Les régies des collectivités territoriales - Création, fonctionnement, contrôle et liquidation

Nathalie Vinci

Les régies des collectivités territoriales Création, fonctionnement, contrôle et liquidation

DOSSIER D’EXPERTS COMMANDE PUBLIQUE Le présent ouvrage, issu de la fusion de 3 ouvrages déjà parus : « Mettre fin à une délégation de service public », « Création et fonctionnement d'une régie », « Contrôle des délégations de service public », a pour objectif de mettre la lumière sur un mode de gestion des services publics que sont les régies.

Les régies des collectivités territoriales

Après plusieurs années passées au sein de la direction des affaires juridiques, en tant que directrice adjointe puis directrice de la Métropole Nice Côte d'Azur où elle a eu l'occasion d'assister les services opérationnels dans la conduite de projets innovants et l'accompagnement pour la création de plusieurs satellites dont plusieurs régies, Nathalie Vinci a rejoint la direction générale adjointe mobilité, aménagement de développement durable pour y développer une structure dédiée à l'assistance et au contrôle des satellites.

boutique.territorial.fr ISSN : 1623-8869 – ISBN : 978-2-8186-1809-7

Illustration de couverture © adobe stock - chokniti

Cet ouvrage s'adresse également aux organes de direction des structures créées principalement lorsqu'elles bénéficient de la personnalité juridique. Ces dernières, lorsqu'elles sont gestionnaires d'un service public industriel et commercial, se retrouvent confrontées à des règles de droit public (comptabilité publique, commande publique, contrôles de légalité et de la Chambre régionale des comptes notamment) alors que l'ensemble du personnel provient du secteur privé et la plupart ayant été transféré d'opérateur économique privé. Les organes de direction se trouvent ainsi perdus dans les méandres de l'administration et confrontés à la complexité des procédures publiques.

Les régies des collectivités territoriales

L'ambition de l'auteure est d'accompagner les collectivités dans toutes les étapes de la création d'une régie jusqu'à sa disparition, en mettant à leur disposition des modèles d'actes et des astuces. À cet égard, l'accent est mis particulièrement sur l'obligation pour les collectivités de rattachement de procéder à un contrôle de leurs régies, bien évidemment lorsqu'elles sont dotées de la seule autonomie financière mais également et surtout lorsqu'elles sont dotées de la personnalité juridique, et de veiller à la bonne santé financière de ces dernières.

Création, fonctionnement, contrôle et liquidation

Nathalie Vinci Directrice assistance et contrôle des satellites

Nathalie Vinci

Les régies des collectivités territoriales Création, fonctionnement, contrôle et liquidation

DOSSIER D’EXPERTS COMMANDE PUBLIQUE Le présent ouvrage, issu de la fusion de 3 ouvrages déjà parus : « Mettre fin à une délégation de service public », « Création et fonctionnement d'une régie », « Contrôle des délégations de service public », a pour objectif de mettre la lumière sur un mode de gestion des services publics que sont les régies.

Les régies des collectivités territoriales

Après plusieurs années passées au sein de la direction des affaires juridiques, en tant que directrice adjointe puis directrice de la Métropole Nice Côte d'Azur où elle a eu l'occasion d'assister les services opérationnels dans la conduite de projets innovants et l'accompagnement pour la création de plusieurs satellites dont plusieurs régies, Nathalie Vinci a rejoint la direction générale adjointe mobilité, aménagement de développement durable pour y développer une structure dédiée à l'assistance et au contrôle des satellites.

boutique.territorial.fr ISSN : 1623-8869 – ISBN : 978-2-8186-1809-7

Illustration de couverture © adobe stock - chokniti

Cet ouvrage s'adresse également aux organes de direction des structures créées principalement lorsqu'elles bénéficient de la personnalité juridique. Ces dernières, lorsqu'elles sont gestionnaires d'un service public industriel et commercial, se retrouvent confrontées à des règles de droit public (comptabilité publique, commande publique, contrôles de légalité et de la Chambre régionale des comptes notamment) alors que l'ensemble du personnel provient du secteur privé et la plupart ayant été transféré d'opérateur économique privé. Les organes de direction se trouvent ainsi perdus dans les méandres de l'administration et confrontés à la complexité des procédures publiques.

Les régies des collectivités territoriales

L'ambition de l'auteure est d'accompagner les collectivités dans toutes les étapes de la création d'une régie jusqu'à sa disparition, en mettant à leur disposition des modèles d'actes et des astuces. À cet égard, l'accent est mis particulièrement sur l'obligation pour les collectivités de rattachement de procéder à un contrôle de leurs régies, bien évidemment lorsqu'elles sont dotées de la seule autonomie financière mais également et surtout lorsqu'elles sont dotées de la personnalité juridique, et de veiller à la bonne santé financière de ces dernières.

Création, fonctionnement, contrôle et liquidation

Nathalie Vinci Directrice assistance et contrôle des satellites

DOSSIER D’EXPERTS

1ere édition

COMMANDE PUBLIQUE

Les régies des collectivités territoriales Création, fonctionnement, contrôle et liquidation

Nathalie Vinci

Directrice assistance et contrôle des satellites

CS 70215 - 38501 Voiron Cedex - Tél. : 04 76 65 87 17 - Référence DE 889

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Il est interdit de reproduire intégralement ou partiellement la présente publication sans autorisation du Centre Français d’exploitation du droit de Copie.

CFC 20, rue des Grands-Augustins 75006 Paris.

Tél. : 01 44 07 47 70

© Territorial, Voiron ISBN : 978-2-8186-1809-7 ISBN version numérique : 978-2-8186-1810-3 Imprimé par Reprotechnic, à Bourgoin-Jallieu (38) - Mai 2021 Dépôt légal à parution

Sommaire Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.9

Partie 1

Opérations préalables à la création d’une régie : la gestion de fin de contrat Chapitre I Collecte d’informations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.15 A - Identification des informations à collecter. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.15

1. À partir de dispositions législatives . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.15 2. À partir de dispositions contractuelles. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.20

B - Guide de la collecte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.22 1. Le personnel. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.22 2. Le patrimoine. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.22 3. Démarches à entreprendre. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.22

A - Établir le niveau de rentabilité. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.23 B - Devenir du solde des provisions disponibles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.24 C - Architecture d’un document de travail . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.25 1. Calcul de la rentabilité : les ratios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.25 2. Calcul du solde de renouvellement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.26

Chapitre III Conclure un avenant ou un protocole de sortie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.27 A - Avenant ou protocole ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.27 B - Modèle d’avenant et/ou protocole. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.27

Les régies des collectivités territoriales

Chapitre II Réalisation du bilan économique du contrat. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.23

Sommaire 3

Partie 2

Création d’une régie Chapitre I Les régies : définition . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.37 A - Les différentes formes de régies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.38 B - Particularités propres à chaque régie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.38

Chapitre II Les actes requis pour la création . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.43 A - Les avis préalables. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.43 B - La délibération . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.44 C - Les statuts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.48

Chapitre III Les instances propres à chaque régie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.53 A - Régie autonome à la seule autonomie financière. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.53 1. Rôle de l’assemblée délibérante . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.53 2. Rôle du conseil d’exploitation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.54 B - Régie personnalisée à personnalité morale et autonomie financière. . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.55

Partie 3

Le fonctionnement d’une régie Chapitre I Les moyens humains . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.61 A - Les dirigeants. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.61

Les régies des collectivités territoriales

1. Régie autonome . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.61 2. Régie personnalisée . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.64 3. Cas spécifique des régies eau/assainissement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.66 4. Possible mutualisation ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.67

4

B - Le personnel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.68 1. Réglementation applicable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.68 2. La reprise du personnel. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.68

Chapitre II Les biens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.73 Chapitre III Finances et règles budgétaires. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.75 A - Les ressources. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.75 B - Aspects budgétaire, comptable et financier. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.76 1. Régie autonome . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.76 2. Régie personnalisée . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.77 C - Régime fiscal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.78

Sommaire

Partie 4

Contrôle de la régie Chapitre I Maîtriser les relations entre la régie et sa collectivité de rattachement. . . . . . . . . . . . . p.89 A - Caractériser les relations juridiques entre la collectivité et sa régie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.89 B - Appréhender les risques inhérents à la gestion des régies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.90 1. La notion de risque. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.90 2. Les principaux risques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.90

Chapitre II Contrôles. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.101 A - Contrôle par la collectivité de rattachement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.101 1. Nature et objet du contrôle. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.102 2. Instances de contrôle. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.103 3. Moyens de contrôle. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.104 B - Contrôle par des organismes extérieurs. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.105

1. Contrôle par les administrations de l’État. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.105 2. Contrôle par les juges . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.109 3. Contrôle par l’Agence française anticorruption (AFA) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.111 4. Contrôle par l’usager . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.111

C - Les supports et points de contrôle. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.112 1. Le rapport annuel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.112 2. Rapports spécifiques. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.114 3. Rapport conventionnel. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.115

Partie 5

Liquidation / Transformation de la régie

A - Opérations préalables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.119 1. Le personnel. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.119 2. Le patrimoine. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.120 B - Démarches et formalités de liquidation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.120

1. Délibération de la collectivité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.121 2. Formalités à accomplir auprès du registre du commerce et des sociétés (RCS) . . . . . . . . . . . . . p.124

Chapitre II Transformation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.125 A - Transformation d’une régie à seule autonomie financière en régie dotée de la personnalité morale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.125 B - Transformation d’une régie personnalisée en une autre forme de société publique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.126 C - Autres hypothèses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.126

Les régies des collectivités territoriales

Chapitre I Liquidation de la régie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.119

Sommaire 5

Partie 6

Modèles d’actes Chapitre I Statuts d’une régie autonome. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.131 Chapitre II Statuts de régie personnalisée. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.139 Chapitre III Statuts communs à deux régies. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.151 Chapitre IV Règlement intérieur du conseil d’exploitation de la régie autonome. . . . . . . . . . . . . . . . . p.163

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Bibliographie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.167

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Sommaire

Précisions terminologiques Collectivité de rattachement ou collectivité mère : collectivité à l’origine de la création de la régie et qui en assure le contrôle.

Régie personnalisée ou EPA/EPIC : régie dotée de la personnalité morale et de l’autonomie financière, qui prend le nom d’établissement public industriel et commercial (EPIC) lorsqu’elle gère un service public industriel et commercial (SPIC) ou établissement public administratif (EPA) lorsqu’elle) gère un service public administratif (SPA).

Régie autonome : régie dotée de la seule autonomie financière.

Satellites : ces organismes satellites se définissent essentiellement par une participation substantielle de la collectivité au fonctionnement de la structure et sa présence au sein des instances de gouvernance. Les principaux satellites de droit privé sont les associations, les sociétés d’économie mixte (SEM), les sociétés d’économie mixte à opération unique (SEMOp), les sociétés publiques locales (SPL), les sociétés publiques locales d’aménagement (SPLA), les groupements d’intérêt économique (GIE), les sociétés coopératives d’intérêt collectif (SCIC).

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A contrario sont qualifiés de satellites de droit public, les établissements publics administratifs (EPA), les établissements publics industriels et commerciaux (EPIC).



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Introduction Le pouvoir de régie – comprendre : le pouvoir de gouverner, le terme « régie » venant étymologiquement du mot latin « regere », « régir » en français, donc « gouverner » – s’exerçait à l’origine sur les activités proprement régaliennes de l’État. Avec l’avènement, au début du xxe siècle, en droit administratif, du service public, la régie, profitant de l’aubaine, va s’étendre aux activités directement prises en charge par les autres collectivités publiques, et devient le mode de gestion par essence du service public, qu’il soit national ou local.

Par ailleurs, les lois décentralisatrices de la IIIe République, en fondant sur la personnalité morale des collectivités et l’élection démocratique de leurs principaux organes dirigeants l’absence de subordination hiérarchique entre autorités locales et nationales, conduisent in fine à ce que le pouvoir de régie trouve sa place au sein des collectivités locales. À partir de 1921, la jurisprudence, avec l’arrêt du bac d’Eloka (Tribunal des Conflits, 22 janvier 1921, Société commerciale de l’Ouest africain, Lebon p. 91) élabore la théorie du service public industriel et commercial, et identifie ce service public comme une activité spécifique des personnes publiques, lui donnant ainsi une définition fonctionnelle, alors que le droit administratif classique est encore attaché à une définition organique.

Les décrets-lois de 1926 et le règlement d’administration publique du 17 février 1930 ouvraient aux communes et aux syndicats de communes la possibilité de créer en leur sein une institution dotée d’un budget annexe, mais sans personnalité propre, en vue de gérer un service public à caractère industriel et commercial.

Par ces textes, le législateur entend définir le cadre juridique de l’intervention des collectivités locales, mais se borne à présenter la régie comme une organisation spécifique interne à l’administration communale. Ainsi, ce mode de gestion se confond très largement avec l’ensemble du régime administratif tant il est indissociable d’une gestion en régie directe.

Dès lors, la régie sera le mode de gestion du service public par la collectivité en qualité de « maître du service » au travers d’une « gestion en régie directe ». La définition législative de la régie reste liée à une conception organique du service public et s’applique donc à une institution administrative de gestion du service.

Introduction

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Au niveau local, la création des régies, qui s’effectue de prime abord au seul échelon municipal, remonte au décret-loi du 28 décembre 1926. Initialement, les régies n’étaient dotées que de la seule autonomie financière et avaient pour vocation de gérer les services publics industriels et commerciaux (SPIC) des communes et syndicats de communes.

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La jurisprudence, pour sa part, impose peu à peu la définition fonctionnelle du service public avec les arrêts des années 50 qui suivent l’arrêt précurseur du Conseil d’État du 13 mai 1938, Caisse primaire « Aide et protection » (Rec. Lebon, p. 417 ; D., 1937, 3, 65, concl. R. Latournerie, note Pépy). Cette définition jurisprudentielle ne variera plus et oppose la gestion en régie directe aux divers modes de gestion déléguée. En revanche, la régie comme institution de gestion va connaître, dès 1955, une évolution considérable au gré des réformes législatives et réglementaires. En effet, le décret-loi nº 55-579 du 20 mai 1955 ouvre la possibilité de créer des régies dotées de la personnalité morale et de l’autonomie financière, et étend cette faculté de choix aux départements, l’objet propre des deux catégories de régies étant toujours l’exploitation d’un service public industriel et commercial.

Le statut des régies personnalisées copie celui des régies autonomes (régie à seule autonomie financière) et l’octroi de la personnalité morale apparaît comme un simple assouplissement des règles de gestion, suscité par les besoins de la pratique.

Ce dispositif réglementaire devient en bonne partie caduc lors de l’édiction des lois de décentralisation de 1982. En effet, la suppression de la tutelle étatique notamment prive de cohérence le système dans lequel la mainmise du préfet est la règle. Il faudra attendre 1988 et le décret du 6 mai 1988 pour que soient mises en concordance les exigences nouvelles de la libre administration et celles de modernisation des règles comptables et financières.

Les années 90 viennent une fois de plus mettre à mal le dispositif ainsi réalisé. Cette fois et pour la première fois depuis l’origine, ce sont deux lois qui viennent remettre le travail sur l’ouvrage. Il s’agit de la loi sur l’eau du 3 janvier 1992, dont l’article 39 fixe les conditions de désignation des organes de la régie, et l’article 74 de la loi sur la prévention de la corruption du 29 janvier 1993, lequel autorise la création de régies pour l’exploitation de services à caractère administratif (afin de dissuader les collectivités de déléguer certains de ces services à des organismes de droit privé fictifs ou douteux).

Cette cacophonie dans les textes a transparu lorsqu’il s’est agi de codifier ces nouvelles dispositions au Code général des collectivités territoriales (CGCT). Ainsi, l’article 3 du décret de 1955 qui autorise les départements à créer des régies dans les mêmes conditions que les communes a tout simplement été oublié par la commission de codification. Il apparaît que le statut réglementaire des régies est incomplet, voire, pour certains aspects, contraire aux dispositions législatives.

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Toutefois, le législateur a tenté depuis de rattraper les différentes lacunes constatées, notamment par l’article 62 de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999, relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, lequel pose comme règle que l’ensemble des collectivités locales, de leurs établissements publics, des établissements publics de coopération intercommunale et des syndicats mixtes peut constituer une régie (articles L.1412-1 et L.1412-2 du Code général des collectivités territoriales).

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La régie municipale de 1926 est devenue un instrument général de gestion mis à la disposition de l’ensemble des personnes publiques locales ; le décret n° 2001-184 du 23 février 2001 a essayé de mettre un peu d’ordre dans le statut des régies locales en procédant à une refonte générale de l’institution. Le texte dont il s’agit apporte des changements appréciables aux règles d’organisation des régies pour mieux les ajuster aux exigences du principe constitutionnel de libre administration des collectivités locales.

Introduction

Le statut actuel des régies se trouve incorporé, par conséquent, au Code général des collectivités territoriales. Ainsi, la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 a créé un chapitre consacré à la « gestion directe des services publics ». Les articles L.1412-1 et L.1412-2 ainsi que R.1412-1 et R.1412-2 étendent à la plupart des personnes publiques locales la possibilité de créer une régie. Ces dispositions renvoient, pour ce faire, à celles relatives aux « régies municipales », lesquelles figurent dans la seconde partie du code, sous cet intitulé.

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Les dispositions législatives issues du décret-loi du 28 novembre 1926, complétées par les réformes de 1955, 1992 et 1993 et dont l’objet principal était initialement d’habiliter le pouvoir réglementaire national à déterminer le statut des régies, sont reprises aux articles L.2221-1 à L.2221-20 du Code général des collectivités territoriales. Enfin, pour ce qui est de la partie réglementaire du code, cette dernière très fournie résulte actuellement du décret n° 2001-184 du 23 février 2001 (articles R.2221-1 à R.2221-99).

Introduction

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Partie 1 Opérations préalables à la création d’une régie : la gestion de fin de contrat

Partie 1

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Quelle que soit la fin du contrat qui interviendra, il est constant que la poursuite de l’exploitation du service devra être assurée.

Pour ce faire, il est nécessaire de dresser un bilan comptable et financier de la délégation, et d’établir les inventaires relatifs au personnel et aux biens. Ces éléments seront utiles pour élaborer aussi bien un cahier des charges en cas d’une continuité du service public via une gestion déléguée, que pour le cas d’une reprise de celui-ci sous forme de régie, qu’elle soit directe, autonome, ou encore personnalisée.

Chapitre I

Collecte d’informations A - Identification des informations à collecter Les informations à collecter nécessaires à une bonne gestion de fin de contrat sont essentiellement de deux ordres : le personnel, d’une part, et les biens, d’autre part. Suivant le domaine considéré, l’un découlera et sera précisé par des dispositions législatives, l’autre par le contrat lui-même.

1. À partir de dispositions législatives À l’échéance de toute délégation de service public, le sort du personnel a vocation à être régi par l’article L.1224-1 du Code du travail, lequel prévoit :

L’application des dispositions du Code du travail, qui revêtent un caractère d’ordre public, a normalement pour effet d’entraîner un transfert automatique des contrats de travail sans possibilité, ni pour les employeurs qui se succèdent, ni pour les salariés concernés, de s’y opposer.

Toutefois, ces dispositions ne sont applicables que s’il est constaté le transfert mais également le maintien d’une entité économique autonome.

La jurisprudence a en effet limité la portée des dispositions de l’article L.1224-1 aux seuls cas dans lesquels s’opère entre les employeurs concernés le transfert d’une entité économique, conservant son identité, et dont l’activité est poursuivie ou reprise, et précisé que constitue une entité économique un ensemble organisé de personnes et d’éléments corporels ou incorporels permettant l’exercice d’une activité économique, qui poursuit un objectif propre (Cass., 7 juillet 1998).

Partie 1

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Article L.1224-1 du Code du travail « S’il survient une modification dans la situation juridique de l’employeur (…) tous les contrats de travail en cours au jour de la modification subsistent entre le nouvel employeur et le personnel de l’entreprise. »

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Pour que les dispositions de l’article L.1224-1 du Code du travail s’appliquent, il faut donc : - en premier lieu, que le transfert porte sur la même activité que celle exercée par le premier employeur.

Sur le plan qualitatif, il ne faut pas qu’il y ait ainsi d’adjonction d’une nouvelle activité (Cass., 9 février 1994, Fleury) ou fractionnement de l’activité transférée (Cass., 21 novembre 2000, Sté TMG).

Sur le plan quantitatif, il ne faut pas qu’il y ait de changement de surface par exemple (Cass., 10 juin 1997, Sté L’Élan Adraste) ; - en deuxième lieu, que l’ensemble des moyens nécessaires à la poursuite de l’activité soit transféré. Ainsi a-t-il été jugé que le concessionnaire d’une ligne d’autobus publique qui ne reprend ni les locaux, ni le matériel du précédent concessionnaire ne constitue pas une entité économique autonome (Cass., 8 février 1994, SNC Cariane Est) ; - en troisième lieu, que l’activité soit constituée d’un ensemble organisé de personnes, ce qui signifie que le personnel doit être « spécialement » ou « spécifiquement » affecté à l’entité économique (Cass. soc., 15 janvier 2003, pourvoi n° 00-46416, RJS 4/2003, n° 419).

L’entité économique autonome est définie par la jurisprudence comme « un ensemble organisé de personnes et d’éléments corporels ou incorporels permettant l’exercice d’une activité économique qui poursuit un objectif propre ».

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Il convient, par ailleurs, de s’assurer que la convention collective en vertu de laquelle les contrats ont été conclus ne prévoit pas une obligation de reprise du personnel. Il faut prendre en compte la convention collective à laquelle serait soumis le personnel du sortant. Si cette convention prévoit une obligation de reprise du personnel, le personnel sera transféré à l’entrant pour autant que ce dernier soit également signataire de ladite convention.

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Partie 1