicos (0’13 en España frente al 0’27 en Alemania y 0’33 en Dinamarca); no han dado los resultados esperados las Agencias de Colocación sin fines lucrativos. El segundo objetivo de las reformas, la participación de nuevos agentes públicos y privados en el desarrollo de unas políticas de empleo cada vez más complejas y diversificadas, buscaba que su colaboración permitiera la máxima especialización y proximidad

a las fuentes de empleo. De hecho, la ruptura del monopolio de los Servicios Públicos de Empleo dando entrada en la gestión de la intermediación a las agencias de colocación sin ánimo de lucro, así como la diversificación de los agentes que colaboran en las políticas de acompañamiento a la colocación, como ayuntamientos, agentes sociales, entidades asociadas y colaboradoras, entre otras, debían abrir indudables perspectivas de mejora de la eficacia de las políticas activas. Sin embargo, más que especialización y proximidad, el riesgo es que se produzca una fragmentación de los mercados de trabajo, falta de movilidad de los trabajadores, y una actuación localista, poco articulada con el resto de protagonistas de la gestión de las políticas de empleo, (con el riesgo de atomización en sus actuaciones), y una notable falta de especialización y, por tanto, de eficiencia en sus resultados. En cuanto a la gestión de la colocación, sigue siendo necesario mejorar la coordinación de los Servicios Públicos de Empleo con los agentes sociales y económicos, para conocer las necesidades reales de las empresas y conseguir así una mayor eficiencia del sistema público, anticipando y planificando las necesidades de recursos humanos, estructurales y estacionales y la formación en nuevas competencias que se vayan a requerir en el medio y largo plazo (CASTELLANA AREGALL, op. cit.). Hay que abordar ya, con seriedad y rigor, el establecimiento de un registro nacional de vacantes laborales en plataforma electrónica. Independientemente de quien vaya a realizar la gestión de la colocación, sean entidades públicas o privadas, ese registro debe con-

seguir ser accesible para todo ciudadano. Sin ello, la orientación adolece del primer elemento que la facilita, la transparencia del mercado de trabajo. Una carencia especialmente relevante que se ha señalado a veces en el caso español es la insuficiente dotación de personal en los propios Servicios Públicos de Empleo, al menos cuando se produce el Acuerdo de 2006. El análisis comparado de los efectivos existentes en los SPE de la Unión Europea permite constatar que España registraba en 2006 un ratio de 4,4 efectivos por cada mil personas desempleadas. Una situación que contrastaba con la los países nórdicos, centroeuropeos y el Reino Unido (gráfico 13). La incorporación de nuevos efectivos a raíz de las medidas urgentes adoptadas por el Gobierno con motivo de la crisis ha elevado ligeramente el ratio en 2008 a 4,7 efectivos por cada mil desempleados. Un incremento que sigue siendo en todo caso claramente insuficiente, considerando la magnitud de la crisis actual, y que plantea la necesidad de un aumento significativo de la dotación de personal en los SPE, principalmente en todas las tareas vinculadas a la orientación, formación, e intermediación. Difícilmente pueden concebirse hoy modelos en los que no se garantice una atención individualizada a través de itinerarios adaptados a cada individuo y mediante sistemas de seguimiento que vinculen a ambas partes, servicio y usuario del mismo, a unas “obligaciones recíprocas”, a través de unas dinámicas que han sido descritas como de “contractualización” de las prestaciones de Seguridad Social. Es necesario el desarrollo de agendas individuales, cuya inexistencia ha sido señalada como el principal motivo de fracaso de los sistemas clásicos de Seguridad Social (NECTOUX y VAN

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DER MAESEN, “For unemployment to security –Opportunities and issues for social quality in the world of work in Europe”, European Journal of Social Security, vol. 4, 2003, p. 8). El reforzamiento de “urgencia” de los efectivos de los SPE es una medida indudablemente positiva pero cuya efectividad presenta algunas dificultades ante el rápido e intenso aumento del desempleo, ya que el nuevo personal ha de recibir formación, las herramientas necesarias y las oficinas adecuadas. En el documento del gobierno de febrero de 2010 se vuelve a insistir en que “resulta necesario dar un nuevo impulso a la modernización de los Servicios Públicos de Empleo, en concertación con las Comunidades Autónomas, lo cual se traduce en el desarrollo de diferentes actuaciones. Preservando la centralidad de los Servicios Públicos de Empleo en el Sistema Nacional de Empleo, debe fomentarse la mejora de la empleabilidad de los trabajadores desempleados mediante la realización por los mismos de itinerarios individuales de inserción laboral. Además, debería avanzarse en la eficacia y la eficiencia de los Servicios Públicos de Empleo en la intermediación y en la recolocación de las personas desempleadas, en especial de los grupos más desfavorecidos, poniendo el énfasis para ello, básicamente, en cuestiones como ofrecer una atención personalizada”.

De otra parte la disposición adicional decimoséptima de la ley de reforma laboral vuelve a recordar que “el Gobierno seguirá reforzando los Servicios Públicos de Empleo estatal y autonómicos mediante la mejora de sus recursos humanos, tecnológicos organizativos y de la red de oficinas. Así mismo, incrementará el grado de coordinación y eficacia entre los Servicios Públicos de Empleo estatal y autonómicos para promover los cambios en el acceso y la mejora del empleo y para gestionar las prestaciones por desempleo”. Además, el RDL 10/2010 y la ley de reforma laboral establecen en su art. 13 que se autoriza al Gobierno para que apruebe, mediante Acuerdo del Consejo de Ministros, una nueva prórroga, hasta el 31 de diciembre de 2012, del citado Plan Extraordinario de 2008 con participación en la gestión de las Comunidades Autónomas. En este marco deberán analizarse, entre otras cuestiones, el papel de los agentes que intervienen en el mercado de trabajo y su ámbito de actuación: Servicios Públicos de Empleo, Entidades Colaboradoras, Agencias de Colocación privadas con o sin ánimo de lucro y Empresas de Recolocación. Es lo que ha venido a abordar la ley 37/2010 de reforma del mercado de trabajo.

4.2. Reformas de los intermediarios laborales Prueba de ello es que ley de reforma laboral 35/2010 (art..28.1) vuelva a insistir en la cuestión de la coordinación entre políticas pasivas y políticas activas y ambas en relación con todos los agentes que intervienen en la colocación a través de los acuerdos que se adopten en Conferencia Sectorial y de los convenios de colaboración que se alcancen. En estos convenios de colaboración se podrán establecer las condiciones de utilización de las cantidades no ejecutadas en la financiación de gastos de las distintas prestaciones por desempleo, para financiar programas de fomento del empleo y de formación profesional para el empleo, siempre que la disminución de los gastos inicialmente previstos se deba al efectivo cumplimiento por las Administraciones Públicas competentes de las funciones establecidas en los apartados 3 y 4 del artículo anterior”.

Existen realidades en Europa con unas claves sobre las que conviene realizar algunas consideraciones de interés. En primer lugar, la clave fundamental ha consistido en una reforma del régimen legal de las empresas de trabajo temporal, que a la postre han merecido en no pocos casos el reconocimiento como agencias de empleo por antonomasia. En segundo lugar, debe tenerse en cuenta que los sistemas tradicionales de monopolio público de la colocación han sido puestos en entredicho por parte del Tribunal de Justicia de la Unión, ya desde los años 1990, desde la perspectiva de que podían contradecir las normas europeas de la competencia en la medida en que no mostraran una eficacia suficiente. En tercero, y desde una perspectiva más material, ha sido suficientemente constatado el escaso éxito de los modelos en los que se han mantenido los paradigmas más tradicionales procedentes de los convenios de la OIT anteriores al 181(“Private employment agencies, temporary agency workers and their contribution to the labour market”, OIT, Geneve, 2009) .

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Hay un debate intenso pendiente de traducirse en proyectos normativos relativo a la intermediación en el mercado de trabajo. A nivel internacional y comunitario deben tenerse en cuenta dos instrumentos fundamentales. Básicamente, el Convenio 181 OIT, de 1997, sobre agencias privadas de empleo y la Directiva 2008/104/ CE, de 19 noviembre, relativa al trabajo a través de empresas de trabajo temporal. Y, si bien el convenio de la OIT ya ha sido ratificado por el Reino de España en 1999, lo cierto es que no supuso ningún

Nos encontramos con una escasa regulación de las Empresas de Selección de Personal, de los Portales de Empleo y de las Agencias de Outplacement que cada vez con más auge funcionan en España.

replanteamiento del modelo. Antes bien, la Ley 56/2003, de empleo, dio por bueno el sistema anterior de monopolio público de la colocación, con la pequeña e ineficiente excepción de las agencias de colocación sin ánimo de lucro. Por todo ello es necesaria una completa reforma de la actividad de colocación, que vaya acorde con la realidad práctica y tenga por finalidad ordenar y controlar tal actividad así como ajustarse a la normativa internacional. Sin perjuicio de las posibles reformas que se puedan llevar a cabo para mejorar la actividad de los Servicios Públicos de Empleo, las medidas deben afectar también a las entidades públicas y privadas, con o sin ánimo de lucro que participan en nuestro país en la actividad de intermediación. El régimen de colocación en nuestro país es altamente insuficiente, pese a que no existe monopolio de la colocación. No han dado los resultados esperados las Agencias de Colocación sin fines lucrativos mientras se está asistiendo a una proliferación “aceptada” de las Agencias de Empleo Privadas de facto, lucrativas,, que, salvo en el caso de las ETT, actúan sin una regulación específica y especialmente en algunos sectores con condiciones de trabajo que ya de por si son precarias y escasamente reguladas, como los empleados de hogar. De acuerdo con las tendencias recientes en los países de nuestro entorno antes de la reforma laboral de 2010 se discute sobre el papel de las Agencias de Colocación con fines lucrativos, ya que se admiten por el Convenio 181 de la OIT ratificado por España. Pese a ello España hasta el RDL 10/2010 y la ley 35/2010 de reforma del mercado de trabajo no se adaptaba al Convenio núm. 181 OIT, sino a la parte II de un Convenio de la OIT anterior al ratificado actualmente, y es el Convenio núm. 96 sobre Agencias retribuidas de colocación, que ya ha sido denunciado. Por otro lado, nos encontramos con una escasa regulación de las Empresas de Selección de Personal, de los Portales de Empleo y de las Agencias de Outplacement que cada vez con más auge funcionan en España. No existe actualmente un régimen jurídico unificado de todas las Entidades Colaboradoras y además, en cuanto a los Servicios para los trabajadores en el exterior, no se han creado, pues la Ley de Em-

pleo remite a un reglamento de desarrollo para la creación de éstos, que se ha aprobado por el RD 1796/2010 de 30 de diciembre. La ley 35/2010 ha procedido a la reforma de todas las entidades, tanto públicas como privadas con o sin ánimo lucrativo que “colaboran” en la actividad de colocación con el Servicio Público de Empleo. Se ha creado por otra parte una regulación general para las agencias privadas lucrativas, unificando a nivel estatal quiénes pueden ser Entidades Colaboradoras, qué tipo de acciones pueden desarrollar y las condiciones de su actuación así como aquellas acciones que no podrían realizar dejándolas de forma exclusiva al Servicio de Empleo. El nuevo régimen jurídico unifica determinados aspectos para evitar modelos diferentes de Colocación en las Comunidades Autónomas. Lo que se extiende también a las Agencias privadas no lucrativas. En la práctica, faltaba una adecuada transmisión de datos entre los Servicios públicos y las entidades colaboradoras, que se intenta poner en marcha tras la reforma laboral de 2010. De este modo no haría falta que el demandante de empleo acudiera personalmente a inscribirse en el Servicio de Empleo, sino que se haría automáticamente desde el momento en que se inscribiera en la correspondiente Agencia de colocación. En este sentido se ha planteado si la legalización y regulación de las Agencias de Empleo Privadas lucrativas y sus formas de colaboración con las públicas o no lucrativas pone en peligro la idea de servicio público y su potenciación. La regulación de las Agencias de Empleo Privadas no excluiría el funcionamiento de los Servicios de Empleo. La relación de las Agencias de Empleo Privadas y de los Servicios Públicos de Empleo- se afirma insistentemente- debe basarse en un régimen de cooperación, mediante la celebración de Convenios entre el Servicio Público de Empleo y las Agencias de Empleo Privadas para la inserción de los desempleados de larga duración. Se argumenta a favor de tal legalización y regulación las siguientes razones. Su reconocimiento por el convenio 181 de la OIT, que se trata de una realidad ya existente, su mayor incidencia en la colocación y en la creación de empleo, que las demandas de empleo no queden insatisfechas, sin que por ello se vean perjudicados los derechos de los trabajadores, al fijarse que no podrán percibir retribución de los trabajadores sino sólo de las empresas. Y además estableciendo

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principios y reglas de funcionamiento y ciertos controles y con necesidad de autorización administrativa. Se alega también que en las experiencias comparadas coexisten Agencias públicas con agencias privadas aumentando la cooperación entre ellas. Así, se han puesto en marcha acuerdos de colaboración entre la Agencias Públicas y las ETT y entre Agencias públicas y agencias privadas. Las oficinas públicas de empleo locales difunden las ofertas de empleo de las agencias privadas, poniéndolas a disposición de todos sus clientes. Además, las agencias privadas se benefician de los servicios de las Públicas a la hora de buscar y seleccionar candidatos, intercambian información perteneciente al mercado laboral local, el mercado de trabajo temporal y las medidas de empleo públicas específicas, con el fin de adaptar mejor sus respectivos servicios a las necesidades de los demandantes de empleo. Esto resulta especialmente útil para los colectivos de trabajadores más desfavorecidos, como los desempleados de larga duración, los jóvenes y los discapacitados. De

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acuerdo con estos argumentos habría que superar una visión basada en prejuicios según la cual los servicios privados de empleo competirían con las agencias de empleo públicas. Al contrario, la cooperación y alianzas con agencias comerciales u organismos públicos o no gubernamentales resultan positivas. Desde esta perspectiva jugarían desde esta visión un papel complementario de las Oficinas Públicas, con comunicación mutua de datos y una mayor colaboración entre lo público y lo privado como por ejemplo, en recopilación y la utilización de datos personales, la elaboración y el destino de los ficheros computadorizados, el recurso a ciertas pruebas de selección, la publicación en la prensa de las ofertas de empleo y las encuestas a que se proceda para reunir informaciones sobre la vida privada de los candidatos a un empleo, entre otros conceptos. Y también se plantearía la cuestión de su vinculación con la Red EURES, ya que sólo la gestiona actualmente

La duda que se puede formular es si la legalización de las Agencias privadas lucrativas y las bajas tasas actuales de penetración de los Servicios Públicos pueden llevar a que no se reformen éstos, ni mejore su funcionamiento. de Empleo, sin pretender competir con estas entidades, ya que puede haber espacio para todos, sí deben trabajar para recuperar la confianza del sector empresarial. El establecimiento de esos mecanismos estables de coordinación con las Agencias privadas lucrativas puede contribuir positivamente a ello. Pero no es seguro, al contrario, las empresas puede que acudan todavía más a los servicios privados. Puede que incluso dificulte la introducción de nuevos servicios como el establecimiento de agencias de servicios personales y “buscadores de empleo” (job seekers) públicos. O la creación efectiva de Servicios Públicos de recolocación en ERES o servicios de Outplacement, que ya existen en otros países y anunciados para España por la disposición adicional 4ª de la ley 27/2009 y por la ley 35/2010.

el Servicio Público de Empleo, ni siquiera las Agencias privadas no lucrativas, ya que la normativa comunitaria permite que otras instituciones puedan estar dentro de esta Red. Incluso en algunos países gestionan también las medidas de fomento del empleo de colectivos específicos que lleven a cabo las empresas rompiendo el monopolio de las públicas en este terreno y quedando a las Agencias Públicas la información y eventual control sobre la realidad de dichas contrataciones al estar implicadas las cuotas de la Seguridad Social, como se observa en otras experiencias como en el sistema de bonos de colocación en Alemania. La duda que se puede formular es si la legalización de las Agencias privadas lucrativas y las bajas tasas actuales de penetración de los Servicios Públicos pueden llevar a que no se reformen éstos, ni mejore su funcionamiento. Se alega que los Servicios Públicos

Además, al abrir la colocación a la participación privada con ánimo de lucro se corre el riesgo de que en lugar de mejorar el funcionamiento de los servicios públicos, con la excusa de legalizar lo existente, se acabe ya confiando a lo privado lo que los servicios públicos no son capaces de hacer. De otra parte el afán de lucro hará que las agencias privadas se centren sobre todo en los trabajadores que mayores posibilidades de encontrar empleo de manera que en la práctica pueden quedar excluidos aquellos con especiales dificultades o con menor empleabilidad. Estos no podrán más que confiar en los servicios públicos cuya tasa de penetración en el mercado de trabajo, como hemos visto, es muy baja. Sobre todo porque en el caso español se parte de porcentajes de reparto del mercado entre lo público y lo privado muy desigual a diferencia de otros países donde lo privado resulta complementario, no sustitutorio. Como conclusión puede decirse que aunque hoy tenemos en España la red de servicios para el empleo más dotada económicamente que ha habido nunca en nuestra historia todavía no es suficiente en recursos y en resultados. La dimensión del desempleo y, por encima de todo ello, los retos estructurales de nuestro mercado laboral nos exigen más reformas que aumenten la eficiencia de los servicios de empleo y supongan más protección social.

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Consecuentemente el legislador va a exigir al trabajador autónomo para acceder a la referida protección la suscripción del denominado “compromiso de actividad” –artículo 4.1.c) de la Ley 32/2010-, compromiso que ya se viene exigiendo a los trabajadores por cuenta ajena desde la Ley 45/2002 de Medidas Urgentes para la Reforma del Sistema de Protección por Desempleo y Mejora de la Ocupabilidad (5) y que supone una concepción superadora de la protección que combina la garantía de ingresos con políticas activas de empleo y que la Ley General de la Seguridad Social define en el artículo 231.2 como “…el que adquiere el solicitante o beneficiario de las prestaciones de buscar activamente empleo, aceptar una colocación adecuada y participar en acciones específicas de motivación, información, orientación, formación, reconversión o inserción profesional para incrementar su ocupabilidad, así como de cumplir las restantes obligaciones previstas en este artículo.”. Asimismo, en paralelo con la cobertura de la contingencia de desempleo dispensada a los trabajadores por cuenta ajena, la premisa mayor para el acceso a la protección por cese de actividad va a ser la involuntariedad en la situación desocupacional, dirigiéndose la protección a los trabajadores autónomos que “…queriendo y pudiendo ejercer una actividad económica o profesional a título lucrativo…” cesen en la misma. Debe precisarse al respecto que dicho cese debe ser total, si bien en determinados supuestos puede ser temporal. La protección alcanza inicialmente a los trabajadores incluidos en el Régimen Especial de Trabajadores por Cuenta Propia o Autóno-

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mos cubiertos por las contingencias derivadas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, así como a los incluidos en el Régimen Especial de Trabajadores del Mar y en el Sistema Especial de Trabajadores por Cuenta Propia Agrarios, si bien la protección de estos últimos se difiere hasta el dictado del correspondiente desarrollo reglamentario, para el que la Disposición adicional octava de la Ley 32/2010 concede el plazo de un año. Sin perjuicio de la referida involuntariedad en la cesación de la actividad, el trabajador debe encontrarse, asimismo, en alguna de las situaciones tasadas legalmente como protegibles, diferenciando las situaciones acreedoras de protección de los trabajadores autónomos propiamente dichos de las de los trabajadores autónomos económicamente dependientes (6). Hay que recordar al respecto que una de las novedades más importantes que introdujo el Estatuto del trabajo autónomo consistió en la regulación de la figura del trabajador autónomo económicamente dependiente, que supuso una quiebra del binomio clásico de trabajadores por cuenta propia y por cuenta ajena para dar cobertura legal a una realidad social, la expansión del colectivo de trabajadores que desarrollan actividades aportando recursos propios y trabajo personal con una fuerte dependencia económica del empresario que contrata sus servicios y que carecen de personal asalariado, en palabras del Estatuto del trabajo autónomo son “… aquéllos que realizan una actividad económica o profesional a título lucrativo y de forma habitual, personal, directa y predominante para una persona física o jurídica, denominada clien-

SUMARIO 1. Introducción 2. Evolución del Servicio Público de Empleo en España 3. Resultados de la intermediación laboral 4. Conclusiones Referencias bibliográficas PALABRAS CLAVE Desregulación, intermediación laboral, tasa de registro, cuota de mercado, tasa de éxito.

1 Introducción Los principales motivos que justifican la intervención en el mercado de trabajo son mejorar la eficiencia y promover una mayor igualdad de oportunidades. Lindley (1988) detalla los argumentos a favor de la intervención. El primero afirma que la eficiencia se verá afectada si los participantes están mal informados, actúan bajo condiciones de gran incertidumbre, son lentos en la toma de decisiones, están sujetos a contratos restrictivos o topan con grandes barreras de acceso. El segundo argumento se sustenta en el hecho de que la información tiene un precio, lo que justifica la existencia de ciertos mecanismos o instituciones que proporcionen un servicio equitativo. En consecuencia, la intermediación laboral tiene la consideración de un servicio de carácter público. El Servicio Público de Empleo (SPE) es la institución que interviene en el mercado de trabajo ofreciendo un servicio de intermediación laboral universal y gratuito en la mayoría de los países de la OCDE. Pero sus funciones van más allá de la intermediación, implementando las políticas activas (orientación y asesoramiento, formación y fomento del empleo) y gestionando las prestaciones por desempleo. Nuestro estudio se centra únicamente en el análisis y evaluación de la labor de intermediación de los SPE en España. Después de repasar la configuración y evolución del SPE en España se analizan los resultados de la intermediación laboral en base a los objetivos e indicadores definidos a continuación. Finalmente, se extraen una serie de conclusiones y se destacan los retos necesarios para mejorar la eficacia del SPE. La ausencia de información por parte de los SPE en España nos hace optar solo por una evaluación de rendimiento y no por una evaluación de impacto.1 Con este propósito podemos establecer los siguientes objetivos cuantitativos para valorar la actividad de intermediación laboral del Servicio Público de Empleo: 1. Según Walwei (1996) la “evaluación de rendimiento” se basa en el análisis de una serie de objetivos cuantitativos. Por otro lado, la “evaluación de impacto” compara los resultados de los participantes en las actividades de intermediación del SPE con un grupo de control a través de métodos experimentales o cuasi-experimentales.

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1) conseguir que un mayor número de empresarios utilice el SPE como método para cubrir sus vacantes, 2) proporcionar unos candidatos adecuados a las demandas de los empresarios e 3) incrementar de forma sostenida las tasas de intermediación laboral. Los indicadores que permiten evaluar la consecución de los objetivos propuestos son también tres (OCDE, 1992 y Walwei, 1996): a) la tasa de registro o utilización viene representada por el cociente entre los empresarios que recurren al SPE y las colocaciones totales2. b) la tasa de éxito es la relación entre las colocaciones gestionadas por el SPE y los puestos ofrecidos para gestión por parte de los empresarios. Este indicador señala el grado de ajuste entre oferta y demanda de trabajo conseguido por el SPE. c) la tasa de penetración o cuota de mercado se mide por el cociente entre el número de colocaciones en las que intervienen las oficinas del SPE y el número total de colocaciones en el mercado laboral. La eficacia en la labor de intermediación del Servicio Público de Empleo será mayor cuanto más elevados sean los indicadores definidos anteriormente, ya que supondrán una mayor confianza por parte de los empresarios, una mejor adecuación entre la ofertas de trabajo realizadas por las empresas y las demandas de empleo de los trabajadores y finalmente, una mayor importancia del SPE como método de colocación efectiva. Por tanto, para mejorar el funcionamiento del SPE como intermediario en el mercado laboral se debería establecer un contacto más estrecho y especializado 2. La variable idónea sería el número de vacantes totales, pero como en la mayoría de casos no se dispone del dato, se aproxima mediante el total de colocaciones registradas en el mercado de trabajo (Comisión Europea ,1999).

“La primera gran transformación del SPE en España se lleva a cabo en el contexto de la reforma laboral aprobada en 1994 y que en el ámbito de la intermediación supone la supresión del monopolio de la colocación del INEM”. 2 Evolución del Servicio Público de Empleo en España con los empresarios, compartir información con las agencias privadas, mejorar las cualificaciones y la motivación de los candidatos que se proponen (OCDE, 2001). La labor como intermediario por parte del SPE requiere pues conciliar dos exigencias contradictorias: dar una buena imagen ante los empresarios y ayudar u ofrecer trabajo a quienes tienen más dificultades a la hora de encontrar un empleo. Si la cuota de mercado es el objetivo principal, probablemente sólo se colocará a los parados que hubieran encontrado trabajo a través de otros canales (anuncios, demandas directas a los empresarios, amigos y parientes, agencias privadas de colocación, etc.) y sin necesidad de la intervención del SPE, originando un efecto de pérdida neta que requiere de una evaluación para calibrar su magnitud (Mosley, 1997). En cambio, si se trata de acelerar la colocación de los parados con mayores dificultades (poco motivados y sin atractivo para el empresario) el SPE puede ver mermada su reputación. El Servicio Público de Empleo no tiene porque renunciar a su papel como intermediario y agente de colocación en el mercado de trabajo, ni tampoco puede desatender a los demandantes de empleo cuyos problemas exigen mucho tiempo y atención. Según Mosley (1997) la solución estribaría en conseguir un mayor número de vacantes notificadas por los empresarios y así poder colocar a los grupos más problemáticos. Por otro lado, Gugerbauer et al. (2001) sostienen que el acceso a las vacantes y a los currículums de los demandantes de empleo a través de Internet conducirá a un cambio en el proceso de ajuste del mercado de trabajo hacia una actividad más independiente por parte de los usuarios. Esto permitiría a la vez aumentar la cuota de mercado del SPE y centrarse en los colectivos más desfavorecidos del mercado de trabajo, es decir compaginar mejor eficiencia y equidad.

El modelo de Servicio Público de Empleo se caracteriza hasta la reforma de 1994 por la obligatoriedad, tanto para empresarios como para trabajadores, de acudir al INEM en caso de precisar un trabajador o un empleo respectivamente (Rodríguez-Piñero, 1994). El carácter exclusivo del servicio público de colocación se reflejaba en la prohibición de la existencia de agencias privadas de colocación de cualquier clase y ámbito funcional. También del prestamismo laboral en todos sus términos, no permitiendo vías de escape en este último. El carácter privado, con independencia de la finalidad lucrativa o no de sus actividades, era lo determinante de la prohibición3. La primera gran transformación del SPE en España se lleva a cabo en el contexto de la reforma laboral aprobada en 1994 y que en el ámbito de la intermediación supone la supresión del monopolio de la colocación del INEM. La lucha contra el desempleo requería de unos mecanismos de intervención en el mercado de trabajo mucho más ágiles y efectivos. La reforma apuesta por una línea de apertura progresiva hacia mayores ámbitos de actuación para las iniciativas privadas, tanto en materia de colocación como de prestamismo laboral (Casas y Palomeque, 1994 y Rodríguez-Piñero, 1994). Se autoriza la existencia de agencias de colocación sin fines lucrativos y se permite la actividad de las empresas de trabajo temporal. Los objetivos son hacer más transparente y operativo el mercado de trabajo y permitir que el SPE concentre su actividad en los colectivos más desfavorecidos del mercado de trabajo. Con la mencionada reforma, además de perder el carácter exclusivo como único agente autorizado para la intervención en el mercado de trabajo, pierde también su carácter obligatorio. Los empresarios ya no tienen la obligación de contratar a través del INEM. Sin embargo, persiste la obligación de inscribirse en el INEM para los trabajadores que solicitan un empleo. 3. Rodríguez-Piñero (1994) señala las excepciones a la norma como la contratación directa, el respeto a las facultades decisorias del empresario en cuanto a la contratación o no del trabajador propuesto, la posibilidad de distinguir entre ofertas genéricas y nominativas y finalmente, la existencia de agencias dedicadas a la selección de trabajadores.

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El objetivo estratégico del proceso de modernización es elevar de forma sostenida la tasa de intermediación en el mercado laboral de los Servicios Públicos de Empleo. La transformación de la estructura de gestión e intervención del INEM en el mercado de trabajo, incluye además de la apertura a nuevos intermediarios, la colaboración con otras instituciones para desarrollar sus funciones. En este nuevo marco se pueden distinguir tres actores (Rodríguez-Piñero, 1994 y CES, 1996): 1) Las empresas de trabajo temporal se definen como aquéllas cuya actividad consiste en poner a disposición de otra empresa usuaria, con carácter temporal, trabajadores por ella contratados. El ámbito de actuación se limita a determinados supuestos de necesidad temporal de mano de obra, a la vez que se establece un sistema de derechos para los trabajadores temporales. 2) El segundo actor que se deriva de la reforma del SPE son las agencias de colocación sin fines lucrativos, pues subsiste la prohibición para las agencias con finalidad lucrativa. Dichas agencias colaborarán con el INEM en la intermediación en el mercado de trabajo. Su finalidad esencial será la de ayudar a los trabajadores a encontrar un empleo y a los empresarios a contratar a los trabajadores adecuados para cubrir sus necesidades. La mayoría de agencias tienen un carácter territorial o profesional. 3) Los Servicios Integrados para el Empleo más que un instrumento de intermediación son un instrumento clave para organizar y articular la política activa de empleo. Para ello, deben asumir la coordinación de la gestión de todas las fases del proceso que conduce a la inserción del demandante de empleo en el mercado laboral. Su objetivo es mejorar las posibilidades de ocupación de los parados, mediante actuaciones personalizadas de acompañamiento en la búsqueda de empleo. La mayoría de entidades que han constituido servicios integrados para el empleo son ayuntamientos, consejos comarcales, organizaciones sin ánimo de lucro y los agentes sociales.

La segunda gran transformación del SPE en España es el proceso de descentralización desde el INEM hacia las Comunidades Autónomas, que se inicia con los traspasos de la gestión de la formación ocupacional (FPO) a partir de 1992 y se completa con el traspaso de la ejecución de la totalidad de las políticas activas de mercado de trabajo (intermediación en el mercado laboral y medidas de fomento del empleo) a las CC.AA. a partir de 1998 y que se completa en 2003. Este proceso viene avalado por la Estrategia Europea de Empleo y se reflejará en los sucesivos Planes nacionales de acción para el empleo presentados por el gobierno. Dicho proceso supone una redefinición del SPE que establece un modelo único y estatal de carácter gratuito, descentralizado y gestionado por las CC.AA. Por tanto, el Sistema Público de Empleo se compone del Servicio Público de Empleo Estatal (INEM) y de los Servicios Públicos de las Comunidades Autónomas, en el ámbito de sus competencias. El primero mantiene la gestión de la protección por desempleo, mientras que las CC.AA. gestionan la intermediación laboral y las políticas activas. El objetivo es lograr una actuación que asegure la coordinación y la cooperación entre las distintas administraciones4 y de esta forma garantizar la consecución de un sistema de información nacional gestionado por el INEM. La Ley de Empleo aprobada en diciembre de 2003 consagra la necesidad de establecer mecanismos de coordinación entre todos los servicios públicos de empleo, creando el Sistema Nacional de Empleo con representación de las Comunidades Autónomas y de los interlocutores sociales. Los servicios de empleo autonómicos y el Servicio Público de Empleo Estatal deberán garantizar la coordinación entre las medidas de intermediación e inserción laboral y el reconocimiento y percepción de las prestaciones por desempleo. 4. Un informe del CES de enero de 2000 sobre la movilidad geográfica alerta de la falta de conexión entre el INEM y el SPE de las CC.AA que lo tienen transferido. Este hecho provoca que determinadas ofertas queden sin cubrir. Precisamente, el proyecto del Sistema Integrado de información de los Servicios Públicos de Empleo (SISPE) pretende coordinar de forma adecuada a los distintos actores del sistema público de empleo. En este sentido cabe destacar la firma de convenios de colaboración entre el INEM y el SPE de distintas CC.AA. (Asturias, Canarias, Cataluña, Comunidad Valenciana, Galicia, Madrid y Navarra) para coordinar la gestión del empleo y de la formación profesional con la protección por desempleo.

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3 Resultados de la intermediación laboral Los fines del Sistema Nacional de Empleo establecidos en la Ley de Empleo referentes a la intermediación laboral son por un lado, ofrecer un servicio de empleo público y gratuito a trabajadores y empresarios que facilite la colocación y por otro, proporcionar la información necesaria que permita a los demandantes de empleo encontrar un trabajo y a los empleadores contratar los trabajadores adecuados a sus necesidades, asegurando el principio de igualdad en el acceso de trabajadores y empresarios. En esta línea, dentro del Programa de modernización de los SPE incluido en el Programa Nacional de Reformas de España 2005 destaca la puesta en marcha del Sistema de Información de los Servicios Públicos de Empleo (SISPE)5. Dicho sistema debe permitir a los Servicios Públicos de Empleo estatal y autonómicos compartir una información básica y coordinada sobre políticas activas de empleo y prestaciones por desempleo. Los objetivos respecto a los trabajadores y a los empleadores son: promover la libre circulación y la movilidad laboral de los demandantes de empleo, favorecer la igualdad de oportunidades en el acceso al empleo e incrementar la capacidad de cobertura de puestos de trabajo. Por otra parte, los objetivos respecto al Sistema Nacional de Empleo son: compartir la información y mejorar la capacidad de intermediación laboral, coordinar la gestión de los Servicios Públicos de Empleo, respetar la diversidad territorial y la autonomía de gestión y asegurar la elaboración de estadísticas nacionales sobre el funcionamiento del mercado de trabajo. Por tanto, con la implantación del SISPE se pretende mejorar el servicio al ciudadano, facilitar la modernización de los SPE, disponer de información integrada y homogénea, mejorar la gestión de los programas comprometidos en el Programa Nacional de Reformas y garantizar la justificación puntual de acciones cofinanciadas por el Fondo Social Europeo. Los avances en la implantación de dicho sistema se concretan en la introducción del registro informático en la totalidad de la contratación en España, la posibilidad de acceder a través de Internet a las ofertas y demandas de empleo y a las oportunidades de formación en todo el territorio nacional, así como la creación de un portal de empleo que permita el contacto directo entre trabajadores y empresarios. En consecuencia, el objetivo estratégico del proceso de modernización es elevar de forma sostenida la tasa de intermediación en el mercado laboral de los Servicios Públicos de Empleo. Finalmente, la reforma laboral aprobada en septiembre de 2010 abre la puerta a la colaboración público-privada en el ámbito de la intermediación laboral regulando las agencias de colocación con ánimo de lucro, de manera que los Servicios Públicos de Empleo podrán autorizar la existencia de dichas agencias según las condiciones que establece la ley y siguiendo las normas y criterios de la OIT y la línea de modernización de los SPE promovida por la Estrategia Europea de Empleo. 5. El programa de modernización de los SPE incluye la mejora de los recursos materiales y tecnológicos, un plan estratégico de recursos humanos y una mejora de la gestión de las prestaciones por desempleo. Dicho programa se enmarca dentro de las directrices integradas para el crecimiento y el empleo (2005-2008) de la Estrategia de Lisboa, en concreto la directriz nº 20 que versa sobre la mejora de la respuesta a las necesidades del mercado laboral.

La evaluación de la eficacia de la labor de intermediario del SPE se realiza en base al análisis de los indicadores definidos en la introducción, como son, la tasa de registro, la tasa de éxito y la cuota de mercado. Previamente resulta interesante conocer la evolución del número de puestos ofrecidos para gestión por parte de los empresarios y de las colocaciones que son objeto de gestión por los SPE6. La cuota de mercado se analiza de forma desagregada por género, grupos de edad y nivel educativo con el objeto de saber cual es la incidencia que sobre diversos colectivos tiene la actividad de intermediación del SPE. El análisis general del alcance de las actividades de intermediación laboral del SPE para el conjunto de España comprende el período 2005-2009, es decir, a partir de la introducción de la nueva metodología SISPE. La evolución tanto de los puestos ofrecidos para gestión como de la gestión de colocaciones muestra que su número se ha reducido desde 2007, sin duda debido a la crisis económica (tabla 1). Pero también cabe hacer notar que las cifras son significativamente pequeñas, si las comparamos con el número total de colocaciones, lo que denota la desconfianza hacia el SPE como un intermediario eficaz. Los datos de 2005 corresponden al período mayo-diciembre ya que con anterioridad aún no se aplicaba la nueva metodología. Las magnitudes de la tasa de registro y de la cuota de mercado señalan la escasa incidencia en el ámbito de la colocación tiene el Servicio Público de Empleo en nuestro país. La primera pasa del 6,2% en 2005 al 4,2% en 2009 mientras que la segunda cae del 5,1% al 2,7% (tabla 1). El balance es aún más negativo si tenemos en cuenta que la mayoría de los parados utiliza los SPE como método de búsqueda de empleo (una media del 57% en el mismo período según la EPA). La tasa de éxito medida como la proporción entre colocaciones gestionadas por el SPE y los puestos de trabajo ofrecidos para gestión desciende del 82,5% al 64% en el período analizado (tabla 1). Este hecho puede responder a una falta de adecuación entre la oferta y al demanda de trabajo (perfiles y requisitos formativos distintos) lo que se traduce en un aumento en el número de puestos de trabajo pendientes de cubrir. El análisis desagregado a nivel nacional nos muestra que: Primero, la cuota de mercado por segmentos de edad es inferior a la media en los menores de 25 años y superior a la media en los mayores de 45 años y con una diferencia notable (tabla 2). Una mayor utilización de otros métodos de búsqueda de empleo por parte de los jóvenes podría explicar también su baja cuota de mercado en el SPE. Segundo, la cuota de mercado de los que poseen estudios primarios es superior a la media, a diferencia de los que tienen estudios secundarios o universitarios que se sitúa alrededor de la media. En este último grupo la cuota de mercado ha experimentado el mayor descenso entre 2005 y 2009 (tabla 2). 6. La cuota de mercado se obtiene del cociente entre las colocaciones de demandas activas con oferta previa y el total de colocaciones. El motivo de utilizar exclusivamente el concepto de demanda activa con oferta previa se basa en que es el único tipo de colocación en la que el SPE interviene activamente en el emparejamiento entre oferta y demanda de trabajo. El resto de colocaciones del mercado laboral provienen de demandas activas que encuentran empleo sin la intermediación del SPE (sin una oferta previa gestionada por este organismo) y de otras colocaciones.

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Tercero, en cuanto a la desagregación por género cabe destacar que en la cuota de mercado las mujeres superan claramente a los hombres en todo el período analizado, aunque las diferencias se han reducido sustancialmente entre 2005 y 2009 (tabla 1). La cuota de mercado de las mujeres es superior a la de los hombres en los segmentos de edad entre 25 y 44 años y en los mayores de 45 años y por el contrario, es inferior en los menores de 25 años desde el año 2007 (tabla 2). Por nivel educativo, la cuota de mercado femenina es supe-

rior en todos los niveles, especialmente en los que tienen estudios primarios o universitarios, No obstante, las diferencias se reducen entre 2005 y 2009 en todos los niveles educativos (tabla 2). Por tanto, a tenor de los datos analizados se puede concluir que la labor de intermediación del SPE en España registra ligeramente unos mejores resultados, dentro de las pobres cifras a nivel general, para las mujeres, los mayores de 45 años y los que tienen estudios primarios.

Tabla 1. Principales indicadores de la labor de intermediación laboral del SPE 2005 11.740 730 603 6,2 5,1 82,5 4,1 6,3

Total colocaciones (miles) Puestos ofertados (miles) Gestión de colocaciones (miles) Tasa de registro Cuota de mercado Tasa de éxito Cuota de mercado (masculina) Cuota de mercado (femenina)

2006 17.699 973 806 5,5 4,5 82,8 3,7 5,5

2007 18.059 966 376 5,3 1,9 39 1,7 2,5

2008 16.297 659 350 4,0 2,1 53,1 1,7 2,6

2009 13.977 595 381 4,2 2,7 64 2,5 2,9

Fuente: INEM. Estadística de Empleo y elaboración propia.

4 Conclusiones

Tabla 2. Cuota de mercado del SPE 2005 2006 2007 2008 2009 Edad < 25 años 25-44 años > 45 años Hombres < 25 años 25-44 años > 45 años Mujeres < 25 años 25-44 años > 45 años Nivel educativo Sin estudios Estudios Primarios Estudios Secundarios Universitarios Hombres Sin estudios Estudios Primarios Estudios Secundarios Universitarios Mujeres Sin estudios Estudios Primarios Estudios Secundarios Universitarios

3,6 5,3 7,2

3,1 4,6 6,7

1,2 2,0 3,7

1,2 2,0 3,8

1,5 2,6 4,5

3,3 4 6

2,9 3,5 5,8

1,2 1,5 3,3

1,2 1,5 3,4

1,7 2,2 4,5

4 7 8,6

3,3 5,9 7,9

1,1 2,6 4,2

1,2 2,7 4,3

1,3 3,0 4,5

3,8 5,6 4,9 6,3

3,0 5,5 4,4 5,0

0,3 2,9 2,0 2,3

0,3 3,0 2,1 2,3

0,5 3,5 2,7 2,8

2,8 4,7 4 4,8

2,3 4,5 3,7 3,9

0,2 2,4 1,7 1,6

0,2 2,5 1,7 1,7

0,4 3,1 2,6 2,1

5,6 7,3 6 7,3

4,5 7,4 5,3 5,7

0,5 3,7 2,3 2,6

0,5 3,9 2,4 2,7

0,6 4,2 2,8 3,1

Fuente: INEM. Estadística de Empleo y elaboración propia.

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La evolución del Servicio público de Empleo en España viene marcada por dos grandes transformaciones. La primera es la supresión del monopolio de la colocación del INEM lo que implica la apertura a nuevos intermediarios en el mercado de trabajo como son las agencias de colocación sin fines lucrativos y las empresas de trabajo temporal. La segunda transformación es el proceso de descentralización de la gestión de las políticas activas de mercado de trabajo (incluida la intermediación laboral) desde el INEM hacia las Comunidades Autónomas. Dichos cambios nos han conducido a un SPE liberalizado y a una estructura integrada pero de forma parcial, ya que se traspasa la gestión de las políticas activas a las CC.AA. pero el Servicio Público de Empleo Estatal sigue manteniendo la gestión del sistema de protección al desempleo. En este escenario se lleva a cabo el análisis de la labor de intermediación laboral del SPE en España en los últimos años y del que se pueden extraer una serie de conclusiones. La primera conclusión que se deriva del análisis de los resultados a nivel nacional es la escasa incidencia del SPE como intermediario en el mercado de trabajo (una media del 3,2% en la cuota de mercado y del 5% en la tasa de registro entre 2005 y 2009). Si nos atenemos a la evolución de dichos indicadores se constata una disminución de la eficacia del SPE en el período analizado. Dicha tendencia se refuerza si consideramos que la tasa de éxito del SPE ha experimentado una clara disminución en el período analizado, es decir ha bajado la proporción de puestos ofrecidos para gestión que logran cubrirse. Segunda, la labor de intermediación del SPE parece beneficiar algo más a colectivos con especiales dificultades en el mercado de traba-

A tenor de los datos analizados se puede concluir que la labor de intermediación del SPE en España registra ligeramente unos mejores resultados, dentro de las pobres cifras a nivel general, para las mujeres, los mayores de 45 años y los que tienen estudios primarios. jo, como son los mayores de 45 años y los que poseen estudios primarios. En ambos casos la cuota de mercado es superior a la media. Tercera, la intermediación laboral del SPE tiene un efecto diferencial positivo a favor de las mujeres en relación a los hombres. La cuota de mercado de femenina es superior a la masculina en todos los grupos de edad, excepto en los menores de 25 años, y también es superior en todos los niveles educativos. No obstante, las diferencias entre hombres y mujeres se han reducido entre 2005 y 2009 el período 1996-2004. A la hora de explicar los pobres resultados de los Servicios Públicos de Empleo en la intermediación laboral en España se pueden argumentar varias razones: En primer lugar, la desconfianza hacia el SPE como intermediario eficaz en el mercado de trabajo que se traduce por un lado, en un bajo grado de utilización de las oficinas públicas de empleo por parte de los empresarios a la hora de cubrir una vacante y por otro, en una mayor confianza en otros métodos de captación de empleados, especialmente en internet debido al significativo ahorro de costes que supone. En segundo lugar, el hecho de que los demandantes de empleo utilizan el SPE como una de las principales formas de búsqueda de empleo y en cambio, solo un pequeño porcentaje se coloca gracias a la mediación de las oficinas públicas, por lo que cada vez se utiliza más Internet como principal método de búsqueda. Finalmente, la falta de coordinación en algunos momentos entre las oficinas del INEM y los servicios de empleo de las Comunidades Autónomas es posible que haya dificultado una circulación fluida de la información sobre ofertas y demandas de empleo por todo el país, afectando así a la labor de intermediación de los SPE. En definitiva, la mejora de la eficacia de los Servicios Públicos de Empleo en la intermediación laboral requiere ofrecer un mejor servicio a las empresas, identificando a los candidatos más adecuados, informando a los empleadores de todos los instrumentos que pueden utilizar a la hora de cubrir sus necesidades y a la vez, facilitar un acceso rápido de los demandantes de empleo al SPE a través de la red. Pero no podemos olvidar tampoco la necesidad de una mayor coordinación entre los diferentes Servicios Públicos de Empleo, así como un exhaustivo seguimiento y evaluación de sus actividades como intermediario. Por otro lado, la colaboración público-privada a partir de la incorporación de las agencias privadas de colocación con ánimo de lucro a labores de intermediación laboral debiera permitir ampliar la capacidad de los servicios públicos de empleo y mejorar así las posibilidades de colocación de los demandantes de empleo.

Referencias bibliográficas CASAS, M. E. Y PALOMEQUE, M. C. 1994 “La ruptura del monopolio público de colocación: colocación y fomento del empleo”. Relaciones laborales 1994 I nº 6/7, pp. 236253. COMISIÓN EUROPEA. 1999 Deregulation in placement services: a comparative study for eight EU countries. Bruselas. COMISIÓN EUROPEA. 2005 Directrices integradas para el crecimiento y el empleo (2005-2008). Bruselas. CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL. 1996 Economía, Trabajo y Sociedad. España 1995. Memoria sobre la situación socioeconómica y laboral. Madrid. CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL. 2000 La movilidad geográfica. Colección Informes. Madrid. GUGERBAUER, I., NATTER, M. y NAYLON, I. 2001 Self-Service Systems in European Public Employment Services, ÖSB, Vienna. INEM (varios años) Estadística de Empleo. Madrid. LINDLEY, R. M. 1988 “Política activa de empleo” en Relaciones Industriales en Gran Bretaña, pp. 475-505, MTSS. Madrid. MINISTERIO DE LA PRESIDENCIA. 2005 Programa Nacional de Reformas de España. Madrid. MOSLEY, H. 1997 “Market share and market segment of employment services in the EU: evidence from labour force surveys”. Policies nº57, pp. 26-34. MISEP. OCDE. 1992 “The Public Employment Service in Japan, Norway, Spain and the United Kingdom” en Employment Outlook 1992, pp. 117-151. París. OCDE. 2001 Labour Market Policies and the Public Employment Service. Proceedings of the Prague Conference, July 2000. París. RODRÍGUEZ-PIÑERO, M. C. 1994 Público y privado en el mercado de trabajo de los 90, Universidad de Huelva. WALWEI, U. 1996 “Improving Job-matching through Placement Services” en International Handbook of Labour Market Policy and Evaluation, Edward Elgar, pp. 402-428. Cheltenham.

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SUMARIO 1. Las competencias en la empresa 2. La importancia de la inteligencia emocional 3. El modelo de competencias 4. La Gestión por Competencias 5. Puesta en marcha del portal Quiero empleo 5.1 Aprovechamiento de la tecnología en los procesos de selección: videoentrevistas. 5.2 Integración del portal de empleo en redes sociales. 6. Otros servicios Quiero 6. 1 Quiero ser mejor profesional (candidatos). 6. 2 Quiero al mejor profesional (empresas). Referencias bibliográficas. 7. Anexo 1: Estadísticas de Quiero empleo 7.1 Distribución de candidatos 7.2 Distribución de ofertas y empresas PALABRAS CLAVE Competencias, empleabilidad, desarrollo profesional, orientación, Cámaras de Comercio.

1 Las competencias en la empresa La actual coyuntura socio económica viene caracterizada por la rapidez en la que evoluciona el mercado laboral, por el acceso inmediato y global al conocimiento, y la innovación y el talento como ejes vertebradores de los nuevos mercados. En este sentido, es necesario reflexionar sobre las distintas brechas existentes entre los perfiles que demandan las empresas y las características de las personas tituladas que están en situación de incorporarse al mercado laboral. Es por ello que no sólo debemos referirnos a los conocimientos técnicos necesarios para desempeñar diferentes funciones en un puesto de trabajo, sino también a las competencias que deben acompañar a la persona trabajadora y que van a constituir el valor diferenciador de cada empleado.

Una segunda cuestión que emergió de los citados encuentros fue la necesidad de que los estudiantes pasaran más tiempo en la empresa durante su periodo de formación y pudieran realizar tareas aplicadas en el ámbito empresarial. En esta misma línea, se reconoció que las empresas deberían implicarse más, mostrando una mayor iniciativa de colaboración y participación en las universidades, centros educativos y centros de formación así como en la oferta de prácticas para estudiantes. Por otro lado, la polivalencia fue una característica valorada por el empresariado, especialmente en las pequeñas empresas. Se otorgó especial atención a la mejora de competencias tales como la conciencia e identificación con la empresa, gestión del estrés y el conflicto, formación en multiculturalidad, iniciativa y confianza en uno mismo.

2 La importancia de la inteligencia emocional A la luz de lo expuesto en el apartado previo parece un hecho incontestable que las condiciones del mercado laboral han experimentado (y seguirán experimentando) una profunda transformación en los últimos años. Entonces, ¿por dónde pasa en la actualidad la mejora de la empleabilidad de los demandantes de empleo? Sin duda, por la constante adaptación de sus capacidades de estos a ese nuevo escenario cambiante. Las empresas buscan hoy en sus futuros empleados competencias diferentes a las de hace unas décadas y, de este modo, si en el pasado la inteligencia racional parecía suficiente, en la actualidad los componentes emocionales juegan un papel determinante. La capacidad para gestionar estas competencias personales y sociales justifica que personas con menor cociente intelectual alcancen metas profesionales más elevadas que otras con una puntuación mucho más alta en este índice.

Un estudio1 realizado por la fundación Universidad Carlos III de Madrid sobre las cualidades que debe reunir una persona recién titulada para encontrar empleo destaca la capacidad de aprendizaje, el optimismo y el trabajo en equipo frente al conocimiento de lenguas extranjeras.

Llegado este momento es conveniente precisar qué se entiende por inteligencia emocional. En una primera aproximación acudimos a la definición aportada por el mismo Goleman (1999), quien puntualiza que es un término referido a “la capacidad de reconocer nuestros propios sentimientos, los sentimientos de los demás, motivarnos y manejar adecuadamente las relaciones que sostenemos con los demás y con nosotros mismos”.

Por otro lado, a lo largo de los últimos años, las Cámaras realizaron varios encuentros con un total de 300 empresas con objeto de profundizar en sus necesidades formativas y en materia de contratación. Las empresas participantes destacaron dos cuestiones en este tema. Por un lado, la necesidad de dar mayor valor a la enseñanza en competencias, de tal manera que permita la capacitación de personas técnicas expertas que asuman funciones de liderazgo, tales como la negociación, mediación, superación de conflictos, etc.

Para entender mejor el fenómeno y ser justos en su valoración debemos retroceder algunas décadas. El primer autor que advierte de la importancia de los factores emocionales es McClelland. En sus estudios, asegura que los conocimientos, el cociente intelectual y el expediente académico, no son buenos predictores del éxito o fracaso en el puesto de trabajo. Su propuesta se dirige a identificar las competencias o características personales que diferencian a los trabajadores brillantes.

1. Para la realización del estudio entrevistaron a 1.317 profesionales de diferentes empresas y con capacidad de decisión en procesos de selección.

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Las empresas buscan hoy en sus futuros empleados competencias diferentes a las de hace unas décadas y, de este modo, si en el pasado la inteligencia racional parecía suficiente, en la actualidad los componentes emocionales juegan un papel determinante. En décadas posteriores, otros estudios proponen la existencia de dos tipos de inteligencia personal: por un lado, el conocimiento del mundo interno, que tiene que ver con el autocontrol, y por otro, la inteligencia social, vinculada con el dominio de las relaciones. Finalmente, Goleman construye su propia teoría de la inteligencia emocional que gira en torno a un conjunto de habilidades emocionales y sociales básicas, y que es la capacidad para gestionar estas habilidades la que justifica que personas con menor cociente intelectual alcancen metas profesionales más elevadas que otras con una puntuación mucho más alta en este índice. La interpretación de esta paradoja en el mundo laboral nos hace pensar que toda actividad se practica en dos niveles: uno externo que incluye el cumplimiento de tareas como la planificación, organización, control, toma de decisiones, administración del tiempo, evaluación del rendimiento, etc.; y otro nivel interno, que hace referencia a la capacidad individual para gestionar nuestro propio mundo. De esta manera encontramos ejemplos cotidianos que muestran a personas con magnificas trayectorias que, sin embargo, no han superado el nivel de la mediocridad profesional. La conclusión es obvia: el componente interno tiene algo que aportar al éxito o fracaso laboral.

3 El modelo de competencias El liderazgo debe combinar aspectos individuales y colectivos. De hecho, una de las mayores tendencias en el campo del desarrollo del liderazgo es el creciente reconocimiento de que es necesario superar las tradicionales conceptualizaciones individualistas del líder (Barling, Weber & Kelloway, 1996; Manz & Neck, 1996; Skarlicki & Latham, 1997; Stewart, Carson & Cardy, 1996) y tener en cuenta los procesos sociales que hacen que las personas se comprometan con la organización (Barker, 1997, Drath & Palus, 1994; Wenger & Snyder, 2000). Nuestro modelo de competencias refleja estos aspectos, colocando las competencias personales, más ligadas a los tradicionales rasgos de personalidad, como facilitadoras de las competencias sociales. El modelo de competencias sociales y personales que proponemos es adecuado para ser utilizado por distintos públicos y con diferentes objetivos. Si bien no podemos olvidarnos del entorno profesional como punto vertebrador a la hora de escoger las competencias de nuestro modelo, se contemplan también competencias perso-

nales más generales que hacen al cuestionario apto para personas que carezcan de experiencia profesional o que poseyéndola, tengan una carrera no orientada hacia la dirección empresarial. El modelo que proponemos combina aspectos personales y de acción o gestión. Para agrupar las segundas, vamos a hacer referencia al trabajo que David C. McClelland empezó a realizar en la década de los 50, que tiene su raíz en tres motivos sociales que constituyen la base para una teoría de la motivación humana. Los motivos sociales llevan a actuar a las personas de una manera determinada, orientando el comportamiento de los individuos. Se definen como características relativamente estables que activan, fortalecen y seleccionan las experiencias y los comportamientos y que son activados en situaciones específicas. (McClelland, 1980, 1985, 1987). Se entienden como guías hacia la acción, tanto de forma consciente como inconsciente (McClelland, Koestner and Weinberger, 1989). McClelland propone la existencia de tres motivos sociales: logro, afiliación y poder (e.g. McClelland, Atkinson, Clark and Lowell, 1953). El motivo de logro es el deseo de hacer las cosas mejor, de mejorar los estándares de excelencia (McClelland et al. 1953). El motivo de afiliación se define como la necesidad de crear, mantener y utilizar relaciones satisfactorias con otras personas (Boyatzis, 1973). Y, finalmente, el motivo de poder se define como el deseo de tener un impacto en otras personas a través de la influencia, discusión, ayuda, persuasión o agresión (McClelland, 1975). McClelland propuso que para medir la competencia real, uno tiene que buscar comportamientos reales en los contextos relevantes para la persona, profesionales o personales. Nuestro modelo propone que los comportamientos de las personas en determinados contextos están guiados por los motivos sociales y que, consecuentemente, las competencias de acción se pueden estructurar de forma similar. Resumiendo, las competencias de acción se pueden agrupar según los motivos de logro, afiliación y poder. Las competencias de colaboración incluirán competencias relacionadas con el motivo de afiliación (por ejemplo, trabajo en equipo, orientación al cliente, flexibilidad, etc.), las de resultados con el motivo de logro (por ejemplo, orientación a resultados, iniciativa, responsabilidad, etc.); y, las de movilización con el motivo de poder (por ejemplo, influencia, liderazgo del cambio, pensamiento estratégico, desarrollo de otros, etc.). Estos tres grupos de competencias explicaran de una manera funcional cómo se comportan las personas de forma excelente en las organizaciones.

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Además de las competencias de acción, también tendremos en cuenta las competencias más personales del individuo. Son competencias más estables en el tiempo, más difíciles de cambiar y más ligadas a rasgos de personalidad. La necesidad de estas competencias es que, como dicen Boyatzis y Sala (2004) se necesita una base de personal para realizar determinados comportamientos y gestionar de forma adecuada y continuada tanto a uno mismo como a los demás en contextos profesionales. Estas competencias incluyen un conocimiento adecuado de uno mismo, auto-control y confianza en sí misma.

Figura 1. Modelo de competencias

4 La Gestión por Competencias Un proyecto eficaz y riguroso de competencias debe aclarar tres cuestiones fundamentales: 1. ¿Qué modelo teórico fundamenta la Gestión por Competencias? Se trata de conceptualizar la Inteligencia Emocional y llevarla a la práctica de forma satisfactoria para las organizaciones y sus empleados. 2. Debe valorarse de la forma más objetiva posible. Por ello, deben ofrecerse herramientas de evaluación de las competencias emocionales que hayan demostrado ampliamente su fiabilidad y validez en otros contextos organizativos. 3. Debe centrarse en cómo ayudar a los empleados y organizaciones a desarrollar el nivel competencial de su estructura, de forma que se asegure la posibilidad de la implantación de la estrategia / visión / misión de la organización.

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El portal Quiero empleo busca dar respuesta a estos tres pilares, proponiendo un modelo teórico riguroso basado en las investigaciones más recientes, las mejores prácticas de empresa, cuestionarios más utilizados y propuestas de universidades. El modelo se concretó a través de un grupo de expertos en el diseño de encuestas de ESADE, identificando comportamientos concretos que permiten medir las competencias de una manera fiable. Por último, el desarrollo de las competencias basado en la metodología del coaching individual permite, a partir de la evaluación de competencias, identificar puntos fuertes y áreas de mejora para establecer planes de desarrollo individualizados. La motivación de poner al alcance del mayor número de personas posible las ventajas de la valoración y desarrollo de competencias, fue el incentivo principal para iniciar el proyecto Quiero empleo.

... la ausencia de una metodología para la implantación de evaluaciones de competencias personales y sociales que permitieran hacer coincidir lo que la persona empleadora y empleada precisan, en una relación de intereses mutuos y de comprometida colaboración para alcanzarlos.

5 Puesta en marcha del portal Quiero empleo La selección de personal, para ser exitosa, tiene que conjugar los intereses de las personas y de las empresas. Para cumplir esta misión, las Cámaras percibieron un área de mejora en los procesos de selección de personal, centrado en la ausencia de una metodología para la implantación de evaluaciones de competencias personales y sociales que permitieran hacer coincidir lo que la persona empleadora y empleada precisan, en una relación de intereses mutuos y de comprometida colaboración para alcanzarlos. Es pr ello que las Cámaras de Comercio iniciaron un trabajo de invvestigación junto con ESADE Business School para la identificación del diccionario de competencias personales y sociales antes mencionado que, a partir del trabajo de Goleman, definiera un contexto de trabajo adaptado al entorno español para la evaluación y desarrollo de competencias, y que tomó forma y se concretó en la plataforma Quiero empleo. De este modo, el proyecto se complementaba incorporando la evaluación online y el desarrollo de estas competencias en todo el proceso de reclutamiento y selección llevado a cabo en una bolsa de empleo, facilitando la rápida identificación de los candidatos idóneos para cubrir las ofertas. Porque el empleo se consigue, en términos de permanencia y de éxito profesional, si logramos hacer coincidir los intereses de candidatos y empresas. Por tanto, Quiero empleo (http://www.quieroempleo.com) es un portal de empleo en Internet, aunque no sólo tiene por objeto facilitar la conexión entre las personas que buscan empleo y las empresas que necesitan trabajadores. Desde un punto de vista de candidato el sistema pretende:

Ayudarle a redefinir su meta profesional iniciando una reflexión sobre la mejora de competencias profesionales y personales. Mostrar todos los elementos que de forma directa e indirecta influyen en su empleabilidad y, en consecuencia, en sus oportunidades para acceder al puesto deseado. Facilitar herramientas y recursos para favorecer el desarrollo de un itinerario personalizado, adecuado a sus circunstancias y preferencias. Es nuestra intención ir más allá de la mejora la empleabilidad de los demandantes de empleo a través de esa evaluación y desarrollo de sus competencias personales y sociales, propiciando un acercamiento al mundo empresarial y facilitando a las empresas, por otro lado, un diccionario de competencias en base al cual pueden definir sus ofertas de trabajo. En ese sentido, las empresas, como generadoras de empleo y responsables en última instancia de la contratación de los trabajadores y trabajadoras, juegan un papel clave en la dinamización y uso de las competencias como herramienta complementaria. Además, la identificación de competencias personales y sociales que son más valoradas por las empresas en las diferentes ocupaciones permite mejorar los procesos de apoyo a empresas dinamizados por los servicios de empleo de las Cámaras de Comercio.

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6 Otros servicios Quiero 5.1 Aprovechamiento de la tecnología en los procesos de selección: videoentrevistas. Además de las evaluaciones de competencias, Quiero empleo ofrece también la posibilidad de incorporar una videoentrevista en todas las ofertas de empleo publicadas, como servicio complementario en sus procesos de selección.

6. 1 Quiero ser mejor profesional (candidatos). Como servicio complementario a Quiero empleo para candidatos, se incorpora un portal llamado Quiero ser mejor profesional (http:// www.quierosermejorprofesional.com) que utiliza como punto de entrada la evaluación de competencias del candidato y le permite: Construir un plan de desarrollo profesional en base a sus resultados

Las videoentrevistas se plantean como una tanda de preguntas adicionales que debe completar el candidato que aspire a un puesto determinado. El empleador puede elegir formular esas preguntas a través de una grabación de vídeo o de un texto escrito. La propia tecnología del portal activará la webcam del candidato para que conteste por esta vía, almacenando las respuestas y permitiendo que el empleador pueda visualizarlas tantas veces como sea necesario. Se hace posible, gracias a este método, solicitar a un candidato que nos demuestre sus habilidades comerciales, su capacidad de comunicación u otras competencias como paso previo a una entrevista personal, aumentando la eficacia y rapidez del proceso de selección.

5.2 Integración del portal de empleo en redes sociales. Otro de los aspectos donde Quiero empleo ha sido pionero es en el uso extensivo de las redes sociales. Cada vez más, los posibles candidatos tienen una relación mucho más estrecha con Internet y las redes sociales, por lo que una sólida presencia en canales como Facebook o Twitter resulta esencial. En ese sentido, Quiero empleo ha creado una amplia comunidad en Twitter y Facebook con más de 3.650 seguidores entre ambas, aprovechando los nuevos canales de información disponibles para difundir con mayor alcance cada una de las ofertas que las empresas publican, y dando un mejor servicio a aquellos que utilizan estos medios como fuente de información. En cambio, las redes sociales permiten al trabajador coger “las riendas”, y en este sentido el demandantes puede insertar y enriquecer el currículo en ella, gestionarlo, entrar en debates profesionales, y lo que es más importante, darse a conocer tanto personalmente como profesionalmente, favoreciendo la proactividad de los demandantes de empleo. Además, el candidato puede integrar directamente su CV en Quiero empleo con su cuenta de Twitter a través del servicio Curriculum Tuitae (o @ctuitae): cada candidato puede definir en Quiero empleo un texto de hasta 140 caracteres que resuma apropiadamente su perfil y el tipo de puesto que está buscando. Este texto puede publicarlo directamente en Twitter, maximizando la visibilidad de su marca personal y fomentando su presencia en redes sociales.

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Recibir orientación profesional a través de sesiones de coaching personales Acceder a una guía de recursos de autodesarrollo para mejorar su nivel de competencias Certificar su nivel de competencias con la ayuda de los técnicos de empleo de su Cámara más cercana

6. 2 Quiero al mejor profesional (empresas). Como servicio complementario a Quiero empleo para empresas, se incorpora un portal llamado Quiero al mejor profesional (http:// www.quieroalmejorprofesional.com) que utiliza como punto de entrada la evaluación de competencias de los empleados de su empresa y lo utiliza para orientar su potencial con el objetivo de mejorar el desempeño en la organización, permitiendo: Diseñar y ejecutar planes de desarrollo con sus empleados Recibir orientación profesional para sus empleados con sesiones de coaching Dar acceso a una guía de recursos para fomentar el autodesarrollo de los empleados Certificar su nivel de competencias con la ayuda de los técnicos de empleo de su Cámara más cercana

Referencias bibliográficas Barker, R.A. (1997). How can we train leaders if we don’t know what leadership is? Human Relations, 50 (4); 343-362. Barling, J., Weber, T. & Kelloway, E.K. (1996). Effects of transformational leadership training on attitudinal and finance outcomes: a field experiment. Journal of Applied Psychology, 81 (6), 827-832.

Manz, C.C & Sims, H.P. (1993). Business without bosses: How selfmanaging teams are building high performance companies. New York: Wiley. McClelland, D.C. (1987). Human Motivation. Cambridge: Cambridge University Press.

Boyatzis, R.E. (1973). Affiliation motivation. In D.C. McClelland and R.S. Steele (eds.) Human motivation: A book of readings. New Jersey: General Learning Press.

McClelland, D.C. (1985). How motives, skills, and values determine what people do. American Psychologist, 40, 812-825.

Boyatzis, R.E. and F. Sala (2004). Assessing emotional intelligence competencies. In Glenn Geher (ed.) The Measurement of Emotional Intelligence. Hauppauge, NY: Novas Science Publishers

McClelland, D.C. (1980). Motive Dispositions: The merits of operant and respondent measures. In L. Wheeler (ed.) Review of personality and social psychology. Beverly Hills, CA: Sage.

Drath, W.H. & Palus C.J. (2004). Making common sense: Leadership as meaning making in a community of practice. CCL Press.

McClelland, D.C. (1975). Power: The inner experience. New York: Irvington (Halsted Press/Wiley).

Guillén Ramo, L. (2009). How can we make sense of emotional and social competencies within organizational settings? In Emotions in groups, organizations and cultures. 5 vols., ed. C. E.J. Härtel, N. M. Ashkanasy and W. J. Zerbe, 1–21. Bingley, UK: Emerald Group.

McClelland, D.C., Koestner, R. and Weinberger, J. (1989). How do self-attributed and implicit motives differ? Psychological Review, 96, 690-702.

Guillén Ramo, L. (2008). How can we make sense of emotional and social competencies within organizational settings? Paper presented at the EMONET VI, The Sixth International Conference on Emotions and Worklife, July 17–19, in Fontainebleau, France. Guillén, L., W. Saris, J. M. Batista-Foguet, R. Serlavós, and R. Boyatzis (2007). Construct validity of a behavioral approach to emotional intelligence. The First International Congress on Emotional Intelligence, September 19–21, Facultad de Psicología, Universidad de Málaga, Málaga, Spain. Guillén Ramo, L., and W. E. Saris (2009). Making sense of managerial competencies: A motive-based approach. INSEAD No. 2009/07/OB.

McClelland, D.C., Atkinson, J.W., Clark, R.A. and Lowell, E.L. (1953). The achievement motive. New York: Appleton-Century-Crofts. Starlicki, D.P. & Latham, G.P. (1997). Leadership training in organizational justice to increase citizenship behaviour within a labor union: a replication. Personnel Psychology, 50 (3), 617-633. Stewart, G. L., Carson, K. P. & Cardy, R. L. (1996). The Joint Effects of Conscientiousness and Self-Leadership Training on Employee Self-Directed Behavior in a Service Setting. Personnel Psychology, 49(1), 143-164. Wenger, E.C. & Snyder, W.M. Communities of practice: the organizational frontier. Harvard Business Review, 78 (1), 139-146.

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7 Anexo 1: Estadísticas de Quiero empleo 7. 1 Distribución de candidatos Candidatos por edades

Candidatos por experiencia laboral

Menos de 20 años

2,7%

21 - 25 años

15,1%

26 - 30 años

24,7%

31 - 35 años

22,0%

36 - 40 años

15,0%

41 - 45 años

9,9%

46 - 50 años

6,3%

Más de 50 años

4,4%

Candidatos por sexo Mujeres

57,6%

Hombres

42,4%

Se tiene en cuenta la suma de las duraciones de todos los empleos desempeñados por el candidato Sin experiencia

3,9%

1 - 3 meses

2,7%

3 - 12 meses

9,8%

1 - 3 años

19,8%

3 - 5 años

14,9%

5 - 7 años

11,2%

7 - 10 años

16,3%

Más de 10 años

21,4%

7. 2 Distribución de ofertas y empresas Candidatos por provincia

Ofertas por formación solicitada

A Coruña/La Coruña

3,9%

Barcelona

7,4%

Burgos

4,0%

Graduado escolar / E.S.O.

12,6%

Cádiz

5,5%

FP grado medio (FPI)

12,6%

Cantabria

6,0%

FP grado superior (FPII)

17,1%

Las Palmas

5,0%

Bachiller (BUP / COU)

8,2%

Madrid

10,6%

Diplomatura

12,7%

Navarra

3,5%

Licenciatura

16,9%

Sevilla

6,5%

Ingeniería Superior

5,3%

Valencia

3,0%

Ingeniería Técnica

10,6%

Zaragoza

13,6%

Posgrado

0,2%

Otras provincias

31,0%

Doctorado

0,0%

Candidatos por formación (más alta alcanzada) Se tiene en cuenta la formación más alta alcanzada por el candidato Graduado escolar / E.S.O.

10,4%

FP grado medio (FPI)

8,8%

FP grado superior (FPII)

12,6%

Bachiller (BUP / COU)

8,9%

Diplomatura

9,6%

Licenciatura

14,5%

Ingeniería Superior

2,1%

Ingeniería Técnica

3,6%

Posgrado

3,1%

Doctorado

0,5%

Master

8,6%

Sin determinar

17,1%

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Se tiene en cuenta la formación más alta solicitada en la oferta

Master

0,8%

Sin determinar

3,0%

Ofertas por provincia

Empresas registradas por sector de actividad Automoción

1,7%

18,0%

Banca, Finanzas y Seguros

6,9%

Burgos

3,4%

Comercio

10,7%

Cádiz

2,3%

Construcción e Inmobiliaria

3,5%

Cantabria

3,0%

Consultoría, Asesoría y Auditoría

4,4%

Madrid

27,3%

Educación y Formación

3,3%

Navarra

2,0%

Hostelería y Restauración

3,6%

Sevilla

2,9%

Informática y telecomunicaciones

11,1%

Valencia

3,7%

Ingeniería

4,2%

Vizcaya/Bizkaia

2,3%

Marketing, Publicidad y Comercial

19,1%

Zaragoza

9,1%

Recursos Humanos

2,7%

Otras provincias

26,0%

Sanidad y Salud

3,2%

Transporte y Logística

2,1%

Turismo

1,6%

Servicios

2,9%

Competencias más utilizadas en las ofertas

Otros sectores de actividad

19,0%

Se tienen en cuenta aquellas ofertas en las que se ha definido un perfil de competencias. El porcentaje indica en cuántas de las ofertas con competencias aparece cada competencia.

Empresas registradas por tamaño

Barcelona

Iniciativa

97,0%

Orientación al servicio y al cliente

89,4%

Trabajo en equipo

88,7%

Confianza en sí mismo

80,1%

Orientación a resultados

77,0%

Empatía

76,4%

Gestión del estrés

60,7%

Liderazgo

59,2%

Comunicación

56,1%

Responsabilidad

47,6%

Planificación y organización

43,6%

Flexibilidad

33,0%

Visión positiva

31,9%

Resolución de problemas

28,7%

Asertividad

18,3%

Autocontrol

16,0%

Influencia

13,1%

Resolución de conflictos

13,1%

Desarrollo de otros

10,4%

0-10 empleados

32,3%

11-30 empleados

19,0%

31-50 empleados

10,3%

51-100 empleados

10,6%

101-200 empleados

8,9%

201-1000 empleados

12,5%

Más de 1000 empleados

6,4%

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SUMARIO 1. La economía sumergida 2. Vulnerabilidad laboral y marginación social 3. Marginalidad de las mujeres inmigrantes 4. A modo de conclusión Referencias bibliográficas PALABRAS CLAVE Palabras clave: Economía sumergida, mujer inmigrante, marginalidad

1 La economía sumergida La economía sumergida, a saber, el conjunto de actividades productivas de bienes y servicios no contabilizadas o recogidas por las técnicas ordinarias para detectarlas, en relación con actividades productivas reguladas socialmente en un determinado ámbito; afecta a colectivos en situación de marginación social. Incide en personas que no cuentan con la cobertura jurídico-política como ciudadanos (inmigrantes ilegales e irregulares) en mujeres (en tanto que madres y esposas), en jóvenes (en razón de su edad, su falta de experiencia laboral). En este escrito nos vamos a referir a los inmigrantes, con especial atención a las mujeres inmigrantes en situación de irregularidad. La gran mayoría de ellas se ocupan en el servicio doméstico o en servicios de proximidad (cuidado de enfermos, ancianos, niños, discapacitados) en domicilios particulares. Su trabajo se realiza en el ámbito privado del hogar donde la falta de publicidad de su actividad y su casi exclusiva relación laboral con el ama de casa o el patrón del hogar, las convierte en altamente vulnerables en sus derechos laborales y sociales. (Solé, C. 1994; 2010:247).

El objetivo del Gobierno español es transformar 30.000 trabajadores temporales injustificados en indefinidos. Suman 52.000 personas. En 2009, la Inspección de Trabajo denunció 29.357 infracciones por falta de alta a la Seguridad Social, localizó a 7.122 trabajadores que no tenían permiso de trabajo y a otros 8.148 que estaban cobrando prestación por desempleo y detectó 682 irregularidades vinculadas a otras prestaciones (VVAA, CITE 2010).

En España, según el Ministerio de de Trabajo, las inspecciones en la lucha contra la economía sumergida supone un 40% de toda la actuación de inspección, que se completa con actuaciones en el ámbito de prevención de riesgos (20%), o en expedientes de regulación de empleo (15%), en los que las denuncias son cada vez más frecuentes. Por sectores, las cifras arrojan un total de 49.903 actuaciones en la hostelería, ámbito en el que se han reducido las irregularidades relacionadas con permisos de trabajo de extranjeros por el ingreso de Bulgaria y Rumanía en la UE. A continuación se sitúa el comercio (44.937), la construcción (43.635), servicios (38.045) y agricultura (9.248). Entre el total de las inspecciones, aquéllas realizadas en materia de Seguridad Social sumaron 960,7 millones de euros por multas de expedientes liquidados de deuda, lo que representa en 2009 un 12,4% más que en 2008. Además, 48.762 personas pasaron a cotizar a la Seguridad Social como consecuencia de estas actuaciones, de las que 23.924 fueron altas propuestas (+10,52%) y otras 24.838 inducidas (+14,43%) (VVAA,CITE,2010).

La atracción de la economía sumergida sobre los inmigrantes se evidencia en economías con un elevado nivel de desempleo. Especialmente en Italia y España las tasas de desempleo son relativamente elevadas en comparación con la media europea y con los países de vieja inmigración. Las disparidades por género y edad varían entre países y se debe básicamente a la distinta capacidad de crear puestos de trabajo. Tanto en las sociedades de vieja (Alemania, Francia, Inglaterra) como de nueva inmigración (Portugal, España, Italia, Grecia) el nivel de desempleo ha crecido en los últimos años, pero ello no significa que entren en competencia con los inmigrantes. Muchas personas en busca de empleo son jóvenes, capaces de ocuparse en actividades cualificadas y bien remuneradas, o bien amas de casa que viven con el apoyo económico del marido o cabeza de familia, o bien de personas que reciben subsidios de desempleo como recurso del Estado del bienestar. Por todo ello, la tasa total de paro no se puede considerar como señal de competencia entre autóctonos e inmigrantes (Reyneri,E.,1994: 2-7).

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Esta situación afecta tanto a quienes tienen una situación administrativa de ilegalidad como aquellos que tienen permiso de residencia y autorización para trabajar pero no encuentran empleo en el sector formal de la economía. El servicio doméstico, el sector de la construcción y la agricultura son los sectores donde es mayor la proporción de personas ocupadas en la economía sumergida. Una consecuencia indirecta de la crisis económica actual es el incremento de la irregularidad sobrevenida de muchas personas extranjeras que no pueden renovar sus autorizaciones o permisos de trabajo por hallarse en el paro o por no haber cotizado a la Seguridad social el mínimo necesario (VVAA,CITE, 2010).

2 Vulnerabilidad laboral y marginación social La actividad en la economía sumergida conlleva inseguridad, vulnerabilidad laboral, inestabilidad en el empleo, degradación de las condiciones de trabajo, inexistencia de derechos sociales. Todo ello, unido a la disminución de los salarios por igual trabajo bajo condiciones de regulación del empleo, deriva en la débil inserción en el mercado de trabajo, en la posición subordinada en la estructura ocupacional. En consecuencia, se produce la marginación social de las personas que trabajan en la economía sumergida. En concreto, la inestabilidad se traduce en entradas y salidas recurrentes del mercado laboral, períodos de inactividad o paro, salarios inferiores al interprofesional, horarios incontrolados, horas extras no remuneradas (Solé,C., 2010).

En el contexto “familista”, propio de los regímenes de bienestar de los países del sur de Europa2, se produce el incremento espectacular de la demanda de servicio doméstico en los últimos años en nuestra sociedad. Se producen en un contexto de acusada falta de corresponsabilidad masculina en el trabajo doméstico-familiar y de un Estado del bienestar insuficientemente desarrollado y sustentado desde una tradición fuertemente familista, que supone destinar escasos recursos para las políticas de conciliación de la vida familiar y laboral y los servicios para las familias, a diferencia de lo que ocurre en otros países europeos como Alemania, Francia o los países nórdicos (Solé,C. y Parella,S., 2006).

La llegada de mujeres inmigrantes para trabajar en el servicio doméstico y servicios de cuidado a las personas aumenta en las últimas décadas, a pesar de la crisis económica de los últimos años de la primera década del siglo XXI (Pajares, M.,2009:112), a consecuencia del envejecimiento de la población –muy acusado en los países de Europa y en especial en los del sur de Europa, como es el caso de España-1, del cambio en las estructuras familiares, de la transformación del rol social y económico de la mujer, así como de la emergencia de nuevos estilos de vida en los que el tiempo para el ocio y el tiempo para uno mismo están cada vez más valorados. En la medida en que la mujer autóctona de las sociedades avanzadas participa crecientemente en el mercado de trabajo externo al hogar, la mujer inmigrante es percibida como fuerza de trabajo idónea para realizar el trabajo doméstico, puesto que se trata de una actividad socialmente rechazada por las primeras, poco valorada, etiquetada como “sucia” y escasamente cualificada, asumida como algo inherente a la condición femenina y a menudo realizada desde la economía informal o sumergida.

La imbricación entre género, clase social y etnicidad explica la inserción laboral de la mujer inmigrante en la sociedad receptora y su acceso desigual a los recursos y oportunidades, en el contexto de relaciones de poder asimétricas en las que las mujeres se sitúan como sujeto explotado por partida múltiple. De ese modo, en cuanto mujeres, las trabajadoras inmigrantes están sujetas a la lógica de patriarcado tanto en su país de origen como en la sociedad receptora. Como inmigrantes procedentes de países pobres –de clase trabajadora- no sólo se enfrentan a las barreras jurídicas de una política migratoria que discrimina de forma directa en cuanto a la condición de extranjero no comunitario e indirecta en cuanto al género; sino a los prejuicios y estereotipos de una sociedad receptora que las sitúa en nichos laborales muy concretos; a saber, el servicio doméstico, la prostitución y aquellas actividades del sector servicios poco cualificadas (limpieza, hostelería, comercio, etc.), altamente feminizadas, independientemente de su nivel de estudios y de su experiencia profesional previa. Ello sitúa a estas mujeres en una posición de vulnerabilidad laboral y social (en términos de limitada o restringida capacidad de acceso a los recursos y recompensas del trabajo, escasa o nula capacidad de participación y actividad sindical, falta de reconocimiento de las tareas domésticas y de relación mercantil) en relación al resto de colectivos. Las posiciones en los estratos más bajos de la estructura ocupacional, en aquellas actividades remuneradas más emblemáticas de la discriminación por razón de género – por ello rechazadas por la mayoría de mujeres autóctonaspero cuya demanda crece sin cesar.

1. La población española será la más anciana de la UE en 2050, con un porcentaje del 35,6% de mayores de 65 años, y la menor proporción de ciudadanos en edad de trabajar, con un 52,9%, según una proyección de población de la oficina estadística Eurostat. [ europa.eu.int/comm/eurostat]

2 Por “régimen de bienestar” entendemos el entramado institucional en el que se combinan recursos legales, materiales y organizativos entre las tres principales agencias proveedoras de bienestar (Estado, mercado –altruista o lucrativo- y familia), así como sus efectos en el sistema de estratificación social (Esping-Andersen 1999; Moreno 2001).

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3 Marginalidad de las mujeres inmigrantes Por el hecho de ser inmigrantes procedentes de países pobres y, además, mujeres, se les supone un bagaje cultural similar que contrapone su carácter ‘tradicional’ y ‘subdesarrollado’, profundamente desvalorizado, al de la mujer occidental, más moderna y emancipada (OSO,L., 1998). Estos estereotipos y prejuicios, como parte del sistema de creencias dominante, refuerza todavía más la discriminación de la mujer inmigrante en el mercado de trabajo y la convierte en candidata idónea para desempeñar los trabajos vinculados a la reproducción social, por su ‘docilidad’, ‘paciencia’ y ‘sumisión’.

La aspiración al reconocimiento social, el afán por lograr la delimitación de tareas, el deseo de identidad, el afán de movilidad ocupacional ascendente y en consecuencia de ascenso económico y social, un mayor prestigio social, son inherentes a toda actividad productiva (Cortina, A., 2000:13-28). La responsabilidad social de los empresarios no sólo debe contemplarse en la creación de empleo sino también en la emergencia de actividades y trabajadores/ as que tienen como única o primera opción laboral sumergerse en el mercado negro (Jiménez de Laiglesia,J.Ma.,1999:139).

De la marginalidad de los puestos de trabajo que ocupan las mujeres inmigrantes deriva la marginalidad de ellas mismas como personas. No se las estima como trabajadoras imprescindibles para el proceso productivo sino sustitutivas del trabajo masculino o del trabajo de las mujeres autóctonas (Solé,C.,1994). Esta consideración o estima social marginalizadora se fundamenta en la discriminación que supone para muchas mujeres inmigrantes trabajar en actividades no cualificadas o de cualificación inferior al nivel de estudios y formación profesional que detectan.

La economía sumergida comporta falta de reconocimiento de la actividad productiva que se lleva a cabo e incertidumbre sobre su continuidad. En este sentido, la actividad productiva en la economía sumergida no contribuye a estructurar la sociedad. No puede contribuir a la cohesión social, por cuanto quienes trabajan en la economía sumergida no participan en las negociaciones sobre las condiciones laborales, no pueden tener perspectiva futura de su actividad, no configuran relaciones sociales (sindicales, personales, culturales) con el resto de compañeros en la empresa o lugar de trabajo. No participan en el conjunto de pautas, normas, valores, modo de entender y mejorar la actividad productiva que desarrollan, por encontrarse en un contexto de fragilidad absoluta, sin garantía sobre la continuidad de sus trayectorias laborales, en dificultad para construir una identidad individual o colectiva vinculada al trabajo u oficio (Solé,C. 2010). En este sentido, presenta rasgos semejantes a la “cultura de la precariedad”(Carrasquer,P. y Torns,T.,2007:145), caracterizada por la incertidumbre que afecta a todos los ámbitos de la existencia, a las pérdidas sucesivas de marcos de referencia (forma de producir y trabajo estable, permanente, sistema de valores inquebrantable) y a la necesidad de adaptarse a nuevas formas de trabajo y empleo.

Sólo por el hecho de que el servicio doméstico esté regulado a través de una relación contractual débil, del imaginario servil que le acompaña, de la fuerte incidencia de la informalidad en la relación contractual y del hecho de que se lleve a cabo en el ámbito privado del hogar, dicha actividad facilita especialmente la invisibilidad y la indefensión del colectivo que se ocupa en ella, de manera que el empleador o la empleadora dispone de un gran margen de discrecionalidad. Aunque el trabajo doméstico-familiar se haya elevado a la categoría de trabajo asalariado, con su regulación en 1985, las condiciones que este régimen especial reglamenta son discriminatorias en relación al resto de actividades y le sitúan claramente en el segmento secundario del mercado de trabajo (Solé,Carlota y Parella,S. 2007).

La actividad productiva en la economía sumergida no contribuye a estructurar la sociedad. No puede contribuir a la cohesión social, por cuanto quienes trabajan en la economía sumergida no participan en las negociaciones no pueden tener perspectiva futura de su actividad, no configuran relaciones sociales...

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La creciente presencia de mujeres en el mercado de trabajo (y la participación en él de mujeres inmigrantes) pone sobre el tapete la cuestión de la calidad de los nuevos empleos en el sector servicios, en especial, los servicios de proximidad (servicios a personas) y doméstico. Aparte de cobrar salarios inferiores a los de los hombres, por igual trabajo, el volumen de horas trabajadas, el aumento de turnos rotativos de trabajo, el incremento de ocupaciones a tiempo parcial y la exposición a formas precarias de empleo, redunda en peores posibilidades de desarrollo laboral para las mujeres (Carrasquer, P. y Torns,T.,2007:147), en su conjunto, y para las mujeres inmigrantes en particular. A pesar de que muchas mujeres inmigrantes, que dejan hijos y marido en el lugar de origen para emigrar a Europa, Estados Unidos u otros países que requieren su capacitación laboral y ofrecen empleo, sean las portadoras de sustento (breadwinners) persiste el modelo de cabeza de familia masculino (empleo estable , a jornada completa para los hombres; cuidado de los hijos y del hogar para las mujeres). La participación de las mujeres en el mercado de trabajo deriva en mayor precariedad laboral, mayor tasa de paro, mayor inserción en la economía sumergida, que otros trabajadores/as.

4 A modo de conclusión La ocupación de las mujeres inmigrantes en un mercado laboral segmentado en empleos masculinos (construcción, agricultura, algunos subsectores industriales, etc.) y femeninos (cuidados personales, servicios de proximidad, servicio doméstico, hostelería, prostitución voluntaria, etc.) no se corresponde en muchos caso con su cualificación educativa o profesional y/o su actividad laboral en el país de origen. Está determinada por el tipo de ofertas que se producen en los países receptores para personas con su origen nacional o étnico y su condición de mujer (Recio, A. 2006:179).

El espejo en que se miran las mujeres inmigrantes es la situación de legalidad y regularidad de los españoles. Pero es prioritario para ellas ganar dinero cuanto más y antes mejor, que ser legales y regulares. Dado el afán de los/as inmigrantes trabajando en la economía sumergida de regularizar su situación, a modo de conclusión presentamos una modesta reflexión, aplicando la teoría de los juegos4, sobre los distintos intereses en juego que confluyen en la persistencia de la economía sumergida en nuestro país.

Esta situación laboral particular de la gran mayoría de mujeres inmigrantes en las sociedades receptoras conduce a una reflexión general. En las últimas tres décadas, aproximadamente, no es posible ya hablar de trabajadores invitados o Gastarbeitern. Los inmigrantes se instalan de forma permanente en los países donde encuentran ocupación en la economía formal o informal y presentan mejores oportunidades para sus hijos (sea por haber procedido a la reagrupación familiar, sea por la inversión de las remesas en capital humano, en educación de los hijos). Las nuevas tecnologías de la comunicación y las mayores facilidades de transporte les permiten conectarse regularmente con sus familiares y amigos en el país de origen. La idea de retorno se diluye, a pesar del ligero aumento en los últimos años de crisis económica de familiares de rumanos, marroquíes o latinoamericanos que poseen la nacionalidad española o pertenecen a países de la Unión Europea (Pajares,M., 2009:2010-204). El trabajo pierde su carácter meramente instrumental. La perspectiva de ganar cuanto más dinero posible, en el período más breve de tiempo, sin preocuparse por el estatus social y profesional del puesto de trabajo encontrado, deja paso la persecución de empleos más cualificados, vinculados a un nivel de formación más elevado, a la voluntad de adquirir cualificación para alcanzarlos, a tener en cuenta en la percepción de sus retribuciones, no tanto los bajos salarios del país de origen sino el coste de la vida en el país de llegada (Reyneri, E.,2006:235). Esta percepción es clara para los inmigrantes que llevan asentados más tiempo y han conseguido regularizar su situación o entraron legalmente en el país de acogida. La tendencia es, sin embargo, visible entre los ilegales y/o irregulares. Su espejo sigue siendo la situación de los inmigrantes legales y regulares o regularizados3.

Los actores sociales o jugadores son:

3. Nos referimos a la primera generación de inmigrantes. La segunda generación (nacidos o socializados en el país de acogida) tiene más posibilidades de inserción laboral en el segmento formal del mercado de trabajo por haber adquirido habilidades y conocimientos a través del sistema educativo y por haber adoptado valores y aspiraciones de la sociedad en la que viven (Recio,A.,2006:188). Ello no significa plena garantía de poder evitar la discriminación laboral por razones étnicas o racistas, o de tener que competir en el mercado laboral con una nueva oleada de inmigrantes (Portes,A.; FernándezKelly,P. y Haller,W. ;2009:1077-1080).

4. La teoría de los juegos, como rama de las matemáticas, se desarrolla en relación a la modelación de situaciones de conflicto de intereses, en las ciencias sociales. Sus orígenes se remontan a los artículos publicados en los años 1920 por matemáticos como Emile Borel y John von Neuman. A final de la Segunda Guerra Mundial, en 1944 von Neumann junto con el economista Oskar Morgenstern publican su obra: Theroy of Games and Economic Behaviour. La teoría de los juegos proporciona la base matemática para el estudio de la interacción humana desde el punto de vista de las potencialidades estratégicas de los individuos y grupos que actúan racionalmente. Es una parte de la teoría de la decisión racional y de la acción colectiva que especifica cómo actúan los actores para lograr sus objetivos (Shubick,M.,1985)

-los trabajadores/as autóctonos e inmigrantes interiores que han alcanzado un determinado nivel de especialización en su trabajo, han experimentado movilidad ocupacional a lo largo de su trayectoria profesional y han luchado durante muchos años por conseguir unos salarios elevados y condiciones de trabajo dignas - los trabajadores/as inmigrantes extranjeros procedentes de países en vías de desarrollo, dispuestos a conseguir un empleo a cualquier precio y en cualquier segmento (formal o informal) del mercado laboral, a pesar de que no corresponda a un nivel de formación más elevado del que precisa la ocupación manual, sucia, rutinaria que pueda encontrar con relativa facilidad en el mercado de trabajo - las empresas u hogares empleadores que persiguen, a ser posible, reducir al máximo los costes de producción o distribución a través de los costes laborales (salarios y cuotas a la seguridad social) - la Administración que regula la entrada de extranjeros en el país, acuerda su legalización y la regularización de su residencia y trabajo - los sindicatos que, en la España actual, se definen como sindicatos de clase e intentan representar los intereses del conjunto de la clase trabajadora, englobando tanto a los trabajadores legales como a los ilegales; a la vez que reivindican recurrentemente mejores condiciones de trabajo y aumentos salariales para los trabajadores (legales) afiliados a ellos.

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La estrategia de los empleadores (empresas u hogares) es la de rebajar al máximo los costes salariales por cualquier trabajo, sea especializado o no especializado, antes que garantizar la calidad de la tarea encomendada, por considerar que el trabajo doméstico y familiar no requiere formación especializada y es asumible por cualquier trabajador/a. Las estrategias serán: 1) tener a mano un colectivo de trabajadoras al que contratar por bajos salarios (lo cual implica la no legalización de los extranjeros, que no depende de quienes emplean sino de la Administración), inferiores al interprofesional; 2) pagar los mismos salarios a españolas y extranjeras, al no poder evitar la legalización de las inmigrantes procedentes del Tercer Mundo. Prefieren pagar salarios bajos por tareas que realicen españolas o extranjeras (procedentes de países en vías de desarrollo), dejando que estas últimas se ocupen de actividades no especializadas. Lo prefieren a tener que pagar el mismo salario a las españolas y extranjeras, por todo tipo de tarea, incluidas las especializadas, aun a riesgo de que algunas tareas acaben siendo mal ejecutadas y de que los beneficios no queden garantizados, al no poder mercantilizar competitivamente los productos obtenidos o las tareas y cuidados demandados no presenten los niveles de calidad deseados. A los empleadores (empresas u hogares) les interesa que persista la situación de ilegalidad de una parte de la mano de obra para que presione a la baja sobre los salarios y no deban costear la Seguridad Social. Las inmigrantes extranjeras extracomunitarias tienen, en muchos casos, cualificaciones superiores a las requeridas para ocupar los empleos que consiguen en España (en términos sociológicos, la inconsistencia de status). Intentan regularizar su situación ilegal e irregular, pero a corto plazo trabajan en la economía sumergida. Adoptan las siguientes estrategias: 1) entrar en el mercado formal de trabajo cobrando igual salario que los trabajadores autóctonos; o bien ,2) percibir salarios inferiores al que perciben las españolas, incluso por igual trabajo, hasta conseguir la regularización o legalización y emerger de la economía sumergida.

A los empleadores les preocupa prioritariamente rebajar los costes. Su orden de preferencia es: Valor 4: contratar a mujeres trabajadoras, sean españolas o extranjeras, legales o ilegales, y pagar salarios bajos, inferiores al interprofesional (PB) Valor 3: contratar a trabajadoras ilegales que cobran el salario inferior al interprofesional (Pig.) Valor 2: contratar a trabajadoras legales que cobran el salario interprofesional (PB) Valor 1: contratar a trabajadores ilegales que cobran el salario interprofesional (Pig.) Las inmigrantes extranjeras presentan el siguiente orden de preferencias en el supuesto de que al no poder regularizar su situación de residencia y trabajo en España, difícilmente podrán dejar de trabajar en la economía sumergida Valor 4: regularizar su situación y cobrar los mismos salarios que las mujeres españolas (L-Sig) Valor 3: no conseguir legalizarse pero cobrar los mismos salarios que las españolas (NL-Sig) Valor 2: ser legal pero cobrar salarios inferiores al interprofesional que cobran las españolas (L-Sinf ) Valor 1: no conseguir legalizar su situación y cobrar salarios inferiores al interprofesional (NL-Sinf )

Orden de preferencias: Valor 4

Valor 3

Valor 1

Empleadores: empresas y hogares

PB,NL-Sinf >

PB,L-Sig>

Pig,NL-Sinf>

Pig,L-Sig

Trabajadoras Extranjeras

Pig,L-Sig>

Pig,NL-Sinf>

PB,L-Sig>

PB,NL-Sinf

Inmigrantes extranjeras L-Sig

N L-Sinf

3, 2

4, 1

Pig

1, 4

2, 3

Empleadoras

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Valor 2

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Los dos jugadores tienen una estrategia dominante: las empresarias o familias que contratan, la de pagar salarios bajos; las trabajadoras inmigrantes extracomunitarias, la de intentar legalizar su situación y cobrar igual salario que los españoles. El resultado del juego es (3,2), situación en la que a pesar de ser legalizadas, las extranjeras siguen cobrando salarios inferiores al interprofesional, tal como desean las empresarias. Estas preferirían, a menos que intervengan la Administración, que las inmigrantes extranjeras se mantuvieran en la ilegalidad para que no ejercieran ningún tipo de presión parasindical. De esta forma, la medida de reducir los costes salariales al máximo tendría continuidad en el futuro. El resultado (3,2) es estable, por cuanto al desplazarse uno y otro jugador a posiciones más óptimas para sus intereses (valor 4), causa excesivo perjuicio al otro jugador que iniciaría automáticamente un movimiento circular de retroceso hacia la casilla superior izquierda. Ninguno de los jugadores tiene incentivos para cambiar de estrategia. Es un resultado eficiente en el sentido de Pareto. No hay otro resultado en el que ninguno de los jugadores estuviese peor, y al menos uno de los jugadores estuviere mejor (Solé,C, 1995: 147-161). He ahí una posible y simplificada explicación del porqué persiste la economía sumergida en algunos subsectores económicos en determinados países desarrollados.

Referencias bibliográficas -Carrasquer, Pilar y Torns ,Teresa (2007): “Cultura de la precariedad: conceptualización, pautas y dimensiones. Una aproximación desde la perspectiva de género” en Sociedad y Utopía. Revista de Ciencias Sociales, nº 29, abril 2007 -Cortina, Adela (1999): La empresa ante la crisis del Estado del bienestar, Madrid: Miraguano Ediciones -Esping-Andersen, Gösta (1999): Social Foundations of Postindustrial Economies. Oxford: Oxford University Press. - Eurstat,(2009) Brussells: Euroepan Community Printing Office -Jiménez de Laiglesia, José Ma. (1999): “Responsabilidad de los empresarios en la creación de empleo” en Cortina, A. y otros: La empresa ante la crisis del Estado del Bienestar, Madrid: Miraguano Ediciones -Jódar,Pere y Lope,Andreu (1985): Con el agua al cuello: el trabajo en la economía sumergida, Madrid: Editorial Revolución

-Pajares, Miguel (2009): Inmigración y mercado de trabajo.Informe 2009,Madrid: Ministerio de Trabajo e Inmigración. Observatorio Permanente de la Inmigración -Portes,Alejandro; Fernández-Kelly, Patricia, Haller,William (2009): “The Adaptation of the Immigrant second generation in America: A Theoretical Overview and recent Evidence”, Journal of Ethnic and Racial Studies, vol.35,nr.7 August -Recio, Albert ; Banyuls,Josep;Cano,Ernest; Miguélez,Fausto (2006) : “Migraciones y mercado de trabajo”, Revista de Economía Mundial,14, pp:171-193 -Reyneri,Emilio, (1994): “Illegal immigration and the underground economy”, National Europe Center Paper mº.55, presented to the conference entitled: The challenges of Immigration and Integration in the ´European Union and Australia, 18-20 February 2003, University of Sydney -Reyneri, Emilio ( 2006): “ De la economía sumergida a la devaluación profesional: nivel educativo e inserción en el mercado de trabajo de los inmigrantes en Italia”, Revista Española de Investigaciones Sociológicas, 116, octubre-diciembre -Shubick, Martin (1985): Game Theory in the social Sciences. Concepts and Solutions,Cambridge,Mass.:MIT Press -Solé,Carlota (1994): La mujer inmigrante, Madrid: Instituto de la Mujer -Solé, Carlota (1995): Discriminación racial en el mercado de trabajo, Madrid: Consejo Económico y Social (CES) -Solé,Carlota y Parella, Sonia (2007): “Derechos de las mujeres. Mercado de trabajo y discriminación”, Conferencia en la Fundación Paulino Torras, 26 marzo - Solé, Carlota y Parella, Sonia: (2006): “Una revisión de la posición de las mujeres inmigrantes no comunitarias en el mercado de trabajo español”. Sistema. Revista de Ciencias Sociales, 190-191, pp. 193-215 -Solé,Carlota y Parella,Sonia (2010)”Non-communitarian Immigrant Women in the World Market in Spain” en Calvo Buezas, Tomás (2010): Immigration in the United States and Spain: Consideration for Educational Leaders, Beverly Inc,USA

-Moreno, Luis ( 2001): “’Supermujeres’ y bienestar en las sociedades mediterráneas”. Claves de razón práctica, nº 111, p. 49-53.

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-Oso,Laura, (1998): La migración hacia España de mujeres jefas del hogar, Madrid: Instituto de la Mujer

-VVAA (2010) Memoria,2009, Barcelona: Centro de Información para Trabajadores Extranjeros

-Parella,Sonia, 2003: Mujer, inmigrante y trabajadora: la triple discriminación, Barcelona: Ed. Anthropos

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SUMARIO 1. Introducción 2. Diseño e implementación de un plan ce comunicación 2.1. Descripción o análisis de la situación 2.2. Objetivos de comunicación 2.3. Públicos objetivo 2.4. Mensajes fundamentales 2.5. Estrategias de comunicación e imagen 2.6. Acciones 2.7. Cronograma 2.8. Presupuesto 2.9. Seguimiento y evaluación 3. Conclusiones Referencias bibliográficas PALABRAS CLAVE Observatorio de Empleo. Plan de Comunicación. Estrategia de comunicación. Metodología. Mass media

Si no sabes a qué puerto te diriges, difícilmente te soplará el viento de forma favorable ARTHUR SCHOPENHAUER

1 Introducción Por regla general, cuando se acomete la labor de dar a conocer algo, en lo primero que se piensa es en qué acciones concretas han de llevarse a cabo. El ansia por actuar de forma inmediata lleva a comportarse como el protagonista de una viñeta del caricaturista español El Roto, que a la pregunta de “¿Qué hacemos, señor Ministro?”, contestaba: “Nada, pero pronto”. Sin una dirección que las guíe y fije el orden de prioridades, el observador se encuentra frecuentemente ante una serie de actuaciones deslavazadas que, en el mejor de los casos, dan lugar a un resultado positivo sólo de forma casual. Es el pensamiento estratégico el que puede dotar de sentido a esas acciones al enmarcarlas en un esquema global, que responda a unas metas y el camino para llegar hasta ellas, y aporte una visión de conjunto que ponga en perspectiva cada elemento en consideración. El Plan de Comunicación es el esqueleto, la base que permite operar de un modo profesional. Como la comunicación es una labor que aborda innumerables actividades, se dirige a distintos tipos de públicos y puede tener diversos objetivos, es fundamental organizarla y llevarla a la práctica con un marco de referencia claro.

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La elaboración de un programa de estas características es una condición sine qua non para coordinar y supervisar adecuadamente la optimización de la estrategia de reputación de una organización, y para diseñar las líneas maestras de una gestión eficaz en este campo. A la manera de una brújula, permite avanzar para alcanzar el punto fijado de antemano, sin desviarse del camino ni tener que preguntarse constantemente si se va en la dirección correcta, pero ajustándose también con flexibilidad a circunstancias cambiantes mediante las modificaciones o reajustes oportunos cuando así lo demanda la situación. En el caso de un Observatorio de Empleo, esta necesidad se vuelve, si cabe, aún más imperiosa, dado el volumen de audiencias implicadas –como oferentes y/o demandantes de información-, la conveniencia de lograr una valoración positiva del sistema y de sus proyectos por parte de éstas, la innegable repercusión social de una actuación positiva en este ámbito… y la gran cantidad de “esfuerzos inútiles”, en la mente de todos, derivados de una mala gestión de la comunicación en un elevado número de estos operativos.

2 Diseño e implementación de un plan de comunicación FASE 1: DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN La primera etapa en la elaboración de un Plan de Comunicación es obtener información relevante sobre el planteamiento estratégico de la entidad de que se trate, su reconocimiento y prestigio social, y sobre todos aquellos aspectos que pueden afectar la consecución de sus objetivos. Cualquiera que sea la trayectoria previa que analizar, se trata de delimitar las imágenes “deseada”, “proyectada” y “percibida” de la organización, y establecer el grado de correlación existente entre ellas y las pautas de comunicación que permiten aproximarlas. La metodología empleada para llevar a cabo una labor de esta índole acostumbra a ser tanto cuantitativa como cualitativa. Un más o menos exhaustivo análisis documental, el desarrollo de un programa de benchmarking (o identificación de las mejores prácticas comunicativas desarrolladas por organismos relevantes en el mismo o en diferente sector a nivel nacional e internacional), la realización de entrevistas en profundidad y/o grupos de discusión, e incluso la aplicación de encuestas estadísticamente representativas, son los métodos más frecuentemente utilizados. Además de consultar documentación ya existente en la entidad (informes de resultados, evaluación de proyectos, estudios de asociaciones sectoriales, estadísticas oficiales, material institucional...), habitualmente se recurre, por tanto, a fuentes directas, tanto de índole interna (desde el máximo responsable hasta personal de base) como externa (integrantes de las diversas Administraciones, usuarios, líderes de opinión, medios de comunicación...).

los que se relaciona…-, y las amenazas (A) y oportunidades (O) propiciadas por el ámbito en que se desenvuelve -elementos ajenos que pueden afectarla a corto, medio y largo plazo, principales problemas a que se enfrenta, previsibles derivaciones de las que puede salir beneficiada, etc.-. Sin caer en el conocido aforismo, adjudicado por algunos al expresidente estadounidense Richard Nixon, de “por el análisis, hacia la parálisis”, es cierto que sólo tras un minucioso estudio, contraste y evaluación del alcance de las opiniones vertidas y los datos recogidos, se puede estar realmente en condiciones de efectuar un diagnóstico que determine las auténticas necesidades de comunicación de la institución de que se trate. FASE 2: EL PLAN, PASO A PASO El diseño de un Programa de Comunicación ha de hacerse con una metodología determinada que sistematice el trabajo: un conjunto de reglas que permita ordenar las ideas y relacionarlas entre sí de forma profesional. La elaboración de un Plan ad hoc para una organización concreta, que no sea un mero “corta y pega” de lo planteado para otra de características más o menos similares, supone responder lo más sistemáticamente posible a una serie de apartados, en una secuencia específica: - breve descripción de la situación; - objetivos en materia de comunicación que se pretenden conseguir; - públicos a los que hay que dirigirse para alcanzar esos objetivos;

El acercamiento a las primeras es muy revelador, especialmente a la hora de indagar sobre el funcionamiento interno de la organización, o de detectar corrientes de opinión en su seno. La investigación a través de fuentes externas, por su parte, proporciona datos de primera mano sobre aspectos tales como la naturaleza (favorable o desfavorable) de la predisposición pública hacia la entidad, el modo en que ésta es percibida por sus grupos de interés, las diferencias con relación a entidades similares, o la existencia de posibles distorsiones en el proceso de comunicación.

- mensajes básicos e ideas que procede transmitir a cada audiencia con vista a la consecución de tales fines; - estrategias a seguir para llegar al target identificado con los mensajes considerados idóneos para la obtención de las metas pretendidas; - actividades específicas que realizar con cada público objetivo a corto, medio y largo plazo;

Todo el esfuerzo investigador se acostumbra a plasmarlo finalmente en un documento en el que se describe con el máximo de detalle posible el state of the art de la institución y se señalan los aspectos de reputación e imagen y las necesidades de comunicación que aparecen como prioritarias.

- plazos estimados para desarrollarlas (cronograma);

La síntesis de todo ello es un cuadro DAFO (o FODA) que recoge los puntos fuertes (F) y débiles (D) de la entidad –qué opina de sí misma y de otras similares, cómo es percibida por los públicos con

Son evidentes las ventajas que este planteamiento ordenado supone en cuanto a la planificación y puesta en marcha de las actividades.

- gastos que suponen (presupuesto), y, finalmente, - seguimiento y evaluación de las acciones emprendidas.

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El Plan de Comunicación es el esqueleto, la base que permite operar de un modo profesional. 2.1. Descripción o análisis de la situación

2.4. Mensajes fundamentales

Es la introducción al Plan, por lo que se exponen sumariamente las principales conclusiones del proceso de investigación y análisis efectuado, describiendo las características de la coyuntura por la que atraviesa la organización que puedan influir en el proceso de comunicación, y señalando los elementos prioritarios con los que se trabajará y por qué.

Se trata de englobar bajo este epígrafe la idea o ideas-clave y los mensajes-fuerza que estarán presentes en todas las actividades de comunicación que se lleven a la práctica. Habitualmente, se los clasifica en “generales” y “específicos” o en “primarios” y “secundarios”, y son adaptados a (e incluso confeccionados expresamente para) cada público o grupo de interés.

2.2. Objetivos de comunicación

La cumplimentación de este punto es un ejercicio muy práctico, que permite enfocar concretamente el contenido fundamental que ha de estar siempre presente en la comunicación dirigida a cada destinatario.

Derivados directamente de los resultados obtenidos en el diagnóstico de la situación, lo que parece indudable es que los objetivos planteados en un Programa de Comunicación han de ser una plasmación en términos de imagen, comunicación y reputación institucional de los fines estratégicos de la entidad u organismo correspondiente. Aunque resulte poco menos que de Perogrullo afirmarlo, no está de más dejar sentado que ha de existir una total sintonía entre los objetivos comunicacionales que se establezcan y las metas organizacionales que se persigan. Lo más recomendable es que, a modo de paraguas, se definan uno o varios objetivos generales, de los que cuelguen otros tantos específicos a corto, medio y largo plazo. También es importante que se haga el máximo esfuerzo para que, en particular el mayor número de los segundos, sea mensurable, a fin de que resulte posible comprobar posteriormente su grado de cumplimiento. En el mundo anglosajón se aconseja utilizar la fórmula “SMART” (acrónimo de “Specific”, “Measurable”, “Achievable”, “Realistic” y “Related to Time-Table”) para una correcta definición de los mismos.

2.3. Públicos objetivo Son las audiencias o grupos de interés de la entidad (stakeholders, en la terminología anglosajona), los públicos a los que hay que informar y con los que se requiere comunicarse. Su delimitación se convierte en un elemento primordial en toda planificación digna de tal nombre, pues, junto con la definición de los objetivos de comunicación, fundamenta la tarea de determinar las estrategias más adecuadas para llegar a cada destinatario. Al abordar este punto, se recomienda hacer una lista completa de todos aquellos responsables o colectivos a los que idealmente habría que dirigirse, aunque por razones económicas fundamentalmente, pero también estratégicas, de capacidad o de otra índole, se puedan diferenciar públicos “prioritarios” y “secundarios”, de acuerdo con la urgencia y/o importancia de los mismos en el periodo al que se refiere el Plan.

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Ante todo, tienen que ser mensajes creíbles, derivados de los objetivos estratégicos de la entidad, y relacionados directamente con las conclusiones obtenidas en el diagnóstico de la situación. Como tales, han de reforzar los atributos positivos asociados a la organización, y constituirse en antídoto de los negativos. Antes de adentrarse en otro tipo de contenidos, por ejemplo, de un Observatorio de Empleo habría que destacar, en primer lugar, la oportunidad, necesidad y utilidad de sus productos y servicios para los usuarios potenciales. Decía Voltaire que “la forma segura de aburrir a la gente es contarlo todo”, y George Marchais, ex Secretario General del Partido Comunista Francés, afirmaba que la comunicación ha de ser igual que la propaganda: utilizar muchos martillos para un mismo clavo. Se recomienda renunciar a ser exhaustivo, centrarse en los menos mensajes posibles en cada ejercicio, sintetizarlos al máximo, y reiterarlos hasta estar seguros de que han sido captados razonablemente por cada colectivo receptor. En este sentido, más de dos o tres mensajes generales por año, de los que cuelguen otros tantos específicos, constituyen probablemente un exceso. De otra manera, difícilmente se entendería que aún hoy, a comienzos del siglo XXI, en un país del desarrollo de Gran Bretaña, y tras multitud de campañas destinadas a luchar contra el SIDA y en pro del sexo seguro, la salud reproductiva, etc., existan anualmente 100.000 madres solteras de 16 a 20 años, que utilizan como métodos anticonceptivos “caseros”, entre otros, los siguientes: sentarse en una guía telefónica, beber leche durante la relación sexual, cerrar los ojos durante el acto amoroso o dar unos saltitos después. Al contrario que la información, la comunicación es un proceso muy lento…

2.5. Estrategias de comunicación e imagen

2.7. Cronograma

¿Cómo alcanzar los objetivos de comunicación propuestos con cada uno de los grupos de interés identificados? ¿Cuál es el modo más conveniente para transmitir a los diferentes públicos los mensajes seleccionados? Un programa bien elaborado ha de hacer corresponder cada meta comunicacional con una o varias estrategias que aseguren su consecución.

Cada una de las acciones recogidas en el punto anterior debe figurar en éste con la fecha de realización prevista y el tiempo estimado de duración. Se recomienda que ello quede reflejado gráficamente en una sola página (como, por otra parte, también resulta aconsejable en lo que respecta a la relación objetivos/estrategias/actividades), de modo que de un simple vistazo sea posible apreciar la totalidad del trabajo que se ha de acometer, y su distribución a lo largo del periodo abarcado.

Estas últimas deben definirse a corto, medio y largo plazo; adecuarse cuando menos a cada una de las audiencias estimadas como prioritarias; clasificarse en “principales” y “derivadas” (o similar), y servir de base para su concreción en tantas acciones como sean necesarias para el logro de los resultados deseados. En la práctica, resulta bastante frecuente la confusión entre estrategias y objetivos, y también entre estrategias y actividades. Una cosa son las metas, y otra los procedimientos para obtenerlas; y no es lo mismo el camino para llegar a alguien que lo que hay que hacer concretamente para conseguirlo.

2.6. Acciones Sólo una vez definidos los objetivos, públicos, mensajes y estrategias -insistimos-, se puede estar realmente en condiciones de responder de forma adecuada a la pregunta de qué acciones concretas conviene desarrollar para alcanzar las metas comunicacionales perseguidas. Saltarse alguno de esos pasos puede convertir muchas veces el trabajo efectuado en una suma de esfuerzos inútiles y de derroche económico, y, en otras, dar lugar al tan temido “efecto boomerang”, si lo que se hace no está en consonancia con las exigencias de la situación. El que en la elaboración de un Programa de Comunicación como el que aquí apuntamos las actuaciones a realizar sólo sean el quinto factor en el que pensar, garantiza que se eviten omisiones indeseadas (por ejemplo, públicos objetivo en los que no se ha pensado), elude las actividades tipo “brindis al sol” (es decir, sin sentido de pertinencia u oportunidad alguno), y convierte, en definitiva, el trabajo en este ámbito en lo que ha de ser realmente: algo sistemático, exhaustivo y, en suma, profesional. Cada estrategia, si el Plan es tal, ha de contar con al menos una acción que la materialice; y estas últimas deben ordenarse por su importancia o envergadura, cronológicamente (corto/medio/largo plazo), por tipos de soportes (físicos/personales) o ámbitos de comunicación (interno/externo/intermedio), o, lo que resulta mucho más útil, por públicos objetivo (actuaciones dirigidas a cada grupo en particular).

Aquellas acciones continuas, es decir, que tienen lugar durante un lapso temporal largo, deben aparecer como tales. El calendario puede reflejar un semestre, un año o un espacio de tiempo aún mayor; y lo habitual es que, para evitar problemas de escala, determinadas actividades cuenten, además, con el suyo propio (por días, semanas, etc.).

2.8. Presupuesto Un buen Plan ha de incluir la estimación en detalle de lo que costarán los recursos humanos, materiales y técnicos necesarios para realizar cada una de las actuaciones que contempla. Lo aconsejable es que se pormenoricen todas las partidas relacionadas con cada acción, por pequeñas que éstas sean (honorarios de asesores externos, si se piensa contratar sus servicios; gastos de imprenta y papelería; alquiler de salas para eventos o ruedas de prensa; reserva para gastos administrativos tipo mensajeros, taxis, hoteles…), y que se añada un porcentaje para los más que previsibles “imprevistos”.

2.9. Seguimiento y evaluación El Plan debe contemplar: - a lo largo de su ejecución, la realización de un seguimiento de la labor desarrollada, expresada en la evaluación (cuantitativa y cualitativa) periódica –por ejemplo, cada tres meses- de la eficacia de las acciones de comunicación emprendidas; y - tras su finalización, el contraste de los objetivos propuestos con los alcanzados, para conocer su grado de cumplimiento. Con lo primero, se pretende que, de ser necesario, se puedan reorientar las estrategias y actividades, rectificar errores y olvidos, y redistribuir el esfuerzo y el trabajo en tiempos sin tener que esperar a la “fecha de caducidad” del Plan; y con la evaluación, ver la “rentabilidad” de las acciones desplegadas. Esto se llama en las compañías internacionales “gestión por objetivos”, y es la base para valorar profesionalmente a ejecutivos y directivos. El espíritu ha de ser, en cualquier caso, el de autocrítica de la labor realizada, destacando lo logrado y lo no alcanzado, con una interpretación de por qué se tuvo éxito y por qué no en determinados aspectos. Se trata de huir de toda tentación de autojustificación o autocomplacencia, y apuntar las “lecciones” aprendidas en el proceso, así como ideas y sugerencias para el futuro.

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3 Conclusiones De lo que no debería quedar ninguna duda a estas alturas es de que hoy en día todo gestor que se precie sabe que - la reputación corporativa es parte integral de la gestión de una entidad; - el marketing no es una batalla de productos, sino de percepciones; - la imagen (no como maquillaje, sino como proyección de buena salud) es un factor competitivo, y - la comunicación no es un riesgo, sino una oportunidad de decir lo que somos y hacemos antes de que otros lo hagan por nosotros con sus propios objetivos.

CUA CU CUAD AD DRO RO 1 PRIN PR RIN NC CIIIPI PIIO OS S BÁ ÁS SIC ICOS COS S PA AR RA L LA AS RE REL LA AC CIION ONES NE ES S CON N LOS OS M MA ASS SS MED DIA A No est No staarr sól ólo a llaa de effen enssiiva. va. SSii no ap va parrecce en n lo oss med dio os, s, no exis exxis iste te. te Tener Te Tene ner en ne en cu ue ent nta qu que, que, e, cassi co om mo o reg egllaa axxiiom omát mátic áticcaa,, “e át ell sil ilen ncciio no no es re en nttab ble e ”1 . Aplilica Ap Apli car ar laa máxxim ma q qu ue afi a rma ma que ue “sii tú n no o dicces es llo oq qu ue er eres es, s, aallg gu uie en dirá diráá lo qu di que no no ere ess””. Lo L os v va accííos os en cco o omu mu m uni uni nicca aci ció ón n sie empre mp m pre e se ll lle en nan an. Ofre Of fre rece ece cer iin nffo ormac rmacción rm ió ón co cons n iisstent tent te n e co con un u a po osttur ura mu muy aacccti muy t vvaa. ti Conssti Co Cons titu tuirse tuir irsse ir ee en n fu fue en nte ed de e re refe fere fere renc ncia ciaa par ara lo los os pe period riod ri od dis issta ista tas. ass.. Asum As umir ir el pa papel pe el de e líd íder ere er res es de op pin nió ón y acctu uarr en co ons n ec e ue ue ciiaa. uenc Aten Aten At ende er llaas ca cadaa díaa más ás num umerrossas as deman eman em nd daas in nffo orm mat ativ ivas ivas as de llo os me ediios. oss SSe er co c nsscciiente ente en es de e que e comu com co mu unic nica ni car no o es em miittirr men nsa aje jes, es,, sin ino llleg ino egarr a lo oss rec recep epto ep epto ore es, y qu que para paaraa elllo h haay qu que pe ens n ar a sie emp mprre e en és ésto t s y po pone nersse en ners n su lu ugaar (e emp mpaattía ía).. Resp Resp Re ponde onde on der a la lass info in nfo form mac acio iio one one n s ne negaati tivvaas y ssaabe ber e tr tran tran ansm mit itir ir las as no ottic icia ici ias po ositi sittiivaas.. si Prrocur P ocur oc urarr hacer acerr in ac ntte erres esante ante an e lo im mp po orttante antte an e e infforrm maar e en nttrret ete en nie end ndo (in nfo fota taiin ta nm meentt),) sin n tri r vi vial a izzaarr ni sens se nsaacccio nsac io onaaliiza zar. Hab zar ablaar m máás aall co orraazzón n qu ue e al in nte ele ect ctto o ((o o, co o, como o dec ecía cíaan lo os es esco sco coláástticcos os, sa saabe be b er qu que “lo o affeccttiiv a vo o es llo o effe ect ctiv ivo””)). ivo IIrr dirreccto os all h hec eccho o. Lo os me med diio oss de co c mu mun niiccaación cciión ón no sso on liitte era r ttu ura ra, po por lo lo que ue no se e pu ue ede de rec ecu urrri rir al al essq e qu uema ema cclláássicco d em de ep pre resse re ent ent ntac ació ació ón n,, nud do y de esenl senl se nlac ace. e. Pone Po er en n ba an nde eja a al pe period riiod dissta ta tittullarres es y sum mar ario os. Util Ut iliizza arr un le leng eng ngua uajje e sen en nci cciillo llo. ll No N o pal alab abraas té ab téccn técn niccass ni té t rm rmin noss adm min ini nis istr istr trattiv trat ivos os. Conc Co nccissiió n ón. Orrd O Orde de e en n ló óg giico. co o Co Cons onsstrrui uir ir la las fr las frassess de accu ue errd do a la la essttru ucttura urra su uje etto o + verrb bo o + compl ompl om plem l men ento o. Usso de U de eje jem jemp mp plo os y comp co omp mparracio aciio ac one es. s. Reit Re ite errac ació ón (mej (mej (m ejor jo orr q que ue exhau ue xh haust aust au stivvid daad d).). Emp Em plleo o de laas cciiffrras as imp mpre pre resc resc scin nd diibl ib blles es, re edo dond de eaad daas y re elaatiivi vizada zadaas. za s. No imp No mpro pro ro ovi visa vi issa ar. Laa me ejjor jo orr imp mpr pro rovviissaacciión ón es la la cu uiida dad do ossaament ment me nte p prre ep par arad rad daa.. Re R ecord co ord dar a la sse ent nten ten nciia q qu ue afi firm maa que ue “un u oe ess d due ueño ue o de su us siile lenc enccio os y es e clav avo de ssus uss pallab braas””. Maan M ntten e er e sie emp mpre e llaa tte en nssió sió ión an nte e lo oss prro ofe f ssiio on nal ales es de la la infforma orma or maci ción ón.

1. La expresión corresponde al título de un libro, ya clásico, de Herbert Schmertz y William Novak, editado por Planeta en 1978.

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Sin caer en el conocido aforismo de “por el análisis, hacia la parálisis”, sólo tras un minucioso estudio de los datos recogidos se puede efectuar un diagnóstico sobre las auténticas necesidades de comunicación corporativa.

CUADRO 2 RECOMENDACIONES BÁSICAS PARA LA ELABORACIÓN DE NOTAS DE PRENSA2 El comunicado debe incluir siempre un titular, destacado tipográficamente, que defina perfectamente el contenido y se ajuste a los objetivos de comunicación. Las otras ideas-fuerza pueden aparecer en los subtítulos o en el antetítulo. Cabe la posibilidad de incorporar, asimismo, una entradilla que contenga los datos más importantes de la información. Es recomendable que la redacción del texto siga la estructura de la pirámide invertida: lo más destacado al comienzo y lo más accesorio al final. El contenido de la nota ha de responder a las seis preguntas clásicas del periodismo: qué, quién, cómo, cuándo, dónde y por qué. Puede favorecerse la lectura del comunicado incluyendo ladillos, doble interlineado, márgenes amplios, párrafos cortos... El escrito ha de incluir frases de a lo sumo 15-20 palabras, y evitar en lo posible las oraciones subordinadas. La nota de prensa no debe superar las dos cuartillas, y debe acompañarse, en lo posible, de material gráfico y/o audiovisual. En su caso, los videocomunicados no han de sobrepasar, salvo excepciones, los tres minutos (aunque se elaboran hasta de diez), y entre 30 segundos y un minuto los “cortes” radiofónicos. Si resulta pertinente, no hay que renunciar a la inclusión de algún testimonio o cita entrecomillada que sirva de apoyo a la noticia. El rigor periodístico exige limitar al máximo el número de adjetivos calificativos en la redacción. Resulta conveniente acompañar la nota con un nombre y un teléfono de contacto. El comunicado debe incorporar la identidad corporativa de la organización; de esta forma, el periodista no dudará de quién realiza el envío. Adicionalmente, un dato esencial es tener identificado al profesional de la información receptor, para así evitar la comunicación impersonal y el remitido indiscriminado. En este sentido, resulta adecuado comprobar telefónicamente que la nota ha llegado a sus destinatarios. Difundir el contenido dentro de la propia organización. Es una falta de delicadeza que el personal se entere por los medios de los mensajes tratados en el comunicado.

2. Fuente: RAMÍREZ, Txema (1995).

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“La forma segura de aburrir a la gente es contarlo todo” (Voltaire).

CUA CU CUAD AD DRO RO 3 CONV CO CONV NVOCAT OC CA AT T TOR ORIA OR RIA A Y ORG RGAN ANIZ ZACIÓ ACIÓ AC IÓN DE IÓN DE RUE UEDA DAS D DE E PRENS RE EN NS SA Una co Un onffe erre en nci cia d de ep prrens n a ssó ólo lo d deb eb be orrga gan niizza ars rse e cu cuan ndo do se e esstá tá e en n co cond cond ndic diiccio ione nes de de ofrreccerr infforrma mació ción ci ón rre elle ev va a ant ntte y co on nssol so olliid dada. ad . ad LLaas ex exp expe pe ecttattivvass de lo os pe peri riod iod disstaas so on llaas de e reccibir ib biirr doccu um men ntaacciió ón n abu bundan nd dan a te te y com omp om plle etta; ta; a profu ro ofu un nd diizzaarr en t mas te mas co ma onc n reto re eto t s; s; int nter erca rcaamb mbiar op opin i iio one n s e in nfo form macció ón;; obt bten ner e not o icciaas de de alt l o in intte erré és in és nfo orm maattiivvo o,, y esttre ech char a cont co ont ntaccto os con co on diirre ecttivvoss y/o o porta orrtaavo vocce es d de e la in nsttittuc ució ució ón co onvvo occan caan n nte tte e. Para Pa ra garan aran ar anti tiza zar el el iimp mpaccto mp o prete re ete endid ndiid nd do o,, la re eun unió nió ón no no deb be co oin ncciid diir co on ni ning ing ngún gún ún aco cont ntteccim mient ien ie ntto q qu ue pu ued eda rre est staarrle star e prro otaagoni goni go nism smo. o. Resu R Re esu ult l a de de sum ma im import port po rtan ncciia co on no ocer oce ce er e ell siisste ema ma de trrabaj ab bajjo de e los os med edio edio os de de com munic un niccacció ón lo ocale cale ca es,, a fin de rre ea eal alliz izar zar ar lla a co convoc nv n voccatto orria a en d díía ass y ho orras as en qu que lo os peri pe eriio od diisstas tta as no no est stén én de em masia asia as ad do o ata tarre ead adoss. E l lu El ug gar ar ele legi gido do ha ha de e essta tar en n con onso ona nanc ncia a con on la iim mag age en n que ue se de esee see tr se tra an nsm smittirr. Haay q H qu ue cu uid daarr ade demá mááss la ilu um miin naaci ción ón y llaa d diispon spo sp on nib ibililid idaad d de medi medi me dios os téc écni cn niicco os q qu ue ga g rraan nttiicce en n el ffu un nccio ona nami miento ento en to de los de os ele eme en nttoss ele ecttróni ró óniico cos su susc usccep ptiiblles es de ser ser e se em mp pllea ead do os ((rre eg gis giisstrro de e aud udio o y víd deo eo, co one exi x on one ess ttel elef el lef efó ón niccaass y on lin ine, inst in nssttru ume m nttoss mu ulltiim me ed diiaa.....). A lla a hora ora de or de con nfe fecccciio ona nar e nar ell lis ista ado do de prro ofe fesi esi s on o al ae ess de la la inffor orma m ci ción ón in nvi vitta ado ado do oss, se e aco ons ne ejja ot oto orrga gar ar un n ttrra atto de de ig gu ualda allda ad a to t do dos lo los me los med diios io oss, ssiin di diist sttin ncion ciion ne ess y ccon on n indep nd dep epe epen en nde en ncciiaa de su s d dif ifus if u ió ón y au audi dien di e ci cia; assíí c mo co mo evi v ta tar ell rie iesg esg sg go o de e “re r ve v nt n ar ar ” laa con onfe ffe erre en nccia con o una na excclu usiiva va ofr f ec ecid ecid ida co c n an nte elaaciión n. Se con Se con onsiidera de eraa ig gu uallm me ent en ntte im impo po ort r aan ntte e la e en ntr t eg ga de de un do d ss s ie ier (d de u un n máxxim mo de de 40 páági gin naas) s) con on inffor ormaacion ci oness gen eneral ener erralless y det etal talllada laada das sobr so obre brre ell tem ema ma ob bje jeto to de ell en nccue u ntro ntro nt o, y con con ap co apor orta acciión ió ón n de ma mate erial rriia all grá áfi fico co o y/o /o au a ud diio ov vissua ual. l. Esta Es ta do occum men enta ntaación ció ci ón n se en nvi viarrá, á, co on n po osste ste teri riorriid daad d al ac acto o, a lo los os me medi dioss au usse en ntte ess,, jun nto to a un co com comu mu uni nica icaad do o qu ue e, adem ad mááss de ccllar laarrifi ficar ar lo oss assp pe ecctto os tr traattaad trat dos os y fijar ar las as pos osic icio on ne es d de el o el orrg gaan niissm mo o,, pue uede de ap prrov ovecchars haarsse para paara ra favvor ore e-cce er laa traanssmi missiión ió ón n de lo os pr prin ncciipale paale p les d de eta taallllles es de lo lo aco cont nteccid do en en la re eun unió ón n.. De cara De aarra a laa com mpaare ece enc ncia ia en síí, de debe e ev viita arsse q qu ue e ell nú úm mer ero de de por orta avo voce oce ces se ele ecccciio ona nado dos se ea exce exce ex cessiiivo vo. vo TTrres es o cuatr uattrro p ua paarre ece ce en n el el llím ím mite ite m it mááxi ximo mo. Idea Id ealm men entte e, llaas al aloc ocuc ucio one es no no deb eben en sob obre bre ep paassaar lo os 15 5 miin nu uttoss en tota totaal,l, y la re to eun nió ón, n, en co on njjun jun unto to, lo os 20 0 miinu n uto os a u un na hora ho a com ho mo má máxi ximo m . La ru La ue eda da d de p prren nsaa ha de de aju justar sttar a se e en to odo do mom me en nto o al ob bje jeto o de la la con onvvo onvo ocato caato oriia,, por llo o qu q e se se rec e o om mie iend da rre ech chaz azzar a con on bue en to ono o cu ua allq qui uie err pre egu un ntta q qu ue no o fi fig gu urre en el o orrd de en de del díía.

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CU C UA AD DRO RO 4 IN NT TE ERV RVEN ENCI CIION C NES ES ANT N E PÚ PÚB PÚBL BL LIC COS O NO M MA ASI S VO OS Prrep paarrat ativ tivos ivvos o. Prre ep p par arre adec a ad dec ecuaada dame ame men ntte te lo o qu ue ev va a a de decciir. deci No se ol No olvviide e de e evval alua u r el el tiem iemp ie mpo de del el q qu ue d diisp s on one.. Ellijja un u ves e tu t ar a io có óm m mod odo y di d sc scre reto t y, pr prefferrib ble eme m nt ne e,, que e ya ha h yyaa utililzaado d e en n al a gu g naa ocaasiión ón. Estrrucctur Es tu ura ra del el discu isscu ursso o.. Prres esente ente en te en síín nttessiiss el cco ontten enid do de de la a allocuc ocucció oc ón y las as paau uta tas de de la miism sma ma pa para ra que ue los os oye yent en nttes es pue ued ueda daan prev prev pr ever ver la esstr e trucctu ura ra del e l me en nsa saje saje je. je. No uttiilliice No e exp prre esi sion io on ness tóp ópiccas as pa arra in nic icia iar su u iint ntterrv ve enc nció ón (“ (“an “an nte es d de e em mp pez ezar ar” r”,”, “vo oy a di diri rigi ig giirrlle ess un naas as pa p llaab brras as””.....)).. Re ea allicce u un na ex expo possiiciión n orrd den enad da d de e lo oss tem mass. Taan im mpo orrttan ante e co om mo e ell pri rinc ncip pio o es el el fi fin na n al. Té al éng gal alo bi b en en pre repa arra ad do o. Prres P esen enta taci ció ón n del el ttex exxto e to. Ell con onte nte eni n do o de ell dis iscu curs cu ursso co on nv viie ene ne esstté im impr pres eso po por un por na so ola a car ara a, cco on un un cue erp po d de e lettraa graand de (12, (1 12 2,, 14 ó 16 6).. Ellij ija am má árg ge en nes es a am mp m pli lio oss: u un no oss cu uaatr attrro ce ent ntím me ettro ros e en n lo oss latterral ales es y tre es ce ent ntím me ettro r s en en la paart rte su upe p rriio orr de laa p pág ágin ág gin na. a. Re R ema marq qu ue e la ass fra ase es qu que de dese ea en enfa nffa ati attiiza zar. No o intterrrump ru umpa mp p la la essccr critu ritu ura r de las las orraccio la one es o de de loss párrrraafo os all pas asaarr d de e un na hoja ho ojaa a otra trra. Numer um me e la las páágina las n s, s per e ou uttillícce elaas ssu uelltas ttaas p paaraa faavvor orec ecer er ssu er u ma man niiipu pula pu ullaacciió ón n. Apoy Ap Apoy oyoss grááficos co o o vi v su sual a es e. Ell emp mpleo leo d le de e ma atte erria ial al d de ea apo poy po yo o fac acillitta la co om mp prren ensi sión ión ón del e me en nsaje sa aje je, e, le e oto org ga m má ás cr cred edib billiid dad ad y rom omp pe e la mo m ono noto to on níía d de el d el diisc scur urso so. EEll Po owe wer Po Poin int e ess fácciill de m maan ne ejaar y,, ade eja demá em mááss,, la aau udi dien dien enci cia p pu ue ed de tto oma mar no ottaas as ssiin qu ue se e intterfi errfi fier era er ra la la com omun niiccacción. ión ió n.. Lo L os so op po ort rte ess mu ullti time medi ediia han an de pr procur occur urar aarr e ev vit itar ar efe fecct ctos to oss tea eatrrales alless, pue ues lo lo que e se pr pret ete en nd de e es qu ue laa aud dien ien ie ncciiaa re ete eng nga e ell men enssaajje e y no e ell me ed dio o. En n el ca c so o de ut utiillizar izzarr ví víd de eos os o DVD VD, ell tiie VD, emp po de de durracció ón de de loss mis ismo mos no o de eb be e ex xce ede er de de 8 a 10 mi minu nuto tos. A ti Ac titu ud an a te t el au udi d to orriio o.. Pro Pr occu urre no no lee eer e ell diisscu currsso. In ncr crem men entaa llaa aarrti tifi fici cciiaallid lid daad d de la la int nterrve ven ncció ión. n. El co El cont ntac tac actto o vis issua ua al co con su u aud diie en nccia ia le rre elaja laja la jará ráá TTrrate rá. aatte de de enccon ontr traarr lo qu tr que ue se e de en nom omin naan n cara ca ara as am mig igas a , pe ero o no olvi olvviide ol de qu ue h haab blla p paara ra to od dos os. Vo V oz, z, diccciión ón y en nttonac onaciió on ón n.. Laa e exp xpre xp esi s ón ó mon o ót óto on na desp dessp de pie ertaa el e abu b rriim mie en ntto.. Enffat aticce. Arti Ar rticu ticu ti ule e pa au usa sa ass en en los os mom omen ento os adec ad dec ecu uaado dos. dos Leng Leng Le ngua uajje ua je no ve erb ball. No N o olvvid de qu q e la a co om mun mun nic icac a ió i n no no verrb ba al ess tan nto o o má áss imp mpor mp o ta t n ntte qu que e el e me en nsa aje e que e se vaa a transsmi m tiir.r La son La onri rriissa a es laa fo form rma más ás sim imp plle de e de em mos ostr trar rar a am ma ab biilliida ida dad y aacc ccesib cc esib es bililid dad a . Diriigirs Di giirsse a lo os as asis isste tenttess sup te upon pon one mi mira arrlle ess y de ejjar arse se obs bserrv va ar de e fre en ntte (y n no o de pe perfi erfi fil o dan ando do la e esspald pald pa da)). La as ma m no os ay yud udan an a n a com mun niccarr mej ejor o . Ut U illizzarrla lass co c n no orm maallid dad ad sir irrve e par a a su ubr b aayyar a lla exxpr p es e ió ón ve v rrb bal a. All esttar A ar de p piie, e, co on nvi vien en e ne ev evit evit itar ar b ar bal ala alan al an n nce ce cear earse se (h ha aci cia de dela dela antte o haci hacciia lo ha os la lado ado os) s), alza allzars a zars za rse so ob brre la as p pu un nttas as.. s.. . . en de defi efi fini niti tvaa, rre eaalliz i ar a cua ualq lq lqui qu er e mov ovim mie en ntto q qu ue, e ade d m máás de e refl fleja jar d de essaaso osiieg go,, co on ntrrib buyya a de esvia svv ar la ate tenc ncció n ón y no no tra ranssmi m ta t se ens n a acció ión de ión e con nfi fian an a nzza a.

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Sólo una vez definidos los objetivos, públicos, mensajes y estrategias, se puede estar realmente en condiciones de responder de forma adecuada a la pregunta de qué acciones concretas conviene desarrollar para alcanzar las metas perseguidas. Referencias bibliográficas ARROYO, Luis y YUS, Magali: “Los cien errores de la comunicación de las organizaciones”. ESIC. Madrid, 2007. BELL MALLÉN, José Ignacio (coordinador): “Comunicar para crear valor. La dirección de Comunicación en las organizaciones”. EUNSA. Pamplona, 2004. BERNSTEIN, David: “La imagen de la empresa y la realidad. Crítica de las comunicaciones corporativas”. Plaza & Janés. Barcelona, 1986. CAPRIOTI, Paul: “Planificación estratégica de la imagen corporativa”. Ariel. Barcelona, 1999. CASANNY, Daniel: “La cocina de la escritura”. Anagrama, 1995. DAVIES, Graham, “The Presentation Coach”. Capstone Publishing Ltd. (A Whiley Company). The Atrium, UK, 2010. HALL, Richard, “Brilliant Presentation”. Pearson Education Limited. Edinburg Gate, 2009 (2a. ed.). HARVARD BUSINESS REVIEW: “Comunicación eficaz”. Deusto, 2004. HUMES, J. C.: “Speak like Churchill, Stand like Lincoln”. JOHNSSON, Hans: “La gestión de la comunicación”. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991. KHAN-PANNI, “Getting Your Point Across”. How To Books Ltd. Oxford, 2007 (3a. ed.); 192 pp. LIBAERT, Thierry: “El plan de comunicación organizacional”. Limusa, 2005. LOSADA, J.C.: “Gestión de la comunicación en las organizaciones”. Editorial Ariel, Barcelona, 2004. MOLERO HERMOSILLA, Antonio José, “Plan de Comunicación: concepto, dise;o e implementación (Aproximación a un marco teórico)”. CONFIEP-OIT. Lima, Perú, 2006. RAMÍREZ, Txema: “Gabinetes de comunicación. Fuentes, disfunciones e incidencia”. Bosch Casa Editorial. Barcelona, 1995. SANZ DE LA TAJADA, L. A.: “Auditoría de la imagen de empresa. Métodos y técnicas de estudio de la imagen”. Editorial Síntesis. Madrid, 1996. SCHMERTZ, Herbert y NOVAK, William: “El silencio no es rentable”. Editorial Planeta. Madrid, 1978. VILLAFAÑE, Justo: “Imagen positiva (Gestión estratégica de la imagen de las empresas)”. Editorial Pirámide. Madrid, 1993. WESTPHALEN, M.H. y J.L. PIÑUEL.: “La dirección de comunicación”. Ediciones del Prado. Madrid, 1993.

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SUMARIO 1. Introducción 2. Un viejo marco para una experiencia original 3. Del monumento al territorio. De la restauración al conocimiento 4. Traslación a la realidad de un modelo teórico. Las actuaciones de la Fundación Santa María la Real 4.1 La Enciclopedia del Románico en España y los Planes de Intervención en el Territorio 4.2. Las últimas tendencias para convertir al patrimonio cultural en recurso 5. Hacia dónde vamos PALABRAS CLAVE Patrimonio Cultural, Formación para el empleo, EscuelasTaller, Sostenibilidad social, Sociedad del conocimiento

1 Introducción

2 Un viejo marco para una experiencia original

Año 1979, España se encuentra en plena transición política y a la vez en una reconversión de sus sistemas de producción que implican una profunda crisis, con el cierre de empresas hasta entonces consideradas emblemáticas y con un paro galopante que en algunos lugares está llegando al borde de la revuelta civil. Se siente que la sociedad se está transformando rápidamente, por un lado con la ilusionante previsión de tiempos de libertad, pero por otro con la incertidumbre de una dura supervivencia económica. Son años de incertidumbre, de muertos que se resisten a morir del todo y de recién nacidos —o renacidos—con el estigma de la desconfianza o incluso del miedo. Son ante todo tiempos de cambio, momentos para imaginar, para apostar por un nuevo futuro puesto que poco de lo anterior, ni las ideas, ni las formas de trabajo, parecen tener la suficiente fuerza para mantenerse. Tiempos difíciles, en definitiva.

En Aguilar de Campoo, un pequeño pueblo con olor a galleta donde cientos de familias siguen amasando, horneando, empaquetando y repartiendo en pequeños camiones las María y Tostada que desde hace décadas elaboran algún obrador familiar y sobre todo las cuatro fábricas que en esos momentos todavía funcionan en el lugar, los avatares políticos se viven desde lejos y los quebrantos económicos son bastante ajenos, Gracias-a-Dios y a las santas galletas. Aguilar es también un pueblo con historia, con mucha Historia, como proclama su castillo, las murallas, las dos ermitas románicas, los dos monasterios, una colegiata repleta de retablos y sepulturas de nobles fundadores, la amplia plaza porticada y un sinfín de casonas blasonadas, a veces con elegantes motes que son una llamada de los del pasado para que reflexionen los del presente: Velar se debe la vida de tal suerte que quede vida en la muerte, dice uno de ellos. Muchos de estos testigos de antaño están en verdadera decadencia, cuando no abandonados o en avanzada ruina, como ocurre con el monasterio de Santa María la Real, fundado allá por el entorno del año 1000 y que sufrió los mismos avatares que muchos otros de los grandes monumentos del patrimonio cultural español: desamortización de 1835, crisis y guerras en el siglo XIX, crisis y guerras en el siglo XX y sobre todo mucho desinterés por parte de las administraciones, pero igualmente por parte de la mayoría de la gente, que no entendía y seguía sin entender en esos años, para qué sirve un castillo que ya no defiende, un monasterio donde ya no se reza, un molino que ya no muele o un escudo que no se sabe ni de quién es. Afortunadamente, cuando todo el mundo parece caminar en una dirección hay quien cambia de rumbo porque ve las cosas de otra manera. Ya había ocurrido a lo largo de los siglos

En esta situación, y casi contra corriente, hay quien piensa que la cultura es un gran recurso y que el futuro de los pueblos está en la educación, en el conocimiento, en la formación, porque una sociedad es más creativa, más libre y más generosa cuanto mayor es su nivel cultural. Hay quien piensa, también, que España cuenta con un gran recurso ocioso, que es su Patrimonio Cultural, considerado sin embargo por muchos como una pesada carga, inútil —de ahí su lamentable estado—, salvo algunos elementos de primera línea que fueron utilizados por el régimen anterior para cimentar la imagen de una España heroica, piadosa e imperial o que, igualmente, pueden ser utilizados por los nuevos poderes territoriales emergentes para justificar idiosincrasias exclusivas, glorias particulares y, en última instancia, derechos antañones.

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Se perfiló el modelo de Escuela-Taller, una iniciativa totalmente innovadora en la que el patrimonio, la cultura, el pasado ya no se mostraban como una carga, sino como un recurso, aunque había que recuperarlo, ponerlo en valor y divulgarlo para que diera sus frutos.

XIX y primera mitad del XX, los tiempos en que el patrimonio cultural español sufrió un expolio y una destrucción sin precedentes; cuando las murallas sucumbían a la piqueta para liberar a las ciudades de los “testimonios de la opresión feudal” algunas voces se alzaban contra tamaña barbaridad; cuando se vendían retablos, códices o monasterios enteros para hacer caja o pagar favores, hay quien, desde aquí mismo, lamentaba nuestra incultura, pero esas voces eran muy minoritarias y tan elitistas que apenas traspasaban las páginas de las publicaciones eruditas donde se manifestaban. Siempre palabras, nunca hechos. En 1979 se funda en Aguilar de Campoo la Asociación de Amigos del Monasterio de Aguilar con la intención de recuperar de la extrema ruina aquel viejo cenobio y convertirlo en un centro de dinamización cultural para toda la comarca. Ilusión: toda, dinero: ninguno, medios: el trabajo personal de cada uno y la habilidad para ir implicando a otros entusiastas, administraciones y posibles mecenas y colaboradores, esos fueron los recursos con los que se empezó entonces, los que impulsó el fundador de la idea, José María Pérez, Peridis, prácticamente los mismos que sigue manteniendo hoy la Fundación Santa María la Real – Centro de Estudios del Románico, heredera directa de aquella pequeña asociación, aunque las cosas también han cambiado mucho desde entonces, afortunadamente. En aquel lejano 1979 se empezó a desescombrar el monasterio y a plantear pequeñas obras de consolidación, pero el objetivo no era sólo la recuperación arquitectónica, sino replicar lo que en cierta manera había sido durante la Edad Media un gran monasterio para

su comarca circundante, un gran centro de desarrollo cultural, pero también económico y laboral. Así, mientras se iban consolidando muros con voluntarios y campos de trabajo, se iban captando pequeñas partidas presupuestarias para las obras más complejas, permitiendo que alguna cuadrilla formada por jóvenes del lugar, bajo la tutela de algún oficial más experimentado tuviera unos meses de trabajo remunerado. A la vez, en verano o en fines de semana, se montaban espectáculos de teatro, recitales de poesía, conciertos, visitas a las iglesias románicas del entorno, siempre con colaboradores desinteresados, cuyo mayor efecto era comprobar cómo la vida iba volviendo al abandonado monasterio y a una comarca donde la despoblación y el envejecimiento empezaban a ser angustiosos. Cada año, a medida que la obra avanzaba —despacio, pero sin pausa, casi al modo medieval— el número de asociados aumentaba y el de visitantes igualmente, hasta el punto de que algún urbanita hastiado se compró casa en alguna tranquila aldea. El trabajo y la perseverancia se vieron compensados cuando el Ministerio de Educación de entonces asumió la posibilidad de establecer en el monasterio de Santa María la Real un instituto de bachillerato, que empezó a impartir las primeras clases en 1984, en unas condiciones tan precarias que ahora consideraríamos casi inadmisibles, pero que sirvieron para consolidar un centro de educación que cuenta hoy con casi quinientos alumnos y donde también se halla una sede de la UNED. El desarrollo de todas estas iniciativas coincidió con un terrible momento de la economía española que seguía en horas muy bajas, con elevadísimo paro y una inflación galopante, en paralelo a la necesaria reconversión industrial que provocaba además incertidumbre y desánimo, falta de expectativas para los más jóvenes y, en consecuencia un alto índice de fracaso escolar. En Aguilar de Campoo, convertido ya en campo experimental de formación y de trabajo, se había observado que jóvenes sin cualificación podían ser capaces de aprender oficios en vías de extinción de manos de viejos maestros cuyos conocimientos parecían no tener depositario puesto que la cantería, la fragua, la carpintería de armar, la cal o el estuco ya nadie los reclamaba. Y sin embargo España seguía salpicada de monumentos abandonados que, como el monasterio de Santa María la Real, podían ser el mejor laboratorio para mantener esos oficios, para aportar nuevas ilusiones a los más jóvenes con nuevas posibilidades de trabajo y para crear equipos que convirtieran a cada taller en una escuela y en un centro de dinamización con proyección municipal o comarcal. Se perfiló entonces el modelo de Escuela-Taller, una iniciativa totalmente innovadora en la que el patrimonio, la cultura, el pasado ya no se mostraban como una carga, sino como un recurso, aunque había que recuperarlo, ponerlo en valor y divulgarlo para que diera sus frutos.

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El patrimonio cultural, como recurso que es, debe ser explotable porque en caso contrario deja de ser un recurso para convertirse en una carga y las inversiones ya no serían tales, sino simples gastos. Gracias al compromiso del entonces llamado INEM, las dos primeras escuelas-taller se pusieron en marcha a la vez en octubre de 1985 en los monasterios de Santa María la Real de Aguilar y de San Benito de Valladolid, multiplicándose a partir de entonces exponencialmente, llegando hasta los rincones más apartados y diversificando de manera muy amplia los campos de intervención, los oficios y las actividades. En esta situación, el ingreso de España en la Comunidad Económica Europea, en 1986, fue crucial, por la llegada de las aportaciones del Fondo Social Europeo que durante muchos años han servido para sostener el programa. En Aguilar las distintas escuelastaller que hubo vinculadas al monasterio sirvieron para contar con un equipo interdisciplinar, más o menos estable, que pudiera dedicarse también a imaginar proyectos de futuro, a la vez que sirvieron una vez más como campo de experimentación para abordar nuevas fórmulas de trabajo, orientadas no tanto ya a oficios manuales sino a actividades más técnicas e intelectuales, puesto que se fue apreciando una necesidad de apoyar a quienes se iban formando en los oficios artesanales más allá de su paso por la escuela-taller y a la vez de ir diseñando políticas más generales en diversos campos y en distintos recursos en aquellas comarcas o ayuntamientos donde se trabajaba. Esto, unido al hecho de que los jóvenes licenciados se encontraban con la misma falta de expectativas laborales que los demás y con el perverso bucle de que sin experiencia no hay posibilidad de contratación y que sin contrato la experiencia resulta imposible, llevó a imaginar una nueva experiencia, una vez más en Aguilar: el llamado Programa Innovador, germen de lo que luego serían los Módulos de Promoción y Desarrollo. Era el año 1988 y en ese año la Asociación de Amigos del Monasterio se convirtió en Centro de Estudios del Románico, una nueva herramienta que también ponía de manifiesto la orientación que poco a poco se iba adoptando en el tratamiento del Patrimonio Cultural.

3 Del monumento al territorio. De la restauración al conocimiento El Centro de Estudios del Románico consideraba que en los últimos años la apreciación que los españoles tenían de su patrimonio cultural había dado un vuelco, y en gran medida gracias al papel socializador de las escuelas-taller, que habían conseguido que cada pueblo, cada lugar, cada comarca estuviera orgullosa de su pequeña iglesia, de su torre, de su palacio o de su yacimiento arqueológico y se comprometiera en su conservación, pero que aún faltaba mucho por hacer. El patrimonio —salvo los monumentos de primera magnitud— seguía siendo en buena medida una materia prima que era necesario manufacturar para que el recurso creara dinamismo económico y empleo y para ello era necesario plantearse una política a largo plazo que tuviera tres pilares: el conocimiento, la difusión y

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la explotación, aunque cada uno de esos pilares requería un planteamiento novedoso y una reflexión previa para ser conscientes del punto de partida y el camino a seguir, puesto que el punto de llegada, aun a día de hoy, apenas si somos capaces de intuirlo. El conocimiento es sin duda el primer paso para trabajar sobre un elemento o una idea, ser conscientes de qué es lo que tenemos, de sus valores, de sus puntos fuertes y débiles, de sus amenazas y de las oportunidades que nos ofrece. Cuando hablamos de conocer el patrimonio cultural casi siempre se hacen planteamientos reduccionistas ya que nos centramos en el conocimiento histórico, documental o artístico, pero cualquier monumento, cualquier bien de interés cultural es un ente mucho más complejo, así, por ejemplo, hay que partir del hecho de que se encuentra en determinado lugar, por lo que responde a unas circunstancias también medioambientales, tiene o ha tenido un uso —y en ocasiones diversos usos, como pueden ser muchos templos medievales, que son lugares de culto, a la vez centros culturales y a la vez lugares de referencia turística—, son casi un organismo vivo, con sus virtudes y sus achaques, e igualmente tienen en su entorno otros entes que interactúan con ellos, desde la fauna y la flora a la sociedad, una sociedad que a veces tiene necesidades muy distintas en su relación con el monumento. Podemos empezar entonces a hablar del firme vínculo patrimonio+paisaje+paisanaje. Conocer todas estas circunstancias permite dar un segundo paso con cierta seguridad puesto que para comunicar, para difundir el valor del patrimonio debemos ser conscientes de sus cualidades, buenas o malas, así como del público objetivo al que hay que dirigirse y cómo nos debemos comunicar con él. En España, todavía hoy, tenemos un gran déficit en divulgación de la historia o de la cultura en general; el conocimiento sigue pareciendo a muchos profesionales más elevado cuanto más restringido es, por tal motivo no deja de resultar llamativo que los grandes divulgadores del pasado sean periodistas o escritores y no historiadores, que aún siguen encerrados mayoritariamente en sus foros universitarios. Para que el patrimonio cultural resulte rentable la divulgación es la tarea más importante porque es la que nos permitirá transmitir con entusiasmo, convencer y llegar a amplios sectores de la población —como ya ocurre en otros países europeos—, creándose una demanda capaz de generar nuevos empleos y en consecuencia actividad económica: basta ver lo que supone para Estados Unidos su Oeste, un período histórico de escasas décadas de vigencia, del que apenas queda nada más que los paisajes, pero que hace más de un siglo que está sólidamente explotado. Pero a la vez hay que tener en cuenta que la sencillez no significa simpleza y que para una correcta divulgación es necesario un sólido conocimiento previo, de modo que un buen divulgador debe ser capaz de conectar tanto con los ambientes más especializados como con los más básicos.

4 Traslación a la realidad de un modelo teórico. Las actuaciones de la Fundación Santa María la Real Finalmente, el patrimonio cultural, como recurso que es, debe ser explotable porque en caso contrario deja de ser un recurso para convertirse en una carga y las inversiones ya no serían tales, sino simples gastos. ¿Significa esto que todo vale en la explotación del patrimonio cultural? Desde luego que no, puesto que nos hallamos ante elementos muy sensibles cuyo deterioro o destrucción puede resultar irreparable, como continuamente se viene demostrando, de ahí que la planificación sea esencial y en esta planificación hay que tener en cuenta un factor fundamental, casi siempre olvidado, el papel de la población local que, en definitiva, ha sido quien ha salvaguardado el bien a lo largo de toda su trayectoria histórica. Es frecuente que cuando un elemento cultural adquiere un rango importante y empieza a ser conocido, reconocido y visitado, toda actuación que sobre él se lleva a cabo se hace desde instancias ajenas a la propia población del entorno. Es cierto que son las administraciones quienes acaban teniendo la competencia y la responsabilidad de su conservación, pero también es verdad que un bien patrimonial es lo que ha llegado a ser gracias a quienes lo han arropado tradicionalmente y no se pueden tomar determinaciones obviando ese hecho y sin contar con el vecindario, por ese motivo muchas veces una población acaba viviendo mayoritariamente de espaldas a su monumento más emblemático que queda sólo a disposición de los visitantes y del pequeño sector local que puede explotarlo de forma directa. Cuando el monumento no es tan relevante como para tener una explotación directa evidente, como ocurre en muchas pequeñas poblaciones, acaba por convertirse en algo totalmente ajeno, que incluso provoca molestias, de modo que el entorno se inhibe por completo, rompiendo la estrecha relación que tenía hasta entonces con él, recayendo toda la responsabilidad de su mantenimiento sólo y exclusivamente en las administraciones, para quienes sí empieza a suponer ya una verdadera carga puesto que no están preparadas para acometer iniciativas de carácter más comercial. La explotación sostenible es por tanto un verdadero reto y en ella la implicación de la población local y de los agentes sociales es un factor determinante y el umbral necesario para implicar con pleno compromiso a administraciones, mecenas, patrocinadores e inversores. Es en este punto donde se da el salto necesario de pensar en clave de elemento, de monumento aislado, a territorio o espacio cultural y de la intervención tradicional bajo el prisma de restauración, rehabilitación o como queramos denominarlo, según el vocablo más vanguardista, a conocimiento de una realidad cultural como bien social, con todo lo que esto puede implicar.

Hablar de un modelo teórico trasladado a la realidad no es del todo cierto, puesto que no podemos pensar en una reflexión, en un debate previo testeado sólo en laboratorio y aplicado después en el campo, una vez limadas las presumibles deficiencias. Quienes desde hace largos años estamos vinculados al proyecto de Aguilar de Campoo nos hemos equivocado muchas veces y es en los errores donde hemos aprendido, aunque siendo conscientes de que un error siempre conlleva pérdidas, la cautela ha sido una guía permanente. A lo largo de todos estos años se han puesto en marcha muchas iniciativas, algunas definitivamente abandonadas por su inviabilidad, otras fracasadas por nuestra propia torpeza, otras en permanente modificación o readaptación a las circunstancias, pero otras más se han desarrollado con pleno éxito, sirviendo incluso como modelo para otros territorios. Como herederos del programa de escuelas-taller creemos que el mejor laboratorio posible es el trabajo día a día, en contacto con la realidad, trabajando en proyectos reales, no virtuales o experimentales, porque es ahí donde el fracaso verdaderamente duele y donde, en consecuencia, se ha de poner el máximo cuidado. El modelo teórico ha ido configurándose, por tanto, a la vez que su traslación a la realidad y a cada déficit observado se ha procurado dar una respuesta que al menos sea válida para el medio en que vivimos: ¿que hay que buscar un icono que sea capaz de captar la atención en una zona despoblada y deprimida?, ¡hagámoslo!, y así nació un gran proyecto sobre el arte románico; ¿que hay que demostrar con iniciativas concretas y sencillas la viabilidad del empleo en torno al patrimonio cultural?, ¡pongámoslo en marcha nosotros mismos!, y así nacieron varias pequeñas empresas vinculadas a la restauración, a la artesanía y al turismo rural; ¿que nos hallamos en una territorio envejecido donde los jóvenes emigran por falta de trabajo?, ¡hagamos de la necesidad virtud y convirtamos la amenaza en oportunidad!, y así nació la Residencia de la Tercera Actividad. En 1994 la asociación Centro de Estudios del Románico se convirtió en Fundación Santa María la Real, para mejorar su operatividad, aunque algunos de los grandes proyectos que se desarrollaron en años sucesivos o que aún están vigentes ya se habían puesto en marcha con anterioridad. Uno de ellos, ideado en 1992 bajo la convicción de que el conocimiento es el primer paso para poner en valor y rentabilizar un recurso, es la Enciclopedia del Románico en España, un ambicioso estudio, único en el mundo, que cuenta con la particularidad de que se está llevando a cabo por una pequeña entidad privada y, sobre todo, porque se elabora en gran medida con jóvenes licenciados, historiadores y arquitectos fundamentalmente, reclutados entre las filas de los desempleados con el apoyo del conocido hoy como SPEE y antes INEM. Y a la vista de los resultados cabe hacerse la pregunta de si una sociedad como la española puede permitirse el lujo de mantener inactivo, o en el mejor de los casos dedicado a otros menesteres más simples, un recurso intelectual de tal calibre.

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4.1. La Enciclopedia del Románico en España y los Planes de Intervención en el Territorio La Enciclopedia del Románico es uno de los proyectos más ambiciosos acometidos por la Fundación Santa María la Real y una de las obras editoriales más significativas llevadas a cabo en España en la catalogación, estudio y difusión de nuestro Patrimonio Histórico, e incluso una referencia en Europa, de modo que ya mereció el Premio Europa Nostra en el año 2003 a la mejor labor editorial sobre el Patrimonio Cultural, cuando apenas únicamente se estaba rematando el trabajo en Castilla y León. La obra pretende ser un completo catálogo de todos los testimonios artísticos del estilo románico que hay en nuestro país, cuya estimación ronda los 9.000, muchos de los cuales nunca se han estudiado y de los que una parte bastante significativa se hallan en riesgo de desaparición al hallarse en zonas que, como Soria o Huesca —por poner dos ejemplos claros—, sufren desde hace décadas un grave problema de despoblación. Es un trabajo exhaustivo y ampliamente documentado, del que hasta la fecha se han publicado 35 volúmenes correspondientes a toda Castilla y León, Cantabria, La Rioja, Asturias, Navarra, Madrid, Cuenca, Guadalajara y Zaragoza, a los que en breve se sumarán los del País Vasco y Pontevedra, en una labor en la que participan los más prestigiosos especialistas, tanto nacionales como extranjeros, así como un amplio elenco de jóvenes investigadores. La obra, en la que hasta ahora han colaborado más de 500 personas, ha significado igualmente una primera oportunidad para que muchos jóvenes recién licenciados hayan podido incorporarse a un mercado laboral y a un ejercicio profesional que cada vez resultan más complejos y exigentes, tanto más para personas que han decidido orientar su vida hacia el ámbito del patrimonio cultural, de modo que la Fundación Santa María la Real es una de las intituciones que más contratos ha desarrollado orientados a profesionales relacionados con el estudio y la recuperación de este patrimonio. La Enciclopedia es igualmente una obra integradora, donde se dan cabida a universidades, instituciones diversas o investigadores independientes, pero igualmente a aficionados que con sus informaciones y aportaciones contribuyen a que el trabajo sea lo más completo posible, implicándose de esta forma en el avance del conocimiento de un campo que les apasiona pero de cuyo desarrollo casi siempre están marginados.

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Largos años de trabajo y la perspectiva de una amplia continuidad están dando lugar además a la creación de un fondo documental sin parangón en nuestro país e incluso fuera de nuestras fronteras, puesto que cada testimonio de arte románico estudiado se acompaña de un extenso reportaje fotográfico y, cuando la arquitectura tiene la suficiente entidad, además se complementa con exhaustivos levantamientos planimétricos. Así, a día de hoy, el fondo documental de la Fundación Santa María la Real, realizado exclusivamente para la Enciclopedia del Románico, sobrepasa las 140.000 fotografías y los 7.500 planos, además de más de 3.800 estudios publicados en este preciso instante, si bien hay muchos más elaborados que se editarán a lo largo de los próximos meses. Todo este material constituye el fondo del Centro de Documentación de Arte Románico (CeDAR) y gradualmente se irá poniendo a disposición pública también a través de la plataforma www.romanicodigital. com dentro del imparable proceso de convertir la información en conocimiento. Pero podemos preguntarnos: ¿para qué hacer una Enciclopedia del Románico? La respuesta es clara. La Enciclopedia, más allá de un exhaustivo trabajo científico sobre el románico, es ante todo una misión cultural, un verdadero programa de desarrollo. Este proyecto, como el resto de los que acomete la Fundación Santa María la Real, tiene un contenido social que trasciende a lo que puede parecer en principio una labor investigadora o una edición más de una colección de libros. El que se conserve en España un rico legado románico se debe en buena medida a la incapacidad de muchos territorios para haber podido renovar sus edificios más emblemáticos con posterioridad al siglo XII. Puede decirse por tanto que nuestro románico es hijo de la pobreza, de ahí que la mayor densidad de este tipo de construcciones y los ejemplos más encantadores se hallen en tierras periféricas, generalmente montañosas y todavía hoy con muy poco dinamismo social y económico. Y esta realidad siempre ha estado presente en nuestro deseo de rescatar este gran activo. Las pequeñas iglesias románicas que aún hoy salpican buena parte del paisaje de la mitad norte peninsular fueron testigos de la formación de una sociedad de la que somos directos herederos, y leyendo en su entorno, entre sus muros, en la documentación que generaron o en su devenir histórico podemos seguir el rastro de nuestra propia identidad. El arte románico coincide con la formación de muchos de los territorios actuales, con la articulación de los paisajes que conocemos, con el nacimiento de la vida independiente de las lenguas romances, con el momento más intenso de una fe religiosa que sigue presente en nuestra cultura, o con el primer uso de nuestros mismos nombres y apellidos. A través de sus pinturas y esculturas podemos ver también un mundo, unas labores, unas prácticas que han llegado casi sin variación hasta nuestros días pero que en las últimas décadas han sufrido un proceso de irremediable extinción. Coincide también la época románica (desde mediados del siglo XI hasta mediados del XIII) con la verdadera formación de una identidad europea que se evidencia en la expansión de unas formas artísticas comunes por territorios que se sienten parte de una misma

cultura, lo que entonces se conoció como la Cristiandad. A pesar de los inevitables enfrentamientos entre distintos estados, desde las frías aguas del Báltico hasta las cálidas del Mediterráneo y desde los finisterres atlánticos hasta las verdes llanuras orientales, las gentes fueron conscientes de que compartían un espacio común y una misma tradición, de ahí que, a pesar de los componentes e influencias locales, es el mismo arte románico el que se extiende por toda Europa. Volviendo a nuestras tierras hispanas, hemos dicho que ha sido la pobreza la que paradójicamente ha mantenido este legado artístico durante siglos, pequeñas iglesias presidiendo el magro caserío de minúsculas aldeas. Sin embargo los cambios económicos acontecidos a lo largo de las último cuatro décadas han alterado profundamente ese sistema de vida tradicional y el campo ha ido perdiendo de forma drástica población, con el consiguiente abandono de muchos pueblos y la desaparición de una cultura secular. La Enciclopedia se convierte así en un último intento de registrar un rico patrimonio que muchas veces está condenado a una irremediable desaparición, de modo que las descripciones de buen número de lugares, los planos que se levanten y las fotografías quedarán como único recuerdo de no pocos rincones antes de que el tiempo borre todo vestigio. Afortunadamente serán mayoría los lugares que puedan ser conservados y aquí juega un papel importante otro de los valores de la Enciclopedia: dar a conocer para poder rehabilitar y revitalizar, de modo que el románico se está convirtiendo en un recurso de primer orden para muchas comarcas deprimidas, con la consiguiente

repercusión económica y laboral. Así se ha ido creando una demanda social sobre el románico, de modo que las administraciones públicas van asumiendo su responsabilidad en la conservación y divulgación de estos bienes mediante la creación de museos o centros de interpretación y sobre todo a través de la puesta en marcha de diversos programas de restauración a gran escala, como el que en su día acometió el Gobierno de Cantabria y la Fundación Caja Madrid para intervenir en 17 iglesias románicas de la antigua Merindad de Aguilar de Campoo en Cantabria, o los que desarrolla la Junta de Castilla y León en los proyectos culturales denominados Románico Norte, Soria Románica o Zamora Románica —trabajando en más de un centenar de templos—, el que en 2010 ha puesto en marcha la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha sobre Guadalajara Románica para casi una treintena de iglesias, el que ha suscrito La Caixa con la Generalitat de Catalunya para intervenir en setenta edificios románicos de la comunidad autónoma catalana, o el que prepara la Junta de Castilla y León con el Ministerio de Cultura de Portugal y la Fundación Iberdrola para trabajar en el románico transfronterizo bajo el programa denominado Románico Atlántico. En casi todas esas actuaciones la Fundación Santa María la Real y la propia Enciclopedia están teniendo un papel directo y muy relevante, de modo que toda esa labor de divulgación, valoración y salvaguarda del legado románico, con implicación de ciertas administraciones y entidades, contribuye igualmente a una mayor apreciación del mismo por parte de las poblaciones locales, que en muchos casos empiezan a ver que en su pequeño pueblo existe una referencia que es capaz de atraer la atención de gentes lejanas, ya sean estudiosos o simples turistas.

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Hablar del futuro en cierto modo es hablar del presente puesto que, como ya se ha explicado, el hábito de esta fundación es experimentar sobre la realidad diaria, con proyectos concretos que estén en marcha, de modo que los nuevos retos ya están aquí. Este factor tiene además otro efecto positivo y es que la demanda social por conservar el patrimonio románico y la puesta en marcha de distintos proyectos de conservación, rehabilitación y promoción que instituciones y administraciones están llevando a cabo, está generando una actividad económica sin precedentes en esas comarcas rurales, tanto en el sector de la conservación como en el del turismo, procurando así nuevos campos de actividad en unas zonas tan necesitadas de ello para evitar la continua sangría de la emigración. La comarca de la Montaña Palentina es buen ejemplo de ello, hasta el punto de que no sólo se está evitando la marcha de los más jóvenes sino que se está invirtiendo el proceso con la llegada de nuevos pobladores, muchos de ellos altamente cualificados. Aquí mismo la población, que tradicionalmente ha considerado el patrimonio románico y el patrimonio cultural en general como algo exclusivista y sin demasiado valor como recurso económico, se está sensibilizando con este cambio, identificándose cada vez más con todo lo que es y significa el románico.

4.2. Las últimas tendencias para convertir al patrimonio cultural en recurso Los rápidos cambios que experimenta nuestra sociedad obligan a continuas transformaciones en la forma de abordar los proyectos, de ejecutarlos y de mostrarlos públicamente y en este sentido la irrupción de las nuevas tecnologías y el creciente protagonismo de las redes sociales son dos factores determinantes ya mismo. En su labor de divulgación del patrimonio la Fundación Santa María la Real continúa realizando cursos y seminarios según el esquema tradicional que se inició hace ya veinticinco años, sigue editando libros según el formato convencional, pero también ha iniciado nuevas experiencias, como la puesta en marcha del centro expositivo ROM, románico y territorio, que se ha constituido en la puerta de acceso para los visitantes que se dirigen a nuestra comarca, u organizando actividades que, como el programa Te vas a quedar de piedra, pretenden instruir a la infancia en los valores del patrimonio. Sin embargo una de las apuestas más recientes se encamina hacia la investigación de aplicaciones tecnológicas susceptibles de ser implantadas en todos los procesos de valorización del patrimonio. En este sentido se está trabajando en la digitalización de todos los fondos documentales existentes y en la captación de otros ajenos, se están desarrollando programas de televisión y audiovisuales de producción propia y se ha puesto en marcha el portal denominado Canal Patrimonio, una verdadera televisión on-line que ha sido visitada en 2010 por más de dos millones de personas de prácticamente todos los países del mundo. A la vez se ha creado un Centro Tecnológico del Patrimonio que desarrolla diversos proyectos, entre

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ellos el denominado MHS (siglas en inglés de Sistema de Monitorización del Patrimonio) que, mediante una red de sensores, mide las condiciones ambientales y de seguridad de un monumento para establecer posteriormente procesos de prevención de agresiones y deterioros, aportando en consecuencia un importante ahorro sobre los costes de conservación y mantenimiento del patrimonio. Toda esta labor ha conseguido que poco a poco el modelo que proclama la Fundación Santa María la Real vaya siendo reconocido, como demuestran los cursos de posgrado donde se explica este sistema de gestión sobre el patrimonio cultural, como demuestran también los numerosos premios que va cosechando o el creciente número de entidades públicas o privadas que van apoyando todo este trabajo y del que se ofrece exhaustiva información en la web www.santamarialareal.org Hace años que toda esta labor de estudio e intervención en el patrimonio cultural se implementó en distintas provincias y regiones españolas. Hace tiempo que la colaboración con otras entidades europeas y la participación en distintos foros internacionales es un hecho, pero ha sido más recientemente cuando la idea se ha replicado más lejos, con la puesta en marcha y tutela en 2009 de cuatro escuelas-taller en Saint-Louis (Senegal) —una ciudad declarada Patrimonio de la Humanidad por la Unesco—, promovidas por la AECID, el Ministerio de Trabajo español y varias instituciones senegalesas, o la elaboración en 2010 del más importante estudio realizado hasta ahora sobre el románico de Portugal, la obra Arte Românica em Portugal, que ha contado con el patrocinio de la Fundación Ramón Areces y El Corte Inglés. También este mismo año 2010 se ha dado un salto cualitativo, con la creación de Santa María la Real-Chile, una entidad con ambición de permanencia que ya está empezando a gestionar los primeros proyectos de intervención en el patrimonio histórico de Chile. Pero fieles a nuestros orígenes seguimos apostando por la formación, en todos los aspectos, de jóvenes desempleados. Desde 1985 han pasado por Aguilar y por sus a veces lejanas ramificaciones más de 1300 alumnos vinculados a programas del Ministerio de Trabajo, antaño orientados a la formación en viejos oficios artesanales o a la asistencia social y ahora a la gestión, a la investigación especializada y a la aplicación de nuevas tecnologías al conocimiento, rehabilitación y divulgación del patrimonio cultural. Los resultados más directos de esta trayectoria son los 130 trabajadores que forman la plantilla estable de la Fundación Santa María la Real, de los cuales el 70% disfrutan de contrato indefinido. Con una media de edad de 40 años, el 65% son mujeres y más del 30% son titulados medios o superiores.

5 Hacia dónde vamos Hablar del futuro en cierto modo es hablar del presente puesto que, como ya se ha explicado, el hábito de esta fundación es experimentar sobre la realidad diaria, con proyectos concretos que estén en marcha, de modo que los nuevos retos ya están aquí. Es cierto sin embargo que el compromiso hacia el patrimonio cultural, y no solo nuestro sino de toda la sociedad, es la innovación y muy especialmente en los sistemas de gestión, como la mejor manera de buscar unos resultados eficientes, sostenibles y capaces de generar riqueza. Una gestión responsable del patrimonio, a partir de las pautas que hemos desarrollado en estas páginas, puede convertirlo en un recurso cada vez mayor, pero para ello debemos ser capaces de analizar todos los procesos —que van más allá del simple estudio, de la restauración o del disfrute turístico— y pensar en términos de cadena de valor, el concepto acuñado por Michael Porter para calibrar la competitividad de una empresa a través de sus distintas actividades, es decir, cómo enriquecer y optimizar la aportación y los resultados de cada uno de los eslabones para crear una cadena sólida1. Para que este reto sea efectivo hay que buscar el compromiso de muchos sectores: los propietarios de los bienes, los usuarios —en su más extenso abanico—, la población local, las adminis-

traciones públicas —para quienes la salvaguarda del patrimonio es una obligación, pero que sin duda son las mayores beneficiarias de una gestión más eficiente—, los empresarios vinculados directamente al mantenimiento o disfrute de los recursos culturales, los centros de investigación y universidades, los aficionados —que desarrollan un importante papel de promoción y control a través de sus organizaciones o de las redes sociales—, o incluso de las grandes corporaciones empresariales, que a través de sus iniciativas de RSC pueden apoyar numerosos proyectos. En todo ello ya se encuentra trabajando la Fundación Santa María la Real, pero el resultado será inútil si el modelo no se replica e incluso se mejora. Hoy el mundo empresarial mira con recelo a oriente por la agresiva competencia de sus fábricas y parece difícil que la situación cambie a corto o medio plazo. Es posible que en un futuro China, o cualquier otro país emergente manufacturen buena parte de los productos industriales que consuma el mundo, pero tal vez nosotros podamos venderles a cambio cultura, pasado, arte, naturaleza, gastronomía, imaginación…, disfrute, en definitiva. Son muchos años trabajando en el patrimonio, pero lo más importante está aún por hacer… y quizás por inventar.

1. En este sentido tienen especial interés las apreciaciones recogidas en el informe recientemente elaborado por la Fundación COTEC para la Innovación Tecnológica sobre la situación del patrimonio cultural en España. Ver: Morate Martín, G. y Prieto Vielba, J.C.: Innovación en el sector del Patrimonio Histórico. Informes sobre el Sistema Español de Innovación, Madrid, 2010.

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SUMARIO 1. El SPEE y la gestión de calidad 2. ¿Por qué unas Jornadas? 3. Las Jornadas de Calidad en el SPEE 4. Bienvenidas las Jornadas de calidad en Teruel PALABRAS CLAVE Jornadas, Calidad, Teruel.

No hay nada más provechoso ni oportunidad mejor que debatir sobre la innovación con una importante representación del conjunto de personas que se esfuerzan, nos esforzamos, por hacer del SPEE un servicio excelente.

1 El SPEE y la gestión de calidad

2 ¿Por qué unas Jornadas?

La apuesta por la implantación de gestión de calidad en el SPEE tiene un punto de arranque en el año 2007 con la creación dentro de la Subdirección General de Recursos y Organización (SGRO en adelante) del Area de Calidad y Coordinación, unidad responsable de la implantación de sistemas de gestión de calidad en el SPEE Para el inicio de esta andadura el Área de Calidad contaba además con la estrecha colaboración de todas aquellas personas de las Direcciones Provinciales que, por propia iniciativa y con el apoyo de la Dirección General, estaban empezando a implantar el modelo de gestión EFQM en sus respectivos ámbitos provinciales, pero también, y no menos relevante, con quiénes hacían realidad el primer gran proyecto de formación por la acción en habilidades directivas, que ponía de relieve el papel de los directores de oficina en el liderazgo de las mejoras en los núcleos de atención al ciudadano. Este proyecto, llamado Estructuras de Coordinación (ECO), supuso la movilización por la mejora de todos estos directores de oficina y otros responsables de equipos humanos (jefes de sección, responsables del observatorio, coordinadores informáticos), organizados y tutorizados por sus subdirectores provinciales, y provocó un choque cultural en la organización, por cuanto se resaltaba la relevancia del liderazgo en todos los ámbitos de dirección del SPEE.

Las reuniones de trabajo que organiza la Dirección General del Servicio Público de Empleo Estatal para sus Directores y Subdirectores Provinciales, vienen teniendo el formato de macro-reunión con una finalidad fundamentalmente informativa y un margen, habitualmente escaso, para el debate. Son contados los encuentros de contenido mixto (información, formación, participación) organizados por las Subdirecciones Generales y ello no tanto por falta de interés como, quizá, de costumbre o iniciativa para romper con la tentación de la formalidad.

Sin extenderme en este concepto, conviene destacar que la formación por la acción era un concepto que se incluía en el Plan Estratégico de Recursos Humanos del SPEE, incardinado en el objetivo estratégico que perseguía “adaptar las personas que trabajan en la organización a las nuevas exigencias de un servicio de empleo moderno y acorde con el nuevo marco competencial que exigen el mercado de trabajo y la sociedad española”. Y de modo más concreto: “transformar la formación interna, como elemento de motivación y desarrollo de las personas”.

Avanzando en el carácter intensivo de las Jornadas, considero que esta característica constituye otro tanto a su favor. Cuando a cualquiera de nosotros, responsables, jefes, directivos, etc., se nos invita a participar en un evento de estas características, nos asaltan tres preguntas, como temores, relacionadas con disponibilidad, oportunidad y aprovechamiento. Pues bien, precisamente esa cualidad de “intensivas” aporta la respuesta a las tres dudas que, a modo de resistencias naturales, acabo de mencionar. Cualidad que se viene cumpliendo en todas las ediciones de nuestras Jornadas de Calidad, de las cuales hablaré enseguida.

Desde ese inicio en el 2007, la SGRO ha convocado Jornadas para la Calidad año tras año hasta este momento en el que, cuando redacto este artículo, estamos a las puertas de las “III Jornadas de Calidad” a celebrar los días 30 de noviembre y 1 de diciembre.

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Utilizo deliberadamente este concepto de formalidad para resaltar que, en absoluto, entendemos que los encuentros en Jornadas puedan constituir una manera informal de reunirse, bien al contrario, suelen estar presididas por la solemnidad que significa reunir en un mismo foro y por unas horas intensas a Subdirectores Generales, Directores Provinciales, Directores de Oficina y otros empleados públicos del SPEE, que ven en ellas una oportunidad de intercambio a la vez que, por qué no decirlo, de poner cara a esos nombres que ocupan los cargos de nuestro organigrama. Si añadimos, además, la participación del Delegado o Subdelegado del Gobierno, la formalidad es, si se quiere, más completa.

Empiezo por la disponibilidad: en términos de tiempo, salvo la tarde anterior que se dedica a los traslados, esta reunión de más de 70 personas va requerir algo más de día y medio, duración similar

3 Las Jornadas de Calidad en el SPEE Las de Ourense, en noviembre 2009, fueron las primeras Jornadas a la que tuve oportunidad de asistir como responsable de la SGRO. Pero se trataba de las II Jornadas de Calidad. Las anteriores, en Valladolid, tuvieron lugar en el mes de mayo de 2008 y en ellas participaron un total de 51 personas, 44 de 20 Direcciones Provinciales (con o sin experiencia en Calidad, pues con estas últimas se perseguía un objetivo de información/sensibilización) y el resto de la Dirección General. Su duración fue de día y medio y se estructuraron en dos mesas de trabajo, una en la que debatirían los Directores Provinciales acerca de la oportunidad de la implantación del modelo EFQM en el SPEE y, la otra, en la que se sentaban las bases del trabajo en ECO, integrada por los coordinadores designados por la SGRO para apoyar los planes de mejora de los directores de oficina y responsables de equipo antes mencionados.

a la de un fin de semana, lo que bien pensado quizá no signifique demasiado descalabro en la gestión. Esto puede animar a sacudirse de encima el primero de los reparos. Si ligo lo anterior con una reflexión sobre la oportunidad y, de paso, reconozco lo complejo que parece la organización de viajes, agendas, ponencias, prácticas, alojamientos…, una organización que por otra parte se nos ofrece en bandeja por la Dirección Provincial “anfitriona” y que, además, conlleva 70 oportunidades (multiplicadas por todas las combinaciones posibles) de contactar con personas de una misma organización en un ambiente de mejora y apuesta por la creatividad, considero que este segundo reparo es igualmente salvable. ¿Qué queda? El aprovechamiento, la cuestión de cómo extraer en tan poco tiempo algo que pueda aplicarse, por lo que sintamos que han merecido la pena el esfuerzo, las horas y el coste. Entonces recuerdo las pasadas Jornadas de Ourense, el trabajo que se organizó en grupos de Directores y otros participantes para poner en práctica la formación exprés sobre “Dirección por Proyectos”, el intercambio y la discusión, las horas codo con codo dando vueltas al diseño de proyectos de mejora, y comprendo más aún la oportunidad y el aprovechamiento. Por un tiempo equivalente a un fin de semana, no nos hemos olvidado de los problemas del SPEE, pero sí los hemos mantenido en la distancia para poder enfocarlos más tarde quizá desde un nuevo punto de vista, el que ha surgido a base de conversar y discutir, y analizar, planificar, actuar y valorar… Por todo lo anterior considero que deben convocarse Jornadas en el SPEE, y si están relacionadas con avanzar hacia su modernización, pues más a nuestro favor.

Sin un título en particular, aquellas primeras “Jornadas sobre el Plan de Calidad del SPEE” recogieron las intervenciones del Subdirector General de Recursos, el Jefe de Área de Calidad, que trató sobre los criterios de Liderazgo y Personas de modelo EFQM, y dos de los coordinadores de ECO, que relataron y valoraron su cometido en esta experiencia que estaba siendo desarrollada de manera novedosa en el SPEE. Del mismo modo las Direcciones Provinciales de Granada, Zaragoza, Ourense, Gerona, Navarra y Guipúzcoa aportaron sus respectivas experiencias de trabajo en el modelo de gestión y, a modo de ejemplo externo, la Delegación del Gobierno de Valladolid acentuó los beneficios para las personas, usuarios y empleados públicos, que gana un organismo público cuando toma la decisión de orientar su esfuerzo a implantar un sistema de calidad. Una última ponencia titulada “Los agentes impulsores del cambio” trató del papel fundamental de los líderes en las organizaciones que evolucionan. Las valoraciones de los asistentes, que otorgaron a las Jornadas una nota media general de 3,6 puntos (sobre un máximo de 4), fueron lo suficientemente significativas como para tomar en consideración el repetir un encuentro similar al año siguiente, aunque en los debates desarrollados a lo largo de ambos días y protagonizados fundamentalmente por Directores Provinciales, se expresaron opiniones contrarias a acometer “la Calidad” en momentos en los que el desempleo creciente comenzaba a incrementar la carga de trabajo de un modo alarmante. A pesar de ello, durante el año 2008 y hasta noviembre de 2009 en que tuvieron lugar las II Jornadas en Ourense, se incorporaron al modelo de gestión EFQM 11 Direcciones Provinciales más, lo que suponía alcanzar el 38,5% de toda la organización provincial. A ellas hay que añadir la propia SGRO, en cuyo proceso de implantación tuve la oportunidad de participar por aquel entonces como Jefe del Área de Personal. Así llegamos a Ourense y a noviembre de 2009, una ciudad y un tiempo al que fueron convocados los Directores Provinciales que estaban trabajando con el modelo de gestión EFQM (y los respectivos responsables de calidad en sus provincias) y Directores de Oficina de las cuatro Direcciones Provinciales gallegas, de Asturias y de Zamora, a quienes se invitaba a exponer las prácticas emprendidas en sus oficinas. Un total de 58 participantes.

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Imágenes de las Jornadas de Ourense 1. Directores de Oficina de Asturias 2. Subdirector General de Recursos y Organización, Directora Provincial de Ourense y Jefe del Área de Calidad. 3. Directores y Subdirectores Provinciales en la mesa de “Dirección de proyectos”

Se repitió el formato de trabajo en dos mesas, aunque antes de proceder a la división del auditorio, los participantes recibieron una conferencia sobre “Reuniones eficientes, un gran reto para las organizaciones”, de modo que pudieran aplicarse algunos de sus contenidos en las mesas de trabajo posteriores.

Los Directores de Oficina, guiados por un experto externo a la organización que impartió, para comenzar, una formación intensiva sobre el concepto de mejor práctica y herramientas para priorizar áreas de mejora, compartieron sus experiencias en un foro “100% DO” (Directores de Oficina). Estas fueron las ocho iniciativas presentadas:

Práctica nº 1: Capacitación en la oficina. OP de Monelos- A Coruña. Mª Jesús González Gallego. Objetivo: Lograr mayor calidad del reconocimiento de las prestaciones y mejorar la atención al público. Práctica nº 2: Desconcentración de subsidios. OP Benavente-Zamora. Luis Segundo Rubio Nistal. Objetivo: Lograr el reconocimiento de los subsidios por toda la plantilla de la oficina. Práctica nº 3: Reconocimiento en directo. OP Vigo. María Cruz González Rodríguez. Objetivo: Mejorar conocimiento y formación de la plantilla y reforzar su conciencia de equipo de la oficina. Práctica nº 4: Reconocimiento en directo y mejora en la atención al público. OP Gijón II-El Coto. Eloy García Méndez. Objetivo: reducir tiempos en la gestión y lograr el trabajo en equipo y la motivación hacia la mejora continua. Práctica nº 5: Gestión de la motivación. P Oviedo-Zubillaga / Asturias. Elena Palicio Fernández. Objetivo: Incrementar la motivación de la plantilla y la colaboración como equipo para mejorar el servicio. Práctica nº 6: Mejorar el reparto de tareas en la oficina. OP Lugo Norte - Lugo. Mª Ángeles Traseira Meilán Objetivo: mejorar la gestión y los tiempos de espera mediante la reorganización del trabajo. Práctica nº 7: Integración y coordinación del equipo. OP Lugo Sur- Lugo. José Javier Gómez Iglesias. Objetivo: integración y coordinación del equipo de la oficina. Práctica nº 8: Elaboración de procedimientos y mesa rápida. OP Ferrol - Esteiro/ A Coruña. Mª Carmen García Gundín. Objetivo: diseño de los procesos de la oficina

La mesa de Directores Provinciales y responsables de calidad contó con otro experto externo del que recibieron una formación igualmente “concentrada” sobre “Dirección por Proyectos y su aplicación práctica”, formación que se iba desarrollando en paralelo con el trabajo en equipos más pequeños para ejemplificar la elaboración de proyectos genuinamente SPEE. La evaluación global de las Jornadas siguió siendo positiva, con un valor promedio de 3,2 puntos sobre el máximo de 4.

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Valoración de las Jornadas

3,2

¿Las has considerado necesarias?

3,3

El objetivo ha sido claro y conciso

3,1

Se han alcanzado los objetivos propuestos

3,1

Utilidad práctica

3,1

Estas fueron las sugerencias de mejora de los participantes: Comunicar mejor: más directamente con los destinatarios de las Jornadas y asegurando la recepción y comprensión de la información. Ampliar la información sobre los temas a tratar. Explicar previamente la estructura interna de un taller (en caso de que se prevea este sistema de trabajo). Avanzar posibles aplicaciones prácticas para la organización. Enviar un dossier de documentación antes de las Jornadas. Asegurar la adecuación del estilo de los expertos externos a las expectativas de la audiencia y de la organización. Solicitar temas de interés que abordar en las Jornadas.

4 Bienvenidas las Jornadas de calidad en Teruel Con esta frase, que uno de los participantes en las Jornadas de Ourense nos dejó en las observaciones de su cuestionario de evaluación, quiero comenzar el tercer y último apartado de mi reflexión sobre las Jornadas de calidad. Aquí estamos un año después y, cuando esta revista vea la luz, habremos celebrado las III Jornadas en Teruel que, con este título largo “Cualidades de dirección para implantar esquemas de mejora continua: decisión, empuje, visión, confianza…”, quieren insistir en el papel de los líderes del SPEE en el impulso de los cambios para mejorar. Continuamos con el formato anterior (dos mesas, dos grandes grupos de personas, ponencias previas por personas expertas en las materias, debates y exposición de conclusiones). En 2010 hemos destacado el componente más humano de las organizaciones, siguiendo una línea de trabajo centrada en las personas como signo de la modernidad1. Estos son los títulos de dichas ponencias: Inteligencia emocional y liderazgo. Emociones: fuente de conocimiento para el desarrollo. (Ana Varela)

El cerebro en las organizaciones. Gestionar teniendo en cuenta el cerebro. (Sergio Cardona) Embalse de ideas: Ensayo de una dirección moderna: de las palabras a la acción. (Pere Jiménez) Confianza frente al despido interior en el trabajo (Francisco Antonio Brera Rodríguez) Por hablar de cifras, los días 30 de noviembre y 1 de diciembre habremos coincidido en Teruel 60 personas, 48 de Direcciones Provinciales y 8 de Dirección General. Cinco de esas personas habrán sido nuestros ponentes expertos y otros seis los directores de oficina con los que habremos compartido sus iniciativas y las de sus equipos para prestar un mejor servicio al ciudadano. En cuanto a nosotros, la SGRO, hemos aprendido de las dos ediciones anteriores y creemos haber recogido en ésta la mayor parte de las propuestas recibidas, sobre todo, el año pasado. Y así, hemos procurado comunicar mejor, dirigiéndonos directamente a todos los participantes una vez que conocimos sus identidades y confirmamos su presencia en las Jornadas. También hemos elaborado un dossier con un detalle básico del contenido de las ponencias y las buenas prácticas de oficina, y lo enviamos a todos con una antelación de una semana. Hemos intentado asegurar la adecuación del estilo de los expertos a las expectativas de la organización, contando para la mesa de directores de oficina con un técnico del SPEE, formador interno, conocedor del modelo de gestión EFQM y colaborador de esta Subdirección en el apoyo y asesoramiento a las Direcciones Provinciales para el desarrollo de proyectos del Plan ACEHMOS2. No es posible en este momento conocer los resultados de la evaluación de las Jornadas, pero estamos seguros de que será positiva pues, por acabar casi como empecé, no hay nada más provechoso ni oportunidad mejor que debatir sobre la innovación con una importante representación del conjunto de personas que se esfuerzan, nos esforzamos, por hacer del SPEE un servicio excelente. Todos habremos jugado fuera de casa, es algo implícito a estas reuniones. Durante el tiempo equivalente a un fin de semana, el contexto no será el habitual, por ello precisamente nuestro punto de vista será distinto y también nuestra predisposición a percibir una visión de futuro para el SPEE.

Dirigir para mejorar. La responsabilidad ética del equipo directivo en la cultura de la excelencia. (Ignacio Martín Castilla)

1. “Principios de innovación pública” (según Jordi Graells): 1- Innovar transformado el conocimiento en valor; 2) Impulsar estrategias colaborativas de gestión del conocimiento; 3) Avanzar hacia la gobernanza abierta; 4) Buscar la participación de las personas; 5) Promover un liderazgo diferente, no jerárquico; 6) Cambiar las reglas de la propiedad intelectual; 7) Interaccionar en las redes sociales de la Web 2.0; 8) Personalizar y diferenciar nuestros servicios de manera creativa; 9) Explicarnos mediante historias que emocionan y 10) Impulsar la red de profesionales innovadores en la Administración.

2. ACEHMOS: Plan de Apoyo y Coordinación de Equipos Humanos para Mejorar la Organización y el Servicio, avanza sobre el proyecto ECO y, manteniendo su filosofía de implicación de directivos en el desarrollo de personas, se dirige al diseño y ejecución de proyectos para modernizar la organización, reforzar el liderazgo, trabajar en equipo e incrementar el compromiso de las personas a través de su motivación y capacitación.

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El legislador va a exigir al trabajador autónomo para acceder a la referida protección la suscripción del denominado “compromiso de actividad” –artículo 4.1.c) de la Ley 32/2010 te, del que dependen económicamente por percibir de él, al menos, el 75 por ciento de sus ingresos por rendimientos de trabajo y de actividades económicas o profesionales.”

Períodos de cotización (meses)

Periodo de protección (meses)

De 12 a 17…………. …..…………..2 El legislador es consciente de la dificultad para la acreditación de la situación legal de cese de actividad por lo que pospone la concreción de la documentación necesaria para solicitar la prestación de nuevo al desarrollo reglamentario, para cuyo dictado el artículo 6.3 de la Ley 32/2010 establece el plazo de un año. Resultando especialmente compleja la acreditación cuando se trata de supuestos en los que el cese de la actividad económica o profesional deriva de la concurrencia de motivos económicos, técnicos, productivos u organizativos para cuya acreditación la ley –inicialmente- exige una declaración jurada del solicitante acompañada de documentación contable, profesional, fiscal, administrativa o judicial donde conste la fecha de la producción de los referidos motivos. La acreditación de las restantes situaciones legales de cese de actividad resulta más sencilla, como los supuestos de fuerza mayor, de pérdida de licencia administrativa, de violencia de género determinantes del cese en la actividad, o los de divorcio o separación matrimonial de trabajadores con funciones de ayuda familiar en el negocio. Supone especial complejidad la acreditación de algunas de las situaciones legales previstas en exclusiva para los trabajadores autónomos económicamente dependientes que cesen en su actividad por extinción del contrato suscrito con el cliente del que dependan, como son los supuestos de incumplimiento contractual grave del cliente y los de rescisión de la relación contractual adoptada por cauda justificada e injustificada por el cliente. Resultando más sencilla la acreditación de los restantes supuestos, como la terminación de la duración convenida en el contrato o la conclusión de la obra o servicio, así como la muerte, incapacidad o jubilación del cliente que impida la continuación de la actividad. Como se ha dicho la dinámica de la protección reproduce, en la medida de lo posible, la dispensada a los trabajadores por cuenta ajena y responde al principio cotización-prestación, cuya escala permite acceder a prestación desde un período mínimo de ocupación por cuenta propia cotizado de doce meses conforme la escala siguiente:

De 18 a 23 ………… ………………3 De 24 a 29 ………………………… 4 De 30 a 35…………………………..5 De 36 a 42………………………..…6 De 43 a 47…………………………..8 De 48 en adelante………………… 12

No obstante la Disposición adicional primera de la Ley 32/2010 fija otra tabla más favorable a tenor de lo previsión del Estatuto del trabajo autónomo para supuestos de trabajadores autónomos entre los 60 años y la edad en que pueda causar derecho a la pensión de jubilación: Períodos de cotización (meses)

Periodo de protección (meses)

De 12 a 17…………. …..…………..2 De 18 a 23 ………… ………………4 De 24 a 29 ………………………… 6 De 30 a 35…………………………..8 De 36 a 42…………………………10 De 43 en adelante …………………12

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Toda vez que la ley exige para acceder a la protección por cese de actividad la cobertura de las contingencias profesionales la gestión de la prestación económica se encomienda a la mutua con la que el trabajador tenga concertadas las mismas, si bien cuando los trabajadores no estén incorporados a ninguna mutua la tramitación de la solicitud y la gestión de la prestación corresponderá al Servicio Público de Empleo Estatal o al Instituto Social de la Marina. Sin ánimo de exhaustividad podemos destacar algunas características de la prestación, además de las citadas, como es el período para la determinación de la base reguladora -doce meses continuados e inmediatamente anteriores al cese en la actividad -, y la cuantía –el 70% de la base reguladora durante toda la prestación-. Asimismo se exige encontrarse al corriente del pago de las cuotas a la Seguridad Social, si bien su incumplimiento es subsanable, toda vez que cubierto el período mínimo de cotización para tener derecho a protección, el órgano gestor concede un plazo de treinta días naturales –improrrogable- para ingresar las cuotas debidas. El legislador contempla la posibilidad de percepción de la prestación por cese de actividad en la modalidad de pago único, si bien la concreción de los supuestos de acceso se difiere, esta vez sin plazo, a la regulación reglamentaria por la Disposición adicional decimocuarta de la Ley 32/2010. Debe destacarse que la Disposición transitoria única de la tan citada Ley 32/2010 establece un plazo especial de tres meses a partir de su entrada en vigor para optar por la cobertura de contingencias profesionales para aquellos trabajadores autónomos que carecieran de la misma. No podemos finalizar esta breve sinopsis sobre la novedosa regulación de la prestación por cese de actividad de los trabajadores autónomos sin hacer referencia a la incidencia que sobre dos aspectos de la misma ha ejercido la Ley 35/2010 de medidas urgentes para la reforma del mercado de trabajo (7): 1º El plazo que debe mediar entre el reconocimiento de un derecho a la prestación por cese de actividad y la solicitud de un nuevo derecho queda establecido en dieciocho meses (8). 2º Se suprime la prestación no contributiva que la ley reguladora de la protección por cese de actividad de los trabajadores autónomos había previsto para aquellos trabajadores que hubieran cesado en su actividad profesional o empresarial desde el 1 de enero de 2009. Dicha prestación consistía en el abono de una cuota mensual de 425 euros durante un máximo de seis meses vinculada a la suscripción de un compromiso de búsqueda activa de ocupación y a la realización de un mínimo de 180 horas de formación (9).

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NOTAS: (1) Por Ley 20/2007 de 11 de Julio se aprobó el Estatuto del trabajo autónomo (BOE núm. 166, de 12 de julio). (2) Por Ley 32/2010 de 5 de agosto, se establece un sistema específico de protección por cese de actividad de los trabajadores autónomos (BOE núm. 190, de 6 de agosto) (3) La Disposición final séptima de la Ley 32/2010 de 5 de agosto, por la que se establece un sistema específico de protección por cese de actividad de los trabajadores autónomos (BOE núm. 190, de 6 de agosto) establece que la Ley entrará en vigor a los tres meses de su publicación. (4) Por Real Decreto Legislativo 1/1994 de 20 de junio se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social (BOE núm. 154, de 29 de junio), cuyo Título III –artículos 203 a 234contiene la regulación general de la protección por desempleo. (5) Ley 45/2002 de 12 de diciembre, de Medidas Urgentes para la Reforma del Sistema de Protección por Desempleo y Mejora de la Ocupabilidad (BOE núm.298, de 13 de diciembre) (6) La Ley 20/2007 de 11 de Julio se aprobó el Estatuto del trabajo autónomo (BOE núm. 166, de 12 de julio) dedica el Capítulo III del Título II a la regulación del régimen profesional del trabajador económicamente dependiente -artículos 11 al 18-. (7) Ley 35/2010 de 17 de septiembre, de medidas urgentes para la reforma del mercado de trabajo (BOE núm. 227, de 18 de septiembre) (8) La Disposición adicional vigésima segunda de la Ley 35/2010 de 17 de septiembre, de medidas urgentes para la reforma del mercado de trabajo (BOE núm. 227, de 18 de septiembre) da nueva redacción al apartado 2 del artículo 8 de la Ley 32/2010 de 5 de agosto, por la que se establece un sistema específico de protección por cese de actividad de los trabajadores autónomos (BOE núm. 190, de 6 de agosto) (9) La Disposición derogatoria única de la Ley 35/2010 de 17 de septiembre, de medidas urgentes para la reforma del mercado de trabajo (BOE núm. 227, de 18 de septiembre) deroga la Disposición adicional decimotercera de la Ley 32/2010 de 5 de agosto, por la que se establece un sistema específico de protección por cese de actividad de los trabajadores autónomos (BOE núm. 190, de 6 de agosto).

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SUMARIO 1. Introducción 2. Predecir: para qué y por qué. 3. Predicciones en España: numerosas, heterogéneas y de calidad. 4. Dos ejemplos interesantes: MOISEES e HISPALINK. 5. Algunas notas finales. Referencias bibliográficas. PALABRAS CLAVE Predicción; econometría; información estadística.

1 Introducción

2 Predecir: para qué y por qué.

Cloto, Láquesis y Átropos son las hilanderas que tejen la hebra de la vida en el universo descrito por la Odisea. Cloto hila la hebra, Láquesis la mide y Átropos decide como se rompe. Son las Moiras, las que determinan el destino. Algunos dioses pueden entrever la rueca del destino y, si ceden a los halagos, transmitir lo que allí está decidido a los mortales; pero los dioses son caprichosos y exigen ciertas ceremonias, en forma de ritos y sacrificios. Apolo fue generoso con sus fieles en el oráculo de Delfos, a los que hablaba por boca de la pitonisa. Además estaban los sacerdotes cuya misión era aclarar el oráculo, vulgarizarlo. El oráculo siempre estaba en lo cierto porque el dios había visto la rueca, pero podía malinterpretarse como hizo Creso: ‘si cruzas el río Halys, destruirás un gran imperio’, el suyo no el persa. Es conveniente recordar que el solicitante tenía que pagar unas tasas para acceder al oráculo y debía ofrecer un sacrificio a Apolo, que este podía aceptar o rechazar poniendo fin al oráculo.

Si todos los agentes tuviesen acceso a la rueca del destino, las predicciones no serían necesarias. La incertidumbre desaparecía y el determinismo se apoderaría de nuestras vidas ya que alguien, las Moiras, habría decidido por nosotros. Sin embargo, como nos dice Agustín de Hipona en el Libro II de la Ciudad de Dios, ‘poseemos el libre albedrío de la voluntad y de él nos viene la facultad de pecar’; dicho de otra forma, el futuro no está escrito porque los agentes pueden alterarlo con sus decisiones.

Han pasado casi tres mil años desde que Homero nos regalara la Odisea pero, en lo que respecta a la adivinación del futuro, las cosas no han cambiado demasiado. Sigue siendo una tarea de especialistas por la que hay que pagar unas tasas. Los especialistas nunca se equivocan; en todo caso, la información se saca de contexto o se malinterpreta. El ritual se ha actualizado en los detalles: las mujeres pueden solicitar un oráculo y los hombres pueden actuar como pitonisas. Tampoco es necesario que la vida del especialista sea casta y ejemplar, basta con que domine los instrumentos de adivinación. Además, al igual que entonces, no todo el mundo puede entender los oráculos porque los especialistas hablan con una jerga extraña, dirigida a los iniciados y los devotos. Este trabajo no pretende solucionar tales problemas de incomunicación; solo hacerlos más accesibles en lo que respecta al mundo de la Economía. En la segunda sección situamos, de forma más precisa, las técnicas de predicción económica que se utilizan de forma más habitual. La sección tercera la dedicamos al caso nacional haciendo un repaso, no exhaustivo, de los diferentes agentes que hacen predicción económica en España. Nos fijamos, en particular, en la trayectoria de dos de estos especialistas que se han ganado la consideración y el favor de la audiencia. Finalizamos el trabajo con una breve sección de notas finales.

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En este sentido debe interpretarse una predicción: se trata de generar información sobre el futuro para poder tomar mejores decisiones hoy. Una distinción importante se refiere a los términos proyección y predicción. Proyectar una variable en el futuro significa diseñar su trayectoria temporal, sabiendo que el decisor tiene un control absoluto sobre ella (el Gobierno controla la política fiscal). Las variables que predecimos están fuera de nuestro control y responden a las decisiones de múltiples agentes (el Gobierno no controla la tasa de desempleo). Habitualmente las variables de proyección conforman el contexto, son parte del escenario, en el que se resuelven las predicciones de las segundas. En términos generales podemos distinguir dos formas de elaborar predicciones: utilizando métodos subjetivos u objetivos. Las diferencias son evidentes, como ponen de manifiesto Holden et al (1990): ‘Las predicciones subjetivas están basadas en conjeturas, experiencia o intuición. No siguen unas reglas claras y procesan la información de un modo informal. Es posible, para dos personas, terminar con diferentes predicciones partiendo de la misma información’. Por el contrario, las objetivas ‘se generan a partir de un modelo que formaliza la relación entre las variables de interés’ lo cual no excluye la posibilidad de llegar a predicciones diferentes ‘partiendo de la misma información’, pero sí sienta las bases para una discusión más transparente sobre las causas de las discrepancias. Los métodos subjetivos son muy dependientes de las opiniones de los especialistas a los que se recurre, bien sea a través de paneles simples de expertos o de métodos más elaborados como el Delphi o la generación recursiva de escenarios (Pulido, 1989).

En los métodos objetivos, el protagonismo recae en el modelo como representación formal y simplificada de la realidad. Para avanzar en esta dirección necesitamos información estadística sobre las variables de interés (es lo que se denomina Base Informativa), una percepción de la realidad, en forma de teoría, y sentido común para aplicarla. El resultado será una función de predicción (Aznar y Trívez, 1993): (1) indica el predictor de la variable y para el periodo Donde T+k, obtenido utilizando información hasta el periodo T; g(-) es la función de predicción que utiliza la Base Informativa IT, que contiene información solo hasta el periodo T. El valor de k señala cual es el objetivo de predicción, corto o largo plazo. En general, el riesgo de la predicción (en el sentido de incertidumbre asociada a los resultados) aumenta proporcionalmente con este parámetro. Las funciones de predicción pueden ser de muy diferentes tipos. Dependiendo del grado de formalización podemos hablar de modelos de series temporales o de modelos causales, en un contexto paramétrico o no paramétrico. La diferencia radica en el tipo de información que se introduce en la Base Informativa y en el grado de parametrización (restricciones en definitiva) que se asume en la función g(-). Los modelos de series temporales utilizan únicamente el pasado de la variable objetivo, mientras que los modelos causales incorporan también otras variables:

Obviamente, el éxito de una predicción se mide por el tamaño de su error, que siempre se producirá (la única predicción sin error es la que no se realiza). Podemos escribir: (3) Donde indica el error cometido por el predictor en la predicción de la variable y en el periodo T+k, yT+k. Es lo que se denomina error de predicción. El objetivo está claro: queremos predictores que, en promedio, se equivoquen lo menos posible. En términos matemáticos, podemos pensar por ejemplo en minimizar la suma de los errores de predicción al cuadrado, para evitar compensaciones de signo: (4) Donde E[-] significa valor esperado1 (Peña, 2008). La teoría estadística nos dice que este problema tiene una solución simple: el predictor óptimo, en el sentido de que garantiza un error cuadrático medio menor en (4) es el valor esperado de la variable objetivo, yT+k, dada la información disponible en el momento de hacer la predicción (esto es lo que, en términos coloquiales, indica el sentido común). Es decir, el mejor predictor que podemos utilizar es: (5)

(2)

Donde xt se refiere a un conjunto de variables causales medidas en el periodo t. Los métodos paramétricos asumen, de forma a priori, una estructura más o menos elaborada de la función g(-), mientras que en los no paramétricos estos apriorismos se reducen al mínimo imprescindible. 1. De forma vaga podría definirse como valor que esperas que se produzca en la variable, dada una determinada distribución de probabilidad de los acontecimientos futuros. Por ejemplo, el valor esperado de un juego en el que gano un euro si la moneda sale cara pero pierdo un euro si sale cruz es cero, asumiendo que el juego es limpio!

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Donde E[-|IT ] denota que obtenemos la esperanza utilizando información solo hasta el periodo T (es lo que denominamos esperanza condicionada a IT). El resultado es muy intuitivo y nos habla del momento en el cual generamos las expectativas: en el año 2007, la expectativa dominante sobre la economía española en 2011 era alcista, y se pronosticaban crecimientos situados entre el 1,5% y el 2,0%; sin embargo, en el año 2010, esas mismas expectativas se han reducido a un franja mucho más modesta, situada entre el 0,5% y el 1,0%. El mejor predictor posible no nos asegura contra el error. La predicción puntual no acertará en todos sus extremos por lo que es importante acotar el riesgo: no es lo mismo afirmar que la economía española crecerá un 1,0% en 2011, con un margen de confianza situado entre el 0,8% y el 1,2% que abrir ese margen hasta el -1,0% y el 3,0%. En el segundo caso, la predicción es menos valiosa porque contiene poca información. La medida usual de riesgo se resume en el intervalo de predicción, como rango de valores más probables que esperamos para ese valor futuro el cual depende, a su vez, de la varianza del error de predicción. La relación entre todos estos elementos suele ser directa: mejor modelización, mejor función de predicción, mejores predicciones, intervalos de predicción más estrechos y errores de predicción más pequeños. La dificultad para generar una buena predicción depende, entre otros aspectos, de la información disponible, del horizonte de predicción y de la variable objetivo. La información es la argamasa fundamental de una predicción, que transforma bits de información conocida en bits de nueva información. La percepción del mundo, del estado del ciclo económico, también es información que complementa a la puramente estadística. El horizonte de predicción añade riesgo. La ley de las probabilidades nos dice que cuanto más corto sea ese horizonte, más improbable será que surjan sorpresas. Dicho de otra forma, la predicción a largo plazo es realmente compleja porque todo está sujeto a variación. Obviamente, la variable a predecir es un factor de singular importancia. Podemos identificar dos grandes tipos de variables (Espasa y Cancelo, 1993): estacionarias o no estacionarias. Las variables estacionarias se caracterizan por la estabilidad: tienden a un valor de equilibrio a largo plazo siguiendo una trayectoria consistente. Los desajustes y sorpresas que se produzcan serán reabsorbidos para restaurar el equilibrio (por ejemplo, la inflación está atada al equilibrio entre oferta y demanda de una economía). Las series no estacionarias carecen de un valor de equilibrio a largo plazo y de mecanismos de corrección propios, por lo que se hacen particularmente difíciles de predecir (los índices bursátiles son un claro ejemplo). En el último caso es necesario acudir a modelos muy bien elaborados que permitan recuperar, en algún sentido, el concepto de equilibrio (cointegración es el término clave aquí).

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De cualquier forma, una predicción puede fallar, estrepitosamente, por múltiples razones: por haber hecho las cosas mal (errores en la modelización), por haber interpretado mal los síntomas (errores en la información) o por pura obsolescencia (el mundo puede haber cambiado tras consultar al oráculo). No debe descartarse que los tres problemas se presenten a la vez (el debate actual sobre cambio climático parece un serio candidato).

3 Predicciones en España:

numerosas, heterogéneas y de calidad.

La española es una economía importante en el concierto internacional, en el que se halla plenamente integrada. El desarrollo producido durante los últimos treinta años ha sido espectacular. Sin embargo, es necesario mantener la tensión para asegurar la continuidad de este proceso, lo cual exige tomar decisiones eficaces. En definitiva, es preciso disponer de información abundante y de calidad, en este caso, en términos de predicciones sobre el escenario económico futuro a corto y medio plazo. Tal demanda explica la proliferación de institutos de prospectiva con que nos encontramos en el caso de España. Hay muchos, de diferentes tipos y son competitivos. Como ocurre en otras economías vecinas, una parte se encuentra vinculada a instituciones financieras en forma de servicio de estudios, que gozan de cierta autonomía. Otros son de índole universitario, nacieron al calor de algún departamento o grupo de investigación con inquietudes, y han acabado consolidándose en el panorama nacional. La Administración Pública también financia grupos especializados en la predicción de diferentes facetas de la realidad económica. Por último, en las últimas décadas han surgido grupos de profesionales, asociados a distintas agencias de asesoría y consultoría, que han desempeñado un papel importante en la renovación del mercado. En el Cuadro 1 aparece una muestra representativa, no exhaustiva, de las instituciones que se han mostrado más activas en tareas de prospectiva de la economía española.

Cuadro 1: Algunas instituciones españolas dedicadas a la prospección. INSTITUTOS UNIVERSITARIOS Instituto Flores de Lemus (Universidad Carlos III de Madrid) http://turan.uc3m.es/uc3m/inst/FL CEPREDE (Universidad Autónoma de Madrid) http://web.uam.es/otroscentros/klein ICAE (Instituto Complutense de Análisis Económico) http://www.ucm.es/info/ecocuan/anc INSTITUCIONES BANCARIAS Servicio de Estudios del BBVA http://www.bbvaresearch.com/ Servicio de Estudios de La Caixa http://www.lacaixa.comunicacions.com Servicio de Estudios del Banco Santander https://www.bancosantander.es Servicio de Estudios de Caja Madrid http://www.cajamadrid.com Servicio de Estudios de Caixa Catalunya http://www.catalunyacaixa.com Fundación de las Cajas de Ahorros (FUNCAS) http://www.funcas.ceca.es ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Gobierno de España http://www.meh.es CONSULTORAS Y OTRAS INSTITUCIONES PRIVADAS Analistas Financieros Internacionales AFI http://www.afi.es Instituto de Estudios Económicos IEE http://www.ieemadrid.es Intermoney http://www.cimd.es/ Consejo Superior de Cámaras de Comercio https://www.camaras.org Solchaga Recio & Asociados http://www.solchagarecio.es

Todas estas instituciones disponen, básicamente de la misma información sobre la economía española, se apoyan en especialistas reconocidos y cuentan con medios materiales suficientes para procesar y madurar la información. Sin embargo, los resultados son notablemente diferentes. A modo de resumen, ESADE ha puesto en marcha recientemente lo que denomina Diana de predicciones. El grupo que trabaja en

este tema ha seleccionado a una serie de instituciones de referencia cuyas predicciones va siguiendo. La Diana muestra el error de predicción y la posición relativa de cada institución. En el Gráfico 1 aparecen los resultados correspondientes a la media del periodo 2007-2009. La variable de ordenación es la media del error absoluto de predicción de la tasa de crecimiento de la economía española formulada, en general, en el otoño del año inmediatamente anterior.

Gráfico 1: Evaluación de las predicciones: la diana ESADE (otoño de 2010)

Tomado de http://www.esade.edu/sites-esade/esp/diana

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Los datos de la Diana evidencian la sorpresa que la crisis actual supuso para todos los institutos de prospectiva. La media de error del mejor, Intermoney, es de 1,7 puntos para una media de las 17 instituciones de 2,2 puntos. Si consideramos el periodo 2003-2007, caracterizado por un crecimiento estable y sostenido, la media del error de predicción baja a 0,7 puntos pero en el bienio de crisis 2008-2009 es de 3 puntos. La conclusión parece obvia: no resulta fácil desenvolverse en periodos de cambio como el actual. La dificultad de la predicción aumenta con la desagregación: las predicciones sectoriales o regionales tienden a ser más volátiles. En este sentido es importante reconocer el trabajo de la tupida red de instituciones especializadas en predicciones para ámbitos espaciales específicos (Comunidades Autónomas, regiones metropolitanas, entidades locales, etc.), con problemas y metodologías específicas, cuya discusión supera el planteamiento de este trabajo.

Dos ejemplos interesantes: MOISEES e HISPALINK.

El MOISEES, MOdelo de Investigación y Simulación de la Economía ESpañola, ha sido uno de los modelos econométricos, elaborados para la economía española, más reconocidos (Molina et al, 1990). Se empieza a elaborar en la segunda parte de la década de los ochenta, en la Dirección General de Planificación del Ministerio de Economía, con el objetivo de facilitar la generación de escenarios macroeconómicos de referencia para la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado. Este objetivo explica la gran atención que los autores prestan a la modelización de la actividad del sector público y su interacción con el resto de agentes a través de la función presupuestaria. El modelo fue evolucionando y se mantuvo vivo casi dos décadas. Aparte de aciertos y fracasos puntuales, el mayor impacto de este proyecto hay que buscarlo en el estímulo que supuso para mejorar el trabajo de modelización y prospectiva económica en España, en la década de los ochenta. MOISEES un modelo macroeconométrico tradicional, elaborado en el más puro estilo keynesiano de la época (Lambert, 1987), en el que los mecanismos de demanda acaparan casi todo el protagonismo. El modelo consta de 150 ecuaciones con las que se explican otras tantas variables (son las denominadas variables endógenas), utilizando 48 variables exógenas (cuyo valor se determina fuera del modelo). Estas ecuaciones se estructuran por bloques siguiendo el cuadro típico de las Cuentas Nacionales. El primer bloque desarrolla la Oferta Agregada de la economía y la Demanda de Factores, como el empleo, desarrollando una aproximación neoclásica tradicional a la función de producción. El segundo bloque se dedica a la Demanda Nacional, con funciones de consumo e inversión, residencial y productiva, a corto y largo plazo. El tercer bloque le corresponde al Sector Exterior donde las medidas de competitividad desempeñan un papel muy importante. Los sistemas de Precios y Salarios, junto a las series de deflactores, se determinan en el cuarto bloque: a corto plazo se destaca la rigidez de estas variables que se flexibilizan, en un entorno competitivo, a largo plazo. El quinto bloque se reserva al Sector Monetario de la economía para fijar las perspectivas de variables relevantes como los tipos de interés o los tipos de cambio y de otras, como los activos líquidos en manos del público (los ALP) que, en aquellos momentos, ocupaban un papel central en la política económica nacional. El sexto bloque incluía las identidades de Renta y Ahorro y el séptimo estaba dedicado al Sector Público cuyo comportamiento se endogeneiza íntegramente.

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Es un modelo de corte macroeconómico, que no presta excesiva atención al problema de la fundamentación micro de las variables macro. La preocupación por esta cuestión se generalizó más tarde, a mediados de los años noventa. La teoría de la cointegración ocupa un papel central en la estructura de MOISEES. Los conceptos de desequilibrio, de mecanismos de corrección del error, la distinción entre corto y largo plazo, etc. son fundamentales en su estructura. Otro aspecto importante son los datos. Mantener un modelo como MOISEES requiere de abundante información sobre las variables de interés que, en la década de los ochenta, no existía o no estaba bien sistematizada por ello el modelo vino con su propia base de datos. Este modelo sirve para proyectar escenarios en el que resolver las correspondientes predicciones. Por ejemplo, en el año 1990, se formulaba la siguiente hipótesis: ‘Este escenario contempla la continuación de la fase expansiva de la economía española hasta 1993, con una desaceleración del ritmo de crecimiento de la demanda interna, el mantenimiento del crecimiento de la inversión, aunque a tasas menores que en el pasado, y la estabilización del déficit exterior alrededor del 4% del PIB. Se contempla también una desaceleración importante en el crecimiento de los precios y un crecimiento del empleo a tasas próximas al 3%. Este escenario podría corresponder a lo que sería un ‘aterrizaje suave’ de la economía española’. Lo que vino después, ahora lo sabemos, fue la crisis del bienio 1992-1993 que supuso el amargo despertar de la economía española tras la ensoñación de 1992. La trayectoria de MOISEES se agota con la introducción del SEC95. La nueva realidad, correspondiente al escenario euro, reclama una nueva especificación más acorde con los tiempos que viene de la mano de REMS, Rational Expectations Model of the Spanish economy. Este modelo mantiene el diseño tradicional en una estructura de ecuaciones simultáneas de corte marcadamente neokeynesiano (Boscá et al, 2010). Se mantienen los mismos siete bloques de MOISEES convenientemente revisados. Por ejemplo, el eje de la política monetaria se ha desplazado al Banco Central Europeo que toma las decisiones no en función de las necesidades de la economía española sino atendiendo al conjunto de la zona euro. En el funcionamiento del modelo sigue siendo clave la distinción entre el corto y el largo plazo, aunque REMS hace una especial incidencia en la existencia de rigideces y de situaciones de poder de mercado. El paradigma de competencia perfecta es casi una anomalía. Uno de los aspectos peculiares del modelo es que se construye a partir de un agente representativo (unidad familiar, empresa, demandante/oferente de empleo) cuyas expectativas se modelizan en términos de expectativas racionales: el agente procesa, de forma eficiente, toda la información existente en el momento de tomar la decisión. Posteriormente, las expectativas individuales se agregan para el conjunto de la economía. Este enfoque asegura una fundamentación microeconómica del modelo robusta, en línea con el pensamiento macroeconómico más reciente (Blanchard y Gali, 2006). El modelo también viene con su propia base de datos, REMSBD, de carácter trimestral, y mayor detalle estadístico, sobre todo en lo que se refiere al comportamiento del sector público y a los datos de capital (en la base de datos BDMORES) y empleo. El proyecto HISPALINK refleja otra forma, totalmente descentralizada, de hacer predicciones (Pérez et al, 2009). HISPALINK es una red

La profesión se ha equipado con instrumentos cada vez más sofisticados y ha ido aprendiendo de los errores, lo que ha disminuido el tamaño de las sorpresas pero no su existencia. equipos universitarios (http://www.hispalink.es) que viene colaborando desde hace más de 20 años en la elaboración de predicciones de crecimiento regional por sectores de actividad. En cada región española existe un equipo de trabajo cuya misión es monitorizar la evolución de esa economía. El equipo se encarga de recopilar los datos que considera necesarios para poder especificar el modelo econométrico que mejor se ajuste a características de la región. Estos modelos (en general, de ecuaciones simultáneas y desarrollados para la oferta de producto) no son iguales ni necesariamente parecidos: el sector turístico es determinante en la economía canaria pero testimonial en la aragonesa. Sin embargo, todos ellos comparten un mismo escenario internacional (el del proyecto LINK de Naciones Unidas) y nacional (el de CEPREDE, a su vez, supeditado a LINK). Cada equipo se compromete a mantener vivo el modelo regional con el que se realizan las correspondientes predicciones de valor añadido bruto sectorial, con un horizonte temporal de tres años y una desagregación sectorial, mínima, a nueve ramas de actividad. Dependiendo de las necesidades de cada equipo, se obtienen predicciones de otras variables como empleo, precios, componentes de la demanda, comercio interregional, etc. Los equipos actualizan cada seis meses las predicciones regionales, que se hacen llegar al equipo central. En este punto se inicia la segunda fase del proceso que consiste en asegurar la armonía interna de las predicciones regionales y su coherencia con las de orden superior. Este trabajo de armonización corresponde al denominado modelo de congruencia que interactúa entre el escenario regional y el nacional. De esta forma, el método de trabajo HISPALINK refleja un compromiso entre las dos formas tradicionales de entender la modelización regional: top-down o bottom-up. En la primera etapa, las expectativas nacionales pilotan la generación de expectativas regionales, siguiendo una estricta jerarquía nacional-regional. Estas expectativas se agregan de abajo hacia arriba, en un esquema bottom-up, y si el modelo de congruencia así lo aconseja sirven para corregir las correspondientes expectativas nacionales.

Este trabajo sugiere un panorama relativamente optimista para la predicción en economía. A pesar de las numerosas críticas recientes, en parte justificadas, las cosas se han hecho bien en este ámbito. Hay muchos especialistas, bien formados y con experiencia para atender la fuerte demanda de información económica. Los errores no desaparecerán, eso es seguro, pero cada vez serán menores y más asistemáticos. Para finalizar el trabajo, queremos recordar a uno de los maestros en la predicción económica, el premio Nobel Lawrence Klein, cuando insistía en que para predecir tan importante es el instrumento técnico, el modelo, como la persona que lo pilota, la sibila en definitiva.

Referencias bibliográficas Aznar, A y J Trívez (1993): Métodos de predicción en economía. Madrid: Ariel. Blanchard O. y J Gali (2006): A New Keynesian Model with Unemployment. MIT Department of Economics, Working Paper No. 06-22 Boscá, J, A Díaz, R Doménech, J Ferri, E Pérez y L Puch (2010): A rational expectations model for simulation and policy evaluation of the Spanish economy. SERIEs: Journal of the Spanish Economic Association, 1, 135-169 Espasa, A y R Cancelo (1993): Métodos cuantitativos para el análisis de la coyuntura económica. Madrid: Alianza. Holden, K, D Peel y L Thompson (1990): Economic Forecasting: An Introduction. Cambridge: Cambridge University Press. Lambert, P (1987): Disequilibrium Macroeconomic Models. Cambridge: University Press. Cambridge. Molinas C, C Ballabriga, E Canadel, A Escribano, E López, L Manzanedo, R Mestre, M Sebastián y D Taguas (1990): MOISEES: Modelo de Investigación y Simulación de la Economía Española. Madrid: Antoni Bosch

5 Algunas notas finales. Peña, D (2008): Fundamentos de estadística. Madrid: Alianza. El oráculo de Delfos se halla en ruinas. Ya no hay sibilas ni sacerdotes que velen por Apolo. Otras formas de adivinación, más democráticas, más científicas, se han acabado imponiendo. Sin embargo, adivinar el futuro sigue siendo una tarea compleja incluso en un aspecto tan técnico como la predicción económica. La profesión se ha equipado con instrumentos cada vez más sofisticados y ha ido aprendiendo de los errores, lo que ha disminuido el tamaño de las sorpresas pero no su existencia.

Pérez R, A. López, B. Moreno, S. Rodríguez, F. Callealta, A.M. López y D. Buendía (2009): Predicción económica regional: experiencias de la red HISPALINK. ICE, 848, 141-159. Pulido, A (1989): Predicción económica y empresarial. Madrid: Pirámide.

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En números absolutos, y a 31 de diciembre, durante 2010 se han perdido 161.923 afiliaciones y se ha incrementado en 176.470 el número de parados. En este caso se puede hablar de cierta complementariedad entre ambos indicadores, lo cual no siempre se produce. En términos interanuales la EPA del tercer trimestre también reflejaba una reducción en el ritmo de destrucción de empleo, aunque en el cado del desempleo indicaba un incremento más acentuado que el reflejado en las estadísticas del SPEE. Las pérdidas de empleo siguen afectando especialmente a la construcción y en menor mediad a la industria, mientras que los servicios y la agricultura comienzan a presentar signos de recuperación.

Además de los trabajadores sin cualificación, que en actividades intensivas en mano de obra suponen un importante volumen de contratación, hay otros grupos profesionales que se están viendo especialmente favorecidos en cuanto a creación de empleo, como son los Trabajadores de los servicios de restauración; Dependientes de comercio; Trabajadores de los servicios personales; Técnicos y profesionales de apoyo; Técnicos de las ciencias físicas, químicas e ingenierías; Escritores, artistas y otras profesiones asociadas; Maquinistas; Operadores de máquinas fijas y Montadores y ensambladores.

Fuente: MTIN y SPEE

En cualquier caso, existen tímidos signos de que se puede producir un mejoría en los indicadores de empleo, lo cual no supone que se confirme un cambio de tendencia, ya que estos datos están condicionados por el componente estacional y tienen un marcado carácter coyuntural. Será a partir del primer semestre de 2011 cuando se podrá apreciar si existen indicios de creación de empleo y reducción del paro. No obstante hay actividades económicas y ocupaciones que están manifestando cierto dinamismo en cuanto a la creación de empleo y se están convirtiendo en oportunidades para los trabajadores desempleados. En cuanto a las actividades económicas, además de la agricultura y la hostelería, hay algunas que ofrecen buenos resultados en 2010, tanto en la afiliación como en la contratación, como son Actividades administrativas y auxiliares a las empresas; Asistencia en establecimientos residenciales; Educación; Comercio al por menor y Programación, consultoría y otras actividades relacionadas con la informática.

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indicadores

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Los indicadores de edad, género, temporalidad e inmigración en la contratación se han visto alterados durante los tres años de crisis suponiendo una reducción de la presencia de trabajadores jóvenes, de mujeres y de inmigrantes y un incremento de los índices de rotación y de las tasas de temporalidad. Considerando los tramos de edad de los trabajadores, la composición de la contratación refleja una importante pérdida de presencia de los menores de 25 años, que de suponer más del 27% de los contratos al comienzo de la crisis ha pasado a no llegar al 22% durante 2010. En cuanto a género, el primer año marcó un acercamiento de las tasas de contratación de hombres y mujeres, pero en 2009 y 2010 se invirtió el proceso, acrecentándose la diferencia en detrimento de las mujeres y prácticamente se ha duplicado los cinco puntos de separación que existía al comienzo de la crisis. En el caso de la tasa de extranjería, que en 2008 mantuvo los incrementos que se venían experimentando desde comienzos de la década, durante los dos últimos años ha experimentado ligeras reducciones.

La temporalidad ha experimentado continuos incrementos, que se han acentuado en 2010, año en el que más del 91% de los contratos han sido de carácter temporal. En cuanto a la rotación este último año también se ha alcanzado el mayor nivel del período, con una media de 2,31 contratos por persona.

Por lo tanto peones agrícolas, camareros, peones de industria manufactureras o dependientes han visto como aumentaban el volumen de contratación, mientras albañiles, peones de la construcción, personal administrativo o sanitario han experimentado importantes reducciones.

Según las comunidades autónomas se pueden resaltar las principales diferencias:

De las 161 ocupaciones que en 2010 han superado los ocho mil contratos, más del 60% han experimentado un aumento en el volumen de contratación con respecto al año anterior, mientras que en 2009 este porcentaje se situaba en el 18%. Este hecho indica que en determinados ámbitos ocupacionales, durante 2010 se han ido ampliando las opciones laborales. En general se puede hablar de

- Cataluña, Madrid y Navarra presentan las mayores tasas de contratación de menores de 25 años, mientras que Extremadura, Andalucía y Asturias las de mayores de 45 años.

Fuente: SPEE

- Cantabria, Asturias y País Vasco presentas las mayores tasas de contratación de mujeres mientras que Murcia, Castilla la Mancha y Extremadura las de hombres - Madrid, Cataluña y Baleares presentan la mayor estabilidad en la contratación y Andalucía, Extremadura y País Vasco la mayor temporalidad - La mayores tasas de contratación de inmigrantes se observan en Murcia, La Rioja e Illes Balears y las más bajas en Galicia, Asturias y Extremadura. Hay una serie de actividades económicas que en 2010 han recobrado su dinamismo en cuanto a contratación como son agricultura, hostelería, comercio y actividades administrativas. Por el contrario, actividades relacionadas con la construcción, el alquiler, la sanidad, la administración pública y los servicios financieros han marcado las mayores reducciones en términos absolutos.

cierta diversificación de ocupaciones, en la medida en que se eleva la cualificación o el grado de especialización. Además de las ocupaciones ya mencionadas, los ámbitos ocupacionales en los que durante el último año han mejorado las opciones de empleo serían las los siguientes: - El grupo de ocupaciones incluido en Otros técnicos y profesionales de apoyo es uno de los que mayores aumentos han experimentado. Aquí se incluyen animadores comunitarios; deportistas y profesionales similares; músicos, cantantes y bailarines de espectáculos; educadores sociales; decoradores y diseñadores artísticos. - El grupo de Técnicos de las ciencias físicas, químicas e ingenierías en el que destacan las siguientes ocupaciones: fotógrafos y operado

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En determinadas ocupaciones ha variado con la misma intensidad el paro y la contratación, tanto en los incrementos como en las reducciones, lo que en alguna medida pone de relieve que las expectativas de los trabajadores se han relacionado con la situación del mercado de trabajo. maquinaria agrícola móvil, zapateros, asistentes domiciliarios, pescadores, empleados del hogar, conserjes de edificios, trabajadores cualificados en actividades agrícolas y conductores. En cuanto a los trabajadores inmigrantes, las mayores tasas de extranjería se manifiestan en actividades del servicio doméstico, agricultura y hostelería mientras que las ocupaciones en las que han sido contratos se relacionan con distintos tipos de peonaje. El efecto más significativo de la crisis en el mercado laboral español ha sido el incremento del paro registrado en prácticamente dos millones, lo que ha supuesto superar los cuatro millones de trabajadores en paro a finales de 2010. Este incremento ha implicado cambios en la composición del desempleo, ya que la proporción de jóvenes menores de 25 años ha disminuido en la misma medida que ha aumentado la de los mayores de de 45 años. Las diferencias de género se han equilibrado, debido al incremento del paro masculino, lo que ha supuesto que en 2010 la proporción de hombres y mujeres sea similar. En el caso de la proporción de trabajadores inmigrantes en paro se produjo un ligero aumento en 2009, que se ha mantenido en 2010, pero en cualquier caso no llega al 15% del paro registrado. Ha sido el colectivo de parados de larga duración el que ha experimentado un incremento más significativo hasta llegar a suponer, a finales de 2010, más del 34% del total de parados. Por Comunidades Autónomas, en 2010 se pueden resaltar los siguientes aspectos: - Las Comunidades que presentan mayor proporción de desempleo de menores de 25 años son Extremadura, Castilla-La Mancha e Illes Balears y de mayores de 45 años País Vasco, Canarias y Galicia. - Las Comunidades que presentan una mayor tasa de mujeres entre sus desempleados son Extremadura, Galicia y Castilla-La Mancha. Por el contrario las de hombres son Illes Balears, Cataluña y Cantabria. - Las mayores tasas de extranjería entre los parados se han producido en Illes Balears, La Rioja y Aragón.

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- Las comunidades con mayor proporción de parados de larga duración son Canarias, Galicia y Comunidad Valenciana La relación entre las variaciones de la contratación y paro por ocupaciones responde a distintos condicionantes, pero hay algunos rasgos que, en función del comportamiento del último año, se pueden resaltar y que pueden ser indicativos de la importancia que tiene la información del mercado para orientar la demanda de empleo. En determinadas ocupaciones ha variado con la misma intensidad paro y la contratación, tanto en los incrementos como en las reducciones, lo que en alguna medida pone de relieve que las expectativas de los trabajadores se han relacionado con la situación del mercado de trabajo. Así las ocupaciones que mayores incrementos han experimentado en la contratación ha coincidido con importantes incrementos en el paro registrado. Este es el caso de peones agrícolas, camareros, peones de industrias manufactureras, dependientes o cocineros. Un comportamiento similar, pero en la situación inversa, se observa entre las ocupaciones que han coincidido en la reducción del paro y de la contratación, lo cual ocurre con las vinculadas a la construcción, albañiles, peones, revocadores o escayolistas. En este sentido se puede señalar que la información sobre las pocas opciones de empleo en estas ocupaciones están reorientando la demanda. En sentido contrario se puede señalar algunos desajuste que pueden condicionar la búsqueda de empleo, como son una serie de ocupaciones que habiendo reducido la contratación han experimentado incrementos significativos en la demanda. Estas son algunas relacionadas con enfermería y con administración, que estarían viendo reducidas su opciones. Todo lo contrario les ocurre a las que disminuyen la demanda y aumenta la contratación como son operadores de grúas y de maquina herramientas.

Mientras preparábamos este número, en septiembre de 2010, murió repentina e inesperadamente Ramón Martínez, promotor e impulsor de Cuadernos del Mercado de Trabajo y colaborador permanente en sus páginas. Ramón, había nacido en Igea (La Rioja) en 1957 y se licenció en Geografía e Historia en la Universidad de Zaragoza. Después de varias experiencias profesionales, algunas de ellas relacionadas con la docencia e investigación, en España y Alemania, se incorporó al Observatorio de las Ocupaciones del Servicio Público de Empleo Estatal en 1989 como experto en análisis ocupacional. Fue importante su participación en los primeros Estudios sectoriales realizados en España que tuvieron repercusión en el diseño de la Formación Profesional y también fue impulsor de una idea que años después cuajaría en los denominados mercados naturales de empleo. Desde su puesto de coordinador del Observatorio de la Dirección Provincial del SPEE de Zaragoza revitalizó su carácter investigador, lo dotó de identidad y personalidad propia y mantuvo vínculos con distintas instituciones y agentes sociales del ámbito aragonés, participando e impulsando multitud de proyectos e iniciativas. Entre éstos se pueden destacar los estudios sobre Empleo y población de los municipios y comarcas de Aragón o los distintos informes sobre la Expo 2008 de Zaragoza. En el ámbito nacional mantuvo una intensa presencia en equipos de investigación del mercado de trabajo español. Conocedor de las fuentes e indicadores laborales, se especializó durante los últimos años en temas de prospectiva, campo en el que realizó novedosas propuestas metodológicas y desde donde coordinó el Estudio prospectivo de las energías renovables. Ramón, como investigador en el sector público, durante estos años ha realizado una de las mayores aportaciones al estudio y comprensión del comportamiento del mercado de trabajo español desde el Servicio Público de Empleo Estatal. Pero Ramón era mucho más. Desde aquí queremos rendir homenaje al rigor y compromiso que manifestó en sus iniciativas, al entusiasmo y vitalidad que contagió a sus compañeros y a la amistad y cariño que nos ofreció a los que compartimos con él estos intensos años.

cuadernos DDEL mercado DDE Trabajo 6

ENERO 2011

edición semestral