Action sociale : penser le pilotage, construire ses tableaux de bord

A. Ananos, A. Boukhatem

Action sociale : penser le pilotage, construire ses tableaux de bord

DOSSIER D’EXPERTS

3e édition

Après vingt ans de construction de tableaux de bord de l'action sociale, la pandémie et ses effets interrogent sur la qualité et la pertinence de leurs usages. Comment et pourquoi évaluer et manager des politiques publiques d'action sociale ; dans quels buts ? Pour qui ? Comment organiser la gouvernance, comment et à qui rendre des comptes ?

Ni réponses, ni recettes, ni dogmes, mais une approche fondée sur des chemins territoriaux différents, des expériences, des erreurs, des rectifications reposant sur des valeurs et des convictions. L'ouvrage propose au lecteur de partager cette conviction humaniste et de contribuer à son tour à la mise en œuvre de tableaux de bord donnant un sens et conduisant sur le chemin du progrès social, de l'émancipation et de « résistance au new management public ». La détermination et la construction des indicateurs sont des éléments à apprécier pour se doter d'un tableau de bord efficace.

Du spéculatif à l'opératif, les auteurs ont voulu décliner, dans cette nouvelle édition, une étude de terrain à travers l'évaluation d'une politique sociale de la prise en charge de la dépendance des personnes âgées à leur domicile.

Abdelkhalek Boukhatem a débuté sa carrière dans le secteur hospitalier, puis a exercé comme directeur général d'un syndicat intercommunal à vocation unique de restauration. Il est aujourd'hui directeur général adjoint des services au sein d’une collectivité territoriale en Île-de-France. Attaché territorial principal, titulaire d'un master 2 Management des organisations sanitaires et sociales, du cycle supérieur de Management de l'Inet, promotion 48, et d'un master 2 Management public territorial. Il est membre de l'Association des dirigeants territoriaux de l'Inet et de l'Union nationale des CCAS. Il est aussi membre du collectif des représentants des directeurs de l'Union départementale des CCAS et chevalier de l'Ordre national du Mérite.

boutique.territorial.fr ISSN : 1623-8869 – ISBN : 978-2-8186-1785-4

Illustration de couverture © NatxeraStock

Alain Ananos, administrateur territorial hors classe, a occupé des fonctions de direction générale au sein de diverses collectivités territoriales et établissements publics. Il est actuellement en poste en Île-de-France. Il est diplômé des universités de Paris 12 en gestion et de Paris 8 en histoire, ainsi que de l'École normale sociale. Ancien élève de l'École nationale d'application des cadres territoriaux (Enact) d'Angers et de l'Institut national des études territoriales (Inet), il est membre du cycle supérieur de management, promotion 35, et du cycle de direction générale, promotion 5 dite « bolivarienne ». Il est en outre syndicaliste de l'UGICT-CGT, tendance Émile Pouget (www.ugict.cgt.fr). Il est, par ailleurs, secrétaire général de l'Outil en main (www.loutilenmain.fr).

Action sociale : penser le pilotage, construire ses tableaux de bord

SERVICES À LA POPULATION ET ANIMATION

Action sociale : penser le pilotage, construire ses tableaux de bord

Alain Ananos Administrateur territorial

Abdelkhalek Boukhatem Directeur général adjoint des services

A. Ananos, A. Boukhatem

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3e édition

Après vingt ans de construction de tableaux de bord de l'action sociale, la pandémie et ses effets interrogent sur la qualité et la pertinence de leurs usages. Comment et pourquoi évaluer et manager des politiques publiques d'action sociale ; dans quels buts ? Pour qui ? Comment organiser la gouvernance, comment et à qui rendre des comptes ?

Ni réponses, ni recettes, ni dogmes, mais une approche fondée sur des chemins territoriaux différents, des expériences, des erreurs, des rectifications reposant sur des valeurs et des convictions. L'ouvrage propose au lecteur de partager cette conviction humaniste et de contribuer à son tour à la mise en œuvre de tableaux de bord donnant un sens et conduisant sur le chemin du progrès social, de l'émancipation et de « résistance au new management public ». La détermination et la construction des indicateurs sont des éléments à apprécier pour se doter d'un tableau de bord efficace.

Du spéculatif à l'opératif, les auteurs ont voulu décliner, dans cette nouvelle édition, une étude de terrain à travers l'évaluation d'une politique sociale de la prise en charge de la dépendance des personnes âgées à leur domicile.

Abdelkhalek Boukhatem a débuté sa carrière dans le secteur hospitalier, puis a exercé comme directeur général d'un syndicat intercommunal à vocation unique de restauration. Il est aujourd'hui directeur général adjoint des services au sein d’une collectivité territoriale en Île-de-France. Titulaire d’un master 2 Management des organisations sanitaires et sociales, du cycle supérieur de Management de l’Inet, promotion 48, et d’un master 2 Management public territorial, il est membre de l’Association des dirigeants territoriaux de l’Inet et de l’Union nationale des CCAS. Il est aussi membre du collectif des représentants des directeurs de l'Union départementale des CCAS et chevalier de l'Ordre national du Mérite.

boutique.territorial.fr ISSN : 1623-8869 – ISBN : 978-2-8186-1785-4

Illustration de couverture © NatxeraStock

Alain Ananos, administrateur territorial hors classe, a occupé des fonctions de direction générale au sein de diverses collectivités territoriales et établissements publics. Il est actuellement en poste en Île-de-France. Il est diplômé des universités de Paris 12 en gestion et de Paris 8 en histoire, ainsi que de l'École normale sociale. Ancien élève de l'École nationale d'application des cadres territoriaux (Enact) d'Angers et de l'Institut national des études territoriales (Inet), il est membre du cycle supérieur de management, promotion 35, et du cycle de direction générale, promotion 5 dite « bolivarienne ». Il est en outre syndicaliste de l'UGICT-CGT, tendance Émile Pouget (www.ugict.cgt.fr). Il est, par ailleurs, secrétaire général de l'Outil en main (www.loutilenmain.fr).

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Alain Ananos Administrateur territorial

Abdelkhalek Boukhatem Directeur général adjoint des services

DOSSIER D’EXPERTS

3e édition

SERVICES À LA POPULATION ET ANIMATION

Action sociale : penser le pilotage, construire ses tableaux de bord

Alain Ananos

Administrateur territorial

Abdelkhalek Boukhatem Directeur général adjoint des services

CS 70215 - 38501 Voiron Cedex - Tél. : 04 76 65 87 17 - Référence DE 880

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Il est interdit de reproduire intégralement ou partiellement la présente publication sans autorisation du Centre Français d’exploitation du droit de Copie.

CFC 20, rue des Grands-Augustins 75006 Paris.

Tél. : 01 44 07 47 70

© Territorial, Voiron ISBN : 978-2-8186-1785-4 ISBN version numérique : 978-2-8186-1786-1 Imprimé par Reprotechnic, à Bourgoin-Jallieu (38) - Avril 2021 Dépôt légal à parution

Sommaire Avant-propos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.7 Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.9

Partie 1

Réflexion sur le management et l’action sociale

Chapitre II La société intégrale et l’analyse des besoins . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.29 A - La Troisième Révolution. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

B - Les besoins artificiels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

C - Rep(an)ser le management. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

D - Sortir de la dictature du chiffre. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

E - Gestion par les résultats et tableaux de bord . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.29 p.32 p.34 p.36 p.38

Chapitre III Faut-il désobéir au New Management Public ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.43 A - Est-il légitime de désobéir en démocratie ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.44 B - Interpréter les données d’un tableau de bord ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.46

Chapitre IV Décider en raison, un impossible territorial ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.49 A - La question sociale et la fracture territoriale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.51 B - Vers un nouveau paradigme économique, social, politique ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.54

Conclusion Dépasser la décentralisation et aller vers une République fédérale ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.57

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Chapitre I Manager ou servir !. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.17

Sommaire 3

Partie 2

Mise en œuvre des tableaux de bord Chapitre I L’évaluation, un outil stratégique au service d’un projet politique. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.61 A - Identifier le contexte et le cadre de la démarche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.62 B - Présentation du tableau de bord de l’action sociale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.63

Chapitre II Organiser le changement. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.67 A - Un scénario en trois actes pour se préparer au changement. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.68 1. Premier acte : passer de l’administration à la gestion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.68 2. Deuxième acte : admettre les trois invariants de la démarche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.68 3. Troisième acte : réintroduire le public dans l’organisation : l’enjeu démocratique du changement. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.69

B - Manager la démarche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.71

Chapitre III Adaptation du service public aux besoins de l’environnement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.77 A - L’analyse des besoins. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.77 B - Des spécificités dans la relation utilisateur/production publique. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.80 C - Open Data et démocratie ouverte. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.82

Action sociale : penser le pilotage, construire ses tableaux de bord

Chapitre IV Organisation générale d’un tableau de bord de l’action sociale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.85

4

A - Données relatives aux politiques d’action sociale de la collectivité territoriale . . . . .

B - Données relatives aux populations et à leurs qualités. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

C - Données relatives à la société locale et à ses mutations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

D - Données relatives aux partenariats interne et externe à la collectivité territoriale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

E - Données relatives aux ressources humaines et financières . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

F - Données relatives aux effets de l’action sociale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.87 p.88 p.89 p.90 p.91 p.91

Chapitre V Indices et indicateurs dans le TBAS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.95 A - Les indices et les bilans. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.95 B - La prospective et la décision. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.99 C - La mise en œuvre du tableau de bord de l’action sociale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.100 1. La demande, expression du besoin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.101 2. Demandes recevant une réponse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.101 3. Demandes non traitées . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.101 4. Demandes potentielles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.101

Sommaire

Partie 3

Cas pratiques Chapitre I Transformation d’un nouveau périmètre d’action centré sur la relation usagers et l’action sociale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.105 A - Éléments d’appropriation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.106

1. Évaluation des spécificités des deux directions. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.106 2. Sens et valeurs partagés. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.106 3. La direction de l’action sociale et des relations avec les usagers : une direction centrée sur une politique d’inclusion. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.107

B - Orientations et missions : pour une inclusion réussie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.107 1. Le parcours de l’habitant. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.107 2. La zone de fragilité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.108 3. L’autonomie sociale et citoyenne. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.108 C - Processus clés : les prérequis nécessaires. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.108

1. Champs d’exploration choisis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.108 2. Prérequis relevés. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.109 3. Processus retenus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.110

D. Méthodologie employée. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.111

1. Points saillants du diagnostic . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2. Arbre à objectif. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.112

Chapitre II Conduite d’une évaluation de la prise en charge des personnes âgées . . . . . . . . . . . . . . p.119 A - Conduire l’évaluation d’une politique en direction des personnes âgées . . . . . . . . . . . . . p.119 1. Le cadre de la démarche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.119 2. État des lieux (données démographiques). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.121 3. Le rapport Laroque, précurseur des politiques publiques en direction des personnes âgées . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4. La construction progressive de l’aide à domicile aux services à la personne. . . . . . . . . . . . . . . . .

5. Les caractéristiques de l’offre. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6. Pertinence du mode d’intervention. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.124 p.125

p.128

p.130

B - Définitions et concepts de la dépendance. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.131 1. La vieillesse. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.132 2. La dépendance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.133 3. Mesure et évaluation de la dépendance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.138 C - Modalités et étude pratique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.144

1. Résultats des entretiens avec les professionnels. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.145 2. Relation entre les formes de dépendances. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.146

D - Scénario modèle Coscevo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.157 1. Les acteurs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.160 2. Les variables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.160 3. Les événements. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.160 4. Les processus. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.160

Action sociale : penser le pilotage, construire ses tableaux de bord

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Sommaire 5

5. Les signaux faibles. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.161 6. Les boucles de rétroactions régulatrices. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.162 7. Les boucles de rétroactions exacerbatrices . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.164

E - Intérêt managérial. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.164

Conclusion générale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.167

Annexes Annexe I Guide d’entretien. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.171 Annexe II Produire un service, accueillir dans un bâtiment administratif. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.185 Annexe III Adapter le CCAS aux enjeux d’aujourd’hui. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.191 Annexe IV Fracture sociale-fracture territoriale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.201

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Annexe V Éléments de vocabulaire relatifs à l’intégration . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.205

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Sommaire

Avant-propos Cette nouvelle version s’intègre dans un travail commencé alors que Michel Rocard était Premier ministre et Manuel Valls, adjoint au maire d’Argenteuil, vice-président du centre communal d’action sociale.

Cet ancien monde fondé sur la pensée que le devoir de l’humanité était d’agir pour le bien commun.

Cette mise en question, cette interrogation, nous la posions déjà dans nos précédentes versions, observant que ne pouvaient être possibles ces politiques de fragmentation de la société, ces alternatives créatrices de sens sans tenter d’assembler, de construire une politique globale innovante et adaptée.

Ainsi, en une trentaine d’années, malgré de nombreux textes, de lois, de règlements, l’analyse des besoins sociaux et l’évaluation ne sont restées que des expérimentations désordonnées alors même que les mises en cause des « acquis sociaux » au nom de la rationalité économique libérale se développaient dans une cohérence d’une redoutable efficacité, investissant la totalité du champ de la pensée.

Plusieurs éléments nous permettent de penser que ces mouvements ont en commun le refus, ou du moins un conflit d’interprétations sur l’évolution de notre pays et sur le sens des réformes.

Le cycle de la dictature du chiffre et du New Management Public serait-il en train de s’achever ? Ce n’est pas certain, tant ceux qui sont convaincus d’être en marche vers un futur désirable disqualifient encore toutes protestations au motif qu’elles seraient la marque d’un refus, d’un conservatisme, entrave à la liberté de chacun de se réaliser.

En responsabilité de diriger, nous nous interrogions sur la nécessité de résister à la dic1 tature du chiffre, de cultiver la désobéissance, le « refus de parvenir » , lorsqu’a démarré le mouvement des gilets jaunes suivi des grèves et manifestations, oppositions à la pour-

1. Morel Darleux C., Plutôt couler en beauté que flotter sans grâce : réflexions sur l’effondrement, Libertalia, 2019.

Avant-propos

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Dans cette période difficile de Covid-19, mais probablement riche de possibles, que traverse notre société, les politiques publiques se trouvent mises en question. Cette mise en question oblige à repenser profondément, ses buts, ses moyens, ses constructions tout en prenant en compte les progrès réalisés depuis l’acte 1 de la décentralisation.

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suite de la casse des « conquis sociaux » et aujourd’hui l’effondrement de la rationalité libérale face à une forme primaire de vie : la Covid-19.

Le modèle d’une gouvernance d’experts, appuyant la décision du politique, en partie détachée du corps social est ressenti comme insupportable et, même aujourd’hui dans la gestion de cette crise, il n’est pas certain que le comité d’experts médicaux se substituant aux experts économiques pour appuyer les décisions politiques ne soit pas in fine lui-même remis en cause.

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Alain Bertho, sociologue, observateur des conflits sociaux, traite de la vague de soulève2 ments et conflits qui éclatent dans le monde et analyse la multiplication de ces conflits tout comme le fait l’équipe de la revue Esprit dans son numéro 4613, à travers un prisme différent certes mais tous deux nous incitent à repenser en urgence la nature du lien social et proposer de nouvelles fondations pour ouvrir sur un futur possible.

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2. Alain Bertho a créé un observatoire des conflits, anthropologie du présent (http://berthoalain.com).

3. « Le partage de l’universel », Esprit n° 461, janvier-février 2020.

Avant-propos

Introduction Les politiques publiques « sociales » ne sont pas un « gros mot », une incongruité ; elles sont l’ensemble des systèmes qui ont pour finalité de protéger les individus contre les effets et les impacts financiers et moraux des risques sociaux : maladie, invalidité, maternité, chômage, exclusion, vieillesse, enfance…

Les évolutions des politiques publiques « sociales » ont toujours eu lieu à l’issue de cycles où la Nation avait eu à faire face à une crise majeure : après la guerre de 1870 et la Commune, après la guerre de 1914-1918 et après la guerre de 1939-1945. Depuis les années 1970, la redéfinition en cours est portée par les tenants de l’École de Chicago, les forces de progrès abandonnant le champ de la lutte des classes pour les enjeux sociétaux plus en adéquation avec le libéralisme économique.

Notre politique publique actuelle est encore, et malgré tout, fondée sur le programme du Conseil national de la Résistance. À la Libération, les réformes mises en place (organisation de la Sécurité sociale) se situent dans cette continuité de construction du triptyque républicain « liberté, égalité, fraternité » dont la solidarité est la déclinaison pour réaliser le vivre-ensemble, le contrat social.

La construction de la Nation en France a et s’est toujours accompagnée d’une action préalable de l’État. Un État, compromis des rapports de force, pour lutter contre le paupérisme et pallier les défaillances du patronat social, des églises, des organisations ouvrières et résoudre la question sociale en préservant la Nation. Un État qualifié de « providence » par les tenants du libéralisme, un État en marche vers une République sociale et laïque pour les autres.

Cette conception de l’État et de la Nation fait l’objet de critiques, notamment des idéologues libéraux anglo-saxons qui mettent l’accent sur l’initiative individuelle, les libertés individuelles plutôt que sur la solidarité, et qui de ce fait mettent l’accent sur l’effet soidisant négatif des prélèvements sociaux élevés. D’où l’importance de bien mener la bataille des indicateurs pour définir ce qu’il convient d’évaluer.

Introduction

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L’impôt finance une partie du budget, manifestant ainsi la volonté collective de faire société. L’autre partie est financée par les cotisations sociales, redistribution de la valeur ajoutée produite par les collectifs de travail (salariés + entreprises).

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Ainsi, depuis 1945 et la généralisation du PIB, les politiques publiques sont soumises à la dictature du chiffre qui ne prend pas en compte les services non marchands4, ni même le « travail » accompli par la biodiversité.

Cette question du calcul du PIB et de l’équilibre entre les parties est un débat confisqué même si chacun peut mesurer les risques à poursuivre dans cette logique de trop-plein sans un regard pour ceux qui crèvent de faim et la destruction massive des biens communs.

Le rôle de l’État centralisé, déconcentré ou décentralisé est légitime pour organiser et garantir le contrat social. Pour être la clé de voûte d’un système encore faut-il que les autres pierres du système puissent trouver leur place et qu’il ne soit pas soumis au seul dogme du néolibéralisme.

Dès lors, la crise du secteur non marchand qui a pris corps ces dernières années et est devenue visible, voire spectaculaire, rappelle que les causes structurelles de l’existence d’un secteur non marchand sont toujours présentes, la crise sanitaire liée à la Covid-19 en portant une nouvelle illustration.

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Il ne s’agit pas d’une découverte mais du rappel des effets et des impacts du développement fondé sur des besoins artificiels. Chacun a pu faire le constat de l’éclatement progressif des structures familiales et locales et des politiques publiques d’accompagnement de ce développement mises en œuvre pour accompagner ce développement.

Ces politiques d’accompagnement ont plutôt réussi, car la satisfaction progressive des besoins primaires d’alimentation, de logement et d’équipement a permis l’émergence de nouvelles demandes liées à la citoyenneté ou à la culture de l’ego, ou les deux.

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La contradiction entre les possibilités d’allocations de ressources aux politiques publiques, l’analyse des besoins sociaux et la réponse à la demande sociale n’était, jusqu’à la crise sanitaire de Covid-19, plus un objet de débats, ni de projet politique. Les conceptions libérales avaient pris le pas au prétexte d’une modernité « naturelle » sur toutes les autres propositions alternatives. Ainsi, la recherche de ressources supplémentaires auprès des bénéficiaires de services a été mise en place, la recherche de mécènes « sponsor-ship » encouragée par des dispositifs fiscaux favorables et, enfin et surtout en ce qui nous concerne l’amélioration de la gestion des politiques publiques et de nos organisations, par le recours à des méthodes issues du secteur marchand.

Ces trois axes procèdent, bien qu’ils puissent émaner de projets politiques différents mais dont En marche propose la synthèse, questionnent à terme la construction de la République sociale et le « faire Nation » en questionnant sur la pertinence de la solidarité, exprimée par l’impôt.

Accroître l’efficacité, améliorer l’efficience ont été des objectifs assignés que nous avons eus à mettre en œuvre à travers le management public, le marketing public, leviers du New Management Public auquel nous avons tous été confrontés5. Les débats d’alors demeurent ceux d’aujourd’hui : Comment articuler efficacité avec efficience sociale ?

L’efficacité ne doit-elle se mesurer qu’à l’aune d’une certaine vision de la rationalité budgétaire ? Comment, au niveau de nos politiques publiques, évaluer les effets à court terme, ceux à moyen terme et accompagner dans un cadre contraint l’évolution des besoins ?

Cette question de la qualité du management public et du sens donné à nos organisa4. Raveaud G., Économie : on n’a pas tout essayé !, chapitre 9 : « Sortir de la croissance », Seuil, 2018.

5. Génie Urbain n° 413, janvier 1995, « Management ».

Introduction

tions emportait plus que la seule atteinte des objectifs de la rationalisation budgétaire, l’efficience devait avoir pour résultats à la fois les objectifs de coûts, bénéfices internes à l’organisation mais aussi des bénéfices externes, le développement de la citoyenneté, une meilleure santé, un accès plus grand aux politiques culturelles, etc.

Un peu plus loin, les auteurs poursuivent en éclairant les mots entendus lors du mouvement des gilets jaunes et lors des derniers mouvements sociaux dont celui des soignants : « Tout a été dit du chômage et de sa hausse, mais écoute-t-on et comprend-on les chômeurs ? Sait-on ce que représente réellement, pour un homme ou pour une femme, l’exclusion de la citoyenneté par l’exil du travail ? Quant à ceux qui ont un emploi, qu’attendent-ils de leur activité professionnelle, lorsque le temps libéré est devenu supérieur au temps de travail ? Qu’attendent-ils de leur vie ? À quelle démocratie, quelle liberté aspirent-ils ? » De nouveau, la France est donc en crise ! Cette dernière n’est pas pétrolière, pas industrielle, pas urbaine, pas bancaire mais sanitaire, une crise tous les 12 ans depuis Mai 68, moments de conquis sociaux et sociétaux importants. De nouveau, une crise tentaculaire qui atteint tout, l’économique, le social, le politique, l’identitaire. De nouveau, la promesse que de cette crise surgira le nouveau contrat social. Il serait ainsi mis fin aux aggravations des exclusions qui disloquent le lien social, à la désocialisation du travail et en 1995 déjà René Mouriaux écrivait : « Il y a une conjoncture relativement favorable pour un redémarrage qui ne prendra de l’ampleur que s’il s’accompagne d’actes cohérents, poursuivis et prolongés. »7 Dans leur ouvrage, les auteurs observent que ce retour à l’œuvre est à l’ordre du jour8 « dans les domaines où la perte est la plus sensible. Voué à devenir « managérial », l’hôpital doit économiser sur le « coût » de la santé comme d’autres doivent économiser sur le « coût » du travail. Le médecin, invité à exécuter des protocoles, veut rester ou redevenir « l’homme de l’art ». Dans la santé, dans le travail personnel et collectif de ses équipes, infirmières, aides-soignantes, psychologues, retour à l’œuvre ! L’ouvrier, l’employé, le technicien, l’ingénieur, le chercheur ne veulent pas être programmés sous la dictée.

Ils ont un savoir, des idées, de l’imagination. Ils veulent être rétribués pour cela, pour 6. Alezard G., Brovelli L., Delahaye G., Leterrier J.-M., Faut-il réinventer le syndicalisme ?, L’archipel 1995.

7. Mouriaux R., Futurs, 27 avril 1995.

8. Gori R., Lubat B., Silvestre C., Manifeste des œuvriers, Actes Sud, 2017.

Introduction

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La nature et le concept de performance se devaient donc d’être profondément différents de ceux mis en œuvre dans le secteur marchand lucratif. Cette réflexion était aussi en cours à la CGT6. Dans le préambule de cet ouvrage que soulignent les auteurs : « En France, le tissu social se lézarde. Chacun s’inquiète et s’interroge. Mais chacun a-t-il bien conscience que rien ne sera jamais plus comme avant ? Au cœur des préoccupations, bien sûr, il y a l’emploi. Paradoxe : le salarié n’a jamais autant tremblé à l’idée de perdre ce qu’il aspire à ne plus subir. Mais quand les modes de production se modifient à un rythme soutenu, quand la redistribution internationale du travail conduit les pays de l’Union européenne et les organisations d’employeurs à se plaindre de la concurrence des pays pauvres où l’on travaille beaucoup pour des salaires de misère, quand concurrence, compétitivité et délocalisation sont érigées en dogme, une société sans chômeurs est-elle encore possible ? Quand la population vieillit de façon importante et que l’emploi se fait rare, peut-on encore conserver le même niveau de protection sociale ? Faut-il partager le travail ou les revenus, ou bien les deux ? »

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leur qualification, chèrement acquise, par le diplôme ou par l’expérience, non pour les calculs d’actionnaires rapaces. Ils ne veulent pas être « délocalisés ». Ce que l’on appelle le dumping social, la mise en concurrence généralisée, est la négation de l’universalité.

Retour au respect mutuel des gens qui travaillent ! Retour à l’œuvre ! Le désir de retour à l’œuvre sonne à toutes les portes de la vie : la vie de l’humain qu’on soigne, qu’on éduque, à qui on rend justice, qui s’informe, qui se cultive, qui joue, qui s’associe, qui se bat, fort de la solidarité qui s’offre à qui sait la chercher. Ouvriers, debout ! » La question du rôle de l’État, du sens donné à son intervention, est donc essentielle ?

Quelle est sa fonction ? Arbitre du bien public ? Employeur ? Puissance de tutelle ?

Serviteur zélé du dogme néolibéral ? Cette question nous interroge aussi dans nos « intimités d’agents publics ». Nous le savons : sans partenaires sociaux représentatifs et responsables, sans contrat social négocié, il n’y a pas d’adaptations possibles de la démocratie sociale et du paritarisme.

Sans dialogue avec les territoires, la décentralisation et la réforme territoriale ne peuvent apparaître comme la poursuite des transferts de charges masquant l’incurie d’un projet cohérent, au prétexte que les collectivités territoriales sont des lieux de proximité et de solidarité. Les inégalités entre territoires posent la question de l’action correctrice de l’État, de son organisation et du rôle des diverses agences qui alimentent le New Management Public. Enfin les résultats successifs des différentes élections ainsi que l’analyse des évolutions de l’opinion interrogent sur la fracture civique et sociale, en cours.

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Trois fractures semblent aujourd’hui disloquer notre édifice, fracture sociale, fracture territoriale, fracture civique. La question sociale, au cœur des débats, pose le cadre de la cohésion. Elle mélange la question de la singularité, l’assurance individuelle et la solidarité, elle donne sens à la dimension de citoyenneté, elle donne sens à la Nation, à la République.

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En ce qui concerne la France, la Révolution à partir de 1793 va devenir centralisatrice mais ce qui préside les travaux de 1789 fondés sur l’abandon des privilèges personnels lors de la nuit du 4 Août, c’est la disparition des privilèges territoriaux.

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J. Godechot rappelle la puissance du décret du 9 novembre 1789, notamment de son article 10, en soulignant que les révolutionnaires veulent certes l’ordre, l’efficacité, la simplification, mais ils tiennent surtout à supprimer l’esprit provincial ennemi du progrès.

Plus concrètement, la libération des forces du marché suppose la destruction des archaïsmes pour permettre la libre circulation des marchandises, la libre entreprise, celle du commerce et de l’industrie, et elles s’opposent dans la conjoncture d’alors (comme dans celle d’aujourd’hui) aux traditions locales […].

10 La Révolution est marquée dès le premier texte de la Constituante par la question territoriale de la nouvelle carte administrative de la France.

Chacun se souvient de l’affrontement entre Sieyès,Thouret porteurs du projet d’un découpage organisé à l’équerre et au double décimètre (81 départements exactement carrés, à la même superficie, découpés en districts, cantons tout aussi carrés et dont la population moyenne était déterminée par la volonté générale et centrale) et Mirabeau qui défendait

9. Les institutions françaises sous la Révolution et l’Empire, Puf, 1951.

10. Révolution et décentralisation, le système administratif français et les principes révolutionnaires de 1789, sous la direction de Jacques Moreau et Michel Verpeaux, Économica, 1999.

Introduction

les droits à la géographie humaine et à l’histoire, la journée de cheval remplaçant à l’issue des débats parlementaires l’équerre.

Malgré ce compromis, le territoire indivisible est découpé aussi uniformément que possible, le rationnel doit remodeler le réel.

Le troisième acte de la réforme qu’a voulu conduire Manuel Valls est bien dans la puissance rénovatrice de 1789 visant à créer les conditions d’une nouvelle impulsion libérale à front renversé. Hier, le nationalisme autrefois valeur révolutionnaire est devenu le fer de lance de la réaction, la gauche réalise le programme néolibéral de Giscard, enchaînant les réformes sociétales et démantelant les droits sociaux considérés comme archaïques.

Est-ce la fin, dans cette Europe néolibérale, du contre-système républicain qui affirme l’égalité destructrice des « privilèges », donc des « particularismes », qui allait du particulier à l’universel, du concret à l’abstrait, du réel au rationnel ? De cet État dont la laïcité est constitutionnellement garantie et dont l’organisation administrative demeure unitaire ?

Nous devons être les ouvriers de cette construction européenne. Dans La Volonté de puissance, en 1887, Nietzche écrit : « Je n’ai osé que très récemment m’avouer que j’étais nihiliste à fond. » Le nihilisme de Nietzsche me semble proche de l’espoir/désespoir de ceux qui se lèvent aujourd’hui, de ces désobéissances en devenir, une fois posé le postulat que le monde n’est plus explicable par la fin (du devenir), l’unité (la valeur ultime) et l’être (notre existence), illusions dont nous sommes les créateurs.

Les utopies créatrices laissent place, au-delà du droit, au devoir que l’être libre s’impose afin d’exercer sa responsabilité. Devoir et action pour parvenir à une société plus juste, plus libre, plus égalitaire et plus fraternelle.

Karl Marx rappelait qu’« une révolution radicale ne peut être que la révolution des besoins radicaux ». Il nous faut alors peut-être retrouver l’obscurité pour que, sous la lune, la transformation sociale s’opère.

Aujourd’hui, notre responsabilité, dans l’élaboration du nouveau contrat social, est-elle de suivre Kant qui écrivait : « Avant qu’une véritable philosophie de l’Univers puisse naître, il est nécessaire que l’ancienne soit détruite ; de même la pourriture est le dernier degré de la décomposition qui précède nécessairement toute génération nouvelle » ? Ou bien est-elle celle d’éternels apprenants portée par Mariana Mazzucato de l’Institut pour l’innovation et l’utilité publique au sein de l’University College de Londres et de répondre aux détenteurs de vérité, aux encenseurs de la vertu, aux marchands du monde, aux obsédés de l’au-delà, aux associations de coquins que nous sommes au travail dans la construction d’une alternative collective librement choisie par chacun d’entre nous.

C’est la voie possible avec le programme Horizon Europe 2021-2027 en Europe mais aussi aux États-Unis autour des tenants d’un nouveau Green New Deal telle la sénatrice Alexandria Ocasio-Cortez.

Dans ce contexte, la construction de la Nation, et en l’occurrence de la Nation européenne, demeure liée à la construction de l’État, les deux sont indissociables, l’État précède la

Introduction

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« Tout est faux, tout est permis, rien n’est vrai, tout est permis. » Ainsi parlait Zarathoustra.

Utopie libertaire, désordre salutaire, rêve d’émancipation égalitaire, il n’y a pas de vérité, comme on pourrait nous laisser croire. Ni dieu, ni État, ni capital. Rien ! C’est au prix de ce rien, qui n’est pas un vide mais un possible, que nous construirons nos nouveaux rituels et usages républicains.

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Nation, il développe le sentiment national. Ce parti pris, issu de la Révolution française préside aux débats même s’il est confronté à la dictature du chiffre et au dogme néolibéral, dominant au sein des instances européennes.

C’est peut-être le propre de la réécriture ou peut-être de la crise du sens qui frappe les politiques publiques que de rendre ardu l’exercice de définition de l’objet.

Aussi, il paraît difficile de se tenir au seul mode opératoire, à la boîte à outils, au périmètre consensuel et délimité sans aborder d’autres questions.

Ces dernières n’ont à première vue rien à voir avec l’objet, voire avec l’impulsion d’achat du lecteur qui cherche, mais elles ont quand même à voir tant les pressions du New Management Public, des ratios financiers, de la crise en général délitent les politiques publiques.

Toutefois, les outils d’évaluation doivent contribuer et répondre à la redevabilité (et par là même à l’utilité) de l’action publique à laquelle nous sommes tous soumis : Article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen « La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration. »

Action sociale : penser le pilotage, construire ses tableaux de bord

Aussi, dans la continuité d’une réflexion sur le management et l’action sociale, sur les tableaux de bord, la mise en perspective d’une évaluation d’une politique publique de l’aide à domicile auprès de personnes dépendantes rendra plus lisibles l’utilisation et l’appropriation d’outils de pilotages managériaux.

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Introduction

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Partie 1 Réflexion sur le management et l’action sociale

Partie 1

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Chapitre I

Manager ou servir !

Ce titre reprend le titre d’un ouvrage collectif de l’Institut de recherche de la FSU, publié aux éditions Syllepse en 2011, Manager ou servir : les services publics aux prises avec le nouveau management public.

Marathonien de la fonction publique, produit de la méritocratie républicaine, c’est cette sentence de Gracian qui m’a fait prendre conscience de ce paradoxe lors d’un conseil d’administration de l’ADT Inet au cours duquel nous échangions doctement des affronts à la raison, des camouflets à la justice que les évolutions en cours sont en train de produire au sein de nos collectivités.

11 Baltasar Gracian, auteur de L’art de la prudence , finit sa vie en exil et chacun sait pour nos fonctions dirigeantes le risque d’apparaître « hors norme ».

« Que peut faire de mieux un homme dans sa vie ? Transformer en conscience une expérience aussi large que possible », répond André Malraux, dans L’espoir.

Je convoque ici Malraux pour appréhender la question éthique et morale de notre fonction de dirigeant, consentir à quelques explications personnelles pour justifier de ce texte et expliquer pourquoi, reprenant ainsi Gramsci, je crois que le dirigeant territorial se doit de haïr l’indifférence, c’est-à-dire de haïr l’acceptation des choses comme elles vont et de détester la confiance faite aux experts – qui n’est autre que la paresse qui contribue au cours des choses quand elle ne se contente pas de la justifier.12 « Certes, je sortirai, quant à moi, satisfait D’un monde où l’action n’est pas sœur du rêve ; Puissé-je user du glaive et périr par le glaive !

Saint Pierre a renié Jésus… Il a bien fait ! » (Charles Baudelaire, Les fleurs du mal) 11. Gracian Baltasar, L’art de la prudence, Rivages Poche, n° 116, 1194.

12. Gramsci Antonio, Pourquoi je hais l’indifférence, Rivages Poche, n° 746, 2012.

Partie 1

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« Il faut être riche pour hériter. Les pauvres n’ont pas de parents. » (Baltasar Gracian, El Criticon)

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