Guide de la concertation locale pour construire le vivre ensemble

Guide de la concertation locale Pour construire le vivre ensemble

Réussir une concertation utile et efficace demande de mobiliser des méthodes et des techniques adaptées pour résoudre deux difficultés majeures : mobiliser tous ceux qui sont concernés par l'objet mis en discussion - afin de ne pas « avoir toujours les mêmes participants » - et organiser un dialogue constructif entre ces personnes très différentes les unes des autres. Pour y parvenir, il convient de mettre en œuvre une démarche de projet précise et ordonnée.

La nouvelle édition de ce Dossier d'experts s'adresse à tous ceux qui doivent concevoir et organiser une concertation, maîtres d'ouvrage ou maîtres d'œuvre. Elle est enrichie des dernières actualités réglementaires et propose une trentaine d'outils et méthodes sous la forme de fiches pratiques qui décrivent les outils de communication, de mobilisation et d'animation au service de la concertation.

Les citoyens expriment de fortes attentes en matière de concertation. Alors qu'un nouveau mandat s'ouvre, les communicants publics ont placé l'écoute et la participation des habitants comme une de leurs missions prioritaires. Le réseau Cap'Com accompagne les professionnels dans cette évolution du métier.

Gilles-Laurent Rayssac est consultant, directeur de Res publica, société de conseil spécialiste de la stratégie et de l'ingénierie de la concertation et du dialogue des parties prenantes. Il est professeur associé à l'université de Caen Basse-Normandie et enseigne à l'université de Paris 1 Panthéon-Sorbonne. Il a écrit, avec Dominique Bourg, « Le développement durable, maintenant ou jamais » (Gallimard, 2006). Il est membre des conseils d'administration de l'Institut de la concertation et de Démocratie ouverte.

Christian de La Guéronnière est consultant, directeur d'Epiceum, agence de communication d'intérêt général. Il est coauteur de l'essai « La communication intercommunale » (Territorial Éditions, 2009) et de Réussir sa communication locale (Weka, 2012).

Il est membre du comité de pilotage de Cap'Com ainsi que du club des partenaires de Communication publique.

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[Dessin Une : Patrick Lestienne] www.territorial.fr ISBN : 978-2-8186-0757-2

Guide de la concertation locale - Pour construire le vivre ensemble

La concertation est une ressource au service du projet ou de l'idée qui est mise en discussion. C'est un dialogue entre tous les acteurs, personnes ou organismes concernés. C'est à la fois un progrès démocratique et l'assurance que les affaires publiques sont mieux gérées.

Guide de la concertation locale Pour construire le vivre ensemble

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Gilles-Laurent Rayssac avec Christian de la Guéronnière LE RÉSEAU DE LA COMMUNICATION PUBLIQUE ET TERRITORIALE

Guide de la concertation locale Pour construire le vivre ensemble

Gilles-Laurent Rayssac Consultant en dialogue des parties prenantes avec Christian de la Guéronnière Consultant en communication d'intérêt général

Groupe Territorial CS 40215 - 38516 Voiron Cedex Tél. : 04 76 65 87 17 - Fax : 04 76 05 01 63 Retrouvez tous nos ouvrages sur http://librairie.territorial.fr

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Référence DE 469 Octobre 2014

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Nous rappelons donc que toute reproduction, partielle ou totale, de la présente publication est interdite sans autorisation du Centre français d’exploitation du droit de copie (CFC, 20 rue des Grands-Augustins, 75006 Paris).

© Groupe Territorial, Voiron ISBN : 978-2-8186-0757-2 ISBN version numérique : 978-2-8186-0758-9 Imprimé par Les Deux-Ponts, à Bresson (38) - Novembre 2014 Dépôt légal à parution

Sommaire Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Partie 1 La concertation : évolution historique, nécessité d’aujourd’hui Chapitre I De la protection des propriétaires à la protection de l’environnement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.15 A - Des enquêtes publiques à l’information du public . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.15

B - De la protection de l’environnement à la prise en compte des systèmes d’acteurs. . . . . . . . . . . .

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Chapitre II La concertation comme mode de gouvernance. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.21 A - Faire de la politique autrement et répondre à une attente. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1. Des élus de plus en plus sollicités

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2. Une information de plus en plus accessible et des acteurs de plus en plus compétents . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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3. Concertation et proximité : des niveaux d’action différents. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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B - Les influences extérieures . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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1. Des exemples venus d’ailleurs. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. L’influence de la construction européenne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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C - Articuler la démocratie représentative et la démocratie participative. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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A - Un cadre juridique de plus en plus complet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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B - Une pratique en très fort développement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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C - Un champ professionnel nouveau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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D - Une attente méfiante. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Conclusion de la première partie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.37

Partie 2 La concertation en pratique Chapitre I Qu’est-ce qu’un processus de concertation réussi ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.43 A - Ce qu’est un processus de concertation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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B - Des processus utiles et efficaces . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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C - Les conditions de réussite d’un processus de concertation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.46 1. Concevoir le processus de concertation comme un projet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. Mobiliser les ressources du management des parties prenantes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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3. Adopter une attitude et une posture compatibles avec la logique de discussion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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4. Organiser la concertation au bon moment. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Sommaire

Guide de la concertation locale - Pour construire le vivre ensemble

Chapitre III La concertation : état des lieux. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.29

3

Chapitre II Les étapes du processus de concertation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.53 A - Définir l’objet et la finalité du processus de concertation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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B - Cartographier les parties prenantes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Guide de la concertation locale - Pour construire le vivre ensemble

1. Quelques précisions sur les parties prenantes

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2. Éléments de méthode . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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C - Mettre en débat. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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1. L’analyse du projet et la formulation des questions des débats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. La mise au point de la matière à débat. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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3. La définition du programme de discussion. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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D - Communiquer pour mobiliser les parties prenantes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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1. Des dispositifs qui peinent encore à convaincre. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. Communication et concertation, même combat !. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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3. Définition de la communication dans la concertation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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E - Animer le processus de concertation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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1. Animer le processus et animer les réunions de concertation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. Les règles de la concertation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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3. La méthode générale de conduite des discussions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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4. Des méthodes d’animation adaptées aux situations de concertation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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F - Rendre compte du processus de concertation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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G - Évaluer le processus de concertation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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1. Pourquoi évaluer les processus de concertation ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. Éléments de méthode . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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H - Quelques questions complémentaires. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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1. Que faire lorsque la méthode est contestée ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. La question de la partie prenante reconnue comme légitime pour trancher les débats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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3. Le syndrome du second souffle. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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4. La question de la confiance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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5. L’absence de certaines parties prenantes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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6. La question de la représentativité des parties prenantes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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7. La question de la qualification des parties prenantes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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8. Les parties prenantes et l’intérêt général . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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9. La formation des parties prenantes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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10. La formation à la concertation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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11. L’organisation de la maîtrise d’ouvrage qui organise des concertations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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12. La gestion du temps de la concertation et du projet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Chapitre III La boîte à outils . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.97 A - Les outils de communication et d’information . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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B - Les outils de mobilisation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.105 C - Les outils d’animation de la concertation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.109

Conclusion L’élu, le fonctionnaire et le citoyen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.117 Bibliographie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.121

Sommaire

La démocratie est le régime politique des sociétés dans lesquelles « les conditions du vivre ensemble ne sont pas définies a priori, fixées par une tradition ou imposées par une autorité »1. Ce régime politique n’est pas immuable ; parce qu’il est ouvert, parce qu’il permet d’adapter en permanence les conditions du vivre ensemble, le régime démocratique s’apparente au moins autant à une démarche qu’à un état stable.

Nous allons évoquer au long de cet ouvrage quelques idées qui participent, d’une manière ou d’une autre, de l’évolution des pratiques démocratiques. La concertation est l’une d’entre elles. Avant de décrire de façon détaillée son émergence et de proposer des méthodes qui permettront de la mettre en œuvre de façon efficace et performante, il est utile de dire en quelques mots ce qu’elle recouvre.

La concertation consiste à organiser un dialogue entre ceux qui exercent le pouvoir parce qu’ils ont été élus pour cela et ceux qui ont désigné les premiers. Ce dialogue apparaît de plus en plus nécessaire pour prendre en compte les évolutions de la société, et plus généralement pour adapter les conditions dans lesquelles le « vivre ensemble » peut être défini. La concertation a pour objectif d’améliorer la performance des décisions qui sont prises par les élus.

Dans le même ordre d’idées, on parlera de démocratie participative. La concertation est une des principales modalités de la démocratie participative. La démocratie participative est un complément, nous allons tenter de le montrer dans la première partie, de la démocratie représentative qui constitue, aujourd’hui, la structure du régime démocratique qui est le nôtre. Là où la démocratie représentative agit par délégation de pouvoir des citoyens à des élus qui les représentent, la démocratie participative organise un dialogue entre les uns et les autres. Ce dialogue peut prendre des formes diverses ; il peut aussi être nommé d’un grand nombre de manières et, en France, il est relativement récent2, vingt-cinq ans tout au plus. L’organisation de ce dialogue pose toutes sortes de difficultés parce que les méthodologies élaborées pour le mettre en œuvre pratiquement sont encore très mal connues d’une grande partie de celles et ceux, élus ou techniciens, qui devraient les mettre en œuvre. Dans la seconde partie, nous proposons une approche méthodologique qui tente de répondre aux besoins des promoteurs de la démocratie participative au niveau local.

De nombreux termes désignent la réalité que nous allons tenter de décrire dans cet ouvrage ; parmi tous les possibles, nous avons choisi le mot « concertation » parce qu’il est sûrement celui qui présente le plus grand nombre d’avantages. La concertation est une action concrète organisée par ceux qui doivent prendre des décisions et souhaitent le faire avec les personnes qui sont destinataires de ces décisions. Ce caractère concret est présent dans le terme « concertation » : l’idée de concert (agir de concert, aller à un concert) désigne une action qui est à la fois opérationnelle et matérielle. L’idée de concert ou de concertation évoque aussi spontanément le fait d’agir ensemble : un concert ne peut être une action solitaire. Agir de concert contient ipso facto l’idée « d’agir ensemble ». Or, c’est bien d’action collective dont il s’agira ici, c’est-à-dire d’une action qui ne peut être conçue ni mise en œuvre sans l’effort de plusieurs. En outre, toujours en faisant référence au concert, on entend bien dans ce terme le fait que l’action est programmée, planifiée, qu’elle a fait l’objet d’une réflexion avant d’être décidée et mise en œuvre. Un concert s’appuie sur une partition qu’un orchestre interprète après que les musiciens ont travaillé ensemble lors des répétitions. Là encore, cet ouvrage évoquera une action planifiée : la concertation ne s’improvise pas, ce n’est pas un processus spontané, c’est une action voulue, préparée, organisée. Ces trois caractéristiques – l’action, à plusieurs, de façon programmée, aucun autre mot ne les rassemble avec autant de force que le terme « concertation ». C’est la raison pour laquelle nous l’avons retenu.

Pourtant, bien d’autres vocables auraient pu être de bons candidats pour désigner notre sujet. Il aurait été possible, par exemple, de prendre le mot « consultation ». Il présente cependant l’inconvénient de ne pas contenir la dimension « action » inhérente à celle de concertation, malgré l’occurrence « consultation populaire » qui renvoie à l’idée de référendum qui, lui-même, débouche sur une prise de décision (normalement destinée à l’action). Toutefois,

1 Rosanvallon P., Pour une histoire conceptuelle du politique, Seuil, 2003.

2 Si l’on exclut des instances comme le Commissariat général au Plan qui, après la Seconde Guerre mondiale, a permis de créer des espaces de dialogue entre l’État et les partenaires sociaux, espaces de dialogue qui ont notamment été le lieu de construction du compromis qui a permis la vigueur de la croissance française. Sur ce point, cf. Meisel N., Culture de gouvernance et développement, un autre regard sur la gouvernance d’entreprise, Études du Centre de développement, OCDE, 2004.

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l’idée de consultation ne peut se détacher totalement d’une connotation passive ; celui qui consulte est celui qui laisse agir un autre qui détient l’expertise : le patient consulte le médecin. Dans les domaines politique et institutionnel, la consultation (populaire ou non) désigne un processus à sens unique ; la consultation est principalement une relation non interactive, qui n’engendre pas de délibération, c’est-à-dire un échange d’idées et d’opinions qui permet à ceux qui y participent de forger un jugement collectif. Il s’agit plutôt d’un système dans lequel l’opinion est recueillie sans provoquer d’échange. C’est un système dans lequel les opinions s’agrègent plus qu’elles ne se combinent.

Un autre terme aurait été possible : c’est celui de « participation ». Il est d’ailleurs largement utilisé dans le domaine politique, et notamment dans celui de la politique de la ville où, cependant, la « participation des habitants » n’a pas véritablement tenu ses promesses. La création des conseils citoyens dans la loi du 24 février 2014 sur la politique de la ville est une nouvelle tentative de redonner un peu de réalité à la participation des habitants. Les praticiens de la concertation ont le devoir d’être optimistes à ce propos, sans s’empêcher de penser aux résultats, pour le moins mitigés des conseils de quartier. Dans l’idée de participation, on retrouve la dimension « action », mais on ne sait jamais exactement à quoi les habitants sont invités à participer : à la réflexion, à la décision, à la mise en œuvre de celle-ci ? Cette imprécision doublée d’une faiblesse méthodologique insigne des pratiques de participation a contribué à entretenir une confusion gênante qui nous interdit de reprendre ce terme en tant que tel.

Pour autant, tous ces termes ne sont pas condamnés à disparaître. Ils sont même utiles dans l’exposé, pour distinguer les différentes formes d’implication des acteurs et des citoyens dans le fonctionnement de l’espace public. Cette gradation a été proposée pour la première fois en 1969 par Sherry Arnstein3 et affinée depuis par plusieurs auteurs.

L’échelle d’Arnstein établit le classement de différentes pratiques de participation des citoyens à la vie publique en fonction de leur distance à la décision. Cette échelle est utile pour déterminer avec une certaine précision, le périmètre qui sera le nôtre ici.

On peut considérer qu’il y a trois grands niveaux de « participation »4 - le premier niveau est celui de la plus grande distance entre le citoyen (ou l’habitant ou l’usager) et la décision. À ce niveau, on retrouve deux sous-catégories : la manipulation et l’information du public par les détenteurs du pouvoir de décision ; - au niveau intermédiaire, s’organise, selon des degrés d’intensité plus ou moins importants, l’échange d’informations entre le public5 et les détenteurs de la décision. Cet échange peut aller jusqu’à l’acceptation par les décideurs d’une influence forte du public sur leur propre réflexion. C’est ainsi que trois sous-catégories se distinguent dans ce niveau intermédiaire : la consultation, la consultation active6 et la délibération ; - le troisième niveau est celui où la distance entre le public et les détenteurs de la décision est le plus faible ; on peut le décomposer en deux sous-catégories : un niveau où apparaissent le contrôle citoyen, d’une part, et la délégation de responsabilité ou de pouvoir, d’autre part. Le contrôle citoyen revient à désigner le fonctionnement ordinaire de la démocratie représentative : les citoyens exercent leur pourvoir de contrôle et de sanction des élus (leurs représentants) en les choisissant ou en les rejetant par leur vote. La délégation de responsabilité ou de pouvoir correspond au référendum et, plus globalement, à la démocratie directe : les détenteurs de la décision rendent au peuple leur responsabilité, leur pouvoir de décider pour trancher une question particulière.

Nous obtenons ainsi une échelle qui conduit, avec ses trois niveaux, de la « non-participation » (voire de la démagogie) aux différents stades de la démocratie (la démocratie participative et la démocratie représentative) classés en fonction de leur éloignement de la décision (cf. figure 1).

Nous proposons d’appeler « concertation », dans cet ouvrage, les démarches, dispositifs et processus qui permettent de mettre en œuvre les trois catégories intermédiaires qui correspondent à la démocratie participative. Nous ne

3 Arnstein S., « A ladder of citizens participation », The Journal of the American Institute of Planners, n° 35, juillet 1969, cité par Vallemont S. (dir), Le débat public : une réforme dans l’État, LGDJ, 2001, p. 17.

4 Nous utilisons ici le terme « participation » au sens générique d’implication des acteurs et des citoyens dans le fonctionnement de l’espace public ou dans un processus de décision public. Ce choix n’est pas contradictoire avec les remarques notées plus haut sur la participation.

En effet, nous considérerons que le processus de concertation que nous allons définir précisément est inclus dans l’ensemble plus flou des pratiques de participation.

5 Pour faciliter et alléger l’exposé, nous utiliserons indistinctement, sauf mention contraire, les termes de public, citoyens, habitants, usagers, peuple, etc. Cette précision n’est pas anecdotique : la manière dont sont désignés ceux qui participent à un « processus de participation » n’est pas neutre ; elle influe fortement sur la façon dont ces personnes sont considérées et donc sur le rôle qui leur est dévolu dans le processus. Plusieurs travaux et colloques de recherche ont été récemment consacrés à cette question.

6 Ce que nous appelons la consultation active est souvent dénommé « participation » dans la littérature et par les praticiens. Afin d’éviter la confusion, nous nous en tiendrons au contenu de la note précédente.

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traiterons donc pas de la question de l’information (et moins encore de la manipulation, même si elle mérite une analyse approfondie tant les pratiques, dans nombre de cas, dérivent vers cet excès) ni de celle de la démocratie représentative ou de la démocratie directe.

Figure 1 Échelle des pratiques démocratiques

C’est bien de démocratie dont il sera question dans les pages qui suivent. Plus précisément, de ce que nous pouvons appeler les « pratiques démocratiques », c’est-à-dire l’ensemble des processus que l’on met en œuvre pour que cet idéal – l’exercice du pouvoir par le peuple et pour le peuple – soit effectif et que sa réalisation soit efficace. En effet, il ne suffit pas de décréter que la démocratie existe pour qu’elle soit effective, comme il ne suffit pas qu’elle fonctionne pour qu’elle permette d’atteindre des résultats performants : nous voyons fréquemment que la démocratie, le « pire des régimes, à l’exclusion de tous les autres », ne permet pas toujours d’avancer, de prendre les meilleures décisions ou de les appliquer correctement. C’est bien de l’ensemble de ces défis dont il sera question ici.

En effet, maintenant que nous avons défini le sujet, il reste une question à traiter avant de décrire ce qu’est la concertation, de définir les conditions de sa mise en œuvre et de proposer quelques éléments de méthode qui permettront au lecteur d’être lui-même acteur des processus de concertation qu’il souhaitera organiser ou auxquels il sera conduit à participer.

La question de l’organisation de la démocratie est une des questions les plus complexes que nous ayons à traiter ; en effet, la démocratie est à la fois un État (un pays est démocratique ou non, il respecte certaines règles ou il ne le fait pas) et un processus : il n’y a pas de situation démocratique figée. Réalité mouvante, la démocratie est aussi une pratique qui s’appuie plus volontiers sur un corpus de principes que sur un ensemble de méthodes pratiques. D’une manière générale, la pratique démocratique en France est relativement fruste – ses méthodes d’organisation sont peu développées et, bien souvent, le citoyen n’est pas considéré comme étant apte à jouer un rôle en dehors de la fonction élective. C’est seulement lorsqu’il a reçu l’onction7 populaire ou le baptême du feu démocratique, c’est-à-dire lorsqu’il est élu, que le citoyen devient majeur, i. e. capable d’organiser et de décider les questions pratiques de la vie quotidienne dans l’espace public. L’élu, du fait même de son statut particulier, n’est plus un citoyen ordinaire. Ce dernier n’est d’ailleurs pas réellement considéré dans la pratique de la démocratie représentative, on y reviendra plus loin. Si le peuple est souverain, dans la démocratie représentative, le citoyen, cet atome du peuple, est mineur. Or, les évolutions de la société nécessitent de mobiliser le citoyen autant que le peuple et même encore plus largement.

7 Nous nous permettons d’utiliser ici un vocabulaire « religieux » parce que, même dans la tradition la plus républicaine, le suffrage universel a une fonction de transcendance qui donne à l’élu un caractère particulier qui le détache de la masse de ceux qui l’ont désigné. Même si cette tradition, très particulière à la France, semble perdre de la vigueur avec une banalisation de la personne de l’élu (notamment depuis que de « grands élus » ont été pénalement condamnés), elle reste encore assez vivace.

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Source : S. Arnstein

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Le développement des pratiques de démocratie participative, bien que souvent de façon maladroite – notamment parce que celle-ci, encore plus que la démocratie représentative, souffre d’un manque de méthodes pratiques –, tente de remettre le citoyen au cœur du processus de gouvernance8.

La concertation se développe peu à peu, en France, depuis environ vingt-cinq ans. Elle trouve des racines dans les profondeurs de l’histoire de la France depuis la Révolution mais n’a effectivement émergé qu’à la fin du xxe siècle, sous l’effet d’importantes modifications de la sociologie française et du fonctionnement général de notre société, d’une part, et, d’autre part, en raison des influences externes telles que la construction européenne ou la diffusion de concepts nouveaux comme le développement durable.

C’est ainsi que la concertation s’est développée à la fois sous la contrainte d’une réglementation qui s’est enrichie depuis un quart de siècle et grâce à la multiplication d’expériences de toutes sortes qui explique, en grande partie, la confusion qui règne dans l’analyse conceptuelle de cette pratique. C’est ce que nous allons exposer dans la première partie en montrant les origines lointaines et le développement récent des pratiques de concertation qui répondent à des aspirations de plus en plus fortes dans la société.

Dans la seconde partie de cet ouvrage, nous aborderons la concertation sous l’angle de la pratique et de la méthode.

Le management des parties prenantes, qui consiste à concevoir, organiser et animer des processus de concertation entre des acteurs à propos d’une question ou d’un projet, constitue le fondement méthodologique des propositions d’organisation qui sont formulées ici. On complétera cette approche en proposant 33 fiches outils qui inspireront le lecteur, nous l’espérons, dans sa pratique de la concertation.

8

8 Dans la suite, sauf mention contraire, nous utiliserons le terme « gouvernance » au sens de système d’organisation des pouvoirs institués ou non, c’est-à-dire qui intègre et articule aussi bien les institutions de la démocratie représentative que les processus divers de la démocratie participative.

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Partie 1 La concertation : évolution historique, nécessité d’aujourd’hui

Partie 1 - La concertation : évolution historique, nécessité d’aujourd’hui

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9 Rosanvallon P., Pour une histoire conceptuelle du politique, Seuil, 2003.

10 La loi Le Chapelier, du nom de l’avocat jacobin qui l’a défendue en 1791, a instauré la liberté d’entreprendre et donc interdit toute forme de groupement : corporation, compagnonnage, etc. Elle a donc eu pour effet de proscrire les syndicats et donc le droit de grève pendant une grande partie du xixe siècle.

11 Rosanvallon P., Le monde politique français, la société civile contre le jacobinisme de 1789 à nos jours, Seuil, 2004.

12 Ibidem pp. 384-390.

Partie 1 - La concertation : évolution historique, nécessité d’aujourd’hui

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La question de la concertation et, plus généralement, l’ensemble des questions relatives à l’organisation du dialogue politique dans l’espace public renvoient à une problématique centrale qui est celle de l’établissement d’un système de relations produisant des décisions. Ces relations s’établissent entre les citoyens et les élus. Les différentes formules d’organisation de ces relations constituent des modalités différentes de gouvernance. Les fonctionnaires ont pris une part de plus en plus importante dans le fonctionnement social ; ils forment la troisième catégorie d’acteurs que nous allons retrouver tout au long de ce guide. En effet, il n’est pas possible de considérer que les techniciens de l’État ou des collectivités locales sont transparents par rapport au fonctionnement démocratique. Sans aller chercher la dénonciation habituelle de la technocratie qui confisquerait le pouvoir au service d’une vision exclusivement techniciste, il est nécessaire, dès lors que l’on s’intéresse aux questions de démocratie participative et de concertation, d’étudier le rôle spécifique que les fonctionnaires peuvent y jouer. Il en est de même des autres techniciens qui, sans être fonctionnaires, jouent un rôle important dans la conception et la conduite des projets : les bureaux d’études, les architectes urbanistes et, plus généralement, tous ceux qui jouent un rôle de maîtrise d’œuvre auprès des services publics.

Le système de relations ainsi constitué du citoyen, de l’élu et du technicien produit des décisions qui fondent le « vivre ensemble », c’est-à-dire qui permettent à la société de s’organiser dans la durée, de sorte que chacun de ses membres y trouve sa place et y joue un rôle. C’est la fonction du politique9 qui, d’après P. Rosanvallon, est à la fois le champ « où se nouent les multiples fils de la vie des hommes et des femmes » et le travail « par lequel un groupement humain qui ne compose en lui-même qu’une simple « population » prend progressivement le visage d’une vraie communauté ». Ce système de relations s’organise en fonction de la recherche de l’intérêt général qui, depuis la Révolution, constitue la ligne d’horizon de l’État et le point focal vers lequel l’ensemble du fonctionnement politique est censé converger.

La France révolutionnaire a pris les formes du « jacobinisme » qui a été présenté comme un modèle démocratique garantissant que le peuple est effectivement souverain. Il a aussi été dénoncé comme la source de tous les maux d’une société enfermée dans les structures d’un État omnipotent et pourtant jugé inefficace dès la moitié du xixe siècle (cf. Tocqueville). L’importance prise par le thème du jacobinisme en France (que ce soit pour le défendre ou le dénoncer) a longtemps laissé dans l’ombre la complexité réelle d’une société dans laquelle les corps sociaux ont toujours résisté à leur effacement total. En effet, si le jacobinisme a tenté de se passer des corps intermédiaires (la loi Le Chapelier10) pour organiser une relation directe et exclusive entre l’État et la masse des citoyens en tant qu’individus, il n’y est jamais tout à fait parvenu.

Pierre Rosanvallon11 a bien montré que la culture politique illibérale révolutionnaire a été, pratiquement dès l’origine, sinon contestée, du moins complétée par une tradition d’organisation plus autonome de la société civile. C’est d’ailleurs souvent l’État lui-même qui est à l’origine de ce mouvement quand, par exemple, il rétablit les chambres de commerce en 1802 ou quand il crée les chambres consultatives de manufactures, fabriques et arts et métiers en 1803. Dans les deux cas, il ne s’agit certes pas de démanteler l’État ni même de limiter ses prérogatives ; il s’agit, au contraire, de trouver dans la société civile (organisée) des relais, des « béquilles » qui accroissent « sa capacité à plonger ses racines dans les profondeurs de la société »12, pour mieux la comprendre et anticiper ses réactions et agir en conséquence.

Plus proches de nous, la loi de 1884 qui légalise les syndicats et surtout celle de 1901 instituant les associations ont permis de constituer ce que P. Rosanvallon a appelé le « jacobinisme amendé » qui, selon lui, malgré les quelques modifications qu’il a subies au cours du xxe siècle, constitue encore aujourd’hui la trame du fonctionnement de la société française.

Si nous sommes encore sous le régime du jacobinisme amendé, celui-ci n’était pas sans espace de discussion et de débat, sans lieu de mûrissement des décisions publiques, sans système d’organisation d’un dialogue entre l’État et la société civile.

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Certes, comme pour les chambres consulaires, les associations et les syndicats ont connu les contraintes de l’institutionnalisation, voire de l’instrumentalisation. Cependant, ils ont aussi permis de façonner le fonctionnement de l’État et lui ont donné la possibilité d’entendre la société.

L’exemple des associations hygiénistes proposé par P. Rosanvallon illustre bien ce propos13. D’un côté, la révolution pasteurienne a montré que les individus ne sont pas totalement indépendants les uns des autres, parce qu’ils sont « reliés » entre eux par « les infiniment petits », les microbes qui matérialisent et rendent bien réelle l’interdépendance entre les êtres vivants. Or, avec cette révolution, on assiste à la substitution de la « conception de la société comme système d’interaction et d’interdépendance (…) aux approches précédentes dans lesquelles le lien social n’était compris qu’en termes de composition et d’agrégation » d’une masse indistincte.

L’introduction de cette idée d’interaction entre des acteurs non identiques et non nécessairement égaux provoque un amendement du jacobinisme, héritier en cela d’une tradition d’ancien régime. De l’autre côté, l’existence des associations permet à l’État d’être plus efficace pour atteindre ses propres objectifs tout en offrant la possibilité à des individus – regroupés mais considérés comme « mineurs » au regard de l’intérêt général – d’acquérir une relative autonomie. C’est ainsi que l’État s’appuie sur une multitude d’associations qui vont populariser les thèses pasteuriennes et militer pour l’adoption et le développement des pratiques hygiénistes.

Si, comme le souligne Rosanvallon, l’enjeu n’était pas de fonder une « société plus autonome », mais de développer une « puissance collective plus efficace », d’autres exemples montrent que l’on s’approche d’une plus grande autonomie de la société civile, au travers au moins de certaines de ses organisations. Rosanvallon cite le cas des mouvements d’éducation, comme par exemple la Ligue de l’enseignement qui a permis d’accélérer la généralisation de l’instruction universelle dans la dernière partie du xixe siècle et au xxe.

À titre d’illustration, nous reprendrons, pour notre part, l’action du mouvement associatif dans le domaine de la lutte contre le chômage de longue durée dans les années 8014. On constate en effet, comme le fait Rosanvallon à propos de l’instruction, que ces associations ont joué un rôle très important dans l’imagination, l’expérimentation et même parfois l’évaluation de pratiques nouvelles en matière d’aide et d’accompagnement des demandeurs d’emploi de longue durée. C’est typiquement le cas des associations intermédiaires ou des entreprises d’insertion (qui avaient majoritairement, malgré leur nom, le statut associatif) qui ont inventé de nouvelles conceptions des politiques de retour à l’emploi. Dans un domaine proche, les centres sociaux ou les associations de quartier ont été à l’origine d’innovations intéressantes reprises par l’État et généralisées. P. Rosanvallon explique que si « l’association ne remet pas en cause le modèle républicain originel »15 et si elle n’a pas pour fonction de promouvoir une plus grande autonomie de la société civile (notamment parce que l’État sélectionne et reprend à son compte, en les généralisant, les expérimentations qu’elle produit), elle n’exerce pas moins une influence qui peut être déterminante sur les politiques publiques.

Bien entendu, l’État reste largement le maître du jeu, notamment parce qu’il a lui-même intégré, à ses propres fins, une organisation qui lui apporte une souplesse suffisante pour absorber les mouvements de la société. Ce sont les « corps » qui ont joué ce rôle. Le premier d’entre eux a été, ce n’est certainement pas un hasard, celui des enseignants, créé par Napoléon au moment même où s’ébauche l’Université. L’objectif était de disposer de personnel qui ne gouvernerait pas les esprits (des étudiants) comme on administre les choses dans l’administration de l’État.

Par la suite, plusieurs autres corps sont créés au sein de l’État, notamment pour toutes les fonctions qui s’apparentent à des missions (d’où les prestigieux « grands corps de l’État »).

La souplesse ainsi donnée aux structures de l’État lui a permis de profiter au maximum de l’apport des associations qui jouaient un rôle « d’auxiliaires ». Le cas de l’enseignement est là tout à fait caractéristique : sans le corps des enseignants, la confrontation entre la Ligue de l’enseignement et les autres associations similaires d’un côté et une pure administration de l’autre, aurait certainement tourné à l’affrontement et à l’inefficacité. La capacité de dialogue, aussi ténue et aussi tenue fût-elle entre l’État et la société civile, a permis à l’instruction universelle de se déployer rapidement en France.

13

Ibidem p. 391.

14

D’autres exemples, comme celui du logement, pourraient illustrer la même réalité.

15.

Ibidem p. 383.

Partie 1 - La concertation : évolution historique, nécessité d’aujourd’hui

16

Callon M., Lascoumes P., Barthe Y., Agir dans un monde incertain, essai sur la démocratie technique, Seuil, 2001, 358 p.

Partie 1 - La concertation : évolution historique, nécessité d’aujourd’hui

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Les exemples précédents ne sont pas, bien entendu, des illustrations de pratiques de concertation au sens où nous l’entendons ici. Cependant, on voit bien que la concertation n’est certainement pas non plus une « nouveauté absolue » qui déboulerait dans le champ de l’action publique en France sans crier gare. Dès le xixe siècle, c’est-àdire au moment où se formait le schéma de gouvernance qui est encore largement le nôtre aujourd’hui, la question de la place et du rôle de la société civile dans le fonctionnement social et politique était l’objet de débat. C’est ainsi que le « jacobinisme amendé » a permis, tout au long du xxe siècle, que s’établisse un dialogue à la fois social (avec le syndicalisme) et sociétal (avec les associations). Le premier a certainement été plus développé que le second ; il est évident que nombre d’associations n’ont pas trouvé dans l’État ou auprès des collectivités locales le partenaire de dialogue qui aurait permis de construire une société civile plus autonome.

L’histoire du jacobinisme amendé montre que l’État, en France, est à même d’évoluer sur ce point, parce qu’il l’a déjà fait. Mais surtout parce qu’il a été conçu et pensé dans une tension permanente entre la vision idéale et orthodoxe d’une « politique de la généralité » (P. Rosanvallon) qui ne met en présence que la masse des individus et l’État afin de définir et défendre l’intérêt général, d’une part, et, d’autre part, une société civile qui n’a jamais été totalement inorganisée et qui a toujours eu (ne serait-ce qu’en confrontation et complémentarité avec l’État) une proximité avec cette même idée d’intérêt général.

C’est ainsi que l’on peut établir un lien direct, grâce aux enquêtes publiques, entre la protection des propriétaires dans la première moitié du xixe siècle et la protection de l’environnement à la fin du xxe. C’est ainsi, aussi, que l’on peut établir une typologie des différentes formes de concertation réglementées ou non, car l’État a su et a pu, bien que très tardivement, s’ouvrir à une certaine « démocratie dialogique »16 ou démocratie du dialogue, en intégrant dans ses propres règles de fonctionnement (ainsi que dans celles des collectivités territoriales) un certain nombre d’obligations astreignant à la concertation. C’est ainsi, enfin, que l’on peut aujourd’hui évoquer la concertation comme l’une des modalités de gouvernance d’un monde de plus en plus complexe où les individus, les groupes, les collectivités et les États sont de plus en plus interdépendants.

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