Manager les donnees publiques ouverture exploitation valorisation

Vincent Kober

Avec la donnée numérique, les relations entre acteurs publics, privés et usagers évoluent radicalement. Dans cette nouvelle « économie de l'immatériel », les instances publiques européennes et françaises s'engagent sur une politique de mise à disposition et de réutilisation libre et facile des données publiques. Après un emballement médiatique porteur de promesses et d'espoirs, il s'agit de répondre aux nombreuses questions techniques, organisationnelles, juridiques et économiques posées par cette démarche. C'est à la fois un défi pour les gestionnaires des systèmes d'information et une opportunité pour repositionner la donnée et sa valeur ajoutée au centre de la réflexion.

Vincent Kober est chargé du SI décisionnel à Grenoble Alpes Métropole. Il travaille depuis 30 ans dans les collectivités sur des postes de gestion et de direction. Un master en informatique et une parenthèse de cinq ans à l'Institut national de recherche en informatique et automatisme ont confirmé son intérêt pour les standards et les logiciels libres. Il revendique une optimisation des dépenses publiques par l'appropriation et la mutualisation des outils, la montée en compétence et la maîtrise des données en interne.

SU R EL NT I Manager les données publiques - Ouverture, exploitation, valorisation

Ouverture, exploitation, valorisation

L’E SS E

SU R L L’E SS EN TI E

Manager les données publiques

Manager les données publiques Ouverture, exploitation, valorisation Vincent Kober Sous la direction scientifique de Claudine Chassagne

CS 40215 - 38516 VOIRON Cedex - T Tél. : 04 76 65 87 17 - Fax : 04 76 05 01 63 www.territorial.fr t it i l f [ISBN : 978-2-8186-0766-4] Illustration couverture : © Elena R - Fotolia.com

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Manager les données publiques Ouverture, exploitation, valorisation Vincent KOBER Chargé de système d’information décisionnel et citoyen engagé Sous la direction scientifique de Claudine Chassagne

Collection « L’Essentiel sur » - Réf. : BK 292 - Novembre 2014 Groupe Territorial CS 40215 - 38516 Voiron Cedex - Tél. : 04 76 65 87 17 - Fax : 04 76 05 01 63 Retrouvez tous nos ouvrages sur http://www.territorial-editions.fr

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© Groupe Territorial, Voiron ISBN : 978-2-8186-0766-4 ISBN version numérique : 978-2-8186-0767-1 Imprimé par Les Deux-Ponts, à Bresson (38) - Décembre 2014 Dépôt légal à parution

Sommaire Préambule .......................................................................................................................................................... p. 7 Les aventuriers des données perdues ................................................................................................ p. 9

Partie 1 Les données ouvertes I • Une démarche citoyenne ..............................................................................................p. 12 II • Du gouvernement ouvert aux données ouvertes ........................p. 12 III • L’État s’engage .......................................................................................................................p. 13 IV • Parlons français ....................................................................................................................p. 15 V • Mais les données, qu’est-ce que c’est ? ...................................................p. 16 A - Donnée, information, connaissance .......................................................................................p. 16 1. La donnée ..............................................................................................................................................p. 16 2. L’information ........................................................................................................................................p. 16 3. La connaissance ...................................................................................................................................p. 17

B - Typologie des données .....................................................................................................................p. 17 C - Les données géographiques .........................................................................................................p. 19

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D - De la donnée au flux ........................................................................................................................p. 20

VI • Les données ouvertes : nouvel eldorado ? .........................................p. 22 VII • Le cadre juridique et réglementaire ........................................................p. 24 B - Libre accès aux documents administratifs ..........................................................................p. 24 C - Avec des restrictions ..........................................................................................................................p. 25 D - Pour une réutilisation ......................................................................................................................p. 26 E - CADA et PRADA ....................................................................................................................................p. 28 F - Les licences ...............................................................................................................................................p. 29

VIII • Des collectivités pionnières ...............................................................................p. 31

Sommaire

« L’essentiel sur... » Manager les données publiques

A - Le cadre juridique ...............................................................................................................................p. 24

Partie 2 La donnée dans le système d’information I • Reprendre le pouvoir sur ses données ........................................................p. 34 A - Définir une stratégie autour de la donnée .........................................................................p. 37 B - Anticiper et évaluer ............................................................................................................................p. 37 1. Les clauses des marchés publics ...................................................................................................p. 37 2. Gérer la transversalité .......................................................................................................................p. 38 3. Une démarche pragmatique et évolutive ................................................................................p. 39 4. Évaluer l’utilisation de la donnée .................................................................................................p. 40

C - Le gestionnaire de données ..........................................................................................................p. 41 D - Urbaniser les données ......................................................................................................................p. 42 1. Cataloguer ses données ...................................................................................................................p. 43 2. Voir ce qui existe ailleurs .................................................................................................................p. 49 3. La normalisation ..................................................................................................................................p. 49 4. La documentation ..............................................................................................................................p. 55 5. La visualisation .....................................................................................................................................p. 57

II • Diffuser ..............................................................................................................................................p. 57 A - Le stockage ..............................................................................................................................................p. 58 1. Données sur le site de l’État : data.gouv.fr..............................................................................p. 58

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2. Mutualiser ..............................................................................................................................................p. 58 3. Créer son serveur ................................................................................................................................p. 58

B - Formats des jeux de données.......................................................................................................p. 59 1. Privilégier les formats ouverts et structurés .............................................................................p. 59 2. Viser l’excellence .................................................................................................................................p. 59 3. Pratiquer l’auto-évaluation .............................................................................................................p. 60 « L’essentiel sur... » Manager les données publiques

C - Infographie ou visualisation de données.............................................................................p. 60 D - Les interfaces de programmation (API) ...............................................................................p. 61 E - Le moissonnage ....................................................................................................................................p. 62

Partie 3 Le projet données ouvertes I • La gestion du projet ...........................................................................................................p. 64 A - Une information préalable............................................................................................................p. 64 B - Une équipe forte ...................................................................................................................................p. 64 C - Un comité d’éthique ..........................................................................................................................p. 65 D - Quelles démarches pour faciliter un travail collaboratif ..........................................p. 65 Sommaire

E - Préférer l’agilité à un projet ficelé.............................................................................................p. 66 1. De la performance au collaboratif et à l’intelligence collective......................................p. 66 2. Avoir une cible claire .........................................................................................................................p. 67 3. Avoir une approche pragmatique ...............................................................................................p. 67 4. Choisir des outils permettant l’agilité ........................................................................................p. 68 5. Appliquer une méthode agile .......................................................................................................p. 70

F - Choisir une licence...............................................................................................................................p. 71 G - Optimiser la culture de l’ouverture..........................................................................................p. 72 H - La boîte à outils ...................................................................................................................................p. 73 1. Stocker les données ...........................................................................................................................p. 74 2. Transformer les données ..................................................................................................................p. 74 3. Serveurs de données ouvertes ......................................................................................................p. 75 4. Outils de cartographie......................................................................................................................p. 76 5. Visualisation de données .................................................................................................................p. 77

II • S’ouvrir à l’écosystème ..................................................................................................p. 79 A - Une ouverture vers les partenaires extérieurs ...................................................................p. 79 B - Faire rencontrer des producteurs et des consommateurs ..........................................p. 80 C - Prévoir d’emblée l’évaluation du projet ...............................................................................p. 81 1. La politique données ouvertes ......................................................................................................p. 82 2. La mise à disposition de jeux de données ...............................................................................p. 82 3. L’utilisation des API ............................................................................................................................p. 82 4. Le nombre d’applications développées et leur utilisation ................................................p. 83

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5. L’impact sur un service public.......................................................................................................p. 83 6. Analyser les retours des réseaux sociaux ..................................................................................p. 83 7. Organiser des enquêtes ...................................................................................................................p. 84

Partie 4 Et la suite…

I • Innover .................................................................................................................................................p. 88 II • Vers le web sémantique… .........................................................................................p. 90 III • Production collaborative et petites communes ..........................p. 92 IV • Crowdfixing...............................................................................................................................p. 94 V • Données ouvertes et mégadonnées ..............................................................p. 94 VI • De la donnée ouverte au laboratoire de données ...................p. 95

Sommaire

« L’essentiel sur... » Manager les données publiques

D - Militer dans des réseaux ................................................................................................................p. 85

VII • Innovation ouverte.........................................................................................................p. 96 VIII • Conclusion ...............................................................................................................................p. 97

Annexe Résumé des 20 recommandations du rapport sénatorial du 16 avril 2014 ................................................................................................................................p. 99

Préambule Quand Claudine Chassagne m’a demandé de produire, sous sa direction, cet ouvrage sur les données ouvertes, j’ai d’abord pensé qu’il existait d’autres auteurs plus compétents que moi pour aborder un tel sujet. C’était compter sans sa force de persuasion, basée, il est vrai, sur un travail que nous avions réalisé ensemble, deux ans auparavant, pour convaincre les élus de la communauté d’agglomération de Grenoble de se lancer dans l’aventure des données ouvertes. Elle était alors membre du conseil de développement et moi, déjà chargé du système d’information décisionnel.

Ma seconde réticence était tout autre : baignant depuis bientôt 20 ans dans l’univers des logiciels libres, des formats ouverts, du partage de la connaissance et du travail collaboratif, je trouvais complètement anachronique de me lancer dans l’écriture d’un ouvrage soumis à des droits d’auteur.

J’ai réalisé que si cela me permettait de donner plus de visibilité à ces enjeux, à cet engagement nécessaire pour faire avancer les pratiques, si je pouvais ainsi transmettre certaines valeurs et accompagner modestement mes collègues professionnels des collectivités territoriales dans cette aventure vers l’ouverture de leurs données, ce serait une pierre de plus sur les cairns qui jalonnent ce long chemin.

Car nous ne sommes pas tous imprégnés de cette culture de « hackers disruptifs et quelquefois rebelles », ce public qu’Axelle Lemaire, secrétaire d’État chargée du numérique, souhaite voir participer largement à la concertation lancée le 4 octobre 2014 qui devrait aider à la naissance d’une grande loi sur le numérique en 2015.

Préambule

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« L’essentiel sur... » Manager les données publiques

Et puis je suis revenu à la réalité du terrain, à ces évolutions qui semblent se dessiner de manière irrémédiable, à ces nouveaux citoyens émergents, impliqués et investis, à ces enjeux de collaboration avec le monde économique, le monde associatif, les journalistes de données, à ces énormes besoins de transversalité, de transparence… et j’ai mesuré le fossé, ce défi auquel nos organisations vont être confrontées dans les années qui viennent…

Comme il a été dit lors de cet événement, « Le numérique, c’est un moyen de refabriquer en masse de la citoyenneté… », à quoi Henri Verdier, directeur d’Etalab, ajoute : « On ne réussira pas l’économie numérique sans des institutions transformées et, elles aussi, numériques ».

Les voies de la transformation sont donc grand ouvertes, il ne reste plus qu’à s’y engager.

« L’essentiel sur... » Manager les données publiques

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Préambule

Les aventuriers des données perdues En mars 2014, La Péniche, coopérative du web, une SCOP (société coopérative et participative) grenobloise, spécialisée dans la conception, le pilotage et l’animation autour des outils du web et de la participation des citoyens, décide de mettre en ligne, entre les deux tours des élections municipales, une cartographie (http://www.la-peniche.fr/2014/03/cartedes-resultats-des-municipales-grenoble-cas-decole-de-la-necessite-delopen-data/) représentant les tendances des votes par bureau de vote : Grenoble, municipales 2014, tendances des votes par bureau

Le cheminement est long : récupérer les données sur le site de la ville, trouver une cartographie des 87 bureaux de vote qui n’existe pas (ou que l’on ne trouve pas) pour, au final, la réaliser à la main…, esquisse d’un parcours du combattant pour arriver à un résultat qui sera mis en ligne entre les deux tours puis à l’issue du scrutin.

Introduction

« L’essentiel sur... » Manager les données publiques

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Le phénomène d’enrichissement mutuel autour de cette action peut se découvrir à travers la lecture des commentaires de l’article de ce blog qui montre l’interaction entre citoyens : on découvre ainsi qu’il existe déjà une cartographie des bureaux de vote sous licence libre sur le site de Cartelec (http://www.cartelec.net), un serveur des cartes électorales réalisé par une équipe pluridisciplinaire de géographes et de politistes.

Pour cerner d’encore plus près les difficultés rencontrées dans une quête de ce genre, on se rend compte que le fichier fourni par ce dernier site ne dispose du détail cartographique que pour les communes importantes et que, si l’on souhaite par exemple faire un travail d’analyse sur l’ensemble de l’agglomération, il sera nécessaire d’aller trouver les informations cartographiques ailleurs, à leur source. Pourtant, cette donnée existe ; dans les grandes communes, on imagine bien qu’elle doit être cartographiée.

Les chiffres des résultats existent aussi au format brut, nul besoin d’aller décrypter des fichiers pour en extraire les données utiles.

« L’essentiel sur... » Manager les données publiques

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Voici donc un exemple des enjeux qui tournent autour de la mise à disposition des données publiques que nous allons aborder dans cet ouvrage et qui montre que les choses ne sont pas si simples.

Il est en effet nécessaire, pour que tous ces échanges de données puissent se réaliser correctement, que certains ingrédients soient réunis pour réussir l’ouverture des données : - standards d’interopérabilité pour les aspects techniques ; - bases juridiques pour les aspects législatifs et réglementaires ; - volonté de transparence et sponsor du projet pour les aspects politiques.

Et cette volonté de transparence nécessitera d’ailleurs que les collectivités s’engagent à accueillir l’implication de plus en plus forte des citoyens.

Introduction

« L’essentiel sur... » Manager les données publiques

Partie 1

Les données ouvertes 11

I • Une démarche citoyenne On pourrait légitimement se poser la question de l’intérêt réel que peuvent avoir les citoyens à une démarche de ce type et à la libération des données ?

Quelques signes précurseurs laissent penser que nous entrons, ou que nous sommes déjà entrés sur certains territoires, dans un réel changement de paradigme. Est en train de s’opérer un engagement des citoyens beaucoup plus fort, avec une volonté de réelle visibilité sur les informations qui leur permettent de mieux comprendre la vie publique. En témoigne l’engouement à numériser les déclarations d’intérêt des parlementaires de certains de nos concitoyens (http://regardscitoyens.org/interets-des-elus/).

8 000 citoyens numérisent les données publiques Été 2014 : La Haute Autorité pour la transparence de la vie publique met en ligne les données sur les intérêts des parlementaires sous la forme de documents PDF. L’association Regards citoyens lance alors un appel pour que ces données puissent être numérisées et transformées ainsi en une réelle base de données ouvertes. Près de 8 000 citoyens se sont mobilisés pour numériser quelque 10 000 déclarations manuelles scannées. En une semaine, cela fut réalisé !

« L’essentiel sur... » Manager les données publiques

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II • Du gouvernement ouvert aux données ouvertes Open Government : ce mot résume bien la source de ce mouvement autour des données ouvertes. Il s’agit réellement, dans la culture anglo-saxonne, de monter un projet de gouvernance autour de l’accès aux données par les citoyens et/ou les différentes composantes de la société civile (associations, entreprises, journalistes de données…) afin de favoriser la transparence et leur participation aux décisions gouvernementales ou territoriales.

Dès 2007, quelques acteurs majeurs du web et des données ont déterminé les 8 principes de base de l’Open Government lors d’une conférence à Sébastopol en Californie (http://opengovdata.org/). Appuyés, ou poussés… par ces quelques irréductibles de la donnée, les États-Unis, dès la nomination de Barak Obama en 2009, mais aussi le Royaume-Uni, ont été moteurs dans ce domaine.

Partie 1 : Les données ouvertes

Les 8 principes de base de l’Open Government concernant les données 1. Complètes : fournies dans le format le plus brut possible.

2. Primaires : ne doivent pas être agrégées.

3. Opportunes : mises en ligne le plus tôt possible.

4. Accessibles : disponibles pour le plus large éventail d’utilisateurs pour la plus large gamme d’applications.

5. Exploitables : suffisamment structurées pour permettre un traitement automatisé.

6. Non discriminatoires : disponibles pour n’importe qui, sans obligation d’enregistrement.

7. Non propriétaires : disponibles dans un format sur lequel aucune entité n’exerce un contrôle exclusif.

8. Libres de droits : ne sont pas soumis à des droits d’auteur, brevet…

On pourra lire à ce sujet l’excellente et très détaillée analyse de Simon Chignard sur son site (http://donneesouvertes.info/) ou dans son ouvrage : Open data, comprendre l’ouverture des données publiques1.

D’autres pays suivent : la Belgique, le Canada, la Tunisie, la France…

III • L’État s’engage

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Simon Chignard, Open data, comprendre l’ouverture des données publiques, Fyp Éditions, 2012, p. 19.

Partie 1 : Les données ouvertes

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« L’essentiel sur... » Manager les données publiques

Si la France a pris le train en route, puisque les premières démarches d’ouverture des données publiques ont été engagées il y a environ 4 ans, elle le fait de manière spécifique. Et si une sociologue anglaise se pose aujourd’hui des questions, certes pertinentes, sur l’intérêt réel de l’ouverture des données, elle le fait dans un contexte purement britannique, bien loin de l’esprit dans lequel se passent les choses en France (http://rue89.nouvelobs.com/2014/08/11/open-data-democratie-reponse-dhenri-verdierm-data-gouvernement-254156).

Henry Verdier est directeur, depuis 2013, d’Etalab (http://www.etalab.gouv. fr/), le service du Premier ministre chargé de l’ouverture des données publiques et du développement de la plate-forme française open data. Il indique que ce chantier va nécessiter un réel changement de culture. Il soutient aussi l’idée que cette donnée, si elle est appelée à simplifier la vie économique et à dynamiser la création de nouveaux services et donc d’emplois, va aussi servir à améliorer la compréhension, voire la construc-

tion des politiques publiques à travers la création de tableaux de bord de pilotage ou en facilitant l’interconnexion des administrations entre elles (http://www.cci.fr/web/territoires/actualite/-/journal_content/56_ INSTANCE_Ai9X/10903/7820225/106772).

Il axe donc son action non pas sur la simple mise à disposition de données, mais sur la dynamique qui va se construire autour de celle-ci, en termes de nouveaux outils d’analyse et de nouvelles activités, moteurs d’innovation sur le territoire. Une démocratie des acteurs, contributive, voire « révolutionnaire ».

Si on voulait résumer la voie dans laquelle s’engage la France en matière de données ouvertes, cela se ferait sur trois piliers : - une amélioration de la démocratie portée par une pluralité des acteurs et par la dynamisation du lien entre eux ; - l’innovation et la croissance ; - une meilleure efficacité de l’action publique.

« L’essentiel sur... » Manager les données publiques

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C’est donc cette voie qu’a choisie la France. Elle vient juste d’être nommée (http://www.modernisation.gouv.fr/laction-publique-se-transforme/enouvrant-les-donnees-publiques/gouvernement-ouvert-la-france-entre-aucomite-directeur-de-lopen-government-partnership-ogp),aux côtés de sept autres États, au comité directeur du partenariat pour le gouvernement ouvert (Open Government Partnership ou OGP), ce qui montre sa volonté de s’impliquer dans le domaine.

Elle figure d’ailleurs aussi au 4e rang mondial dans l’enquête 2014 du département des affaires économiques et sociales des Nations unies sur les gouvernements connectés. On y couronne les efforts déployés par l’administration française en termes d’open data et de services publics en ligne.

Pour les collectivités et leurs agents, l’intérêt se situe donc essentiellement dans la découverte de méthodes, outils et services leur permettant de mieux prendre conscience de la richesse des données qu’elles traitent et des nouveaux usages qui peuvent en être faits en interne, mais aussi dans l’amélioration des services aux usagers.

Au delà de la mise à disposition, c’est bien le chemin qui y mène qui doit retenir l’attention des élus et techniciens. Un chemin sur lequel l’innovation, l’imagination, la créativité doivent surgir dans un esprit de collaboration et d’ouverture vers le citoyen, le monde associatif et économique.

Partie 1 : Les données ouvertes

Et l’État s’est bel et bien engagé de la même façon dans le mouvement. La deuxième version du site data.gouv.fr a d’ailleurs été développée dans un pur esprit collaboratif, dans une démarche d’agilité basée sur la première « start-up d’État ». L’accent est donné sur la qualité de la donnée et un moissonnage (récupération automatisée des données) de 25 dépôts de données ouvertes de partenaires institutionnels a été fait. L’objectif clairement annoncé par le directeur du projet est de passer d’une logique de stockage des données à une logique de flux afin de favoriser la propagation des données en temps réel. Mais avant cela, il sera nécessaire d’améliorer la qualité des jeux de données et de démultiplier leur visibilité. Le site data.gouv.fr veut donc aussi se mettre au service des développeurs en mettant à disposition des outils et services pour la communauté des données ouvertes.

IV • Parlons français Si nous souhaitons explorer ensemble ce merveilleux terrain de jeux, il est nécessaire de se mettre d’accord sur quelques termes. Soyons fiers de cette spécificité française et calons-nous sur les travaux de la Commission générale de terminologie et de néologie qui, en ce début d’année 2014, nous a fait les propositions de définitions suivantes : 15

Ouverture des données : Politique par laquelle un organisme met à la disposition de tous des données numériques, dans un objectif de transparence ou afin de permettre leur réutilisation, notamment à des fins économiques. Équivalent étranger : open data, open data policy.

Mégadonnées, n.f.pl. : Données structurées ou non dont le très grand volume requiert des outils d’analyse adaptés.

On trouve aussi l’expression « données massives ». Équivalent étranger : big data.

Partie 1 : Les données ouvertes

« L’essentiel sur... » Manager les données publiques

Données ouvertes : Données qu’un organisme met à la disposition de tous sous forme de fichiers numériques afin de permettre leur réutilisation.

1. Les données ouvertes n’ont généralement pas de caractère personnel.

2. Elles sont accessibles dans un format favorisant leur réutilisation.

3. La réutilisation des données ouvertes peut être soumise à conditions. Équivalent étranger : open data.

Production participative : Mode de réalisation d’un projet ou d’un produit faisant appel aux contributions d’un grand nombre de personnes, généralement des internautes.

1/ On peut, par exemple, recourir à la production participative pour concevoir un logiciel ou pour élaborer une encyclopédie.

2/ On trouve aussi l’expression « production collaborative ». Équivalent étranger : crowdsourcing.

Pour ce dernier terme, on pourra aussi parler de coproduction.

V • Mais les données, qu’est-ce que c’est ?

A - Donnée, information, connaissance Préalablement à l’analyse de ce qu’est la donnée ouverte, il est nécessaire de distinguer et de maîtriser certains concepts clés autour de cette donnée.

1. La donnée

« L’essentiel sur... » Manager les données publiques

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Soit elle est le résultat direct d’une mesure, soit elle est existante dans un logiciel dans lequel elle a été entrée ou calculée. Elle peut être collectée dans une base de données d’une application (logiciel ou progiciel ; exemple : les effectifs ou le budget d’une collectivité issus de son logiciel de paie ou de finance), par un capteur (capteur de bruit, de pollution), ou numérisée depuis des données manuscrites (voir l’exemple sur les données des parlementaires vu précédemment). Une donnée brute ne permet pas de prendre une décision.

2. L’information Quand on va lui donner un sens ou l’interpréter, la donnée devient une information. Elle permet alors de prendre une décision. Exemple : un taux élevé de personnes approchant l’âge de la retraite dans l’effectif d’une collectivité territoriale impose de réfléchir aux actions à mener pour le renouvellement de ces personnes.

Partie 1 : Les données ouvertes