Studia Ekonomiczne nr 4 2016

INSTYTUT NAUK EKONOMICZNYCH POLSKIEJ AKADEMII NAUK

STUDIA EKONOMICZNE

641008 770239 9

ISSN 0239–6416

ECONOMIC STUDIES nr 4 (XCI) 2016

WARSZAWA 2016

STUDIA EKONOMICZNE ECONOMIC STUDIES

INSTYTUT NAUK EKONOMICZNYCH POLSKIEJ AKADEMII NAUK

STUDIA EKONOMICZNE ECONOMIC STUDIES nr 4 (XCI) 2016

WARSZAWA 2016

Czasopismo Instytutu Nauk Ekonomicznych PAN

Studia Ekonomiczne RADA NAUKOWA Marek Belka, Barbara Despines, Marian Gorynia, Tamara E. Kuzniecowa, Adam Lipowski, Peter Mihályi, Krzysztof Starzec, Lew V. Nikiforow Komitet Redakcyjny Krzysztof Bartosik (Redaktor Naczelny), Urszula Grzelońska, Joanna Kotowicz-Jawor, Witold Kwaśnicki, Leszek Morawski, Jerzy Mycielski (Redaktor Statystyczny), Adam Noga, Lesław Pietrewicz, Urszula Skorupska (Sekretarz Redakcji), Andrzej Sławiński Redakcja Władysława Czech-Matuszewska Lesław Pietrewicz Opracowanie graficzne i projekt okładki Beata Gratys Wydawca Instytut Nauk Ekonomicznych PAN © Copyright by Instytut Nauk Ekonomicznych PAN, 2016 ISSN 0239–6416 Wersja elektroniczna (e-ISSN 2084–4395) jest dostępna na stronie: http://inepan.waw.pl/publikacje/studia-ekonomiczne Forma drukowana stanowi wersję pierwotną.

REALIZACJA WYDAWNICZA Wydawnictwo Key Text sp. z o.o.

01–142 Warszawa, ul. Sokołowska 9/410 tel. 22 632 11 36, 665 108 002 www.keytext.com.pl wydawnictwo@keytext.com.pl

SPIS TREŚCI Barbara BŁASZCZYK, Wprowadzenie do numeru. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 525

ARTYKUŁY Barbara BŁASZCZYK, Odwracanie prywatyzacji w Polsce i na Węgrzech . . .

Piotr KOZARZEWSKI, Zmiany w polityce właścicielskiej państwa polskiego Peter MIHÁLYI, Renacjonalizacja i recentralizacja w gospodarce Węgier, 2010–2016 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Miklós SOMAI, Ewolucja interwencji państwa w gospodarkę – na przykładzie Francji i Słowenii . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Éva VOSZKA, Nacjonalizacja na Węgrzech w kontekście międzynarodowym Miklós SZANYI, Upaństwowienie i wzrastająca interwencja państwa zagrożeniem dla instytucji rynkowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

527 555 579 598 617 635

RECENZJE Ryszard BUGAJ, Toksyczne euro (recenzja książki: S. Kawalec, E. Pytlarczyk, Paradoks euro. Jak wyjść z pułapki wspólnej waluty, Poltext, 2016) . . . . . . . . 652 ROCZNY SPIS TREŚCI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 656

CONTENTS Barbara BŁASZCZYK, Editor’s Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 525

ARTICLES Barbara BŁASZCZYK, Privatization reversal in Poland and Hungary . . . . . . .

Piotr KOZARZEWSKI, Changes in the ownership policy of the polish state Peter MIHÁLYI, Renationalization and recentralization in Hungary, 2010– –2016 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Miklós SOMAI, Changing state interference in the economy: The case of France and Slovenia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Éva VOSZKA, Nationalizations in Hungary in an international context . . . . . .

Miklós SZANYI, Nationalization and growing state intervention as a threat to market institutions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

527 555 579 598 617 635

REVIEWS Ryszard BUGAJ, Toxic euro (Review of the book: S. Kawalec, E. Pytlarczyk, „Euro paradox: How to escape the common currency trap”, Poltext , 2016) 652 YEARLY CONTENTS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 656

STUDIA EKONOMICZNE 1 ECONOMIC STUDIES NR 4 (XCI) 2016

WPROWADZENIE DO NUMERU

Przedstawiony zeszyt „Studiów Ekonomicznych” zawiera sześć artykułów będących owocem realizacji wspólnego polsko-węgierskiego projektu naukowego „Wzorce rozwoju krajów Europy Środkowo-Wschodniej po kryzysie lat 2007–2009, na przykładzie Polski i Węgier”. Projekt ten był realizowany we współpracy Instytutu Nauk Ekonomicznych PAN z Instytutem Gospodarki Światowej WAN w ramach Porozumienia o Współpracy między Polską Akademią Nauk a Węgierską Akademią Nauk na lata 2014–2016. Kierownikiem projektu ze strony węgierskiej był prof. Miklós Szanyi, a ze strony polskiej prof. Barbara Błaszczyk. Główne nurty zainteresowań w ramach tego projektu koncentrowały się na problematyce przekształceń własnościowych i roli państwa w gospodarce, zagadnieniach innowacyjności, przedsiębiorczości i internacjonalizacji gospodarek oraz konwergencji systemowej, szczególnie w dziedzinie zabezpieczeń socjalnych. Oprócz prac stricte naukowych współpraca w ramach projektu była poświęcona systematycznej wymianie informacji o sytuacji ekonomicznej na Węgrzech i w Polsce oraz dyskusji o rozwiązaniach systemowych i narzędziach polityki gospodarczej stosowanych w obu krajach. W kolejnych latach współpracy odbyły się trzy międzynarodowe konferencje naukowe (dwie w Warszawie i jedna w Budapeszcie). W wyniku trzyletniej kooperacji wykształciły się też silne więzi współpracy między naukowcami polskimi i węgierskimi. Niektórzy członkowie Zespołu występowali razem na dużych międzynarodowych konferencjach i organizowali wspólne autorskie sesje na tych konferencjach (np. na Pierwszym Kongresie Ekonomii Porównawczej w Rzymie w czerwcu 2015 r.).

Przedstawione w tym zbiorze publikacje są rezultatem wybranego nurtu prac Zespołu polsko-węgierskiego, poświęconych zmieniającej się roli państwa w gospodarce, a w szczególności obserwowanym tendencjom w obszarze przekształceń własnościowych oraz towarzyszącym tym procesom regulacjom państwowym. Większość artykułów koncentruje się na analizowaniu z tego punktu widzenia aktualnych cech systemu gospodarczego w Polsce i na Węgrzech, a autor jednego artykułu przygląda się doświadczeniom Francji i Słowenii w tym samym obszarze. Mimo tego samego przedmiotu zainteresowań, podejście każdego autora do analizowanej materii jest odmienne. Barbara Błaszczyk zajmuje się w swoim artykule kategorią szeroko pojętego odwracania prywatyzacji w Polsce i na Węgrzech i przedstawia autorską typologię zjawisk, które składają się na tę

526

Barbara Błaszczyk

zbiorczą kategorię, próbując stworzyć ramy porządkujące omawiane zagadnienia.

W części empirycznej artykułu znajdujemy przykłady wymienionych typów odwracania prywatyzacji w obu krajach. Piotr Kozarzewski omawia główne tendencje w zmianach polityki właścicielskiej państwa polskiego, podkreślając wyraźny trend w stronę jej etatyzacji, występujący od kilku lat. Peter Mihályi omawia procesy renacjonalizacji i recentralizacji gospodarki na Węgrzech, na tle szerszych zmian ustrojowych tego kraju w ostatnich sześciu latach, wskazuje też na objawy osłabiania konkurencji na skutek określonych regulacji państwowych. Miklós Somai opisuje kolejne fale prywatyzacji i nacjonalizacji przedsiębiorstw w okresie kilku minionych dziesięcioleci w dwóch tak różnych krajach jak Francja i Słowenia i znajduje w nich pewne podobieństwa. Są nimi głęboko zakorzenione tradycje etatystyczne, które czynią bardziej „naturalnym” proces upaństwowienia niż prywatyzacji. Mimo tej inercji w dłuższym okresie oba te kraje muszą się, zdaniem autora, jednak dostosować do europejskiego otoczenia gospodarczego i politycznego. W dwóch ostatnich artykułach autorzy starają się wprowadzić nieco szerszą optykę. Éva Voszka, przedstawiając procesy nacjonalizacji na Węgrzech w kontekście międzynarodowym, zwraca uwagę na różnice między „ratunkowymi” nacjonalizacjami w krajach Europy Zachodniej a pozornie podobnymi procesami w jej kraju. Przedstawia też interesujące dane dotyczące udziału sektora prywatnego w różnych krajach OECD. Jej zdaniem, nacjonalizacja na Węgrzech nie jest neutralnym narzędziem, ale służy do zmiany ustroju gospodarczego i politycznego i do redystrybucji własności. Miklós Szanyi próbuje analizować procesy nacjonalizacji i rosnącej interwencji państwa z punktu widzenia jakości instytucji rynkowych i poświęconej ich badaniu literaturze teoretycznej. Jasno wybrzmiewa na tle tych rozważań postulat, że instytucje państwowe powinny służyć dobru publicznemu, a nie realizacji prywatnych czy grupowych interesów.

Mimo dokonania obszernych studiów w przedstawionym obszarze, nadal pozostaje wiele otwartych kwestii, takich jak np. pytania: 11

czy wyraźnie widoczna w wielu krajach po kryzysie lat 2007–2009 tendencja do upaństwowienia własności i centralizacji zarządzania gospodarką jest czymś trwałym i powszechnym, czy raczej przejściowym i lokalnym?

11

Jaki jest wpływ różnych czynników (nie tylko gospodarczych, ale politycznych i społecznych) na obserwowane zjawiska?

11

Na ile wzmacnianie roli państwa jest próbą ratowania się przed globalizacją i przewagami nowo rozwijających się mocarstw gospodarczych, a w jakim stopniu wynikiem rzeczywistych trendów rozwoju technicznego i społecznego, do których trzeba się dostosować?

11

Jaki będzie przyszły model ustroju kapitalistycznego i w którą stronę pójdą główne zmiany?

Te i inne pytania będziemy się starali stawiać w przyszłych pracach naukowych naszego Zespołu, zaplanowanych na następne trzy lata.

Barbara Błaszczyk

STUDIA EKONOMICZNE 1 ECONOMIC STUDIES NR 4 (XCI) 2016

ARTYKUŁY

Barbara Błaszczyk*

ODWRACANIE PRYWATYZACJI W POLSCE I NA WĘGRZECH1 (Artykuł nadesłany: 27.10.2016 r.; Zaakceptowany: 16.03.2017 r.)

STRESZCZENIE Artykuł jest poświęcony zdefiniowaniu i opisaniu różnych przejawów odwracania prywatyzacji i wzmacniania roli państwa jako właściciela oraz jako podmiotu zarządzającego gospodarką kosztem sektora prywatnego. W pierwszej część artykułu zdefiniowano problem na tle literatury i zaprezentowano typologię różnych form odwracania prywatyzacji. W drugiej, głównej części artykułu przedstawiono przykłady praktyczne wszystkich typów odwracania prywatyzacji i wypierania sektora prywatnego w Polsce i na Węgrzech w latach 2010−2016. W ostatniej części artykułu pokazano zagrożenia dla gospodarki i społeczeństwa wynikające z tych zdarzeń. W konkluzji autorka dochodzi do wniosku, że opisane działania odwracania prywatyzacji i odchodzenia od prywatnej gospodarki rynkowej są w gruncie rzeczy odwracaniem historii i niszczeniem dorobku 27 lat transformacji ustrojowej w naszych krajach.

Słowa kluczowe: prywatyzacja, nacjonalizacja, polityka antyliberalna, spółki państwowe, nadzór korporacyjny. Polska, Węgry.

Klasyfikacja JEL: D23, D72, H13, H82, L33 * Instytut

Nauk Ekonomicznych PAN; e-mail: barbara.blaszczyk@case-research.eu powstał w INE PAN w wyniku wspólnego projektu polsko-węgierskiego p.t. „De­velopment pattern of CE countries after 2007–2009 crisis, on the example of Poland and Hungary”, realizowanego w latach 2014–2016 w ramach umowy o współpracy Polskiej i Węgierskiej Akademii Nauk przez Instytut Nauk Ekonomicznych PAN oraz Instytut Gospodarki Światowej WAN. Autorka pragnie podziękować za cenne uwagi i komentarze U. Grzelońskiej, M. Bałtowskiemu, P. Kozarzewskiemu, E. Balcerowicz, K. Bartosikowi, W. Kwaśnickiemu, P. Mihalyiemu i S. Prokuratowi.

1 Artykuł

528

Barbara Błaszczyk

WPROWADZENIE CZYM JEST ODWRACANIE PRYWATYZACJI? W wąskim sensie proces odwracania prywatyzacji można definiować jako wstrzymywanie czy wycofywanie istniejących planów, programów czy polityk prywatyzacyjnych. W szerszym sensie są to w moim ujęciu wszelkie zamierzone działania zmierzające do zmniejszenia udziału sektora prywatnego w gospodarce, wspierające wzrost domeny państwowej bądź to w postaci poszerzania obszaru i intensywności bezpośredniego właścicielskiego nadzoru państwa, bądź też przez zwiększanie kontroli państwa nad funkcjonowaniem podmiotów niepaństwowych drogą specjalnych regulacji i instrumentów polityki gospodarczej. W artykule będę się zajmować odwracaniem prywatyzacji w szerokim sensie. Innymi słowy, celem pracy jest zarejestrowanie i systematyczne opisanie zmian zachodzących w sferze realnej, w instytucjach i regulacjach zmierzających do zmniejszenia udziału i roli sektora prywatnego oraz do zwiększenia udziału sektora publicznego i wzmocnienia roli państwa jako właściciela i jako podmiotu zarządzającego gospodarką.

Tak scharakteryzowany proces obserwujemy od 2010 r. na Węgrzech, a pewne jego przejawy były także obecne w Polsce od kilku lat, ale od jesieni 2015 r. stał się on zgodny z kierunkiem oficjalnej polityki rządu i jest wyraźnie widoczny.

Modelowym przykładem, który może stanowić punkt odniesienia do opisywanych procesów, jest współczesna Rosja, gdzie widać dalekosiężne skutki polityki odwracania prywatyzacji. Mając jednak świadomość odmiennego otoczenia polityczno-ustrojowego i ze względu na ograniczenia objętościowe tego artykułu, przykład ten został tylko przywołany w przeglądzie literatury. W artykule koncentruję się na obserwacji procesu odwracania prywatyzacji w Polsce, odwołując się do analogicznych działań na Węgrzech.

W moim przekonaniu trzeba odróżnić zjawiska opóźniania prywatyzacji i odraczania jej etapów od celowych działań przeciwnych prywatyzacji i zmniejszających rolę prywatnego sektora w gospodarce na dłuższą metę. Te ostatnie działania noszą charakter systemowy i mają szczególne znaczenie w krajach, które nie tak dawno odeszły od gospodarki nakazowo-rozdzielczej. Jeśli weźmiemy pod uwagę, że prywatyzacja w krajach postsocjalistycznych była wprowadzona na tak szeroką skalę po to, aby odbudować system gospodarki rynkowej wymuszający efektywność, a jednocześnie przywrócić wiele szeroko akceptowanych wartości, zasad i instytucji będących fundamentami zaufania do tego systemu, np. takich jak ochrona prawna własności, odwracanie prywatyzacji oznacza proces, który zmierza do odwrotu od tego systemu łącznie z jego zasadami, instytucjami i wartościami. Można więc postawić pytanie, czy obecni propagatorzy silnego wzmocnienia domeny i kontroli państwowej w gospodarce i istotnego odwrotu od wiodącej roli sektora prywatnego – zarówno w Polsce, jak i na Węgrzech – zmierzają do odtworzenia poprzedniego systemu, czy też mają na uwadze jakiś inny hybrydowy system.

Dlaczego, moim zdaniem, problematyka ta jest ważna, a polityka odwracania prywatyzacji może być bardzo szkodliwa? Po pierwsze, jej realizacja na początku

ODWRACANIE PRYWATYZACJI W POLSCE I NA WĘGRZECH

529

pogarsza warunki uprawiania biznesu w spółkach o mieszanej formie własności z udziałem państwa (i w ich otoczeniu rynkowym) przez wprowadzanie rozmytych, nieprzejrzystych struktur własności i nierzadko narzucanie spółkom celów pozabiznesowych, co narusza ich integralność i doprowadza do pogorszenia ładu korporacyjnego (corporate governance) i idącego w ślad za tym spadku efektywności. Po drugie, działania o kierunku nacjonalizacyjnym mogą zniechęcać inwestorów (zagranicznych i krajowych) do tworzenia nowych firm, a istniejących inwestorów skłaniać do opuszczenia kraju. Może to doprowadzić do obniżenia wiarygodności kraju, gdyż podważa zaufanie do stabilnych i prawnie chronionych prywatnych praw własności. Po trzecie, silna ekspansja sektora państwowego oraz regulacje ograniczające swobodne funkcjonowanie biznesu mogą zagrażać normalnemu działaniu sektora prywatnego w gospodarce i jego rozwojowi. W wyniku połączenia tych wszystkich procesów skutki odwracania prywatyzacji po osiągnięciu poziomu krytycznego mogą zmienić charakter całego systemu gospodarczego i zniszczyć jego stabilność.

W artykule próbuję w sposób systematyczny przedstawić rozmaite przejawy odwracania prywatyzacji na Węgrzech od 2010 r. i w Polsce od jesieni 2011 r. do końca 2016 roku. W tym celu, po krótkim zarysie literatury (punkt 1) proponuję (w punkcie 2) typologię odwracania prywatyzacji, która stanowi ramy do opisu obserwowanych w tym obszarze zjawisk. Typologia ta jest moją oryginalną propozycją do analizowania omawianej problematyki, a zastosowane w niej ujęcie powinno stać się, w mojej intencji, przedmiotem dalszej dyskusji. Punkt 3, stanowiący najobszerniejszą część pracy został w całości poświęcony prezentacji przykładów empirycznych odwracania prywatyzacji w obu krajach według wcześniej przyjętej typologii. Odwrót od prywatyzacji traktuję jako antytezę wcześniejszej prywatyzacji i zaprzeczenie tym celom, które ona realizowała. Stąd na końcu artykułu (punkt 4) odwołuję się krótko do argumentów na rzecz prywatyzacji i doświadczeń z jej wprowadzania. W konkluzji przedstawiam podsumowanie i wnioski.

W części empirycznej pracy została zastosowana metoda opisowa, a źródła dotyczące Polski, na których się opieram, w dużym stopniu pochodzą z informacji medialnych, a w mniejszym − z oficjalnych dokumentów rządowych, co może sprawiać wrażenie anegdotycznego ich charakteru. Przyczyną tego stanu rzeczy jest fakt, iż, inaczej niż w przeszłości, dane dotyczące podejmowanych i zamierzonych przez rząd przekształceń własnościowych nie są obecnie przedmiotem publicznie dostępnych raportów i opracowań2. Media, zwłaszcza pisma i portale ekonomiczne, dostarczają codziennie dużo informacji o dokonywanych transakcjach i ich motywach oraz wypowiedziach polityków na ten temat. Informacje te mają jednak często charakter krótkotrwały i ulotny, więc wymagają większego 2 Należy

dodać, że w grudniu 2016 r. zostało zlikwidowane Ministerstwo Skarbu Państwa, które lepiej lub gorzej wykonywało dotąd funkcje informacyjne dotyczące przekształceń własnościowych i nadzoru nad majątkiem państwa. Tam, gdzie źródłem informacji są uchwalone już akty prawne, są one oczywiście przywoływane.

530

Barbara Błaszczyk

dystansu w celu ich obiektywnej oceny. Rejestrowanie tych pojedynczych zdarzeń jest jednak potrzebne po to, aby w dłuższym dystansie zrozumieć całość, na którą się one składają. Z tego samego powodu na obecnym etapie nie wydaje się możliwe dokonanie ilościowego bilansu odwracania prywatyzacji w Polsce. Cel ten będzie możliwy do realizacji po upływie nieco dłuższego czasu. Obecnie koncentruję się na jego jakościowej analizie.

Na koniec wypada jeszcze uzasadnić, na jakiej podstawie stosuję tak szeroką, mogącą budzić kontrowersje interpretację pojęcia „odwracanie prywatyzacji”, zaliczając do niego nie tylko działania w sferze własności, ale także szeroką sferę działań regulacyjnych i instytucjonalnych, które należą do innego „porządku” pojęciowego. Pragnę wskazać, że czynię tak tylko odnośnie tych działań regulacyjnych i instytucjonalnych, które wspierają zmiany własnościowe a rebours, to znaczy bezpośrednio lub pośrednio przyczyniają się do poszerzenia sfery państwa i do zwężenia sfery prywatnej przedsiębiorczości. Wszystkie te działania razem i we wzajemnym związku składają się na szeroko rozumiany proces określony przeze mnie odwracaniem prywatyzacji.

1. PRZEGLĄD LITERATURY Literatura odnosząca się do tematyki artykułu, to po pierwsze teksty próbujące wyjaśnić zjawisko odłożonej i wstrzymanej prywatyzacji (delayed privatization – Bortolotti, Pinotti, 2008) oraz tzw. niechętnej czy „opornej” prywatyzacji (reluctant privatization – Bortolotti, Faccio, 2004). Oba te artykuły odnoszą się do rozwiniętych gospodarczo krajów o demokratycznym ustroju. W pierwszym artykule autorzy na podstawie szeroko zakrojonych badań stwierdzają duże powiązanie przebiegu w czasie procesu prywatyzacji z ewolucją istniejącego w danym kraju realnego układu sił politycznych w parlamencie i z obowiązującym systemem wyborczym. Istnieje, ich zdaniem, pozytywny związek między odkładaniem prywatyzacji (i szerzej reform) a liczbą podmiotów dysponujących prawem weta w danym systemie politycznym, gdyż ich duża liczba prowadzi do realizacji modelu „wojny pozycyjnej” (attrition war3), gdzie decyzje zostają trwale zablokowane. Drugi z powoływanych artykułów, dotyczący „opornej” prywatyzacji, pokazuje inne zjawisko: różniący się zakres formalnej i faktycznej prywatyzacji byłych przedsiębiorstw państwowych w wielu krajach. Na przykładzie Włoch autorzy demonstrują, że transferowi praw własności do sektora prywatnego często nie towarzyszy proporcjonalny transfer praw do kontroli, co, dzięki specjalnym mechanizmom prawnym i zwyczajowym, pozwala państwu nadal sprawować faktyczną kontrolę nad dawniej państwowymi spółkami, mimo ich formalnej prywatyzacji.

M. Bałtowski i P. Kozarzewski (2016), którzy zaobserwowali podobne zjawisko „niechętnej” prywatyzacji w naszym kraju, poszli tym samym śladem i oszacowali 3 Taką

nazwą autorzy określili model matematyczny charakteryzujący opisaną sytuację.

ODWRACANIE PRYWATYZACJI W POLSCE I NA WĘGRZECH

531

udział majątku państwowego, który jest formalnie sprywatyzowany, a faktycznie znajduje się w podmiotach gospodarczych będących pod kontrolą państwa.

Wyniki tej analizy są znaczące. Pod bezpośrednią kontrolą państwa znajduje się ciągle duża część największych przedsiębiorstw o doniosłym znaczeniu dla całej gospodarki, formalnie posiadających status przedsiębiorstw prywatnych. Stan ten jest, jak się wydaje, wynikiem określonej polityki właścicielskiej państwa polskiego (Bałtowski, Kozarzewski, 2014, s. 319–352), co jest dyskutowane w dalszej części mojego artykułu.

A. Radygin, R. Entov (2014) oraz A. Radygin, Y. Simachev i R. Entov (2015) opisują sposoby sprawowania przez państwo rosyjskie władztwa korporacyjnego w spółkach o mieszanej strukturze własności, dając przy tym ciekawy obraz funkcjonowania rosyjskiej gospodarki. W Rosji z reguły stosuje się przy prywatyzacji dużych firm zasadę pozostawienia pakietu kontrolnego akcji państwu, a narzucone struktury wzajemnych powiązań między firmami sprzyjają manipulacji ich postępowaniem. Ekspansja sektora państwowego de jure i de facto i jego dominacja w gospodarce zawęziły pole działania sektora prywatnego oraz uzależniły prywatne podmioty od sektora państwowego, a antyliberalizacyjne i wrogie działania wobec prywatnego biznesu powodują zagrożenie dla prywatnych praw własności i podminowują zaufanie do rosyjskiego państwa (Domańska, Zakrzewski, 2016). W wyniku tych procesów zmniejsza się sfera regulowana przez procesy rynkowe, a zwiększa ręczne kierowanie firmami przez urzędników szczebla centralnego lub lokalnego. Spółki państwowe charakteryzują się niską efektywnością i są niechętne innowacjom, a aparat państwowy stał się w pewnym sensie zakładnikiem tych przedsiębiorstw, czerpiąc z nich stale prywatne dochody. Zdaniem rosyjskich autorów jedną z ważniejszych przyczyn wstrzymywania prywatyzacji w tym kraju jest zjawisko pogoni za rentą związane z wykorzystywaniem przedsiębiorstw państwowych do celów prywatnych. M. Szanyi (2016) opisuje podobne patologie związane z pogonią za rentą występujące na Węgrzech.

W literaturze spotykamy próby interpretowania prywatyzacji i jej przeciwieństwa – nacjonalizacji jako przejściowych narzędzi polityki gospodarczej przydatnych do reagowania na kryzysy gospodarcze i tym samym neutralnych instrumentów w służbie rządów i państw (przegląd tej literatury w: Voszka, 2015). W przypadku tego typu relatywizmu zapomina się jednak niekiedy o fundamentalnej roli własności prywatnej jako instytucji w gospodarce wolnorynkowej. Osobnym rozdziałem w tej tematyce jest przejmowanie przez państwo firm zagrożonych bankructwem (nacjonalizacja „ratunkowa”). W rozwiniętych krajach gospodarki wolnorynkowej w większości przypadków są to działania o przejściowym charakterze i rządy tych krajów dążą do szybkiego pozbycia się tych akcji czy aktywów, gdy tylko jest to możliwe (Voszka, 2016). W państwach o mniej ustabilizowanych systemach gospodarczych (szczególnie w krajach, które nie tak dawno podlegały transformacji systemowej) tego typu odwracanie prywatyzacji może grozić ponownym utrwaleniem własności państwowej (przykład Słowenii – Somai, 2016). Jednakże w obu omawianych w artykule krajach ten typ upaństwowienia nie miał w obserwowanym okresie istotnego znaczenia.

532

Barbara Błaszczyk

W literaturze dotyczącej odwracania prywatyzacji odrębnym wątkiem była badana w latach 2006–2009 w byłych krajach transformacji kwestia krytycznej oceny prywatyzacji i pojawiających się w związku z tym postulatów jej zrewidowania (Denisowa i in., 2009). Zwolennikami renacjonalizacji (połączonej z późniejszą ponowną prywatyzacją (lub też nie)) było prawie 50% respondentów4 tych szeroko zakrojonych badań, z tym że wyniki różniły się znacznie między krajami5, a indywidualne oceny wykazywały silną zbieżność z pozycją ekonomiczną poszczególnych respondentów6. Ogólny wniosek z tych badań jest taki, że brak dostatecznego publicznego wsparcia dla prywatyzacji może prowokować niektórych polityków i związane z nimi grupy interesów do odwracania prywatyzacji, wywoływać poczucie zagrożenia u właścicieli firm prywatnych i skutkować dramatycznym osłabieniem prywatnych praw własności.

2. RODZAJE I FORMY ODWRACANIA PRYWATYZACJI Dwa typy działań, które zmierzają do odwracania prywatyzacji, odnoszą się do zakresu domeny państwowej i sposobu kontroli spółek z częściowym udziałem państwa. Pierwszy z nich, który w sposób bezpośredni zmniejsza udział sektora prywatnego w gospodarce, określam terminem nacjonalizacja. Drugi rodzaj działań, polegający na zwiększaniu roli państwa we władztwie korporacyjnym bez formalnego przenoszenia tytułów własności z sektora prywatnego do państwowego, nazywam quasi-nacjonalizacją. Trzeci typ działań odnosi się do tworzenia regulacji i rozwiązań instytucjonalnych dotyczących całej gospodarki, które prowadzą do ograniczenia swobodnego działania sektora prywatnego. Działania te określam w skrócie regulacyjnym wypieraniem sektora prywatnego przez państwo.

Są to zarówno specyficzne regulacje bezpośrednio ograniczające swobodny dostęp określonych podmiotów prywatnych do rynku, jak i regulacje ogólne i instrumenty polityki gospodarczej zmieniające warunki funkcjonowania na rynku na niekorzyść wszystkich prywatnych podmiotów. W praktyce często spotykamy powiązane między sobą, skoordynowane działania prowadzone w ramach dwóch lub więcej opisanych wyżej typów odwracania prywatyzacji jednocześnie.

Określam je jako specjalne przedsięwzięcia wzmacniające domenę państwową kosztem rynku.

Oprócz wymienionych rodzajów odwracania prywatyzacji wielkie znaczenie dla opisywanego procesu ma charakter i jakość rozwiązań systemowych w otoczeniu instytucjonalno-prawnym gospodarki, które mogą przyspieszać lub opóźniać ten proces. Mowa tu o gwarancjach tworzonych przez niezależne instytucje odpowiedzialne za przestrzeganie prawa i chroniące prawa własności, stojące na straży 4 W badaniach

uczestniczyło 28 tys. respondentów z 28 krajów transformacji. przykład w Azerbejdżanie odsetek zwolenników obu typów renacjonalizacji wyniósł 67,8%, a w Czechach 24,8% (w Polsce 40%).

6 Na przykład osoby posiadające na własność chociażby mieszkanie były przeciwne odbieraniu prywatnym właścicielom ich majątków uzyskanych w drodze prywatyzacji.

5 Na

ODWRACANIE PRYWATYZACJI W POLSCE I NA WĘGRZECH

533

istniejącego ładu społeczno-gospodarczego i stawiające granice dowolności działania administracji rządowej. Mimo fundamentalnej roli tych instytucji, problematyka ta jest zbyt obszerna, aby mogła zostać szerzej uwzględniona w tym artykule.

Poniżej przedstawiam rozszerzony katalog form działania mieszczących się w podanych przeze mnie czterech rodzajach odwracania prywatyzacji. W ramach nurtu nacjonalizacyjnego można wyróżnić rozmaite formy działania. Po pierwsze, może to być bezpośredni zakup przez państwo (agendy rządowe) prywatnych akcji, udziałów czy całych przedsiębiorstw za cenę rynkową lub też w drodze nieekwiwalentnej zapłaty. Zakup ten może dotyczyć dawnej własności państwowej (renacjonalizacja) lub też prywatnego podmiotu gospodarczego.

Inną formą jest państwowy zakup „pośredni”, kiedy spółka będąca własnością państwa czy holding państwowy zakupuje prywatne spółki lub ich aktywa na rynku. Takie „operacje biznesowe” obiektywnie wpływają na wzrost sektora publicznego w gospodarce, a więc jest to ukryta forma nacjonalizacji. Podobnie należy potraktować tworzenie nowych państwowych podmiotów o różnej formie prawnej mających podejmować działalność gospodarczą. Jeszcze inną formą mogą być administracyjne i prawne działania zmierzające do unieważnienia wcześniejszych transakcji prywatyzacyjnych. Najbardziej drastyczną formą nacjonalizacji jest wywłaszczenie (przejęcie przez państwo własności prywatnej za odszkodowaniem lub bez niego).

W ramach nurtu quasi-nacjonalizacji, obejmującej prawne i pozaprawne metody zwiększania władczej kontroli państwa nad spółkami z częściowym udziałem własnościowym skarbu państwa, można wyróżnić po pierwsze hybrydyzację, która polega na tworzeniu przez rząd niejasnych, rozmytych struktur własności w spółkach częściowo sprywatyzowanych oraz między tymi spółkami będącymi pod pełną kontrolą państwa. Na przykład przekazywanie państwowym spółkom przeżywającym trudności akcji innych częściowo sprywatyzowanych firm, tworzenie holdingów nadzorowanych przez państwo z częściowo sprywatyzowanych i państwowych przedsiębiorstw, tworzenie mieszanych form własności, takich jak własność kilku państwowych osób prawnych itp. Szczególnym przypadkiem jest tworzenie przez państwo nowych instytucji o charakterze hybrydowym, wyposażonych w majątek państwowy, które mają spełniać jednocześnie zadania nadzorcze i komercyjne, a niekiedy też regulacyjne.

Po drugie, równoległym przejawem quasi-nacjonalizacji jest umniejszanie roli prywatnych akcjonariuszy w spółkach będących częściową własnością Skarbu Państwa. Na przykład uparte utrzymywanie mieszanej formy własności (niedopuszczanie do pełnej prywatyzacji), zmiany w statutach spółek dające preferencyjne kompetencje publicznemu właścicielowi, zmiany ustawowe dające państwu jako mniejszościowemu akcjonariuszowi preferencyjne prawa.

W ramach nurtu regulacyjnego wypierania sektora prywatnego mieści się wiele form regulacyjnych działań państwa naruszających w sposób istotny warunki działania prywatnych podmiotów. Są to na przykład specjalne podatki sektorowe (np. dla banków czy centrów handlowych), wybiórcze traktowanie różnych typów inwestorów ze względu na sektor własności i/lub pochodzenie kapitału, wprowa-

534

Barbara Błaszczyk

dzanie nowych rodzajów licencji przy otwieraniu firm i poszerzanie zakresu licencjonowania bądź uzyskiwania zezwoleń, ograniczanie dostępu do rynku dla niektórych podmiotów (np. rynek ziemi), wprowadzanie ograniczeń w rozporządzaniu aktywami dla niektórych podmiotów, nagłe zmiany regulacji leżących u podstaw opłacalności całych sektorów i branż, wreszcie powrót do cen regulowanych i ustanawianych przez państwo w obszarach, gdzie obowiązywały ceny rynkowe, lub ustanawianie poziomów cen destabilizujących rynek tam, gdzie ceny są regulowane przez państwo. Tego typu regulacje w skrajnych przypadkach mogą prowadzić do renacjonalizacji (tzw. regulatory taking czyli regulacyjnego wywłaszczenia7). Dzieje się tak wtedy, gdy prywatne firmy na skutek tych regulacji nie są w stanie dalej funkcjonować w otoczeniu rynkowym i bankrutują lub decydują się sprzedać swoje przedsiębiorstwa państwu (często po symbolicznej cenie). Innym przykładem w obszarze wypierania sektora prywatnego jest naruszanie zasad konkurencji, np. zmienianie procedur zamówień publicznych w taki sposób, aby preferować wybrane podmioty kosztem innych, brak przeciwdziałania fuzjom i przejęciom dokonywanym przez duże firmy, prowadzącym do powstawania monopoli na rynku, tolerowanie zmów wielkich firm państwowych na niekorzyść rynku. Specyficznym przejawem antyliberalizacyjnych działań państwa prowadzącym do wypierania sektora prywatnego jest wprowadzanie (bądź zapowiedź wprowadzenia) dyskryminacyjnych polityk wobec zagranicznych firm i międzynarodowych korporacji.

Specjalne przedsięwzięcia wzmacniające domenę państwową kosztem rynku to działania prowadzone jednocześnie w kilku wymienionych wyżej nurtach. Różne typy odwracania prywatyzacji mogą często występować wspólnie i wzajemnie się wspierać (np. „regulacyjne wywłaszczenie” i jednoczesne stworzenie nowego podmiotu państwowego do zarządzania nowo pozyskanym fragmentem rynku). Jest to logiczne tam, gdzie prowadzona jest świadoma polityka odwrotu od gospodarki prywatnej.

Można do nich zaliczyć na przykład wszelkie działania zmierzające do osłabienia rynku kapitałowego i jego instytucji w procesie inwestycyjnym na rzecz wzmocnienia roli instytucji państwowych. Dzieje się tak pod wpływem zarówno niekorzystnych regulacji, jak i na skutek planowania wielkich inwestycji państwowych i silnej ekspansji nowych podmiotów państwowych powołanych do ich realizacji, wyposażonych w potężne środki polityczne i finansowe. Skutkiem takich działań jest mniej prywatnych inwestycji, a więc kurczenie się sektora prywatnego, a rozrost państwowego sektora.

Innym ważnym przykładem takich działań łączących elementy regulacji i upaństwowienia jest wyłączenie spod działania rynku instytucji świadczących uprzednio komercyjnie pewne typy usług społecznych (np. drugi filar funduszy emerytalnych). Zapowiadane w Polsce zmiany w opiece zdrowotnej są przygotowywane według tego samego schematu.

7 Terminem tym firmy energetyczne w USA określały sytuację, gdy państwowy (stanowy) regulator wyznaczał ceny nie pozwalające na zwrot kosztów plus zysk, co stanowiło podstawę oskarżenia sądowego o regulatory taking, czyli wywłaszczenie z należnego im zysku.

(Szablewski, 2003).

ODWRACANIE PRYWATYZACJI W POLSCE I NA WĘGRZECH

535

3. PRZYKŁADY ODWRACANIA PRYWATYZACJI Mimo że ustrój polityczny i gospodarczy w obu omawianych krajach jest odmienny od rosyjskiego i opiera się na innych, europejskich tradycjach i wzorcach kulturowych8, w ostatnich latach jesteśmy w Polsce i na Węgrzech świadkami stopniowego upodobniania się metod rządzenia do tamtych wzorów. W szczególności dotyczy to świadomych działań powodujących ekspansję sektora państwowego w gospodarce kosztem prywatnego sektora. Polityka właścicielska obu tych państw dąży do zachowania w rękach państwa i pod kontrolą rządu jak największych obszarów niesprywatyzowanej dotąd gospodarki i zmierza do ich powiększenia. Polska i Węgry poruszały się w tych działaniach w ostatnich latach po innej trajektorii i w różnym tempie, ale kierunek jest podobny.

Na Węgrzech nastąpił gwałtowny zwrot w tej dziedzinie w 2010 r., po objęciu rządów przez partię Viktora Orbána, a w Polsce wprawdzie od końca 2011 r. odbywała się powolna ewolucja w stronę gospodarki silniej upaństwowionej, jednak dopiero po zmianie partii rządzącej w październiku 2015 r. została zadekretowana nowa polityka w tej dziedzinie i nastąpiło znaczne przyspieszenie i intensyfikacja tego procesu. Obecnie deklarowane przez przywódców obu krajów cele polityczne9 leżące u podstaw wprowadzanych w gospodarce zmian są w gruncie rzeczy tożsame, więc podobieństwa w zastosowanych środkach i metodach nie są przypadkowe. Ponieważ Polska weszła sześć lat później na tę drogę, więc jest mniej zaawansowana w realizacji tych zamierzeń i jest to w jej wydaniu w dużym stopniu imitacja, a nie „twórcza” strategia, jednak wybrane cele polityczne są realizowane często w dużo szybszym tempie niż w kraju służącym jako przykład, mimo że partia rządząca nie dysponuje większością konstytucyjną. Konkretne przejawy tej polityki w obu krajach staram się przedstawić niżej, stosując przyjętą wcześniej typologię.

3.1. NURT NACJONALIZACYJNY Na Węgrzech nacjonalizacji na większą skalę podlegały głównie sektory energetyczny i bankowy, a w późniejszym okresie sektor użyteczności publicznej.

Zastosowano różne metody wykupu, od łagodnej perswazji po presję z użyciem instrumentów politycznych, a niekiedy przejęcia siłowe. Przynajmniej w jednym przypadku (zrzeszenie banków spółdzielczych) można mówić o bezprawnym wywłaszczeniu poprzedzonym specjalną regulacją (podwyższeniem wymogów kapitałowych) (Voszka, 2016; Mihalyi, 2016; Szanyi, 2016). Zakupy były zarówno bezpośrednie (przez agendy państwowe), jak i pośrednie przez spółki i korpora8 Model gospodarowania i rządzenia w krajach postradzieckich jest zasadniczo odmienny od zachodnioeuropejskiego. W krajach będących dziedzicami wschodniego despotyzmu istnieje głęboko zakorzeniona tradycja traktowania biznesu jako podległego i głęboko uzależnionego od władzy państwowej i elit rządzących. Także prawa własności nie są atrybutem powszechnym i podlegającym ochronie, ale uważa się je za nadane przez władcę, który może w każdej chwili je odebrać lub redystrybuować (Radygin i in., 2015, s. 56–57).

9 Główne cele polityczne i kierunki polityki gospodarczej rządzącej obecnie partii w Polsce zostały obszernie opisane w: Zdrowie. Praca. Rodzina. Program Prawa i Sprawiedliwości z 2014 roku.

536

Barbara Błaszczyk

cje zależne od państwa, jak np. poczta, elektrownie, Węgierski Bank Rozwoju, a także przez władze samorządowe, które często były do tego zmuszane.

W Polsce przymusowych wywłaszczeń na razie nie obserwujemy, choć został już do nich przygotowany instrument prawny10. Jak dotąd dominują zakupy pośrednie, tzn. jednoosobowe spółki Skarbu Państwa lub spółki zależne od państwa wykupują podmioty prywatne, które z jakichś powodów są oferowane do sprzedaży (np. ich właściciel wychodzi z polskiego rynku albo firma restrukturyzuje się czy przeżywa trudności). Nie są to jednak rozwiązania przejściowe, nastawione na późniejszą prywatyzację. Za tymi zakupami kryje się świadoma polityka państwa, aby poszerzać swoją domenę własnościową, przede wszystkim w sektorach: energetycznym, bankowym i infrastrukturalnym, ale też w innych sektorach.

Deklarowanym celem jest „odzyskiwanie” przez państwo obszarów „utraconych” na skutek prywatyzacji. Wszystkie ważne dla gospodarki firmy powinny, zdaniem rządzących, stać się znów państwowe. Otwarcie deklarują to politycy i członkowie rządu przy okazji okolicznościowych wystąpień11. Przykładowo, dwie wielkie spółki energetyczne kontrolowane przez państwo (Tauron S.A. i PGNiG) odkupiły w 2011 r. od szwedzkiej spółki Vattenfall dwie sprywatyzowane kilka lat wcześniej elektrociepłownie, będące największymi dostawcami ciepła w Warszawie i na Śląsku. Innym przykładem jest blokowanie przez polski rząd pod koniec 2016 r. udzielenia zgody dwóm francuskim firmom energetycznym (EDF i Engie) na sprzedaż ich aktywów12 w sektorze energetycznym innym zagranicznym inwestorom, preferując wykup tych aktywów przez krajowe spółki energetyczne będące pod kontrolą rządu. Dowiadujemy się z mediów, że Enea, PGE, Energa i PGNiG Termika zamierzają wspólnie przejąć znajdujące się w Polsce spółki francuskiego koncernu EDF, który jest właścicielem elektrowni Rybnik oraz kilku elektrociepłowni, wartych łącznie ok. 1 mld EUR13. Tym samym zwiększyłyby swój stan posiadania i poziom koncentracji w tym przemyśle, a zarazem powiększyłyby znacznie państwowy sektor energetyczny w Polsce, który już obecnie produkuje ponad 60% energii elektrycznej14. Francuski koncern co prawda na razie nie 10 25 kwietnia 2017 r. weszła w życie nowelizacja ustawy Kodeks Karny i innych ustaw zawierająca tzw. konfiskatę rozszerzoną, polegającą na możliwości konfiskaty majątku przedsiębiorstwa lub wyznaczeniu mu przymusowego nadzoru komisarycznego na podstawie podejrzenia, że jego przedstawiciele (np. pracownicy) mogli wykorzystywać swoją pozycję do przestępstwa. Konfiskata ta mogłaby nastąpić bez decyzji sądu.

11 Na przykład na konferencji „Odpowiedzialność przedsiębiorców za Polskę”, która odbyła się 4.02.2017 r. z udziałem najważniejszych polityków rządzącej partii w Wyższej Szkole Kultury Społecznej i Medialnej w Toruniu, padały słowa o wielkiej szkodliwości prywatyzacji i że należy odbudowywać majątek spółek Skarbu Państwa, których „najważniejszym celem jest realizowanie monopolu naturalnego” (Henryk Kowalczyk) oraz o tym, że „tak długo jak zostawimy trzy czwarte Polski na pastwę krwiożerczego kapitalizmu, będziemy mieli niespodzianki w rozwoju społecznym i gospodarczym” (Mateusz Morawiecki) – cyt. za „Newsletter WSKSM”, Wydanie Specjalne, nr 3(8), 2017.

12 EDF i Engie miały w 2015 r. łącznie 14% udział w produkcji energii elektrycznej w kraju. „Dziennik Gazeta Prawna” 2.11.2016 r.

13 „Gazeta Wyborcza”, 17–18.09.2016 r. oraz „Puls Biznesu”, 26.10.2016 r.

14 „Dziennik Gazeta Prawna”, 2.11.2016 r.

ODWRACANIE PRYWATYZACJI W POLSCE I NA WĘGRZECH

537

dopuścił konsorcjum polskich spółek do przetargu, mając już wyłonionego własnego kandydata na spółki ciepłownicze15, a elektrownię w Rybniku zamierza kupić czeski koncern EDF, który zainwestował wcześniej w Polsce ponad miliard PLN w upadającą kopalnię węgla Silesia. Zgodnie z ustawą o kontroli niektórych inwestycji16, polski minister energetyki ma tu jednak ostatnie słowo, gdyż może zgłosić veto co do kierunku sprzedaży aktywów wpisanych na listę obiektów chronionych wspomnianą ustawą. Decyzja została zablokowana i rząd pracuje nad przejęciem tych aktywów przez polskie konsorcjum energetyczne17. Podobna sytuacja dotyczy elektrowni Połaniec, którą zamierzała sprzedać zagranicznym inwestorom inna francuska spółka Engie, ale jej kupnem była również zainteresowana polska firma Enea, wspierana przez resort energetyki. W trakcie redagowania tego tekstu została zawarta transakcja zakupu Elektrowni Połaniec przez Eneę.

Deprymującym posunięciem była nacjonalizacja w 2015 r. Kopalni Węgla Bogdanka, która jeszcze jako spółka państwowa odniosła sukces rynkowy i została z powodzeniem sprywatyzowana przez ofertę publiczną w 2009 roku. Była ona pierwszym przykładem tego, że w górnictwie węglowym jest możliwa racjonalizacja kosztów i dobre zarządzanie. Większościowy pakiet akcji Bogdanki posiadało w sumie kilka prywatnych funduszy inwestycyjnych. Jej uzależnienie od państwowego nabywcy węgla spowodowało jednak zmianę dobrej passy: zerwanie kontraktu na zakup węgla przez kontrolowaną przez państwo spółkę energetyczną Enea spowodowało gwałtowny spadek akcji Bogdanki, a następnie przejęcie jej na własność przez Eneę18. Ingerencja państwa w normalne procesy rynkowe doprowadziła do renacjonalizacji Bogdanki i zlikwidowania znaczącego przykładu właściwej drogi sukcesu dla całego sektora węglowego.

Na Węgrzech jednym z głównych sektorów, gdzie dokonano nacjonalizacji, jest sektor bankowy. Przyczyny nacjonalizacji nie wynikały ze złej kondycji przejmowanych banków, lecz ze świadomej polityki zmierzającej do upaństwowienia tego sektora. Regulacje sektorowe poprzedzające te nacjonalizacje (podatek bankowy, podatek od transakcji finansowych, umorzenie kredytów walutowych) spowodowały spadek opłacalności działalności banków i były na tyle zniechęcające, że kilka banków zagranicznych, których to dotyczyło, chętnie opuściło rynek węgierski, uzyskując zresztą od państwa niezłą cenę za swoje aktywa (Szanyi, 2016; Voszka, 2016; Mihalyi, 2016).

W sektorze finansowym w Polsce mamy w ostatnich latach także do czynienia z postulowanym „udomowieniem” banków, co jest interpretowane jako zmiana 15 Jest

nim jeden z największych funduszy infrastrukturalnych na świecie, australijski fundusz IFM, który zarządza 52 mld USD aktywów, w większości funduszy emerytalnych, instytucji publicznych i agend rządowych. „Puls Biznesu”, 26.10.2016 r.

16 Ustawa z dnia 24 lipca 2015 o kontroli niektórych inwestycji (znowelizowana 29.01.2016 r.)

17 Silesia ściga się z czasem. Czesi chcą rozmawiać, „Dziennik Gazeta Prawna”, 15.02.2017 r.

18 Enea (spółka z większościowym udziałem Skarbu Państwa) ogłosiła wezwanie na zakup akcji Bogdanki w kilka dni po wypowiedzeniu jej kontraktu na zakup węgla. W efekcie, jesienią 2015 r. Enea stała się właścicielem 66% akcji Bogdanki, za co zapłaciła 1,4 mld zł („Dziennik Gazeta Prawna” 22−24.07.2016 r. i 22.08.2016 r.). Nie będzie przesadą nazwanie tego aktu wrogim przejęciem.

538

Barbara Błaszczyk

ich właścicieli z zagranicznych na krajowych. W rzeczywistości „udomowienie” to prowadzi do nacjonalizacji. Największa w Polsce spółka ubezpieczeniowa Powszechny Zakład Ubezpieczeń (PZU), kontrolowana przez państwo, jest wykorzystywana do tworzenia nowego holdingu finansowego. PZU w maju 2015 odkupił od prywatnych właścicieli pakiet kontrolny akcji notowanego na GPW Alior Banku, który ma służyć jako wehikuł do zakupu następnych podmiotów.

Po przejęciu jesienią 2016 r. przez Alior Bank wydzielonej części dawnego Banku BPH, 9 grudnia 2016 r. ogłoszona została transakcja odkupienia przez PZU wspólnie z Państwowym Funduszem Rozwoju drugiego co do wielkości prywatnego banku w Polsce, Pekao SA, sprywatyzowanego w 1999 r., którego włoski właściciel Uni Credit przeżywa poważne problemy finansowe19. Po tej transakcji rząd ogłosił, że kapitał krajowy posiada już 52,2% sektora bankowego („Puls Biznesu”, 9−11 grudnia 2016 r.).

3.2. QUASI-NACJONALIZACJA. ŹRÓDŁA I ZASIĘG PROBLEMU Przypadki quasi-nacjonalizacji dotyczą w Polsce najczęściej spółek częściowo sprywatyzowanych z mniejszościowym lecz znaczącym (od 26 do 49%) udziałem Skarbu Państwa. Genezę pojawiania się quasi-nacjonalizacji dobrze wyjaśniają przedstawione wcześniej pojęcia „odłożonej” i „opornej” prywatyzacji. W Polsce prawie w całym okresie transformacji (z nielicznymi wyjątkami) obserwowaliśmy pewien typ inercji dotyczący prywatyzacji największych przedsiębiorstw. W wyniku „wojny pozycyjnej” różnych sił politycznych w długich okresach nie dochodziło w ogóle do prywatyzacji wielkich przedsiębiorstw, a w krótkich okresach, kiedy władza państwowa była skonsolidowana i zdecydowana na przyspieszenie prywatyzacji20, udawało się rozpocząć prywatyzację niektórych dużych firm lub uruchomić obszerne programy prywatyzacji całych sektorów, ale w bardzo wielu przypadkach działania te nie zostały doprowadzone do końca. W ten sposób powstały liczne spółki częściowo sprywatyzowane, a państwo mogło wykorzystać ten fakt do wykonywania w nich władztwa korporacyjnego nie wynikającego wprost proporcjonalnie z tytułu własności21. Stan ten wynikał też w pewnym stopniu z celowych działań dużej części polskich polityków, którzy starali się przeprowadzać prywatyzację największych 19 Bank ten przez cały okres po prywatyzacji był jednym z najlepiej zarządzanych i najzyskowniejszych banków w Polsce. Na zakup 32,8% akcji Banku Pekao SA wyasygnowano 10,6 mld zł, przy czym PZU zapłacił 6,46 mld zł, a Polski Fundusz Rozwoju pozostałą sumę (sfinansowaną kredytem).

20 Można tu wymienić początek lat 90., lata 1997−2000 oraz 2008−2011.

21 Głównymi narzędziami zachowania kontroli są specyficzne instrumenty prawne (jak status „złotej akcji”) lub regulacje statutowe gwarantujące Skarbowi Państwa specjalne prawa, przekraczające uprawnienia wynikające z wielkości posiadanego pakietu akcji. „Furtką” prawną pozwalającą obecnie na uprzywilejowanie akcji Skarbu Państwa pod względem prawa głosu i pod względem specjalnych uprawnień do mianowania członków zarządów i rad nadzorczych spółek są artykuły 351−354 i 625 Kodeksu Spółek Handlowych (2000). Ponadto ustawa z dnia 24 lipca 2015 o kontroli niektórych inwestycji (znowelizowana 29.01.2016 r.) daje rządowi prawo zawetowania kupna i sprzedaży akcji i udziałów spółek będących na liście kontrolowanych sektorów (energetyka, przemysł paliwowy, chemia, przemysł zbrojeniowy, produkcja wybranych metali, telekomunikacja).

ODWRACANIE PRYWATYZACJI W POLSCE I NA WĘGRZECH

539

przedsiębiorstw w sposób cząstkowy, zapewniający z jednej strony wpływy do budżetu, ale z drugiej – nie pozbawiający Skarbu Państwa wpływu na te spółki.

W trakcie realizacji ostatniego dużego programu prywatyzacji (w latach 2008−2011)22, który miał dokończyć proces prywatyzacji w Polsce, przeznaczono do sprzedaży udziały w większości (ponad 900) przedsiębiorstw i spółek z udziałem Skarbu Państwa. Założono w nim, że pod znaczącą lub całkowitą kontrolą państwa ma pozostać tylko dwadzieścia kilka uznanych za strategiczne podmiotów23. Zakładano wówczas, że nadzór państwa ma być wyjątkiem, a nie regułą i ma dotyczyć jedynie firm o podstawowym znaczeniu dla gospodarki i obronności kraju. Dlatego do szybkiej prywatyzacji przeznaczono oprócz mniejszych firm wielkie spółki energetyczne, chemiczne, górnicze, lotnicze, kolejowe i inne.

Większość procedur prywatyzacyjnych dotyczących tych podmiotów (np. spółek energetycznych) rozpoczęto więc na początku realizacji programu. Pod koniec jego realizacji (na przełomie lat 2011 i 2012), wraz z początkiem drugiej kadencji ówczesnej koalicji rządzącej i zmianą na stanowisku ministra skarbu, nastąpił widoczny odwrót od tej polityki. W „Planie Prywatyzacji na lata 2012−2013” lista spółek o istotnym znaczeniu pozostających w nadzorze MSP została powiększona24. Ponadto zaprzestano pozbywania się niesprzedanych pakietów akcji innych dużych spółek i rozpoczęto wzorem dawnych lat wspierać ideę konsolidacji i promowania „narodowych championów”, a także zaczęto powiększać domenę państwową poprzez wykup firm prywatnych, a później stworzenie państwowej spółki Polskie Inwestycje Rozwojowe. Zaczęto też wymuszać na spółkach będących pod kontrolą państwa decyzje zarządcze o strategicznym znaczeniu, które początkowo były oprotestowywane przez niektórych menedżerów tych spółek25.

Opory takie zostały całkowicie przezwyciężone w trakcie pełnej wymiany kadr kierowniczych wszystkich państwowych spółek po ostatnich wyborach i objęciu rządów przez PIS. Decyzje strategiczne dotyczące spółek będących pod kontrolą państwa są obecnie najczęściej podejmowane i ogłaszane przez rząd. Jednocześnie jest prowadzona polityka konsolidacji, która ma wiązać między sobą poszczególne spółki zależne od państwa. Obecnie, według szacunków Bałtowskiego i Kozarzewskiego (2016), można wyróżnić trzy główne grupy spółek, w których Skarb Państwa (SP) posiada udziały: jednoosobowe spółki Skarbu Państwa − ok.

120 podmiotów, spółki z udziałem większościowym (ponad 50% akcji) − ok. 30 podmiotów i spółki z udziałem mniejszościowym, ale znaczącym (25−50% akcji) − ok. 50 podmiotów. Oprócz tego istnieje duża grupa mniejszych przed22 Szerzej

o tym programie i ocenie jego realizacji w: Patena i Błaszczyk, 2016. innymi spółki przesyłu energii elektrycznej, gazu i ropy, dwie największe spółki paliwowe (Orlen i Lotos), KGHM Polska Miedź, PKP, PWPW, jeden holding produkujący broń (Bumar), jeden bank państwowy (BGK), zarządy portów morskich, media publiczne, Totalizator Sportowy i dwie agencje państwowe (A.R.P. i PAIZ) (MSP, 2008).

24 O bank PKO BP, dwie spółki energetyczne PGE i Tauron oraz PZU SA (MSP, 2012.

25 Pierwszym głośnym przykładem było wymuszone odejście w październiku 2013 r. Krzysztofa Kiliana, prezesa spółki energetycznej PGE SA, który nie zgadzał się na jego zdaniem szkodliwe dla spółki projekty inwestycji w elektrowni węglowej Opole, wymuszane przez Skarb Państwa, większościowego akcjonariusza PGE SA. 23 Między

540

Barbara Błaszczyk

siębiorstw należących do miast i gmin (ok. 1800 podmiotów) i trudna do oszacowania grupa należąca do innych przedsiębiorstw państwowych i państwowych osób prawnych − prawdopodobnie ok. 180 podmiotów26.

Wśród największych spółek o większościowym udziale SP jest PGNiG, PGE, Enea, Energa, Jastrzębska Spółka Węglowa, Lotos, PLL LOT i Krajowa Spółka Cukrownictwa. Wśród największych spółek o mniejszościowym udziale SP (od 27,5% do 38,7%) są PKN Orlen, KGHM, Tauron, Grupa Azoty i PKP Cargo.

Spółkami będących w 100% własnością Skarbu Państwa są m.in.: Kompania Węglowa (obecnie Polska Grupa Górnicza), Katowicki Holding Węglowy i Węglokoks. We wszystkich tych grupach, niezależnie od udziału kapitałowego, władztwo korporacyjne (powoływanie władz, decyzje strategiczne) należy do Skarbu Państwa. Nie można nie zauważyć, że wszystkie te spółki razem wzięte stanowią znaczącą część gospodarki Polski: według Bałtowskiego i Kozarzewskiego (2016) ok. 15−16% różnie mierzonego potencjału gospodarczego.

3.2.1. HYBRYDYZACJA

Związana z prowadzoną przez rząd polityką konsolidacji hybrydyzacja, czyli tworzenie rozmytych struktur własności i niejasnych wzajemnych powiązań między spółkami w różnym stopniu zależnymi od państwa może być uznana za polską „specjalność”, w szczególności w sektorze węgla kamiennego i energetyki. Sektor węgla kamiennego okazał się najtrudniej reformowalny, jednocześnie przysparzając najwięcej problemów politycznych w naszym kraju. Wydobycie węgla, szczególnie w okresach spadających światowych cen surowców, staje się coraz bardziej nieopłacalne27. Górnictwo pochłonęło też przed wstąpieniem do Unii Europejskiej i później olbrzymie kwoty pomocy publicznej28. Kolejne polskie rządy zmagały się z przeprowadzeniem restrukturyzacji górnictwa, mającej na celu jego ograniczenie do rozsądnych rozmiarów i utrzymanie w nim tylko podmiotów zdolnych do rozwoju i przynoszenia zysku. Obecnie, mimo obietnic wyborczych PIS, raczej nie da się już dłużej uniknąć głębokiej restrukturyzacji tego sektora, bo w innym przypadku grozi mu w całości szybkie bankructwo. Pomoc publiczna z UE może być udzielana tylko na restrukturyzację kopalń, a nie na podtrzymywanie ich przy życiu i może być przyznana tylko do 2018 roku. Dzisiejszy plan restrukturyzacji górnictwa, opracowany częściowo przez poprzedni rząd, a rozwijany przez rząd PIS, opiera się na konsolidacji kopalń w ramach większych podmiotów i na „wygaszaniu” kopalń przynoszących największe straty (Baca-Pogorzelska, 2016). Nowość polega na tym, że sektor węglowy decyzją rządu jest dofinansowywany przez spółki energetyczne, w których Skarb Państwa ma większościowe lub dominujące udziały.

26 Dane

na koniec 2014 roku. danych Ministerstwa Energetyki średnia strata na jednej tonie wydobytego węgla w Polsce w 2015 r. wynosiła 27 zł, a w kopalniach najgorszych sięgnęła aż 87 zł na tonę („Dziennik Gazeta Prawna”, 2.08.2016 r.).

28 Według think tanku Wise Europa skumulowane dotacje dla górnictwa węglowego i energetyki węglowej wyniosły w latach 1990−2012 ok. 170 mld zł („Gazeta Wyborcza”, 28−29.05.2016 r.).

27 Według

ODWRACANIE PRYWATYZACJI W POLSCE I NA WĘGRZECH

541

Największe spółki energetyczne zależne od państwa (Enea, Energa, PGE, Tauron i PGNiG oraz spółka handlująca węglem Węglokoks) zostały decyzją władz resortowych „przypisane” do ratowania wybranych spółek węglowych i ich reanimacji.

Oprócz tego, że mają one obowiązek kupowania węgla od polskich kopalń, uczestniczą w dokapitalizowaniu spółek węglowych ze swoich funduszów, wchodząc z nimi w związki kapitałowe. Na przykład utworzony w maju 2016 r. − w miejsce upadającej państwowej Kompanii Węglowej − koncern Polska Grupa Górnicza (PGG), którego udziałowcami stały się największe spółki energetyczne, został dokapitalizowany kwotą 1,8 mld zł, pochodzącą od tychże spółek29. Zamiast planowanego w drugim etapie dokapitalizowania bliskiego załamania Katowickiego Holdingu Węglowego (KWH) zdecydowano się na początku kwietnia 2017 r. na połączenie KWH z PGG w jedną całość (co wymaga poniesienia następnych poważnych kosztów)30. Pojawiają się sugestie, że do sfinansowania tych kosztów powinien przyłączyć się Orlen, choć nie wiadomo jeszcze, jak miałoby się to stać przy obecnej strukturze własności tej spółki (mniejszościowy udział Skarbu Państwa). Jednym z lansowanych pomysłów jest fuzja Orlenu z Lotosem, co pozwoliłoby na podwyższenie udziału Skarbu Państwa w połączonej spółce.

Trudno się oprzeć wrażeniu, że politycy nie traktują nadzorowanych firm jako niezależnych podmiotów ekonomicznych!

Skutki ekonomiczne zabiegów ratowania przemysłu węglowego przez energetykę nie dają na siebie długo czekać, co można sprawdzić w wynikach rocznych tych firm. Wiadomo, że firmy energetyczne wymagają pilnie poważnych inwestycji odtworzeniowych i rozwojowych. Wymuszone wydatki na górnictwo znacznie osłabiają potencjał inwestycyjny tego sektora. Biorąc pod uwagę, że wszystkie te spółki są obecne na giełdzie, trzeba zapytać, jak to się ma do zasad Kodeksu Spółek Handlowych31, jak w tych decyzjach są uwzględniane interesy ich mniejszościowych akcjonariuszy? Reakcją Skarbu Państwa na pogarszające się wyniki spółek energetycznych było wyrażenie zgody na niższą niż co roku i niż zaplanowaną wcześniej na ten rok dywidendę od tych firm32, ale można sądzić, że to nie zrównoważy ich strat. Można tu dodać, że wcześniejsze programowe wstrzymanie prywatyzacji tych spółek nie daje szans na dofinansowanie ich inwestycji przez prywatnych inwestorów i rynek kapitałowy.

29 Grupa Energa, PGE i PGNiG zainwestowały po 500 mln zł, a Węglokoks – 217 mln zł plus 500 mln zł w postaci konwersji wierzytelności. Inni inwestorzy to państwowe Towarzystwo Finansowe Silesia oraz Fundusz Inwestycji Polskich Przedsiębiorstw (FIPP FIZAN). W sumie inwestorzy zadeklarowali objęcie nowych udziałów za kwotę 2,417 mld zł, z czego 1,8 mld stanowi wkład gotówkowy, a reszta konwersje wierzytelności. Oprócz tego biorące udział w tym porozumieniu pięć banków (w tym dwa państwowe) zadeklarowało objęcie nowych obligacji PGG na kwotę 1,37 mln zł w latach 2019–2026 („Polska Grupa Górnicza. Gazeta Firmowa”, 2016, nr 1, maj).

30 Według wypowiedzi ministra energii K. Tchórzewskiego połączona firma będzie wymagała 3 mld inwestycji. „Puls Biznesu”, 16.02.2017 r.

31 Art. 20 K.s.h. traktuje o „jednakowym traktowaniu wszystkich akcjonariuszy spółek kapitałowych”.

32 Zamiast 4,5 mld zł tylko 430 mln zł od wszystkich spółek Skarbu Państwa, z czego 36% od spółek energetycznych („Dziennik Gazeta Prawna”, 25−26.05.2016 r.).

542

Barbara Błaszczyk

Scharakteryzowana wyżej konsolidacyjna polityka państwa zachęca spółki energetyczne i węglowe do zawierania sojuszy z ominięciem procedur zamówień publicznych i zagrażających konkurencji. Na przykład koncerny energetyczne Enea i Energa zamierzają wspólnie budować nową elektrownię w Ostrołęce o mocy 1000 MW, wartą 5−6 mld zł. Z tej okazji spółki podpisały list intencyjny z Polską Grupą Górniczą (której Energa jest udziałowcem) w sprawie dostaw węgla na okres 30−40 lat. Tak długi okres zawieranej umowy jest czymś zaskakującym i nie do pogodzenia z konkurencją rynkową oraz ze zmieniającymi się warunkami gospodarczymi33. Innym wspólnym przedsięwzięciem jest opisane wcześniej konsorcjum spółek energetycznych zamierzające nabyć aktywa francuskich koncernów EDF i Engie.

Polityka konsolidacji sektora państwowego na koszt rynku postępuje ostatnio na wielu frontach. Nie dziwią więc szybkie postępy w odbudowie monopolu przemysłu zbrojeniowego, w ramach podległej Ministerstwu Obrony Narodowej Polskiej Grupy Zbrojeniowej (PGZ). Odbywa się to poprzez różne operacje kapitałowe, łączenie i dokupywanie spółek z innych branż i przekazywanie temu koncernowi do wykonania zadań w zakresie produkcji uzbrojenia, z równoczesnym eliminowaniem podmiotów prywatnych jako wykonawców. PGZ liczy dziś 64 podmioty i zatrudnia 20 tys. ludzi. Ostatnim zakupem tego koncernu była Stocznia Szczecińska, nabyta od państwowego funduszu inwestycyjnego Silesia, z myślą o produkcji w niej promów pasażerskich, a w przyszłości, według wypowiedzi ministra obrony narodowej, okrętów podwodnych. Do tego koncernu należy spora liczba firm, które wymagają restrukturyzacji finansowej i technologicznej. Mogą być teraz uratowane przez PGZ za pieniądze z budżetu państwa przeznaczone na uzbrojenie armii. Przetargi są więc, zdaniem ekspertów, formułowane tak, aby dać szansę firmom kontrolowanym przez PGZ kosztem innych producentów prywatnych, krajowych i zagranicznych, co może się odbić negatywnie na poziomie technicznym i niezawodności uzbrojenia34.

Obserwując tę odgórną konsolidację i coraz ściślejsze wielokierunkowe powiązania między największymi spółkami kontrolowanymi przez państwo, ich wzajemne uzależnienie od siebie i coraz większe lekceważenie zasad konkurencji (a podobnie dzieje się też w innych sektorach oprócz tych opisanych wyżej, np. w sektorze paliwowym i chemicznym), trzeba się obawiać o przyszłość gospodarki, w której podmioty o dominującym znaczeniu nie są zdecydowanie powściągane w swoich działaniach. Jeśli konkurencja nie działa należycie, to trudno się spodziewać dążenia do wzrostu efektywności czy wprowadzania innowacji, bo nie mogą być one wymuszane przez rynek. Jeśli zasygnalizowane wyżej zmiany w usytuowaniu i wzajemnych powiązaniach największych podmiotów gospodarczych wystąpią na dużą skalę, to instytucje gospodarki rynkowej przestaną działać skutecznie. W tym kontekście można dodać, że państwowy gigant ubezpieczeniowy 33 Węgiel

na wieczność, „Gazeta Wyborcza”, 20.09.2016 r.

Omachel, D. Ćwiklak (2017), Czy Pegaz rozwinie skrzydła? Państwo kolonizuje branżę zbrojeniową, „Newsweek”, 9, s. 58−62.

34 R.

ODWRACANIE PRYWATYZACJI W POLSCE I NA WĘGRZECH

543

PZU realizuje − za zgodą Ministerstwa Skarbu − swoiście pojętą repolonizację ubezpieczeń. Ma ona polegać w skrócie na tym, aby wszystkie spółki zależne od państwa i samorządy lokalne ubezpieczały swój majątek tylko w państwowym PZU, rezygnując z usług innych ubezpieczycieli, przy czym znaleziono drogę prawną, aby umowy takie były podpisywane bez procedur przetargowych35.

Rynek ubezpieczeń spółek skarbu państwa i samorządów jest wart około 1 mld rocznie, więc przejęcie go przez jednego państwowego ubezpieczyciela może mieć wpływ na przetrwanie na polskim rynku krajowych i zagranicznych prywatnych towarzystw ubezpieczeniowych. Podobnie usługi prawne na rzecz spółek z udziałem Skarbu Państwa mają być zgodnie z najnowszymi zaleceniami wykonywane przez Prokuratorię Generalną, a nie przez prywatne kancelarie prawne.

Również w dziedzinie usług audytorskich i doradczych zalecono spółkom z sektora energetycznego, aby nie korzystały z pomocy zewnętrznych doradców, przede wszystkim tych najbardziej renomowanych36. Na marginesie można przypomnieć założenie przez największe spółki zależne od państwa Polskiej Fundacji Narodowej37, której celem ma być dbanie o wizerunek Polski za granicą, na co spółki wyłożyły 100 mln zł. Inicjatywa ta może dziwić, skoro istnieje wiele instytucji państwowych odpowiedzialnych za kształtowanie wizerunku kraju.

3.2.2. ZMNIEJSZANIE ROLI MNIEJSZOŚCIOWYCH AKCJONARIUSZY W SPÓŁKACH

To, co zostało powiedziane wyżej, sygnalizuje, jaki jest stopień zdominowania mniejszościowych akcjonariuszy spółek giełdowych przez państwowego właściciela. Wymuszona konsolidacja spółek i ich wzajemne powiązania finansowo-kapitałowe, w tym zwłaszcza finansowanie słabszych podmiotów przez zdrowe i dobrze prosperujące spółki, jest wbrew interesom mniejszościowych akcjonariuszy, gdyż drenuje finansowo te lepsze spółki i obniża kurs ich akcji, a tym samym wycenę rynkową. Mniejszościowi akcjonariusze, w tym tzw. akcjonariat obywatelski, stracili w ciągu 2016 r. znaczne sumy oszczędności ulokowanych w akcjach.

Niechętna polityka państwowego właściciela wobec rynku kapitałowego od momentu objęcia rządów przez PIS doprowadziła do umocnienia trendu spadkowego akcji na GPW. Trend ten w największym stopniu wynikał ze spadku notowań największych spółek (WIG20), z których z kolei ponad połowa (11) – to spółki kontrolowane przez Skarb Państwa38. Spadek wartości spółek giełdowych 35 Dzięki Towarzystwom Ubezpieczeń Wzajemnych, które nie podlegają obowiązkowi przetargów.

36 A. Grzeszak (2017), Kraj cudów, „Polityka”, 8, s. 26.

37 List intencyjny w sprawie wspólnego przedsięwzięcia został podpisany w obecności premier Beaty Szydło i ministra skarbu Dawida Jackiewicza 13.07.2016 r. przez następujące podmioty: PGE, Enea, Energa, Tauron, PGNiG, PKN Orlen, Grupa Lotos, PZU, PKO BP, Giełda Papierów Wartościowych, Totalizator Sportowy, KGHM, Grupa Azoty, Polska Grupa Zbrojeniowa, Polska Wytwórnia Papierów Wartościowych, Polski Holding Nieruchomości, Polskie Koleje Państwowe („Gazeta Wyborcza”, 14.07.2016 r.).

38 Obecnie szacuje się, że wartość wskaźnika WIG20 jest ważona w 75% przez spółki zależne od Skarbu Państwa (wypowiedź J. Siwickiego w audycji EKG Radia TOKFM w dniu 21.12.2016 r.).

544

Barbara Błaszczyk

był systematyczny, mimo że gospodarka polska w tym samym czasie odnotowywała wzrost i stałą poprawę w dziedzinie zatrudnienia, a giełdy zagraniczne były w fazie wzrostowej39. Spadek cen tych akcji na GPW jest, jak się wydaje, bezpośrednią reakcją na brak kompetencji w nadzorowaniu spółek państwowych, upolitycznienie ich zarządzania oraz lekceważenie mniejszościowych akcjonariuszy (zob. też Gadomski, 2016).

Jaskrawym wyrazem takiego lekceważenia było wydarzenie z początku września 2016 r., kiedy minister energetyki nadzorujący spółki energetyczne zlecił podwyższenie kapitału w jednej z tych spółek (PGE), transferując pokaźną sumę40 z jej kapitału zapasowego do kapitału zakładowego spółki i jednocześnie podnosząc nominalną cenę akcji. Od różnicy w podwyższonym kapitale zakładowym, mimo że jest to operacja czysto księgowa, spółka musi odprowadzić podatek do budżetu. W ten sposób państwo jako główny akcjonariusz spółki wypłaciło sobie rodzaj dywidendy, dyskryminując innych akcjonariuszy. Jest to nowy pomysł na wydrenowanie spółek kontrolowanych przez państwo z pieniędzy przy użyciu narzędzi quasi-kodeksowych, kosztem mniejszościowych akcjonariuszy41. Krytycy tej metody mówią o złamaniu dobrych obyczajów i zasad ładu korporacyjnego, choć wiadomo, że obecnie w całym obszarze podlegającym władztwu korporacyjnemu państwa obowiązuje raczej „wzorzec nieładu korporacyjnego”42, w którym tzw. dobre praktyki nie mają nic do powiedzenia. Utrata zaufania inwestorów do polskich akcji, w tym szczególnie do akcji spółek z udziałem Skarbu Państwa, jest już faktem.

3.3. NURT WYPIERANIA SEKTORA PRYWATNEGO. REGULACYJNE DZIAŁANIA PAŃSTWA NARUSZAJĄCE STABILNOŚĆ PRYWATNYCH PODMIOTÓW W ilości i zasięgu wybiórczych regulacji dotyczących biznesu Węgry dzierżą na razie palmę pierwszeństwa. P. Mihalyi (2016), E. Voszka (2016) i M. Szanyi 39 „Rzeczpospolita” w specjalnym raporcie z 3 listopada 2016 r. podała, że od połowy maja 2015 r. (pierwsza tura wyborów prezydenckich w Polsce) do połowy października 2016 piętnaście największych firm giełdowych kontrolowanych przez Skarb Państwa straciło średnio jedną trzecią wartości (łącznie 94 mld zł). Wśród nich najwięcej straciły Energa (–68%), PKP Cargo (–52%) i PGE (–51%).

Straciły też pozostałe spółki energetyczne i powiązane z nimi: Tauron (–50%), Enea (–47%), Bogdanka (–27%) i PGNiG (–23%) („Rzeczpospolita”, 3.11.2016). W tym samym czasie wartość rynkowa piętnastu największych prywatnych spółek giełdowych spadła znacznie mniej (o ok. 21%).

40 Ostatecznie była to suma 467 mln zł zamiast pierwotnie planowanej sumy 5,6 mld zł. Budżet otrzyma od tej sumy ok. 100 mln podatku. Zob. „Dziennik Gazeta Prawna” z 7 i 8.09. 2016 r.

41 Minister zasygnalizował w swoim wrześniowym wystąpieniu w Sejmie, że rząd zamierza wykorzystać to samo narzędzie w innych wielkich spółkach z kapitałem państwowym (nie tylko w energetyce) i podnieść nominalną wartość akcji tych spółek o 50 mld zł, a wpływy do budżetu z tego tytułu powinny osiągnąć ok. 10 mld zł. W kilka godzin po tym wystąpieniu wartość giełdowa spółek z udziałem Skarbu Państwa spadła o 2,5 mld zł (wypowiedź byłego wieloletniego prezesa GPW Wiesława Rozłuckiego w audycji EKG Radia TOKFM w dniu 25.09.2016 r.).

42 Termin ukuty przez J. Zalewskiego w komentarzu „Pulsu Biznesu”, odnoszący się do metod nadzoru stosowanych w telewizji państwowej i radiu, 4.08.2016 r.

ODWRACANIE PRYWATYZACJI W POLSCE I NA WĘGRZECH

545

(2016) szczegółowo opisują „twórczą” rolę rządów premiera Viktora Orbána w ustanawianiu regulacji sprzyjających potrzebom politycznym państwa, a w szczególności wykorzystywania regulacji do wybiorczego poprawiania lub pogarszania warunków działania poszczególnych podmiotów gospodarczych czy sektorów. I tak np., gdy zamierzano znacjonalizować sektor zaopatrzenia w prąd i wodę, rząd przywrócił w tych sektorach ceny regulowane, a następnie obniżył ceny dla odbiorców indywidualnych do tego stopnia, że prywatne firmy energetyczne i dostarczające wodę stanęły przed widmem bankructwa (metoda regulatory taking). Spowodowało to ich szybkie wycofanie się z rynku i nacjonalizację, a partia Orbána uzyskała dodatkowy argument w następnych wyborach.

Podobnie działo się w sektorze bankowym. Niektóre firmy zagraniczne zostały przy wychodzeniu z rynku potraktowane priorytetowo, otrzymując wysoką cenę sprzedaży od państwa i rząd zaskarbił sobie za to (paradoksalnie) ich wdzięczność (Mihalyi, 2016). W ślad za omówionymi wcześniej specjalnymi regulacjami dotyczącymi sektora bankowego poszły „specjalistyczne” podatki dotyczące sieci handlu detalicznego, połączeń telefonicznych, mediów, wypłat z automatów bankowych, korzystania z kart płatniczych, reklam i inne. Większość podatków sektorowych jest ustalana w stosunku do obrotu, co prowadzi do degradacji kapitału firm (Voszka, 2016). Nietrudno też zauważyć, że podatki te są najczęściej nacelowane na inwestorów zagranicznych. Gdy rząd zamierzał nagrodzić grupy swoich klientów wyborczych, dając im trwały przywilej, powstał pomysł udzielania koncesji na sprzedaż wyrobów tytoniowych i zakazu sprzedawania tych wyrobów w innych miejscach pod pretekstem ochrony zdrowia. Według nowej regulacji o taką koncesję mogą się ubiegać w przetargach tylko specjalistyczne sklepy, a jej przydzielanie odbywa się na podstawie subiektywnych, uznaniowych kryteriów. Wielość przykładów selektywnych regulacji, które pomagają ekipie Orbána wprowadzać nowe porządki, prowadzą do legalizacji przywilejów i utrwalania struktur władzy wraz z jej szeroką klientelą. Stosunki, które zapanowały w tym kraju, stały się wręcz podręcznikowym przykładem pogoni za rentą i połączeniem autorytarnych rządów z klientelizmem. Nie uwzględnia się przy tym tego, że takie regulacje psują gospodarkę i niszczą system instytucji (Szanyi, 2016).

Polska – pod rządami PIS − weszła na drogę naśladownictwa rządu Orbána.

Wzorem Węgier wprowadzono w Polsce od połowy 2016 r. specjalny podatek bankowy, mimo że banki musiały nieco wcześniej wpłacić pokaźne sumy na Bankowy Fundusz Gwarancyjny tytułem ratowania zagrożonych SKOK-ów.

Wprowadzając te podatki, nie wzięto pod uwagę tego, że polski sektor bankowy nie jest studnią bez dna i że nakładanie na niego tak wysokich obciążeń może zagrozić jego stabilności. Jak dotąd, sektor ten był oceniany jako dobrze zarządzany i konkurencyjny oraz bezpieczny dla deponentów, oferujący wysokie standardy obsługi; jako jedyny w krajach CEE uniknął kryzysu w całym okresie transformacji i nie musiał być dofinansowany przez państwo.

Inny przykład zaczerpnięty z Węgier skłonił rząd polski do przygotowania specjalnego podatku handlowego dla większych sklepów, który miał być wprowa-

546

Barbara Błaszczyk

dzony od 1 września 2016 r., ale został oprotestowany przez Komisję Europejską i (były) minister finansów postanowił na razie wstrzymać jego wprowadzenie, pracując nad nową wersją tego podatku („Dziennik Gazeta Prawna”, 20.09.2016).

Trwają też prace nad wprowadzeniem zakazu handlu w niedzielę (chociaż Węgrzy już odstąpili od tego pomysłu). Nietrudno zauważyć, że za podatkami sektorowymi kryje się, oprócz rosnących potrzeb budżetu, chęć pokazania inwestorom zagranicznym, że nie są tu mile widziani, co może być też wykorzystywane w populistycznej polityce informacyjnej rządu. Kolejnym przykładem nowej regulacji zmieniającej warunki funkcjonowania całej branży w Polsce jest nowelizacja ustawy o odnawialnych źródłach energii43, która przez zmiany systemu zakupu tzw. zielonych certyfikatów i ograniczenia w warunkach budowy wiatraków oraz nowe podatki płacone za te urządzenia prowadzi, zdaniem ekspertów i przedstawicieli branży energii wiatrowej i innych odnawialnych źródeł energii, do znacznego pogorszenia ich warunków funkcjonowania, a nawet bankructwa. W branży tej sektor prywatny zainwestował około 34 mld zł, ponadto jest to branża promująca najnowocześniejsze technologie. Sektor ten po wprowadzonych zmianach grozi załamaniem. Jeśli przewidywania te się spełnią, zniknie z polskiej mapy gospodarczej duża część prywatnego sektora energii odnawialnej. Pośrednim skutkiem jednostronnego wspierania energetyki węglowej kosztem rozwoju energii odnawialnej jest alarmujący stan zanieczyszczenia powietrza, który odczuwaliśmy tej zimy we wszystkich większych miastach Polski.

Przykładem regulacji ustawowej dającej nieuzasadnioną przewagę w nabywaniu ziemi podmiotom państwowym jest ustawa o ziemi, która obowiązuje od 1 kwietnia 2016 roku. Na jej podstawie Agencja Nieruchomości Rolnych (ARN) ma pierwszeństwo w nabywaniu nieruchomości rolnych o powierzchni co najmniej 0,3 ha oraz udziałów i akcji w każdej spółce prawa handlowego, która jest właścicielem ziemi. W dniu 8 lutego 2017 r. Agencja skorzystała po raz pierwszy z prawa pierwokupu akcji, nabywając 5% akcji Krajowej Spółki Cukrowniczej (Polski Cukier) za 40 mln zł. Warto dodać, że Skarb Państwa już wcześniej w pełni kontrolował tę spółkę, wpisaną na listę podmiotów o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa, posiadając w niej 80% akcji. Motywem kupna była prawdopodobnie zaniżona cena akcji44. Inny problem, który wymaga odrębnej analizy, to znaczne ograniczenie tą samą ustawą swobodnego obrotu ziemią przez osoby fizyczne.

Na Węgrzech, na skutek celowych działań regulacyjnych rządu następuje degradacja konkurencji rynkowej (Mihalyi, 2016), gdyż nie tylko tworzone są nowe potężne monopole państwowe, ale również dopuszcza się do zmów cenowych między nimi. Nastąpił też demontaż systemu przetargów publicznych, gdyż obecnie przetargi są rozstrzygane na podstawie subiektywnych, uznaniowych kryteriów. Jak podkreśla E. Voszka (2016), tworzenie nowych monopoli państwo43 Ustawa z dnia 22 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii i niektórych innych ustaw.

44 Polski Cukier jeszcze bardziej polski, „Dziennik Gazeta Prawna”, 15.02.2017 r.

ODWRACANIE PRYWATYZACJI W POLSCE I NA WĘGRZECH

547

wych i obdarzanie ich licznymi przywilejami zmienia istotnie warunki funkcjonowania na rynku pozostałym podmiotom, korygując ich możliwości osiągania przychodów i plany inwestycyjne. Na Węgrzech nie funkcjonuje już niezależny od rządu regulator antymonopolowy, który mógłby przeciwdziałać takim patologiom.

W Polsce nie doszło jeszcze do tak jawnego łamania konkurencji na wielką skalę, choć obserwujemy wyraźnie postępujący demontaż mechanizmów zabezpieczających konkurencję. Opisane wcześniej przypadki powiązań między spółkami energetycznymi a węglowymi pod kuratelą państwa, wobec których zabrakło jakiejkolwiek oficjalnej reakcji Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, wskazują na potencjał takich zagrożeń. Przejmowanie większości aktywów energetycznych przez państwo i konsolidacja największych spółek energetycznych pod nadzorem państwa za pomocą więzów ekonomicznych i kapitałowych też prowadzi do faktycznego (choć jeszcze nie formalnego) monopolu państwa w energetyce, jednej z najważniejszych gałęzi gospodarki. „Odzyskiwanie utraconych przez prywatyzację obszarów” i organizowanie ich na nowo przez państwo w postaci „czempionów” i ich „satelitów” odbywa się równolegle w wielu ważnych sektorach gospodarki.

W Polsce ponadto rozszerza się monopol państwa w obszarach już i tak zdominowanych przez instytucje państwowe, gdzie poprzednio próbowano stopniowo wprowadzać zasady rynkowe. Na przykład Poczta Polska dzięki nowelizacji ustawy odzyskała monopol na wysyłanie listów urzędowych. W ten sposób wstrzymano liberalizację usług pocztowych. Również Państwowa Wytwórnia Papierów Wartościowych ma wkrótce uzyskać ustawowy monopol na produkcję dokumentów osobistych i druków (np. kart wyborczych), więc nie będzie musiała starać się o te zamówienia w drodze przetargu i konkurować z innymi dostawcami. Od kwietnia br. wchodzą też w życie przepisy na monopol państwowy na automaty do hazardu i w Internecie.

3.4. SPECJALNE PRZEDSIĘWZIĘCIA WZMACNIAJĄCE DOMENĘ PAŃSTWOWĄ KOSZTEM RYNKU. UPAŃSTWOWIENIE FUNDUSZY EMERYTALNYCH Na Węgrzech drugi, prywatny filar emerytalny został zlikwidowany bez uprzedzenia i za jednym zamachem, wkrótce po rozpoczęciu przez rząd Orbána drugiej kadencji w 2014 roku. Obywatele zostali postawieni przed wyborem wycofania się z prywatnych funduszy lub utraty państwowej części emerytury w przyszłości, więc wybrali w większości pierwszą opcję. Celem tego działania rządu było zmniejszenie długu publicznego (fundusze emerytalne miały wartość 10% PKB – Mihalyi, 2016), a argumenty użyte w państwowej propagandzie miały charakter populistyczny i antykapitalistyczny (Szanyi, 2016).

Lekceważący stosunek polskich polityków do rynku kapitałowego był widoczny w decyzjach dotyczących stopniowego okrawania drugiego filara emerytalnego. Decyzje poprzedniego rządu najpierw o zmniejszeniu składki na rzecz

548

Barbara Błaszczyk

drugiego filara (w 2011 r.), a później o jego częściowej likwidacji (w grudniu 2014 r.) przez przeniesienie części obligacyjnej funduszy emerytalnych do państwowego filara była wówczas uzasadniana pilną potrzebą zrównoważenia finansów publicznych. Nie odnosząc się tutaj do racjonalności tego uzasadnienia dla systemów emerytalnych w dłuższym horyzoncie czasu, trzeba zaznaczyć, że konsekwencje tych decyzji dla rynku kapitałowego i uczestniczących w nim inwestorów były dalekosiężne i rujnujące. Fundusze emerytalne były głównymi kupującymi akcje z nowych ofert publicznych i posiadały w swoich zasobach pokaźne udziały spółek notowanych na Warszawskiej Giełdzie Papierów Wartościowych (GPW). Decyzja o ich częściowym wywłaszczeniu doprowadziła do ostrego spadku cen akcji funduszy, a następnie spowodowała gwałtowny i stały spadek wartości akcji spółek notowanych na GPW, których poziom do tej pory nie został odbudowany. W ślad za tym następowało spustoszenie rynku giełdowego wraz ze znaczącym wywłaszczeniem licznych drobnych właścicieli akcji oraz utrata znaczenia gospodarczego GPW, która dotąd była uważana za jeden z głównych podmiotów na rynku kapitałowym w Europie Środkowej. Obecny rząd, nie licząc się z akcjonariuszami giełdowymi i klientami otwartych funduszy emerytalnych, którzy nie skorzystali z opcji dobrowolnego przeniesienia swoich składek do państwowego ZUS, zamierza dalej „reformować” drugi filar emerytalny, przy czym nie jest jeszcze znana ostateczna koncepcja tej zmiany. Przy ewentualnej dalszej nacjonalizacji otwartych funduszy emerytalnych doszłoby przy okazji do częściowego lub pełnego upaństwowienia prywatnych spółek giełdowych, w których wszystkie fundusze emerytalne mają spore udziały. Ponadto otwarte fundusze emerytalne są w tej chwili udziałowcami około 300 firm notowanych na giełdach światowych, a ich udziały w tych firmach były warte w połowie 2016 r. około 9 mld zł (Chądzyński, Kwiatkowska, 2016). Rozmontowanie sektora otwartych funduszy emerytalnych zabrałoby następny fragment z prywatnej części gospodarki do domeny państwowej, podważając przy okazji zaufanie do państwa.

Przykładem ekspansji państwa poprzez tworzenie nowych podmiotów w Polsce jest utworzenie przez poprzedni rząd (w 2011 r.) państwowej spółki celowej Polskie Inwestycje Rozwojowe przekształconej w kwietniu 2016 r. (już przez nowy rząd) w Polski Fundusz Rozwoju (PFR). Według planu wicepremiera Morawieckiego, PFR razem z państwowym bankiem BGK będzie miał za zadanie dokonywanie gigantycznych inwestycji publicznych, także z udziałem prywatnego kapitału. Ma on skupić w swoich rękach wszystkie działania rozwojowe państwa oraz te dotyczące promocji gospodarki przez połączenie wielu dotychczasowych agencji rządowych działających na różnych polach (takich jak: informacja i promocja zagraniczna, kontakty z inwestorami, ubezpieczenia w obrotach handlowych, zarządzanie środkami unijnymi, przygotowywanie nowych projektów inwestycyjnych oraz ich obsługa finansowa i inne). Wątpliwości budzi nie tylko gigantomania w tworzeniu tej instytucji, ale także niektóre zamierzenia inwestycyjne, o których wspomina plan Morawieckiego, i zasadność wprowadzania tak daleko idącej polityki przemysłowej państwa, która ma zastąpić inwestycje prywatne (Gronicki, 2016; Hausner, 2016; Rzońca, 2016).

ODWRACANIE PRYWATYZACJI W POLSCE I NA WĘGRZECH

549

4. UWAGI KOŃCOWE I WNIOSKI Obserwując dokonujący się na wielu frontach odwrót od prywatyzacji lub − szerzej to ujmując − odchodzenie od gospodarki prywatnej w Polsce i na Węgrzech, warto w tym miejscu przypomnieć, jakie przesłanki przemawiały za prywatyzacją na początku procesu transformacji i jakie cele jej stawiano.

4.1. PRZESŁANKI PRYWATYZACJI Z prywatyzacją gospodarki45 wiązano w krajach postkomunistycznych wielkie nadzieje. Nadzieje te były oparte na zanegowaniu sposobu funkcjonowania przedsiębiorstw w poprzednim ustroju46 i na przeważnie dobrych doświadczeniach fali prywatyzacji, która przeszła w ostatnim dwudziestoleciu XX wieku przez większość rozwiniętych krajów świata47. W krajach transformacji oprócz przełomowej poprawy funkcjonowania przedsiębiorstw miała ona przede wszystkim przywrócić tym gospodarkom normalną logikę rynkową, opartą na prywatnych, komercyjnych decyzjach, oraz wsparcie nowej grupy społecznej przedsiębiorców. Cele systemowe48 prywatyzacji były więc tu początkowo wiodące, a towarzyszyło im przeświadczenie, że tego typu zmiany doprowadzą szybko do poprawy efektywności w sferze przedsiębiorstw. Przeświadczenie to opierało się nie tylko na doświadczeniach empirycznych49, ale było ugruntowane argumentami teoretycznymi, wywodzącymi się między innymi z teorii agencji i teorii praw własności, zgodnie z którymi właścicielowi publicznemu jest znacznie trudniej monitorować członków zarządu przedsiębiorstw niż prywatnym właścicielom50.

Polityka wspierania prywatyzacji okazała się w dużym stopniu słuszna i udana.

Przedsiębiorstwa po dobrze przeprowadzonej prywatyzacji funkcjonowały lepiej, a tam gdzie towarzyszyła temu demonopolizacja i inne reformy instytucjonalne, takie jak: liberalizacja, budowanie instytucji rynkowych i państwa prawa, dała ona oczekiwane rezultaty w całej gospodarce. Różne kraje transformacji pozostawiły 45 Zarówno w wąskim, jak i szerokim sensie, tzn. prywatyzacja sektora państwowego i oddolne tworzenie sektora prywatnego.

46 Symboliczne może tu być satyryczne określenie przedsiębiorstwa socjalistycznego jako „urzędu do spraw produkcji”.

47 Na temat wpływu prywatyzacji na funkcjonowanie przedsiębiorstw i całych gospodarek powstała na świecie bogata literatura (jej przegląd w: Guriev, Megginson, 2006 oraz OECD, 2003 i OECD, 2010).

48 Cele prywatyzacji w krajach transformacji zostały najpełniej usystematyzowane i opisane w: Bałtowski, Kozarzewski, 2014, s. 105−120.

49 Istnieje nurt badań empirycznych poświęcony efektom mikroekonomicznym prywatyzacji.

Nurt ten został zapoczątkowany przez prace D’Souzy i Megginsona (1999). Liczne inne pozycje tego nurtu zostały zacytowane w: Patena, Błaszczyk (2016).

50 Państwowej formie własności towarzyszy często brak innych instrumentów dyscyplinujących menedżerów, jak brak twardych ograniczeń rynkowych, brak możliwości przejęcia czy bankructwa, nie dyscyplinuje ich też rynek kapitałowy (ceny akcji). Za głównych twórców teorii agencji i teorii praw własności uważani są: A. Alchian (1965), K. Arrow (1962 i 1986) oraz H. Demsetz (1969).

550

Barbara Błaszczyk

większe lub mniejsze fragmenty gospodarki jako własność państwową, mając na względzie przyczyny geopolityczne, zawodności rynku i inne. Często wypracowanie odpowiedniego systemu nadzoru nad tymi sektorami stanowi trudny problem.

System ten powinien spełniać co najmniej następujące warunki: nie pozwalać rządom i politykom ingerować w proces bieżącego zarządzania tymi przedsiębiorstwami, zapewniać profesjonalną i nieupolitycznioną obsadę ich kadr kierowniczych oraz gwarantować równe prawa akcjonariuszom mniejszościowym w spółkach o mieszanej własności51. Kontrola nad tymi przedsiębiorstwami przez państwo powinna być sprawowana na poziomie decyzji strategicznych przez osoby o najwyższych kompetencjach fachowych.

4.2. ZNACZENIE ODWRACANIA PRYWATYZACJI W przedstawionym artykule próbowałam pokazać, że złożony kompleks działań, który określiłam odwracaniem prywatyzacji lub inaczej mówiąc odchodzeniem od prywatnej gospodarki rynkowej, jest próbą odrzucenia doświadczeń płynących z ostatniego trzydziestolecia i w gruncie rzeczy jest to niszczenie dorobku 27 lat transformacji ustrojowej oraz odwracanie historii. Teza ta dotyczy obu analizowanych krajów, które były w latach 90. pionierami transformacji.

Zamiast dokończenia prywatyzacji tam, gdzie to możliwe, i zdania się w przedsiębiorstwach na spontaniczność i dynamizm rynku, które wymuszają innowacyjność, mamy radykalne poszerzanie domeny własności i wpływu państwa oraz próby budowania państwowych instytucji, które mają myśleć za przedsiębiorców i zastępować rynek kapitałowy.

Zamiast tworzenia i pielęgnowania przejrzystych, trwałych i budzących zaufanie instytucji mamy w gospodarce coraz więcej skonstruowanych przez państwo ad hoc hybrydowych tworów o niedookreślonej formie własności i niejasnym układzie wzajemnych zależności. Instytucje, które nagromadziły wieloletnie doświadczenia, są zaś bez namysłu likwidowane, a ich kapitał ludzki marnowany.

Zamiast pielęgnowania i wzmacniania konkurencji jako mechanizmu napędzającego wzrost i przeciwdziałającego patologiom nadużywania siły rynkowej przez monopolistów, odbudowuje się wielkie monopole pod kuratelą państwa.

Zamiast uznanych na świecie, przejrzystych zasad nadzoru korporacyjnego w spółkach z udziałem własnościowym państwa (tam gdzie takie rozwiązania są konieczne) mamy całkowite upolitycznienie tych spółek i nieprzewidywalne z punktu widzenia logiki rynkowej decyzje. Zamiast klarownej polityki obsadzania i awansowania kadr kierowniczych tych spółek mamy promowanie osób związanych z układem politycznym, bez doświadczenia i odpowiednich kompetencji.

Opisane w tym artykule przykłady używania regulacji państwowych do wybiórczego poprawiania lub pogarszania warunków działania poszczególnych podmio51 Zasady dobrego i cywilizowanego nadzoru nad sektorem publicznym były przedmiotem kilku specjalnych opracowań OECD, które posłużyły jako wzorzec do ustanawiania takich zasad w wielu krajach, w tym w Polsce (OECD, 2004 i 2005).

ODWRACANIE PRYWATYZACJI W POLSCE I NA WĘGRZECH

551

tów gospodarczych czy sektorów świadczą o szczególnym braku odpowiedzialności rządzących. Powoduje to w skrajnych przypadkach „regulacyjne wywłaszczenie” i zupełne poderwanie zaufania do państwa. Regulacje takie są szczególnie szkodliwe, gdyż niszczą system instytucji, a prowadząc do nieprzewidywalności systemu, psują gospodarkę i demoralizują ludzi. Te i podobne działania państwa prowadzą do podminowania ochrony prywatnych praw własności, co paraliżuje przedsiębiorczość ludzi i wyrabia w nich postawy niewiary we własne możliwości, za to wspiera postawy roszczeniowe. W kraju, gdzie takie postawy stają się powszechne, trudno o dobre wyniki ekonomiczne, innowacyjność i rozwój, na których nam wszystkim zależy.

Z opisu tego, co się obecnie dzieje w obu naszych krajach zarówno w sferze własności państwowej, jak i regulacji dotyczącej całej gospodarki, ale mającej wpływ na wzajemne proporcje i powiązania sektora państwowego i prywatnego, wyłania się pesymistyczny obraz gospodarki z rosnącym, ręcznie sterowanym i upolitycznionym sektorem państwowym, z często zmienianą, chaotyczną i nieprzewidywalną sferą regulacji i z szybko rosnącą niepewnością warunków działania sektora prywatnego.

(Stan na 26.04.2017 r.)

BIBLIOGRAFIA Alchian A., Demsetz H (1972), Production, information costs and economic organization, “American Economic Revue”, s. 777−795.

Arrow K.(1986), Agency and the market, w: Handbook of Mathematical Economics, Vol. III, North-Holland, Amsterdam.

Bałtowski M., Kozarzewski P. (2014), Zmiana własnościowa polskiej gospodarki 1989−2013, PWE, Warszawa.

Bałtowski M., Kozarzewski P. (2016), Formal and real ownership structure of the Polish economy. State-owned versus state-controlled enterprises, “Post-Communist Economies”, 28(3), s. 405–419.

Błaszczyk B. (1993), Dyskusja nad komercjalizacją przedsiębiorstw państwowych, w: Pierwsze lata prywatyzacji w Polsce (1989−1991). Dylematy koncepcji i realizacji, „Studia Ekonomiczne”, 30, INE PAN. Błaszczyk B. (2007), Podsumowanie i wnioski, w: Zmiany w polskich przedsiębiorstwach. Własność, restrukturyzacja, efektywność, B. Błaszczyk, P. Kozarzewski (red.), „Raporty CASE”, 70.

Bortolotti B., Faccio M. (2004), Reluctant privatization, “Fondazione Eni Enrico Mattei Working Paper”, 130, s. 1–39.

Bortolotti B., Pinotti P. (2008), Delayed privatization, “Temi di discussione (Working Papers)”, 663, Banca D’Italia. Eurosistema, April.

Denisova i in. (2009), Denisova I., Eller M., Frye T., Zhuravskaya E., Who wants to revise privatization? The complementarity of market skills and institutions, ”American Political Science Review”, 103(2), May. Domańska M., Żochowski P. (2016), Biznes pod nadzorem – patologie w służbie systemu władzy w Rosji, „Komentarze Ośrodka Studiów Wschodnich”, 212, 31.05.2016 r.

552

Barbara Błaszczyk

D’Souza J., Megginson W.L. (1999), Financial and operating performance of privatized firms during the 90s, “Journal of Finance”, 54 (4).

Guriev S., Megginson W. (2006), Privatization: What Have We Learned, World Bank, Annual Bank Conference on Development Economis (ABCDE), January 18–19, 2006, Petersburg.

Kodeks Spółek Handlowych. Teksty ustaw (2016), wydanie piąte, Wolters Kluwer, Warszawa.

Kozarzewski P. (2007), Zarządzanie i nadzór korporacyjny w sektorze publicznym, w: Zmiany w polskich przedsiębiorstwach. Własność, restrukturyzacja, efektywność, B. Błaszczyk, Kozarzewski P. (red.), „Raporty CASE”, 70.

Kozarzewski P. (2016), Zmiany w polityce własnościowej państwa polskiego, tekst przygotowany na konferencję „Development pattern of CEE countries after 2007– –2009 crisis, on the example of Poland and Hungary”, Warszawa, 29 września.

Mihalyi P. (2016), Renationalization and recentralization in Hungary, paper prepared for the Third Bilateral Polish-Hungarian Conference „Development pattern of CEE countries after 2007–2009 crisis, on the example of Poland and Hungary”, Warsaw, 29 September.

MSP (2008) Ministerstwo Skarbu Państwa (2008), Plan prywatyzacji na lata 2008−2011, Warszawa, kwiecień, Załącznik Nr 2 Lista podmiotów nie przeznaczonych do kontynuowania lub rozpoczynania prywatyzacji.

MSP (2012) Ministerstwo Skarbu Państwa (2012), Plan prywatyzacji na lata 2012−2013, Warszawa, marzec.

Nellis J. (2002), The World Bank, Privatization and Enterprise Reform in Transition Eco­ nomies: A Retrospective Analysis, Center for Global Development, Washington D.C. OECD (2003), Privatising State-owned Enterprises. An Overview of Policies and Practices in OECD Countries, Center for Global Development, Washington D.C. OECD (2004), Zasady nadzoru korporacyjnego OECD, Ministerstwo Skarbu Państwa.

OECD (2005), Wytyczne dotyczące nadzoru korporacyjnego w przedsiębiorstwach publicznych, Ministerstwo Skarbu Państwa.

OECD (2010), Privatisation in the 21st Century. Summary of Recent Experiences.

Patena W., Błaszczyk B. (2016), Post-privatization corporate performance: Evidence from companies privatized in Poland in 2008–2011, „Studia Ekonomiczne”, 2(LXXXIX), s. 199−221.

Radygin A., Entov R. (2014), The fundamental privatization theorem: Ideology, evolution, practice. SSRN, http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2398960 (accessed 20 April 2015) Radygin A., Simachev Y., Entov R. ( 2015), The state-owned company: “State failure” or “market failure”?, “Russian Journal of Economics”, 1, s. 55–80 (available at www.sciencedirect.com).

Somai M. (2016), Changing state interference in the economy – based on the example of France and Slovenia., paper prepared for the Third Bilateral Polish-Hungarian Conference „Development pattern of CE countries after 2007–2009 crisis, on the example of Poland and Hungary”, Warsaw, 29 September.

Szablewski (2003), Zarys teorii i praktyki reform regulacyjnych na przykładzie energetyki, „Monografie INE PAN“, 12, DIG, Łódź, Warszawa.

ODWRACANIE PRYWATYZACJI W POLSCE I NA WĘGRZECH

553

Szanyi M. (2016), The reversal of the privatisation logic in Central European transition economies (An essay), “Acta Oeconomica”, 66 (1), s. 33−55.

Voszka É. (2015), Nationalization and Privatization in the Shadow of Changing Paradigm of Economic Policy, paper presented at the First World Congress of Comparative Economics, Rome, 25–27 June.

Voszka É. (2016), Nationalizations in Hungary – in an international context, paper prepared for the Third Bilateral Polish-Hungarian Conference „Development pattern of CE countries after 2007–2009 crisis, on the example of Poland and Hungary”, Warsaw, 29 September.

Zdrowie. Praca. Rodzina. Program Prawa i Sprawiedliwości z 2014 roku.

Zmiany w polskich przedsiębiorstwach. Własność, restrukturyzacja, efektywność (2007), B. Błaszczyk, P. Kozarzewski (red.), „Raporty CASE”, 70.

ARTYKUŁY PRASOWE I WYWIADY Bałtowski M., Państwo szkodzi swoim spółkom, „Rzeczpospolita”, 3.11.2016 r.

Baca-Pogorzelska K., Zamknąć kopalnie, znaleźć wymówki, „Dziennik Gazeta Prawna”, 2.08.2016 r. i inne artykuły tej samej autorki w „Dzienniku Gazecie Prawnej” z sierpnia–października 2016 r.

Chądzyński M., Kwiatkowska M., Zagraniczna wyprzedaż naszego majątku, „Dziennik Gazeta Prawna”, 14 lipca 2016 r.

Czapczyński P., Klęska państwa na giełdzie i Państwowe spółki chudną w oczach, „Rzeczpospolita”, 3.11.2016 r.

Gadomski W., Marnotrawienie naszych pieniędzy, „Gazeta Wyborcza”, 14.07.2016 r.

Gronicki M., Mglisty dokument trudniej zrealizować (wywiad) „Dziennik Gazeta Prawna”, 2.08.2016 r.

Hausner J., To pozory, że władza jest mocna. W Polsce w coraz większym stopniu rządzi chaos (wywiad), „Dziennik Gazeta Prawna”, 19.09.2016 r.

Jóźwik T., Skarb Państwa testował nowe źródło dochodu, „Dziennik Gazeta Prawna”, 6.09.2016 r. oraz inne artykuły tego autora w „Dzienniku Gazecie Prawnej” z września− listopada 2016 r.

Kopalnia otoczona hienami, wywiad z M. Tarasem, „Dziennik Gazeta Prawna”, 22−24.07.2016 r.

Królak J., Projekt resortu groźny dla biznesu, „Puls Biznesu”, 2.06.2016 r.

Rzońca A., Plan konsekwentnie poraża, „Gazeta Wyborcza” 12.07.2016 r.

Spółek węglowych nie stać już na eksperymenty wywiad z S. Obidzińskim, „Dziennik Gazeta Prawna”, 5.10.2016 r.

Sudak I., Prąd drożeje przez węgiel, „Gazeta Wyborcza”, 27–28.05.2016 r.

Węglewski M., Giełda na manowcach. Inwestorzy, pomożecie?, „Newsweek”, 42, 10–16.10.2016 r., s. 71–73.

554

Barbara BĹ‚aszczyk

PRIVATIZATION REVERSAL IN POLAND AND HUNGARY ABSTRACT The aim of the study is to describe numerous forms of privatization reversal and of strengthening the role of the government as the owner and as management centre of the economy at the expense of the private sector. The first part of the study defines the problem against the background of literature and presents a typology of different forms of privatization reversal. In the second, main part of the study, many empirical examples of all types of privatization reversal in Poland and Hungary are presented. The last part presents the threats of privatization reversal. We conclude that activities aimed at privatization reversal and retreat from private market economy are in fact an attempt to reverse the history and to destroy the achievements of 27 years of systemic transition in our countries.

Keywords: privatization, nationalization, anti liberal policy, state-owned companies, corporate governance, Poland, Hungary.

JEL Classification: D23, D72, H13, H82, L33

STUDIA EKONOMICZNE 1 ECONOMIC STUDIES NR 4 (XCI) 2016

PIOTR KOZARZEWSKI*

ZMIANY W POLITYCE WŁASNOŚCIOWEJ PAŃSTWA POLSKIEGO (Artykuł nadesłany: 27.10.2016 r.; Zaakceptowany: 16.03.2017 r.)

STRESZCZENIE Celem artykułu jest przeanalizowanie, na przykładzie polityki własnościowej Skarbu Państwa, czynników powodujących coraz bardziej wyraźne zmiany polityki gospodarczej w Polsce w kierunku etatyzmu. Pokazano ewolucję polityki prywatyzacyjnej od wspierania zmiany systemowej poprzez koncentrowanie się wyłącznie na fiskalnych celach po jej prawie całkowite zatrzymanie, a także ewolucję polityki właścicielskiej w kierunku zwiększenia roli domeny państwowej w gospodarce. Analiza czynników powodujących zachodzące zmiany prowadzi do wniosku, że mają one przeważnie endogeniczny charakter, gdzie główną rolę odgrywają grupy interesu uzyskujące rentę na własności kontrolowanej przez Skarb Państwa przy określonym wpływie także społeczno-ekonomicznych przekonań decydentów oraz oczekiwań wyborców. Czynniki egzogeniczne, takie jak światowy kryzys finansowy i wzrost popularności etatyzmu w zagranicznych publikacjach ekonomicznych i praktyce gospodarczej innych krajów, mają znaczenie drugoplanowe, wzmacniając jednak działanie czynników wewnętrznych.

Słowa kluczowe: Polska, prywatyzacja, polityka własnościowa, pogoń za rentą, etatyzm.

Klasyfikacja JEL: D72, L33, P16, P31

* Wydział

Ekonomiczny Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie; e-mail: piotr@ kozarzewski.org.

556

Piotr Kozarzewski

WSTĘP Od czasów rozpoczęcia się światowego kryzysu finansowego obserwujemy dość powszechną ewolucję narodowych polityk gospodarczych w kierunku aktywniejszej roli państwa, wzmocnienia interwencjonizmu państwowego – znacznie poza zakres regulacji, który do tej pory się ukształtował. Zmiany te wspiera wielu światowej sławy ekonomistów, m.in. Nobliści Joseph Stiglitz (2009) czy Paul Krugman (2009). Jednym z najważniejszych przejawów omawianej ewolucji są przeobrażenia w polityce właścicielskiej państwa i wzrost znaczenia spółek, które są kontrolowane przez państwo w sposób pośredni bądź bezpośredni, co zostało określone jako „powrót przedsiębiorstw państwowych” (Flores-Macias, Musacchio, 2009). Polska pod tym względem nie stała na uboczu i nie uniknęła znaczącej zmiany paradygmatu polityki gospodarczej, polegającej na coraz dalszym odchodzeniu – w ramach klasycznego dylematu state failure/market failure – od koncepcji niedoskonałego państwa w kierunku stwierdzenia prymatu niedoskonałości rynków.

Warto rozpatrzyć tę zmianę paradygmatu na przykładzie przede wszystkim polityki własnościowej z uwagi na jej szczególną rolę w gospodarkach transformujących się jako będącej jednym z filarów reform systemowych – wprowadzającej odpowiednie zmiany dotyczące funkcji państwa w gospodarce i struktury praw własności.

W literaturze przedmiotu w tym zakresie istnieją – jak się wydaje – poważne luki. Zdecydowana większość publikacji skupia się na dwóch tematach.

Historycznie pierwszym z nich zaczęło być kształtowanie jak najskuteczniejszej polityki własnościowej, zazwyczaj przy założeniu że rząd będzie działał wyłącznie w dobrej wierze (Frydman, Rapaczyński, 1995; Boycko, Shleifer, Vishny, 1996).

Drugi temat to konkretne, przede wszystkim ekonomiczne i finansowe, efekty prywatyzacji własności państwowej – na uwagę zasługują m.in. artykuły podsumowujące wyniki dotychczasowych badań (Megginson, Netter 2001; Estrin, Pelletier, 2015; Mühlenkamp, 2015). Jeżeli chodzi o Polskę, skutkom prywatyzacji na szczeblu mikro został poświęcony najnowszy artykuł Wiktora Pateny i Barbary Błaszczyk (2016).

Poza strefą zainteresowań badaczy zazwyczaj znajdują się kwestie realnych mechanizmów, których działanie prowadziło do powstawania określonej polityki prywatyzacyjnej (i – szerzej – własnościowej)1 oraz do jej późniejszej ewentualnej modyfikacji. Niemniej jednak można wymienić kilka wartościowych publikacji z ostatnich lat: artykuł poświęcony gospodarce rosyjskiej (Radygin, Entov, 2013), w którym zmiany polityki państwa są analizowane z perspektywy ewolucji teoretycznych ujęć wyboru optymalnych form własności; analizę zmieniającej się roli państwa w środkowo–wschodniej Europie w zakresie polityki własnościowej 1 Polityka własnościowa składa się z dwóch podstawowych kierunków: prywatyzacji (czyli polityki przekazywania majątku państwowego w ręce prywatne) i zarządzania majątkiem państwowym nie podlegającym prywatyzacji (nazywanego w tym artykule polityką właścicielską).

ZMIANY W POLITYCE WŁASNOŚCIOWEJ PAŃSTWA POLSKIEGO

557

(Szanyi, 2016); studium wpływów grup interesów na prywatyzację, głównie w Polsce (Senderski, 2015). Ukazała się także praca (Bałtowski, Kozarzewski, 2016), w której zanalizowano zakres formalnej i realnej kontroli państwa nad sektorem przedsiębiorstw w Polsce. Wszystkie te publikacje nie prezentują jednak próby w miarę całościowej analizy obserwowanej powszechnie etatystycznej ewolucji polityki własnościowej.

Celem artykułu jest analiza, głównie na przykładzie prywatyzacji, ewolucji polityki własnościowej państwa polskiego połączona z próbą identyfikacji czynników, które powodują narastanie etatyzmu w tej dziedzinie polityki gospodarczej. Przeanalizowano przesunięcie środka ciężkości między jej podstawowymi funkcjami: prywatyzacji i sprawowania kontroli właścicielskiej. W prezentowanym artykule podjęto próbę udowodnienia, iż czynniki zewnętrzne, takie jak światowe perturbacje gospodarcze i wzrastająca popularność rozwiązań etatystycznych w teorii ekonomii i praktyce gospodarczej najbardziej rozwiniętych krajów świata, tylko częściowo warunkują wzrost etatyzmu polskiej polityki gospodarczej. U podstaw tej zmiany leżą przede wszystkim czynniki wewnętrzne, w tym zawłaszczenie państwa przez grupy interesów uprawiające „pogoń za rentą”. Co więcej, narastająca nierównowaga finansów publicznych może nawet w określonej mierze motywować ostrożną prywatyzację w celu zapewnienia dochodów budżetu państwa.

1. POLITYKA PRYWATYZACJI: ZAŁOŻENIA I EWOLUCJA Program gospodarczy pierwszego niekomunistycznego rządu (tzw. „Plan Balcerowicza”) ujmował prywatyzację w kontekście tworzenia instytucji rynkowych, które przetrwały próbę czasu w gospodarkach Zachodu. W sposób oczywisty zatem główny cel prywatyzacji miał charakter systemowy: przyczynić się do zmiany systemu ekonomicznego przez zmianę struktury własnościowej gospodarki zapewniającą dominację własności prywatnej. Poza pełnieniem czysto systemowej roli, prywatyzacja miała także rozwiązać problem mikroekonomicznej nieefektywności przedsiębiorstw państwowych, co z kolei pozytywnie wpłynęłoby na produktywność całego sektora przedsiębiorstw. Istniały także inne cele prywatyzacji, m.in. o charakterze politycznym (utworzenie silnego proreformatorskiego lobby beneficjentów prywatyzacji) i fiskalnym (przede wszystkim uzyskiwanie wpływów do budżetu z prywatyzacji). W ciągu pierwszych lat transformacji najważniejsze były systemowe i mikroekonomiczne cele prywatyzacji, cele fiskalne zaś miały charakter drugoplanowy.

Inną cechą charakterystyczną polskiej prywatyzacji był gradualistyczny i wysoce konsensualny charakter jej procedur. Autorzy polityki prywatyzacyjnej wierzyli, iż obniżenie jej tempa związane z koniecznością starannego przygotowywania transakcji prywatyzacyjnych (pod względem zarówno technicznym, jak i społecznym – konieczność uwzględnienia celów i interesów szerokiego kręgu interesariuszy) opłaca się bardziej niż szybka masowa i formalna zmiana właści-

558

Piotr Kozarzewski

cieli. Kształtujące się otoczenie rynkowe miało wywierać wystarczającą presję na przedsiębiorstwa państwowe, aby zmuszać je do działań dostosowawczych i restrukturyzacji (Murrell, Wang, 1993).

Z biegiem lat cele i zakres prywatyzacji ulegały zmianom. Poczynając od połowy lat 90., zaczęła się szerzyć praktyka wyłączeń z prywatyzacji (co ograniczało realizację celu systemowego), która oficjalnie odwoływała się do ogólnikowych kategorii interesów narodowych. Pod kontrolą państwa miały zostać przedsiębiorstwa posiadające szczególne duże znaczenie dla tych interesów, przy czym lista takich przedsiębiorstw była kilkakrotnie zmieniana, rozszerzana i skracana. Co więcej, również w połowie lat 90. przeprowadzono administracyjnie wymuszoną rekoncentrację majątku państwowego w niektórych uprzednio zdemonopolizowanych sektorach (np. w cukrownictwie, bankowości, branży paliwowej i stoczniowej) przez tworzenie grup kapitałowych, co tłumaczono koniecznością przedprywatyzacyjnego wzmacniania przedsiębiorstw. Niemniej jednak do końca lat 90. w oficjalnym dyskursie politycznym dominował pogląd, że wszystkie przedsiębiorstwa państwowe miały być docelowo sprywatyzowane — z wyjątkiem tych, które z ważnych względów społecznych miały pozostać pod opieką Skarbu Państwa. Poglądy na to, jak szybko miało to się stać i jak szeroki miał być zakres wyłączeń, były znacznie zróżnicowane. Równocześnie pod koniec lat 90. wzrosło znaczenie celów fiskalnych w związku z planami finansowania dochodami prywatyzacyjnymi ważnych wydatków budżetu państwa, przede wszystkim związanych z ambitnym planem reform, m.in. z reformą emerytalną, której nie można było „dopiąć” bez dofinansowania jej filaru repartycyjnego.

Od połowy 2000 r. nastąpiło gwałtowne wyhamowanie procesów prywatyzacyjnych, co było związane ze światowym spowolnieniem gospodarczym (które znacząco ograniczyło popyt na prywatyzowany majątek) i z nieprzychylną wobec prywatyzacji postawą kolejnych koalicji rządzących. Zmniejszeniu uległa zarówno liczba prywatyzowanych przedsiębiorstw (w 2001 r. spadła dwukrotnie w porównaniu z 2000 r.), jak i w szczególności dochody ze sprzedaży majątku (w tym samym okresie spadek był dokładnie czterokrotny). Oznaczało to, że prywatyzacja nie była już w stanie pełnić zakładanej funkcji fiskalnej. Dopiero w 2007 r. do władzy znowu doszła bardziej proreformatorsko nastawiona koalicja (PO–PSL), po czym nastąpiła reaktywacja procesów prywatyzacyjnych, ale powoli i ona zaczęła tracić zainteresowanie przekształceniami własnościowymi (w tym rezygnując z prywatyzacji przedsiębiorstw już wytypowanych do zmiany własnościowej), aż do faktycznego wstrzymania prywatyzacji w 2015 roku.

Szczegółowe dane dotyczące dynamiki prywatyzacji w latach 1990–2015 zostały zaprezentowane w tabeli 1 w Aneksie.

Po wyborach jesienią 2015 r. utworzony przez PiS nowy rząd praktycznie wykluczył prywatyzację z zestawu narzędzi polityki gospodarczej: Ministerstwo Skarbu Państwa od razu wycofało ostatnią ofertę prywatyzacyjną. W lutym 2016 r. nowy minister skarbu zapowiedział „wygaszanie prywatyzacji” (Jackiewicz, 2016), zaś jego resort (Ministerstwo Skarbu Państwa, 2016) planuje kontynuację sprze-

ZMIANY W POLITYCE WŁASNOŚCIOWEJ PAŃSTWA POLSKIEGO

559

daży tylko drobnych pakietów akcji, przede wszystkim „resztówek”, czyli pakietów, które pozostały w rękach Skarbu Państwa po prywatyzacji spółek, ale ze względu na ich wielkość nie dają żadnych możliwości kontroli.

W tym samym czasie traciły na znaczeniu pozostałe cele prywatyzacji. Przede wszystkim cel systemowy, który – mimo iż w gospodarce polskiej ukształtowała się znacząca przewaga sektora prywatnego – wciąż daleki jest od osiągnięcia.

Proporcje udziału sektora prywatnego i publicznego są trudne do dokładnego oszacowania, zwłaszcza do analizy porównawczej. Na przeszkodzie stoi zarówno problem dokładnego zdefiniowania domeny publicznej i prywatnej, jak i ograniczony dostęp do danych statystycznych. Szacunki dokonane na podstawie istniejących zbiorów danych pozwalają jednak sądzić, że udział sektora publicznego w gospodarce polskiej cały czas pozostaje wyższy niż nie tylko w większości najbardziej rozwiniętych gospodarek rynkowych, lecz również w większości innych krajów Europy Środkowej i Wschodniej (EŚW).

Udział przedsiębiorstw z większościowym udziałem państwa w tworzeniu wartości dodanej brutto (który można uznać za jeden z najbardziej dokładnych wskaźników, a zarazem do którego trudno jest zdobyć dane źródłowe dla wszystkich porównywanych krajów i okresów) w Polsce jest obecnie oceniany na około 13% (Bałtowski, Kozarzewski, 2016), tymczasem w krajach „starej Unii” już na przełomie wieków (wtedy ten wskaźnik był po raz ostatni liczony dla wszystkich państw UE) wynosił przeciętnie 8,5%, zaś nawet we Francji, znanej z dużego ładunku etatyzmu w polityce gospodarczej, udział państwa stanowił wtedy 11,5% (CEEP, 2000). Dla porównania: w Polsce w 2000 r. wynosił on 28,0% (Bałtowski, Kozarzewski, 2016). Od tamtej pory w większości krajów unijnej „piętnastki” zostały przeprowadzone liczne transakcje prywatyzacyjne (The Privatization Barometer, 2015) i np. we Francji omawiany wskaźnik spadł do poziomu 5,5% w 2012 r. (INSEES, 2015, s. 153).

Według ocen EBOR2, udział państwa we wszystkich sektorach gospodarki w Polsce należy do najwyższych wśród państw postkomunistycznych EŚW; jest szacowany na około 25% wobec 20% w Republice Czeskiej, Słowacji, na Węgrzech i w Estonii i jest niższy tylko w porównaniu z Łotwą (30%). Także mierzona wskaźnikiem wartości należących do Skarbu Państwa udziałów kapitałowych w stosunku do PKB – niedoskonałym (Christiansen, 2011), ale do którego są dostępne dane w bazie EUROSTAT – wielkość sektora państwowego w Polsce należy do jednej z najwyższych w regionie (15,7%)3.

W Polsce największa koncentracja przedsiębiorstw kontrolowanych przez Skarb Państwa jest obserwowana w grupie największych spółek. Na przykład w zbiorze przedsiębiorstw niefinansowych 12 spośród 25 największych firm (pod względem sprzedaży), czyli prawie połowa, jest kontrolowana przez Skarb Państwa, na te spółki przypada zaś około 2/3 przychodów i zatrudnienia w tej grupie (Bałtowski, Kozarzewski, 2016). Pod tym względem Polska także wyróż2 3

Http://www.ebrd.com/what-we-do/economic-research-and-data/data.html.

Http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=gov_10a_ggfa&lang=en.

560

Piotr Kozarzewski

nia się na tle innych gospodarek rynkowych. Według szacunków OECD (Kowalski i in., 2005) w krajach należących do tej organizacji wśród przedsiębiorstw, które znalazły się na liście 2000 największych firm świata Forbesa, większy niż w Polsce udział spółek kontrolowanych przez państwo zaobserwowano tylko w Norwegii (np. mierzony wielkością sprzedaży – odpowiednio 25,0% i 12,4%). W pozostałych krajach była to wartość jednocyfrowa (najwyższa we Francji: 7,9%).

Prywatyzacja w Polsce także przebiegała nierównomiernie w wymiarze sektorowym: np. w górnictwie i sektorach infrastrukturalnych udział przedsiębiorstw kontrolowanych przez państwo (mierzony produkcją sprzedaną) wciąż wynosi ponad 40%, zaś w przetwórstwie przemysłowym — niecałe 6% (Bałtowski, Kozarzewski, 2014).

Taki wynik był w znacznej mierze skutkiem celowych działań kolejnych rządów, niezależnie od oficjalnie głoszonych poglądów na gospodarkę. Od początku nowego wieku wszystkie one starały się przeprowadzać prywatyzację największych przedsiębiorstw w sposób cząstkowy, zapewniający wpływy do budżetu, ale nie pozbawiający wpływu Skarbu Państwa na te spółki. Praktyka ta jest znana także w najbardziej rozwiniętych gospodarkach rynkowych i została określona przez Bernardo Bortolottiego i Marę Faccio (2004) jako reluctant privatization (dosłownie: prywatyzacja niechętna). Podstawowymi narzędziami zachowania kontroli są albo sprzedaż pakietów akcji, które nie wpływają na prawa kontroli, albo zapewnienie Skarbowi Państwa specjalnych praw, przekraczających uprawnienia wynikające z wielkości posiadanego pakietu akcji (Bałtowski, Ko­zarzewski, 2016).

Straciły na ważności także cele mikroekonomiczne – przekazanie wielu dotąd nie sprywatyzowanych przedsiębiorstw w ręce prywatne, szczególnie inwestorów zagranicznych, coraz częściej w oficjalnym dyskursie zaczęto przedstawiać nie jako szansę dla tych jednostek, lecz jako zagrożenie dla interesów narodowych.

Są zatem oznaki tego, że ze wszystkich celów prywatyzacji w ciągu ostatnich co najmniej dziesięciu lat w praktyce był realizowany tylko cel fiskalny i, co więcej, że polityka własnościowa państwa stała się do pewnego stopnia zakładnikiem jego potrzeb fiskalnych, zmuszając do reluctant privatization (Kozarzewski, Bałtowski, 2016).

Po pierwsze, od ok. 2003 r. widać uzależnienie tempa prywatyzacji od potrzeb pożyczkowych rządu. Dopiero presja fiskalna (na rys. 1 przedstawiona w postaci deficytu budżetowego) okazywała się wystarczająco silnym bodźcem, aby przeprowadzać sprzedaż majątku państwowego na szerszą skalę. Etatystyczna i antyprywatyzacyjna retoryka działaczy PiS i plany sformowanego pod koniec 2015 r. rządu utrudnią wykorzystanie prywatyzacji jako źródła przychodów budżetowych.

Pozostaje jednak pytanie, czy konieczność pozyskania środków na rządowy program 500+, wydatki związane z obniżeniem wieku emerytalnego i rozległe plany inwestycyjne, nie zwiększą potrzeb pożyczkowych rządu na tyle, że będzie on zmuszony powrócić do praktyki wykorzystania prywatyzacji jako „awaryjnego” źródła przychodów budżetowych.

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Saldo

2002

2003

2004

Źródło: Ministerstwo Skarbu Państwa, Eurostat, obliczenia własne.

–0,7

–0,6

–0,5

–0,4

–0,3

–0,2

–0,1

0,0

0,1

0,2

0,3

0,4

2006

2007

2008

Przychody z prywatyzacji

2005

2009

2010

2011

2012

Rysunek 1. Przychody budżetu państwa z prywatyzacji a jego saldo (w % PKB)

2013

2014

2015

ZMIANY W POLITYCE WŁASNOŚCIOWEJ PAŃSTWA POLSKIEGO 561

1999

2000

2001

2002

2003

Źródło: Ministerstwo Skarbu Państwa.

0

5

10

15

20

25

30

2005

Prywatyzacja

2004

2006

2008

Dywidenda

2007

2009

Razem

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Rysunek 2. Wpływy budżetu państwa z prywatyzacji majątku państwowego i dywidend wypłaconych przez spółki Skarbu Państwa (w mld zł)

562 Piotr Kozarzewski

ZMIANY W POLITYCE WŁASNOŚCIOWEJ PAŃSTWA POLSKIEGO

563

Po drugie, od 2005 r. państwo zaczęło coraz intensywniej wykorzystywać inne źródło wpływów z tytułu posiadanego majątku: dywidendy wypłacanej przez spółki kontrolowane przez Skarb Państwa. Okazała się ona znacznie łatwiejszym do wykorzystania źródłem dochodów: jej wielkość w znacznie mniejszym stopniu zależała od sytuacji gospodarczej i praktycznie nie zależała od koniunktury politycznej, zaś plany wpływów z dywidendy, w odróżnieniu od planów dochodów prywatyzacyjnych, zazwyczaj były przekraczane. W okresach niskiej dynamiki prywatyzacyjnej dywidenda stawała się podstawowym źródłem przychodów budżetu uzyskiwanych z tytułu funkcji własnościowych Skarbu Państwa (rys. 2).

Tabela 2 w Aneksie zawiera szczegółowe informacje dotyczące wpływów budżetu państwa z tytułu prywatyzacji i dywidendy.

2. ZMIANA PARADYGMATU ROLI PAŃSTWA W GOSPODARCE Są podstawy, aby sądzić, że zmiany w stosunku do prywatyzacji i jej poszczególnych celów odzwierciedlają szerszą modyfikację polityki gospodarczej, mianowicie zmianę paradygmatu roli państwa w gospodarce. Państwo przestało wycofywać się z bezpośredniej kontroli nad podmiotami gospodarczymi i zamierza, jak się wydaje, pozostać silnym graczem rynkowym w dłuższej perspektywie. A nawet zwiększyć swoją rolę, co w sposób nieunikniony oznacza zmniejszenie roli prywatyzacji. Od początku XXI wieku prywatyzacja zaczęła tracić swoje znaczenie jako filar transformacji postkomunistycznej, jej rola staje się wyłącznie wspomagająca jako część swoistego „zarządzania kryzysowego”, kiedy zawodzą inne środki, przede wszystkim o charakterze finansowym.

Zmiana paradygmatu przejawiała się w następujących działaniach lub zaniechaniach kolejnych rządów: Po pierwsze to malejąca aktywność prywatyzacyjna rządu. Pierwszą oznaką była rezygnacja z pełnej prywatyzacji spółek, zwłaszcza kiedy były one w stanie generować przychody do budżetu. Popularności nabierał pogląd, że takich spółek w ogóle nie należy prywatyzować. Nawet ekonomiści i decydenci, których poglądy uważano za raczej liberalne, tacy jak Jacek Rostowski czy Jacek Socha, na początku obecnej dekady opowiedzieli się za tym, aby nie prywatyzować spółek przynoszących zyski, przynajmniej w krótszym horyzoncie czasu. Zamiast tego, ich zdaniem, należało te spółki doinwestować, aby zwiększyć ich zyskowność; w przyszłości można byłoby zastanowić się nad ich sprzedażą za cenę wyższą, niż byłaby do uzyskania obecnie (Głombicki, 2012; Prusek, Bielecki, 2012). Rząd uformowany pod koniec 2015 r. przez PiS poszedł dalej i w ramach opisanego wyżej „wygaszania prywatyzacji” praktycznie wykluczył możliwość sprzedaży tych spółek w dającej się przewidzieć perspektywie.

Po drugie, nie deklarując żadnych działań renacjonalizacyjnych, państwo stopniowo zwiększało kontrolę nad sektorem przedsiębiorstw, głównie poprzez przejęcie uprzednio sprywatyzowanych przedsiębiorstw przez spółki Skarbu Państwa.

Procesy te są widoczne przede wszystkim w sektorze energetycznym i (ostatnio)

564

Piotr Kozarzewski

bankowym. Można wymienić chociażby przejęcie w 2011 r. przez kontrolowane przez Skarb Państwa firmy Tauron i PGNiG dwóch sprywatyzowanych elektrowni oraz przejęcie przez Eneę w 2015 r. prosperującej sprywatyzowanej kopalni Bogdanka. W tym samym roku PZU przejął prywatny Alior Bank, który z kolei obecnie przymierza się do przejęcia sprywatyzowanego w 1995 r. banku BPH. Pod koniec 2016 r. zapadła decyzja o przejęciu przez PZU i rządową spółkę Polski Fundusz Rozwoju należących do włoskiego UniCredit udziałów w banku Pekao S.A. Domena państwowa w gospodarce może także się zwiększyć, jeżeli zostaną urzeczywistnione zapowiedzi nowego ministra sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego Zbigniewa Ziobry o rewizji niektórych transakcji prywatyzacyjnych, które rzekomo doprowadziły do sprzedaży majątku za zbyt niską cenę lub naruszyły polski interes narodowy. Ten ostatni nie został jednak precyzyjnie sformułowany, ponieważ do takiego rodzaju transakcji zaliczono m.in. sprzedaż górskiej kolejki linowej (Sudak, 2015b).

Po trzecie to wzmacnianie aktywności inwestycyjnej państwa. Jeszcze za czasów rządów PO–PSL, w 2012 r., został uruchomiony program Inwestycje Polskie.

Program ma za zadanie realizację przez państwo długoterminowych wysokodochodowych inwestycji infrastrukturalnych przy zapewnieniu zaangażowania kapitału prywatnego. W latach 2013–2015 wsparcie procesów inwestycyjnych w ramach programu wyniosło ok. 30 mld złotych (NIK, 2016). Innym kierunkiem inwestycji jest ratowanie nierentownych kontrolowanych przez państwo spółek poprzez spółki Skarbu Państwa, które przynoszą zyski. W ten sposób powstają np. pionowe struktury holdingowe, w których zyskowne spółki energetyczne ratują przed upadkiem spółki węglowe, zapewniając im kapitał i zbyt produkcji.

Innym przykładem jest zakup bankrutującej firmy Autosan przez dwie spółki należące do Polskiej Grupy Zbrojeniowej. Nowy rząd zamierza kontynuować i rozszerzać aktywność inwestycyjną sektora państwowego. Opracowana w Ministerstwie Rozwoju „Strategia na rzecz odpowiedzialnego rozwoju” (Ministerstwo Rozwoju, 2016), nieformalnie nazywana „Planem Morawieckiego” (od nazwiska ministra rozwoju), zakłada „reindustrializację” polskiej gospodarki m.in. przez zwiększenie roli państwa jako inwestora i właściciela środków produkcji. Łącznie na realizację strategii do 2020 r. przewiduje się zaangażowanie środków publicznych w wysokości ponad 1,5 tryliona złotych, w tym około trzech czwartych tej kwoty ma pochodzić z publicznych funduszy krajowych (Ministerstwo Rozwoju, 2016, s. 217).

Po czwarte zwiększenie aktywności inwestycyjnej państwa idzie w parze z rozwojem – od początku obecnej dekady – swoistej „ksenofobii gospodarczej” wyrażającej się w niechęci do kapitału obcego i apelowaniu o wspieranie przede wszystkim inwestycji krajowych. Pierwsze pomysły dotyczyły tylko sektora bankowego i dominującej w nim pozycji kapitału zagranicznego (około 67%); tak wysoki udział tego kapitału, zdaniem autorów tych pomysłów, mógł zdestabilizować gospodarkę kraju i zagrozić interesom narodowym Polski – mimo że dotychczasowe doświadczenie, w tym praktycznie bezbolesne przejście polskiego sektora bankowego przez światowy kryzys finansowy lat 2008–2009, tych obaw nie

ZMIANY W POLITYCE WŁASNOŚCIOWEJ PAŃSTWA POLSKIEGO

565

potwierdzało, a Polska jest jedynym krajem postkomunistycznym, który w całym okresie transformacji nie doświadczył żadnego kryzysu finansowego. Ponadto udział kapitału zagranicznego w aktywach polskiego sektora bankowego był wysoki w porównaniu tylko z najbardziej rozwiniętymi gospodarkami Zachodu (w 2009 r. wynosił on średnio 11% dla krajów OECD), natomiast wskaźnik ten był jednym z najniższych w grupie postkomunistycznych gospodarek środkowo-wschodniej i południowo-wschodniej Europy, gdzie w 2009 r. wahał się on od 64% na Węgrzech do aż 99% w Estonii (Claessens, van Horen, 2014).

Początkowo pomysł „udomowienia” sektora bankowego (nieco paradoksalnie) powstał w kręgu osób, które współtworzyły reformę tego sektora w Polsce, ale szybko został on podchwycony przez polityków PiS znajdujących się wówczas w opozycji. Po dojściu PiS do władzy projekt zastąpienia kapitału zagranicznego przez kapitał krajowy uzyskał poparcie w kręgach rządowych i był rozszerzony poza sektor bankowy: jak stwierdził wicepremier i minister rozwoju Mateusz Morawiecki, „w polskiej gospodarce jest za mało polskiej gospodarki”, co stwarza nadmierną zależność od kapitału zagranicznego (Morawiecki, 2015). „Strategia na rzecz odpowiedzialnego rozwoju” (Ministerstwo Rozwoju, 2016, s. 12) otwarcie zawiera stwierdzenia o konieczności zwiększenia roli kapitału krajowego przy zachęcaniu podmiotów zagranicznych do inwestowania tylko w wybranych sektorach gospodarki. Obecnie proces „udomowienia” jest szczególnie widoczny w sektorze bankowym: przejęcie banku Pekao S.A., według ocen (Rudke, Pawlak, 2016), zwiększy udział podmiotów krajowych w aktywach sektora bankowego z 34% do 46%. Istotne jest wszakże to, że zarówno w tym przypadku, jak i w większości innych przypadków „udomowienia” polskiej gospodarki odbywa się ono wyłącznie przez zwiększenie domeny państwowej.

Po piąte kolejne rządy starają się zapewnić Skarbowi Państwa większe prawa, niż posiadają pozostali właściciele. Jedna z pierwszych prób (nieudana, bo zakwestionowana przez Komisję Europejską) została podjęta przez rząd koalicji PiS w 2005 r., kiedy ustawą z 3 czerwca o szczególnych uprawnieniach Skarbu Państwa oraz o ich wykonywaniu w spółkach kapitałowych o istotnym znaczeniu dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego (Dz.U. Nr 132, poz. 1108) wprowadzono możliwość blokowania przez rząd kluczowych decyzji w spółkach, które sam uzna za strategiczne, a w których nie posiada większości głosów, czyli prawa „złotej akcji”. Pomysł ten w nieco zmienionej postaci udało się wprowadzić w życie dopiero ich adwersarzom politycznym, czyli następnej koalicji rządzącej (PO–PSL) w 2010 r., ograniczając specjalne uprawnienia Skarbu Państwa do jedynie kilku strategicznych sektorów: energetyki, transportu i przeróbki ropy naftowej oraz paliw gazowych4 W 2015 r. została uchwalona ustawa o kontroli niektórych inwestycji (Dz.U. z 2015 r., poz. 1272) dająca ministrowi skarbu pań4 Ustawa

z dnia 18 marca 2010 r. o szczególnych uprawnieniach ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa oraz ich wykonywaniu w niektórych spółkach kapitałowych lub grupach kapitałowych prowadzących działalność w sektorach energii elektrycznej, ropy naftowej oraz paliw gazowych (Dz.U. z 2010 r. Nr 65, poz. 404).

566

Piotr Kozarzewski

stwa prawo do blokowania transakcji przejęcia spółek działających w strategicznych sektorach gospodarki, nawet jeżeli są one w pełni prywatne. Z kolei w tym samym roku ze względów formalnych niepowodzeniem zakończyła się próba nowelizacji ustawy o ofercie publicznej, która miała wprowadzić przywileje dla Skarbu Państwa na rynku giełdowym, pozwalając mu uchylać się od obowiązku informacyjnego przy pośrednim nabyciu akcji spółek, a także ogłaszania obowiązkowych wezwań na akcje (Sudak, 2015a).

3. ŹRÓDŁA ZMIAN Szukając odpowiedzi na pytanie o przyczyny etatystycznych zmian w polityce gospodarczej, a szczególnie w dziedzinie stosunków własnościowych, w artykule skoncentrowano się na dwóch zagadnieniach. Pierwsze dotyczy stosunku między działaniem decydentów w dobrej wierze a realizacją określonych interesów grupowych, a drugie – roli czynników wewnętrznych, posiadających źródło w Polsce, i zewnętrznych, pochodzących ze źródeł spoza kraju, na które podmioty krajowe nie mają wpływu.

3.1. DZIAŁANIE W DOBREJ WIERZE A REALIZACJA INTERESÓW GRUPOWYCH Zgodnie z oficjalnym dyskursem etatystyczna ewolucja polityki gospodarczej wynika z przekonania rządu, iż jest ona potrzebna do eliminacji niedoskonałości mechanizmów rynkowych i wzmocnienia czynników rozwoju gospodarczego oraz że jest potrzebny silny sektor państwowy, który zapewni odpowiednie zasoby do prowadzenia bardziej aktywnej polityki społeczno-gospodarczej. Da to także możliwość przeciwstawienia się negatywnym skutkom kryzysów na rynkach światowych i działań inwestorów prywatnych, przede wszystkim zagranicznych, którzy dbają o własny interes, a nie o dobro państwa polskiego. Wskazuje się w związku z tym także na błędy popełnione w trakcie prywatyzacji, m.in. przekazanie zbyt dużej kontroli nad niektórymi sektorami gospodarki inwestorom zagranicznym i nierozważną prywatyzację wielu zakładów, przede wszystkim mających znaczenie strategiczne. Jednym z pośrednich argumentów potwierdzających hipotezę o dobrej wierze jest obecność w gronie zwolenników etatystycznego zwrotu wielu znanych naukowców, ekspertów i polityków (Mączyńska, 2016; Kawalec, 2015; Prusek, Bielecki, 2012), którzy przyczynili się do sukcesów polskiej transformacji i których trudno podejrzewać o załatwianie w ten sposób jakichś interesów prywatnych. Jednocześnie działanie w dobrej wierze nie chroni automatycznie przed utworzeniem przez prowadzoną politykę dogodnych warunków do powstawania źródeł renty i grup interesów, które z tego korzystają. W literaturze przedmiotu (Staniszkis, 1994; Hellman, 1998; Kochanowicz i in., 2004) są wymieniane przede wszystkim grupy, które – bezpośrednio bądź pośrednio – otrzymują rentę z pozostałości instytucji gospo-

ZMIANY W POLITYCE WŁASNOŚCIOWEJ PAŃSTWA POLSKIEGO

567

darki nakazowo-rozdzielczej, korzystając z niewystarczającej konsolidacji reform systemowych, a także z działań naruszających funkcjonowanie mechanizmów konkurencji.

Właśnie grupom interesów uzyskującym rentę z określonej polityki państwa i starającym się bardziej lub mniej skutecznie wywierać na nią wpływ poświęcono najwięcej badań i publikacji. W tym kontekście własność państwowa jest rozpatrywana z perspektywy renty, którą ona może generować. Bernardo Bortolotti i Paolo Pinotti (2003) twierdzą, że politycy, którzy doszli do władzy w wyniku wyborów, uzyskują rentę polityczną poprzez ingerencję w funkcjonowanie kontrolowanych przez państwo firm, aby zaspokoić potrzeby określonych grup interesu. W Polsce przejawem takich zachowań może np. być wspieranie nierentownych kopalń, a także niedawne deklaracje rządu, że polska energetyka będzie nadal oparta na węglu w celu uzyskania wsparcia ze strony górników.

Niemniej jednak dalszego zbadania wymaga to, na ile takie działania rzeczywiście są pogonią za rentą, a na ile wynikają ze szczerego przekonania, że państwo w ramach realizacji swoich funkcji socjalnych powinno w taki sposób dbać o sytuację zagrożonych grup społecznych lub (jak się głosi oficjalnie) o bezpieczeństwo energetyczne kraju. Mało zbadane jest inne zjawisko, które także może okazać się zaspokajaniem interesów grupowych w celu uzyskania ich przychylności: sponsoring sportowy uprawiany przez spółki kontrolowane przez Skarb Państwa wielokrotnie częściej niż przez spółki prywatne. Właśnie do takiego wniosku dochodzi Marcin Senderski (2015), aczkolwiek należałoby zbadać także co najmniej dwie inne hipotezy: że są to istotnie ukryte wydatki państwa na wspieranie sportu, lecz nie w celach uzyskiwania renty, tylko promocji zdrowego trybu życia oraz że jest to po prostu część strategii marketingowej tych spółek (Deloitte, 2012).

Zasoby sektora przedsiębiorstw kontrolowanych przez Skarb Państwa mogą także bezpośrednio służyć jako źródło renty dla przedstawicieli elit politycznych.

Już w połowie lat 90. partie i koalicje, które obejmowały władzę, zaczęły traktować mienie państwowe jako swoisty łup należny zwycięzcy. Jego częścią składową były m.in. stanowiska przedstawicieli Skarbu Państwa w radach nadzorczych, które były obsadzane przez Ministerstwo Skarbu Państwa. Każda kolejna zwycięska koalicja starała się obsadzić te stanowiska swoimi zwolennikami po wyrzuceniu osób mianowanych przez poprzedników, zaś kwalifikacje merytoryczne tych osób odchodziły na dalszy plan (Jarosz, 2001). Od początku nowego wieku praktyka ta coraz bardziej przybierała wszechogarniający charakter i ostatnio objęła nawet zarządy większych spółek kontrolowanych przez Skarb Państwa. Najnowsza kampania zamiany na stanowiskach kierowniczych tych spółek z okazji ukształtowania rządu kontrolowanego przez PiS była szczególnie szybka i głęboka, zaś nowo mianowanej z klucza partyjnego kadrze kierowniczej częściej niż poprzednio zarzuca się w mediach brak kompetencji merytorycznych. Obok obaw co do jakości zarządzania tymi przedsiębiorstwami, są one także narażone na utratę zaufania ze strony rynków finansowych, co objawia się w spadkach kursów ich akcji (Błaszczak, 2016). Ale z punktu widzenia interesów grupowych owe straty

568

Piotr Kozarzewski

mogą być postrzegane jako rekompensowane przez wysokość uzyskiwanej renty.

Przy czym renta może być uzyskiwana zarówno przez tych, którzy otrzymują intratne posady w spółkach kontrolowanych przez Skarb Państwa, jak i przez organ je rozdający — Ministerstwo Skarbu Państwa, które zapewnia sobie w ten sposób swoją siłę polityczną w rządzie. Obie grupy interesów obiektywnie nie są zainteresowane kontynuowaniem prywatyzacji, ponieważ uszczupla ona pulę stanowisk do rozdania. Należy w tym kontekście zwrócić uwagę na wrodzoną sprzeczność w funkcjonowaniu MSP między jego zadaniami nadzoru i prywatyzacji. Uchwała rządu z lipca 2016 r. o likwidacji MSP i utworzeniu w jego miejsce nowego resortu, który skupiłby się, według oficjalnego komunikatu, na „efektywnym zarządzaniu majątkiem państwa”5, tę sprzeczność rozwiąże, nie naruszając istniejących źródeł renty.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę także na to, że – w odróżnieniu od sprawowania kontroli właścicielskiej – prywatyzacja w Polsce nie jest, jak się wydaje, istotnym źródłem renty (co różni nasz kraj od wielu innych państw postkomunistycznych, przede wszystkim należących do WNP). Można zaryzykować stwierdzenie, że na przeszkodzie stoi, po pierwsze, mechanizm procesów prywatyzacyjnych, który utrudnia realizację interesów grupowych, charakteryzując się nie tylko dość wysokim stopniem przejrzystości i ekwiwalentnym charakterem zdecydowanej większości transakcji (i marginalnym znaczeniem prywatyzacji nieodpłatnej lub za radykalnie zaniżoną cenę), lecz również konsensualnym charakterem: konieczność uzyskania zgody w szerokim gronie interesariuszy sprzyja ukształtowaniu stabilnych stosunków własności po prywatyzacji (Woodruff, 2004).

Zarazem dobrze uregulowany i transparentny charakter polskiego rynku finansowego powoduje, że uzyskiwanie renty na sprywatyzowanym majątku jest zdecydowanie bardziej utrudnione niż na majątku państwowym, gdzie procesy zarządzania są znacznie mniej przejrzyste i uregulowane, i charakteryzują się wysokim stopniem upolitycznienia.

Jeżeli założyć, że etatystyczna zmiana w polityce własnościowej państwa jest skutkiem działania grup interesów, należałoby odpowiedzieć na pytanie, dlaczego właściwie ta zmiana nastąpiła, skoro wszystkie te grupy istniały także wcześniej, kiedy była prowadzona aktywna polityka prywatyzacyjna. Miklós Szanyi (2016) na podstawie głównie doświadczeń Węgier, gdzie również dokonał się etatystyczny zwrot, wysuwa hipotezę, iż wcześniej zasoby własności państwowej były wystarczająco duże, aby w pełni zaspokoić interesy wszystkich głównych grup poszukiwaczy renty. Prywatyzacja te zasoby uszczupliła do tego stopnia, iż grupy interesu poczuły się zagrożone i zaczęły skutecznie ją blokować. Z tego punktu widzenia dwa gwałtowne spadki tempa prywatyzacji w Polsce – na początku pierwszej i drugiej dekady XXI w. – można byłoby przynajmniej częściowo wytłumaczyć przez reakcję grup interesu na gwałtowne kurczenie się domeny państwowej w latach poprzednich, kiedy procesy prywatyzacyjne były 5 Https://www.premier.gov.pl/wydarzenia/decyzje-rzadu/uchwala-w-sprawie-reformy-

zarzadzania-mieniem-panstwowym.html.

ZMIANY W POLITYCE WŁASNOŚCIOWEJ PAŃSTWA POLSKIEGO

569

wyjątkowo aktywne. Z tej perspektywy polski model przejrzystej i konsensualnej prywatyzacji, przy wszystkich jego zaletach dotyczących jakości powstającego sektora prywatnego, mógł ułatwić powstawanie grup interesu na majątku państwowym; grupom tym później udało się skutecznie spowolnić proces przekształceń własnościowych.

Duży wpływ grup interesów na politykę prywatyzacyjną tłumaczyłby także mechanizm omawianej wyżej fiskalizacji polityki prywatyzacyjnej: przyzwolenie tych grup na prywatyzację pojawiało się tylko wtedy, kiedy okazywały się szczególnie zagrożone finanse państwa, co samo w sobie mogło doprowadzić do ograniczenia źródeł renty.

Można także sformułować hipotezę, którą należałoby zweryfikować w toku dalszych badań, że na przełomie wieków zaczął rozwijać się proces konsolidacji interesów grupowych związanych z polityką własnościową państwa. W latach 90. i na początku XXI w. silny był wpływ grup interesów na poziomie mikro i mezzo (kierownictwo przedsiębiorstw kontrolowanych przez państwo, związki zawodowe, kontrolowane przez państwo branże itp., zaś Skarb Państwa często nie sprawował skutecznej kontroli nad majątkiem państwowym – Kochanowicz i in., 2005; Kozarzewski, 2007). Ale już od początku lat 2000. pojawiają się oznaki słabnięcia tych grup przy jednoczesnym wzmocnieniu roli Ministerstwa Skarbu Państwa, które m.in. zwiększyło swoją realną władzę w obsadzaniu stanowisk w spółkach Skarbu Państwa nie tylko przez objęcie swoją kontrolą również stanowisk w zarządach, lecz również przez mniejsze uwzględnienie interesów wymienionych grup. Zwiększenie kontroli Skarbu Państwa nad przedsiębiorstwami zmniejsza atrakcyjność ich ewentualnej prywatyzacji dla polityków, co zostało już wiele lat temu stwierdzone na przykładzie rozwiniętych gospodarek rynkowych (Shleifer, Vishny, 1994).

Rosnący wpływ „pogoni za rentą” na politykę własnościową państwa może mieć duży wpływ także na to, że obserwowane trendy w jej prowadzeniu coraz mniej zależą od tego, jaka opcja polityczna obecnie sprawuje władzę, co szczególnie dobrze widać na przykładzie lat 2015–2016, kiedy polityka właścicielska PiS stanowi de facto w znacznym stopniu kontynuację polityki PO–PSL. Czyli grupy interesu stanowczo ograniczają możliwości wyboru prowadzonej polityki własnościowej.

3.2. CZYNNIKI ZEWNĘTRZNE A WEWNĘTRZNE Przy obecnym poziomie wiedzy także nie da się sformułować ostatecznych wniosków co do roli w zachodzącej etatystycznej zmianie polityki własnościowej z jednej strony czynników zewnętrznych, czyli pochodzących ze źródeł spoza kraju, a z drugiej – wewnętrznych, posiadających źródło w Polsce. Aczkolwiek te ostatnie zdają się mieć relatywnie większą wagę.

Rozpatrując możliwe czynniki zewnętrzne, należy stwierdzić, iż Polska nie jest odizolowana od reszty świata ani ekonomicznie, ani politycznie, ani intelektualnie. Nasza gospodarka jest otwartą gospodarką rynkową, a więc odczuwa wpływ

570

Piotr Kozarzewski

procesów zachodzących w gospodarce światowej, w tym negatywnych. Dodatkowo zależność polskiej gospodarki od procesów światowych jest wzmacniana przez dużą rolę kapitału zagranicznego, który jest jednym z podstawowych czynników rozwoju gospodarczego naszego kraju. Dotyczy to także polityki własnościowej: osiągnięcie wysokiego tempa prywatyzacji i tak wysokich wpływów z tego tytułu, jak to miało miejsce zwłaszcza pod koniec lat 90., byłoby niemożliwe bez udziału kapitału zagranicznego i korzystnej sytuacji na światowych rynkach finansowych, zaś spowolnienie prywatyzacji na początku lat 2000. miało także istotne zewnętrzne przyczyny.

Z kolei polska myśl ekonomiczna zawsze była otwarta na idee ekonomistów zachodnich, co wpłynęło także na koncepcje polskiej transformacji. „Plan Balcerowicza”, mimo iż został opracowany głównie przez krajowych ekspertów, był oparty na popularnych wówczas koncepcjach, m.in. „Konsensusie Waszyngtońskim”. W ciągu całego okresu transformacji w polskich środowiskach eksperckich i naukowych odbywały się dyskusje dotyczące modelu wdrażanych reform, które odwoływały się do doświadczeń rozwiniętych i wschodzących gospodarek świata oraz do aktualnego dorobku najbardziej znanych zagranicznych ekonomistów. A więc zwrot w kierunku większego etatyzmu i w polityce gospodarczej innych państw, i w myśli ekonomicznej nie mógł pozostać niezauważony, zwłaszcza jeżeli weźmie się pod uwagę popularność koncepcji market failure wśród znacznej części zarówno polskich naukowców, jak i – w jeszcze większym stopniu – polityków.

Za etatystycznym zwrotem mogą stać także istotne czynniki wewnętrzne.

Jednym z nich są opisane wyżej wpływowe grupy interesu, którym opłaca się zachowanie ważnego sektora przedsiębiorstw kontrolowanego przez państwo, a nawet rozszerzenie właścicielskich funkcji państwa. W otwartej gospodarce możliwości uzyskiwania renty z sektora państwowego do pewnego stopnia oczywiście zależą od czynników zewnętrznych, ale zarówno źródła renty, jak i grupy zajmujące się jej wydobyciem są krajowe. Zagraniczni poszukiwacze renty byliby raczej zainteresowani prywatyzacją niż zwiększeniem interwencjonizmu państwa polskiego.

Innym z definicji wewnętrznym czynnikiem jest opinia publiczna: szerokie poparcie dla państwa paternalistycznego i rozpowszechniony negatywny stosunek do prywatyzacji (CBOS, 2009; CBOS, 2015). Stwarza to popyt na określoną politykę społeczno-gospodarczą i może być także wykorzystywane jako narzędzie w walce o władzę. Są wszakże oznaki tego, iż nie jest to główny czynnik warunkujący politykę właścicielską państwa. Jednym z argumentów jest to, iż zmiany w tej polityce, przede wszystkim w jej części prywatyzacyjnej, nie były poprzedzane odpowiednimi zmianami opinii publicznej (Bałtow­ski, Ko­za­ rzewski, 2014, s. 392–393), zaś etatystyczny zwrot ostatnich lat nie idzie w parze z pogorszeniem stosunku społeczeństwa do prywatyzacji (Ministerstwo Skarbu Państ­wa, 2015).

Jeszcze jednym argumentem na rzecz istnienia silnych wewnętrznych czynników etatystycznego zwrotu w polityce własnościowej jest jej odmienność w porów-

ZMIANY W POLITYCE WŁASNOŚCIOWEJ PAŃSTWA POLSKIEGO

571

naniu z wdrażaniem etatystycznych elementów w polityce gospodarczej w innych państwach, przede wszystkim „starej” Europy. Przejawia się to w dwóch dziedzinach (Kozarzewski, Bałtowski, 2016). Pierwsza to działania mające zapobiec skutkom światowego kryzysu finansowego: w odróżnieniu od większości najbardziej rozwiniętych gospodarek świata Polska nie stosowała bezpośredniego wsparcia przedsiębiorstw czy instytucji finansowych, natomiast skupiała się na stabilizacji stosunków rynkowych (Mickiewicz, Douarin, 2010; Sheets, 2012).

Etatystyczny zwrot nastąpił dopiero po tym, jak Polska przeszła przez szczyt kryzysu obronną ręką. Druga dziedzina to horyzont działań: od ponad 10 lat prywatyzacja w Polsce była głównie narzędziem rozwiązywania doraźnych problemów fiskalnych, zaś w wielu najbardziej rozwiniętych gospodarkach świata jest to nadal trwały długoterminowy element polityki gospodarczej, a przejęcie przez państwo kontroli nad niektórymi ważnymi podmiotami, które ucierpiały w wyniku kryzysu światowego, miało tymczasowy charakter. W Polsce natomiast „wygaszanie” prywatyzacji i wzmocnienie właścicielskiej funkcji państwa ma wszelkie oznaki długoterminowej polityki.

ZAKOŃCZENIE Przeprowadzona analiza zmian polityki własnościowej w Polsce, które polegają przede wszystkim na przesunięciu środka ciężkości z prywatyzacji (aż do praktycznie całkowitego zamierania tego procesu) na zachowanie istotnej domeny państwowej w sektorze przedsiębiorstw, a nawet jej rozszerzenie, pokazała, iż u źródeł tej polityki leży kilka czynników, z których głównymi są, jak się wydaje, presja fiskalna (wykorzystanie prywatyzacji jako źródła przychodów budżetu państwa) i zmiana paradygmatu roli państwa w gospodarce: rezygnacja z wycofywania się z bezpośredniej kontroli nad podmiotami gospodarczymi, uczynienie z państwa silnego gracza rynkowego w dłuższej perspektywie z zapewnieniem mu uprzywilejowanej pozycji, zwiększona aktywność inwestycyjna państwa przy wzroście niechęci do bezpośrednich inwestycji zagranicznych.

Logiczną konsekwencją jest utrata przez prywatyzację funkcji narzędzia o strategicznym charakterze.

Odpowiedź na pytanie, co spowodowało ową zmianę, wymaga dalszych badań. Zapewne był to skutek oddziaływania wielu czynników, aczkolwiek ich znaczenie dla etatystycznego zwrotu było różne. Czynników tych nie da się zredukować do zagadnień ideologicznych i rywalizacji między głównymi ugrupowaniami politycznymi z uwagi na to, że obserwowane zmiany mają, jak się wydaje, wspólne korzenie niezależnie od rządzącej w tym czasie opcji politycznej i jej oficjalnej retoryki. Zaś ostatni okres zmian w kierunku etatyzmu charakteryzuje się dużym zakresem ciągłości w polityce własnościowej państwa, mimo iż po ostatnich wyborach parlamentarnych władza znalazła się w rękach dotychczasowej opozycji podkreślającej swoją ideologiczną odrębność od poprzedników.

572

Piotr Kozarzewski

Na danym etapie badań można stwierdzić, że do głównych przyczyn zmiany paradygmatu należy zaliczyć duży wpływ na politykę gospodarczą ze strony instytucji, używając terminologii Darona Acemoğlu i Jamesa Robinsona (2012), ekstrakcyjnych, czyli zapewniających uzyskanie renty kosztem innych grup społecznych. Przedsiębiorstwa kontrolowane przez Skarb Państwa stanowią atrakcyjne źródła renty, zaś ich prywatyzacja oznacza przekazanie pod kontrolę instytucji głównie inkluzywnych, zapewniających równe możliwości dla wszystkich uczestników rynku i efektywną ochronę ich praw. Obecnie grupy interesu uzyskujące rentę na mieniu państwowym to przede wszystkim przedstawiciele elit politycznych, dla których stanowi ono „łup” w przypadku wygranej w wyborach parlamentarnych, struktury rządowe odpowiadające za decyzje w sprawie pełnienia przez państwo funkcji właścicielskiej, a także grupy społeczno-zawodowe, o których względy zabiegają politycy, aby uzyskać ich poparcie jako wyborców. Grupy te są zatem zainteresowane zarówno wstrzymaniem prywatyzacji, jak i zachowaniem, a nawet rozszerzeniem domeny państwowej w gospodarce. W takich warunkach jedynym celem prywatyzacji zostaje zapewnienie wpływów do budżetu, i to tylko wtedy, kiedy nie da się uruchomić przychodów z innych źródeł. Także inwestycje zagraniczne mogą być rozpatrywane przez te grupy jako zagrożenie, ponieważ zwiększają obszar działania instytucji inkluzywnych.

Kolejnym ważnym czynnikiem nadal niewystarczająco zbadanym może być, działanie decydentów w dobrej wierze, w przekonaniu, iż wzrost interwencjonizmu państwowego jest skuteczną receptą na zwalczanie zjawisk kryzysowych i zapewnienie stabilnego długoterminowego wzrostu gospodarczego, aczkolwiek przeprowadzona dotychczas analiza wskazuje raczej na drugorzędne jego znaczenie. Jeszcze mniejsze, aczkolwiek nie dające się wykluczyć, znaczenie ma nieprzychylny stosunek do prywatyzacji ze strony znacznej części opinii publicznej: jest to głównie narzędzie, które pomaga elitom politycznym realizować własne cele – bądź to w dobrej wierze, bądź to w pogoni za rentą.

Inny ważny wniosek, który można sformułować na podstawie przeprowadzonej analizy, to radykalna przewaga wewnętrznych czynników zwrotu etatystycznego w polskiej polityce własnościowej nad czynnikami zewnętrznymi. Czynniki egzogeniczne (kryzysy, zmiany „mody” w naukach ekonomicznych czy polityce gospodarczej) co najwyżej wspierają oddziaływanie czynników wewnętrznych na krajową politykę własnościową: wywołują presję fiskalną, są źródłem pomysłów, służą przykładem lub wymówką.

BIBLIOGRAFIA Acemoğlu D., Robinson J.A. (2012), Why nations fail: The origins of power, prosperity, and poverty, Crown Publishers, New York.

Bałtowski M., Kozarzewski P. (2014), Zmiana własnościowa polskiej gospodarki 1989–2013, PWE, Warszawa.

ZMIANY W POLITYCE WŁASNOŚCIOWEJ PAŃSTWA POLSKIEGO

573

Bałtowski M., Kozarzewski P. (2016), Formal and real ownership structure of the Polish economy. State–owned versus state–controlled enterprises, “Post–Communist Economies”, 28 (3), s. 405–419.

Błaszczak A. (2016), Odwołanie szefa Lotosu nie kończy powyborczych roszad kadrowych, „Rzeczpospolita”, 13 kwietnia.

Bortolotti B., Faccio M. (2004), Reluctant privatization, “Fondazione Eni Enrico Mattei Working Paper”, 130, s. 1–39.

Bortolotti B., Pinotti P. (2003), The political economy of privatization, “Fondazione Eni Enrico Mattei Working Paper”, 45, s. 1–45.

Boycko M., Shleifer A., Vishny R. (1996), A Theory of privatization, “The Economic Journal”, 106 (435), s. 309–319.

CBOS (2009), Prywatyzacja – oceny, skojarzenia, oczekiwania i obawy. Komunikat z badań, CBOS, Warszawa, październik.

CBOS (2015), Co różni zwolenników lewicy, centrum i prawicy? Komunikat z badań, CBOS, Warszawa, październik.

CEEP (2000), Development of enterprises of public participation and of general economic interest in Europe since 1996. CEEP Statistical Review, European Centre of Employers and Enterprises Providing Public Services, Brussels.

Christiansen H. (2011), The size and composition of the SOE sector in OECD countries, “OECD Corporate Governance Working Papers”, 5.

Claessens S., van Horen N. (2014), Foreign banks: Trends and impact, “Journal of Money, Credit and Banking”, 46 (1), s. 295–326.

Deloitte (2012), Sponsoring — podstawowy instrument marketingu sportowego. Analiza rynku sponsoringu sportowego w Polsce z uwzględnieniem działalności spółek z udziałem Skarbu Państwa, Deloitte, Warszawa.

Estrin S., Pelletier A. (2015), Privatisation in developing countries: What are the lessons of experience? EPS PEAKS, November.

Flores–Macias F., Musacchio A. (2009), The return of state–owned enterprises, “Harvard International Review”, April 4.

Frydman R., Rapaczyński A. (1995), Prywatyzacja w Europie Wschodniej. Czy państwo traci na znaczeniu? Wydawnictwo Znak, Kraków.

Głombicki Ł. (2012), Rozmnożenie złotówki — ministrowie finansów i skarbu o planach z exposé premiera, „Gazeta.pl”, 13 października.

Hellman J.S. (1998), Winners take all: The politics of partial reform in postcommunist transition, “World Politics”, 50 (2), s. 203–234.

INSEES (2015), Tableaux de l’économie française. Édition 2015, INSEES, Paris.

Jackiewicz: wygaszamy proces prywatyzacji (2016), „Rzeczpospolita”, 26 lutego.

Jarosz M. (2001), Rady nadzorcze w kleszczach interesów partyjnych i grupowych, w: Manowce polskiej prywatyzacji, M. Jarosz (red.), ISP PAN, Warszawa, s. 44–71.

Kawalec S. (2015), Udomowienie banków uniezależni je od zagranicznych central, „Gazeta Prawna”, 1 marca.

Kochanowicz J., Kozarzewski P., Woodward R. (2005), Understanding reform: The case of Poland, “CASE Reports”, 59, s. 1–106.

Kowalski P., Büge M., Sztajerowska M., Egeland M. (2013), State–owned enterprises: Trade effects and policy implications, “OECD Trade Policy Paper”, 147.

574

Piotr Kozarzewski

Kozarzewski P. (2007), Zarządzanie i nadzór korporacyjny w sektorze publicznym, w: Zmiany w polskich przedsiębiorstwach. Własność, restrukturyzacja, efektywność, B. Błaszczyk, P. Kozarzewski (red.), „Raporty CASE”, 70, s. 219–244.

Kozarzewski P., Bałtowski M. (2016), Change in economic policy paradigm: Privatization and state capture in Poland, “CASE Working Papers”, 3(127), s. 3–28.

Krugman P. (2009), How did economists get it so wrong?, “The New York Times Magazine”, September 2.

Mączyńska E. (2016), Neoliberalizm jest groźny dla rozwoju kraju, „Rzeczpospolita”, 15 czerwca.

Megginson W.L., Netter J.M. (2001), From state to market: A survey of empirical studies on privatization, “Journal of Economic Literature”, 39(2), s. 321–389.

Mickiewicz T., Douarin E. (2010), Economics of Institutional Change: Central and Eastern Europe Revisited, Palgrave Macmillan, Basingstoke.

Ministerstwo Rozwoju (2016), Strategia na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju – projekt do konsultacji społecznych, Ministerstwo Rozwoju, Warszawa, 29 lipca.

Ministerstwo Skarbu Państwa (2015), Raport o ekonomicznych, finansowych i społecznych skutkach prywatyzacji w roku 2014, MSP, Warszawa.

Ministerstwo Skarbu Państwa (2016), Kierunki prywatyzacji majątku Skarbu Państwa w 2016 r., MSP, Warszawa.

Morawiecki: W polskiej gospodarce za mało „polskiej gospodarki” (2015), „Bankier.pl”, 7 grudnia.

Mühlenkamp H. (2015), From state to market revisited: A reassessment of the empirical evidence on the efficiency of public (and privately–owned) enterprises, “Annals of Public and Cooperative Economics”, 86(4), s. 535–557.

Murrell P., Wang Y. (1993), When privatization should be delayed: The effect of communist legacies on organizational and institutional reforms, “Journal of Comparative Economics”, 17 (2), s. 386–406.

Musacchio A., Lazzarini S.G. (2012) Leviathan in business: Varieties of state capitalism and their implications for economic performance, “Harvard Business School Working Paper”, 12(108), s. 1–60.

NIK (2016), Realizacja programu „Inwestycje Polskie”. Informacja o wynikach kontroli, NIK, Warszawa.

Patena W., Błaszczyk B. (2016), Post–privatization corporate performance: Evidence from companies privatized in Poland in 2008–2011, „Studia Ekonomiczne”, 2 (LXXXIX), s. 199–221.

Prusek T., Bielecki T. (2012), „Inwestycje Polskie”? Niech państwo zainwestuje, ale później sprzeda. Rozmowa z Jackiem Sochą, „Wyborcza.biz”, 27 października.

Radygin A., Entov R. (2014), The fundamental privatization theorem: Ideology, evolution, practice, SSRN, February 20.

Rudke M., Pawlak M. (2016), Państwo przejmuje władzę nad rynkiem, „Rzeczpospolita”, 9 grudnia.

Senderski M. (2015), Inhibited privatization: A hurdle race over vested interests, “European Journal of Government and Economics”, 4 (1), s. 46–66.

Sheets C.A. (2012), The East European miracle: How did Poland avoid the global recession?, “International Business Times”, September 29.

Shleifer A., Vishny R.W. (1994), Politicians and firms, “Quarterly Journal of Economics”, 109 (4), s. 995–1025.

ZMIANY W POLITYCE WŁASNOŚCIOWEJ PAŃSTWA POLSKIEGO

575

Staniszkis J. (1994), W poszukiwaniu paradygmatu transformacji. Wprowadzenie, w: W poszukiwaniu paradygmatu transformacji, J. Staniszkis (red.), ISP PAN, Warszawa.

Stiglitz J.E. (2009), Regulation and the theory of market and government failure, w: D. Moss, J. Cisternino (eds.), New Perspectives on Regulation, The Tobin Project, Cambridge.

Sudak I. (2015a), Polski rynek w stanie zagrożenia? Resort skarbu forsuje spec przepis, „Wyborcza.biz”, 3 lipca.

Sudak I. (2015b), PiS rozliczy prywatyzację poprzedników, „Wyborcza.biz”, 19 grudnia.

Szanyi M. (2016), The reversal of the privatization logic in Central European transition economies (An essay), “Acta Oeconomica”, 66 (1), s. 33–55.

The Privatization Barometer (2015), The PB Report 2013/2014, Milano.

Woodruff D.M. (2004), Property rights in context: Privatization’s legacy for corporate legality in Poland and Russia, “Studies in Comparative International Development”, 4(38), s. 82–108.

576

Piotr Kozarzewski

ANEKS Tabela 1. Przebieg procesów prywatyzacji w latach 1990–2015 Liczba przedsiębiorstw objętych prywatyzacją

Przychody z tytułu prywatyzacji

w tym:

Lata

razem prywatyzacja prywatyzacja kapitałowa* bezpośrednia 1990

9

6

likwidacja z art. 19 ustawy o PP

3

0

w mld. zł

% wykonania planu

.

.

1991

220

22

179

19

0,2

.

1992

411

23

302

86

0,5

.

1993

432

47

269

116

0,9

.

1994

332

36

184

112

1,8

.

1995

325

86

139

100

2,6

.

1996

903

567

204

132

3,7

.

1997

321

58

164

99

6,5

.

1998

256

41

145

70

7,1

.

1999

232

26

150

56

13,3

192,8

2000

224

26

152

46

27,2

135,3

2001

107

32

63

12

6,8

37,8

2002

126

22

67

37

2,9

43,9

2003

97

6

41

50

4,1

55,4

2004

123

11

57

55

10,3

115,7

2005

90

11

38

41

3,9

68,4

2006

55

6

24

25

0,6

10,9

2007

55

21

13

21

1,9

63,3

2008

49

4

16

29

2,4

104,3

2009

38

14

5

19

6,6

55,0

2010

88

66

5

17

22,0

88,0

2011

64

51

1

12

13,1

87,3

2012

33

27

1

5

9,2

92,0

2013

19

15

0

4

4,4

88,0

2014

13

8

0

5

1,0

27,0

2015

8

1

0

7

Ogółem 4630

1233

2222

1175

* Rozpoczęto

udostępnianie akcji/udziałów. Źródło: Ministerstwo Skarbu Państwa, obliczenia własne.

0,044 153,0

3,7 –

577

ZMIANY W POLITYCE WŁASNOŚCIOWEJ PAŃSTWA POLSKIEGO

Tabela 2. Wpływy budżetu państwa z prywatyzacji majątku państwowego i dywidend wypłaconych przez spółki Skarbu Państwa w latach 1999–2015 Prywatyzacja

Dywidendy

Wpływy razem, mld zł

plan

wykonanie, mld zł

wykonanie, %

192,8

.

0,2

.

13,5

27,2

135,3

.

0,3

.

27,5

18,0

6,8

37,8

.

0,5

.

7,3

2002

6,6

2,9

43,9

.

0,2

.

3,1

2003

7,4

4,1

55,4

.

0,4

.

4,5

2004

8,9

10,3

115,7

.

0,5

.

10,8

2005

5,7

3,9

68,4

.

2,4

.

6,3

2006

5,5

0,6

10,9

2,4

3,0

125,0

3,6

2007

3,0

1,9

63,3

3,5

2,8

80,0

4,7

2008

2,3

2,4

104,3

2,0

2,6

130,0

5,0

2009

12,0

6,6

55,0

2,9

7,8

271,8

14,4

2010

25,0

22,0

88,0

4,0

4,4

110,0

26,4

2011

15,0

13,1

87,3

3,3

5,1

154,5

18,2

2012

10,0

9,2

92,0

8,0

7,8

97,5

17,0

2013

5,0

4,4

88,0

5,0

6,4

128,0

10,8

2014

3,7

1,0

27,0

4,6

3,8

82,6

4,8

2015

1,2

0,0

3,7

4,5

4,6

101,1

4,6

plan

wykonanie, mld zł

wykonanie, %

1999

6,9

13,3

2000

20,1

2001

Lata

Źródło: Ministerstwo Skarbu Państwa, obliczenia własne.

CHANGES IN THE OWNERSHIP POLICY OF THE POLISH STATE ABSTRACT The goal of the article was to analyze, taking ownership policy of the Polish state as an example, the factors which caused substantial growth of statism in its economic policy. The evolution of the privatization policy has been shown: from

578

Piotr Kozarzewski

support for economic transition, through sticking to purely fiscal goals and up to its almost full extinction. At the same time, the state was strengthening its role as an owner and investor. The analysis of these changes leads to a conclusion, that they have predominantly endogenous character with major role played by vested interest groups which extract rent from the state property, although such factors as socio–economic views of decision makers and expectations of voters are also of certain importance. Exogenous factors, such as the global financial crisis and growing popularity of statist solutions in economic literature and practice, play secondary role, mainly through strengthening the endogenous ones.

Keywords: Poland, privatization, ownership policy, rent seeking, statism.

JEL Classification: D72, L33, P16, P31

STUDIA EKONOMICZNE 1 ECONOMIC STUDIES NR 4 (XCI) 2016

Peter Mihályi*

RENACJONALIZACJA I RECENTRALIZACJA W GOSPODARCE WĘGIER, 2010–20161 (Artykuł nadesłany: 27.10.2016; zaakceptowany: 16.03.2017)

STRESZCZENIE W artykule przedstawiono krótkie podsumowanie procesów renacjonalizacji i recentralizacji gospodarki, realizowanych pod skrzydłami drugiego i trzeciego rządu premiera Viktora Orbána. W wyniku jego rządów Węgry, wcześniej lider reform w regionie Europy Środkowej i Wschodniej, wykonały ostry zwrot w przeciwnym kierunku. Przywrócono wiele cech charakterystycznych dla znanego z przeszłości centralnego systemu planowania. Zmianom w gospodarce towarzyszyła przebudowa całego instytucjonalnego systemu kraju w kierunku scentralizowanego państwa rządzonego w sposób autorytarny, co zostało krótko zasygnalizowane w artykule. W konkluzji autor twierdzi, że zmiany w strukturze własności mimo ich istotnego znaczenia mogą zostać przez przyszły rząd o nastawieniu rynkowym odwrócone stosunkowo szybko, jednak wycofanie nowego porządku instytucjonalnego, wprowadzonego zmianami w konstytucji i ustawami wymagającymi kwalifikowanej większości, byłoby trudne i czasochłonne.

Słowa kluczowe: nacjonalizacja, prywatyzacja, własność państwowa, antyliberalna polityka gospodarcza.

Klasyfikacja JEL: P20, P26, P31, P51 * Corvinus

University of Budapest, Hungary; e-mail: peter@mihalyi.com powstał w INE PAN w wyniku wspólnego projektu polsko-węgierskiego p.t. „Development pattern of CEE countries after 2007–2009 crisis, on the example of Poland and Hungary”, realizowanego w latach 2014–2016 w ramach umowy o współpracy Polskiej Akademii Nauk i Węgierskiej Akademii Nauk przez Instytut Nauk Ekonomicznych PAN oraz Instytut Gospodarki Światowej WAN. Data graniczna dla informacji przedstawionych w niniejszej pracy: 10.07.2016 r.

1 Artykuł

580

Peter Mihályi

WPROWADZENIE W ciągu 25 lat, które minęły od zmiany ustroju na Węgrzech, zdarzały się liczne przypadki przejmowania prywatnych firm przez organy państwowe (centralne bądź lokalne) lub przez państwowe firmy. Wydarzenia te zdarzały się jednak sporadycznie i nie były częścią ideologicznego projektu. W artykule próbuję pokazać, że z chwilą objęcia przez Viktora Orbána stanowiska premiera w 2010 r. (po raz drugi w okresie postkomunistycznym), rozpoczął się zupełnie nowy rozdział w dziejach państwa, gdy celem stało się wyprowadzenie Węgier z liberalnego, opartego na konkurencji, zachodnioeuropejskiego modelu społeczno-gospodarczego.

Struktura artykułu jest następująca: W punkcie 1 czytelnik znajdzie krótkie podsumowanie głównych kierunków wprowadzanych zmian ekonomicznych związanych z tematem artykułu, na tle zasygnalizowanych zmian ustrojowych i instytucjonalnych wprowadzonych przez rząd Orbána. Po niej następuje ilościowa analiza procesu renacjonalizacji w punkcie 2. W punkcie 3 pokazano, że zmiany społeczno-ekonomiczne wprowadzane świadomie w latach 2010–2016 poważnie odbiły się nie tylko na stosunkach własnościowych, ale dotyczyły również mechanizmu regulacji gospodarki. Punkt 4 zawiera krótką ocenę wyników ekonomicznych prowadzonej polityki gospodarczej Węgier, na tle porównania z Polską. Autor próbuje zinterpretować motywy tej niekorzystnej polityki. Konkluzja artykułu nosi charakter spekulatywny i dotyczy przyszłości.

1. OSTRY ZWROT W PRZECIWNYM KIERUNKU W 1990 r. Węgry przyjęły ustrój demokracji parlamentarnej, w której prawa człowieka i prawo do prywatnej własności gwarantowała konstytucja, a silne instytucje oparto na charakterystycznych dla państw zachodnich mechanizmach wzajemnej kontroli (check and balances). Następnie, przez blisko dekadę, kraj pełnił rolę pioniera postkomunistycznej transformacji. Taka polityka przyniosła nie tylko rekordowe wpływy z prywatyzacji (rys. 1), ale także rekordową wartość bezpośrednich inwestycji zagranicznych (BIZ) przeprowadzanych w ramach projektów inwestycyjnych typu greenfield2.

Około połowy lat 90. węgierscy urzędnicy zajmujący się prywatyzacją zrozumieli, że sprzedaż praktycznie wszystkich „klejnotów koronnych” węgierskiej gospodarki spółkom zagranicznym nie była tylko i wyłącznie koniecznością z finansowego punktu widzenia (niezbędną do obsługi denominowanego w walutach obcych zagranicznego zadłużenia Banku Narodowego), ale przede wszystkim ukrytym błogosławieństwem. Był to jedyny możliwy sposób wprowadzenia Węgier na drogę rozwoju opartego na eksporcie – scenariusza, o który węgierscy 2

Szczegółowe omówienie dostępne w publikacjach P. Mihályiego (2010, 2015).

Czechy Słowenia

Polska

Słowacja

Łotwa

Estonia

Litwa

Węgry

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Źródło: OECD na podstawie: World Bank Privatization Database 1990-2008, World Development Indicators, IMF Article IV reports i baza danych CESIFO DICE.

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

Rysunek 1. Skumulowana wielkość przychodów z prywatyzacji w wybranych krajach Europy Środkowej i Wschodniej (jako % PKB) w latach 1990–2012

RENACJONALIZACJA I RECENTRALIZACJA W GOSPODARCE WĘGIER, 2010–2016 581

582

Peter Mihályi

decydenci polityczni zabiegali na próżno przez dwa dziesięciolecia poprzedzające 1989 rok. Politycy innych krajów postkomunistycznych dostrzegli tę zależność dopiero 5–10 lat później. Ogólnie rzecz biorąc, pod koniec pierwszej dekady XXI wieku Węgry stały się jedną z najbardziej zglobalizowanych i zliberalizowanych gospodarek (tab. 1 i rys. 2).

Tabela 1. Stopień liberalizacji rynku w krajach OECD, 2008 r.

Indeks liberalizacji (skala: 0–6) Kraj Średnia OECD

Gospodarka ogółem

W tym: Sektor energetyczny

b/d

2,69

Wartość minimalna OECD

0,96*

0,59**

WĘGRY

1,54

1,94

Czechy

1,50

2,68

Słowacja

1,52

3,02

Estonia

1,37

3,28

Polska

2,04

3,73

Uwaga: 0 = pełna liberalizacja; 6 = całkowity nadzór państwa. *Holandia; **Wielka Brytania Źródło: OECDProduct Market Regulation Database (http://www.oecd-ilibrary.org/economics/data/oecd-product-market-regulation-statistics_pmr-data-en).

Ku wielkiemu zaskoczeniu świata zewnętrznego wybory z 2010 r. na Węgrzech przyniosły radykalny zwrot w dziedzinie wdrażania reform politycznych i gospodarczych, w szczególności w sferze prywatyzacji i przyciągania bezpośrednich inwestycji zagranicznych (BIZ). Po miażdżącym zwycięstwie partii Fidesz3 polityka przejęła kontrolę nad gospodarką, a racjonalność ekonomiczna została zepchnięta na drugi plan.

J. Kornai (2015) miał rację, określając ten zwrot mianem dramatycznego.

W ciągu kilku miesięcy parlament uchwalił nową konstytucję i wprowadził szereg nowych przepisów, doprowadzając konsekwentnie do likwidacji systemu wzajemnej kontroli władz, charakterystycznego dla modelu demokracji liberalnej4.

Większość nowych przepisów została zaprojektowana z myślą o zwiększonej centralizacji aparatu administracyjnego i stworzeniu niczym nieograniczonej przestrzeni dla działań rządu – w tym prawa do ukrywania informacji, które powinny być dostępne opinii publicznej. Z konstytucji wykreślono m.in. pojęcie „własności 3 Pełna nazwa partii to: Fidesz–Węgierska Unia Obywatelska. Gdy w 1989 r. tworzono młody, wolnościowy ruch antykomunistyczny, nazwa Fidesz była skrótowcem od słów Fiatal Demokraták Szövetsége (Związek Młodych Demokratów).

4 Niezależna ocena wspomnianych zmian jest dostępna w publikacjach: F. Fukuyamy (2012), K.L. Scheppele (2012, 2013), J-W. Müllera (2014), B. Bugarica (2014) i C. Brodskiego (2015).

Japonia

Macedonia

Turcja

USA

Rumunia Grecja

Niemcy

Włochy

Norwegia Polska

Chorwacja

Francja

Wielka Brytania Australia

Kanada

Hiszpania

Litwa

Nowa Zelandia

Słowenia

Szwajcaria

Łotwa

Portugalia

Bułgaria

Słowacja

Finlandia

Cypr

Czechy

Dania

Szwecja

Austria

Estonia

Węgry

Belgia

Holandia

Malta

Luksemburg

Irlandia

Uwaga: Indeks globalizacji KOF, stworzony przez Axela Drehera z Uniwersytetu Technicznego w Zurychu (ETH), mierzy trzy główne aspekty globalizacji: (i) gospodarczy; (ii) społeczny; oraz (iii) polityczny. Oprócz trzech wskaźników dokonujących pomiaru trzech aspektów, wyliczany jest ogólny indeks globalizacji, jak przedstawiono powyżej. Źródło: http://globalization.kof.ethz.ch/

50

55

60

65

70

75

80

85

90

95

100

Rysunek 2. Indeks globalizacji gospodarczej, 2010 r.

RENACJONALIZACJA I RECENTRALIZACJA W GOSPODARCE WĘGIER, 2010–2016 583

584

Peter Mihályi

prywatnej”. Zrobiono to bez żadnego publicznego wyjaśnienia, nie mówiąc już o jakiejkolwiek dyskusji. Praktycznie wszystkie akty prawne, mające wpływ na zakres władzy i własności państwowej, zostały przekształcane w ustawy kwalifikowane, których zmiana wymaga uzyskania większości 2/3 głosów. Symboliczną, ale wartą uwagi zmianą było usunięcie z pełnej oficjalnej nazwy kraju słowa „republika”5.

Na wstępie należy zwrócić uwagę na istotną okoliczność. Począwszy od 2010 r. premier Viktor Orbán zarządza swoją partią oraz krajem z pozycji autokratycznego władcy, który nie podlega żadnym instytucjonalnym ograniczeniom.

W związku z tym jego nazwisko, nazwa jego partii oraz jego rząd są w niniejszym artykule stosowane wymiennie. Każda decyzja parlamentu, prezydenta kraju lub rządu stanowi osobistą decyzję Orbána, nawet jeśli na pierwszy rzut oka wygląda to inaczej. Podobnie jak prezydent Putin w Rosji, premier Orbán przywrócił prymat władzy politycznej nad gospodarką. Węgry pod wieloma względami powróciły do socjalistycznego modelu podziału władzy, w którym charyzmatyczny przywódca dominuje nad partyjno-państwowym aparatem władzy i profesjonalną klasą kierowniczą (Mihályi, 1993).

Szerszy obraz. Posiadanie konstytucyjnej większości 2/3 głosów w latach 2010–20156 pozwoliło Orbánowi zainicjować szeroko zakrojony proces przebudowy całego instytucjonalnego systemu politycznego, który objął – jak już wspomniano – między innymi restrukturyzację administracji terytorialnej oraz likwidację pozostałości po samorządzie, zniszczenie trzech głównych filarów zabezpieczenia społecznego (emerytury, opieka zdrowotna i świadczenia dla bezrobotnych), wprowadzenie centralnej kontrolii nadzoru nad szkolnictwem publicznym (szkoły podstawowe i średnie). „Nowa Ustawa Zasadnicza”, jak oficjalnie nazywana jest konstytucja, odebrała gminom aktywa (szkoły, zakłady opieki zdrowotnej, straż pożarną, muzea i archiwa) i sporą część władzy dyskrecjonalnej oraz przesunęła je do kompetencji rządu centralnego. Istniejącą względną niezależność dwóch filarów zabezpieczenia społecznego – Narodowego Funduszu Ubezpieczeń Zdrowotnych oraz Krajowego Funduszu Emerytalnego – całkowicie rozbito. Oba te fundusze stały się częścią budżetu centralnego. Pojęcie „zabezpieczenia społecznego” zostało usunięte z treści konstytucji.

Nowa strategia ma także istotny wymiar w sferze polityki zagranicznej. Wiele wypowiedzi i działań premiera Orbána ma wydźwięk antyunijny i antyamerykański, czynione są też rewanżystowskie aluzje względem sąsiadów Węgier (przede wszystkim Rumunii, ale także Ukrainy i Serbii). Sponsorowane przez państwo 5 Oficjalną

angielską wersję językową aktualnej węgierskiej konstytucji można pobrać: http:// www.kormany.hu/download/e/02/00000/The%20New%20Fundamental%20Law%20of%20 Hungary.pdf 6 Do 2015 r. rząd Fideszu korzystał z przywileju posiadania 2/3 głosów w parlamencie, co utracono po późniejszych wyborach uzupełniających. Od tej pory partia rządząca do uzyskania kwalifikowanej większości głosów potrzebuje wsparcia posłów opozycji. Dotychczas wiele razy się to udawało. Na przestrzeni pięciu lat nawet nowo uchwaloną konstytucję modyfikowano co najmniej sześć razy!

RENACJONALIZACJA I RECENTRALIZACJA W GOSPODARCE WĘGIER, 2010–2016 585

media często podkreślają, że wypowiadają się w imieniu 15 mln Węgrów (obejmujących szacowane 5 mln Węgrów mieszkających poza węgierską granicą).

Otwieramy się na Wschód czy Węgry mogą stać się zachodnią bramą nowego „jedwabnego szlaku kolejowego” XXI wieku7 to typowe przykłady nowych sloganów towarzyszących realizowanym przez rząd kampaniom. Dotyczą one przede wszystkim planów doprowadzenia do skutku wartej 12 mld euro umowy nuklearnej z Rosją na dostawę dwóch bloków energetycznych o mocy 1000 MW w celu zwiększenia pojemności energetycznej elektrowni atomowej w Paks (wynoszącej obecnie 4x480 MW), budowy finansowanej przez Chiny linii kolejowej Budapeszt–Belgrad o wartości 1,1 mld euro, a także innych działań zorientowanych na zawieranie transakcji handlowych ze środkowoazjatyckimi byłymi republikami radzieckimi. Idea współpracy z państwami poradzieckimi mogłaby się nawet sprawdzić, jednak tak się nie stało, ponieważ po spadku cen ropy i gazu kraje te, będące producentami energii, zostały zepchnięte na skraj zapaści finansowej.

Spośród 1264 ustaw uchwalonych przez parlament od połowy 2010 r. wiele zaprojektowano w celu ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej. W kalkulacji politycznej przyjęto, że minęłyby lata, zanim UE wyegzekwowałaby od węgierskich legislatorów działanie zgodne z literą i duchem dorobku wspólnotowego, a do tego czasu węgierska opinia publiczna przestałaby się interesować tą sprawą. I rzeczywiście, ta taktyka ma się dobrze aż po dzień dzisiejszy8. Każda sprawa będąca przedmiotem unijnego postępowania o naruszenia przepisów wspólnotowych, pochłonęła co najmniej dwa lata, zanim Komisja Europejska i/lub Europejski Trybunał Sprawiedliwości wydały ostateczną i nieodwołalną decyzję. Milczące poparcie Waszyngtonu „kupiono”, przede wszystkim, bezwarunkowym wsparciem dla NATO w zagranicznych kampaniach zbrojnych (w Iraku, Afganistanie i Syrii).

2. KRÓTKIE PODSUMOWANIE ILOŚCIOWE PRZEMIAN WŁASNOŚCIOWYCH Z wielu powodów trudno jest określić rzeczywistą skalę postępującej kampanii renacjonalizacji na Węgrzech. Podejmuje się świadome działania w celu ukrycia jak największej liczby informacji. Transakcje w imieniu rządu są dokonywane przez rozmaite instytucje, jak np. Hungarian National Asset Management Inc. (HNAM Inc.), będący prawnym spadkobiercą wcześniejszej agencji prywatyzacji, Węgierski Bank Rozwoju (MFB), Kancelaria Premiera, Bank Centralny, ministerstwa branżowe, niektóre korporacje państwowe, miasto stołeczne Budapeszt i kilka innych miast. W tej sytuacji przeprowadzenie rzetelnej analizy wymagałoby systematycznego gromadzenia danych z wszystkich wyżej wymienionych instytucji mających związek z inicjowanymi przez rząd transakcjami nabycia aktywów, a nie 7 Zobacz

8 Bugarič

Program współpracy narodowej (2010), s. 38.

(2014).

586

Peter Mihályi

Tabela 2. Renacjonalizacja na Węgrzech, 2010–2016 Całkowita kwota wypłacona w ramach transakcji nacjonalizacji dotyczących udziałów w kapitale i mienia nieruchomego* (w mld HUF)*

%

przedsiębiorstwa energetyczne

848

48,9

instytucje finansowe

353

20,4

inne podmioty

32

1,8

telekomunikacja, IT, transport

85

4,9

produkcja

15

0,8

różne

15

0,9

188

10,9

8

0,4

190

11,0

1735

100,0

w tym

Zakup udziałów

Nieruchomości (grunty rolne, mieszkalnictwo, budynki biurowe) Majątek trwały (np. dzieła sztuki) Łączna wartość kapitału uzyskanego nieodpłatne po konfiskacie aktywów funduszy emerytalnych Razem

Uwaga: Kurs wymiany z dnia 1 lipca 2016 r.: 317 HUF = 1 EUR. * Wszystkie znane transakcje zrealizowane przez organy administracji publicznej, w tym samorządy lokalne. Źródło: Dane zebrane wspólnie przez autora artykułu i Évę Voszkę.

zawsze jest to możliwe. Dane wykorzystane w tym opracowaniu pochodzą z oficjalnych raportów tych instytucji, które mają obowiązek ich publikowania (m.in.

Główny Urząd Statystyczny, Państwowe Biuro Audytu) oraz z prasy codziennej.

Innym zasadniczym problemem jest struktura zawieranych umów. Cena początkowa, za którą państwo kupuje kapitał spółek, jest często stosunkowo niska w porównaniu z wielkością przyszłych zobowiązań w postaci zadłużenia i kosztów restrukturyzacji. Ze względu na to, iż w innych pracach opublikowanych na łamach niniejszego zbioru (Voszka, Szanyi) przedstawiono szczegółową analizę jakościową trwającej na Węgrzech renacjonalizacji, autor artykułu ograniczy się

RENACJONALIZACJA I RECENTRALIZACJA W GOSPODARCE WĘGIER, 2010–2016 587

Tabela 3. Transakcje dotyczące renacjonalizacji na Węgrzech według kraju pochodzenia spółki sprzedającej, 2010–2016

Udział przedsiębiorstw zagranicznych

Pochodzenie firmy sprzedającej

Całkowita kwota wypłacona w ramach transakcji nacjonalizacji dotyczących akcji i innych udziałów kapitałowych* (w %) zagraniczne

83,6

węgierskie

16,4

razem

100,0

Rosja

45,7

Niemcy

22,8

USA

18,0

Francja

6,7

Austria

4,8

Inne

2,0

Razem

100,0

Uwaga: Wszystkie znane transakcje zrealizowane przez organy administracji publicznej, w tym władze lokalne. * Bez mienia ruchomego i nieruchomego. Źródło: Jak w tabeli 2.

do prezentacji tej samej historii za pomocą dwóch tabel (2 i 3) i kilku krótkich komentarzy9.

Orbán nie krył swoich planów dotyczących przeprowadzenia renacjonalizacji jeszcze zanim w 2010 r. został premierem po raz drugi. Jako niekwestionowany lider opozycji od 1998 r.10 regularnie sprzeciwiał się wszystkim nowym propozycjom prywatyzacji, twierdząc, że postsocjalistyczna prywatyzacja została ukończona przed 1995 r. i że nie zostało już nic na sprzedaż. Z perspektywy czasu krytyka ta okazała się politycznie skuteczna, częściowo dlatego że rządząca Węgierska Partia Socjalistyczna już od 1989 r. prezentowała mało entuzjastyczną 9 Wcześniejsza

analiza tej samej kwestii – patrz Mihályi (2014).

Orbán jest de facto szefem partii Fidesz od momentu jej założenia w 1988 roku. Nie musi też obawiać się węgierskich elit biznesowych, ponieważ – tak jak prezydent Putin w Rosji – zdołał sobie podporządkować absolutnie wszystkich zamożnych przedsiębiorców. Żaden z nich nie odważy się wesprzeć finansowo partii opozycyjnych ani ich działaczy. Początkowo Fidesz był zdeklarowanym ruchem liberalnym, jednak po 1998 r. Orbán przekształcił go w partię centroprawicową. W Parlamencie Europejskim Fidesz jest obecnie członkiem Europejskiej Partii Ludowej.

10 V.

588

Peter Mihályi

postawę wobec prywatyzacji. W wielu przypadkach, gdy w parlamencie dyskutowano na temat przyszłości poszczególnych sektorów przemysłu, antyrynkowy program Fideszu i poglądy Partii Socjalistycznej były do siebie bardzo zbliżone.

Wzajemne zrozumienie i współpraca były najbardziej widoczne przy okazji prac dotyczących sektora energetycznego i bankowego. W tych okolicznościach nie dziwi fakt, że tylko te dwa sektory odpowiadają za 70% transakcji renacjonalizacyjnych w ujęciu nominalnym (tab. 2).

Jak wynika z danych tab. 2 i 3, ponad 80% transakcji renacjonalizacyjnych dotyczyło przedsiębiorstw zagranicznych, co szło w parze z nacjonalistyczną dewizą premiera Orbána. Patrząc przez pryzmat narodowościowy, grupę najważniejszych sprzedawców zagranicznych stanowiły firmy rosyjskie. Precyzyjniej rzecz ujmując, doszło tylko do jednej naprawdę dużej transakcji z Rosją: w 2011 r. węgierska spółka prywatyzacyjna odkupiła od firmy Surgutneftegaz 22% udziałów w węgierskim przedsiębiorstwie przetwórstwa ropy naftowej i gazu ziemnego (MOL)11. „Softdeals” i „sweetheartdeals”. Na pierwszy rzut oka spora liczba przypadków renacjonalizacji firm może sprawiać wrażenie szaleńczej i bezmyślnej ofensywy, zwłaszcza gdy uderzała ona w zagranicznych właścicieli. Węgry są wszakże nie tylko członkiem ONZ i UE, ale mają też zobowiązania wynikające z dwustronnych umów inwestycyjnych (BITs), z których część została zawarta przed rokiem 1989, gdy doszło do zmiany ustroju12. Niemniej jednak, po drobiazgowej analizie wszystkich transakcji dotyczących nacjonalizacji okazało się, że to, co się stało, nie było aktem prymitywnego wywłaszczenia, lecz – mówiąc językiem anglosaskiej jurysprudencji – przejęciem regulacyjnym (regulatory taking). W sensie ekonomicznym jest to rodzaj polityki, za pomocą której rząd nadzoruje korzystanie z mienia do tego stopnia, że regulacja przyjmuje formę wywłaszczenia przez państwo13, bez faktycznego odebrania właścicielowi tytułu prawnego do dysponowania mieniem. W związku z tym wspomniany szereg zdarzeń na Węgrzech pod rządami Orbána można potocznie określić mianem przymusu pośredniego, w wyniku którego większość właścicieli zagranicznych wolała sprzedać swoje aktywa państwu węgierskiemu, niż ponosić straty wynikające z nowo uchwalonych przepisów prawa. Zamiary te było od początku znane. Już w 2005 r., gdy Orbán był jeszcze w opozycji, na publicznym wiecu mówił otwarcie: Nie musimy być tchórzami. Jeśli rząd poprosi kogoś o zwrot określonego majątku, jego słowo powinno mieć wystarczającą wagę14. Przypadków prawdziwych wywłaszczeń – tj. przymusowego zajęcia mienia bez jakiejkolwiek rekompensaty – było nie11 MOL jest jak dotąd największą węgierską korporacją liczącą się na międzynarodowym rynku. W 2015 r. jej wartość mierzona kapitalizacją rynkową stanowiła 56% jej polskiego odpowiednika, grupy PGNiG. W połowie 2010 r. państwo nie miało w tej korporacji żadnych udziałów.

12 Lista 58 zawartych przez Węgry dwustronnych umów inwestycyjnych jest dostępna pod linkiem: http://investmentpolicyhub.unctad.org/IIA/CountryBits/94#iiaInnerMenu 13 W wielu krajach dokonywana przez państwo ekspropriacja jest określana mianem działania na rzecz „interesu publicznego”.

14 Orbán wypowiadał te słowa 27 sierpnia 2006 r. podczas szeroko nagłośnionej konwencji Fideszu, w okresie poprzedzającym wybory powszechne (patrz: http://index.hu/belfold/kamp1525/).

RENACJONALIZACJA I RECENTRALIZACJA W GOSPODARCE WĘGIER, 2010–2016 589

wiele15, a sposób ich procedowania odbywał się analogicznie do zjawiska rajderstwa (corporate raiding) w Rosji16. Nawet w tych przypadkach, po początkowej agresywnej ofensywie werbalnej, rząd ostatecznie wybierał jednak bardziej łagodny tryb postępowania.

Ponadto najbardziej wartościowe transakcje okazały się być umowami typu sweetheart deals, czyli takimi, w których ustalenia kontraktowe są zadziwiająco korzystne dla zagranicznych sprzedawców. Ceny zakupu w czterech najgłośniejszych przypadkach – tj. wykupienie 1/5 udziałów w grupie MOL od Surgutneftegazu, rosyjskiej spółki ściśle powiązanej z prezydentem Putinem; 100-procentowy wykup segmentu sprzedaży hurtowej gazu ziemnego od E.ON Hungary; przejęcie banków Budapest Bank i Hungarian Foreign Trade Bank, należących odpowiednio do grupy General Electric i German Bayerische Landesbank – były dwu lub trzykrotnie wyższe niż rzeczywista wartość rynkowa tych firm.

Jak to wytłumaczyć? Moim zdaniem, premier Orbán chciał w ten sposób kupić sobie dobrą opinię w Paryżu, Moskwie, Berlinie i Waszyngtonie za pieniądze węgierskich podatników. W innych, mniej znaczących przypadkach beneficjentami transakcji typu sweetheart deals byli węgierscy polityczni przyjaciele oraz zwolennicy reżimu Fideszu. Dla przykładu, pewne niewydolne przedsiębiorstwo produkcyjne (Rába) zostało ocalone w wyniku przeprowadzenia transakcji zakupu udziałów przez państwo, co pomogło węgierskiemu właścicielowi większościowemu utrzymać wartość swojego pakietu akcji. W innych przypadkach państwowa spółka prywatyzacyjna i/lub Bank Narodowy dokonywały zakupu bardzo drogich nieruchomości, pomagając w ten sposób politycznym przyjaciołom Fideszu pozbyć się nieudanych projektów inwestycyjnych, zainicjowanych wiele lat wcześniej w zupełnie innych warunkach rynkowych17.

Zebrane do tej pory dane pozwalają na stwierdzenie, że polityka oparta na porozumieniach typu sweetheart deals zakończyła się sukcesem. Napływ kapitału ze świata zewnętrznego nie ustał, czego na początku wiele osób się obawiało.

W rzeczywistości Węgry poprawiły swoją pozycję wśród czołowych krajów transformacji ze względu na kryterium łącznego napływu BIZ na głowę – przynajmniej do 2014 roku18. To samo można powiedzieć na temat eksportu kapitału na zewnątrz, który także systematycznie rósł (tab. 4).

15 Były

trzy przypadki przymusowej konfiskaty, jednak zostały one zaskarżone przez pokrzywdzonych do sądu, gdzie do tej pory nie osiągnięto ostatecznego wyroku i sprawy te pociągną się prawdopodobnie jeszcze przez długie lata bez wiążącej decyzji.

16 Patrz: Rochlitz (2014).

17 Jak do tej pory, żaden z tych projektów nie został zakwestionowany przez Komisję Europejską.

18 Liczby zaprezentowane w tab. 4 reprezentują dane giełdowe, czyli skumulowane wielkości rocznych przepływów BIZ. Należy zauważyć, że po kryzysie finansowym z 2008 r. pokaźną część napływu BIZ stanowił nieplanowany transfer pieniędzy o wartości ok. 3 mld euro. Banki zagraniczne nie miały wyboru – musiały dokapitalizować swoje spółki zależne na Węgrzech. Innymi słowy, napływ świeżych BIZ do węgierskiego sektora bankowego nie był paliwem napędzającym mechanizmy przyszłego wzrostu, a raczej instrumentem minimalizacji nieuniknionych strat.

590

Peter Mihályi

Tabela 4. Ranking wiodących państw postkomunistycznych z perspektywy BIZ, lata 2007 i 2014 (w euro na głowę) Wewnętrzne BIZ 2007

2014

1

Estonia

8 507

1

Estonia

12 363

2

Czechy

7 380

2

Czechy

9 496

3

Chorwacja

7 098

3

Węgry

8 263

4

Węgry

6 475

4

Słowacja

7 974

5

Słowacja

5 405

5

Czarnogóra

6 413

Zewnętrzne BIZ 2007

2014

1

Estonia

3 133

1

Estonia

3 835

2

Słowenia

2 714

2

Węgry

3 264

3

Rosja

1 772

3

Słowenia

2 576

4

Węgry

1 175

4

Rosja

2 165

5

Chorwacja

598

5

Czechy

1 425

Uwagi: Kapitał własny + reinwestowane zyski + instrumenty dłużne od 1992 roku.

Z wyłączeniem jednostek specjalnego przeznaczenia (JSP). Źródło: Baza danych WIIW FDI (http://wiiw.ac.at/fdi-database.html).

3. CENTRALIZACJA I CELOWE TWORZENIE MONOPOLI19 Pod względem makroekonomicznym kluczowym posunięciem w kierunku centralizacji była likwidacja drugiego (prywatnego) filaru systemu emerytalnego.

Przeprowadzenie tego zabiegu zostało zapowiedziane, ku całkowitemu zaskoczeniu, w listopadzie 2010 r., kilka tygodni po wyborach parlamentarnych i samorządowych. W rezultacie 2,8 mln członków funduszy emerytalnych przeniesiono w trybie domyślnym z powrotem do systemu państwowego. Rząd przejął aktywa prywatnych funduszy emerytalnych o wartości ok. 10% PKB. Przyjęte rozwiązanie zostało oficjalnie uzasadnione stwierdzeniem, że fundusze emerytalne źle zarządzały oszczędnościami swoich klientów, że „traciły pieniądze na giełdzie”, a niektóre z nich oskarżono o poważne zaniedbania. Członkom funduszy powiedziano, że mają prawo utrzymać swoje członkostwo, ale jeśli się na to zdecydują, w przyszłości nie będą uprawnieni do pobierania emerytury państwowej, nawet 19 Szczegółową

analizę procesu centralizacji zaprezentował J. Kornai (2011, 2012 i 2015).

RENACJONALIZACJA I RECENTRALIZACJA W GOSPODARCE WĘGIER, 2010–2016 591

jeśli przed przystąpieniem do prywatnego systemu ubezpieczeń nabyli prawo do emerytury, przepracowując 20 lub 30 lat. Ostatecznie tego typu pogróżki nigdy nie przyjęły formy prawnej, niemniej jednak sztuczka z szantażem się udała.

Racjonalnie myślący obywatele nie mogli uwierzyć, że ich rząd po prostu blefował. Z 18 prywatnych funduszy emerytalnych 14 przymuszono do rezygnacji ze świadczenia usług przez likwidację lub fuzję z większym podmiotem.

W dziedzinie administracji publicznej i usług użyteczności publicznej pierwszym ruchem drugiego rządu Orbána było zmniejszenie liczby ministerstw z dwunastu do ośmiu. Bank Narodowy wchłonął Urząd Nadzoru Finansowego, a Służba Celna i Finansowa została połączona z Urzędem Kontroli Podatkowo-Finansowej.

Wcześniej finansowane ze środków publicznych państwowe kanały radiowe i telewizyjne funkcjonowały niezależnie, tak samo jak państwowa agencja prasowa.

Obecnie są one częścią gigantycznego centrum o nazwie MTVA. Ruch ten pozwolił scentralizować operacje finansowe i, co nie mniej istotne, przyniósł możliwość uznaniowego zatrudniania i zwalniania pracowników. Przed fuzją publiczne radio i telewizja mogły same wybierać źródła informacji. Teraz są one zobowiązane do korzystania z materiałów wypuszczonych przez centralne biuro informacyjne. Fala centralizacji pochłonęła też sieć instytutów badawczych Węgierskiej Akademii Nauk. Cieszące się wysoką reputacją instytuty nauk przyrodniczych i społecznych, działające niezależnie przez kilkadziesiąt lat, zostały sklejone w grupy i podporządkowane nowo utworzonym ośrodkom. Fuzja objęła też swoim zasięgiem Muzeum Sztuk Pięknych i Węgierską Galerię Narodową.

Przepisy dotyczące najważniejszych usług publicznych – jak szkolnictwo podstawowe i średnie, opieka zdrowotna, dostawa energii i wody – zostały zmodyfikowane w celu ograniczenia władzy 3100 samorządów lokalnych. W ciągu kilku lat łączna wartość wydatków finansowanych z lokalnych budżetów spadła z 13% do 8% PKB. Od 2017 r. wszystkie samorządy lokalne będą zobligowane zamknąć własne rachunki bankowe i korzystać z sieci finansowych Skarbu Państwa.

Wszystkie te zadania i związane z nimi prawa nomenklatury znalazły się w gestii rządu. Po przeprowadzeniu wszystkich wspomnianych zmian Węgry stały się jednym z najbardziej scentralizowanych państw w Unii Europejskiej, przypominając systemy terytorialne Bułgarii i Portugalii. Nagłe osłabienie siły finansowej samorządów (w szczególności samorządu miasta Budapeszt) oznaczało, że z politycznego życia Węgier wymazano najważniejszą przeciwwagę dla rządu.

W następstwie nadwątlenia władzy samorządów lokalnych parlament przegłosował wiele nowych ustaw mających na celu obniżenie cen usług użyteczności publicznej dla gospodarstw domowych. Jak się okazało, obniżenie cen energii elektrycznej, gazu, ogrzewania, wody, wywozu śmieci i odprowadzania ścieków, przeglądów kominiarskich i przeglądów wind o 20–30% było bardzo udanym trikiem wyborczym. Podjęto także próbę obniżenia ceny usług pogrzebowych do zera forintów, jeśli krewni zmarłego byliby skłonni sami wykopać grób (mimo iż przyjęto stosowną ustawę, ostatecznie rozwiązanie nie zostało wprowadzone w życie, ponieważ cała sprawa stała się pośmiewiskiem). Rząd zrobił też kolejny krok skierowany przeciwko bankom, doprowadzając do sytuacji, w której użyt-

592

Peter Mihályi

kownicy bankomatów mogą dwa razy w miesiącu dokonywać transakcji bezpłatnie, argumentując to posunięcie stwierdzeniem, że ludzie na to zasługują.

W podobny sposób zostały zwolnione z opłat niektóre usługi pocztowe. A ponieważ Poczta jest własnością państwa, rząd nie musiał negocjować tej kwestii ze stroną przeciwną. Okazało się, że założenia rządu były słuszne, ponieważ wspomniane zabiegi populistyczne pomogły partii Fidesz wygrać wybory w roku 2014 (zarówno parlamentarne, jak i lokalne). Narzucona odgórnie obniżka cen uderzyła oczywiście w szereg firm, jednak napięcia wynikające z tego faktu pozostawiono do rozwiązania samorządom lokalnym. W innych przypadkach aktywne na rynku firmy zbankrutowały i trafiły pod młotek renacjonalizacji (np. firmy zajmujące się usuwaniem odpadów stałych). Trzecia grupa firm, będących od zawsze przedsiębiorstwami państwowymi, otrzymała wsparcie rządu centralnego w postaci zastrzyków gotówki (np. regionalne firmy wodociągowe).

Istotnym elementem nowej polityki Orbána była gwałtowna degradacja konkurencji rynkowej. W praktyce oznaczało to, że prawo lub władze przyznawały prawa wyłączności przedsiębiorstwom państwowym lub firmom prywatnym będącym własnością zaufanych przyjaciół premiera. W obu przypadkach konkurencja na określonych rynkach była poważnie ograniczana, szczególnie tam gdzie celem było pozbycie się dużych przedsiębiorstw zagranicznych (handel detaliczny, bankowość, produkcja wyrobów tytoniowych, sektor gier hazardowych). W sensie prawnym istniały cztery drogi, które wymiennie zastosował rząd: 11

Wykluczenie spółek zagranicznych i/lub osób fizycznych z niektórych obszarów działalności (np. własności gruntów rolnych, wywozu śmieci i odprowadzania ścieków, pracy na stanowisku notariusza).

11

Uzależnienie prowadzenia określonej działalności gospodarczej od przyjęcia zasady niedochodowości i pod warunkiem przystosowania firmy do specjalnej formy prawnej (np. usługi wywozu śmieci i odprowadzania ścieków, likwidacja firm w przypadku arbitralnego uznania, że mają „znaczenie strategiczne”).

11

Rozszerzenie listy działalności wymagających uzyskania koncesji (np. hurtowy i detaliczny handel wyrobami tytoniowymi, czerpanie zysków z automatów do gier, czerpanie zysków z turystycznych usług autobusowych w Budapeszcie).

11

Zmodyfikowane ustawy koncesyjne pozwoliły na powierzenie niektórych obszarów działalności na zasadzie wyłączności władzom państwowym lub przedsiębiorstwom państwowym (np. usługi płatności on-line za pomocą telefonu komórkowego, budownictwo inżynieryjne w ramach projektów budowlanych finansowanych przez UE).

Gdy wcześniej niezależny Węgierski Urząd ds. Konkurencji usiłował powstrzymać wspomniane inicjatywy, natychmiast zmieniono wiele odpowiednich ustaw oraz wymieniono ścisłe kierownictwo urzędu. Wyjątkowo zabawne było przyjęcie przez Parlament nowej ustawy, zezwalającej na zawieranie zmów cenowych pomiędzy węgierskimi producentami arbuzów. Bezpośrednim zamiarem rządu – intensywnie nagłaśnianym – było wyparcie importowanych arbuzów z hipermar-

RENACJONALIZACJA I RECENTRALIZACJA W GOSPODARCE WĘGIER, 2010–2016 593

ketów. Z punktu widzenia znaczenia politycznego i gospodarczego o wiele ważniejszą decyzją było powierzenie budowy dwóch bloków elektrowni jądrowej o mocy 1000 MW państwowej rosyjskiej spółce, która otrzymała zlecenie bez konieczności rywalizacji z jakąkolwiek konkurencją. Władze węgierskie nie konsultowały tej kwestii z Brukselą do chwili, gdy w 2015 r. podpisane zostały wszystkie umowy z rosyjskimi partnerami. W czasie, gdy powstawał ten artykuł, Komisja Europejska wciąż była na etapie rozpatrywania, czy umowa w swojej pierwotnej postaci jest zgodna z unijnymi normami. Najprawdopodobniej nie jest.

W celu wzmocnienia konkurencyjnej pozycji bliskich przyjaciół biznesowych Orbána upowszechniono praktykę polegającą na tym, że przetargi na zamówienia publiczne są rozstrzygane głównie na podstawie kryteriów subiektywnych (np. jakość planu biznesowego, wiarygodność kandydata). W rezultacie, wkrótce do przetargów podchodziły tylko preferowane firmy, ponieważ ich potencjalni konkurenci nie chcieli marnować czasu i zasobów na udział w ustawionych konkursach. Praktyka ta została rozpowszechniona zwłaszcza w przypadku przetargów dotyczących budownictwa drogowego i zamówień informatycznych20.

Jednym z najbardziej kontrowersyjnych przedsięwzięć prowadzących do centralizacji był zakaz sprzedaży papierosów i wprowadzenie w 2013 r. systemu koncesyjnego. Pod oficjalnym pretekstem ochrony zdrowia małoletnich nowy system doprowadził do redukcji liczby punktów sprzedaży papierosów z 42 tys. do 6 tys.

Wszystkim działającym wcześniej punktom sprzedaży (sklepy spożywcze, stacje benzynowe, restauracje, kawiarnie) odebrano licencje, a nowe licencje stały się przedmiotem przetargów. Jak się okazało, licencje były przyznawane politycznym przyjaciołom i ich przyjaciołom/znajomym na podstawie liczby zdobytych punktów w przetargu, gdzie – jak wyjaśniono powyżej – kryteria subiektywne były premiowane wysoką liczbą punktów. Wynik był więc znany już przed otwarciem przetargu, co skutecznie zniechęcało potencjalnych oferentów (w tym byłych właścicieli sklepów tytoniowych).

4. REZULTATY I KONKLUZJE Podsumowując, chciałbym przedstawić polskim czytelnikom zwięzłą ocenę wyników gospodarczych Węgier z okresu objętego badaniami i spróbuję dokonać ich interpretacji.

Stosowną metodą oceny wyników gospodarczych Węgier jest dokonanie ich pomiaru na tle równorzędnych państw. Rysunek 3 przedstawia wzrost PKB Węgier na mieszkańca w porównaniu ze średnim wzrostem 28 krajów UE oraz dynamiką PKB Polski. Porównanie świadczy o czymś w rodzaju letargu węgierskiej gospodarki.

20 Drobiazgowe badania dowiodły, że w latach 2009–2015 w 30% wszystkich przetargów na zamówienia publiczne uczestniczył tylko jeden oferent. W przypadku rynku IT wskaźnik ten wyniósł ponad 60%.

594

Peter Mihályi

Rysunek 3. PKB na mieszkańca w PPS, 2004 r. (Indeks: UE28 = 100) 70 65 60 55 50 45 40

2004

2005

2006

2007

2008 2009 Węgry

2010

2011 2012 Polska

2013

2014

2015

Źródło: obliczenia autora na podstawie danych Eurostatu.

Jak wynika z rysunku 3, drugi i trzeci rząd Orbána nie były w stanie znacząco przyspieszyć wzrostu gospodarczego Węgier i procesu nadrabiania zaległości. Ten powolny postęp jest szczególnie wyrazisty, gdy dokonamy porównania z sytuacją w Polsce. W obliczu tak słabego wyniku nasuwa się kolejne pytanie. Dlaczego przy tak niskiej dynamice wzrostu Orbán uparcie kontynuuje bezsensowną kampanię renacjonalizacji i recentralizacji?

Zarówno wewnętrzni, jak zagraniczni obserwatorzy przebywający na terenie Węgier próbują odpowiedzieć na to pytanie od 2010 roku. Jedną z czołowych i powszechnie przyjmowanych interpretacji jest koncepcja Bálinta Magyara (2015), socjologa i byłego ministra edukacji. Według niego, główną siłą napędową drugiego i trzeciego rządu Orbána i jego najbliższych sprzymierzeńców jest chęć wzbogacenia siebie i swojej „licznej rodziny”, która obejmuje nie tylko najbliższych, ale również klientelę polityczną i biznesową. Podczas gdy tradycyjna mafia zajmowała majątek i podporządkowywała sobie podmioty gospodarcze za pomocą środków bezpośredniego przymusu, mafia państwowa – jak Magyar nazywa państwo Orbána – robi to samo za pomocą ustawodawstwa i selektywnej penalizacji swoich przeciwników. Inne, ekstremalne stanowisko prezentuje pisarz i eseista Rudolf Ungváry, który od wielu lat twierdzi, że reżim Orbána jest faszystoidalną mutacją, której mechanizmem napędzającym jest przede wszystkim retrospektywna ideologia wywodząca się z prowadzonej w latach 30. XX wieku polityki reżimów Mussoliniego, Hitlera i węgierskiego lidera Miklósa Horhyego21.

Choć w umiarkowanym stopniu zgadzam się z obiema przytoczonymi wyżej skrajnymi opiniami, uważam, że istotną rolę w kształtowaniu polityki odgrywają 21 Podsumowanie

wspomnianej powyżej argumentacji w języku angielskim, patrz: http://hungarianspectrum.org/2014/11/29/rudolf-ungvary-on-the-fascistoid-mutation-in-todays-hungarypart-i/ oraz http://hungarianspectrum.org/2014/11/30/rudolf-ungvary-on-the-fascistoid-mutationin-todays-hungary-part-ii/.

Poprawka na tej stronie jest bezzasadna. Proszę przeczytać całe zdanie. AW

RENACJONALIZACJA I RECENTRALIZACJA W GOSPODARCE WĘGIER, 2010–2016 595

też pozostałości po komunistycznej ideologii planowania. Zarówno Orbán jak i jego prawa ręka do spraw gospodarczych György Matolcsy – długoletni minister gospodarki, a obecnie prezes Banku Narodowego – uczyli się ekonomii w czasach funkcjonowania komunizmu22. Obaj, jak się wydaje, szczerze wierzą w nadrzędność bezpośredniego podejmowania decyzji ex ante, w odróżnieniu od zasad funkcjonowania wolnego rynku, nieprzewidywalnego, powolnego i prowadzącego do równowagi, tyle że ex post23. Nie jest przypadkowe, że w ciągu ostatnich sześciu lat rząd opracował i opublikował wiele dokumentów nadających kształt polityce makroekonomicznej i sektorowej oraz że w ich tytułach zawsze znajdowało się słowo „plan” (np. New Széchenyi Plan, Széll Kálmán Plan). Przypadek współczesnych Węgier po raz kolejny dowodzi erudycji Lorda J.M. Keynesa (1936), który w ostatnim ustępie swojego opus magnum trafnie stwierdził, że ideologia jest często ważniejsza niż podmiotom gospodarczym się wydaje. „[...] idee głoszone przez ekonomistów oraz myślicieli politycznych, bez względu na to, czy są słuszne, czy błędne, mają większą siłę, niż się powszechnie przypuszcza. W rzeczywistości to one właśnie rządzą światem. Praktycy, przekonani, że nie podlegają żadnym wpływom intelektualnym, są zazwyczaj niewolnikami idei jakiegoś dawno zmarłego ekonomisty. Szaleni władcy, na których spłynęło objawienie, czerpią swoje maniackie pomysły od jakiegoś teoretyzującego pisarzyny sprzed wielu lat.

Jestem przekonany, że wpływy tych, co bronią swych interesów i przywilejów, ocenia się zbyt wysoko w porównaniu ze stopniowym oddziaływaniem idei.

Oczywiście nie chodzi o skutki natychmiastowe, ale takie, które dadzą się odczuć dopiero po upływie pewnego czasu, bo w dziedzinie filozofii ekonomicznej i politycznej niewielu ludzi ulega wpływowi nowych teorii po ukończeniu dwudziestego piątego lub trzydziestego roku życia. Toteż idee, które urzędnicy i politycy, a nawet agitatorzy, stosują do bieżących wydarzeń, zazwyczaj nie należą do najnowszych. Ale prędzej czy później właśnie idee, a nie interesy i przywileje, stają się groźnym orężem dobrej lub złej sprawy”. (Keynes, 1964, s. 383–384).

Obecnie nikt nie potrafi przewidzieć, kiedy nadejdzie kolejny zwrot w polityce, kiedy i w jaki sposób Węgry wrócą na ścieżkę wolnorynkowego kapitalizmu.

Dwa typy negatywnych zmian – renacjonalizacja i recentralizacja – z którymi na razie mamy do czynienia, nie będą miały równie długofalowych skutków.

Przemiany własnościowe były znaczne, jednak mogą one być stosunkowo szybko odwrócone w przyszłości przez rząd zorientowany na przywrócenie gospodarce konkurencyjności. Patrząc przez pryzmat wartości sprzedaży, obecnie za 60% renacjonalizacji odpowiada 5 transakcji. To nie będzie trudne do odwrócenia.

Bardziej stresujący, czasochłonny i wymagający przełamywania oporu byłby proces odbudowy instytucji i zniesienia wprowadzonych w ciągu ostatnich sześciu lat przepisów, chronionych ustawami kwalifikowanymi, których zmiana wymaga uzyskania większości 2/3 głosów.

22 Więcej

informacji na temat poglądów gospodarczych Matolcsyego patrz: Bod (2012).

(2016), płodny pisarz, odnosi się do tej kwestii na ostatniej, sześćsetnej stronie swojej długiej książki.

23 Matolcsy

596

Peter Mihályi

Na koniec, w formie krótkiej konkluzji można nie po raz pierwszy stwierdzić, że historia kraju nie jest procesem linearnym. Przed rokiem 1989 krytycy systemu komunistycznego uważali, że „kół historii nie można odwrócić i cofnąć”, mając na myśli to, że wielkie znacjonalizowane przedsiębiorstwa przemysłowe nie mogą stać się na powrót prywatną własnością. Jednak wtedy koła historii się potoczyły i prywatyzacje na wielką skalę wystąpiły na ruinach dawnych struktur komunistycznych. Po zbudowaniu fundamentów liberalnego systemu gospodarki rynkowej przy wsparciu Unii Europejskiej było nie do pomyślenia, że demokratycznie wybrany rząd Węgier mógłby chcieć znacząco rozszerzać swoją własność kosztem prywatnego sektora. Celem tego artykułu było pokazanie, jak to jednak się stało.

BIBLIOGRAFIA A magyar privatizáció enciklopédiája, 1–2. kötet (2010) (Encyclopaedia of the Hun­ga­ rian Privatization Vols. 1–2.), Pannon Egyetemi Kiadó – MTA Közgazda­ság­tudo­ mányi Intézet (In Hungarian only).

Bod P.Á. (2012), Non-conventional economic policy measures – Hungarian style, “Hungarian Review”, III, January, s. 16–23.

Brodsky C. (2015), Hungary’s dangerous constitution, “Columbia Journal of Transnational Law” (http://jtl.columbia.edu/hungarys-dangerous-constitution/, downloaded on 21 April 2016).

Bugarič B. (2014), Protecting democracy and the rule of law in the European Union: The Hungarian challenge, “LSE ‘Europe in Question’ Discussion Paper Series”, 79, July.

Centralization and the capitalist market economy (2012), “Népszabadság”, January 28 (in English: http://nol.hu/belfold/centralization_and_the_capitalist_market_economy-1297262).

Fukuyama F. (2012), What’s wrong with Hungary, “The American Interest”, February 6 (http://www.the-american-interest.com/2012/02/06/whats-wrong-with-hungary/).

Government of the Republic of Hungary (2011), National Reform Programme of Hungary, Based on the Széll Kálmán Plan (see http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/ nrp/nrp_hungary_en.pdf).

Keynes J.M. (1936, 1964), The General Theory of Employment, Interest and Money, Harcourt Brace Jovanovich, New York and London.

Kornai J. (2011), Taking Stock, “Népszabadság”, January 6 (in English see here: http://nol.hu/gazdasag/janos_kornai__taking_stock-938851).

Kornai J. (2015), Hungary’s U-Turn (2015):, “Capitalism and Society”, 10(2).

Magyar B. (2015), Post-Communist Mafia State – The Case of Hungary, Bp.: CEU Press.

Matolcsy G. (2016), Economic Balance and Growth, Bp.: Kairosz Könyvkiadó.

Mihályi P. (1993), Property rights and privatization: The three-agent model (A case study on Hungary), „Eastern European Economics”, Winter 1992–93, 31(2), s. 5–64.

Müller J.-W. (2014), Moscow’s Trojan Horse. In Europe’s Ideological War, Hungary Picks Putinism, “Foreign Affairs”, August 6 (http://www.foreignaffairs.com/articles/141825/jan-werner-mueller/moscows-trojan-horse).

RENACJONALIZACJA I RECENTRALIZACJA W GOSPODARCE WĘGIER, 2010–2016 597

Re-nationalization in post-communist Hungary, 2010–2013 (2014), w: The Privatization “Barometer Report 2013/2014, FONDAZIONE ENI ENRICO MATTEI – KPMG, 46–50 (http://www.privatizationbarometer.net/PUB/NL/5/3/PB_AR2013-2014. pdf).

Rochlitz M. (2014), Corporate raiding and the role of the state in Russia, „Soviet Studies”, 30(2–3), s. 89–114.

Scheppele K.L. (2012), The Unconstitutional Constitution, posted to Paul Krugman’s blog The Conscience of a Liberal for “The New York Times”, accessed October 31, 2014 (http://krugman.blogs.nytimes.com/2012/01/02/the-unconstitutionalconstitution/#more-27941).

Scheppele K.L. (2013), Hungary, The Public Relations Offensive, posted to Paul Krugman’s blog The Conscience of a Liberal for “The New York Times”, accessed October 31, 2014 (http://krugman.blogs.nytimes.com/2013/04/08/guest-posthungary-the-public-relations-offensive/?_r=0#more-34278).

The Programme of National Cooperation (2010), Office of the National Assembly Document Number H/47, May (http://www.parlament.hu/irom39/00047/00047_e. pdf).

RENATIONALIZATION AND RECENTRALIZATION IN HUNGARY, 2010–2016 ABSTRACT This paper presents a brief account of the ongoing Hungarian renationalization and recentralization process under the 2nd and 3rd government of Prime Minister Viktor Orbán. Under his autocratic rule, Hungary, the former leading reform country in Central and Eastern Europe has made a sharp U-turn. Many features of the former centralized planning system have been reintroduced. The changes in economy have been accompanied by the restructuring of the institutional system, directed toward centralized and autocratic state governance. The author’s conclusion is that the changes in ownership have been significant, but they can be relatively quickly reversed by a future, competition-oriented new government.

It would be perplexing and time consuming to remove and replace the newly created institutions, laws and regulations, which were introduced over the past 6 years and protected by a set of cardinal laws, requiring 2/3 parliamentary majority for change.

Keywords: nationalization, privatization, state ownership, illiberal economic policies.

JEL Classification: P20, P26, P31, P51

STUDIA EKONOMICZNE 1 ECONOMIC STUDIES NR 4 (XCI) 2016

Miklós Somai*

EWOLUCJA INTERWENCJI PAŃSTWA W GOSPODARKĘ – NA PRZYKŁADZIE FRANCJI I SŁOWENII1 (Artykuł nadesłany 27.10.2016; Zaakceptowany: 16.03.2017)

STRESZCZENIE W artykule przedstawiono, w jaki sposób poziom zaangażowania państwa w gospodarkę przez bezpośredni i pośredni udział we własności przedsiębiorstw zmieniał się w ciągu kilku ostatnich dziesięcioleci. Podstawą opisu jest sytuacja dwóch różnych pod wieloma względami krajów członkowskich Unii Europejskiej: Francji, starego kraju kapitalistycznego, i równocześnie jednej z najstarszych europejskich demokracji, oraz Słowenii, niewielkiego kraju postkomunistycznego, jednej z najmłodszych demokracji europejskich. Niezależnie od odmiennego dziedzictwa historycznego i różnych dróg rozwojowych państwo pełni ponadprzeciętną rolę w gospodarkach obydwu tych krajów. Nawet kiedy w szczególnym momencie rozwoju rola ta zaczynała być kwestionowana i zaczęła się zmniejszać, to istniejąca w obydwu krajach tradycja i inne względy (w tym znacząca inercja strukturalna) utrzymywały ją na ponadprzeciętnym poziomie.

Słowa kluczowe: nacjonalizacja, prywatyzacja, zarządzanie aktywami, Francja, Słowenia.

Klasyfikacja JEL: L33, H8, H12, H13, G34, G38 * Instytut

Gospodarki Światowej w Centrum Studiów Ekonomicznych i Regionalnych Węgierskiej Akademii Nauk; e-mail: somai.miklos@krtk.mta.hu 1 Podstawę opracowania stanowią badania prowadzone przy wsparciu Biura Rozwoju i Innowacji Węgierskiego Funduszu Badawczego (grant nr 112069). Opracowanie przygotowane na trzecią dwustronną polsko-węgierską konferencję „Development Pattern of CEE Countries after 2007–2006 Crisis, on the Example Poland and Hungary”, 29 września 2016 r. w Warszawie.

EWOLUCJA ZAANGAŻOWANIA PAŃSTWA W GOSPODARKĘ...

599

WSTĘP Celem artykułu jest pokazanie, w jaki sposób wymienione w tytule kraje o silnych tradycjach centralistycznych osiągnęły – znajdując się pod presją zewnętrzną i działając w warunkach nowych paradygmatów gospodarowania – stan przejrzystości w zarządzaniu swoim majątkiem państwowym, a przynajmniej zasadniczą jego częścią. Stan ten na dzisiaj nie odbiega od przeciętnego w krajach OECD. Tekst podzielony został na dwie zasadnicze części. Pierwsza, dotycząca Słowenii, składa się z kolei z dwóch sekcji; w pierwszej opisane zostały fale prywatyzacji w tym kraju oraz to, w jaki sposób druga fala prywatyzacji uczyniła Słowenię osiągającą wcześniej doskonałe wyniki makroekonomiczne krajem tak bardzo podatnym na globalny kryzys finansowy, a w drugiej – przedstawiono wielkość i strukturę sektora publicznego w Słowenii oraz najnowsze strategie gospodarowania majątkiem państwowym. Druga część opracowania, dotycząca Francji, składa się z trzech sekcji. W pierwszej opisane są trzy fale nacjonalizacji; pokazano jak trzecia fala nacjonalizacji, zainicjowana przez prezydenta Mitteranda, musiała zostać zatrzymana ze względu na pojawienie się nowego paradygmatu neoliberalnej polityki gospodarczej. W drugiej sekcji ukazano, jak we Francji państwo utraciło „grunt pod nogami” w wyniku procesu reprywatyzacji; na koniec, w sekcji trzeciej, został przedstawiony proces wprowadzania obecnego systemu zarządzania majątkiem państwa.

1. PRZYPADEK SŁOWENII 1.1. TRZY FALE PRYWATYZACJI Pierwsza fala prywatyzacji rozpoczęła się w końcu lat 80. XX wieku. W Słowenii funkcjonującej w ramach państwa jugosłowiańskiego przepisy prawa pozwoliły wówczas radom robotniczym sprzedawać swoje przedsiębiorstwa prywatnym nabywcom i w ogóle dopuściły stopniową transformację uspołecznionych firm w przedsiębiorstwa o własności mieszanej (Presković, Sachs, 1994, s. 210).

Pojawiły się wtedy dwie koncepcje prywatyzacji, jedna – stopniowej, zdecentralizowanej i komercyjnej, odpowiadającej interesom starej elity, i druga – masowej, scentralizowanej i dystrybucyjnej, reprezentatywna dla nowej elity. Ustawa o prywatyzacji z 1992 r. stanowiła połączenie tych dwóch koncepcji. Proces prywatyzacji był stopniowy w tym znaczeniu, że rozpoczęty mógł trwać do końca lub też zatrzymać się na pewnym etapie; był zdecentralizowany w tym sensie, że samorządowe przedsiębiorstwo miało prawo rozpocząć swoją transformację własnościową w firmę prywatną, oraz dystrybutywny w tym znaczeniu, ze udziały mogły być swobodnie rozdystrybuowane między mieszkańców.

Z wyjątkiem wielkich deficytowych zakładów, które miały być skierowane do Funduszu Rozwoju i sprzedane po restrukturyzacji, przedsiębiorstw o znaczeniu strategicznym (huty czy przedsiębiorstwa użyteczności publicznej), które miały

600

Miklós Somai

być zachowane jako własność państwowa, pozostałe przedsiębiorstwa były sprzedawane zgodnie z następującym schematem: 10% przekazywano Funduszowi Emerytalnemu (KAD), następne 10% otrzymywał Fundusz Restytucji (SOD), kolejne 20% sprzedawano pracownikom (w zamian za posiadane przez nich kupony prywatyzacyjne), 20% kierowano do Funduszu Rozwoju, a o przeznaczeniu ostatnich 40% udziałów miały zdecydować prywatyzowane przedsiębiorstwa.

W przypadkach małych i średnich zakładów o pracochłonnej produkcji (to znaczy w 60% przypadków) pracownicy i kierownictwo pozyskali większość własności.

Druga, najbardziej popularna metoda prywatyzacji (dotycząca nieco powyżej 10% prywatyzowanych aktywów), została zastosowana w tych przypadkach, gdy menadżerowie chcieli utrzymać swój wpływ w przedsiębiorstwie. Polegała ona na połączeniu wewnętrznej dystrybucji udziałów w ramach przedsiębiorstwa ze sprzedażą udziałów poprzez aukcję, co było drogą do ukształtowania raczej rozproszonej struktury udziałowców niż strategicznych czy zinstytucjonalizowanych właścicieli (Simoneti i in., 1998, s. 95; Mencinger, 2007, s. 7–11).

Pierwsza fala masowej prywatyzacji w Słowenii charakteryzowała się ograniczonym zaangażowaniem zagranicznych i/lub strategicznych inwestorów i nastąpiła po niej mniej przejrzysta konsolidacja własności, w której głównymi graczami stali się menedżerowie, krajowe przedsiębiorstwa i (państwowe, wpółpaństwowe2 i prywatne) fundusze (Böhm i in., 2001, s. 31–32). Omawiana fala prywatyzacji pozostała jednak prywatyzacją organiczną, ponieważ menedżerowie, którzy w czasach komunistycznych odegrali ważną rolę w przygotowaniu procesu transformacji gospodarki słoweńskiej, pozostali osobami poważnie zaangażowanymi w kierowanie przedsiębiorstwami.

Druga fala prywatyzacji została wymuszona przez nowy, centroprawicowy rząd, który powrócił do władzy po 12 latach spędzonych w opozycji. Umieścił on lojalnych sobie ludzi w zarządach i radach nadzorczych przedsiębiorstw i wykorzystał państwowe banki3 do wykupu tych przedsiębiorstw, narażając w ten spo2 W przypadku

funduszy KAD i SOD określenie „fundusz na wpółprywatny” odnosi się do faktu, że przychody ze sprzedaży aktywów nie były przekazywane państwu, ale były przeznaczone na pokrycie roszczeń byłych właścicieli znacjonalizowanego majątku ((SOD) i na współfinansowanie rocznych wpłat do obowiązkowego systemu emerytalnego pay-as-you-go (KAD) (Simoneti, 2016).

3 Zanim Słowenia została członkiem UE, jej banki doświadczyły kliku fal prywatyzacji i nacjonalizacji. Na początku okresu transformacji odsetek kredytów niespłacanych, udzielonych przez sprywatyzowane w międzyczasie banki, wynosił od 30% do 40%, co było skutkiem utraty rynków przez klientów banków, co wynikało z rozpadu Jugosławii i co zaczęto porządkować w połowie lat 90. Utworzone zostały nowe banki, będące w 100% własnością państwa – jak Nova Ljublianska Banka (NLB) i Nova Kreditna Banka Maribor (NKBM) – a ryzykowne aktywa zostały wymienione na obligacje rządowe o wartości ok. 1 mld euro. W rezultacie, w 1997 r. państwo słoweńskie kontrolowało bezpośrednio i pośrednio co najmniej 50% swojego sektora finansowego (World Bank, 1999, s. 62–64). Później, ale wciąż jeszcze przed drugą falą prywatyzacji, przeprowadzono raczej nieudane próby sprywatyzowania dwóch największych banków państwowych. Choć sprzedaż NKBM nie powiodła się, to sprzedaż NLB zakończyła się przejściowym sukcesem; w 2002 r. belgijska grupa kapitałowa KBC, upatrując w transakcji szansę wejścia na rynki byłej Jugosławii, nabyła 34% udziałów w NLB. Na skutek rozczarowania jednak do 2012 r. sprzedała cały portfel akcji (WSJ, 2012).

EWOLUCJA ZAANGAŻOWANIA PAŃSTWA W GOSPODARKĘ...

601

sób zarówno banki jak i przedsiębiorstwa na ogromne ryzyko i przegrzanie gospodarki w szczególnie wrażliwych sektorach, takich jak: budownictwo, gospodarowanie nieruchomościami czy pośrednictwo finansowe4.

Poza niewielką liczbą udanych, szeroko nagłaśnianych przypadków prywatyzacji, w trakcie drugiej jej fali – zmierzającej w zasadzie do konsolidacji własności i zwiększenia udziału w gospodarce inwestorów strategicznych – nie zrealizowano jej głównego celu. Chociaż liczba przedsiębiorstw będących własnością państwa przez uczestnictwo w KAD i SOD zmniejszyła się z 492 do 198 (Slovenia Government, 2008, s. 13), w istocie ryzyko związane z potencjalnym zaangażowaniem politycznym w gospodarkę się nie zmniejszyło. Do roku 2007 dwa wymienione fundusze, zaprojektowane początkowo jako inwestorzy portfelowi, zdołały uzyskać w drodze wymiany akcji kontrolę nad słoweńskimi „blue chipami”; w 10 spośród 28 najważniejszych spółek notowanych na giełdzie w Lubljanie5 zdobyły one co najmniej sytuację blokującej mniejszości (25% + 1 akcja z prawem głosu).

W rezultacie tej dominacji właścicieli pochodzących z wewnątrz kontrolowanych przez państwo funduszy (insiders) druga fala prywatyzacji, podobnie jak pierwsza, nie zdołała przyciągnąć dostatecznej liczby strategicznych lub zagranicznych inwestorów, aby mogło to prowadzić do restrukturyzacji wyraźnie niedokapitalizowanych przedsiębiorstw słoweńskich (Georgieva, Riquelme, 2013, s. 7).

Zbieżność skutków opisanej wyżej prywatyzacji z pewnymi innymi zjawiskami, takimi jak W-kształtna ścieżka wzrostu głównych rynków eksportowych Słowenii, sprawił, że kryzys gospodarczy w Słowenii okazał się jednym z najgłębszych i najdłużej trwających zarówno w regionie, jak i w całej strefie Unii. Naturalną konsekwencją tego kryzysu był szybki spadek wskaźników makroekonomicznych Słowenii, co doprowadziło kraj do procedury nadmiernego deficytu już w grudniu 2009 roku. W 2013 r. zostało także uznane za nadmierne jej niezbilansowanie makroekonomiczne. Od połowy 2012 r. występowała zwiększona presja na rząd Słowenii zarówno ze strony instytucji (Komisji Europejskiej, Europejskiego Banku Centralnego, IMF, OECD), jak i ze strony rynków finansowych na przeprowadzenie reform strukturalnych oraz na kontynuację prywatyzacji. Ostatecznie na początku maja 2013 r. w obliczu zagrożenia, że Słowenia będzie kolejnym 4 Banki słoweńskie przywykły do uzyskiwania tanich i łatwych kredytów na rynkach finansowych, zwłaszcza po przystąpieniu przez ten kraj w czerwcu 2004 r. do mechanizmu kursowego (ERM2). W okresie 2004–2008 stopień ekspozycji słoweńskich banków względem banków zagranicznych wzrósł niemal czterokrotnie, z 4,25 mld euro do 16,1 mld euro. Równocześnie tempo udzielania pożyczek przedsiębiorstwom rosło dwa razy szybciej niż tempo przyrostu w bankach depozytów sektora pozabankowego, stopy wzrostu kształtowały się – odpowiednio – 20% i 10% rocznie, co doprowadziło do wzrostu wskaźnika kredytów do depozytów (LTD) dla banków z mniej niż 100% (w 2004 r.) do ponad 160% (dla banków z krajów będących członkami strefy euro wahał się on przed nastaniem kryzysu finansowego wokół 22%). Szybko rosnące zadłużenie oparte na zaciąganiu kredytów za granicą doprowadziło do wzrostu podatności słoweńskiej gospodarki na szoki finansowe z zewnątrz (Bank of Slovenia, 2015, s. 14–15).

5 Na przykład firmy Gorenje (artykuły gospodarstwa domowego), Krka (leki), Petrol, Mercator (czołowe przedsiębiorstwo handlu detalicznego), Luka Koper (jedyny port słoweński), Aerodrom Ljubliana (główny port lotniczy), „Delo” (główna gazeta słoweńska) itd. (Mencinger, 2007, s. 27).

602

Miklós Somai

kandydatem do bankructwa, rząd przedstawił Komisji Europejskiej Narodowy Program Reform i Program Stabilizacji. Obydwa dokumenty zawierały listę niezbędnych działań uznanych za konieczne w celu wzmocnienia sektora finansowego i dokonania postępu w prywatyzacji. Rząd i parlament włączyły do nich pośpiesznie decyzję o sprzedaży 15 państwowych jednostek (SOE), wśród których znalazł się NKBM, drugi największy bank Słowenii i narodowa firma telekomunikacyjna. W odpowiedzi na te ustępstwa Słowenia uzyskała dwuletnie (to znaczy do końca 2015 r.) przedłużenie terminu sprowadzenia ogólnego deficytu poniżej 3% PKB oraz wsparcie konsolidacji fiskalnej przez szerokie reformy strukturalne (Council of the EU, 2013, s. 12–13).

Trzecia fala prywatyzacji rozpoczęła się od nacjonalizacji największych banków słoweńskich. W grudniu 2013 r. rząd zdecydował o wprowadzeniu środków nadzwyczajnych wobec pięciu banków krajowych (w tym trzech największych: NLB, NKBM i Abanka), dokapitalizowaniu ich kwotą 3,2 mld euro oraz przeniesieniu większości obsługiwanych przez nie kredytów zagrożonych do tzw. banku złych długów (BAMC)6. Podjęto też zobowiązanie wobec Komisji Europejskiej, że banki otrzymujące pomoc publiczną zostaną sprywatyzowane7.

Partnerzy koalicyjni doszli do porozumienia w sprawie zasad funkcjonowania wiodącej instytucji - Słoweńskiego Holdingu Państwowego (Slovenian Sovereign Holding, SSH); zasady te – na mocy odpowiedniego aktu prawnego (ZSDH-18) – weszły w życie w kwietniu 2014 r. i otworzyły drogę do skoncentrowanego zarządzania majątkiem państwowym i kontrolowanej, stopniowej jego prywatyzacji. Co do prywatyzacji 15 SOE, proces ten był realizowany zgodnie z planem.

W połowie sierpnia 2016 r. na stronie internetowej Slovenian Sovereign Holding podano, że dwie trzecie przedsiębiorstw przeznaczonych na sprzedaż (m.in. Adria Airways, Aerodrom Ljubljana i Elan) zostały sprzedane, przy czym żadna z tych spółek nie została sprzedana krajowym nabywcom9.

6 Bank

of Slovenia, 2014 (s. 35, tabela 6.4); pod koniec 2014 r. BAMC otrzymał należności o wartości ok. 5 mld euro (wartość netto: 1,7 mld euro) od czterech banków państwowych (NLB, NKBM, Abanka oraz Banka Celje) oraz od dwóch mniejszych banków krajowych (Probanka i Factor Banka) będących w stanie likwidacji. Ze względu na to, iż dwie trzecie tych należności nie było regulowane, celem BAMC stało się uzyskanie zabezpieczenia długów (European Commission, 2015, s. 21).

7 W kwietniu 2016 r. NKBM został sprzedany amerykańskiemu funduszowi kapitałowemu Apollo Management (80%) oraz EBRD (20%) za kwotę 250 mln euro (The Slovenia Times, 2016).

8 SSH, na mocy ustawy ZSDH-1, jest głównym zarządzającym (ale nie właścicielem) całego majątku będącego bezpośrednią lub pośrednią własnością państwa, którym zawiaduje w imieniu i na rachunek Republiki Słowenii. Przewiduje się, że inne fundusze państwowe (wraz z zarządzanymi przez nie aktywami) będą stopniowo wchłaniane przez SSH. Wyjątek stanowi KAD, który pozostał w strukturach holdingu podmiotem niezależnym (ZSDH-1, 2014, s. 24).

9 Największy planowany akt prywatyzacji, a mianowicie prywatyzacja Telekom Slovenije, do tej pory się nie powiódł, gdyż Cinven, jedyny oferent, wycofał się z zakupu spółki. Powodem takiej decyzji według zarządzającego państwowym majątkiem SSH były następujące czynniki: nieprzyjazne dla inwestorów otoczenie regulacyjne w Słowenii, zmiany przepisów UE w sprawie roamingu, trudne warunki na rynkach finansowych oraz, przede wszystkim, wysoce niepewne otoczenie biznesowe, złożone otoczenie polityczne oraz niechęć opinii publicznej wobec prowadzenia przez państwo polityki wyprzedaży majątku (SSH, 2015).

EWOLUCJA ZAANGAŻOWANIA PAŃSTWA W GOSPODARKĘ...

603

1.2. STRATEGIA PAŃSTWA WOBEC SEKTORA PUBLICZNEGO, JEGO WIELKOŚĆ STRUKTURA Nie jest łatwo ocenić roli państwa w gospodarce Słowenii ze względu na nieustanne jej zmiany. Stosunkowo pewne jest to, że przymusowe regulowanie zobowiązań oraz bankructwa, będące pokłosiem kryzysu, zmusiły banki do wymiany akcji za długi i stąd udział kapitału własnego SOE w całkowitym kapitale własnym sektora przedsiębiorstw w Słowenii wzrósł z 16,4% w 2008 r. do 23,2% w 2012 r. oraz do 30,0%, wliczając w to SCE (spółki kapitałowe z udziałem skarbu państwa) – udział, którego wartość miała wzrosnąć jeszcze bardziej po wspomnianym już wcześniej ratowaniu banków w 2013 r. i 2014 roku. Z przytoczonych wyżej danych wynika, że Słowenia plasuje się na najwyższym miejscu wśród krajów OECD, jeśli chodzi o własnościowe angażowanie się państwa w gospodarkę (Government of Slovenia, 2015, s. 17).

Na koniec 2014 r. 642 firmy SOE/SCE10, reprezentujące około 1% ogólnej liczby firm, były powiązane z państwem złożoną, krzyżową strukturą własności (rys. 1). Jeśli wyłączy się z tego zbioru banki, przedsiębiorstwa świadczące usługi finansowe, ubezpieczeniowe, przedsiębiorstwa będące w stanie upadłości i nowo Rysunek 1. Sieć własności państwowej w Słowenii Republika Słowenii Bezpośrednia i quasi-bezpośrednia własność (62%)

SSH Państwowe Fundusze Zarządzania

Miasta

SOE/SCE

Własność pośrednia (32%)

Własność pośrednia (6%)

Państwowe banki, instytucje finansowe i ubezpieczeniowe, DAMC SOE/SCE

SOE/SCE

Uwaga: w %, na podstawie wartości księgowej aktywów. Źródło: European Commission, 2015, s. 23–24.

10 Pojęcie jednostka państwowa znaczy, że 50% + 1 akcja z prawem głosu jest własnością państwa; jednostka kontrolowana przez państwo oznacza, że własnością państwa pozostaje co najmniej 25% + 1 akcja.

604

Miklós Somai

powstałe w 2014 r., pozostałe 561 NFC (korporacji niefinansowych) odpowiadało za 24,8% wartości sprzedaży netto, 34,2% aktywów, 41,8% wartości kapitału akcyjnego i 18,8% zatrudnienia w gospodarce Słowenii. Jeśli chodzi o tworzenie wartości dodanej w podziale na sektory gospodarki, zaangażowanie państwa zaznaczyło się wyjątkowo mocno (powyżej 50%) w: transporcie, energetyce, usługach publicznych, usługach pocztowych i ICT, turystyce, przemyśle chemicznym i farmaceutycznym, a także w niektórych branżach produkcji i napraw. Państwo było również największym wierzycielem przedsiębiorstw, a to ze względu na udział we własności sektora finansowego oraz kontrolę nad 88% aktywów emerytalnych i 60% wszystkich zobowiązań ubezpieczeniowych (European Commission, 2015, s. 24–25).

Końcowym etapem procesu wymuszania na osłabionej przez kryzys Słowenii dostosowania do norm OECD dotyczących zaangażowania państwa w gospodarce było przyjęcie w lipcu 2015 r. Strategii Zarządzania Majątkiem Państwowym, która dostarczyła podstaw prawnych i instytucjonalnych, umożliwiających wycofywanie się państwa z udziału we własności przedsiębiorstw. Wypełniła ona także istniejąca lukę. Wprawdzie ustawa ZSDH-1 tworzyła klasyfikację trzech kategorii majątku państwa (strategiczny, ważny i portfelowy), pominięto przypisanie przedsiębiorstw do tych kategorii i określenie wymagań efektywnościowych (jak rentowność kapitału własnego lub aktywów, marży EBITDA, wskaźnika NPL czy kombinowanych wskaźników) wobec poszczególnych przedsiębiorstw (Government of Slovenia, 2015, s. 51).W strategii nadano 24 przedsiębiorstwom znaczenie strategicznych (tj. z zachowaniem większościowego udziału państwa), gdyż odpowiadają one za funkcjonowanie ważnych gałęzi infrastruktury czy też naturalnych monopoli, 21 przedsiębiorstw uznano za ważne (z zachowaniem przez państwo pakietu kontrolnego), gdyż mają one szczególne znaczenie z punktu widzenia szeroko rozumianego rozwoju gospodarczego Słowenii oraz odgrywają ważną rolę we włączaniu przedsiębiorstw do łańcuchów dostaw oraz internacjonalizacji gospodarki; 46 przedsiębiorstw uznano za majątek portfelowy (tj. służących jedynie celom gospodarczym). W „Strategii” znalazł się dodatkowy zakaz koncentracji własności, który dotyczył pięciu spółek (m.in. NLB, Petrol i Krka), zabraniający prywatnym osobom przejmować udziały w ilości przekraczającej udział państwa w danej spółce (IMAD, 2016, s. 49).

Wracając do kwestii wycofywania się państwa z udziału we własności przedsiębiorstw, odbywa się ono trzema kanałami: poprzez sprzedaż aktywów przejmowanych przez SSH i BAMC oraz sprzedaż udziałów kapitałowych w podmiotach pośrednio należących do państwa, zwłaszcza w zadłużonych spółkach objętych postępowaniem upadłościowym, aby w ten sposób zaspokajać roszczenia wierzycieli.

2. PRZYPADEK FRANCJI O Francji już w XV wieku mówiono, że jest scentralizowanym państwem.

Centralizacja zasobów gospodarczych stała się jeszcze bardziej widoczna w okre-

EWOLUCJA ZAANGAŻOWANIA PAŃSTWA W GOSPODARKĘ...

605

sie Wielkiego stulecia (tzn. w latach 1589–1715, za rządów od Henryka IV do Ludwika XIV) wraz z pojawieniem się absolutyzmu i colbertyzmu11. Od tamtych czasów Francuzi są wierni tradycji faworyzowania wielkiego rządu i szeroko szczycą się swoim sektorem publicznym. Jest charakterystyczne, że gdy uczestnicy Wielkiej Rewolucji Francuskiej byli doprowadzeni do rozpaczy i wściekłości przez nałożenie trudnych do zniesienia podatków (nałożonych zwłaszcza na chłopów), za problemy gospodarcze obwiniali nie państwo, ale arystokrację i duchowieństwo12.

2.1. TRZY FALE NACJONALIZACJI W XX w. bezpośredni interwencjonizm gospodarczy państwa nasilał się w latach następujących po wielkich wstrząsach gospodarczych i/lub społecznych. Już w okresie po I wojnie światowej zaczęto tworzyć przedsiębiorstwa o własności mieszanej przeznaczone do realizacji projektów hydroenergetycznych, a także „komercyjnych i przemysłowych jednostek publicznych”, które miały prowadzić niezależne porty, takie jak Le Havre, Strasbourg czy Bordeaux. Jednak pierwsza duża fala nacjonalizacji w XX w. była związana z przejęciem władzy przez Front Ludowy (1936–1938).

Za nacjonalizacją stały trzy główne przyczyny. Po pierwsze, wiele przedsiębiorstw w okresie kryzysu zwróciło się o pomoc publiczną i/lub pożyczkę i ją uzyskało. Gdy później firmy nie były w stanie jej spłacać, rząd dokonał zamiany długu na akcje pożyczkobiorców, doprowadziło to do utworzenia spółek mieszanych, jak chociażby Air France czy SNCF. Po drugie, międzynarodowe napięcie towarzyszące latom 30. XX wieku skłoniło Front Ludowy do upaństwowienia istniejących przedsiębiorstw przemysłu zbrojeniowego i utworzenia nowych (np. trzech fabryk samolotów). Po trzecie, nauki wyciągnięte z kryzysu skłoniły administrację do zajęcia bardziej aktywnej roli w procesie kierowania gospodarką narodową (Chevallier, 1979, s. 19), m.in. utworzenie państwowej Komisji Zbożowej czy demokratyzacja Banku Francji13).

Wielkie zniszczenia w wyniku II wojny światowej spowodowały konieczność rozszerzenia roli państwa w gospodarce. Można wyróżnić dwie przyczyny i dwa uzasadnienia tego procesu, polityczne i ekonomiczne. Pierwsze było powiązane z potrzebą ukarania przedsiębiorców kolaborujących z nazistami – było to żąda11

Utworzone przez Colberta królewskie manufaktury można traktować jako pierwsze przedsiębiorstwa państwowe (Chevallier, 1979, s. 16).

12 „Połączenie u Francuzów tego rodzaju odczuć z wieloletnim poczuciem poszanowania w stosunku do funkcjonariuszy publicznych umożliwia kontynuację szeroko zakrojonego zaangażowania państwa w gospodarkę”. (Meisel, 2014, s. 82).

13 Demokratyzacja oznaczała, że każdy akcjonariusz miał prawo uczestniczyć w walnym zgromadzeniu Banku Francji i każdy mógł oddać tylko jeden głos, niezależnie od ilości posiadanych akcji. (Banque de France, online) Przed reformą 200 największych akcjonariuszy (noszących przydomek „200 rodzin”) sprawowało faktycznie władzę zarówno nad Bankiem Francji, jak i krajem (Brugvin, 2009).

606

Miklós Somai

nie sformułowane w programie ruchu oporu14 w 1943 r. – i zaowocowało nacjonalizacją takich firm, jak: Renault, Havas czy Gnome-Rhône. Drugie uzasadnienie, ekonomiczne, było związane z ogromnym zadaniem odbudowy: kraj miał być ponownie postawiony na nogi, odbudowany i zmodernizowany (zwłaszcza jego struktury sieciowe, takie jak: sieć kolejowa, drogowa, energetyczna i rurociągi).

Przejęcie dużych banków i firm ubezpieczeniowych przez państwo uzasadniła pilna potrzeba skierowania oszczędności na wielkie inwestycje podejmowane przez znacjonalizowane przedsiębiorstwa (Chabanas, Vergeau, 1996, s. 1). Po tej fali nacjonalizacji liczba zatrudnionych w sektorze publicznym wzrosła do ponad 1,1 mln, co w tamtym czasie stanowiło 9,9% wszystkich osób otrzymujących wynagrodzenie. Choć liczba pracowników sektora publicznego pozostała do roku 1980 na poziomie ok. 1,0–1,1 mln, ich udział w całkowitej liczbie zatrudnionych spadł do zaledwie 6,0%15.

Trzecia fala nacjonalizacji miała miejsce w okresie przedłużającego się kryzysu gospodarczego w drugiej połowie lat 70. (stagflacja i masowe bezrobocie), wywołanego przez gwałtowny wzrost cen ropy i znaczące zmiany w stosunkach pomiędzy krajami rozwiniętymi i rozwijającymi się. Mówiąc o skali kryzysu we Francji, należy zauważyć, że latach 1978– 1985. zniknęła ok. jedna trzecia miejsc pracy w przemyśle (Cohen, 2007, s. 20). I znowu ujawniły się ideologiczne i ekonomiczne przyczyny nacjonalizacji. Przyczyna ideologiczna przybrała postać 100% przejęcia wszystkich firm mających podlegać nacjonalizacji, zamiast przejęcia 51% ich aktywów, jak proponowali Rocard i Delors. Miało to doprowadzić do pozbawienia wielkich dynastii (pozostałych członków „200 rodzin”) władzy gospodarczej, a także pozbycia się z Francji niektórych firm zagranicznych16. Jeśli chodzi o przyczyny ekonomiczne, trudna (a w niektórych przypadkach tragiczna) sytuacja wszystkich pięciu dużych grup przedsiębiorstw wytypowanych do nacjonalizacji sprawiła, że wymienione niżej firmy same wnioskowały o ingerencję państwa: CGE (przedsiębiorstwa przemysłu elektronicznego, atomowego, telekomunikacyjnego, zbrojeniowego i producenci sprzętu kolejowego), Péchiney–Ugi­ne–Kuhlmann (przemysł aluminiowy, elektrometalurgiczny, chemiczny), Thomson–Brandt (produkcja AGD, ICT), Rhône-Poulenc (przemysł chemiczny i farmaceutyczny), Saint-Gobain (materiały budowlane i inne surowce) (Cohen, 1993, s. 794).

Na mocy ustawy nacjonalizacyjnej z 11 lutego 1982 r. państwo przejęło 100% akcji pięciu wspomnianych wyżej głównych grup przemysłowych, 39 zarejestrowanych banków i dwie spółki finansowe (Suez i Paribas). W przypadku trzech innych głównych banków (BNP, Crédit Lyonnais, Société Générale) ich pośrednia własność państwa została przekształcona we własność bezpośrednią 14 Ujmując

słowami programu: „Wielki i zmonopolizowany majątek gospodarki, to znaczy źródła energii, bogactwa ukryte w ziemi, jak również wielkie banki i zakłady ubezpieczeniowe powinny powrócić do narodu” (Andrieu i in., 2009).

15 Tamże, s. 1–3.

16 Na przykład podmioty z ITT, mające rzekomo brać udział we wspieranym przez CIA zamachu stanu przeciw rządom Salvadora Allende w Chile 11 września 1973 r. (Cohen, 1993, s. 793).

EWOLUCJA ZAANGAŻOWANIA PAŃSTWA W GOSPODARKĘ...

607

(Légifrance (online/a), Article 12). Co więcej, w czasie kryzysu przemysłu stalowego państwo przejęło, poprzez zamianę długu na akcje, co najmniej kontrolę nad dwoma gigantami tego przemysłu (Usinor i Sacilor), jak również niektórych innych firm z branży high-tech – mianowicie Matry (urządzenia transportowe, telekom, obronność), CII-Honeywell-Bull (ICT, przemysł atomowy, obronność) i ITT France (Vessilier, 1983, s. 466–467). Skutkiem trzeciej fali nacjonalizacji liczba firm publicznych wzrosła do 3000, wytwarzały one 23% PKB Francji, a liczba zatrudnionych w sektorze publicznym wzrosła do 2,3 mln osób, stanowiąc ponad 10% ogółu płacobiorców (INSEE, 2016; Bizaguet, 1983, s. 460).

Koszty poniesione w związku z programem nacjonalizacji z 1982 r. – z jednej strony, związane z ratowaniem firm, którym groziła upadłość, z drugiej koszty stymulowania popytu typu keynesowskiego, a obiecanego przez socjalistów w okresie przedelekcyjnym w 1982 r., pozostającego w całkowitej sprzeczności z powiewami neoliberalizmu, deregulacji i powściągliwości fiskalnej ogarniającymi głównych partnerów gospodarczych Francji – doprowadziły Francję w ciągu niecałych dwóch lat do poważnego naruszenia równowagi makroekonomicznej i zmusiły rząd do zwrotu w polityce makroekonomicznej o 180 stopni: –– nacjonalizowanie zostało wstrzymane, –– w miejsce ratowania firm zagrożonych upadłością postawiono je przed Sądem Gospodarczym, –– polityka kreowania popytu ustąpiła polityce oszczędności opartej na nowych priorytetach niskiej inflacji, niskiego deficytu i zachowywania równowagi w stosunkach gospodarczych z zagranicą.

Ten zwrot w polityce ekonomicznej – potwierdzony bankructwem i upadkiem konglomeratu Creuset-Loire, giganta przemysłu maszynowego, zatrudniającego 14 tys. wykwalifikowanych pracowników, pierwszego, który miał być pozostawiony sam sobie przez rząd francuski od zakończenia II wojny światowej – głęboko naruszył przekonanie, że jest możliwe postępowanie typu socjalistycznego w warunkach kryzysu przemysłowego, prowadzenie lewicowej polityki gospodarczej, a nawet czy może w ogóle istnieć coś takiego jak lewicowa polityka gospodarcza (Cohen, 1993, s. 797–798).

2.2. OKRESY (RE)PRYWATYZACJI Trzy lata po wspomnianym zwrocie francuska prawica przystąpiła do realizacji ambitnego programu prywatyzacji, programu ambitnego w dwóch wymiarach: skali i ambicji. W wymiarze skali: jako że według projektu dotyczyła ona 66 firm zatrudniających około 900 tysięcy pracowników i reprezentujących jedną czwartą wartości kapitalizacji paryskiej giełdy; firmy te obejmowały nie tylko spółki przejęte przez poprzedni rząd socjalistyczny, ale również wiele innych, znacjonalizowanych po II wojnie światowej w ramach szerokiego konsensu narodowego. Drugi wymiar, ambicji, wyrażał się w dążeniu do stworzenia systemu gospodarczego opartego na całkowicie nowych podstawach (to znaczy na wspieraniu idei party-

608

Miklós Somai

cypacji we własności gospodarki milionów niewielkich udziałowców, idei tak drogiej swego czasu prezydentowi De Gaulle’owi (Bauer, 1988, s. 49–50).

Powyższe ambicje zrealizowano jednak tylko częściowo. Proces prywatyzacji był długotrwały i potwierdził swoje znaczenie co do zakresu dopiero po pewnym czasie (tab. 1). Z różnych powodów nie udało się jednak stworzyć podstaw kapitalizmu ludowego. Po pierwsze, banki nie były zainteresowane upowszechnianiem planowanego typu bezpośredniego udziału społeczeństwa we własności, preferowały raczej zaspokajanie potrzeb niewielkich inwestorów za pośrednictwem przedsiębiorstw SICAV (tj. przedsiębiorstw o zmiennym kapitale, przypominających otwarte fundusze inwestycyjne w USA), co było zarówno dla banków, jak i pojedynczych inwestorów metodą oszczędzania znacznie tańszą i prostszą niż Tabela 1. Długotrwała prywatyzacja we Francji Kto?

Rząd prawicowy

Kiedy?

Co?

1200 przedsiębiorstw – banki/ firmy ubezpieczeniowe (np. SG, Paribas, Suez, CCF), przemysł 1986– (np. Saint-Gobain, CGE, Matra), 1988 inne (Havas, TF1) Usinor-Sacilor, Charbonnages de France

Jak?

Ludzie

prywatyzacja

350 000

reorganizacja

110 000

spadek udziału państwa

Rząd lewicowy

Elf Aquitaine, Rhône-Poulenc, 1988– Crédit local de France 1993 Renault, PTT (podział na La Poste i France Télécom)

Rząd prawicowy

w 1993 r.: 180 firm (BNP, Rhôneprywatyzacja Poulenc), 1993– w 1994 r.: 356 firm (Elf prywatyzacja 1997 Aquitaine, UAP), w 1995 r.: 180 (Seita, Usinor/Sacilor, Péchiney) prywatyzacja

Rząd lewicowy Rząd prawicowy

Thomson Multimedia, CNP Assurances, Air France, France 1997– Télécom 2002 CIC, GAN, Crédit Lyonnais, Banque Hervet France Télécom, Air France, 2002– Motorways 2006 EDF, GDF

zmiana statusu 88 000 72 000 77 000

otwarcie na publiczną sprzedaż prywatyzacja prywatyzacja; zmiana statusu wraz z prywatyzacją

Źródła: Chabanas, Vergeau, 1996, s. 3; “Vie Publique” 2013 (http://www.vie-publique.fr/ decouverte-institutions/institutions/approfondissements/evolution-du-perimetre-dusecteur-public-entreprises.html).

EWOLUCJA ZAANGAŻOWANIA PAŃSTWA W GOSPODARKĘ...

609

bezpośredni udział we własności firm. Zostanie współwłaścicielem sprywatyzowanych przedsiębiorstw było atrakcyjne tylko tymczasowo, ponieważ akcje można było nabyć z dyskontem od 5% do 30% w stosunku do ceny rynkowej, co przy wystarczająco szybkiej odsprzedaży gwarantowało niezły zysk. Po drugie, odsłoniło to prawdziwą twarz prywatyzacji, jako że nic nie zrobiono, co dawałoby drobnym akcjonariuszom poczucie jakiejkolwiek realnej reprezentacji we władzach spółek, Pomijając nawet systematyczne przekraczanie limitów subskrypcji akcji, niewielcy udziałowcy nie mieli możliwości wywierania żadnego realnego wpływu na działalność prywatyzowanych firm. Wpłynęło to na cały proces prywatyzacji.

Rynek nie odegrał znaczącej roli ani jako realizator, ani jako regulator prywatyzacji. Również liczba niewielkich akcjonariuszy nie powiększyła się znacząco.

Rząd (za pośrednictwem ministra finansów) mógł przy prywatyzacji nie tylko swobodnie decydować o strukturze właścicielskiej przedsiębiorstw, ale również mógł wyznaczać skład ich zarządów. Spośród całego pakietu akcji 10% było rezerwowane dla pracowników przedsiębiorstw, 15% dla cudzoziemców, 50% dla ogółu społeczeństwa, a 25% dla „trwałego jądra”, składającego się z mniej-więcej 10 większych udziałowców, tzw. inwestorów instytucjonalnych, z których każdy mógł zostać właścicielem od 0,5% do 5% kapitału (Bauer, 1988, s 53). Aczkolwiek, w celu uniknięcia oskarżeń o korupcję, minister finansów, przygotowując skład „jądra trwałego”, wypróbowywał różne konfiguracje istniejących dużych inwestorów, menedżerowie najwyższego szczebla i członkowie zarządów w sprywatyzowanych przedsiębiorstwach byli wybierani niemal wyłącznie wśród osób z kręgów francuskich prawicowych polityków, ich przyjaciół i członków rodzin. Ludzie ci reprezentują tzw. francuski establishment, są absolwentami ENA lub Polytechnique, najbardziej prestiżowych, elitarnych szkół wyższych, znają się od szkoły średniej, dysponują doświadczeniem w pracy dla francuskich organów państwowych (należą do administracyjnych lub technicznych grandscorps). Prywatyzacja przeprowadzona w ten sposób, że duże francuskie przedsiębiorstwa wykupywały wzajemnie swoje udziały kapitałowe, doprowadziła do wytworzenia się złożonej pokrzyżowanej sieci własnościowej, która przez sam fakt swojego istnienia wykluczała możliwości wrogiego przejęcia. Tradycja wspólnych korzeni edukacyjnych oraz pokrzyżowanej własności (cross-ownership) pozwala na skuteczną koordynację działań i wysoki poziom ochrony interesów biznesowych i politycznych (Harbula, 2007, s. 5).

W efekcie procesu prywatyzacyjnego, realizowanego w kilku etapach aż do czasu wybuchu globalnego kryzysu, waga przedsiębiorstw o własności państwowej zmniejszyła się we francuskiej gospodarce o kilka rzędów wielkości. Od 1985 r. ich udział w kapitale trwałym zmniejszył się do jednej trzeciej, udział w zatrudnieniu ogółem spadł do jednej czwartej, a udział w tworzeniu globalnej wartości dodanej zmniejszył się do jednej piątej. Według RECME – rejestru przedsiębiorstw o własności państwowej prowadzonego przez INSEE – na koniec 2014 r. we Francji działały 1632 przedsiębiorstwa nadzorowane przez państwo, zatrudniały one 795 tys. pracowników; z tego 85% działało w transporcie, energetyce i nauce. Przychody francuskiego skarbu państwa z prywatyzacji w okresie 1986–2005 sięgnęły 82 mld euro.

610

Miklós Somai

Rysunek 2. Zmiana roli państwa jako właściciela we francuskiej gospodarce (w %) 50 40 30 20 10 0 1985

1990 Środki trwałe

1995 2000 Wartość dodana brutto

2005 2010 Liczba zatrudnionych

Źródło: INSEE (http://www.insee.fr/fr/themes/document.asp?reg_id=0&ref_id=T15F154).

2.3. OKRES ZARZĄDZANIA MAJĄTKIEM We Francji nie można globalnego kryzysu finansowego z 2008 r. traktować jako okresu przełomowego dla roli państwa w gospodarce17. Nie doszło bowiem ani do załamania, ani do zmiany panującego paradygmatu. Proces prywatyzacji uległ spowolnieniu na długo przez kryzysem i rok 2004, gdy doszło do utworzenia APE18, rządowej agencji ds. zarządzania majątkiem, był ważniejszy dla funkcjonowania największych przedsiębiorstw państwowych niż 2008 rok.

Agencja APE, utworzona we wrześniu 2004 r., podporządkowana dekretem francuskiemu Skarbowi Państwa, a obecnie podlegająca dwóm ministerstwom: finansów i gospodarki, inwestuje w charakterze doradzającego inwestora w kapitał zakładowy spółek o znaczeniu strategicznym (tj. spółek korzystających z naturalnego lub ekonomicznego monopolu, a także spółek działających w obszarze bezpieczeństwa, obrony i przemysłu atomowego) w celu wzmocnienia ich struktury kapitałowej oraz pobudzenia rozwoju. Zyski generowane przez APE są reinwestowane w ramach zarządzania majątkiem lub są wykorzystywane do zmniejszenia długu publicznego. Agencji APE postawiono cztery główne cele: utrzymywanie odpowiedniego poziomu kontroli nad spółkami strategicznymi; zabezpieczenie istnienia silnych podmiotów, zdolnych zaspokoić podstawowe potrzeby Francji; 17 Nie

jest dziełem przypadku, iż kwota wsparcia państwowego dla instytucji finansowych największych gospodarek UE (tj. D, GB, F, I, E, NL) w kontekście kryzysu finansowego i gospodarczego w latach 2008–2014 była, pod względem udziału w PKB, najniższa właśnie we Francji.

(DG-Competition, online) Wspomniane powyżej wspólne dziedzictwo „kulturowe” (tzn. sieć elit) w kierownictwach banków stanowiło ochronę przed ekspozycją na nadmiernie ryzykowne transakcje, lub przynajmniej na oddziaływanie tych transakcji proporcjonalne w stosunku do ich wielkości.

18 Agence des participations de l’État (APE).

611

EWOLUCJA ZAANGAŻOWANIA PAŃSTWA W GOSPODARKĘ...

pomaganie w konsolidacji i działalności sektorów stymulujących wzrost gospodarczy; oferowanie doraźnej pomocy finansowej przedsiębiorstwom, których bankructwo mogłoby doprowadzić do powstania ryzyka systemowego (APE (online)).

APE, agencja zatrudniająca nieco ponad 50 pracowników, zarządza portfelem o wartości 110 mld euro (w tym kapitałem o wartości 83,1 mld euro należącym do przedsiębiorstw notowanych na giełdzie). 77 spółek wchodzących w skład portfela osiągnęło tylko w roku 2014 obroty wartości 143 mld euro i zatrudniało blisko 1,8 mln ludzi. W tym samym roku APE wpłaciła do budżetu państwa dywidendę w kwocie 4,1 mld euro. Portfel APE mieści w sobie udziały pośrednie i bezpośrednie, jest bardzo zróżnicowany pod względem udziału państwa w poszczególnych spółkach i sektorach (choć dominują w nim branże: lotniczo-kosmiczna, energetyczna, transport, bankowa oraz audio-wizualna) – rysunek 3.

Rysunek 3. Główne udziały państwa w przedsiębiorstwach francuskich – portfel APE 90 80 70 Dochód w 2014 r. (w mld euro)

EDF

GDF Suez Grupa Airbus a)

60 PSA Peugeot Citroëna)

50 40

Renault

Orange

30 20

CNP Assurances Safran

10

–10

Thalesb)

Regionalne porty lotnicze

Areva Semmaris

0

SNCF

La Poste

Air France – KLM

ADP

RATP DCNS

Giat Industries FDJ

c)

Francuskie porty morskie (autonomiczne i główne)

20

energetyka

40 60 Udziały państwa (w %) transport

przemysł

80

BPI

100 usługi i finnse

Uwaga: koła – spółki notowane na giełdzie (rozmiar koła jest proporcjonalny do wartości rynkowej udziału państwa); kwadraty – spółki nienotowane na giełdzie (rozmiar kwadratu jest proporcjonalny do wartości udziału państwa w kapitale własnym spółki). a) Udziały w Airbus (11%) i PSA (14%) są w posiadaniu holdingu Sogepa. b) 27% udziałów w Thales jest w posiadaniu TSA. Sogepa i TSA to holdingi będące w 100% własnością państwa. c) Główne spółki będące całkowitą własnością państwa, generujące przychód od 15 mln do 3 mld euro: La Monnaie de Paris, Imprimerie Nationale, LFB, France Medias Monde, France Télévisions, Radio France. Źródło: APE (2015, s. 30).

612

Miklós Somai

Należy dodać, że w licznych raportach i opracowaniach poprzedzających powołanie APE wyrażano sugestię, że państwo powinno stworzyć skuteczne i przejrzyste zasady dla przedsiębiorstw swojego portfela pozwalające im prawidłowo się rozwijać. Większość zgłaszanych propozycji – np. oddzielenie funkcji właścicielskich od pozostałych funkcji państwa, kontraktowanie usług publicznych i przekształcanie w ich koncesje, oddzielenie działalności komercyjnej od świadczenia usług publicznych oraz otwarcie kapitału przedsiębiorstw państwowych dla inwestowania przez prywatnych inwestorów – została wzięta pod uwagę i wprowadzona w życie przez rząd19. Pojawiają się jednak sygnały, zwłaszcza od momentu przyjęcia w 2014 r. specjalnej ustawy, wskazujące na to, że (socjalistyczny) rząd (u władzy od 2012 r.) próbuje utrzymać, a nawet zwiększyć swój wpływ na niektóre przedsiębiorstwa państwowe. Tak zwana „Ustawa mająca na celu odzyskanie realnej gospodarki” utrudnia (spowalniając proces i podnosząc jego koszty) zamykanie francuskich fabryk i zwalnianie pracowników w firmach zatrudniających ponad 1000 osób (Légifrance, online/b).

UWAGI KOŃCOWE W Słowenii pierwsza fala prywatyzacji była naznaczona piętnem społeczno-ekonomicznego dziedzictwa poprzedniego reżimu komunistycznego, a stare elity miały w niej prominentny udział. Zapewniło to pewną ciągłość i przyniosło zrównoważony rozwój makroekonomiczny. Problemy pojawiły się podczas drugiej fali prywatyzacji, gdy nowa elita polityczna próbowała połączyć władzę polityczną z ekonomiczną przez zdobywanie wiodących pozycji i przejmowanie na własność przedsiębiorstw państwowych, działając w oparciu o kredyty wysokiego ryzyka udzielane przez państwowe banki (obsadzone lojalnymi przyjaciółmi partii). Ten „podbój” przyszedł w najgorszym momencie i odegrał kluczową rolę w słoweńskiej gospodarce, przeżywającej od momentu wybuchu kryzysu globalnego najgłębsze załamanie spośród wszystkich krajów strefy euro. Przedłużająca się recesja w kształcie litery „W”, w połączeniu z polityczną niestabilnością, doprowadziła do coraz silniejszych nacisków ze strony spekulacyjnych rynków finansowych oraz instytucji międzynarodowych (w tym europejskich) na rzecz odsprzedaży przez rząd Słowenii największych państwowych banków i zainicjowania trzeciej fali prywatyzacji.

We Francji zaangażowanie państwa w biznes ma długą tradycję zakorzenioną w specyficznej, francuskiej koncepcji służby publicznej, na jakość której składa się nieustanne poszukiwanie zbiorowych, ogólnonarodowych korzyści, takich jak np. spójność społeczna, gospodarcza i terytorialna. W XX wieku przeprowadzono trzy fale nacjonalizacji, częściowo z powodów ideologicznych (wśród których mieścił się francuski woluntaryzm przemysłowy), a częściowo ze względu na brak 19 Na

przykład do 2013 r. dwie trzecie przedsiębiorstw znajdujących się w państwowym portfelu zostało przekształcone w spółki akcyjne (APE, 2015, s. 28).

EWOLUCJA ZAANGAŻOWANIA PAŃSTWA W GOSPODARKĘ...

613

prywatnego kapitału (który wystąpił zarówno po Wielkim Kryzysie jak i po II wojnie światowej. Trzecia fala nacjonalizacji zderzyła się jednak ze światowymi realiami upowszechniania się nowego neoliberalnego paradygmatu, który nie tylko spowodował zwrot w wizji francuskiego kapitalizmu państwowego wśród politycznej lewicy, ale także wywołał długookresowy proces reprywatyzacji.

Proces ten, po wybuchu globalnego kryzysu został, jeśli nie całkiem odwrócony, to co najmniej poważnie spowolniony. W rezultacie ingerencja państwa w gospodarkę stanowi wciąż dominującą cechę francuskiej polityki.

WNIOSKI Dawniejsze i nowsze zmiany roli państwa w gospodarce zarówno we Francji jak i w Słowenii wskazują na to, że kraje Unii Europejskiej, niezależnie od tego czy duże czy małe, czy starzy członkowie czy nowi, nie mogą w dłuższym okresie ignorować swego ekonomicznego środowiska i muszą dostosowywać się do polityki gospodarczej prowadzonej przez swoich głównych partnerów. Taka jest prawda, nawet jeśli jest również prawdą, że kraje z etatystycznymi tradycjami są skłonne uciekać się raczej do etatystycznych niż rynkowych rozwiązań, szczególnie wobec wrażliwych sektorów: przykładowo, spowolnić prywatyzacje firmy telekomunikacyjnej (w Słowenii) czy „odzyskać” realną gospodarkę (w przypadku Francji).

BIBLIOGRAFIA Andrieu C. i in. (2014), Le programme du Conseil national de la Résistance en perspective, “Histoire@ Politique”, 24 (Le dossier – http://www.historie-politique.fr/index. php?numero=24&rub=dossier&item=225 – data dostępu: : 08.02.2016).

APE (online): Lignes directrices de l’État actionnaire (http://www.economie.gouv.fr/ files/files/directions_services/agence-participations-etat/Documents/Textes_de_ reference/Lignes_directrices_de_l’Etat_actionnaire_-_17_03_2014.pdf – data dostępu: 15.05.2016).

APE (2015), The Government as Shareholder – Energy, Industries, Services and Finance, Transport – http://www.economie.gouv.fr/files/files/directions_services/agence-participations-etat/Rapport_APE(1).pdf (data dostępu: 09.05.2016).

Bank of Slovenia (2014), Financial Stability Review, May 2014 (http://www.bsi.si/iskalniki/reports.asp?MapaId=784 – data dostępu: 8.10.2015).

Bank of Slovenia (2015), Report of the Bank of Slovenia on causes of the capital shortfalls of banks and the role of the Bank of Slovenia as the banking regulator (March 2015), (http://www.bsi.si/en/publications.asp?MapaId=70 – data dostępu: 12.03.2016).

Banque de France (online), Loitendant à modifier et à compléter les Lois et statuts qui régissent la Banque de France. Histoire, Les grandes dates 1920–1960 (https://www. banque-france.fr/uploads/tx_bdfgrandesdates/statuts-lois_08.pdf#page=207 – data dostępu: 26.02.2016).

614

Miklós Somai

Bauer M. (1988), The politics of state-directed privatisation: The case of France, 1986–88, “West European Politics”, 11.04.1988, s. 49–60.

Bizaguet A. (1983), L’importance des enterprises publiques dans l’économie française et européenne après les nationalisations de 1982, “Revue Economique”, 34/3, s. 434–465.

Böhm A., Damijan J.P., Majcen B., Rojec M., Simoneti M. (2001), Secondary privatization in Slovenia: Evolution of ownership structure and company performance following mass privatization, “CASE Network Reports”, 46.

Brugvin T. (2009 ), La domination des banquiers au cœur des états (https://scholar. google.hu/scholar?q=LA+DOMINATION+DES+BANQUIERS+AU+C%C5 %92UR+DES+ETATS++&hl=hu&as_sdt=0%2C5&as_ylo=2009&as_ yhi=2009 – data dostępu: 03.04.2016).

Chabanas N., Vergeau E. (1996), Nationalisations et privatizations depuis 50 ans, “Insee Premiere”, 440, Avril.

Chevallier F. (1979), Les enterprises publiques en France – La documentation française, “Notes et Études Documentaries”, Nos. 4507–4508, 9 Mars.

Cohen E. (1993), Représentation de l’adversaire et politique économique: nationalisation, politique industrielle et Acte unique européen, “Revue Française de Science Politique”, 5, s. 788–806.

Cohen E. (2007), Le CIRI ou l’ingénierie sociale du déclin industriel, Actes du Colloque du Creusot 2007 (http://www.elie-cohen.eu/IMG/pdf/Creusot3.pdf – data dostępu: 02.03.2016).

Commission (2015), Macroeconomic imbalances, Country Report – Slovenia 2015, “Occasional Papers” 224, June (http://ec.europa.eu/economy finance/publications/ occasional_paper/2015/pdf/ocp224_en.pdf – data dostępu: 10.08.2016).

Council of the EU (2013), Council recommendation with a view to bringing an end to the situation of an excessive government deficit in Slovenia (http://ec.europa.eu/ economy_finance/economic_governance/sgp/pdf/30_edps/126-07_council/2013-06-21_si_126-7_council_en.pdf – data dostępu: 10.03.2016).

Georgieva S., Riquelme D.M. (2013), Slovenia: State-owned and state-controlled enterprises, “ECFIN Country Focus”, European Commission, 10/3, June.

Government of Slovenia (2015), Ordinance on State Assets Management Strategy (OdSUKND) – (http://www.mf.gov.si/fileadmin/mf.gov.si/pageuploads/mediji/2015/ State_Assets_Management_Strategy.pdf – data dostępu: 08.11.2015).

Harbula P. (2007), The ownership structure, governance and performance of French companies, “Hitelintézeti szemle” VI. évf. 5. szám, s. 429–452.

IMAD (2016), Development Report 2016 (http://www.umar.gov.si/fileadmin/user_ upload/publikacije/pr/2016/APoR_2016.pdf – data dostępu: 21.08.2016).

INSEE (2016a), Emploi total par sexe (http://www.insee.fr/fr/themes/series-longues. asp?indicateur=emploi-total-sexe – data dostępu: 06.03.2016).

Légifrance (online/a), Loi n° 82-155 du 11 février 1982 de nationalisation. – https:// www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000503960 Légifrance (online/b), LOI n° 2014-384 du 29 mars 2014 visant à reconquérirl’économieréelle (Law aiming at recapturing the real economy) – https://www.legifrance. gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000028811102&categorieLien=id (data dostępu: 01.06.2016).

EWOLUCJA ZAANGAŻOWANIA PAŃSTWA W GOSPODARKĘ...

615

Meisel Ch. (2014), The role of state history on current European Union economic policies, „Towson University Journal of International Affairs”, XLVII/1 (s. 78–97).

Mencinger, J. (2007), Privatization Experiences in Slovenia, „Annals of Public and Cooperative Economics”, 67(3), s. 415–428, March, DOI: 10.1111/j.1467-8292.1996. tb01913.x (http://www.pf.uni-lj.si/media/mencinger_.e_privatization.pdf – data dostępu: 14.03.2016).

Ministry of Finance – Banka Slovenije (2013), Bank of Slovenia and Slovenian government announce results of stress tests, Press Release, 12 December 2013.

Pevcin P. (2014), Austerity and cutback management in the public sector: a case study for Slovenia, “Administrative Culture”, 15.01.2014, s. 80–99 (http://halduskultuur. eu/journal/index.php/HKAC/article/viewFile/111/92 – data dostępu: 18.07.2016).

Pleskovič B., Sachs J.D. (1994), Political independence and economic reform in Slovenia, w: The Transition in Eastern Europe, Volume 1 (s. 191–220), University of Chicago Press.

Reichart A. (2011), L’économie française soumise à la contrainte extérieure (1981–1985).

Communication – Séminaire des doctorants de la Mission historique de la Banque de France, Mai 2011 (https://www.banque-france.fr/fileadmin/user_upload/banque_ de_france/histoire/mission_histori­q ue/l-economie-francaise-soumise-a-lacontrainte-exterieure-Alexandre-Reichart.pdf –data dostępu: 09.03.2016).

Simoneti M. (2016). Consultation via email, 16 June 2016.

Simoneti M., Rojec M., Rems M. (1998), Slovenia Enterprise Sector: Restructuring and EU Accession – Presentation at a NATO Colloquium, 17–19 June, Ljubljana (http://www.nato.int/docu/colloq/1998/10-simoneti.pdf – data dostępu: 03.06.2016).

SSH (2015), Slovenian Sovereign Holding, Telekom: The sale process for the sale of Telekom Slovenije has come to a close. SSH 4.8.2015 (http://www.sdh.si/en-us/ Novica/1052 – data dostępu: 16.08.2016).

The Slovenia Times (2016), Apollo and EBRD reportedly transfer funds for acquisition of NKBM, “The Slovenia Times”, Business, 20 April (http://www.sloveniatimes. com/apollo-and-ebrd-reportedly-transfer-funds-for-acquisition-of-nkbm – data dostępu: 12.08.2016).

WSJ (2012), “The Wall Street Journal”, KBC Sells Its Stake in Slovenia’s NLB (http:// www.wsj.com/articles/SB10001424127887324669104578206793947429894 – data dostępu: 15.03.2016).

Vessilier E. (1983), Aspects financiers des nationalisations, “Revue Économique”, 34/3, s. 466-495.

Vie Publique (2013), L’évolution du périmetre du secteurpublique d ‘entreprises, “Vie Publique”, Découverte des institutions, le 19.08.2013 (http://www.vie-publique.fr/ decouverte-institutions/institutions/approfondissements/evolution-du-perimetredu-secteur-public-entreprises.html – data dostępu: 02.02.2016).

World Bank (1999), Slovenia, Economic Transformation and EU Accession, Volume II: Main Report, WB Country Study (http://documents.worldbank.org/curated/ en/1999/03/441878/slovenia-economic-transformation-eu-accession-vol-2-2-mainreport – data dostępu: 14.03.2016).

ZSDH-1 (2014), Slovenian Sovereign Holding Act (http://www.zdruzenje-ns.si/db/doc/ upl/ssha_1.pdf – data dostępu: 18.09.2015).

616

Miklós Somai

CHANGING STATE INTERFERENCE IN THE ECONOMY: THE CASE OF FRANCE AND SLOVENIA ABSTRACT This paper provides an overview of the changing role of the state in the economies of two countries where this role has been high at least since the World War 2. The analysis is limited to changing patterns in ownership of enterprises.

Waves of nationalizations and privatizations, together with the causes and motives behind them, are presented, and so is the way these two countries of different cultural and historical background have by now reached the stage of transparent public assets management.

Keywords: nationalization, privatization, state asset management, France, Slovenia.

JEL Classification: L33, H8, H12, H13, G34, G38

STUDIA EKONOMICZNE 1 ECONOMIC STUDIES NR 4 (XCI) 2016

Éva Voszka*

NACJONALIZACJA NA WĘGRZECH W KONTEKŚCIE MIĘDZYNARODOWYM1 (Artykuł nadesłany 27.10.2016 r.; Zaakceptowany: 16.03.2017 r.)

STRESZCZENIE Po roku 2008 sektor publiczny w wielu krajach powiększył się przede wszystkim, choć nie wyłącznie, w wyniku dokapitalizowania banków. Niniejszy artykuł stanowi próbę przedstawienia zakrojonej na szeroką skalę nacjonalizacji na Węgrzech na tle europejskiego trendu. Zdaniem autorki, mimo wielu podobieństw odnośnie do sektorów, metod czy deklarowanych celów, przemiany własnościowe są w tym szczególnym przypadku nieodłączną częścią systemowej polityki rządu, dążącej do wzmocnienia roli państwa, centralizacji procesów decyzyjnych oraz redystrybucji bogactwa.

Słowa kluczowe: własność państwowa, nacjonalizacja, odmiany kapitalizmu.

Klasyfikacja JEL: H12, P52

* Uniwersytet w Segedynie, Instytut Finansów i Międzynarodowych Stosunków Gos­po­dar­ czych; e-mail: voszka@yahoo.com 1 Artykuł powstał w INE PAN w wyniku wspólnego projektu polsko-węgierskiego Development pattern of CEE countries after 2007–2009 crisis, on the example of Poland and Hungary, realizowanego w latach 2014-2016 w ramach umowy o współpracy Polskiej i Węgierskiej Akademii Nauk przez Instytut Nauk Ekonomicznych PAN oraz Instytut Gospodarki Światowej WAN. Wcześniejsza wersja tej pracy w języku węgierskim: Voszka É. (2015), Államosítások: magyar fordulat vagy új európai irány, Külgazdaság LIX. 2015/11–12, s. 3–22.

618

Éva Voszka

WPROWADZENIE Wielkiej recesji z 2008 r. towarzyszyła na terenie całej Europy realizowana na dużą skalę nacjonalizacja, będąca w przeważającej mierze konsekwencją dokapitalizowania instytucji finansowych. Powiększanie sektora publicznego nie było czymś niezwykłym w dobie kryzysów, np. w latach 30. i 70. ubiegłego wieku, nawet w lepiej rozwiniętych regionach. Publikacje Toninelliego (2000) i Millwarda (2011) wskazują na bardzo złożone motywy takich działań obejmujące kwestie polityczne oraz społeczne, jak zapewnienie bezpieczeństwa, przedkładanie interesu zbiorowego ponad indywidualny, suwerenność narodową (m.in. wspieranie krajowych firm i przedsiębiorców), niwelowanie różnic zarobkowych/dochodowych czy redystrybucję zasobów rozwojowych. Z ekonomicznego punktu widzenia istotne było wyeliminowanie niedoskonałości rynku – wsparcie finansowe dla firm, podtrzymanie zatrudnienia, ściślejsza kontrola monopoli – pobudzenie rozwoju i modernizacji państwa, a także prowadzenie antycyklicznej polityki gospodarczej.

Na Węgrzech występowały przypadki nacjonalizacji firm także przed 2010 r.; niekiedy w konsekwencji zawartych wcześniej umów i miały charakter tymczasowy. Po roku 2010 skala tych przemian została jednak znacznie zwiększona . Na skutek tego zasób akcji i udziałów spółek znajdujących się w posiadaniu państwa węgierskiego w ciągu pięciu lat wzrósł ponad dwukrotnie, obejmując zarówno większościowe, jak i mniejszościowe pakiety akcji. Są to m.in. pakiety akcji gigantów energetycznych, dużych i małych banków, zakładów użyteczności publicznej i małych sklepów, dochodowych przedsiębiorstw oraz firm zagrożonych upadłością. Powstaje zatem pytanie, czy obrany przez Węgry kierunek jest zbieżny z ogólną tendencją w Europie, czy też przemiany własnościowe tego kraju są częścią „niekonwencjonalnej” polityki gospodarczej odchodzącej od zasad gospodarki rynkowej. Obserwowana w ostatnich sześciu latach nacjonalizacja na Węgrzech jest przedmiotem analizy kilku prac badawczych2 – w niniejszym artykule skupiono się na porównaniu międzynarodowym, które jest czymś nowym.

1. WĘGRY JAKO „PRZODOWNIK” NACJONALIZACJI Ze względów metodologicznych trudno jest oszacować i porównywać wielkość i skalę zmian majątku państwowego. Ze względu na brak ogólnie przyjętej definicji sektora publicznego dane dotyczące poszczególnych państw mają inną treść ze względu na różne formy prawne przedsiębiorstw (spółki notowane i nienotowane na giełdzie, instytucje publiczne), inaczej określany charakter udziału właścicieli publicznych (większość lub mniejszość) i różniące się poziomy administracyjne (rząd centralny lub lokalne samorządy). Jak wskazuje każda kompleksowo 2 Patrz opracowania: P. Mihályi (2014), (2015) oraz E. Voszka (2013). Niektóre sektory analizują M. Laki (2015), J. Király (2016), a wybrane rozdziały w swoich książkach poświęcili B. Magyar (2013) i B. Magyar i É. Vásárhelyi (2014).

NACJONALIZACJA NA WĘGRZECH W KONTEKŚCIE MIĘDZYNARODOWYM

619

wykonana analiza, statystyki międzynarodowe nie są w tym względzie miarodajne, a kolejno publikowane badania najczęściej nie są porównywalne (por. OECD, 2004 i Christiansen, 2011). Mając to na uwadze, przyjrzyjmy się niektórym danym liczbowym, aby uzyskać pełen obraz.

Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) w latach 2007–2008 zebrała, na podstawie ankiety, dane z 27 krajów. Badanie, które miało miejsce tuż przed kryzysem, wykazało, że średni stosunek aktywów państwowych do PKB wyniósł 15% (Christiansen, 2011). W tym samym okresie wartość węgierskiej własności państwowej, zarządzanej przez Węgierską Narodową Agencję ds.

Zarządzania Aktywami (MNV)3, instytucję wykonującą prawa z własności państwowej, wyniosła 1,2 tryliona forintów, czyli równowartość 4,7% PKB, wykazując tym samym raczej niski poziom na tle tego porównania. Niemniej jednak wartość ta może być nieprecyzyjna w związku z różnicami definicyjnymi i różnicami w wycenie aktywów.

Unia Europejska dysponuje porównywalnym zestawem danych na temat udziału wartości kapitału państwowego w PKB, z rozbiciem na poszczególne państwa członkowskie (tab. 1).

11,1% przypisane Węgrom w 2007 r. stanowi wartość nieznacznie niższą niż średnia europejska, a 14,7% w 2015 r. jest wartością zgodną ze średnią europejską (tab. 1). W międzyczasie średnia dziesięciu nowych państw członkowskich w 2007 r. wyniosła 17%. Wynik osiągnięty przez Węgry był wówczas drugim najniższym wynikiem po Słowacji, w odróżnieniu od 36% w Słowenii, 29% w Czechach i 23% w Polsce. W 2014 r. średnia regionalna spadła do 15,6%, jednak wynik Węgier nadal pozostawał poniżej średniej grupy. Głównym mankamentem tego szacunku jest to, że nie uwzględnia on zmian wielkości aktywów i ich wartości.

Choć sektor publiczny zaczął ponownie odnotowywać wzrost po kryzysie z 2008 r., to nie zostały podjęte działania w celu uwidocznienia tego procesu w statystykach. Według naszych szacunków wartość znacjonalizowanych banków europejskich w latach 2008-2013 można wycenić na sumę między 300 a 400 mld euro, czyli 2,3–3% PKB całej Unii w 2013 r. (Voszka, 2016). Niektóre procesy nacjonalizacji miały miejsce również w sektorze pozabankowym. Zmiany te nie znajdują jednak odzwierciedlenia w ewidencji UE ze względu na równoległy spadek cen akcji.

W związku z niepewnością zebranych danych i ich ograniczoną porównywalnością, dokonujemy ewaluacji procesów nacjonalizacji na Węgrzech, próbując skalkulować różnymi metodami efekty zmian dokonanych w kraju.

3 Wartość bilansowa kapitału własnego należącego do państwa (Voszka, 2008), w tym firm, których aktywa znajdują się w posiadaniu ministerstw lub państwowego banku rozwoju, ale nieobejmujące aktywów należących do samorządów, gruntów rolnych i innych nieruchomości. Trzy ostatnie pozycje i zmiany w zakresie uprawnień kontrolnych (zaprzestanie wykonywania koncesji lub usług publicznych z prywatnymi podmiotami gospodarczymi) zostały pominięte w kalkulacji dotyczącej wzrostu wartości aktywów w celu zapewnienia porównywalności, będą one jednak omawiane w opisie procesów nacjonalizacyjnych.

620

Éva Voszka

Tabela 1. Łączna wartość kapitału własnego należącego do sektora instytucji rządowych i samorządowych w Unii Europejskiej w latach 2007–2015 (w % PKB) Kraj

Rok 2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Finlandia

50,0

32,2

39,2

44,4

36,8

39,5

42,8

44,2

43,4

Luksemburg

28,7

28,6

32,7

35,7

33,0

38,3

39,8

40,3

37,9

Szwecja

34,2

27,6

31,3

32,2

35,7

36,4

36,0

37,1

35,3

Słowenia

36,2

23,1

24,0

27,9

26,6

27,9

32,9

35,9

35,8

.

.

23,5

25,9

28,6

28,0

28,9

31,1

30,9

Estonia

21,2

19,0

17,0

25,0

26,5

27,8

28,3

27,0

26,2

Dania

21,0

20,4

21,0

22,1

22,1

21,8

21,3

21,5

21,1

Francja

23,1

17,7

17,7

18,1

16,7

17,3

18,6

19,4

18,9

Łotwa

12,7

12,9

12,3

13,7

14,3

18,1

17,2

16,1

14,4

Malta

16,0

13,4

13,9

14,2

13,3

16,6

16,7

14,4

14,4

Polska

23,5

26,7

25,6

23,4

20,4

18,1

16,7

16,2

.

Irlandia

14,2

10,3

10,8

11,6

12,3

13,7

16,4

20,2

22,2

Czechy

29,0

22,0

22,3

21,8

18,0

16,7

15,5

15,8

.

Unia Europejska

13,6

12,1

13,1

14,3

13,9

15,3

15,0

15,2

14,9

Strefa Euro

13,2

11,7

12,3

13,4

13,0

14,3

14,5

14,7

14,7

Portugalia

10,9

11,0

12,4

16,8

15,9

17,6

14,4

17,3

17,4

Węgry

11,1

11,7

11,6

11,8

17,3

14,4

14,2

14,8

14,7

Holandia

10,3

16,7

13,9

13,7

12,8

14,7

14,2

13,9

14,4

Austria

13,6

12,2

13,5

16,2

16,1

16,0

14,2

14,3

15,4

Litwa

24,4

19,7

18,3

16,4

15,4

15,0

13,8

15,4

16,6

Hiszpania

8,9

8,4

8,3

9,4

11,7

13,1

13,3

14,1

14,9

Rumunia

18,9

30,5

27,8

18,3

15,3

15,3

12,9

13,2

12,7

7,5

8,0

9,5

11,9

11,6

12,6

12,8

12,6

12,5

12,1

11,1

10,9

10,8

10,9

15,7

12,7

18,7

19,3

Słowacja

9,6

8,5

10,0

9,6

7,9

12,2

12,0

11,5

10,6

Wielka Brytania

9,2

10,2

11,9

13,1

11,7

13,5

11,9

11,8

10,6

Belgia

6,1

9,0

10,3

10,1

10,4

10,9

10,1

11,2

10,8

Bułgaria

12,3

11,4

11,8

11,8

11,2

10,8

9,0

10,4

10,0

Włochy

9,3

8,1

8,1

7,6

7,4

7,8

7,5

7,4

7,5

Chorwacja

Niemcy Cypr

Źródło: http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=gov_10a_ggfa&lang=en

NACJONALIZACJA NA WĘGRZECH W KONTEKŚCIE MIĘDZYNARODOWYM

621

Wzrost majątku państwowego można oszacować na podstawie wydatków na nacjonalizację. Według P. Mihályiego (2015), kapitał akcyjny państwa węgierskiego w latach 2011–2015 wzrósł o 1475 mld forintów, co w 2015 r. stanowiło 4,4% PKB. Dodając do tego kolejne 285 miliardów na dokapitalizowanie lub zobowiązania zapłaty dotyczące dwóch transakcji (Takarékbank, E.on Gastrade), odsetek ten wzrasta do 5,2%. Jest to prawie dwa razy więcej niż wynosi unijna średnia, chociaż niektóre państwa członkowskie zainwestowały jeszcze więcej w podwyższenie kapitału swoich banków4: Irlandia 38% PKB, Grecja 22%, a Wielka Brytania, Hiszpania i Belgia po 5–6%. Z grupy nowych państw członkowskich jedynie 8,9% Słowenii stanowiło wynik wyższy niż na Węgrzech.

Patrząc na wzrost własności państwowej, kapitał własny państwa został powiększony do 3 bln forintów ( wzrost 246%w stosunku do portfela MNV w 2007 r.), a jego stosunek do PKB wzrósł z 4,7% do 8,8%.

Warto jednak zauważyć, że nacjonalizacja nadal obejmowała tylko niewielką część prywatnej gospodarki. Kilka dużych sektorów przemysłu zostało nią dotkniętych w niewielkim stopniu (większa część branży budowlanej, produkcyjnej i usług niefinansowych), a procesem objęto mniej niż 50 przedsiębiorstw, nie licząc nieruchomości ani zmian dotyczących koncesji i zbycia aktywów.

Podsumowując, majątek państwowy Węgier w latach sprzed kryzysu był prawdopodobnie niewielki na tle państw wysoko rozwiniętych, a nawet na tle nowych państw członkowskich UE. Wkrótce potem kraj osiągnął wiodącą pozycję w Europie w kontekście tempa dokonywanych zmian nacjonalizacyjnych. Wielkość aktywów w ujęciu bezwzględnym wzrosła ponad dwukrotnie oraz prawie dwukrotnie, jeśli chodzi o wartość procentową w stosunku do PKB.

2. POWODY ZWIĘKSZANIA SEKTORA PUBLICZNEGO Zadeklarowanym celem nacjonalizacji europejskich banków po 2008 r. było podtrzymanie funkcjonowania systemu, przywrócenie bezpieczeństwa oraz złagodzenie skutków recesji gospodarczej. Miało to zapobiec panice bankowej oraz efektowi domina powiązanego z niewypłacalnością, a także odbudować zaufanie wśród inwestorów. Nacjonalizacja w innych sektorach była uzasadniana niską efektywnością niektórych prywatnych przedsiębiorstw przy rosnących cenach i zyskach, miała na celu ograniczenie dotacji państwowych, obniżkę kosztów i umożliwienie skuteczniejszej kontroli nad monopolami. W obszarach strategicznych, takich jak branża energetyczna, decydenci podkreślali potrzebę większej suwerenności krajowej i wzmocnienia wpływu rządu.

4 http://ec.europa.eu/competition/state_aid/scoreboard/financial_economic_crisis_aid_en. html. Niniejsze liczby zawyżają wartość przemian własnościowych, ponieważ nie wszystkie zastrzyki kapitałowe wskazują na nacjonalizację. Według szacunków (Voszka, 2016), 67–90% kapitału wstrzykniętego do europejskiego sektora bankowego zostało wyasygnowane przez fundusze publiczne.

622

Éva Voszka

Podjęte kroki miały okiełznać sprzeciw opinii publicznej wobec prywatyzacji, który uwidocznił się po przeprowadzeniu lokalnych referendów, gdy minusy prywatyzacji stały się oczywiste. Z drugiej strony, nacjonalizacja wiązana z ratowaniem banków również nie była popularna, ponieważ była ona postrzegana jako wynik silnego lobbingu na rzecz ochrony elit finansowych.

Ta nieprzychylna opinia publiczna mogła wpłynąć na rządy, aby przedstawiały manewry dotyczące nacjonalizacji banków w formie tymczasowych rozwiązań.

Rzeczywiście starano się je zakamuflować: w oficjalnych wypowiedziach i statystykach używano raczej określenia „dokapitalizowanie” aniżeli „nacjonalizacja”.

Powodem takiego działania, poza poczuciem niezadowolenia wśród opinii publicznej, mogła być niepewność co do uzasadnienia takiej polityki gospodarczej oraz stojącej za nią teorii: pilna potrzeba wzmocnienia roli państwa przez wzmocnienie przepisów regulujących rynki finansowe i działalność przedsiębiorstw użyteczności publicznej była sprzeczna z unijnym neoliberalnym stylem prowadzenia polityki gospodarczej. Do tej pory nie udało się wyciągnąć wniosków z teoretycznej i politycznej debaty na temat potrzeby zmian formy kapitalizmu i pożądanego kierunku tych zmian. Przemiany własnościowe nie mogły więc także zostać zdefiniowane odpowiednio do tego nowego modelu.

Tymczasem koncepcja stojąca za węgierską nacjonalizacją była dużo jaśniej sformułowana. Czołowi przedstawiciele rządu, który objął władzę w 2010 r., już przed wyborami jasno oznajmiali, że obrany przez nich kierunek działania, włączając w to politykę gospodarczą, będzie się różnił od dotychczasowego. Jednym z punktów wyjścia było przekonanie, że zachodni kapitalizm i ogólnie rozumiany zachodni neoliberalizm przeżywa kryzys – wiara w omnipotencję rynku się skończyła. Państwo ma do odegrania większą rolę; interes publiczny musi dominować nad interesem prywatnym, spekulacjami i beznamiętnym osiąganiem zysku.

Oznaczało to zburzenie starego systemu i zbudowanie nowego5, także w odniesieniu do gospodarki. Kolejnym postulatem była suwerenność narodowa, która obejmowała swoim zakresem możliwość podejmowania decyzji niezależnie od opinii organizacji międzynarodowych6 i zagranicznych korporacji wielonarodowych, co miało doprowadzić do wzrostu krajowych małych i średnich przedsiębiorstw oraz ze strategicznego punktu widzenia zapewnić bezpieczeństwo narodowe i bezpieczeństwo dostaw poprzez wdrażanie „narodowej polityki gospodarczej”.

Podejście takie nawiązuje do hasła o „strategicznych sektorach w rodzimych rękach” (Orbán 2009). Jednakże o zamierzonej na dużą skalę nacjonalizacji nie wspomniano ani w programie rządowym, ani w następnych szeroko zakrojonych planach. Zamiast tego wprowadzano ją stopniowo i ukradkiem, a w kolejnych latach 5 Węgierski premier użył tej frazeologii po raz pierwszy na inauguracyjnym posiedzeniu Zgromadzenia Narodowego (14 maja 2010 r.).

6 Węgry, jako kraj objęty procedurą nadmiernego deficytu budżetowego od 2004 r., musiały rokrocznie przedstawiać program konwergencji i regularnie konsultować swoje działania z władzami w Brukseli. W październiku 2008 r. kraj poprosił o międzynarodową pomoc: MFW, UE i Bank Światowy przeznaczyły na nią 20 mld euro, czemu towarzyszył znaczący wpływ na politykę gospodarczą. Latem 2013 r. rząd zdołał się uwolnić od obu form kontroli zewnętrznej.

NACJONALIZACJA NA WĘGRZECH W KONTEKŚCIE MIĘDZYNARODOWYM

623

zyskiwała coraz bardziej na znaczeniu. Upowszechnianie własności publicznej na Węgrzech rozpoczęło się w 2011 r., a nie w czasie apogeum kryzysu gospodarczego.

Nie był to więc środek bezpośredni, po który sięgnięto w ramach zarządzania kryzysowego, w tym sensie że – w przeciwieństwie do innych krajów europejskich – nie był on zaprojektowany w celu ratowania targanych problemami banków i przedsiębiorstw (z wyjątkiem kilku małych firm). Tak samo jak przemiany własnościowe nie były poparte żadnym rozbudowanym scenariuszem. Opierając się na kompleksowym planie, wskazującym na umocnienie roli państwa i centralizację jako zasadnicze elementy składowe (Kornai, 2012), rząd koncentrował się na realizacji najpilniejszych zadań. Nowe sposoby i możliwości poszerzania zasięgu własności państwowej nabierały ostatecznych kształtów stopniowo w trakcie ich realizacji7.

Działania prowadzące do nacjonalizacji szły w parze z głoszonymi przez węgierską opinię publiczną typowymi poglądami antyprywatyzacyjnymi. W wielu częściach Europy Środkowej i Wschodniej transformacja ustrojowa była uważana za niezbyt udaną, a obarczenie winą prywatyzacji jako kluczowego elementu transformacji stało się regułą. Niniejsze podejście zyskało na sile po 2010 r., gdy na Węgrzech podjęto oficjalne działania zmierzające do aktywizacji nastrojów społecznych. Urzędnicy rządowi mówili o odrodzeniu „krajowych aktywów uprzednio pochłoniętych i zmarnowanych przez bezmyślną prywatyzację” oraz odkupieniu „sprzedanych pochopnie” naturalnych monopoli, aby przekształcić i wzmocnić rodzimą klasę właścicieli.

Zasadniczym celem gospodarczym w oficjalnym ujęciu rządowym była eliminacja zawodności rynku, głównie poprzez kontrolowanie monopoli, poprawę usług podstawowych oraz obniżenie ich kosztów. Według jednego z wysokich urzędników stołecznych, w sektorze usług publicznych nie ma miejsca dla prywatnych firm, które są nastawione przede wszystkim na generowanie zysku i które działają w sprzeczności z intencją utrzymania opłat publicznych w dopuszczalnych granicach (Szalai, 2010). W obrębie tego obszaru oraz sektora energetycznego rząd wezwał również do zwiększenia bezpieczeństwa dostaw. Celem wytyczonym dla sektora bankowego było doprowadzenie do sytuacji, w której 50% mają stanowić właściciele krajowi, niebędący dysponentami własności państwowej (Matolcsy, 2010), tak aby nie narażać się na wpływy zagranicznych inwestorów. Wkrótce pojawił się zamysł odegrania roli katalizatora: jeśli kilku aktorów nie mogło opuścić rynku w związku z brakiem akceptowalnej oferty kupna ich firmy, nadszedł czas, aby na rynek weszło państwo8. Kolejne argumenty dotyczyły „nadmiernego rozdrobnienia struktury systemu bankowego”, osiągania minimalnego poziomu współczynnika wypłacalności oraz potrzeby zwiększenia podaży kredytów (Magyarország Kormánya, 2015).

Zmiany te mogą być postrzegane jako metoda stymulacji wzrostu gospodarczego, jednak koncepcja nowoczesnego, zorientowanego na rozwój państwa jest 7 Konkretne 8 Wywiad

2005 r.

środki zostały omówione w następnych punktach. z dwojgiem członków wyższej kadry kierowniczej Banku Narodowego, październik

624

Éva Voszka

w niewielkim stopniu związana z ekspansją własności. Wśród tradycyjnych celów państwa, nie przez przypadek, nie uwzględniono zmniejszenia nierówności społecznych: szanse realizacji takiego postulatu zostały osłabione przez kilka innych rozwiązań podjętych przez rząd, takich jak płaski/liniowy podatek dochodowy, a więc wsparcie dla klasy średniej, zamiast najbiedniejszych.

W trakcie nacjonalizacji obiecuje się coś każdemu, nie jest więc niepopularna: obniżka cen dla konsumentów; utrzymanie miejsc pracy przez pracowników; w przypadku niektórych grup przedsiębiorstw zamówienia państwowe od rosnącej liczby firm będących w rękach państwa; korzystne warunki kredytowania oferowane przez banki państwowe; możliwość późniejszego nabywania własności przez reprywatyzację; uzyskanie przez polityków dodatkowych głosów i większy zakres władzy; szersze uprawnienia decyzyjne instytucji państwowych. Wyjątkowa sytuacja partii rządzącej osłabia zdolność opozycji do krytyki, tym bardziej że administracja, choć określana mianem obywatelsko-konserwatywnej, wprowadza argumenty apelujące do lewicowej skali wartości, obierając jednak w przypadku konkretnych działań, jak już wcześniej wspomniano, kierunek odwrotny.

Krótko mówiąc, niektóre z obranych celów przypominają nacjonalizację realizowaną w Europie po 2008 r., tj.: ograniczanie ekstremalnych skutków prywatnej własności i liberalizmu, zabezpieczenie interesu publicznego, stymulacja narodowej suwerenności, a także eliminacja nieprawidłowości w funkcjonowaniu rynku.

Zasadniczą różnicę stanowi jednak to, że strategicznym celem Węgier jest zbudowanie „nowego systemu”. Nacjonalizacja jest osadzona w szerzej rozumianej koncepcji polityczno-ekonomicznej. Cele zmian dotyczących własności publicznej odzwierciedlają więc wyraźną i zdeklarowaną chęć modyfikacji formy kapitalizmu.

3. BANKI I INNE INSTYTUCJE Większość przypadków nacjonalizacji mających miejsce w Europie po 2008 r. dotyczyło instytucji finansowych. W pierwszej połowie drugiej dekady XXI wieku, zakres ten został jednak rozszerzony na inne sektory, głównie usług publicznych i branży energetycznej. Jednym z przejawów takiego podejścia było przywrócenie świadczenia usług bezpośrednich przez samorządy przez rewizję ich umów z firmami prywatnymi, np. z niemieckimi, brytyjskimi i francuskimi przedsiębiorstwami z branży gospodarki wodnej, ścieków i odpadów, branży sanitarnej i zarządzania nieruchomościami. Kolejnym krokiem była renacjonalizacja uprzednio sprywatyzowanych przedsiębiorstw, do której doszło przede wszystkim w branży elektroenergetycznej i przemyśle gazowniczym w Niemczech, Finlandii, Słowacji i na Litwie9.

Węgierski system bankowy także został objęty programem nacjonalizacji, mimo że w punkcie kulminacyjnym kryzysu tylko częściowo sprywatyzowany bank hipoteczny FHB (Földhitel és Jelzálogbank) wykazywał potrzebę krótkotermino9 Powyższe

przykłady bardziej szczegółowo omawia E. Voszka (2016).

NACJONALIZACJA NA WĘGRZECH W KONTEKŚCIE MIĘDZYNARODOWYM

625

wego dokapitalizowania i otrzymania wsparcia płynności od państwa, aby zapobiec obniżeniu poziomu współczynnika wypłacalności poniżej niedozwolonej wartości (Várhegyi, 2012). Prywatyzacja w latach 90. doprowadziła do przeniesienia dużej części sektora bankowego w ręce prywatne i zagraniczne, tak że zastrzyki kapitału, podobnie jak w większości krajów Europy Środkowej i Wschodniej, zamiast z budżetu państwa pochodziły z banków macierzystych10.

Nacjonalizacja banków węgierskich nie miała miejsca na początku kryzysu, ale dopiero w latach 2013–2014. Przypadek Węgierskiego Banku Handlu Za­granicznego (Magyar Külkereskedelmi Bank) był związany bezpośrednio z kryzysem 2008 r.: jednym z warunków uzyskania państwowej dotacji przez jego spółkę dominującą, Bayerische Landesbank, była sprzedaż filii zagranicznych.

W przypadku banku oszczędnościowego (Takarékbank, spełniającego funkcję parasolową nad lokalnymi kasami oszczędnościowymi), dwóch małych banków prywatnych, Gránit i Széchenyi, oraz wciąż nierozwiązanego problemu Erste Bank, państwo nie kupowało udziałów w celu uniknięcia upadłości, a Budapest Bank jest jedną z najbardziej stabilnych instytucji finansowych w kraju (Várhegyi, 2014).

Wydatek prawie 500 mld forintów11 doprowadził do prawie 20% wzrostu własności publicznej w sektorze bankowym, a odsetek całkowitej własności państwowej w sumie bilansowej banków wyniósł 50%12. Żadna z tych proporcji nie jest w warunkach europejskich czymś niezwykłym. Poziom własności państwowej w niemieckim sektorze bankowym na przełomie wieku, jeśli uwzględnić w nim własność federalną i samorządową, osiągnął 60%, na drugim miejscu uplasowała się Portugalia z 25% (Caviglia i in., 2002; Hüfner, 2010), a proporcje te w okresie kryzysu w wielu krajach wzrosły. Tak samo rzecz się ma co do udziału własności krajowej, która w państwach członkowskich Europy Środkowej i Wschodniej wynosiła zaledwie 20–40%, ale w większości krajów rozwiniętych osiągnęła powyżej 80% (Claessens, van Horen, 2012).

W przeciwieństwie do innych krajów europejskich głównym celem nacjonalizacji na Węgrzech nie był sam system bankowy. Jej zakres był szerszy, choć sama struktura nie wyróżniała się spośród innych krajów Unii Europejskiej. Największe wydatki, prawie 1 bln forintów, dotyczyły sektora energetycznego13, w tym odkupienie 22% udziałów z Hungarian Oil Industry Ltd. (Mol), jak również przemysłu gazowniczego – składowanie, handel hurtowy, stołeczna gazownia (Fővárosi Gázművek) – i kilku małych elektrowni.

10 Jak

pokazują liczby dotyczące kapitalizacji, wyjątek stanowi Słowenia. na dokapitalizowanie banków.

12 Nie licząc specjalnych państwowych instytucji finansowych, Węgierskiego Banku Rozwoju (Magyar Fejlesztési Bank) oraz Eximbanku, ale obejmując Narodowy Bank Oszczędnościowy (OTP), który sam stanowi 30% udziałów państwowego sektora bankowego (Király, 2016). Choć 60% akcji notowanego na giełdzie banku OTP jest własnością zagraniczną, rząd i większość analityków traktują ten kapitał jako krajowy ze względu na węgierską siedzibę główną oraz kierownictwo najwyższego szczebla.

13 Sektorowa struktura wydatków – patrz Mihályi (2015).

11 W tym

626

Éva Voszka

Narodowe Przedsiębiorstwo Użyteczności Publicznej (Első Nemzeti Köz­ műszolgáltató Zrt.), państwowe przedsiębiorstwo holdingowe, założone wiosną 2015 r., systematycznie wykupuje spółki inwestorów zagranicznych zajmujące się detaliczną sprzedażą energii elektrycznej i gazu klientom indywidualnym.

Instytucja ta przygotowuje się też do przejęcia sieci dystrybucyjnych i okręgowych przedsiębiorstw grzewczych, co ma przynieść wydatek około 950 mld fo­rintów.

Węgry, podobnie jak kilka innych państw europejskich, przywiązują dużą wagę do innych przedsiębiorstw użyteczności publicznej, w szczególności działających w obszarze gospodarki wodnej i wywożenia odpadów (wodociągi działające na terenie miast Pécs, Kaposvár i Budapeszt, Budapest Sewage Co.). We wszystkich powyższych przypadkach samorządy były dla firm publicznymi odbiorcami świadczonych usług, przy czym czasami musiały one przekazać swoje aktywa lub prawo do zarządzania usługami rządowi centralnemu (jak miało to miejsce w przypadku budapesztańskiej gazowni i kilku firm zajmujących się zbiórką odpadów). Za nietypową praktykę przyjętą na Węgrzech można uznać upaństwowienie mniejszych firm z sektora transportu lotniczego, wodnego oraz publicznego oraz spółki radiowo-telewizyjnej Antenna Hungaria. Państwo zaznaczyło swoją obecność także w innych obszarach usług, na rynku nieruchomości oraz sporadycznie w branży produkcyjnej (trzy małe firmy z przemysłu mięsnego i jedna z przemysłu odzieżowego, a także Hungarian Aluminum, Dunakeszi Vehicle Repairs oraz Rába Machinery Works).

4. NIETYPOWE METODY Po 2008 r. rekapitalizacja była głównym środkiem zaradczym dla europejskiego systemu bankowego, a w przypadku innych sektorów gospodarki lekarstwem był wykup przez państwo lub wypowiedzenie umów z przedsiębiorstwami prywatnymi.

Wartość aktywów instytucji finansowych i innych firm obniżyła się w wyniku gwałtownego spadku cen akcji oraz recesji. Inne zachęty do przeprowadzenia „pełzającej renacjonalizacji” lub „nacjonalizacji dochodów” były konsekwencją pojawienia się surowszych przepisów regulacyjnych oraz ograniczenia lub redukcji cen konsumpcyjnych, np. w Hiszpanii, Francji i Niemczech, chociaż nie przedstawiano tam tych kroków jako wstępu do nacjonalizacji. Koszty z tym związane, pokrywane przez budżet centralny, budżety regionalne lub lokalne, w połączeniu z innymi wydatkami, poczynionymi na rzecz ratowania banków, w wielu przypadkach doprowadziły do znacznego deficytu i wzrostu zadłużenia państwa.

Na Węgrzech transakcje związane z nacjonalizacją przybierały czasem formę dobrowolnego transferu, jednak najczęstszą metodą przekazania własności był zakup. Co ciekawe, przejęcia nie wpłynęły negatywnie na finansową pozycję kraju.

Rząd był w stanie tego uniknąć poprzez wykorzystanie funduszy uzupełniających, obniżanie wartości aktywów oraz wywieranie presji na sprzedawców.

Pierwszy sposób na stworzenie takiego funduszu był sam w sobie aktem upaństwowienia: rząd przejął aktywa prywatnych funduszy emerytalnych. Członkowie

NACJONALIZACJA NA WĘGRZECH W KONTEKŚCIE MIĘDZYNARODOWYM

627

funduszu, którzy w 2010 r. nie zgodziliby się na ponowne przyłączenie do publicznego systemu ubezpieczeń emerytalnych, stanęli w obliczu groźby wykluczenia z jakichkolwiek świadczeń emerytalnych w przyszłości. Ostatecznie 2,8 mln z nich uległo presji, oddając niemal 3 bln forintów swoich oszczędności (10% PKB).

Intencją takiego działania była poprawa równowagi budżetowej (przez zwiększenie bieżących przychodów) oraz zmniejszenie długu państwowego14. Zabieg ten przyniósł dwa korzystne dla państwa skutki uboczne względem własności publicznej. Państwo nabyło nieodpłatnie udziały o wartości 190 mld forintów w 20 spółkach oraz otrzymało płynne środki finansowe.

W przypadku odwrotnym – zagrożenia finansowego i fizycznego – będącej w kłopotach huty aluminium Hungarian Aluminum (Magyar Alumínium Zrt.) państwo nie zdecydowało się na jej wykup, co doprowadziło w październiku 2010 r. do wielkiej katastrofy ekologicznej spowodowanej wyciekiem trującego szlamu. Po tej katastrofie parlament zadecydował o przejęciu przez rząd zarządzania tą spółką.

Sieci wodociągowe w Pécs były pierwszym przypadkiem, w którym doszło do użycia siły przy nacjonalizacji: spółka, obsługiwana przez GDF Suez, została fizycznie przejęta przez nowo utworzone przedsiębiorstwo komunalne. Sprawa zakończyła się wypłatą odszkodowania dla prywatnego operatora, a negatywny rozgłos mógł zniechęcić rząd do podejmowania kolejnych tego typu działań.

W innym przypadku wielu analityków i gros podmiotów poszkodowanych w wyniku wymuszonego włączenia banków spółdzielczych w strukturę narodowej organizacji parasolowej określa tę decyzję mianem wywłaszczenia bez odszkodowania, przy czym większość członków zostało pozbawionych wszelkich praw do dysponowania własnością15.

Bezpośredniemu naciskowi poddano także właścicieli Dunakeszi Vehicle Repairs (Dunakeszi Járműjavító). Gdy spółka Bombardier wahała się ze sprzedażą tej firmy, państwowe przedsiębiorstwo kolejowe MÁV drastycznie zmniejszyło liczbę zamówień, które stanowią o lwiej części przychodów Dunakeszi.

Rosyjską firmę Surgutnyeftyegaz, mającą w 2009 r. 29% udziałów w węgierskim przedsiębiorstwie paliwowym Mol, potraktowano jako wrogiego inwestora, który nie mógł zarejestrować własnego pakietu akcji ze względu na niejasną strukturę właścicielską. Częściowo z tego właśnie powodu przedsiębiorstwo Mol w okresie między 2009 r. a 2011 r. nie wypłacało dywidend. W obliczu takiego stanu rzeczy właściciele rosyjskiego podmiotu chętnie zaakceptowali ofertę wykupu ze strony państwa węgierskiego, która opiewała na kwotę wyższą niż aktualna cena giełdowa16.

Jeszcze silniejszym i bardziej dalekosiężnym środkiem okazał się być pośredni nacisk za pomocą państwowych rozporządzeń i dyrektyw. W 2010 r. rząd drastycz14 Długoterminowy

efekt ukrytego długu publicznego i wzrost wypłat bieżących emerytur w tej sytuacji przemilczano.

15 Ta złożona historia została poddana szczegółowej analizie w publikacjach Várhegyi (2014) i Mihályi (2015).

16 Od tamtej pory kurs giełdowy spółki naftowej wyraźnie tracił na wartości, skutkując (niezrealizowanymi) stratami państwa na kwotę kilkuset miliardów forintów.

628

Éva Voszka

nie podniósł specjalny podatek dla sektora finansowego i energetycznego, rozszerzając następnie jego zasięg o sektory telekomunikacji i handlu detalicznego artykułami spożywczymi. Dodatkowe przychody z tego tytułu w tamtym roku wyniosły równowartość 1,4% PKB, o wiele więcej niż w innych krajach. Do 2015 r. współczynnik ten wzrósł do 2,5%, gdyż podobne podatki zostały nałożone na kolejne sektory, na przykład na sieci użyteczności publicznej17. Większość podatków specjalnych jest oparta na wysokości obrotów, co oznacza, że mogą one prowadzić do stopniowej degradacji kapitału firm18. Tak jak w przypadku prywatnych funduszy emerytalnych, pierwotnym założeniem podatków sektorowych było zmniejszenie deficytu budżetowego, jednak równolegle rząd pozyskiwał dodatkowe fundusze na przeprowadzenie kolejnych etapów nacjonalizacji19.

Oprócz podatków wprowadzono wiele nowych regulacji, które doprowadziły do podwyższenia kosztów działalności biznesowej. Podwyższono minimalne wymogi kapitałowe dla banków, a wcześniejsza spłata pożyczek denominowanych w walucie obcej i ich przymusowe przewalutowanie na forinty po obniżonych kursach wymiany kosztowało je kilkaset miliardów forintów. Zaostrzenie przepisów doprowadziło do wzrostu kosztów gospodarowania odpadami, usług kominiarskich i innych usług użyteczności publicznej, przy czym ich dostawcy nie byli w stanie doprowadzić do pokrycia rosnących kosztów przez klientów. Rozszerzono zakres cen regulowanych i obniżono ceny za świadczenie usług publicznych, co po przeprowadzeniu kilku etapów tego procesu przyniosło gospodarstwom domowym średnie oszczędności około 20%. Ten podwójny przymus doprowadził do deficytu większości firm – z obszaru energii elektrycznej i dostaw gazu dla gospodarstw domowych, innych usług użyteczności publicznej oraz całego sektora bankowego, które zostały następnie objęte nacjonalizacją. Niektóre z tych przypadków można de facto uznać za wywłaszczenie20. W zestawieniu z ogólną nieprzewidywalnością polityki gospodarczej, takie podejście zdławiło aktywność firm i doprowadziło do obniżenia ich wartości rynkowej21, jednocześnie zwiększając ich skłonność do sprzedaży swoich podmiotów zależnych państwu , gdyż nie było innych chętnych do wejścia na rynek.

Ponieważ rządowy cel zrównoważenia budżetu był postrzegany jako warunek wzmocnienia suwerenności, pojawiły się inne techniki cięcia wydatków publicz17 Mihályi

(2016) wymienia 13 rodzajów specjalnych podatków sektorowych. specjalne wycelowane w inwestorów zagranicznych – patrz publikacje: Soós (2013) i Mihályi (2016).

19 Dodatkowe przychody opiewające na kwotę 1,8 bln forintów w latach 2010–2015 mogłyby wystarczyć na pokrycie wszystkich wydatków związanych z nacjonalizacją, gdyby odjąć uzyskane nieodpłatnie z funduszy emerytalnych akcje o wartości 190 mld forintów od sumy łącznych wydatków w kwocie 1,9 bln forintów. Podatek nałożony na banki był dwa razy wyższy niż wydatki na wykup instytucji finansowych.

20 Zacytowane za Várhegyi (2012, s. 232).

21 Nie wyklucza to sytuacji, w których rząd był niekiedy skłonny zapłacić wysoką cenę w stosunku do zaniżonej wartości, w formie przysługi dla sprzedawcy. Według P. Mihályiego (2015), sytuacja taka miała miejsce w przypadku przedsiębiorstwa Mol, hurtowego dostawcy gazu, oraz dwóch dużych banków z przyczyn związanych z polityką zagraniczną.

18 Podatki

NACJONALIZACJA NA WĘGRZECH W KONTEKŚCIE MIĘDZYNARODOWYM

629

nych. Wśród nich znalazło się pośrednie nabywanie mienia, odbywające się za pośrednictwem organów nie mających statusu rządowych: np. Węgierskiego Banku Rozwoju, jego spółki zależnej lub innej korporacji państwowej, często węgierskich elektrowni (Magyar Villamos Művek) lub węgierskiej poczty (Magyar Posta), która stała się udziałowcem obiektów do magazynowania gazu. Niekiedy, tak jak miało to miejsce w przypadku stołecznych wodociągów, przejęta firma musiała zapłacić za własne przejęcie, spłacając pożyczkę pobraną przez jej nowego właściciela, czyli samorząd.

Procesy upaństwowienia zostały ułatwione poprzez utworzenie nowych monopoli państwowych. Odtąd wyłącznie przedsiębiorstwa będące własnością publiczną mogły prowadzić takie działania, jak strategiczne magazynowanie gazu, administrowanie bazami krajowych danych, świadczenie usług zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków czy wywóz śmieci; prywatne przedsiębiorstwa zostały więc zmuszone do opuszczenia rynku, sprzedając lub porzucając swoje aktywa i koncesje. Gdzie indziej monopol przyniósł nowe wymogi koncesyjne (dla detalicznej i hurtowej sprzedaży tytoniu), bądź też dostawcy zostali wypchnięci z rynku już wcześniej w wyniku przywilejów nadanych niektórym innym dostawcom (podręczniki szkolne i bony żywieniowe).

Przykłady te dowodzą też, że wydatki na nacjonalizację nie do końca odzwierciedlają wzrost wpływów rządowych. Państwo, poprzez regulacje i inne środki prawne, ma możliwość zmiany warunków rynkowych, wartości inwestycji i perspektyw generowania przychodów. Ten efekt redystrybucji jest wyraźnie widoczny szczególnie wówczas, gdy po przeniesieniu własności do rąk publicznych dochodzi do jej szybkiej odsprzedaży.

5. CEL: SZYBKA REPRYWATYZACJA? Na całym świecie w latach ostatniego kryzysu i po nim równolegle do nacjonalizacji odbywała się szeroko zakrojona prywatyzacja. Globalna sprzedaż aktywów państwowych opiewająca na kwotę 265 mld USD w 2009 r. przewyższyła poprzednią rekordową wartość z 2000 r. o blisko 50%22. Za taki stan rzeczy odpowiadają głównie USA; przeprowadziły one szybką reprywatyzację instytucji finansowych, które chwilę wcześniej stały się własnością publiczną, osiągając przy tym 4,5% zysk z inwestycji publicznych, przeprowadzonych w celu ratowania banków.

W Europie proces ten trwał dłużej, a jego skala była mniejsza. Do 2014 r. przychód z prywatyzacji wyniósł mniej niż 80 mld euro, co stanowi zaledwie ułamek poczynionych wcześniej nakładów. Niemniej jednak nie tylko nacjonalizacja, ale również prywatyzacja wyszła poza sektor bankowy, odpowiadający w latach 2009–2014 za niemal dwie trzecie przychodów pochodzących z prywatyzacji.

Liderami, z wyjątkiem Polski, były kraje, które musiały uciekać się do międzyna22 Megginson

(2013). Inne źródła i szczegółowe dane dotyczące informacji zawartych w tym punkcie – patrz Voszka (2016).

630

Éva Voszka

rodowej pomocy finansowej. Aktywa państwowe Portugalii, Grecji i Irlandii, nie tylko te nabyte niedawno, zostały sprzedane pod silną presją wierzycieli.

Tendencja na Węgrzech jest podobna: prywatyzacja jest realizowana na tle nacjonalizacji. Zyski z niej pojawiają się w rocznych planach budżetowych: w latach 2014–2016 kwoty te wahały się pomiędzy 130 a 180 mld forintów.

Kolejne 300–400 mld forintów spodziewane jest w najbliższych latach ze sprzedaży gruntów rolnych. Niewielka skala (roczny dochód poniżej 0,5% PKB) i niska synchroniczność procesów sugerują, że głównym bodźcem stojącym za prywatyzacją nie jest ani potrzeba szybkiej poprawy równowagi finansowej, ani naciski z zewnątrz: w 2014 r. deficyt budżetu państwa był nadal na niskim poziomie, a ostatnia transza kredytu MFW została spłacona, uwalniając Węgry od bezpośredniego międzynarodowego wpływu na ich politykę gospodarczą, co stanowiło jeden z głównych celów rządu.

Także w tym wypadku mamy do czynienia z dwoma rodzajami prywatyzacji, odznaczającymi się różnym stosunkiem do transakcji upaństwowienia. Pierwszy dotyczy aktywów będących pierwotnie w rękach publicznych: pozostałe udziały w Budapest Airport, częstotliwościach telefonii komórkowej, prawie przewozowym w komunikacji lotniczej, gruntach i nieruchomościach zostały sprzedane.

Drugim rodzajem jest reprywatyzacja przedsiębiorstw niedawno znacjonalizowanych – głównie banków w innych krajach. Taka sytuacja miała miejsce także na Węgrzech. Bank oszczędnościowy, wraz z większością kas oszczędnościowych, został przejęty przez bank FHB. Nie było także intencji utrzymywania w rękach publicznych dwóch innych dużych banków23. Zreorganizowany Węgierski Bank Handlu Zagranicznego został już sprzedany krajowemu funduszowi emerytalnemu i dwóm funduszom inwestycyjnym. Informacje na temat ostatecznych właścicieli wyżej wspomnianych funduszy inwestycyjnych nie zostały ujawnione opinii publicznej, istnieją jednak podejrzenia, że wśród nich może znajdować się klientela biznesowa wywodząca się z partii rządzącej (Böszörményi, 2016). W międzyczasie dochodzi też do prywatyzacji Węgierskiego Aluminium i detalicznej sprzedaży tytoniu. W tym ostatnim przypadku nowo opracowane prawa koncesyjne zostały sprzedane w przetargach, których zasady zmieniano kilka razy, aby postawić potencjalnych zwycięzców w jak najlepszej sytuacji przetargowej. Według studium przypadku M. Lakiego (2015), była to motywowana politycznie redystrybucja własności i rynku, na którym na większe możliwości biznesowe mogły liczyć firmy funkcjonujące blisko rządu.

Najwięksi krytycy nacjonalizacji przypuszczają, że prowadzona na Węgrzech polityka w sferze własności jest napędzana głównie chęcią osiągnięcia politycznego zysku oraz że jednym z jej zamierzeń jest wymiana poprzedniej elity biznesowej. Analitycy zauważają, że w dążeniu do tego celu są wykorzystywane różne 23 Zgodnie z warunkami uzgodnień z EBOR z 2015 r. odnośnie do zakupu udziałów mniejszościowych w Erste Bank, rząd zobowiązał się nie nabywać kolejnych udziałów w bankach o znaczeniu systemowym, z wyjątkiem szczególnych przypadków ryzyka systemowego, a także sprzedać większościowe pakiety akcji tych banków w ciągu trzech lat (http://www.kormany.hu/download/f/8e/30000/Appendix%201%20EBRD.pdf).

NACJONALIZACJA NA WĘGRZECH W KONTEKŚCIE MIĘDZYNARODOWYM

631

metody: przedsiębiorcy krajowi i zagraniczni są wypychani z rynku przy użyciu metod regulacyjnych i administracyjnych. Zmiany w aktywach i na rynkach w sektorze prywatnym idą w parze z naciskami pozaekonomicznymi, tworzeniem nowych monopoli państwowych, a także wprowadzaniem ograniczeń dotyczących ekspansji i zamówień publicznych. Ekspansja własności publicznej może stanowić integralną część tego procesu. Mamy więc do czynienia z czymś w rodzaju „nacjonalizacji przejściowej”, w ramach której aktywa są szybko sprzedawane.

Oficjalnym pretekstem tego typu działań jest wspieranie małych i średnich przedsiębiorstw oraz wzmocnienie klasy średniej, jednak w rzeczywistości bogaci się tylko wąska grupa rodzin związanych z rządem oraz nowo utworzonych grup kapitalistycznych bliskich rządowi (Magyar 2013; Csillag, 2013; Várhegyi, 2013).

Taką polityczną stronniczość w kontekście redystrybucji bogactwa i dochodów można bez problemu przedstawić na kilku przykładach, jednak pozostaje nam snuć przypuszczenia co do skali tego zjawiska, która nie jest dotąd w pełni rozpoznana. Rzecz jasna, reprywatyzacja na Węgrzech nie przywróciła poprzednim właścicielom ich wcześniejszej pozycji, co było typową praktyką podejmowaną wobec większości amerykańskich i niektórych europejskich banków, ale doprowadziła do wzbogacenia nowych grup przedsiębiorców. Niemniej jednak do tej pory to zjawisko jest ograniczone do kilku obszarów. Nie widać oznak szybkiej reprywatyzacji głównych upaństwowionych sektorów gospodarki, jak energetyka czy usługi publiczne, ale szerzej zakrojona własność publiczna pozwala kilku wybrańcom zarabiać krocie w roli dostawców lub partnerów handlowych przedsiębiorstw państwowych w tych sektorach24.

6. PODOBIEŃSTWA I CECHY CHARAKTERYSTYCZNE Szczegóły podjętych działań składają się na dziwny obraz: wszystkie atrybuty węgierskiej nacjonalizacji pojawiły się w europejskich trendach po 2008 roku.

Każdy z nich posiada jednak własne charakterystyczne cechy.

Udział węgierskiej własności publicznej w gospodarce przed kryzysem plasował się poniżej średniej unijnej. Następnie jej ekspansja wprowadziła kraj do europejskiej czołówki. W realizacji tego procesu ustanowiono wiele klasycznych celów politycznych, społecznych i gospodarczych; dotyczył on podobnych jak w Europie sektorów, np. bankowość, energia elektryczna, branża ropy naftowej i gazu oraz usługi publiczne. Ponadto procesy rozrostu i kurczenia się majątku publicznego odbywały się jednocześnie, podobnie jak w kilku innych krajach.

Różnica polega na tym, że nacjonalizacja nie przyspieszała w czasie eskalacji kryzysu, ale nabrała tempa kilka lat później, w 2011 roku. Głównym kryterium była 24 Na

przykład umowa sprzedaży gazu między Hungarian Power Plants i częściowo zagraniczną spółką MET Magyarország Energiakereskedő Zrt. (MET Hungary Energy Trading).

Szacuje się, że w 2012 r. umowa ta przyniosła prywatnym właścicielom spółki zysk opiewający na kwotę kilkudziesięciu miliardów forintów (Jenei, 2014).

632

Éva Voszka

nie tyle ochrona rynków finansowych czy wyciągnięcie z finansowych tarapatów banków i innych przedsiębiorstw, lecz przejęcie wielu dobrze zarządzanych firm, reprezentujących znacznie szersze spektrum działalności. Tak samo rzecz się miała w przypadku prywatyzacji, która w bezprecedensowy sposób zbiegła się z nacjonalizacją, lecz na Węgrzech zamiast do przywrócenia poprzedniej struktury właścicielskiej doszło do redystrybucji aktywów i zmiany podmiotów osiągających zysk. Tutaj także główną metodą działania był wykup z tą różnicą, że rząd często wywierał bezpośredni nacisk na sprzedających, a pośrednie przepisy regulacyjne i administracyjne stawały się coraz bardziej restrykcyjne.

Oto szczególne cechy charakterystyczne dla Węgier na tle podobnych procesów upaństwowienia realizowanych w Europie po 2008 roku. Zmiany w strukturze własności zostały połączone z szeroką paletą środków ustawodawczych i wykonawczych. Pojedyncze przepisy mogą być postrzegane jako elementy całego zbioru rozwiązań polityki gospodarczej. Wynika to w sposób oczywisty z wyznaczonych przez rząd celów: zamiast krótkoterminowego zarządzania kryzysowego, przy wykorzystaniu efektu presji i możliwości towarzyszących kryzysowi, nacjonalizacji użyto w roli narzędzia do zmiany formy kapitalizmu. Zamierzenie to było w istocie powszechnie oznajmione i cieszyło się popularnością wśród większości wyborców. Te trzy cechy odstają od międzynarodowego nurtu rozwojowego.

Mimo iż przemiany własnościowe na Węgrzech prawdopodobnie nie zakładały żadnych wcześniejszych scenariuszy, ich tło ideowe – wzmocnienie roli państwa, centralizacja procesów decyzyjnych oraz redystrybucja bogactwa – zdaje się bezsporne.

BIBLIOGRAFIA Böszörményi J. (2016), Fedezékben (In fire shelter), „Magyar Narancs”, 7. July.

Caviglia G., Krause G., Thimann C. (2002), Key features of the financial sectors in EU accession countries, w: Thimann (ed.), Financial Sectors in EU Accession Countries, European Central Bank, s. 15–30.

Christiansen H. (2011), The size and composition of the SOE Sector in OECD Countries, „OECD Corporate Governance Working Papers”, 5.

Claessens S., van Horen N. (2012), Foreign banks: Trends, impact and financial stability, „IMF Working Paper”, 12/10.

Csillag I. (2013), A küldetés: vagyonosodni (The mission: wealth creation), w: Magyar (ed.) (2013), s. 222–233.

Hüfner F. (2010), The German Banking System: Lessons from the Financial Crisis, „OECD Economics Department Working Papers”, 788.

Jenei M. (2014), Offshore cégeknél landoltak a milliárdok (Several billion forints landed in offshore companies) (http://index.hu/gazdasag/2014/01/27/mol/).

Király J. (2016), A magyar bankrendszer tulajdonosi struktúrájának átalakulása (The transformation of ownership structure in the Hungarian banking sector), Manuscript.

Kornai J. (2012), Központosítás és kapitalista piacgazdaság (Centralization and capitalist market economy), „Népszabadság”, January 28.

NACJONALIZACJA NA WĘGRZECH W KONTEKŚCIE MIĘDZYNARODOWYM

633

Laki M. (2015), Restructuring and re-regulation of the Hungarian tobacco market, „Corvinus Journal of Sociology and Social Policy”, 6(2), s. 39–71.

Magyar B. (ed.) (2013), Magyar polip – A posztkommunista maffiaállam (Hungarian polypus – The post-communist mafia state), Noran Libro, Budapest.

Magyar B., Vásárhelyi J. (eds.) (2014), Magyar polip 2 – A posztkommunista maffiaállam (Hungarian polypus 2. – The post-communist mafia state), Noran Libro, Budapest.

Magyarország Kormánya (2015), Magyarország konvergencia programja 2015–2018 (Government of Hungary: The convergence program of Hungary) (http://ec. europa.eu/europe2020/pdf/csr2015/cp2015_hungary_hu.pdf).

Matolcsy G. (2010), Válasz az országgyűlési bizottsági meghallgatáson (Answers on the hearing of the parliamentary commission) 25. May (http://www.kormany.hu/hu/ nemzetgazdasagi-miniszterium/a-miniszter/beszedek-publikaciok-interjuk/igeretdomping-matolcsy-gyorgy-meghallgatasan).

Megginson W.L. (2013), Privatization Trends and Major Deals in 2012 and 1H2013, w: The Privatization Barometer Report 2012, s. 3–24.

Mihályi P. (2014), Re-nationalization in post-communist Hungary, 2010–2013, w: The Privatization Barometer Report 2013/2014, s. 46–50.

Mihályi P. (2015), A privatizált vagyon visszaállamosítása Magyarországon 2010–2014 (Re-nationalization of privatized assets in Hungary 2010–2014), MTA KRTK KTI Discussion Papers, MT-DP/7.

Mihályi P. (2016), Diszkriminatív piac és versenyellenes jogalkotás Magyarországon, 2010–2015 (Anti-market and anti-competitive discriminative legislation in Hungary 2010–2015). Manuscript.

Millward R. (2011), Public enterprise in the modern western world: An historical analysis. „Annals for Public and Corporative Economics”, 82/4, s. 375–398.

OECD (2004), Comparative Report on Corporate Governance of State-Owned Enterprises, DAFFE/CA/PRIV(2004)2/REV2.

Orbán V. (2009), Jobboldali korszak Európában (Right-wing era in Europe), „Magyar Nemzet”, July 25.

Soós K.A. (2013), Sarcolás különadókkal: bevételszerzés, populizmus és az „idegenek” kiszorítása (Tribute by special taxes: income generation, populism and crowding out the “foreigners”), w: Magyar (ed.) (2013), s. 205–221.

Szalai A. (2010), Felülvizsgált privatizációs szerződések (Privatization contracts revisited), „Népszabadság”, 24. November.

Thimann (ed.) (2002), Financial Sectors in EU Accession Countries, European Central Bank.

Toninelli P.A. (2000), The rise and fall of state-owned enterprise: The framework, w: Toninelli P.A. (ed.), The Rise and Fall of State-Owned Enterprise in the Western World, Cambridge University Press, Cambridge, s. 3–24.

Várhegyi É. (2012), A magyar bankszektor szabályozása és versenyhelyzete a válságban.

(Regulation and the competition in Hungarian banking sector during the crisis) w: Valentiny P., Kiss F.L., Nagy Csongor I. (eds), (2012), s. 210–238.

Várhegyi É. (2013), A maffiaállam bankjai, w: Magyar (ed.) (2013), s. 247–257.

Várhegyi É. (2014), Nemzetstratégiai takarékügy (National strategy concerning Saving Banks), „Élet és Irodalom”, March 14.

634

Éva Voszka

Voszka É. (2008), Az állami vagyon privatizálásának lehetőségei 2009-től (Possibilities of privatization after 2009), Manuscript.

Voszka É. (2013), Államosítás, privatizáció, államosítás (Nationalization, privatization, nationalization), „Közgazdasági Szemle”, 12, s. 1289–1317.

Voszka É. (2016), Nationalization or privatization? The fragmentation of the mainstream, „Annals of Public and Cooperative Economics”, Version of Record online: August 8, 2016 (DOI: 10.1111/apce.12140, forthcoming in Jan. 2017).

NATIONALIZATIONS IN HUNGARY IN AN INTERNATIONAL CONTEXT ABSTRACT Public ownership has expanded in many countries since 2008, mainly but not exclusively by means of bank recapitalizations. The paper compares the large scale Hungarian nationalizations with this European trend. It argues that despite many similar elements regarding sectors, methods and even governmental objectives in general, ownership changes in this particular case are integral parts of a comprehensive governmental policy, aimed at expanding the role of the state, centralizing decision-making and redistributing wealth.

Keywords: state ownership, nationalization, varieties of capitalism.

JEL Classification: H12, P52

STUDIA EKONOMICZNE 1 ECONOMIC STUDIES NR 4 (XCI) 2016

Miklós Szanyi*

UPAŃSTWOWIENIE I WZRASTAJĄCA INTERWENCJA PAŃSTWA ZAGROŻENIEM DLA INSTYTUCJI RYNKOWYCH1 (Artykuł nadesłany: 27.10.2016 r.; Zaakceptowany: 16.03.2017 r.)

STRESZCZENIE Głównym celem artykułu jest wyjaśnienie nieoczekiwanych zmian w procesie transformacji niektórych państw Europy Środkowej i Wschodniej (EŚiW), począwszy od drugiej połowy pierwszej dekady XXI wieku. Szczególną uwagę zwrócono na zmiany postępowania rządów wobec własności publicznej. Choć podejście etatystyczne w dziedzinie polityki gospodarczej poszczególnych państw nabrało rozpędu podczas i w następstwie kryzysu w latach 2008–2009, to nie przełożyło się ono na radykalną reorientację w sferze podstawowych uwarunkowań gospodarczych, jak np. struktury własnościowe. Rządy w niektórych krajach EŚiW jednak coraz częściej eksperymentują także w tej dziedzinie, co skutkuje istotnym wzrostem ingerencji państwa w gospodarkę. Proces prywatyzacji został * Instytut Gospodarki Światowej, Centrum Badań Gospodarczych i Regionalnych, Węgierska Akademia Nauk; e-mail: szanyi.miklos@krtk.mta.hu 1 Artykuł

ten powstał w INE PAN w wyniku wspólnego polsko-węgierskiego projektu Development pattern of CE countries after 2007–2009 crisis, on the example of Poland and Hungary, realizowanego w latach 2014-2016 w ramach umowy o współpracy Polskiej i Węgierskiej Akademii Nauk przez Instytut Nauk Ekonomicznych PAN oraz Instytut Gospodarki Światowej WAN. Autor korzystał ze wsparcia Krajowego Centrum Badań, Rozwoju i Innowacyjności (Grant nr 112069). Obszerniejszą, anglojęzyczną wersję tego artykułu opublikowano w „Acta Oeconomica” (2016, 66/1, s. 33–55) pt. The Reversal of the Privatization Logic in Central European Transition Economies.

636

Miklós Szanyi

zatrzymany, a w wielu przypadkach sprywatyzowany wcześniej majątek został ponownie znacjonalizowany. Rządy zwiększyły swój wpływ na struktury zarządcze w przedsiębiorstwach o mieszanej formie własności. Główna część artykułu ma na celu lepsze zrozumienie zmian w zakresie polityki własnościowej państwa.

Chodzi także o zwrócenie uwagi na ryzyko odwrócenia logiki prywatyzacji.

Rosnąca rola państwa jako dysponenta własności może dziś prowadzić do eskalacji negatywnych konsekwencji politycznych i ekonomicznych, przypominających te sprzed lat 90. ubiegłego wieku, kiedy jako lekarstwo zaproponowano prywatyzację. Takie działania mogą prowadzić do ograniczenia konkurencyjności, otworzenia furtki dla „pogoni za rentą” na szczeblu politycznym i osobistym, a także osłabienia funkcjonowania instytucji rynkowych.

Słowa kluczowe: Europa Środkowa i Wschodnia, prywatyzacja, majątek publiczny, kapitalizm kumoterski, pogoń za rentą, odmiany kapitalizmu.

Klasyfikacja JEL: D72, H82, P16, P31

WPROWADZENIE Ważny nurt badań porównawczych dotyczących rozwoju gospodarczego krajów Europy Środkowej i Wschodniej (EŚiW) odnajdujemy w literaturze na temat odmian kapitalizmu (VoC – Varieties of Capitalism), zapoczątkowanej publikacją: Hall, Soskice (2001). Niektórzy autorzy tego nurtu (Bohle, Greskovits, 2007; Lane, 2007; EC, 2008; Rodrigues, 2009) zwracają szczególną uwagę na zróżnicowanie cech charakterystycznych gospodarek transformacji i próbują wypracować różne modele dla krajów EŚiW. Inni (Lane, 2007; Csaba, 2007; Szanyi, 2012) koncentrują się na identyfikacji cech wspólnych i podobieństw, i utrzymują, że choć między krajami Europy Środkowej i Wschodniej różnice były niewielkie, to między krajami Europy Środkowej i regionu poradzieckiego były one znaczne.

Zasadniczym minusem analiz gospodarek regionu Europy Środkowej i Wschodniej jest to, że nie dostarczają one pozytywnego opisu modelu funkcjonującego w tych krajach. Toteż ważną pozycją jest praca Nölke, Vliegenhart (2009), której autorzy podjęli się próby konceptualizacji modelu gospodarczego krajów EŚiW. Przeprowadzili oni analizę udziału bezpośrednich inwestycji zagranicznych (BIZ) w kształtowaniu struktur gospodarki rynkowej w krajach Grupy Wyszehradzkiej (Czechy, Węgry, Polska i Słowacja). Zaobserwowali oni, że wysoki udział międzynarodowych korporacji w produkcji i obrotach handlowych wspomnianych gospodarek miał istotny wpływ na rozwój niektórych innych podsystemów gospodarczych i społecznych, co z kolei miało negatywne przełożenie na krajowe systemy innowacji i edukacji, gdyż początkowo nie było potrzeby poprawy jakości tych systemów. Ponadto polityki krajowe były poddawane silnym naciskom, gdyż ulgi podatkowe dla przedsiębiorstw międzynarodowych pozbawiły rządy narzędzi finansowych, a także dlatego, że ich działanie było w dużej mierze niezależne od polityki krajowej. Nölke, Vliegenhart (2009) określili swój model

UPAŃSTWOWIENIE I WZRASTAJĄCA INTERWENCJA PAŃSTWA ZAGROŻENIEM... 637

mianem DME – dependent market economy, czyli zależnej gospodarki rynkowej.

Model DME był krytykowany za ograniczony zakres analizy i za brak kompleksowego podejścia do czynników warunkujących kształtowanie krajowych systemów (Szanyi, 2012). Niemniej jednak model DME stanowił pierwszy przyczynek do opracowania jednego z głównych elementów systemowych modelu gospodarczego krajów EŚiW. We wcześniejszym opracowaniu (zob. Szanyi, 2012) wyszczególniłem wiele czynników, poza bezpośrednimi inwestycjami zagranicznymi, które ukształtowały instytucje i wpłynęły na wyniki ekonomiczne krajów EŚiW. Najważniejszym z nich było państwo. W niniejszym artykule chciałbym przyczynić się do rozwinięcia modelu DME za pomocą analizy jednego z ważnych aspektów polityki państwa, tj. bezpośredniej interwencji gospodarczej z wykorzystaniem przedsiębiorstw publicznych. Doniosłość tego problemu jest widoczna w kontekście podejmowania rozmaitych środków polityki etatystycznej przez Węgry, a także działań niektórych innych państw z obszaru EŚiW. Działania te są zorientowane na zmianę zdominowanego przez bezpośrednie inwestycje zagraniczne (BIZ) status quo i zwiększenie wpływu państwa. Najbardziej radykalne środki mają na celu przywrócenie bezpośredniej interwencji gospodarczej rządu za pomocą przedsiębiorstw państwowych (SOEs), które dotąd nie zostały sprywatyzowane.

Własność państwowa i własność publiczna to pojęcia znane w każdej dojrzałej gospodarce rynkowej. Korektę zawodności rynku można przeprowadzić najłatwiej za pomocą publicznego świadczenia niektórych usług.

Prywatyzacja w gospodarkach transformacyjnych była wszędzie traktowana jako kluczowy element procesu przemian. Silne zaangażowanie władz politycznych w procesy prywatyzacji wraz z mocnym oddziaływaniem na przebieg transformacji myśli neoliberalnej poskutkowały wysokim priorytetem zarówno tempa jak i zakresu prywatyzacji w polityce gospodarczej krajów EŚiW, niezależnie od istniejących rozwiązań technicznych (systemy bonów, wykup przez insiderów lub sprzedaż). Nie jest zaskakujące, że według raportów o transformacji EBOR2 z końca lat 90. za ponad dwie trzecie przyrostu PKB we wszystkich krajach EŚiW odpowiadał sektor prywatny – i to niezależnie od znacznych różnic w polityce prywatyzacyjnej. Dlatego fakt, iż ta tendencja wzrostowa została zatrzymana, a w przypadku Węgier nawet odwrócona, jest wyjątkowo godny uwagi.

W artykule przedstawię argumenty za tym, że zmiany w polityce gospodarczej po kryzysie, w tym także ostre jej zwroty, były inicjowane coraz częściej w celu realizacji indywidualnego interesu partii politycznych, oraz że tego typu praktyki były możliwe do osiągnięcia dzięki osłabieniu ważnych mechanizmów kontrolnych. Międzynarodowe instytucje doradcze utraciły swój wpływ, ponieważ fundamenty głównego ekonomicznego nurtu myślowego zostały w dużej mierze zdyskredytowane przez kryzys. Kryzys uderzył też w związki zawodowe i inne grupy społeczne, które musiały podporządkować się polityce prowadzonej przez rząd.

Ostatnim, lecz nie mniej istotnym czynnikiem było to, że kontrola przestrzegania 2 Transition

Index EBRD jest opracowywany corocznie.

638

Miklós Szanyi

zasad unijnych w nowych państwach członkowskich UE uległa osłabieniu w dużej mierze dlatego, że odwrócono od nich uwagę na rzecz kryzysu w strefie euro i gospodarek obszaru śródziemnomorskiego. W takich przypadkach, gdy legitymizacja rządów nie jest oparta na ideologicznie podbudowanych i zweryfikowanych zasadach, prowadzona polityka może stać się ofiarą interesów prywatnych i grupowych (partyjnych)3. Niniejszy artykuł ma na celu pokazanie, że taka „pragmatyczna” polityka gospodarcza, ze względu na swój arbitralny charakter, znacząco podważa znaczenie instytucji gospodarki rynkowej. Brak lub osłabienie normatywnych instrumentów polityki gospodarczej zagraża praworządności.

1. KOMBINACJA PRYWATYZACJI I ZARZĄDZANIA MAJĄTKIEM PAŃSTWA W KRAJACH TRANSFORMACJI (EŚIW) Własność państwowa w dojrzałych gospodarkach rynkowych jest zazwyczaj określana jako narzędzie korygowania zawodności w funkcjonowaniu rynku, a prowadzona w tym zakresie debata dotyczy głównie optymalnej wielkości i efektywności sektora państwowego. W przypadku gospodarek transformacji majątek państwowy jest zwykle traktowany jako część systemu gospodarczego poprzedniego ustroju politycznego, którą to część należy zredukować w celu wygospodarowania miejsca dla instytucji i podmiotów nowego systemu gospodarki rynkowej. Dlatego własność państwa jest traktowana w sposób złożony, obejmujący nie tylko aspekty biznesowe, czy zwykłe problemy radzenia sobie z zawodnościami rynku, ale także generalne aspekty zmian systemowych. Jak wiele lat temu stwierdzili R. Frydman i A. Rapaczynski (1994), prywatyzacja z politycznego punktu widzenia była istotną kwestią, ponieważ mogła się przyczynić do utraty ekonomicznej władzy przez elity poprzedniego systemu politycznego. Ten wpływ na zmiany systemowe wraz z ówczesną dominującą teorią neoliberalną wywarły duży nacisk na politycznych decydentów, by sprywatyzowali tak wiele i tak szybko, jak to było możliwe. Oczekiwania instytucji międzynarodowych były regularnie artykułowane i wspierane tak opiniotwórczymi środkami, jak chociażby Indeks Transformacji EBOR. Prywatyzacja była traktowana nie tylko jako ważny element polityki, ale także jako narzędzie restrukturyzacji gospodarczej. W tych okolicznościach na znaczeniu zyskały dwa główne aspekty. Jednym z nich była poprawa efektywności przedsiębiorstw (odziedziczone przedsiębiorstwa państwowe cierpiały na poważne słabości). Wkład prywatyzacji w poprawę funkcjonowania przedsiębiorstw był poruszany w literaturze głównie przez zwolenników podejścia gradualistycznego 3 Rzecz

jasna zarówno interesy partyjne, jak i indywidualne we współczesnym społeczeństwie zawsze odgrywają jakąś rolę. Według Drahokoupila (2008), środkowoeuropejskie gospodarki transformacji z lat 90. charakteryzowały się pojawieniem się nowych elit politycznych – sektora usług „compradorów”, który skutecznie wspomagał ekspansję przedsiębiorstw międzynarodowych w regionie. Reżim gospodarczy oparty na neoliberalnej myśli ekonomicznej służył więc m.in. do realizacji określonych interesów prywatnych i partyjnych.

UPAŃSTWOWIENIE I WZRASTAJĄCA INTERWENCJA PAŃSTWA ZAGROŻENIEM... 639

(Kornai, Roland, Portes, Aghion i inni). Innym aspektem było wsparcie w budowaniu instytucji, które dotyczyło wzmocnienia rynków kapitałowych i włączenia różnych warstw społecznych jako nowych właścicieli majątku produkcyjnego.

Dążenie do poprawy efektywności przedsiębiorstw nadawało ton procesowi prywatyzacji na Węgrzech, w Polsce stawiano przede wszystkim na rozwój rynku kapitałowego oraz utrzymanie konsensu społecznego, a czeski system bonów prywatyzacyjnych miał pomóc w wykrystalizowaniu się warstw społecznych i nowej burżuazji. Na tle różnych polityk prywatyzacyjnych zaobserwowano nasiloną aktywność różnych grup interesu, które chciały mieć wpływ na rodzaj prowadzonej przez rząd polityki tak, aby jej charakter był dla nich preferencyjny.

Argumenty za poprawą efektywności przedsiębiorstw wzbogaciły powszechnie stosowane, uproszczone neoliberalne kanony stanowiące o supremacji własności prywatnej. M. Boycko, A. Shleifer i R. Vishny (1996) stwierdzili, że własność prywatna prowadzi do sytuacji, w której wzrastają koszty wymuszania decyzji dyktowanych względami politycznymi, niezgodnych z biznesowym punktem widzenia.

W związku z powyższym, prywatyzacja przyczyniła się do zmniejszenia wpływów politycznych, dając w zamian efektywniejsze funkcjonowanie przedsiębiorstw. Na przedsiębiorstwa państwowe, w przeciwieństwie do prywatnych, można było łatwiej wpłynąć i nakłonić je do realizacji celów politycznych, jak np. nadmierne zatrudnienie. W innym nurcie literatury wskazuje się na ważny wpływ własności prywatnej na pomniejszenie zestawu narzędzi rządowych, pozwalających podejmować arbitralne decyzje w kwestiach polityki gospodarczej, które mogą osłabić efektywność instytucji rynkowych. A. Rapaczynski (1996, s. 93) stwierdził też, że z punktu widzenia egzekwowania prawa własności największe zagrożenie może pochodzić z nadmiernie rozrośniętej własności państwowej. Państwo mogłoby przez dłuższy okres powstrzymać się od przejmowania własności (nacjonalizacji) oraz zwiększania udziału własności państwowej. Takie podejście mogłoby przekonać graczy rynkowych o tym, że państwo przestrzega prawa do własności prywatnej. Nadmierny i ciągły wzrost majątku państwowego oznacza, że państwo nie respektuje własności prywatnej i toruje sobie drogę do bezpośredniej interwencji w gospodarkę.

Złożona rola prywatyzacji w procesie transformacji spotęgowała siłę oddziaływania poszczególnych metod, a także zadecydowała o wynikach rozwoju gospodarczego krajów Europy Środkowej i Wschodniej. Dwie i pół dekady przekształceń własnościowych przyczyniły się do zbudowania klimatu biznesowego i inwestycyjnego oraz do wypracowania standardowej polityki rządowej. Na przykład na Węgrzech mieliśmy do czynienia z dwoma ważnymi komponentami systemowymi: własnością spółek zagranicznych, zintegrowaną z międzynarodowymi łańcuchami wartości, oraz zjawiskiem kapitalizmu kumoterskiego (crony capitalism) wśród lokalnych polityków i udziałowców, co tworzyło dwa bieguny gospodarczego dualizmu, przy czym rządy na przemian prowadziły politykę faworyzującą któryś z dwóch biegunów. Działalność firm zagranicznych pozostawała zwykle pod wpływem pośrednich instrumentów prawnych (podatki, warunki licencyjne itp.), które były często sprzeczne z zasadą równego traktowania i doprowa-

640

Miklós Szanyi

dzały do faworyzowania lub karania przedsiębiorstw. Lokalny biznes był zazwyczaj traktowany nieformalnie, co przyczyniało się do rozpowszechnienia zjawiska kapitalizmu kumoterskiego.

W moim rozumieniu, pojęcie kapitalizmu kumoterskiego oznacza niekontrolowaną prawnie (lub źle kontrolowaną) interakcję między systemem politycznym a środowiskiem biznesowym, która funkcjonuje wbrew zasadom swobody przedsiębiorczości i uczciwej konkurencji. Decydenci polityczni i wpływowi ludzie biznesu współpracują ze sobą na rzecz stworzenia preferencyjnych warunków do prowadzenia „przyjaznego biznesu” w zamian za wsparcie materialne dla partii politycznych, polityków czy kampanii wyborczych. Tego rodzaju współpraca nie jest zjawiskiem nieznanym w rozwiniętych gospodarkach, aczkolwiek bardziej rozwinięte środowisko instytucjonalne oraz silne społeczeństwo obywatelskie mogą ograniczyć szkodliwy wpływ kumoterstwa na instytucje gospodarki rynkowej. Jeśli wsparcie finansowe partii politycznych jest przejrzyste, a lobbing interesów biznesu jest zinstytucjonalizowany, to kapitalizm kumoterski może być kontrolowany przez społeczeństwo. Nie oznacza to oczywiście, że rynki są wolne od lobbowania marginalnych interesów. W przypadku gdy lobbing nie jest przejrzysty i nie ma nad nim kontroli, może dojść do bardzo wysokich strat społecznych, a nawet nielegalnych transakcji. Zasadnicza różnica między większością dojrzałych gospodarek rynkowych a większością gospodarek transformacji zawiera się w jakości instytucjonalnej i społecznej kontroli nad współpracą państwa ze środowiskiem biznesowym. Niedostateczna kontrola w krajach o gospodarce przejściowej prowadzi do pogorszenia klimatu inwestycyjnego i biznesowego, co jest widoczne w postaci niskiego poziomu notowań w rankingach konkurencyjności i wysokich kosztach finansowania.

Interakcja między systemem politycznym i środowiskiem biznesowym w regonie EŚiW była analizowana przez wielu badaczy. Dobrze znane publikacje D. Starka (1996), D. Starka i L. Bruszta (1998) oraz G.A. McDermotta (2002) zwróciły uwagę na to, że budowana w krajach EŚiW struktura właścicielska była burzona przez kumoterstwo i protekcjonizm, dając początek nowym klanom/grupom interesu. Grupy te miały w swoich szeregach również przedstawicieli sfery politycznej. W artykułach z lat 90. ubiegłego wieku wyrażano obawy o powrót władzy ekonomicznej w ręce tzw. nomenklatury. Dodatkowy wkład do literatury na ten temat wnosi książka R. Schoenmana (2014). W pracy tej rozróżnia się gospodarki obszaru EŚiW w zależności od rodzaju i siły interakcji między systemem politycznym a środowiskiem biznesowym. Intensywność i podstawowe wartości tej relacji zostały określone na podstawie poziomu niepewności systemu politycznego i środowiska biznesowego (zmiany polityczne, otoczenie regulacyjne, polityka makroekonomiczna itp.) oraz struktury sieci powiązań gospodarczych. Rola sieci jest szczególnie silna w społeczeństwach o słabym zapleczu instytucjonalnym. Prowadzi to do sytuacji, w której to sieci, a nie instytucje, stanowią najważniejsze kanały reprezentacji interesów. Sieci biznesowe mają skłonność do ustanawiania powiązań politycznych w przypadku, gdy ma miejsce konkurencja polityczna, a politycy i partie potrzebują wsparcia (finansowego), co

UPAŃSTWOWIENIE I WZRASTAJĄCA INTERWENCJA PAŃSTWA ZAGROŻENIEM... 641

przekłada się na osiąganie wzajemnych korzyści. Proces ten jest przyspieszany w atmosferze niepewności politycznej i gospodarczej.

2. PIĘTNO PATRIOTYZMU GOSPODARCZEGO W KONTEKŚCIE PRZEMIAN WŁASNOŚCIOWYCH Na Węgrzech lewicowy rząd Gordona Bajnai oświadczył, że proces prywatyzacji został ukończony w 2008 r. (Hungarian Government, 2009), choć rozmiar własności państwowej był jeszcze całkiem pokaźny. Komunikat ten można było zrozumieć także jako oświadczenie aprobujące potencjalną nacjonalizację. I rzeczywiście do 2010 r. miały miejsce sporadyczne przypadki upaństwowienia, a po przejęciu władzy przez partię Orbána skala nacjonalizacji się poszerzyła. Pod względem wielkości aktywów majątek objęty renacjonalizacją po 2010 r. był znacznie mniejszy od majątku sprywatyzowanego po 1990 r. (Mihályi, 2015).

Niemniej jednak zwrot w kierunku własności państwowej ma daleko idące skutki.

Znaczenie tej kwestii nie zmalało od lat 90., gdy problem struktury własnościowej był bardzo popularny. A. Rapaczynski (1996) wyjaśnia złożoną rolę państwa w egzekwowaniu praw własności, w tym sporadyczne potrzeby przeprowadzenia nacjonalizacji. Jego zdaniem, stabilność systemu prawa własności najlepiej gwarantuje historyczna deklaracja o powstrzymywaniu się państwa od nadmiernych regulacji prowadzących do redystrybucji oraz od naruszania praw własności.

Z listy przypadków renacjonalizacji (Mihályi 2015, s. 17) wynika, że w latach 2010–2014 upaństwowieniem objęto 209 przedsiębiorstw, a łączna wartość transakcji wyniosła nieco ponad 1573 mld forintów (ok. 5 mld euro). Kwota ta obejmowała transakcje dotyczące wykupu majątku od poprzednich właścicieli, podwyższenia kapitału zakładowego oraz inne zobowiązania. Kwoty wydatków państwa na nacjonalizację są – jak się wydaje – bardzo wysokie, szczególnie jeśli weźmiemy pod uwagę, że węgierskie rządy doprowadziły do nagromadzenia długu publicznego powyżej kryteriów z Maastricht już przed kryzysem z lat 2008– 2009. Jednakże, jak twierdzi Mihályi (2015), transakcje te nie wpłynęły na wzrost zadłużenia państwa brutto, ponieważ skutkowały one wyłącznie dokonaniem prostej zmiany w strukturze aktywów, dotyczącej zamiany papierów wartościowych na aktywa o większej płynności. Z listy dokonanych transakcji wynika, że zdecydowana większość zobowiązań finansowych dotyczyła energetyki i sektora bankowego (1366 mld forintów).

Wśród motywów renacjonalizacji można dostrzec różne cele polityczne.

Pierwszą rzucającą się w oczy transakcją była przeprowadzona na przełomie lat 2010–2011 nacjonalizacja drugiego filaru systemu emerytalnego. Oficjalnym usprawiedliwieniem tego przedsięwzięcia było zapewnienie bezpieczeństwa zgromadzonym w rękach prywatnych funduszów składkom emerytalnym, które nie przynosiły oczekiwanych zwrotów („inwestowano w papiery wartościowe obarczone wysokim ryzykiem”). Posiadacze prywatnych kont emerytalnych zostali zmuszeni do wycofania się i przeniesienia swoich oszczędności do państwowego systemu emerytal-

642

Miklós Szanyi

nego, pod groźbą utraty praw do emerytury w filarze państwowym w przypadku pozostania w ramach kapitałowego systemu emerytalnego. Rząd umożliwił opcję „rezygnacji” z przeniesienia środków, ale oznaczało to, że ci, którzy chcieli pozostawić swoje emerytury w funduszach prywatnych, musieli pogodzić się z pozbawieniem zabezpieczenia emerytalnego w pierwszym filarze. Ostatecznie 2,8 mln posiadaczy kont odprowadziło swoje oszczędności z powrotem do państwowego systemu emerytalnego. Ich przybliżona wartość wyniosła około 3000 mld forintów (10 mld euro), co stanowiło równowartość 10% PKB. Większość obserwatorów uważa, że ta „nieobowiązkowa” nacjonalizacja prywatnych funduszy emerytalnych miała na celu wykorzystanie uzyskanych aktywów do redukcji zadłużenia (do którego nagromadzenia przyczynił się częściowo system ubezpieczeń społecznych).

Pod szyldem ograniczenia kosztów usług użyteczności publicznej przeprowadzono znaczącą liczbę transakcji nacjonalizacyjnych oraz wprowadzono towarzyszące zmiany regulacyjne. Obietnica oszczędności na kosztach usług użyteczności publicznej była głównym narzędziem kampanii wyborczych w latach 2010 i 2014.

Niedługo potem rząd zabronił podnosić ceny usług użyteczności publicznej.

Następnie ceny te zostały ustalone przez regulacyjne agencje rządowe na znacząco niższym poziomie, eliminując w ten sposób zyski powstające w tym sektorze. Było to pierwsze działanie regulacyjne, które wpłynęło bezpośrednio na rentowność prywatnych przedsiębiorstw. Następnie wprowadzono nowe podatki, m.in. od transakcji finansowych, połączeń telefonicznych, wypłat gotówki z bankomatów, przychodów mediów pochodzących z reklam (powyżej określonego progu, aby uderzyć tylko w głównego dostawcę usług). Ograniczenie kosztów usług użyteczności publicznej za pomocą odgórnego obniżenia cen sprawiło, że przedsiębiorstwa znalazły się pod kreską. Wkrótce ich właścicieli zaczęto zachęcać do sprzedaży przynoszących straty aktywów. Wiele przedsiębiorstw z sektora użyteczności publicznej zostało w ten sposób sprzedane centralnym i lokalnym instytucjom publicznym.

Niektóre z nich otrzymały całkiem pokaźne odszkodowania (np. niemiecka spółka RWE). Zakup przedsiębiorstw użyteczności publicznej można wytłumaczyć rządową polityką ograniczania kosztów usług użyteczności publicznej.

Upaństwowione przedsiębiorstwa z sektora użyteczności publicznej były podmiotami zagranicznymi, a podjęte przeciwko nim środki regulacyjne („regulatory taking”) zwiastowały trzeci istotny aspekt, wskazujący na nieprzyjazny stosunek rządu do firm zagranicznych. Węgierskie rządy wielokrotnie przyjmowały ustawy dotyczące uregulowań rynku i zmieniały system podatkowy tak, aby urwać część przychodów dużym firmom międzynarodowym, przyczyniając się w ten sposób do stworzenia korzystniejszych warunków dla dysponentów krajowego kapitału.

Tendencja ta dotyczyła jednak tylko niektórych rodzajów przedsiębiorstw: instytucji finansowych, mediów, dużych sieci sklepów detalicznych oraz firm telekomunikacyjnych. Ich negatywne traktowanie rząd tłumaczył tym, że nie wnoszą one materialnego wkładu (o rzeczywistej wartości ekonomicznej) w węgierską gospodarkę.

W 2013 r. w przypadku kooperatywy lokalnych instytucji finansowych zajmujących się zbieraniem depozytów zastosowano metodę regulacyjnego zawłaszczenia (Yakovlev, 2006). Najpierw państwo podniosło poziom wymaganego kapitału

UPAŃSTWOWIENIE I WZRASTAJĄCA INTERWENCJA PAŃSTWA ZAGROŻENIEM... 643

własnego. A ponieważ małe banki nie były w stanie sprostać nowym kryteriom z dnia na dzień, państwo dostarczyło im niezbędny kapitał i powiązało tę transakcję z nabyciem większościowego udziału we własności. Właścicieli małych banków nie zapytano, czy potrzebują wsparcia, ale postawiono im ultimatum, gdyby zechcieli odrzucić hojną ofertę.

W roku 2014 państwo węgierskie przejęło od niemieckich właścicieli MKB Bank. Niemiecki bank macierzysty nie chciał dokładać do utrzymania swojej węgierskiej spółki zależnej i sprzedał ją jedynemu poważnemu nabywcy – państwu węgierskiemu. Straty były jednak wynikiem wielu negatywnych zmian w środowisku biznesowym, wprowadzonych przez węgierski rząd (dodatkowy podatek od przychodów banków, podatek od transakcji finansowych), a także strat wynikających z zainicjowanego przez rząd programu umarzania długu, będącego odpowiedzią na rosnące zadłużenie węgierskich obywateli obciążonych kredytami walutowymi. Wkrótce potem 50% własności w sektorze bankowym należało do państwa.

Kolejnym istotnym aspektem związanym z renacjonalizacją jest klientelizm i zjawisko indywidualnej pogoni za rentą. Może to mieć miejsce wówczas, gdy regulacje rynkowe zmieniają się na korzyść krajowych uczestników rynku. Inną możliwością jest sprzedaż (prywatyzacja) nabytych aktywów klienteli. W niektórych zaś przypadkach przedsiębiorstwa generujące straty, ale mające status „klientów”, były dofinansowywane przez państwo przez szczodre nabycie ich aktywów.

Najdobitniejszym przykładem tego typu transakcji była redystrybucja licencji na sprzedaż wyrobów tytoniowych. Sprzedaż wyrobów tytoniowych została ograniczona do sklepów specjalistycznych (zwyczajne sklepy nie były już uprawnione do ich sprzedaży), a lokalne władze sprzedawały nowe koncesje w drodze przetargów. W kilku przypadkach znaleziono dowody na to, że przetargi nie były konkurencyjne. Polityczne znaczenie udzielania wsparcia lojalnym wobec kraju ludziom biznesu było wielokrotnie podkreślane przez premiera (Mihályi, 2015, 19).

Wsparcie udzielane jest jednak nie tylko lojalnym właścicielom kapitału, ale także szerszemu gronu urzędników państwowych i partyjnych, potrzebującym stanowisk i środków finansowych płaconych przez zarządy spółek. Jest to najprostszy sposób na nagradzanie klienteli. Możliwość wyznaczania lojalnych osób na określone stanowiska nie jest ściśle związana ze zjawiskiem dominującej własności państwa, ale takie okoliczności z pewnością to ułatwiają. Nagradzanie klientów jest prawdopodobnie najczęściej wykorzystywanym dodatkowym, wtórnym (pogoń za rentą) celem przejęć. W przypadku Polski praktyka zarządzania majątkiem państwa nie została jeszcze w pełni odwrócona. Prywatyzacja w Polsce odbywała się wolniej, głównie ze względu na ciągłe poszukiwanie konsensu społecznego oraz konieczność uzyskania zgody zainteresowanych stron w każdym przypadku. Po dość niemrawym początku z lat 90., w latach 1999 i 2000 prywatyzacja w Polsce osiągnęła zawrotne tempo. Duży wpływ na taki stan rzeczy miała preferowana wówczas metoda sprzedaży bezpośredniej oraz denacjonalizacja niektórych dużych banków i dostawców usług. Impet ten został jednak zatrzymany w 2001 r., gdy wrócono do powolnych praktyk, nastawionych raczej na insiderów. Kolejne ożywienie w dziedzinie prywatyzacji miało miejsce, gdy do władzy doszedł rząd

644

Miklós Szanyi

D. Tuska. Po przeprowadzeniu niezbędnych przygotowań przychody z prywatyzacji zaczęły rosnąć w 2009 r., w 2010 r. osiągnęły maksymalną wartość 6 mld USD, a w 2011 r. stanowiły połowę tej wartości. Przychód netto z prywatyzacji w czasie rządów Tuska w latach 2008–2012 osiągnął wartość 15,5 mld USD (WSJ, 2012).

To samo źródło zapowiadało jednak już zmianę koncepcji: duże firmy uznano za „strategiczne” i nie były przeznaczone do prywatyzacji. To oznaczało, że nowy, wciąż dość ambitny program prywatyzacji w latach 2012–2013 nie miał już tej samej siły sprawczej, co w latach poprzednich. Dziwne wstrzymanie sprzedaży pakietów kontrolnych niektórych „sztandarowych przedsiębiorstw”, głównie w sektorze finansowym, odnotowano w „The Economist” (2011), komentując skądinąd pomyślną kampanię prywatyzacyjną w latach 2008–2011. Wyglądało to tak, jakby polski rząd nagle zaciągnął hamulec bezpieczeństwa w pociągu o nazwie „prywatyzacja”. Tego typu działanie, zakładające utrzymanie aktywów państwowych, jest dość podobne do konceptualnych zmian w polityce zarządzania majątkiem państwowym prowadzonej przez Węgry.

Jeśli chodzi o politykę własnościową realizowaną przez rząd polski po 2011 r., zamiast aspektów ogólnoustrojowych na znaczeniu zyskiwały aspekty podatkowe.

Podczas gdy sprzedawano jedynie udziały mniejszościowe i w większości przypadków nie wyzbywano się skutecznej kontroli państwa, wpływy podatkowe do budżetu centralnego wzrosły o wypłaty dywidend od przedsiębiorstw państwowych (Kozarzewski, 2015; Błaszczyk, Patena, 2015). Rosnące znaczenie wpływów budżetowych, zasilanych pieniędzmi przedsiębiorstw państwowych, świadczy o tym, że w Polsce doszło do istotnych odstępstw od realizacji ogólnoustrojowych aspektów prywatyzacji i zarządzania majątkiem państwowym. Naczyk (2014) przeprowadził analizę szeregu kroków podjętych przez rząd polski w kierunku wzmocnienia kontroli państwa nad przedsiębiorstwami o własności mieszanej.

Struktury zarządzania we wspomnianych przedsiębiorstwach zostały przekształcone i wprowadzono tzw. trujące pigułki (poison pills), które dawały państwu dodatkowe prawo weta, nawet w przypadkach mniejszościowego udziału państwa. Oznacza to, że także rząd polski zdecydował się w perspektywie długoterminowej wykorzystywać i utrzymywać przedsiębiorstwa państwowe do realizacji różnych celów politycznych.

3. INNE PRZYCZYNY ODWRÓCENIA LOGIKI PRYWATYZACJI Nadmierne zatrudnienie jest najbardziej typowym działaniem politycznym prowadzącym do osłabienia efektywności przedsiębiorstw (Boycko i in., 1996).

Prawdopodobne są także inne formy politycznego oportunizmu oraz tzw. pogoni za rentą. Cytowani autorzy odnoszą się też do artykułu, który opisuje przykład mętnej polityki kredytowej francuskiego banku państwowego Credit Lyonnais, który faworyzował klientów z partii rządzącej. Choć przykład ten został przytoczony jako wyjątek, to w krajach EŚiW, w kontekście pozyskiwania głosów wyborców, tego typu pogoń za rentą była zawsze ważniejsza niż kwestie zatrudnienia.

UPAŃSTWOWIENIE I WZRASTAJĄCA INTERWENCJA PAŃSTWA ZAGROŻENIEM... 645

Odwrócenie logiki prywatyzacji odznacza , że w krajach EŚiW podejmowano działania przedkładające interes polityczny i osobisty nad interes publiczny , dotyczący własności państwowej. Prywatyzacja oraz dominacja własności prywatnej były w literaturze traktowane jako zabezpieczenie przed pogonią za rentą.

Zwiększenie znaczenia gospodarczej roli sektora państwowego można zaś określić mianem zamierzonego działania zorientowanego na stworzenie warunków sprzyjających upowszechnianiu nadużyć.

Istnieją różne typy przepływów pieniężnych trafiających z gospodarki do polityków i ich mocodawców – klientów. Jednym z nich jest jawna korupcja i łapówkarstwo. W naszym przypadku łapówki trafiają z firm do polityków i urzędników w zamian za uprzywilejowane traktowanie albo po prostu zezwolenie na realizację określonych operacji biznesowych. Skorumpowany polityk lub urzędnik może rozszerzyć taką praktykę do granic możliwości, jak pisze Yakovlev (2006), określając tego typu działania mianem business capture (zawłaszczenie biznesu), oraz Viktorov (2013), odnosząc się do zjawiska rajderstwa (corporate raiding) w Rosji.

Warunki w krajach EŚiW nie są oczywiście tak złe jak w Rosji, jednak korupcja jest tu też znanym zjawiskiem. Wielkie skandale, których głównymi bohaterami byli urzędnicy rządowi lub inni wysokiej rangi politycy lub ich mocodawcy, pokazały, że takie kraje jak Węgry, Polska, Słowenia czy Czechy nie są odporne na tego typu niebezpieczeństwo.

Korupcja, szczególnie ta, której dopuszczają się wysokiej rangi urzędnicy, jest prawnie zabroniona. Istnieją jednak inne, niekoniecznie nielegalne, aczkolwiek wysoce nieetyczne możliwości transferowania pieniędzy z biznesu do państwa.

Głównym polem do działania w tym zakresie jest własność państwowa. Na najwyższe stanowiska w zarządach przedsiębiorstw państwowych desygnuje się klientów polityków. Skuhrovec (2014) informuje, że w latach następujących po krajowych wyborach w organach nadzorczych czeskich przedsiębiorstw państwowych zachodziły szeroko zakrojone zmiany kadrowe. Praktyka ta z jednej strony eliminuje możliwość zajścia konfliktu pomiędzy zarządem a politykami, z drugiej natomiast toruje drogę do wielokanałowego „dojenia” państwowych przedsiębiorstw.

Przedsiębiorstwo państwowe nadaje się do realizacji tego celu niezależnie od swojego potencjału efektywnościowego. Koszt społeczny wynikający z prowadzenia takiej praktyki obejmuje nie tylko utracone zyski, ale także ciągły odpływ środków pieniężnych z różnych instytucji państwowych (budżet państwa), które są transferowane przez przedsiębiorstwa państwowe na użytek prywatnych osób.

Przedsiębiorstwa państwowe mogą finansować rozmaite wydarzenia społeczne i kulturalne, rozkładać czerwony dywan przed politykami, przekazywać fundusze organizacjom charytatywnym czy wspierać finansowo różne działania rządu i polityków. Przedsiębiorstwa państwowe są też wykorzystywane do nagradzania klientów politycznych, np. finansowania honorariów ekspertów.

Wykorzystanie przedsiębiorstw państwowych do tego typu celów nie jest oczywiście niczym nowym i było obserwowane nie tylko w gospodarkach transformacji z obszaru EŚiW. Fakt ten nie odstręcza mnie jednak od wyciągnięcia wniosku, iż obecna polityka, zorientowana na podtrzymanie własności państwowej, ma na

646

Miklós Szanyi

celu upowszechnienie zjawiska pogoni za rentą wśród partii politycznych i rządów. Jest to możliwe właśnie ze względu na niski poziom przejrzystości i kontroli społecznej, a działalność w tym zakresie stanowi przyczynek do powstawania tych samych problemów, które opisano w dokumentach prywatyzacyjnych z lat 90.

Dlatego też jest ona wysoce szkodliwa dla przyszłości instytucji rynkowych krajów EŚiW. Przyczyny intensywnego natężenia pogoni za rentą w krajach EŚiW są wielorakie. Poza chęcią uzyskania korzyści osobistych możemy też wymienić brak uregulowań prawnych co do finansowania partii. Budżety partii politycznych są bardzo szczupłe, a partie wydają o wiele więcej, niż można od nich oczekiwać, szczególnie podczas kampanii wyborczych.

Praktyka wyciągania korzyści z majątku państwowego w 25-letnim okresie przemian w krajach EŚiW mogła podlegać określonym zmianom. Początkowo głównym źródłem płynnych przychodów była prywatyzacja. Dziś jednym z powodów mających wpływ na zmniejszenie skali prywatyzacji i wzrostu własności państwowej może być zmieniająca się struktura działań polityków w ramach pogoni za rentą. Oczywiście do takiego stanu rzeczy przyczyniło się też uszczuplenie stanu dostępnego majątku państwowego: pozostałe aktywa to albo cieszące się złą reputacją, nierentowne przedsiębiorstwa (jak np. polskie kopalnie węgla), o których posiadanie insiderzy nie chcą zabiegać. Kolejną grupą są duzi dostawcy usług, którzy nie mogą zostać w łatwy sposób przetransferowani w poszukujące renty prywatne ręce, ale nadają się doskonale do roli przedsiębiorstw państwowych służących masowemu czerpaniu korzyści finansowych („dojeniu”). Kolejnym powodem na utrzymywanie majątku państwowego może być zmieniające się otoczenie krajowe i międzynarodowe. Organizacje międzynarodowe nie interesują się kwestiami prywatyzacji tak jak w latach 90. W związku z tym międzynarodowa presja dotycząca prywatyzacji straciła na sile.

W 2004 r. kraje Grupy Wyszehradzkiej zostały członkami Unii Europejskiej.

Uwaga została skierowana raczej na deficyty fiskalne, w mniejszym zakresie na stan instytucji rynkowych czy poziom własności państwowej. Na stan budżetu państwa, rzecz jasna, ma też wpływ funkcjonowanie przedsiębiorstw państwowych oraz wysokość dotacji państwowych, jednak jest to już tylko związek pośredni, który można z łatwością ukryć. Ponadto w międzyczasie straciło na znaczeniu podstawowe biznesowe uzasadnienie prywatyzacji. Ogólna sytuacja wszystkich gospodarek krajów transformacji poprawiła się, w związku z czym istnienie nierentownych przedsiębiorstw państwowych jest bardziej tolerowane. Wreszcie, redystrybucja aktywów oparta na racjonalnym politycznym uzasadnieniu, a ostatnio także kontrola przepływów pieniężnych okazały się najistotniejszym czynnikiem w kwestii utrzymania lub sprzedaży majątku państwowego.

Odwrócenie logiki prywatyzacji przyczynia się do zaistnienia ryzyka zwiększonej nieprzejrzystości i arbitralności polityki gospodarczej, co może prowadzić do ogólnego osłabienia wpływu instytucji rynkowych na tle działań zdeterminowanych politycznie. Taki stan rzeczy można wyrazić za pomocą rosnącego wpływu instrumentów osiągania „wybiórczych korzyści” kosztem „wysoce dystrybucyjnych” instytucji lub posiłkując się kategoryzacją Schoenmana (2014) – przemiany

UPAŃSTWOWIENIE I WZRASTAJĄCA INTERWENCJA PAŃSTWA ZAGROŻENIEM... 647

systemu dobrze skoordynowanych relacji i skutecznych instytucji w państwo patronackie i mniej efektywne instytucje rynkowe.

Niektóre rządowe deklaracje wyrażały chęć przeprowadzenia na Węgrzech świadomych zmian, będących odpowiedzią na nieprawidłowości w funkcjonowaniu rynków i wzywających do podjęcia przez państwo szerzej zakrojonej interwencji. Taka zwielokrotniona interwencja rządu wydaje się popychać relacje między systemem politycznym a środowiskiem biznesowym w stronę państwa patronackiego, a także prowadzi do osłabienia ustabilizowanych już instytucji rynkowych.

Zmiany w sposobie zarządzania majątkiem państwowym zostały na Węgrzech dopełnione szeregiem dodatkowych kroków prowadzących do faworyzowania przez państwo określonych podmiotów, począwszy od zmienionych procedur zamówień publicznych po regulację rynku. Wybiórcze korzyści trafiały do klientów, przy czym konkurenci klientów byli często karani uchwaleniem niekorzystnego dla nich przepisu. Widać to najlepiej na przykładzie karania niektórych przedstawicielstw firm międzynarodowych przez wprowadzenie wybiórczych utrudnień (dodatkowe podatki, regulacje dotyczące wyłącznie tychże podmiotów), podczas gdy inni członkowie tej samej społeczności byli nagradzani i włączani w wąski krąg strategicznych partnerów węgierskiego rządu. Te równoległe dwubiegunowe czynności można interpretować jako celowe działanie, mające na celu rozdzielenie ustabilizowanych sieci biznesowych (przedsiębiorstw zagranicznych/spółek międzynarodowych).

Posługując się typologią Schoenmana (2014), jest to ruch w kierunku zawężenia sieci biznesowych i budowania państwa patronackiego, na co pozwala fakt, iż poziom politycznej niepewności, odkąd partia FIDESZ dwa razy z rzędu wygrała wybory, zdobywając 2/3 miejsc w Parlamencie, jest postrzegany jako bardzo niski.

Przypadki te świadczą o odejściu od modelu „państwa konkurencyjnego” (Drahokoupil, 2008). Koncepcja państwa antyliberalnego odrzuca system wolnego rynku oraz instytucje demokratyczne. Powyższe przypadki, podobnie jak cały proces odchodzenia od zachodnich wartości, zostały na Węgrzech uznane za wpisujące się w docelową koncepcję rządu, który określa te działania jako suwerenną decyzję o tworzeniu nowego systemu gospodarczego. Populistycznych naśladowców węgierskiego scenariusza można znaleźć także w Polsce. Partia PiS otwarcie wyraża swoje uznanie wobec niniejszej koncepcji, wyrażając nadzieję, że Warszawa będzie kiedyś drugim Budapesztem. Kwintesencją opinii polskich obserwatorów jest jednak to, że w Polsce już jakiś czas temu podjęto się realizacji koncepcji patriotyzmu gospodarczego. Znajduje to odzwierciedlenie m.in. w zmianach dotyczących polityki własnościowej.

4. UWAGI KOŃCOWE: WNIOSKI DLA MODELU KAPITALIZMU W KRAJACH EŚIW Jakie przesłanie wnosi niniejsza analiza do dyskusji o modelu kapitalizmu w krajach EŚiW? Sądzę, że zmiany w postawach politycznych odgrywają w tym modelu istotną rolę. Zwiększenie bezpośredniej interwencji państwa w gospodarkę szybko

648

Miklós Szanyi

zmienia zasady gry, prowadząc do mechanizmów opisanych w niniejszej pracy.

Osłabione instytucje społeczne i świadoma polityka rządu, zorientowana na uznaniowe podejmowanie decyzji i zmniejszanie przejrzystości, prowadzą też do ograniczenia państwa prawa. Niepewne i coraz bardziej arbitralne warunki biznesowe będą miały wpływ na działalność w obszarze EŚiW zarówno inwestorów krajowych, jak i zagranicznych. Rola przedsiębiorstw zagranicznych w charakterze kotwicy gospodarczej może maleć, ponieważ mogą one albo zmienić sposób funkcjonowania, albo opuścić region w przypadku, gdy nie będą chciały się dostosowywać. W odróżnieniu od założeń modelu DME uważam, że rządy mogą również wywierać wpływ na funkcjonowanie przedsiębiorstw międzynarodowych, zarówno dobry jak i zły, o czym świadczą zawarte w niniejszej pracy węgierskie przykłady.

Taka antyglobalistyczna polityka jest łatwo sprzedawana społeczeństwom za pomocą populistycznych wypowiedzi rządu.

Populistyczne argumenty często zwracają uwagę na to, iż istnieją dobre przykłady skutecznych i efektywnych przedsiębiorstw państwowych. Idea włączenia przedsiębiorstw państwowych w system gospodarczy nie jest, rzecz jasna, dziełem szatana. Nie sądzę jednak, aby rola przedsiębiorstw państwowych w modelach państw EŚiW miała takie samo znaczenie jak w innych europejskich modelach kapitalistycznych. Nie powinniśmy też zapominać o warunku determinującym właściwe funkcjonowanie przedsiębiorstw państwowych, a mianowicie o skutecznej kontroli społecznej, politycznej i ekonomicznej. Ponadto przedsiębiorstwa państwowe muszą wspierać politykę gospodarczą w przemyślany sposób.

Tymczasem, w krajach EŚiW są one wykorzystywane z reguły w celu politycznej i osobistej pogoni za rentą. Wzmacnianie instytucji kontrolnych, mających wpływ na realizację polityki publicznej, jest warunkiem zachowania demokratycznych wartości i powstrzymania wahadła przechylającego się w stronę autokracji.

Kontrolowana, bezpośrednia interwencja państwa w gospodarkę powinna służyć dobru publicznemu, a nie prywatnym interesom.

Kolejną lekcją dla modelu EŚiW jest więc uznanie wielkiej wagi społecznych i politycznych instytucji kontrolnych. Model EŚiW w dorozumiany sposób zakłada, że kontrola zagraniczna może przeszkadzać rządom w konstruowaniu antyliberalnych „zabawek” politycznych i ekonomicznych. Kontrola ta straciła, jak się wydaje, swoją moc po 2004 roku. Poluzowanie kontroli demokratycznej zrodziło w ambitnych politykach pokusę przesunięcia systemu gospodarczego i politycznego od tradycyjnych zachodnich norm w stronę bardziej typowego dla Wschodu modelu autorytarnego. W rzeczywistości tego typu chwiejność pomiędzy Wschodem i Zachodem, demokracją i autokracją, była zawsze charakterystyczna dla krajów tego regionu. Wiele szkód powoduje sama ta „huśtawka”, ponieważ wiąże się ona z ważnymi zmianami instytucjonalnymi, które są zawsze bardzo kosztowne. Jeszcze większe szkody są wynikiem niepewnego, wciąż zmieniającego się otoczenia, co powoduje, że długoterminowe planowanie biznesu jest niemożliwe. Z punktu widzenia prowadzenia działalności gospodarczej przewidywalne otoczenie, którego funkcjonowanie jest oparte na bezpiecznych instytucjach (gwarantujących ochronę praw własności), nawet w systemie autokratycznym może mieć większą wartość.

UPAŃSTWOWIENIE I WZRASTAJĄCA INTERWENCJA PAŃSTWA ZAGROŻENIEM... 649

BIBLIOGRAFIA Baltowski M., Kozarzewski P. (2015), Change in Economic Policy Paradigm: Privatization and State Capture in Poland. Paper presented at the 2nd PolishHungarian Roundtable Conference at the Institute of World Economics (KRTK MTA), Budapest, December 17.

Blaszczyk B., Patena W. (2015), Post-Privatization Corporate Performance in Poland.

Evidence from Companies Privatized in 2008–11. Paper presented at the 1st World Congress of Comparative Economics at Tre University, Rome, June 26.

Bohle D., Greskovits B. (2007), Neoliberalism, embedded neoliberalism and neocorporatism: towards transnational capitalism in Central-Eastern Europe. “West European Politics”, 25(3), s. 443–466.

Boycko M., Shleifer A., Vishny R. (1996), A Theory of privatisation, “The Economic Journal”, 106(3), s. 309–319.

Csaba L. (2007), Átmenet vagy spontán rendetlenség? (Transition or spontaneous disorder?), “Közgazdasági Szemle”, 54(9), s. 757–773.

Drahokoupil J. (2008), Who Won the Contest for a New Property Class? Structural Transformation of Elites in the Visegrád Four Region, “Journal for East European Management Studies”, 13(4), s. 360–377.

European Commission (2008), Industrial Relations in Europe 2008, EC, Brussels.

Frydman R., Rapaczyński A. (1994), Privatisation in Eastern Europe: Is the State Withering Away?, Central European University Press, Budapest.

Hall P.A., Soskice D. (eds) (2001), Varieties of Capitalism. The Institutional Foundations of Comparative Advantage, Oxford University Press, Oxford.

Hungarian Government (2014), J/8582, jelentés az ÁPV Zrt. és jogelődei – mint a privatizáció lebonyolítására létrehozott célszervezetek – tevékenységéről és a teljes privatizációs folyamatról (1990–2007).

Kitschelt H. (2000), Linkages between citizens and politicians in democratic polities.

“Comparative Political Studies”, 33(6/7), s. 845–879.

Kopecky P. (2006), Political parties and the state in post-communist Europe: The nature of symbiosis, “Journal of Communist Studies and Transition Politics”, 22(3), s. 251–273.

Kornai J. (1994), Transformational recession: The main causes, ”Journal of Comparative Economics”, 19(1), s. 39–63.

Kozarzewski P. (2015), Poland: Privatisation in the Shade of Statism. Paper presented at the 1st World Congress of Comparative Economics at Tre University, Rome, June 26.

Kuokštis V. (2015), Jingle bells and struggling gips: Comparing the Baltic and the Southern Euro Zone’s crisis experience using the varieties of capitalism framework, “Acta Oeconomica”, 65(S1).

Lane D. (2007), Post-state socialism: A diversity of capitalism?, w: Lane D., Myant M. (eds), Varieties of Capitalism in Post-communist Countries, Palgrave MacMillan, New York, s. 13–39.

McDermott G.A. (2002), Embedded Politics: Industrial Networks and Institutional Change in Post-Communism, University of Michigan Press.

Mihályi P. (2015), A privatizált vagyon visszaállamosítása Magyarországon 2010–2014 (Re-nationalization of privatised property in Hungary 2010–2014), Institute of

650

Miklós Szanyi

Economics, Centre for Economic and Regional Studies, Hungarian Academy of Sciences, “Discussion Paper”, MTDP 2015/7.

Naczyk M. (2014), Budapest in Warsaw: Central European business elites and the rise of economic patriotism since the crisis, “Sciences Po Paris”, July 15 (http://papers. ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2550496).

Nölke A., Vliegenthart, A. (2009), Enlarging the varieties of capitalism: The emergence of dependent market economies in East Central Europe, “World Politics”, 61(4), s. 670–702.

Rapaczynski A. (1996), The roles of state property and the market in establishing property rights, “Journal of Economic Perspectives”, 10(2), s. 87–103.

Rodrigues M.J. (ed.) (2009), Europe, Globalization and the Lisbon Agenda, Edward Elgar, Cheltenham.

Schoenman R. (2014), Networks and Institutions in Europe’s Emerging Markets, Cambridge University Press.

Skuhrovec J. (2014), The unreasonable lightness of stuffing Czech Company Boards with political cronies, “Visegrad Economy Analysis”, 17.03.2014.

Stark D. (1996), Recombinant Property in East European Capitalism, „American Journal of Sociology”, 101(4), s. 492–504.

Stark D.,Bruszt L. (1998), Postsocialist Pathways: Transforming Politics and Property in East Central Europe, Cambridge University Press.

Szanyi M. (2000), Bankruptcy, liquidation and full settlement as methods of privatisation, w: Ágota Erőss (ed.), Privatisation in Hungary, Állami Privatisációs és Vagyonkezelő Rt., Budapest, s. 51–74.

Szanyi M. (2012), Varieties of development paths in Post-communist Countries with special regard to the transition in Hungary, “Competitio”, 11(2), s. 2–25.

Szanyi M. (2016), The reversal of the privatization logic in central european transition economies, “Acta Oeconomica”, 66(1), s. 33–55.

Viktorov I. (2013), Corporate raiding in post-soviet Russia, “Baltic Worlds”, 29 October.

Voszka É. (2013), Államosítás, privatizáció, államosítás (Nationalization, privatisation, nationalization), “Közgazdasági Szemle”, 60(12),s. 1289–1317.

Woodruff D.M. (2004), Property rights in context: Privatisation’s legacy for corporate legality in Poland and Russia, “Studies in Comparative International Development”, 38(4), s. 82–108.

Yakovlev A. (2006), The evolution of business – State interaction in Russia: From State capture to business capture?, “Europe – Asia Studies”, 58(7), s. 1033–1056.

The Economist (2011), Privatisation in Poland. Overcoming miner obstacles, “The Economist”, 6.07. http://www.economist.com/blogs/schumpeter/2011/07/privatisation-poland WSJ (2012), Poland steers small firms private, “The Wall Street Journal”, 9.19. http:// online.wsj.com/news/articles/SB10000872396390444900304577578793034668480

UPAŃSTWOWIENIE I WZRASTAJĄCA INTERWENCJA PAŃSTWA ZAGROŻENIEM... 651

NATIONALIZATION AND GROWING STATE INTERVENTION AS A THREAT TO MARKET INSTITUTIONS ABSTRACT The main goal of this study is to explain the unexpected changes in the transition process of some Central and Eastern European (CEE) countries starting in the second half of the 2000s. Special attention is paid to changes in and the attitudes of governments toward state ownership. Though statist approaches gained a lot of momentum in economic policy of various states during and after the 2008/9 crisis, this did not mean a fundamental reorientation expressed in changes in such main economic conditions like ownership patterns. Nevertheless, governments in some CEE countries seem to flirt with such ideas too in the general framework of increasing state economic intervention. The privatization process was stopped and in a number of cases re-nationalization of formerly privatized assets occurred. Governments strengthened their influence in the governance structure in mixed ownership companies. The main body of the present paper provides a better understanding of this change in state property policies. We also drive the attention to the risks of a reversal of the privatization logic. An increasing role of the state as proprietor may strengthen today similar negative political and economic consequences and risks against which the privatization agenda of the 1990s was suggested. It can reduce competition, give way to political and personal rent seeking and weaken the functions of market economy institutions.

Keywords: Central-Eastern Europe (CEE), privatization, state assets, crony capitalism, rent seeking, varieties of capitalism.

JEL Classification: D72, H82, P16, P31

STUDIA EKONOMICZNE 1 ECONOMIC STUDIES NR 4 (XCI) 2016

RECENZJE

Ryszard Bugaj*

TOKSYCZNE EURO (Artykuł nadesłany: 27.10.2016 r.; Zaakceptowany: 16.03.2017 r.)

Stefan Kawalec, Ernest Pytlarczyk, Paradoks euro. Jak wyjść z pułapki wspólnej waluty, Wydawnictwo Poltext, Warszawa 2016, s. 366.

Książka Stefana Kawalca i Ernesta Pytlarczyka przynajmniej z dwu względów zasługuje na szczególną uwagę. Po pierwsze, formułuje tezy, które podważają dominujące – przynajmniej do niedawna – przekonania w środowisku polskich ekonomistów. Po drugie, analiza jest przystępna dla szerokiego grona „czytającej publiczności” (zero formalizacji), a więc można oczekiwać, że spotka się z szerszym zainteresowaniem opinii publicznej oraz politycznych kręgów decyzyjnych.

Zdaniem autorów, wprowadzenie od roku 1999 w części krajów tworzących Unię Europejską wspólnego pieniądza było posunięciem błędnym o potencjalnie katastrofalnych następstwach. Nieudany projekt ero zagraża – generalnie udanej – integracji europejskiej1.

Podstawową przesłanką tej nadzwyczaj surowej oceny jest szeroko uzasadniane twierdzenie autorów, że usuniecie kursu walutowego z katalogu instrumentów oddziaływania na procesy makroekonomiczne nieuchronnie pozbawia gospodarkę zdolności do skutecznego utrzymywania międzynarodowej konkurencyjności gospodarek narodowych. Autorzy wskazują, że istnieją liczne przyczyny – także niezależne od polityki gospodarczej konkretnego kraju – utraty konkurencyjności. Jej przywrócenie wymaga zawsze obniżki płac jako kluczowego czynnika przesądzającego o poziomie kosztów. Gdy jednak dany kraj nie dysponuje własną walutą, nie może się to dokonać przez dostosowanie kursowe – deprecjację waluty. Przywrócenie konkurencyjności wymaga więc obniżenia płac. Jednak wobec sztywności płac nominalnych (co wynika w znacznej mierze z silnej prze*

Instytut Nauk Ekonomicznych PAN, e-mail: ryszard.bugaj@op.pl.

Ten punkt widzenia prezentują także niektórzy z najbardziej znanych ekonomistów. Por.: P. Krugman, Annoing Euro Apologetics, blog pisma „The New York Times” z 22.07.2015.

1

TOKSYCZNE EURO

653

targowej pozycji pracowników) warunkiem jest zmiana „układu sił” na rynku pracy – ograniczenie popytu na pracę, aby w konsekwencji osłabła pozycja przetargowa pracowników i było możliwe obniżenie płac. Ograniczenie popytu na pracę wymaga „schłodzenia gospodarki”, co w praktyce oznacza konieczność sięgnięcia po instrumenty polityki fiskalnej (instrumentami polityki pieniężnej nie dysponuje kraj należący do strefy wspólnego pieniądza). Silne zacieśnienie polityki fiskalnej niesie – z perspektywy odzyskania konkurencyjności konieczne – skutki deflacyjne. Odzyskanie konkurencyjności na drodze polityki deflacyjnej jest więc bolesne (na ogół niesie następstwa recesyjne) i długotrwałe. Pobudza ostre konflikty polityczne.

Autorzy książki na poparcie swojej tezy odwołują się do doświadczeń historycznych – nawet dość odległych. Przede wszystkim wskazują, że głębokość i długotrwałość Wielkiej Depresji z lat 30. była uwarunkowana powszechnością stosowania w tamtym czasie pieniądza wymienialnego na złoto, a więc pieniądza nie poddającego się „sterowaniu”. Uznają tę sytuację za analogiczną do obecnej sytuacji w strefie euro. Państwa członkowskie strefy euro zostały pozbawione mechanizmu dostosowania kursu do ich sytuacji konkurencyjnej.

Stefan Kawalec i Ernest Pytlarczyk zdecydowanie eksponują też tezę, że przywrócenie konkurencyjności (bez możliwości deprecjacji waluty) nie jest skuteczne nawet wtedy, gdy dany kraj (lub region) korzysta ze zmasowanej i długotrwałej pomocy zewnętrznej. Przytaczają tu doświadczenia niemieckich landów tworzących przedtem NRD – gigantyczne wsparcie zjednoczonego państwa niemieckiego przyniosło ograniczone rezultaty. Podobnie nieskuteczna okazała się włoska polityka wsparcia dla rejonów południowych. Rezultatów – w postaci przywrócenia konkurencyjności – dzięki wsparciu federalnemu nie udało się osiągnąć także w Stanach Zjednoczonych. Oczywiście, autorzy są sceptyczni co do następstw zmasowanego wsparcia krajów Unii dla „autsajderów” z południa Europy – szczególnie Grecji. Autorzy uważają, ze zewnętrzne wsparcie łagodzi ból deflacyjnego dostosowania, ale nie czyni skutecznym tego dostosowania.

Generalnie w przedsiębiorstwach następuje przede wszystkim recesyjne zmniejszenie rozmiarów zatrudnienia, a dopiero w dłuższym okresie są zmniejszane realne wynagrodzenia. Nie poprawiają się również oczekiwania co do zwrotu z inwestycji prywatnych, a więc poziom inwestowania utrzymuje się na niskim poziomie.

Oceny dotyczące względnej nieskuteczności i kosztowności (ekonomicznej i społecznej) przywracania konkurencyjności na drodze „wewnętrznej dewaluacji” są spójne ze sceptycznymi ocenami autorów książki dotyczącymi projektów naprawy (modernizacji) strefy euro. Zwiększenie znaczenia i uwspólnotowienie polityki fiskalnej nie usunie, ich zdaniem, defektu zasadniczej konstrukcji strefy euro – wymuszonej pasywności polityki pieniężnej państw członkowskich. Zresztą autorzy wątpią, czy taka ewolucja jest możliwa. W tej kwestii istotne znaczenie ma ocena, zgodnie z którą utrzymuje się silna identyfikacja obywateli z państwami narodowymi, a więc scedowanie kluczowych decyzji gospodarczych na podmiot zewnętrzny nie jest akceptowane.

654

Ryszard Bugaj

Podstawowe znaczenie w makroekonomicznej polityce Unii w strefie euro ma wspólna polityka pieniężna. Kłopot w tym, że z konieczności – jako polityka jednolita dla całej Unii – nie może ona uwzględniać zróżnicowanych na ogół uwarunkowań makroekonomicznych poszczególnych krajów. Zdaniem autorów, EBC w praktyce będzie więc starał się dostosować swoją politykę do potrzeb krajów o relatywnie niskiej konkurencyjności, a więc będzie sprzyjał słabemu euro. Konsekwencją będzie duża nadwyżka w obrotach handlowych (i na rachunku obrotów bieżących) Unii jako całości, wypracowana przez kraje najbardziej konkurencyjne (przede wszystkim Niemcy). To będzie narażać Unię na konflikt z innymi uczestnikami globalnego rynku międzynarodowego – szczególnie na konflikt z USA. Przytoczona tu (w wielkim skrócie) diagnoza funkcjonowania strefy euro zawarta w książce jest przekonywająca, choć – oczywiście – łatwo można wskazać, że negatywne następstwa rezygnacji z „narodowego mechanizmu” dostosowań kursowych nie muszą być tak drastyczne, jak twierdzą autorzy. Ich główne argumenty są jednak bardzo trudne do podważenia, tym bardziej że autorzy nie kwestionują pewnych zalet funkcjonowania wspólnego pieniądza (niższy poziom kosztów transakcyjnych, eliminacja ryzyka kursowego), tyle że „wyceniają” te zalety jako bardzo ograniczone na tle katastrofalnych zagrożeń, jakie – ich zdaniem – implikuje istnienie wspólnej waluty europejskiej. Ten bilans może być przez zwolenników utrzymania ero kwestionowany. Istotnie, choć konkurencyjność może być podważana przez czynniki od polityki państw narodowych niezależne (np. trudne do antycypowania zmiany w strukturze cen światowych), to niełatwo ocenić, jak wysokie jest prawdopodobieństwo pojawienia się takich szoków. Nie jest też oczywista odpowiedź na pytanie, jaka (prawdopodobnie zróżnicowana w czasie i przestrzeni) jest zdolność racjonalnego reagowania ex ante przez państwa narodowe na czynniki powodujące osłabienie konkurencyjności.

Diagnoza autorów (generalnie zbieżna ze stanowiskiem krytyków projektu wspólnej waluty, gdy jej koncepcja była wypracowywana) jest, jak się wydaje, na tyle przekonywająca, aby uznać, że kreowanie strefy euro było błędem. Rzecz jednak w tym, że strefa euro powstała, funkcjonuje ponad dekadę i powstały liczne fakty dokonane.

Autorzy – uznając, że nie istnieje możliwość skutecznej reformy „strefy” – proponują jej kontrolowany demontaż i – generalnie – powrót do zasad sprzed ustanowienia wspólnego pieniądza. Czy nie jest to jednak projekt zrobienia jajka z jajecznicy? Nie sądzę, ale część postulatywna książki S. Kawalca i E. Pytlarczyka, nie jest tak przekonywająca jak ich diagnoza.

Oceniając w kategoriach ekonomicznych postulat, aby demontaż strefy euro rozpocząć od wyjścia Niemiec ze strefy (ewentualnie w towarzystwie–dwóch trzech najbardziej konkurencyjnych krajów) jest logicznie uzasadniony. Można oczekiwać , że powrót Niemiec do marki byłby równoznaczny ze wzmocnieniem niemieckiej waluty, a czasowe pozostanie krajów południa Europy w okrojonej strefie wspólnego pieniądza byłoby równoznaczne z jego osłabieniem. Stosownie do tego konkurencyjność niemieckiej gospodarki uległaby osłabieniu, a konku-

TOKSYCZNE EURO

655

rencyjność gospodarek południa Europy wzmocnieniu. I o to chodzi. Autorzy przewidują też, że wyście „silnych krajów”, a pozostanie w strefie krajów „słabych”, zapobiegnie wybuchowi paniki bankowej, nieuchronnej w perspektywie opuszczenia strefy przez te właśnie kraje. To niestety nie jest tak oczywiste.

Posiadacze zasobów finansowych w euro w krajach południa na wieść o mającej nastąpić deprecjacji tej waluty zyskają poważny powód, aby jej się wyzbyć np. na rzecz dolara. To pewnie spowoduje antycypacyjną likwidację depozytów w euro i ich wymianę na inne waluty. Chyba nie jest łatwo ocenić skalę tego potencjalnego zjawiska, tym bardziej że jest też kwestia zasobów pieniężnych przedsiębiorstw. Od skuteczności interwencji prawno-administracyjnej zależałoby powodzenie projektowanej operacji.

Unia Europejska ma naprawdę bardzo poważny problem z euro. Klasa polityczna z głównych krajów Unii w projekt euro zainwestowała bardzo wiele kapitału politycznego i decydując się na demontaż strefy musiałaby zaakceptować wielki uszczerbek na politycznym prestiżu. Powstały nowe realia gospodarcze.

Ponadto nie ma gwarancji, czy udałoby się przeprowadzić demontaż strefy w sposób kontrolowany. Nie można wykluczyć, że procesy wymkną się spod kontroli i pojawi się chaos.

Polska – na szczęście – nie należy do strefy euro, ale perspektywa perturbacji w funkcjonowaniu strefy niesie zagrożenia także dla naszego kraju. Szczególnie obecnie, po referendum brytyjskim, rośnie prawdopodobieństwo integracji Unii według dwu prędkości. Wbrew zaleceniom S. Kawalca i E. Pytlarczyka, grupę wiodącą stanowić będą kraje nieskłonne do rezygnacji z euro, a dołączenie do nich będzie pewnie warunkowane dołączeniem do strefy.

Prawdopodobny jest scenariusz powstania poważnych różnic miedzy zasadami obowiązującymi w strefie euro i w grupie krajów do strefy euro nie należących.

Niektórzy politycy i komentatorzy w obliczu tej perspektywy zalecają przystąpienie Polski do strefy euro, uznając za szczególne zagrożenie (także z powodów geopolitycznych) pozostanie w grupie krajów „drugiej prędkości”. Ten postulat w świetle argumentacji S. Kawalca i E. Pytlarczyka jednak nie jest – jak się wydaje – przekonujący.

BIBLIOFRAFIA Ferguson N. (2010), Potęga pieniądza. Finansowa historia świata, Wydawnictwo Literackie, Kraków.

Raport na temat pełnego uczestnictwa Rzeczpospolitej Polskiej w trzecim etapie Unii Gospodarczej i Walutowej (2009), NBP, Warszawa.

Rosati D.K. (2013), Czy Polska powinna przystąpić do strefy euro?, „Gospodarka Narodowa”, 10.

Sławiński A. (2012), Strefa euro: Scenariusz alternatywny, „Folia Oeconomica”, 273, Uniwersytet Łódzki.

656

ROCZNY SPIS TREŚCI

W 2016 r. w „Studiach Ekonomicznych” ukazały się:

WPROWADZENIE DO NUMERU Barbara BŁASZCZYK, Wprowadzenie do numeru . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4–525

ARTYKUŁY Mirosław BEŁEJ, Ekonomia złożoności w badaniach rynków nieruchomości . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Barbara BŁASZCZYK, Odwracanie prywatyzacji w Polsce i na Węgrzech Łukasz CYWIŃSKI, Rusłan HARASYM, Robert PATER, Kazimierz TARCHALSKI, Intangible capital, level of economic growth, and „Middle income trap” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Waldemar FLORCZAK, Michał PRZYBYLIŃSKI, Zmiany w liczebności i strukturze populacji a rozwój społeczno-ekonomiczny . . . . . . . . . . . . . .

Piotr GASPARSKI, Myślenie szybkie i wolne a optymizm dotyczący osobistych zasobów pieniężnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Janina GODŁÓW-LEGIĘDŹ, System naturalnej wolności Adama Smitha . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Stanisław GOMUŁKA, Instytucje a mechanizmy długo i średniookresowego wzrostu gospodarczego w skali globalnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Martyna KOBUS, Olga PÓŁCHŁOPEK, Modelling health indicators in a joint framework via factor copula Models . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Piotr KOZARZEWSKI, Zmiany w polityce właścicielskiej państwa polskiego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Anna KRAJEWSKA, Sylwia ROSZKOWSKA, Płaca minimalna w krajach OECD. Kierunki zmian i wpływ na zatrudnienie i nierówności płacowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Stanisław KUBIELAS, Technology gap and economic crisis in new and old Europe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Andrzej LISAK, Adam Smith – pięć razy o racjonalności w ekonomii.

(Z okazji 240 rocznicy ukazania się „Bogactwa Narodów”) . . . . . . . . . . . . .

Tomasz ŁYZIAK, The Phillips Curve is still alive. Interpretation of low inflation episode in Poland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Anna MALINOWSKA, Liquidity constraints and the balance sheet channel of monetary policy transmission . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Peter MIHÁLYI, Renacjonalizacja i recentralizacja w gospodarce Węgier, 2010–2016 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Rafał MIŚTA, Leszek MORAWSKI, Dochód, płeć i wiek a wspólne zamieszkiwanie z rodzicami. Przypadek Polski, Czech, Estonii i Węgier Wiktor PATENA, Barbara BŁASZCZYK, Post-privatization corporate performance. Evidence from companies privatized in Poland in 2008–2011

3–462 4–527 3–439 3–396 1–115 1–47 3–343 2–246 4–555 3–353 1–7 3–423 2–161 1–71 4–579 2–286 2–199

ROCZNY SPIS TREŚCI

Dariusz SIUDAK, Powiązania spółek finansowych z przedsiębiorstwami sfery realnej w sieci rad dyrektorów na polskim rynku kapitałowym . . . . .

Dominik A. SKOPIEC, Adekwatność poziomu i struktury rezerw dewizowych Chin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Miklós SOMAI, Ewolucja interwencji państwa w gospodarkę – na przykładzie Francji i Słowenii . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Miklós SZANYI, Upaństwowienie i wzrastająca interwencja państwa zagrożeniem dla instytucji rynkowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Éva VOSZKA, Nacjonalizacja na Węgrzech w kontekście międzynarodowym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

657

1–89 2–222 4–598 4–635 4–617

MISCELLANEA Subhakara VALLURI, Is there a causal relationship between grains futur es and agricultural equities? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3–83

ARTYKUŁY DYSKUSYJNE Leszek ZAREMBA, Replication of financial instruments which compensate lower share prices . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3–502

ESEJE Jerzy KLEER, Cywilizacje i ich przesilenia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1–135 Zbigniew MADEJ, Piketty i Marks o losach kapitalizmu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2–312

RECENZJE Marta BŁĄD, Między snami a kłamstwami czyli o „Urojeniach ekonomii” Gilberta Rista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3–512 Ryszard BUGAJ, Toksyczne euro (recenzja książki: S. Kawalec, E. Pyt­lar­ czyk, Paradoks euro. Jak wyjść z pułapki wspólnej waluty, Poltext, 2016) 4–652 Anna WZIĄTEK-KUBIAK, Recenzja książki: Innovation and Entre­pre­ neur­ship in the Global Economy. Knowledge, Technology and Inter­na­ tio­nalization, pod red. Charlie Karlsson, Urban Gråsjö i Sofi a Wixe, wyd. Edward Elgar, 2015 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2–330 ROCZNY SPIS TREŚCI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4–656

658

ROCZNY SPIS TREŚCI

„Economic Studies” published in 2016:

EDITOR’S INTRODUCTION Barbara BŁASZCZYK, Editor’s Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4–525

ARTICLES Mirosław BEŁEJ, The use of complexity economics in the research on real estate market . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Barbara BŁASZCZYK, Privatization reversal in Poland and Hungary . . . . Łukasz CYWIŃSKI, Ruslan HARASYM, Robert PATER, Kazimierz TARCHALSKI, Intangible capital, level of economic growth, and „Middle income trap” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Waldemar FLORCZAK, Michał PRZYBYLIŃSKI, Changes in the population size and structure and socio-economic development . . . . . . . .

Piotr GASPARSKI, Thinking fast and slow, and optimism about personal Cash holdings . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Janina GODŁÓW-LEGIĘDŹ, Adam Smith’s natural liberty system . . . . . .

Stanisław GOMUŁKA, Institutions and mechanisms of long term and medium term economic growth worldwide . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Martyna KOBUS, Olga PÓŁCHŁOPEK, Modelling health indicators in a joint framework via factor copula Models . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Piotr KOZARZEWSKI, Changes in the ownership policy of the polish state . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Anna KRAJEWSKA, Sylwia ROSZKOWSKA, Minimum wage in OECD countries: changes and impact on employment and wage inequalities . . .

Stanisław KUBIELAS, Technology gap and economic crisis in new and old Europe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Andrzej LISAK, Adam Smith – Five theses on the rationality in economics (On occasion of 240th anniversary of the release of “The Wealth of Nations”) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Tomasz ŁYZIAK, The Phillips Curve is still alive. Interpretation of low inflation episode in Poland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Anna MALINOWSKA, Liquidity constraints and the balance sheet channel of monetary policy transmission . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Peter MIHÁLYI, Renationalization and recentralization in Hungary, 2010–2016 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Rafał MIŚTA, Leszek MORAWSKI, Income, age, sex and cohabitation with parents. The case of Poland, Czech Republic, Estonia and Hungary Wiktor PATENA, Barbara BŁASZCZYK, Post-privatization corporate performance. Evidence from companies privatized in Poland in 2008–2011

3–462 4–527 3–439 3–396 1–115 1–47 3–343 2–246 4–555 3–353 1–7 3–423 2–161 1–71 4–579 2–286 2–199

ROCZNY SPIS TREŚCI

Dariusz SIUDAK, The relations between financial companies and real economy enterprises in the network of interlocking directorates on the Polish capital market . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Dominik A. SKOPIEC, Adequacy of size and structure of China’s foreign Exchange reserves . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Miklós SOMAI, Changing state interference in the economy: The case of France and Slovenia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Miklós SZANYI, Nationalization and growing state intervention as a threat to market institutions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Éva VOSZKA, Nationalizations in Hungary in an international context . . .

659

1–89 2–222 4–598 4–635 4–617

MISCELLANEA Subhakara VALLURI, Is there a causal relationship between grains futur es and agricultural equities? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3–83

DISCUSSION ARTICLES Leszek ZAREMBA, Replication of financial instruments which compensate lower share prices . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3–502

ESSAYS Jerzy KLEER, Civilizations at critical stages . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1–135 Zbigniew MADEJ, Piketty and Marx on the fate of capitalism . . . . . . . . . . . . . 2–312

REVIEWS Marta BŁĄD, Between dreams and lies: On “The delusions of economics”

by Gilbert Rist . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3–512 Ryszard BUGAJ, Toxic euro (Review of the book: S. Kawalec, E. Pytlarczyk, „Euro paradox: How to escape the common currency trap”, Poltext, 2016) 4–652 Anna WZIĄTEK-KUBIAK, Review of the book: Innovation and Entre­ pre­neurship in the Global Economy. Knowledge, Technology and In­ternationalization, ed. by Charlie Karlsson, Urban Gråsjöi, Sofi a Wixe, Edward Elgar, 2015 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2–330 YEARLY CONTENTS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4–656

Instytut Nauk Ekonomicznych Polskiej Akademii Nauk Pałac Staszica ul. Nowy S´wiat 72 00-330 Warszawa www.inepan.waw.pl studia.ekonomiczne@inepan.waw.pl Cena 30,00 zł (w tym 5% VAT) Nakład 200 egz.