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Estrategias de reducci贸n de la pobreza en Guatemala 1985-2009 Wilson Romero Alvarado

Cuaderno de Desarrollo Humano 2009/2010 - 3


361 ROM est

Romero Alvarado, Wilson Estrategias de reducción de la pobreza en Guatemala 1985-2009 –Guatemala. – Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2010. 59 p. (Cuadernos de Desarrollo Humano; 2009/2010-3). ISBN 978-9929-8025-4-4 1. Pobreza - Guatemala. 2. Desigualdad - Guatemala. 3. Exclusión social. 4. Políticas públicas.

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo 5a. avenida 5-55 zona 14, Europlaza, torre IV, nivel 10. Tel 2384-3100 www.undp.org.gt Edición: Eva Sazo de Méndez, Ineditasa, con la colaboración de María Luisa de Gómez Diagramación: Rocío Acevedo, Estudio Púrpura Diseño de portada: Rocío Acevedo, con elementos del INDH 2009/2010 Impreso por: Serviprensa Número de ejemplares: 1,500 Guatemala, 2010

La realización de este documento fue posible gracias al apoyo financiero de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, USAID; Agencia Española para la Cooperación Internacional para el Desarrollo, Aecid; Agencia Noruega para Cooperación al Desarrollo, Norad; Agencia Sueca de Cooperación Internacional para el Desarrollo, Asdi. El contenido aquí expresado es responsabilidad de su autor y el mismo no necesariamente refleja las opiniones de las agencias y gobiernos cooperantes. Se permite la reproducción parcial o total de este documento, citando la fuente bibliográfica como corresponde. Se estimula el uso de este documento con fines de estudio, investigación o implementación de políticas públicas.


Contenido

Presentación

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1. Concepción y enfoques de la pobreza

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2. El crecimiento económico y la reducción de la pobreza

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3. Pobreza: políticas públicas de Guatemala

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3.1 Período 1986-2000 3.2 Período 2000-2007 3.3 Período 2008-2010: ¿un nuevo período?

4. Medición de la pobreza 4.1 Criterios de medición 4.2 Los principales métodos de medición 4.3. Indicadores multivariados de pobreza 4.4 Los datos y principales resultados

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5. Logros, carencias y retos para la reducción de la pobreza

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Referencias bibliográficas

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Siglas y acrónimos

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Presentación El enfoque de desarrollo humano ha sido flexible y dinámico. El Informe sobre desarrollo humano 2010, La verdadera riqueza de las naciones: caminos al desarrollo humano, celebra el vigésimo aniversario del lanzamiento del primer informe mundial, con una revisión de los conceptos e instrumentos de medición del enfoque y un análisis comparativo de las tendencias del desarrollo humano desde los años 70 del siglo XX. Define desarrollo humano como “la expresión de la libertad de las personas para vivir una vida prolongada, saludable y creativa; perseguir objetivos que ellas mismas consideren valorables; y participar activamente en el desarrollo sostenible y equitativo del planeta que comparten” (PNUD 2010). Refina la forma de medir el índice de desarrollo humano. Muestra que la relación entre crecimiento económico y desarrollo humano es compleja y todavía requiere más estudio. Asimismo plantea una reflexión sobre los roles de agentes estratégicos para el desarrollo humano, entre ellos, el Estado a través de sus políticas públicas. El INDH 2009/2010, Guatemala: hacia un Estado para el desarrollo humano, analiza el papel que ha jugado el Estado guatemalteco en la promoción del desarrollo humano durante los últimos 25 años. Se encuentra organizado en cuatro partes. La primera está dedicada a los aspectos conceptuales e históricos: el surgimiento del Estado moderno, la formación del Estado nacional guatemalteco (1821-1985) y las relaciones entre Estado y desarrollo humano. La segunda parte está orientada al análisis de la estructura, la burocracia y la política fiscal del Estado, así como a la medición de la densidad estatal en el territorio. La tercera parte enfoca el papel que el Estado ha desempeñado en la prestación de servicios de salud y de educación, en la garantía de los derechos a la seguridad y la justicia, en la promoción de la democracia, en la reducción de la pobreza y de las desigualdades que afectan a los pueblos indígenas y a las mujeres. Finalmente, en la cuarta se plantea una propuesta para la transformación del Estado guatemalteco hacia un Estado plural que promueve el desarrollo humano. Los Cuadernos de Desarrollo Humano son una línea editorial dedicada a ampliar y profundizar los temas tratados en cada Informe nacional de desarrollo humano (INDH). Se generan como subproductos del proceso de elaboración de un Informe, ya que son trabajos de consultoría que, después de una revi-

sión técnica con especialistas, se utilizan como insumos en su redacción, y, por una serie de características, son seleccionados para publicación en la serie de Cuadernos que acompañan al INDH. Para ello, integrantes del Equipo del Programa INDH y ODM trabajan en coordinación con la autoría, la edición, la diagramación y la impresión. En esta oportunidad, Estrategias de reducción de la pobreza en Guatemala 1985-2009, tercer número de la serie Cuadernos de Desarrollo Humano 2009/2010, amplía el análisis presentado en el INDH 2009/2010 sobre el papel que el Estado guatemalteco ha desempeñado en la reducción de la pobreza y, además, expone las formas como este fenómeno ha sido medido. El estudio realizado por el economista Wilson Romero Alvarado parte del examen de las definiciones de pobreza atendiendo a distinciones por características materiales, económicas, sociales, morales y normativas. Luego analiza la relación entre crecimiento económico y reducción de pobreza, proveyendo ejemplos de estrategias implementadas en diferentes países de América Latina y mostrando que el crecimiento es insuficiente para disminuirla. Con esta base conceptual, se procede al análisis de las políticas de reducción de pobreza implementadas por el Estado guatemalteco. Para ello se ensaya una periodización de las políticas, estrategias y/o programas, basada en el enfoque prevaleciente de la pobreza y los instrumentos utilizados para reducirla. Al interior de los períodos, se analiza, entre otros, el contexto internacional y nacional, la relación entre la política social y la política económica, la situación de la pobreza, así como la institucionalidad creada para disminuirla. Dada la importancia de la medición de la pobreza para la implementación de políticas para reducirla, el autor dedica una sección de su estudio a este tema. Expone los criterios que se han usado internacionalmente para medir la pobreza por medio de los ingresos y el acceso a una canasta mínima de bienes y servicios. Luego describe varios métodos para medir la pobreza: el de la Línea de Pobreza (LP), el de las Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), el integrado (MI) de la Línea de Pobreza y las NBI, y el multivariado. Para cada uno de ellos, presenta las dimensiones, las variables y las fórmulas, según corresponda. Continúa con la exposición de indicadores multivariados de pobreza, dentro de la cual se destacan esfuerzos institucionales realizados en México y Guatemala, entre ellos, el indicador

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de calidad de vida desarrollado por Segeplan y el índice de pobreza según derechos económicos, sociales y culturales promovido por el Consejo Centroamericano de Procuradores de Derechos Humanos. Cierra la sección con una presentación diacrónica de los instrumentos y métodos que se han usado para medir la pobreza en Guatemala desde los años 40 del siglo XX hasta la actualidad. Por último, el autor hace un balance de su investigación enfocado en logros, carencias y retos para la reducción de la pobreza. Durante la elaboración del informe de consultoría que dio origen a este Cuaderno, se recibieron valiosos aportes de especialistas del INE, PDH, PMA, Segeplan, Sesán, Seprem y otras instituciones en el taller de revisión técnica. Asimismo, el autor contó con el apoyo técnico de María Frausto en la elaboración

de una de las secciones del Cuaderno. Agradecemos estos apoyos y el estímulo recibido para que se publicara el trabajo. Nos complace poner a disposición del público la presente publicación, la cual constituye un aporte conceptual, metodológico y sustantivo para la comprensión de las políticas y estrategias de reducción de la pobreza en Guatemala en los últimos veinticinco años. Se expone como un valioso documento de consulta y debate para instituciones del Estado, universidades y centros de investigación, medios de comunicación, partidos políticos, organizaciones sociales y personas interesadas en acercarse a la pobreza como uno de los mayores desafíos del Estado guatemalteco. Se espera que el documento contribuya a un proceso de reflexión-acción sobre la necesidad de contar con políticas de largo plazo orientadas a reducir la pobreza y la desigualdad.

Linda Asturias de Barrios Coordinadora del Programa de Informes Nacionales de Desarrollo Humano y Objetivos de Desarrollo del Milenio


1. Concepción y enfoques de la pobreza El estudio de la pobreza ha cobrado relevancia en el último decenio del siglo pasado, Feres y Mancero (2001a: 7), citan a Atkinson (1987) quien refiere que “[...]fue Booth entre 1892 y 1897 ‘el primero en combinar la observación con un intento sistemático de medición de la extensión del problema’, elaborando un mapa de pobreza de Londres. Posteriormente, Rowntree (1901) realizó un estudio para medir la pobreza en York, y utilizó un estándar de pobreza basado en requerimientos nutricionales”. Según Spicker (2009:291-299), en las ciencias sociales hay por lo menos doce acepciones del término pobreza, las que divide en cuatro grupos: a) La pobreza como un concepto material, es decir que se es pobre porque se carece de recursos para acceder a lo que se necesita. Entre estas definiciones están: necesidad, patrón de privaciones, limitación de recursos. b)

c)

La pobreza como situación económica, está asociada principalmente a la falta de ingresos económicos y se expresa en: nivel de vida, desigualdad y posición económica. La pobreza como condición social, toma en cuenta la clase social, dependencia, carencia de seguridad básica, y ausencia de titularidades.

d) La pobreza como un juicio moral, en referencia a que la privación en tanto constituye una carencia severa es moralmente inaceptable. Al hacer un recuento de las definiciones sobre pobreza es importante señalar lo planteado por algunos organismos internacionales: “La pobreza es un fenómeno multidimensional en términos de su definición, su medición, sus manifestaciones, causas y soluciones. [...] Los pobres se encuentran en esta situación porque carecen de los recursos necesarios para satisfacer sus necesidades básicas de alimentación, alojamiento, vestimenta y niveles aceptables de salud y educación. Pero los pobres también son particularmente vulnerables a los efectos de las situaciones adversas (crisis o choques), y tienen escasos recursos para poder enfrentarlos. Por último, la pobreza asimismo se caracteriza por una sensación de falta de voz y de

poder, en especial respecto de su representación e interacción con las instituciones”(Banco Mundial, 2003:2). En el Informe sobre desarrollo humano para erradicar la pobreza (PNUD, 1997:17), se explica que “[…]en la privación de la vida que la gente puede vivir se manifiesta la pobreza. Puede implicar no sólo la falta de los artículos necesarios para el bienestar material, sino la denegación de la oportunidad de vivir una vida tolerable. La vida puede abreviarse prematuramente. Puede hacerse difícil, dolorosa o riesgosa. Puede estar privada de conocimientos y comunicación. Y se le puede robar la dignidad, la confianza y el respeto por sí mismo, así como el respeto de los demás. Todos son aspectos de la pobreza que limitan y afectan la vida de millones de habitantes del mundo actual”. El PNUD agrega que la pobreza se ha definido de diferentes maneras a lo largo de los años, pero que desde el enfoque del desarrollo humano, la pobreza tiene tres perspectivas: la perspectiva del ingreso, que se expresa cuando el ingreso de la persona es inferior a la línea de pobreza establecida; la perspectiva de las necesidades básicas insatisfechas, cuando a la persona se le priva de los medios materiales para satisfacer en

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la medida mínimamente aceptable las necesidades humanas; y la perspectiva de capacidades,1 en la cual se fundamenta particularmente el criterio de desarrollo humano.

tigación se llevó a cabo en las regiones Mam Norte, K’iche’, Kaqchikel, Tz’utuhil, Poqomam Oriental, Ch’orti’, Ladino Oriental y Metropolitana de la ciudad de Guatemala.

Desde la perspectiva de los derechos humanos, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Desc) en su 25° período de sesiones y el Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales hacen referencia a que desde la Declaración universal de derechos humanos se establece que la pobreza es un problema relacionado con los derechos humanos, ya que se hace hincapié en la importancia que los seres humanos se vean liberados de la miseria: “[…]la pobreza puede definirse como una condición humana que se caracteriza por la privación continua o crónica de los recursos, la capacidad, las opciones, la seguridad y el poder necesarios para disfrutar de un nivel de vida adecuado y de otros derechos civiles, culturales, económicos, políticos y sociales” (Naciones Unidas, Comité DESC, 2001:párrafo 1).

Según los autores la pobreza es definida como:

Paralelo al esfuerzo conceptual de este fenómeno social se ha desarrollado un conjunto de métodos para su medición, lo que ha permitido a los organismos internacionales realizar recomendaciones o establecer programas de asistencia condicionados a la implementación de políticas para reducirla. En particular, la posibilidad de contar con información cuantificable y métodos de medición ha permitido levantar la discusión del tema en el mundo. Se ha reconocido y tomado conciencia de que la pobreza vista en toda su dimensión humana no puede ser reducida simplemente a la carencia de ingresos o a la insatisfacción de una canasta básica de alimentos considerados socialmente necesarios. Como se reconoce, especialmente desde la perspectiva del desarrollo humano y de los derechos humanos, la pobreza es la expresión más severa de la exclusión al derecho a la salud, la educación, la participación política y cultural; es la vulnerabilidad ante la injusticia y los desastres por eventos naturales. “Es un drama social que afecta la vida espiritual y material de las personas, de las familias, de las comunidades y de las naciones” (Consejo Centroamericano de Procuradores de Derechos Humanos, CCPDH, 2008: 32).

A pesar de los importantes aportes y avances, hay serias críticas hacia la conceptualización de la pobreza y las políticas que de ella se derivan. Tomarlas en cuenta puede ayudar a explicar los exiguos resultados que en América Latina, y en particular en Centro América y Guatemala, han tenido las políticas sobre la reducción de la pobreza.

Desde una perspectiva nacional, el Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales – IDIES– realizó, a mediados de 1993, un estudio cualitativo de la pobreza con el objetivo de contribuir a que las políticas públicas tengan como finalidad resolver la situación de la pobreza “[...]con base en la percepción que ellos [los pobres] tienen de lo que es ser pobre y la forma de combatir la pobreza” (von Hoegen y Palma, 1999: iv). La inves-

1

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• • • •

“No tener dinero para comer” “No tener lote ni vivienda propia” “Tener que pedir limosna” “No tener tierra ni comida suficiente para todos; estar enfermos del alma y del cuerpo por el sufrimiento” (von Hoegen y Palma, 1999:30-34).

El estudio concluye que: “La necesidad absolutamente prioritaria de los pobres es comer, la que ellos pueden satisfacer con ingresos de dos fuentes socialmente legítimas: las actividades agrícolas, silvícolas y pecuarias de subsistencia, y los ingresos por trabajos remunerados” (von Hoegen y Palma, 1999:30).

Una de las principales observaciones es el carácter descriptivo del abordaje de la problemática de la pobreza; lo cual se puede percibir cuando los estudios y evaluaciones se centran en los resultados y no en los procesos. Esa concepción da cuenta de la magnitud y profundidad de la pobreza, pero no explica sus causas y los mecanismos de su reproducción. En otras palabras, excepto algunos esfuerzos desde los enfoques del desarrollo y de los derechos humanos, las mediciones de la pobreza carecen de una fundamentación teórica. El principal esfuerzo metodológico gira en torno a las personas o los hogares, pero por muy sofisticada que sea la contabilidad de la pobreza, el resultado es un agregado de unidades particulares independientes entre sí, por lo tanto no se consideran o se soslayan las relaciones de poder que se establecen como derivado de la posesión de diferentes calidades y cantidades de activos, y cómo a partir de ello se generan mecanismos de empobrecimiento y enriquecimiento. “La identificación de los perpetradores [es decir los mecanismos de empobrecimiento] es crucial dado que traicionan las

“El concepto de capacidad centra la atención en los funcionamientos que una persona puede o no lograr, dadas las oportunidades que tenga. Los funcionamientos se refieren a las diversas cosas valiosas que una persona puede hacer o ser, como vivir mucho tiempo, en condiciones de salud, de buena nutrición, relacionándose bien con otros de la comunidad, etc.” (PNUD, 1997:18).

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‘causas’ generales de la pobreza e identifican actores concretos involucrados en la producción de la pobreza. Bajo esta perspectiva, no es suficiente escribir en un programa contra la pobreza que se debe luchar contra la malnutrición o condiciones insalubres en los lugares de trabajo” (Oyen, 2004:9). Esta reflexión podría ser parte de la explicación de por qué es posible avanzar en mejorar los índices de salud y de escolaridad, pero no reducir la pobreza. En esa misma dirección, una de las observaciones que se hace desde el enfoque de derechos humanos es que en los métodos y concepciones tradicionales de la pobreza, el pobre es un objeto identificado a partir de una norma o medida externa; por lo tanto no es un sujeto que construya su propia historia. Para la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (Oacnudh) el enfoque de los derechos humanos otorga poder a los pobres, ya que les permite ampliar su libertad de opción y acción y les otorga derechos que imponen obligaciones jurídicas a los Estados (CCPDH, 2008: 42). Pérez Sáinz y Mora Salas (2007: 19) consideran que el modelo de investigación cuantitativa predominante es posible porque los pobres no existen como grupo social, y al ser un agregado estadístico con raras excepciones son protagonistas de movilizaciones o luchas sociales. “Su construcción como actores sociales supone la construcción de una identidad y de intereses compartidos. La pobreza, como tal, rara vez constituye ese referente”. Además, señalan que los estudios de la pobreza se ven confrontados con la necesidad de establecer una frontera

que permita identificar y clasificar a los pobres y distinguirlos de los no pobres y, por lo tanto, “para definir estos estándares mínimos, los analistas suelen adoptar enfoques normativos. Es decir, se fija un conjunto de condiciones de vida básica que constituyen el piso que debe alcanzarse en una sociedad para satisfacer las necesidades esenciales: disponer de los recursos que permiten la integración social o acceder a un nivel de desarrollo humano a partir del cual el individuo puede desenvolverse sin restricciones forzadas en su entorno social” (Pérez Sáinz y Mora Salas, 2007: 17). ¿Cuáles son las implicaciones de definir la pobreza como un concepto normativo? •

“Se está reconociendo que carece de una perspectiva relacional. Es decir, los estudios sobre pobreza no están preocupados por analizar los patrones de distribución de los recursos existentes en una sociedad, ni las pautas de poder en que se sustentan, sino que, básicamente, están interesados en identificar aquellos grupos de población que no logran alcanzar un umbral de bienestar” (Boltvinik, 1999, citado por Pérez Sáinz y Mora Salas, 2007: 21).

No tiene sentido diferenciar los hogares pobres entre los indigentes y no indigentes. Esta distinción no tiene sustrato teórico riguroso y resulta socialmente insostenible (Pérez Sáinz y Mora Salas 2007: 21).

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2. El crecimiento económico y la reducción de la pobreza Parece obvio o redundante decir que los objetivos de las políticas y estrategias de reducción de la pobreza son reducir la pobreza, sin embargo a la par subyacen otros objetivos que pueden ser complementarios o subordinar a ese objetivo central. Ello se hace evidente cuando se analizan los instrumentos o programas diseñados para implementar la política. En la tabla 1 se enumeran los objetivos e instrumentos de políticas de reducción de la pobreza de 13 países de América Latina,

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incluyendo Guatemala. Se aprecia que, dentro de los objetivos, algunos países explicitan objetivos paralelos o vinculan directamente el medio para el logro del objetivo. Honduras, por ejemplo, declara como finalidad reducir la pobreza sobre la base de un crecimiento económico; algo similar hace República Dominicana al plantearse el crecimiento económico y el empleo como objetivos; para Guatemala es prioridad elevar la productividad en el área rural; y Perú agrega el incremento del empleo y de las remuneraciones, al objetivo de reducir la pobreza.


Al analizar los instrumentos de la tabla 1, se revela que la orientación de las estrategias de reducción de la pobreza en América Latina es hacia el crecimiento económico, ya sea en forma directa para, a partir de éste, reducir la pobreza, o ver en la reducción de la pobreza un instrumento para el objetivo del crecimiento. En el primer caso, Bolivia, Honduras, Nicaragua, Guyana, República Dominicana, Guatemala y Paraguay explícitamente hacen referencia al crecimiento económico y el empleo. La lógica es simple y convincente: si hay crecimiento entonces hay reducción de la pobreza. Es un paradigma con que se inician las estrategias de reducción de la pobreza en los años 90 y que ante evidencias en contrario se ha matizado con la expresión de que el crecimiento es una condición necesaria, pero no suficiente. En el segundo caso, la disminución de la pobreza como medio para lograr el crecimiento, el fin último de la política pública sigue siendo la creación del valor agregado (crecimiento del PIB) donde el ser humano es un objeto como cualquier otro factor productivo que crea valores económicos; por lo tanto, como

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factor de la producción de mercancías (bienes y servicios) interesa su productividad. En ese sentido, el ser humano pasa a ser un bien que conforma el conjunto del capital necesario para la producción: el capital físico y el capital humano.2 Esta concepción que se expresa en el objetivo o instrumento de “inversión en capital humano” está presente, explícita o implícitamente en estrategias de países como Honduras, Nicaragua, Guyana y Guatemala, entre otros. Tanto en la primera como en la segunda forma de abordar la pobreza el objetivo final es el crecimiento económico, que logrará o conllevará el bienestar o la reducción de la pobreza, tal como se ve en la figura 2. Sin embargo, las evidencias empíricas derivadas de la experiencia de dos décadas de estrategias y programas de reducción de la pobreza no son claras sobre los eslabonamientos entre crecimiento y pobreza. Más bien la tesis sustentada en el presente trabajo es, por un lado, la especificidad del crecimiento económico, y por otro, de la pobreza. Aunque se pueden establecer

En la teoría económica dominante el ser humano, como capital humano se expresa mediante la función Q = f(K, L), donde Q es el nivel de producción, variación % de la producción o incremento; K hace referencia al capital físico (maquinaria, instalaciones, etc.) y L al capital trabajo, que en esencia es la fuerza de trabajo o conjunto de cualidades físicas e intelectuales del trabajador.

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relaciones que de hecho existen por ser fenómenos sociales, su naturaleza requiere de tratamientos específicos considerando su carácter multicausal y por ende las interrelaciones que históricamente se han ido conformando según los patrones de acumulación y desarrollo de cada país.

el ritmo de crecimiento de los salarios tendría que ser mayor al ritmo de crecimiento de las ganancias. Ya sea un crecimiento proporcional o pro pobre la línea punteada de la gráfica 3 (a) se desplaza hacia la izquierda lo que daría origen a una reducción de la pobreza.

El crecimiento económico no garantiza el bienestar ni la reducción de la pobreza, hay un grado de autonomía entre ambas esferas y, por lo tanto, la tesis de que el crecimiento es una condición, pero que no suficiente, es válida siempre y cuando se presupueste que habrá redistribución del producto social o del ingreso nacional. Por ello entre crecimiento y pobreza pueden existir múltiples posibilidades que se multiplican si se considera que el crecimiento no se da por igual para todos los sectores de la economía. Es bien conocida la menor tasa de crecimiento del sector agrícola frente a otros sectores como el de minería y canteras, electricidad y agua, y transportes.

Con sus variantes, en esa dirección se puede mencionar la estrategia seguida en Brasil al hacer explícitos los factores estructurales, Venezuela que colocó como parte de sus instrumentos la redistribución de activos o Perú que pone el énfasis en el desarrollo de capacidades humanas y respeto de los derechos, como se mostró en la tabla 1.

En la figura 3 (a) se ilustra, primero, la senda de la teoría del derrame, en donde el crecimiento beneficia a toda la población y se reduce la pobreza. El supuesto es un crecimiento del ingreso directamente proporcional al nivel de su ingreso al año anterior. En este caso, la línea continua es el ingreso de cada persona en el año “n”, un año después (año n+t, curva punteada) la economía creció un porcentaje “x” (por ejemplo, 5%). Es razonable suponer que si los ingresos de cada persona aumentan en la misma proporción, el ingreso absoluto de los no pobres será mayor al de los pobres, tal como se observa en la gráfica. Un crecimiento pro-pobre, dada una tasa global de crecimiento, implicaría que la tasa de ingresos de los pobres fuera mayor a la tasa de crecimiento de los no pobres (crecimientos diferenciados). En una economía capitalista eso significa que

Figura 3

En la figura 3 (b) se grafica la hipótesis que explicaría por qué después de muchos años de crecimiento económico los altos porcentajes de pobreza se mantienen (lo que significa un aumento en términos absolutos de la pobreza). En efecto, se puede dar el caso que la economía tenga un crecimiento pro rico, es decir, que las ganancias y los ingresos altos crecen más aceleradamente que el ingreso de las personas pobres. En este escenario es probable una leve reducción de la pobreza con ampliación de la desigualdad. Es el caso de Guatemala con una reducción de la pobreza del 5% en el período del 2000 al 2006. Un segundo escenario es un crecimiento de las ganancias y de los altos salarios, dejando constante la pobreza, semejante a la situación de extrema pobreza en el país que se ha mantenido entre el 15.7 y 15.2, según las dos últimas mediciones (Encovi 2002 y 2006). Y finalmente, un crecimiento inequitativo en el que la economía en su conjunto tiene un crecimiento pero aumenta la pobreza y la desigualdad. Esta es probablemente la situación del Nor-Oriente del país donde la extrema pobreza aumentó en 11 puntos porcentuales.

Crecimiento y pobreza (a) Crecimiento al ingreso de las personas

600 400

Ingreso por persona, por año

800

Ingreso año n Ingreso año n+t % pobres año “n” y año “n+t”

200

600 400 200

Línea de pobreza

Línea de pobreza

25 88

25 88

Ingreso por persona, por año

800

Ingreso año n Ingreso año n+t % pobres año n % pobres año n+t

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40 Porcentaje de personas

Fuente: elaboración propia

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(b) Crecimiento sesgado hacia los no pobres

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Porcentaje de personas

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3. Pobreza: políticas públicas de Guatemala La historia de Guatemala no se aleja de la experiencia latinoamericana en donde la política social y en particular la política de reducción de la pobreza, ha respondido a ciertas modas o programas de organismos internacionales como lo fueron los fondos de inversión social (FIS) o las transferencias monetarias condicionadas (TMC) que hoy se implementan en varios países de América Latina. Las políticas, estrategias o programas, en el período de análisis, han seguido un proceso de rupturas y a la vez de continui-

dad. Por un lado, cada gobierno ha implementado su propia política, lo que ha implicado dejar de lado la experiencia y recursos humanos formados en el gobierno previo. Por otro, la persistencia de un enfoque que subordina la política social a la política económica confiando en el crecimiento económico o el mercado para la reducción de la pobreza. Esta dualidad de cambio y continuidad se puede ver en forma sucinta en la tabla 2; y más adelante se ensaya con una periodización de la política que toma en cuenta el enfoque prevaleciente y los instrumentos empleados.

Tabla 2

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3.1 Período 1986-2000 Durante la primera fase (1986-1990), la preocupación central fue el subdesarrollo, cuyas manifestaciones centrales eran la desigualdad y/o la pobreza. En los distintos programas públicos, el objetivo estratégico fue el crecimiento económico y la política social subordinada o derivada de la política económica. Los programas de reducción de la pobreza formaron parte de la política social. La condición de pobreza estaba determinada por la exclusión y la ubicación de las personas en el polo inferior de la desigualdad requería la atención a sus necesidades básicas más importantes. Por lo tanto, el problema central que se trató de combatir no fue la pobreza, sino la desigualdad y la exclusión social mediante la generación de empleo y la atención a las necesidades básicas de la población más necesitada, como mecanismo para buscar el equilibrio entre los diferentes grupos de la sociedad (Gobierno de la República de Guatemala, 1986:1; el destacado es nuestro). En el Programa de Reordenamiento Económico y Social de corto plazo (PRES, 1986), sobresale la idea de una sociedad desigual, de grupos sociales que participan de manera diferenciada de los beneficios del desarrollo o que son excluidos de éste. El PRES reconocía que la sociedad guatemalteca estaba “dividida […] en dos grupos: los que tienen y los que no tienen oportunidades” (Gobierno de la República de Guatemala, 1986: 2). Se consideraba, además, que la exclusión era uno de los principales obstáculos para el desarrollo; y se manifestaba en la desigual tenencia de los recursos productivos, desigual distribución y redistribución de los ingresos (derivado de restricciones a la organización sindical y social), desigual acceso a oportunidades. Dentro de esta visión el empleo se constituye en el principal objetivo de la política económica y social. Y la inclusión se aborda como una “prioridad social por las implicaciones que tiene en el afán de buscar un equilibrio entre los distintos grupos de la sociedad” (Gobierno de la República de Guatemala, 1986: 1). Se planteó romper la tradicional separación entre los programas sociales y los económicos, considerando que el punto de equilibrio entre las políticas sociales y las económicas era la generación de empleo; el cual también debía ser el indicador de los avances del proceso de reordenamiento nacional. Para ello se proponía que el Estado orientase gran parte del gasto público a la generación de empleo emergente, pues éste incrementaría la capacidad de consumo estimulando la creación de empleo en el sector productivo, lo que se vería reforzado por un estímulo a las exportaciones (Gobierno de la República de Guatemala, 1986: 6).

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Estrategias de reducción de la pobreza en Guatemala 1985-2009

Al iniciar la década de los 90, la concepción de la pobreza no varía sustancialmente, pues es vista como necesidades básicas insatisfechas; por lo que las políticas de reducción de la pobreza estaban también destinadas a la generación de empleo, inversión en capital humano y en transferencias a los sectores de extrema vulnerabilidad (Gobierno de la República de Guatemala, 1991:39). Sin embargo, se da un giro en el sentido de que ya no es el Estado el que debe generar empleo, sino mantener la estabilidad macroeconómica para que la iniciativa privada pueda crearlo y absorber la mano de obra desempleada. Además, se empieza a tratar de manera explícita dentro del programa de gobierno, el tema de la apertura comercial y la liberalización de la economía, así como las primeras medidas de ajuste estructural que implicaban la necesaria reducción del Estado. No es de extrañar entonces que el programa económico y social estuviese estructurado en tres partes: la primera corresponde al campo macro económico y el comportamiento de sus variables importantes; la segunda, a la estrategia social; y la tercera, a las estrategias económicas sectoriales. Se dispuso de los resultados de la Encuesta nacional sociodemográfica (ENS), que se llevó a cabo en 1989, y que alertó sobre los altos índices de pobreza. Según este estudio la pobreza general alcanzaba un 75% de la población total, aunque de acuerdo con reestimaciones del Banco Mundial, con fines comparativos con la Encuesta nacional de condiciones de vida del año 2000 (Encovi, 2000), la pobreza medida por medio de la línea de consumo fue del 62% (Banco Mundial, 2003: 39). La evidencia empírica sirvió para incluir entre los objetivos de la política social la reducción de la pobreza, la cual formaba parte de las políticas de: 1) Empleo y salario; 2) Educación; 3) Salud; 4) Seguridad alimentaria y nutrición; 5) Previsión social; y 6) Vivienda. Las políticas encaminadas a reducir la pobreza se centraron en “la generación de empleo productivo, en el aumento de la inversión en capital humano y en transferencias a los sectores de extrema vulnerabilidad”. Esto se lograría mediante políticas macro económicas destinadas a mantener las condiciones de estabilidad, liberalización de mercados, incentivos apropiados y arreglos institucionales de apoyo. Del lado de las políticas sociales los logros se alcanzarían garantizando el mejoramiento de aspectos como educación, nutrición, salud y capacitación (Gobierno de la República de Guatemala, 1991:39). Los objetivos sociales definidos en la política social fueron: 1) reducir la pobreza extrema, 2) desarrollar la capacidad produc-


tiva de la población en extrema pobreza, 3) mejorar y capacitar los recursos humanos, 4) ampliar la cobertura y mejorar los servicios de salud, y 5) reasignar recursos hacia los sectores sociales, salud y educación (Gobierno de la República de Guatemala, 1991:39-40). Para cumplir con tales propósitos, se creó el Fondo Nacional para la Paz (Fonapaz) con el objeto de financiar programas y proyectos de atención a la población desarraigada y a otros sectores afectados por el conflicto armado; y se impulsa la constitución de un fondo de inversión social que se denominaría Fondo de Emergencia Solidaria Social (FESS) a través del cual se realizaría inversión productiva a favor de los sectores más pobres (Gobierno de la República de Guatemala, 1991:40-41). También se propuso la descentralización y la desconcentración de los servicios de salud y educación, que contarían con nuevas formas de administración y fomentar la actividad comunitaria como instancia de orientación y supervisión (Gobierno de la República de Guatemala, 1991:41). Los principales instrumentos de la política social fueron: 1. El empleo y salario. 2. Educación. 3. Salud. 4. Seguridad alimentaria y nutrición. 5. Previsión social. 6. Vivienda. Sin embargo, el objetivo central de la política pública siguió la línea del programa de ajuste estructural, la estabilización y reactivación económica, con el fin de crear condiciones para el crecimiento económico el cual se traduciría en generación de fuentes de empleo y con ello la recuperación del poder adquisitivo de la población de menores ingresos. El 15 de junio de 1994 en París, Francia, se presentó el Programa Prioritario de Inversión Social para el Combate a la Pobreza y la Consolidación de la Democracia. El documento contiene una descripción de la situación de la pobreza para el año 1989. Implícitamente, el concepto de pobreza que se utiliza en ese documento es el de necesidad; que hace referencia a la “carencia de bienes materiales” (Spicker, 2009:302). Además, consideraba como factores determinantes de la pobreza el bajo nivel educativo, las altas tasas de mortalidad infantil y la desnutrición; la cual tiene como causa la ingesta insuficiente, déficit

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en agua potable y saneamiento ambiental y déficit habitacional (Segeplan, 1994:1-2). Coincidiendo con esfuerzos previos, en dicho programa se atribuyen los altos índices de pobreza a tres factores básicos: 1) la recesión económica y la alta inflación de la década de los 80, que condujeron a un deterioro de los salarios reales y aumento del desempleo y subempleo; 2) la crisis económica y la baja carga tributaria con el consiguiente deterioro del nivel, calidad y equidad del gasto público, y su impacto en el gasto social; y 3) la ineficiencia institucional prevaleciente en el sector público (Segeplan, 1994: 3-4). La política de combate a la pobreza se fundamentó en: “Los criterios de subsidiariedad, solidaridad comunitaria, corresponsabilidad y autoayuda, focalizada y cercana a las necesidades sentidas de la población. Entes centrales de este nuevo camino en el combate a la pobreza son las comunidades y sus formas de autoayuda, instituciones intermediarias y gobiernos locales [...] Las políticas de combate a la pobreza están orientadas, en el corto plazo, a aliviar las manifestaciones más agudas de ésta, así como a mejorar los indicadores sociales básicos[...]” (Segeplan, 1994:4). Los sectores priorizados para la reducción de la pobreza fueron: educación preprimaria y primaria; la inversión; el fortalecimiento institucional con programas como el Programa Nacional de Autogestión para el Desarrollo Educativo (Pronade), Fondo de Inversión Social (FIS) y Fondo Nacional para la Paz (Fonapaz), entre otros. Durante el período 1996-2000, a pesar de que los Acuerdos de paz privilegian el papel del Estado y la participación ciudadana en la definición y ejecución de las políticas públicas, adquiere carácter de política de Estado el decálogo del Consenso de Washington.3 Al poner al centro el papel del mercado se da una ruptura total con el enfoque de la desigualdad entre grupos sociales, aunque ocasionalmente se reconoce en el discurso la desigualdad como uno de los factores desencadenantes de la pobreza. En 1996, se presenta un esquema de acción integral socioeconómico que establece tres ejes denominados compromisos: el político, el social y el económico. En el primero se conside-

Williamson (1990: 7-16) identificó las siguientes políticas: 1) reducir el déficit fiscal; 2) priorizar el gasto público; 3) reforma fiscal; 4) liberar las tasas de interés para que sean fijadas por el mercado; 5) de igual manera el tipo de cambio ya sea determinado por las fuerzas del mercado o un nivel consistente con los objetivos macroeconómicos; 6) liberalización del mercado exterior; 7) promoción de la inversión extrajera; 8) promoción de la competencia mediante la desregulación; 9) la privatización, y 10) los derechos de propiedad.

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ran temas relacionadas con la construcción de la paz, la democracia, y el Estado de derecho, entre otros; en lo social, el desarrollo humano integral, educación, cultura, trabajo, salud, protección del medio ambiente y el concepto de un “país de propietarios”; en lo económico, la inversión productiva, reglas claras y estables, inversión, infraestructura, desarrollo local y derechos del consumidor, competencia y competitividad (Segeplan, 1996: 13). Y, aunque no aparece en forma explícita como parte de los compromisos, la pobreza se aborda como uno de los elementos de lo que el programa denomina Compromiso Social con el Desarrollo Integral. Se considera que “las personas que viven en pobreza y pobreza extrema se caracterizan por un bajo nivel de escolaridad y educación, así como una precaria situación de salud”(Segeplan, 1996: 47). En sentido estricto no hay una explicación de las causas o factores que determinan la pobreza en Guatemala, sino más bien se enumeran hechos que agravan o son trasmisores de la pobreza: 1. la recesión económica y la inflación ya que provocaron un deterioro del ingreso per cápita y el aumento del desempleo y subempleo; 2. la crisis económica y la baja carga tributaria que incidieron en la calidad y la equidad del gasto público social; 3. la ineficiencia institucional del sector público expresada en la alta centralización administrativa, sus dificultades para adecuarse a las necesidades de las comunidades, entre otros. Por aparte, se señala la distribución desigual del ingreso y la riqueza como una de las principales causas que explican los altos niveles de pobreza y pobreza extrema (Segeplan, 1996: 49 y 50). A partir de esta descripción se define que: “La política gubernamental de combate a la pobreza se basará en los criterios de subsidiariedad, solidaridad comunitaria, corresponsabilidad y autoayuda, focalización y cercanía a las necesidades sentidas de la población. Entes centrales de este nuevo camino en el combate a la pobreza son las comunidades y sus formas de autoayuda, instituciones intermediarias, organizaciones no gubernamentales, gobiernos departamentales y locales” 4 (Segeplan, 1996: 52). 4 5 6 7

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La política, en términos operativos define tres líneas estratégicas de acción: Primero, un programa de emergencia que se focaliza en grupos metas y regiones prioritarias. El principal instrumento son los Fondos Sociales como mecanismos de intermediación financiera (FIS, Fonapaz,5 Fodigua,6 Fonatierra,7 Foguavi , entre otros). Segundo, el impulso de reformas institucionales en los sectores de mayor impacto en el combate a la pobreza con el fin de mejorar la capacidad de ejecución. Se incluye la descentralización administrativa y el fortalecimiento de los gobiernos locales y departamentales. La tercera línea de acción estratégica es el reordenamiento de las políticas sectoriales, el mejoramiento de la eficiencia del gasto público y su reorientación hacia las prioridades del combate a la pobreza: educación, salud, agua potable, saneamiento ambiental, soluciones habitacionales y desarrollo rural (Segeplan, 1996: 53).

3.2 Período 2000-2007 A principios de los 2000, se dio un entorno internacional favorable para el impulso de políticas de reducción de la pobreza. Producto de la crisis de la deuda externa en América Latina en los años 90 el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional reforzaron la iniciativa para los Países Pobres Altamente Endeudados (PPAE); en el mismo año, las Naciones Unidas aprobaron los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), en los que se fijó la meta de reducir la extrema pobreza en un 50% para el año 2015 tomando como año base la extrema pobreza de 1990. Y aunque Guatemala no era un país altamente endeudado según los indicadores internacionales, impulsó la Estrategia de Reducción de la Pobreza dentro de los lineamientos y asesoría del Banco Mundial. Esto fue posible porque al final de la década de los 90 se podían constatar los resultados económicos y sociales derivados de la aplicación de las políticas neoliberales en América Latina y fue creciendo la preocupación por la persistencia o incremento de la pobreza y la desigualdad. A pesar de ello, la explicación de las causas por las cuales se reproducía o ampliaba la pobreza y la marginación se dio fundamentalmente desde la perspectiva del pensamiento dominante que definía al mercado como instrumento regulador del funcionamiento de la sociedad. Por un lado se insistió en la consideración de que en lo social el resultado del modelo de desarrollo era una constatación de la aplicación parcial o insuficiente de las reformas de primera generación que tuvieron como fin reducir el papel del Estado para fortalecer la economía de mercado y que era necesario

Como se puede apreciar, el contenido de este párrafo es muy similar al elaborado por el gobierno anterior. Fondo de Desarrollo Indígena Guatemalteco. Fondo Nacional de Tierra. Fondo Guatemalteco para la Vivienda.

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profundizar éstas y aplicar reformas para la formación de capital humano. Es decir, que la pobreza se veía como un fenómeno ajeno a las políticas neoliberales y más bien subyacía la tesis de la desigualdad como necesaria para el crecimiento: en la curva de Kuznets significa que dado cierto nivel de recursos la desigualdad permite que el sector de altos ingresos genere excedentes que se pueden destinar al ahorro e inversión. En un proceso constante de acumulación, la creciente inversión demanda mayores recursos y con ello presión hacia una mayor desigualdad pero en forma decreciente a tal punto que el incremento del empleo y los ingresos revierten la curvas de la desigualdad y la pobreza (Brenner, et ál., 1991); otros han postulado la misma idea de una manera más simple: para que el PIB alcance a los pobres el pastel tiene que ser más grande. Y, mientras el crecimiento llegaba también a los pobres se hacía necesario acompañar las medidas de segunda generación con medidas que mitigaran el drama de la pobreza. Sin embargo muchos países con altos índices de pobreza enfrentaban el problema de la deuda externa que se venía arrastrando desde los años 80, y el pago de su servicio comprometía seriamente la inversión para el desarrollo e implicaba riesgos de insolvencia.8 Frente a este hecho el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional con el objetivo de reducir el endeudamiento externo de estos países, lanzan la iniciativa para los Países Pobres Altamente Endeudados (PPAE) que fue conocida por sus siglas en inglés como HIPC.9 La iniciativa fue reformulada y reforzada en 1999, para permitir que otros países se pudieran beneficiar de un mayor volumen de alivio de la deuda. También se fortaleció el vínculo entre el alivio de la deuda y el diseño de estrategias para la reducción de la pobreza,10 que debía elaborar cada país que fuera parte de la iniciativa. Como ya se mencionó, en septiembre del 2000, las Naciones Unidas en Asamblea General 55/2 aprueban los ODM que establecen la meta de reducir a la mitad el porcentaje de pobreza extrema para el año 2015. Para fines de medición, se considera en esta situación a las personas cuyos ingresos son inferiores a un dólar por día. Vinculado a los Objetivos del Milenio, en marzo del 2002, se realizó la Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo (Consenso de Monterrey) en la que expresamente se planteó que:

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“Nuestra meta es erradicar la pobreza, lograr un crecimiento económico sostenido y promover un desarrollo sostenible al tiempo que avanzamos hacia un sistema económico mundial basado en la equidad y que incluya a todos”. [A lo cual se agrega] “La movilización de recursos financieros, el aprovechamiento de esos recursos y el logro a nivel nacional e internacional de las condiciones económicas necesarias para alcanzar las metas de desarrollo convenidas internacionalmente, en particular las consignadas en la Declaración del Milenio, de eliminar la pobreza, mejorar las condiciones sociales, y los niveles de vida y proteger el medio ambiente[...]” (Naciones Unidas, Informe de la Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo, marzo 2002:2). Como parte de esta tendencia impulsada por los organismos internacionales, Guatemala, sin ser un país que calificara dentro de la iniciativa HIPC por su relativa baja deuda externa, diseña su programa de Estrategia de Reducción de la Pobreza (ERP), lo cual constituyó un quiebre en la política social en lo metodológico y conceptual. Tres estudios fueron decisivos para elevar la importancia del tema de la pobreza: El drama de la pobreza en Guatemala: sus rasgos y efectos sobre la sociedad, versión preliminar para su discusión (Segeplan, 2001); Mapas de pobreza de Guatemala, un auxiliar para entender el flagelo de la pobreza en el país (Segeplan, INE, IDIES, agosto, 2001); y Estrategia de reducción de la pobreza: el camino de la paz (Gobierno de la República de Guatemala, noviembre 2001). En el primer texto se definió la pobreza como: “Es una situación en la cual se carece de recursos para satisfacer las necesidades más básicas, generalmente materiales pero también sociales, culturales e, incluso, políticas.” “Como dice el Informe sobre desarrollo humano 2000: ‘la pobreza es más amplia que la falta de ingresos [...] es una privación en muchas dimensiones. Si el ingreso no es la suma total de la vida humana, la falta de ingreso no puede ser la suma total de la privación humana’ ” (PNUD, 2000:73). “La pobreza debe ser asociada, en consecuencia, a una limitación real para acceder al desarrollo humano, entendido éste como una ‘ampliación de las capacidades importantes

En la segunda mitad de la década de los 80, por iniciativa de Fidel Castro, se había generado el debate sobre la imposibilidad de pagar la deuda externa. Como parte del amplio debate entre deuda, crecimiento y desarrollo ver Miguel S. Wionczek La crisis de la deuda externa en América Latina Tomo I y II, y Stephany Griffith-Jones, Deuda Externa, renegociación y ajuste en la América Latina, de la serie Lecturas, de la editorial Fondo de Cultura Económica. Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) Initiative and Multilateral Debt Relief Initiative (MDRI)—Status of Implementation. http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/ TOPICS/EXTDEBTDEPT/0,,contentMDK:22326067~menuPK:64166739~pagePK:64166689~piPK:64166646~theSitePK:469043~isCURL:Y,00.html, Fecha de consulta, marzo 2010.

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para todos, capacidades tan básicas cuya ausencia impide otras opciones” (PNUD, 2000: 73). Bajo esta óptica, ser pobre implica limitaciones: a) b) c) d)

Para vivir una vida larga, saludable y creativa. Para mantenerse informados. Para tener un nivel de vida decoroso. A la dignidad, al respeto por uno mismo y por los demás.

De igual manera, en los Mapas de pobreza de Guatemala: un auxiliar para entender el flagelo de la pobreza en el país (Segeplan, INE, IDIES, agosto 2001) se plantea como un esfuerzo inicial sobre el conocimiento y combate a la pobreza. Textualmente se expresa que el documento:

Además, aunque no pretendía ser una política o estrategia de reducción de la pobreza, señalaba que:

“[…]busca brindar información sobre esta importante herramienta y servir de guía a quienes pudieran llegar a utilizarla. Explica en qué consiste, quiénes se benefician con su uso y cómo puede sacarse provecho de ésta” (Segeplan, INE, IDIES, agosto 2001: 8).

“El objetivo último de este informe es llamar la atención sobre las graves implicaciones que tiene para el país que el Estado de Guatemala no cumpla plenamente el mandato constitucional que define su razón de ser: la protección de la persona y la familia y que además no realice a cabalidad sus deberes primordiales de garantizar a sus habitantes la vida, la libertad, la justicia, la seguridad, la paz y, sobre todo, el desarrollo integral” (Segeplan, 2001:10). Dentro de ese objetivo y con información generada por la Encuesta nacional de ingresos y gastos familiares (Enig fam) 1998 y 1999, se estimó la pobreza general en un 56.7% y la

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extrema pobreza en 27.8% con base en la línea internacional de US$2.00 y US$1.00 para la pobreza general y extrema, respectivamente.

Utilizando como fuente de información el X Censo de población y V de habitación de 1994 y la Enig fam, 1998-1999, se estimó la pobreza por municipio.11 Los resultados a nivel nacional fueron levemente menores a los estimados utilizando solamente los datos de Enig fam: 54.33% de pobreza general y 22.77% de extrema pobreza. También se confirmó que la pobreza es mayoritaria en el área rural y entre la población indígena.

En el capítulo 3 se aborda la metodología empleada en Guatemala para la estimación de la pobreza.

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Sobre la base del diagnóstico realizado con la información proporcionada por el Censo de 1994 y particularmente con Enig fam, en septiembre del 2001, el gobierno lanzó públicamente la Estrategia de reducción de la pobreza: un camino para la paz (Gobierno de la República de Guatemala, noviembre de 2001). El propósito de la estrategia se recoge en la introducción, que textualmente dice: “La estrategia ha sido formulada por el Gobierno de la República para mejorar las condiciones de vida de los guatemaltecos más pobres, y así empezar a resolver el más grave problema que enfrenta la sociedad” (Gobierno de la República de Guatemala, noviembre de 2001: 12). Dentro de los objetivos no se prioriza un sector o estrato de la población sino que se plantea reducir la pobreza en general, es decir, la pobreza no extrema y pobreza extrema, aunque dentro de los principios generales se hace referencia que para superar los obstáculos que impiden reducir la pobreza (económicos, institucionales, asignación de recursos y su gestión) se prestará atención preferencial al área rural (Gobierno de la República de Guatemala, noviembre de 2001: 33). En el segundo quinquenio de los dos mil, los planteamientos centrales de la política fueron plasmados en el documento ¡Vamos Guatemala! Unidos por un mejor país, Programa de Reactivación Económica y Social, 2004/2005, con tres líneas

estratégicas: Guate solidaria, Guate crece y Guate compite (Gobierno de Guatemala, 2004:12). Debido a las alianzas electorales, la composición del gabinete y la propuesta de su plan, el gobierno se proyectó, y así fue percibido, como un gobierno empresarial. En ese sentido, la dirección de la política económica y social se centró en el factor económico sin alterar la estructura y mecanismos de distribución del producto social, y la respuesta para enfrentar la pobreza se dio desde la perspectiva del derrame. Es decir que la reducción de la pobreza fue considerada como un derivado o resultado del crecimiento económico. Textualmente se expresa que: “[...] se requiere de una estrategia nacional que propicie un crecimiento acelerado y sostenible de la economía nacional, basada en un ambiente de estabilidad macroeconómica, competitividad y apertura comercial, que estimule un aumento significativo de la inversión productiva, de las exportaciones y de la demanda interna. Además de ello, es necesario que la estrategia económica contribuya directamente a reducir el nivel de pobreza de los guatemaltecos y a incrementar la equidad en el acceso a oportunidades en un marco de sostenibilidad ambiental”[y se agrega como parte del objetivo del programa:] “La activación económica es el paso inicial para acelerar el crecimiento de la producción nacional, dinamizar el ingreso de todos los guatemaltecos, abatir la pobreza extrema y disminuir la exclusión” (Gobierno de Guatemala, 2004: 6-7).

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El impulso de la actividad económica se basaba en fortalecer la competitividad del país y generar condiciones de un clima de negocios propicio a la inversión. El programa incorporaba acciones de inversión social para garantizar el acceso a bienes y servicios básicos por parte de los grupos más vulnerables de la población. En esta línea, el programa consideraba esquema de protección social para grupos con índices socioeconómicos más deficientes, educación y capacitación, fomento a la actividad productiva rural y atención a población migrante. En el componente de competitividad se consideraba el apoyo a las micro, pequeñas y medianas empresas. El siguiente esquema resume los distintos componentes: El componente Guate solidaria estaba en relación directa con la estrategia de reducción de la pobreza, así como disminuir la desnutrición infantil y atender a quienes abandonan el sistema escolar. La meta era que al concluir el período de gobierno los municipios con mayor porcentaje de población en condiciones de pobreza tuvieran acceso a educación, salud, agua y saneamiento. En un principio, se focalizó las acciones del programa en 41 municipios identificados como de mayor vulnerabilidad alimentaria. El componente Guate crece contemplaba inversiones públicas, así como alianzas para la inversión pública y privada en sectores como vivienda, infraestructura (vial, portuaria y aeroportuaria), turismo y sector forestal. El componente Guate compite incluía proyectos de apoyo a la actividad productiva, fomento a las exportaciones, mejora de infraestructura y del clima de negocios, en este caso facilitando los procesos administrativos e impulsando la inversión productiva nacional y extranjera. El mecanismo de seguimiento del programa se basaba en una Comisión Ministerial que reportaba a la Presidencia de la República y que supervisaba a un Grupo Técnico Interinstitucional que interactuaba con el sector empresarial, la sociedad civil y las unidades ejecutoras. Además, y como parte de la lógica del ciclo político guatemalteco se abandonó el diseño de la ERP y en su lugar se impulsó Guate solidaria rural: Estrategia de reducción de la pobreza.12 Bajo el rubro de Pobreza y crecimiento, se aborda la pobreza la cual se define como: “El problema de la pobreza se puede definir como la imposibilidad de las familias de alcanzar un estándar mínimo de calidad de vida, interpretada ésta no sólo como el consumo de alimentos y la capacidad de vestirse y abrigarse, sino también como el acceso a educación, salud, agua limpia, entre otros satisfactores (Squire, 1993, citado por Segeplan, 2006:19). [...] Cuando una persona no logra satisfacer el estar bien nutrida, ni aun destinando para 12 13

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dicho fin todos sus recursos, se considera que la misma se encuentra en condiciones de pobreza extrema” (Segeplan, 2006:19). Esta estrategia se hizo pública a cuatro años de la resolución de los ODM en el 2000. A lo largo de la exposición de la estrategia, se reiteraba que ésta es coherente y tiene el fin de cumplir con dichos objetivos. En consonancia con esta posición hay un claro objetivo de segmentación o focalización: la extrema pobreza en el área rural. “La Estrategia se desarrollará inicialmente en los lugares poblados rurales más pobres de los municipios que han sido priorizados, para posteriormente extenderse, focalizada y gradualmente, al resto de comunidades rurales y municipios más pobres” (Segeplan, 2006:11). El programa también establecía metas en consonancia con los ODM: “Para alcanzarlo se tienen como metas, por un lado, la reducción a la mitad del porcentaje de la población cuyos ingresos sean inferiores a un dólar diario (Meta 1) y, por el otro, la reducción a la mitad de las personas que padezcan hambre (Meta 2), ambas con respecto a los datos observados en 1990” (Segeplan, 2006:13 y 25). Los datos estadísticos más próximos para el año 1990 corresponden a los de la ENS de 1989 con los que se estimó el porcentaje de la extrema pobreza (que se toma como referencia para medir el cumplimiento de los ODM), con base en la línea de pobreza de ingresos medida en US$1.00 (Paridad de poder adquisitivo) por día.13 Por consiguiente, para 1990 la base estimada es de 20% de población en situación de extrema pobreza y la meta para el 2015 sería del 10%. Conceptualmente la pobreza se mantiene dentro de la idea dominante de asociarla a los resultados del crecimiento económico y al ser humano como factor de producción y, como tal, la productividad de éste depende de la riqueza de su capital humano. En el esquema siguiente en el centro (espacialmente y conceptualmente) se puede observar como un bajo nivel de capital humano determina la acumulación de otros activos físicos financieros y sociales. La explicación de cómo la variación de activos o nivel de capital determina los cambios en el bienestar de los hogares aunque sigue la misma relación funcional que presenta el Banco

Aunque como se verá más adelante, al abordar los factores o determinantes de la pobreza y los instrumentos de política, en lo esencial, la concepción que se tiene de la pobreza es similar a la del gobierno anterior. Los datos sobre pobreza general y extrema pobreza estimada sobre el consumo per cápita (línea nacional) son de 62.8 y 18.1%, respectivamente. (INDH/PNUD, 2002:353)

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Mundial (véase figura 6) tiene un cambio importante. Para Guate Solidaria Rural, los eslabones directos son la formación de capital humano y la infraestructura pública estimulando la inversión privada. Los factores históricos institucionales indirectamente influyen en la distribución de activos o de riqueza y las relaciones de poder que ésta determina son desconocidas. La ejecución de la estrategia contemplaba la coordinación interinstitucional, bajo el liderazgo de Segeplan. Para efectos de coordinación, las instituciones públicas debían generar información a nivel de comunidad, así como llevar registros de personas o comunidades beneficiadas, para contar con datos que permitieran identificar programas y comunidades atendidas, con el propósito de realizar evaluaciones de impacto. La estrategia definía metas mínimas, denominadas condiciones mínimas, que cumplían las funciones simultáneas de establecer la línea de base para la intervención, focalizar los programas y constituir indicadores de metas a alcanzar. Cada meta mínima se clasificaba en las áreas de ingresos familiares, educación, salud, nutrición e higiene, vivienda, acceso a electricidad, agua y telefonía, ambiente y participación.

3.3 Período 2008-2010: ¿un nuevo período? En este período, se reformula la estrategia de reducción de la pobreza dentro de un enfoque más relacionado con la desigualdad que con el crecimiento económico y dentro de un

contexto más amplio de la política social. Para ello se crea el Consejo de Cohesión Social (CCS) el cual tiene como objetivo la atención a “los municipios en extrema pobreza, por medio de programas que se ejecutan con el apoyo articulado, efectivo y eficiente, de diferentes instituciones de gobierno” (CCS, 2010). Bajo la coordinación del CCS, se encuentra el programa presidencial “Mi familia progresa”(Mifapro) que tiene bajo su responsabilidad la parte central de la estrategia de reducción de la pobreza. Dado que el enfoque se fundamenta en la exclusión, la desigualdad y la injusticia, no hay un desarrollo conceptual sobre la pobreza. La visión es que la superación de ésta junto a una sociedad participativa e incluyente propiciarán la cohesión social. Y es sobre esta categoría que se conceptualiza: “Cohesión Social significa justicia social. Es el paso que coloca al ser humano al centro de nuestras políticas públicas abogando por una sociedad más justa, más democrática, más integrada, más cohesionada, donde la exclusión económica o étnica, política o social, sólo sea un mal recuerdo. [...] La Cohesión Social chapina expresa la voluntad de que se haga realidad el sueño de muchos guatemaltecos de lograr un país más equitativo, más igualitario, con menos pobreza, [...]” (Torres, febrero, 2008). En consonancia con un discurso socialdemócrata, la atención se centra en la realización del bien común, el bienestar de la persona humana. Y la pobreza se aborda desde una perspectiEstrategias de reducción de la pobreza en Guatemala 1985-2009

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va más amplia que reincorpora la desigualdad económica pero manteniendo el papel central del crecimiento económico. En la carta de presentación del Plan de la Esperanza, se define en los siguientes términos:

derechos a la salud, educación y nutrición, así como atender a familias en situación de pobreza y vulnerabilidad extrema mediante prestaciones y transferencias focalizadas, que les ayuden a satisfacer sus necesidades básicas.

“Crearemos y mantendremos las condiciones para que los actores productivos involucrados en el proceso económico puedan generar riqueza en forma sostenida, la cual se deberá traducir en desarrollo económico equitativo y sustentable, para beneficio de los propios agentes económicos y de la población guatemalteca, contribuyendo fundamentalmente en la generación de empleo, aumento del salario real y reducción de la pobreza” (UNE, 2007:ii).

Mifapro se creó con el objetivo de mejorar la calidad de vida de las personas que viven en condiciones de pobreza, aumentar la asistencia escolar de niños entre 6 a 15 años, mejorar las condiciones de salud de los niños menores de 6 años y de mujeres embarazadas y lactantes. Este programa busca contribuir a aliviar la pobreza monetaria en el corto plazo. El programa se inició con una cobertura en los 41 municipios más pobres del país, atendidos con anterioridad por el programa Guate solidaria del gobierno previo. En la actualidad (2010) la cobertura abarca 177 municipios en 20 departamentos, con una población beneficiada de casi 478,000 familias. El programa Bolsas solidarias se focaliza en el municipio de Guatemala y provee a las familias que viven en extrema pobreza una bolsa de alimentos en forma periódica, en especial a madres en etapa de lactancia y a niños. El programa funciona en alrededor de 375 asentamientos y beneficia a casi 50,000 familias.

Este encadenamiento que sustenta el modelo de desarrollo desde la década de los ochenta queda más claro en el objetivo general de la política de desarrollo económico: “Crear y mantener las condiciones para que los actores productivos involucrados en el proceso económico puedan generar riqueza en forma sostenida, que se traduzca en desarrollo económico equitativo y sustentable que beneficie a la población guatemalteca, contribuyendo fundamentalmente a la generación de empleo, aumento del salario real, reducción de la pobreza extrema, disminución de la desigualdad en la distribución de la riqueza y el consumo[…]” (Plan de la Esperanza, 2007: 126). Para lograr los objetivos en el Plan de la Esperanza se definen cuatro programas estratégicos: 1) Solidaridad, que incluye la política de desarrollo social y la de desarrollo municipal. 2) La estrategia de gobernabilidad que desarrolla lo correspondiente a la política de seguridad y Estado de derecho, política de desarrollo democrático, y la política legislativa. 3) Productividad que aborda la política de desarrollo económico, política de gestión de riesgo y atención a desastres. 4) Regionalidad referente a las relaciones exteriores. La política de desarrollo social en su objetivo general comprende orientar e integrar acciones de desarrollo social hacia el combate de la pobreza. Entre sus objetivos específicos abarca asegurar condiciones e inversiones que garanticen los

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El programa Comedores solidarios está dirigido a población urbana y busca atender a segmentos sociales en situación de inseguridad alimentaria, para el efecto provee de desayunos y almuerzos. Asimismo, proporciona servicios de asistencia médica y odontológica en algunos de los comedores. El programa Mi comunidad produce tiene un enfoque de desarrollo económico local y busca potencializar capacidades productivas, en lo que se refiere a productos de autoconsumo, así como fomentar emprendimientos que generen ingresos adicionales y fomentar el cooperativismo. El grupo meta está constituido por mujeres con o sin actividad productiva, hombres con actitud productiva, jóvenes emprendedores y grupos pro desarrollo. El programa se focaliza en 182 municipios con mayor porcentaje de pobreza y extrema pobreza. Los diversos programas de Cohesión Social no tienen metas definidas de manera explícita en lo que respecta al número de personas a beneficiar o reducción en el porcentaje de pobreza que se espera lograr. La tabla ilustra los distintos programas de Cohesión Social.


Las transferencias condicionadas en efectivo (TCE) son un instrumento de política social focalizada a hogares en condición de pobreza y pobreza extrema. Siendo su principal objetivo el de interrumpir la reproducción inter-generacional de la pobreza, a través del aumento en los niveles de capital humano. Las TCE nacen como respuesta al “fracaso” de las políticas universales, implementadas por los gobiernos latinoamericanos a nivel sectorial, para lograr la reducción de la pobreza. De acuerdo con Villatoro (2007:4), las primeras experiencias surgen en Brasil y México, específicamente de forma federal o centralizada en 1997 para México con PROGRESA y en el año 2003, para Brasil, con Bolsa Familia.

los gobiernos, organismos internacionales, banca multilateral, academia y sociedad civil, principalmente por la relativa fácil implementación, se considera que se respeta la libre elección de la compra de los bienes y servicios de consumo, es factible su monitoreo y evaluación, dinamiza los mecanismos de mercado y reduce las desigualdades de ingreso al ser una política focalizada a los hogares en condición de pobreza.

Las TCE son cantidades de dinero en efectivo que se entregan en forma directa con cierta periodicidad, a cambio del cumplimiento de una o varias condicionalidades por parte de los hogares, entre las principales se encuentran: asistencia regular a la escuela, visitas periódicas a los centros de salud, y en algunos programas se condiciona al nivel nutricional de los niños. Los programas de TCE han tenido gran aceptación entre Estrategias de reducción de la pobreza en Guatemala 1985-2009

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Tabla 4

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4. Medición de la pobreza 4.1 Criterios de medición Para diseñar y aplicar una política pública con el fin de enfrentar la pobreza se requiere dar cuenta de su magnitud, naturaleza, profundidad, causas y sus consecuencias. Para ello, explícita o implícitamente se asumen ciertos supuestos y conceptualización de la pobreza. Sin embargo, ante el reconocimiento de que la pobreza es un fenómeno multi causal en el que el impacto de cada factor varía según las condiciones concretas de cada sociedad, y ante las propias dificultades de contar con información estadística confiable la posibilidad de construir indicadores que permitan comprehender esa complejidad y multicausalidad ha sido limitada. Con el fin de poder llevar a cabo la medición de la pobreza, su conceptualización se ha reducido a una o pocas dimensiones o manifestaciones, seleccionando aquellas que más influyen o que pueden constituir una aproximación aceptable. El criterio más general es considerar que la pobreza es una condición de la persona o del hogar que está por debajo de una norma. Por esa razón el número de pobres, su ubicación geográfica, el sector o parte de la sociedad que está en esa condición, dependerá de la norma de bienestar que se establezca y la norma o criterio para determinar el mínimo aceptable, lo cual hace controvertidos los criterios de medición de pobreza. Atkinson (1998:10), por ejemplo, considera que: “El grupo de personas que se encuentra en el nivel más bajo de la distribución de ingresos ha recibido mucha atención en los estudios de pobreza. Muchos aspectos de este tema son controversiales, incluyendo la misma definición de la línea de pobreza, la cual se discute más abajo. Sin embargo, aun si estuviésemos de acuerdo sobre el punto a partir del cual uno deja de ser pobre (así como sobre otros temas, tales como las escalas de equivalencias adecuadas), todavía estaría la pregunta de cuál indicador de pobreza elegir”. La práctica seguida en América Latina, incluyendo Guatemala es partir del criterio de pobreza absoluta, es decir, emplear una medida que cuantifica el número de personas bajo un umbral de pobreza, para una fecha o tiempo dado y cierta ubicación

o área geográfica. Por lo tanto, la pobreza y su medición está asociada a una escala de privación de ciertos activos que bajo algún criterio se consideran básicos; los que, además, tienen que ser observables y medibles tales como el ingreso, el acceso a agua potable, etc. Ello define los principales criterios de bienestar: 1. La capacidad adquisitiva del ingreso o el consumo de bienes y servicios de las personas o los hogares en relación al umbral establecido. 2. El acceso de las personas o los hogares a una canasta mínima de bienes y servicios

4.1.1 Capacidad adquisitiva del ingreso de los hogares o personas Se considera que el ingreso de las personas puede ser una adecuada aproximación o uno de los principales factores que determinan la capacidad de compra o de consumo del mínimo de satisfactores que les proporciona bienestar. En este enfoque se hace una clasificación de las personas o los hogares según su nivel de ingreso y se considera pobres a quienes no alcanzan un umbral determinado de ingreso. En ese sentido, Sen (2000:114) en su texto sobre Desarrollo y Libertad al abordar “La perspectiva de la pobreza basada en las capacidades no entraña el rechazo de la razonable idea de que la falta de renta es una de las principales causas de la pobreza, ya que la falta de renta puede ser una importante razón por la que una persona está privada de capacidades”. Agrega que el enfoque “centra la atención en las privaciones que son intrínsecamente importantes (a diferencia de la renta baja, que sólo es instrumentalmente importante)” y que además hay otros factores que influyen en la privación de capacidades y por ende en la pobreza. Una de las principales críticas que se ha podido observar es la confiabilidad de los datos y la depuración necesaria de las bases de datos. Considerando que la entidad encargada de llevar a cabo la encuesta ha realizado una muestra adecuada por contar con la calidad requerida del marco muestral, cobertura, digitación, etc., por lo menos en el caso de Guatemala, se Estrategias de reducción de la pobreza en Guatemala 1985-2009

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constatan problemas de subregistro, especialmente en el decil superior de ingresos; falta de respuesta, entre otros. De cómo se corrigen estas deficiencias puede depender la clasificación de las personas u hogares como pobres o no y por lo tanto determinar el porcentaje de pobreza. También se ha considerado que dependiendo de la fecha en que se realiza la encuesta, los datos que se proporcionen sobre los ingresos pueden variar ya que éstos cambian a lo largo del año, particularmente en el área rural, o en ciertos sectores de la economía informal. La Comisión Económica para América Latina-Cepal (Feres, 1997: 11-13) utiliza el siguiente criterio para el agregado de los ingresos: 1. Remuneraciones de los empleados 2. Excedente de explotación 3. Impuestos directos 4. Arriendos imputados y arriendos efectivos 5. Prestaciones del nuevo sistema de seguridad social 6. Ajuste al concepto de ingreso disponible En Guatemala, el Banco Mundial, con los datos de la Encovi 2000, para la generación del agregado de ingresos para un hogar en un año, lo hizo a partir de la estimación de los: a) Ingresos obtenidos por actividades laborales, que incluye: salarios no agrícolas formales e informales, salarios agrícolas formales e informales; ingresos por trabajo independiente o por cuenta propia no agrícolas, formales e informales, e ingresos por trabajos independientes agrícolas. b) Ingresos no laborales. Este componente agrega alquiler de equipos y propiedad, intereses y dividendos, remesas, asistencia pública y donaciones, asistencia privada y donaciones, pensiones y compensaciones; y otros ingresos que incluyen las herencias, becas y premios de loterías. Una limitación importante para efectos de estandarizar la información es que el INE no ha definido, al menos de manera oficial, un agregado de ingresos de los hogares de tal manera que cada institución o investigador tiene que construir su propio agregado de esta variable. Un agregado de esta naturaleza no limitaría el requerimiento de hacer agregados propios según el objetivo del estudio o la investigación, como puede ser estudios de desigualdad en los ingresos salariales, por ejemplo.

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4.1.2 El bienestar medido por el consumo Por las limitaciones que tiene el ingreso se ha preferido utilizar el agregado del consumo o gasto como medida de bienestar. Este es el caso de Guatemala. Al igual que el ingreso, estadísticamente se elabora un ordenamiento de los hogares o de las personas según el gasto o consumo en que se haya incurrido en determinado tiempo. La regla es que se considera pobres a aquellas personas u hogares que no alcanzan un umbral de consumo o gasto determinado. Entre las ventajas se considera que el consumo tiene una mayor estabilidad en el tiempo, es decir, a diferencia del ingreso, el patrón de consumo de los hogares tiende a ser menos cambiante, lo cual permite captar mejor la información; por el nivel de desagregación que se requiere se pueden tener estudios paralelos como son los programas sociales y su impacto en la pobreza. Entre las dificultades se encuentra que por la amplitud de mercancías que consume un hogar y la diversidad de unidades de medida y cantidades, los cuestionarios que captan la información son voluminosos y por muy detallada que sea la información pueden ser incompletos. Por otro lado, “esas encuestas utilizan un período de referencia breve para indagar acerca de los gastos en alimentos mientras que los hogares tienen diferentes modalidades (específicamente, frecuencia) en lo que hace a la compra de estos bienes. Ello impide que, para muchos hogares entrevistados, se pueda alcanzar un valor de gasto total que resulte significativo como indicador de consumo” (Beccaria y Perlman, 2010:4). En Guatemala con la cooperación y el respaldo técnico del Banco Mundial se ha privilegiado el uso del consumo como medida indirecta de bienestar, pues de acuerdo con el Banco (2004: 263) ésta tiene tres ventajas: “En primer lugar, el consumo se considera como un mejor indicador de las condiciones de vida, puesto que fluctúa menos que el ingreso durante un mes o un año. Cuando los ingresos cambian (por ejemplo, en diferentes temporadas), en general los individuos usan sus ahorros (en efectivo y en especie) para normalizar el consumo durante el año. En segundo lugar, en general, los datos del consumo son más precisos que la información sobre los ingresos de los individuos. [...] Con frecuencia, [el ingreso] se subestima o es difícil de medir debido al ingreso informal o en especie. Por último, utilizar el consumo como medida del bienestar tiene la ventaja de que es posible derivar las


líneas de pobreza de los mismos datos, sin tener que recurrir a otras fuentes de información”. El agregado de consumo se obtiene con los siguientes componentes: • • • • • • • • • •

Consumo de alimentos comprados Consumo de alimentos no comprados (producción propia, regalos, donaciones) Transporte y comunicación Gasto en bienes de consumo Servicios domésticos y gastos legales Servicios básicos (agua, electricidad, gas) Valor anual del uso de la vivienda Valor anual del uso de los bienes durables Educación Salud (Banco Mundial, 2004:264)

4.1.3 La medición del bienestar aplicada a la Con datos de la Encovi 2000, se estimó para ese año un con- persona, al hogar o escala de equivalencias sumo per cápita (nivel de bienestar) de Q6,180.00 al año. Al hacer una división de la población por deciles se tiene que el menor ingreso promedio anual por persona fue de Q1,287.00; el promedio aumenta paulatinamente hasta el noveno decil con un valor de Q9,862.00 y da un salto en el décimo decil al alcanzar un ingreso promedio de Q23,543.00. ( Ver gráfica 2)

Los resultados de la medición de la pobreza, considerando el consumo como una aproximación al bienestar, arrojaron los siguientes datos.

La medición del bienestar también se puede centrar en la condición de las personas, la del hogar o aplicar alguna ponderación la composición por sexo y edad de los miembros que integran el hogar. En las tres opciones los resultados de la pobreza son diferentes. Generalmente, cuando se computa el agregado de consumo o del ingreso, algunos datos están especificados para las personas tal el caso de los salarios; otros pueden ser asignados al hogar, especialmente aquellos que se refieren al consumo que no puede ser atribuido a un miembro del hogar en particular (consumo de energía eléctrica, renta por el alquiler de la vivienda, etc.). Una posible ruta a seguir es obtener los ingresos o gastos totales de los hogares y posteriormente obtener el valor monetario per cápita para los miembros del hogar. En la opción de los hogares, aquellos que tengan el mismo valor monetario de ingresos y gastos tendrán el mismo nivel de bienestar independientemente de la cantidad de sus integrantes. Pero salta a la vista que aunque se tengan los mismos ingresos, los hogares difieren del número de miembros, y por lo tanto también difieren del grado de bienestar. Parece obvio que, dados iguales ingresos o gastos, a mayor número de personas en el hogar menor será el bienestar del hogar. Para el caso de Guatemala, el indicador de bienestar estimado por el Banco Mundial, que es el indicador oficial del país, está dado por persona. Aunque parece razonable estimar el bienestar por persona, sin embargo se ha señalado que las necesidades de cada uno de los miembros al interior del hogar son diferentes. El gasto o ingreso de las personas varía a lo largo de su ciclo de vida. Las

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necesidades de un niño o niña son diferentes a las del o de la adolescente o una persona mayor; el gasto entre los cónyuges puede ser diferente según el sexo, características de su actividad laboral, entre otros. Pero también dentro del hogar se pueden dar economías de escala. Por ejemplo, en la tabla de la OECD la escala de equivalencias para un hogar de cinco miembros es:

4.1.4 Acceso de las personas o los hogares a una canasta de bienes y servicios Los métodos para medir el bienestar por medio del ingreso o el consumo se fundamentan en la capacidad de las personas o los hogares para cubrir sus principales satisfactores. En cambio en este enfoque se específica sobre el acceso directo de las personas o los hogares a cierto número de bienes y servicios ya consumidos y que se consideran imprescindibles para el bienestar tales como la alimentación, la vivienda, el vestuario, salud y educación, entre otras; “vale decir, el bienestar se relaciona directamente con la satisfacción ex-post de necesidades básicas” (Beccaría, Feres y Saíns, 1997: 17).

4.2 Los principales métodos de medición 14 Los principales métodos de medición de la pobreza empleados por la mayoría de países de América Latina y los organismos internacionales son: • •

14 15

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El método de la Línea de Pobreza (LP) El método de las Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI)

• •

El método combinado (MI) de la Línea de Pobreza y las NBI Análisis multivariados

4.2.1 El método de la Línea de Pobreza (LP) El método de la línea de pobreza, que emplea como medida de bienestar el gasto o el ingreso mínimo que se requiere para adquirir una canasta básica de bienes y servicios necesarios para la sobrevivencia; por lo que se puede definir a la línea de pobreza “como el costo monetario de un nivel de bienestar de referencia para una persona dada, en un momento y un lugar dados. Las personas que no alcanzan ese nivel de bienestar se consideran pobres, y quienes sí lo hacen se excluyen de esa calificación” (Ravallion, 1998: 5). A partir de la clasificación de los hogares según el nivel de ingreso o consumo se estratifica a la población por medio de dos cortes: la línea de pobreza extrema y la línea de pobreza general. Éstas varían de un país a otro, según el nivel de precios y los patrones de consumo que tenga el grupo o sociedad donde se está determinando la línea de pobreza. Un método para determinar la línea de pobreza extrema se refiere a la suma de los precios de la canasta de alimentos. Otro, “corresponde al nivel de ingreso (o de gasto) que permite alcanzar un consumo predeterminado de calorías. Las necesidades calóricas se obtienen de estudios nutricionales, realizando supuestos sobre el nivel de actividad física”.15 La línea de pobreza total corresponde a la suma de valores de los bienes y servicios que requiere una persona para su subsistencia, por lo que incluye productos alimenticios y no alimenticios. Una vez definidas las líneas de pobreza para una población se obtienen los siguientes estratos: 1. Las personas en situación de extrema pobreza son aquellas que tienen un ingreso o gasto por debajo de la canasta mínima o básica de alimentados expresada en la línea de extrema pobreza. 2. Los pobres no extremos que están por encima de la línea de extrema pobreza y por debajo de la línea de pobreza. 3. La pobreza total que incluye a las personas pobres y pobres extremas, es decir, por debajo de la línea de pobreza.

El apartado aborda los principales métodos utilizados por la mayoría de países en América Latina y organismos internacionales, con énfasis en los métodos aplicados en Guatemala. Hay una amplia literatura que trata en extensión y profundidad el tema en español entre otros están: Ravallion, Martín (1998); Beccaría, Luis et. ál. (1997); Feres, Juan Carlos, Mancero, Xavier (2001a). Feres, J.C. y Mancero, X. (2001a:18)

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4. Los no pobres serán las personas que logran cubrir sus necesidades por encima de la línea de pobreza. El Banco Mundial (2004 y 2007), con el fin de hacer comparable la línea de pobreza entre los países, calcula líneas de pobreza internacionales de USD1 diario en términos de la Paridad de

Poder de Compra (PPC)16 por persona para la extrema pobreza y de USD2 –PPC para la pobreza general. Así, una persona se considera en extrema pobreza si tiene un ingreso o consumo igual o inferior a USD1 PPC, y se considera como pobre si su ingreso es entre USD1 y USD2 PPC diarios; y no pobre si su ingreso o consumo es superior a USD2.17 Cubierta la fase de identificación de las personas que están bajo la línea de pobreza o de pobreza extrema, el siguiente paso es obtener un indicador que resuma en un valor numérico la información, para lo cual existen diversas propuestas como son el índice de recuento, brecha de ingreso, el índice de Sen (1976), los índices paramétricos de James Foster, Joel Greer y Erik Thorbecke (1984). En Guatemala, con las estimaciones realizadas por el Banco Mundial (2004 y 2008) ha tenido amplia difusión el índice de recuento generalmente conocido simplemente como porcentaje de pobreza y porcentaje de pobreza extrema. También se ha estimado el índice de la brecha de pobreza y con ello el valor monetario de la brecha de pobreza (Gobierno de Guatemala, 2001: 76-87).

4.2.2 Principales indicadores con la línea de pobreza Medida de Índice de recuento Cuantifica el porcentaje de personas cuyo ingreso o consumo les ubica por debajo de la línea de pobreza. El porcentaje de pobres suele conocerse también con el nombre de incidencia de la pobreza. Su expresión matemática es:

Donde H es el índice (por su nombre en inglés headcount index), q representa el número de personas con un ingreso inferior al de la línea de pobreza, y n la población total que se tiene como referencia.

16 17

La Paridad del Poder de Compra (PPP, siglas en inglés) señala que el tipo de cambio nominal entre dos monedas debe ser igual a la tasa del nivel de precios entre dos países, de tal manera que la unidad monetaria de un país tenga el mismo poder de compra en un país extranjero. Banco Mundial. World Development Indicators 2007. Chapter 1. World View. Washington, D.C., USA. Development Data Group of the World Bank’s Development Economics Vice Presidency. abril, 2007; y Banco Mundial. World Development Indicators, 2004. Banco Mundial. Washington, D. C. Estados Unidos. Development Data Group of the World Bank’s Development Economics Vice Presidency. marzo de 2004. 423 p.

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Medida de brecha de pobreza La brecha de pobreza, PG (por sus siglas en inglés, Poverty Gap) mide qué tan lejos de la línea de pobreza se encuentran las personas pobres. En otras palabras, nos dice qué tan pobres son los pobres. A partir de la brecha se puede calcular el “valor de brecha” que es la cantidad en unidades monetarias que si se les entregara a los pobres los llevaría al nivel de la línea de pobreza, así como el índice de la brecha de la pobreza.

Donde: P es el nivel de pobreza; n es el tamaño de la población; q es el número de pobres; z es la línea de pobreza; yi es el ingreso per cápita del hogar; y tiene un valor normativo que puede ser establecido en diferentes niveles según la importancia que se le asigne al nivel de vida más bajo. En la gráfica 5 se pueden observar los grados de pobreza según sea el valor de alfa ( ).

El indicador de la brecha (PG) de la pobreza se puede calcular conociendo la Línea de la pobreza (z), el ingreso per cápita promedio de la población (y) y la incidencia de la pobreza (H). Primero, se obtiene la incidencia o recuento de la pobreza, luego, la brecha y finalmente el índice: En Guatemala, se tienen las estimaciones para los indicadores de FGT con base en los datos de Encovi 2000 y 2006 (tabla 6). Índice de Foster, Greer y Thorbecke, FGT Para Guatemala, con el apoyo técnico del Banco Mundial, se han estimados los índices paramétricos propuestos por Foster, Greer y Thorbecke (1984), que estima el grado de desigualdad entre los pobres. El índice también “puede interpretarse como una brecha de pobreza en la que se le asigna mayor peso relativo a los individuos mientras más lejos se encuentran de la línea de pobreza” (Feres y Mancero, 2001:35). Su expresión algebraica es la siguiente:

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Tabla 6


4.2.3 Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) El método de las necesidades básicas insatisfechas (NBI) es un método directo de medición de la pobreza en el que se considera que las necesidades de las personas u hogares, al no estar satisfechas, limitan su bienestar o su calidad de vida, por ejemplo, no tener una vivienda adecuada en calidad y espacio según el número de personas que la habitan, educación, salud, etc. Para obtener el indicador de pobreza se requiere: 1. “Definir las necesidades indispensables de un hogar o familia en los aspectos de educación, salud, condiciones de vivienda, empleo, servicios de la vivienda, etc. Una vez definidas las necesidades básicas se establecen los límites mínimos de satisfacción”. 2. “Seguidamente con base a la definición de las necesidades y los límites se procede a identificar a los hogares y la población cuya satisfacción se encuentra por debajo de los límites mínimos de satisfacción establecidos”. 3. “Lograr la mayor desagregación posible que facilite la comparación de distintas áreas, departamentos y municipios” (INE, 2006: 10). Y para poder arribar a una cuantificación, la Cepal (Feres y Mancero, 2001:9) construye el indicador a partir de considerar cuatro componentes: 1. acceso a una vivienda que asegure un estándar mínimo de habitabilidad para el hogar; 2. acceso a servicios básicos que aseguren un nivel sanitario adecuado; 3. acceso a educación básica; 4. capacidad económica para alcanzar niveles mínimos de consumo. En Guatemala, el indicador de NBI se calculó por primera vez con los datos del censo de población y habitación de 1981. Este ejercicio se repitió con los datos del censo de 1994 y del año 2002. Las necesidades básicas que se tomaron en cuenta siguen el esquema de la Cepal, adaptando las variables de acuerdo a la información de los censos. En la tabla 7 se describen las dimensiones y variables censales seleccionadas y el criterio para determinar cuándo una necesidad es insatisfecha tanto para el área urbana como rural.18

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Un detalle amplio de cada una de las necesidades básicas insatisfechas y por departamento para cada censo se encuentra en INE (2006). Estrategias de reducción de la pobreza en Guatemala 1985-2009

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Tabla 7

Los resultados medidos por la línea de pobreza y la metodología de las NBI difieren entre sí ya que miden diferentes aspectos de la pobreza y por lo tanto son complementarios. Sin embargo, debiera haber una tendencia en la que, en promedio, aquellos hogares con mayores niveles de pobreza en un método también lo fueran en el otro. Comparando los resultados

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para Guatemala se encuentran datos que merecen ser estudiados por no seguir esa tendencia. En la gráfica 6 se presentan los resultados de las NBI por departamento con datos del censo de población del 2002 y el recuento o índice de pobreza (medido por la línea de pobreza


utilizando el agregado de consumo) con estimaciones realizadas combinando el censo de población del 2002 con la Encovi del 2000. El promedio por departamento sigue la tendencia que a mayor pobreza por el método de la línea de pobreza, mayor pobreza por el método de la NBI.

Esta situación se refleja en la gráfica 6, pero se puede observar como la diferencia se invierte cuando se pasa de los departamentos de menor a mayor pobreza por NBI.

4.2.4 El método integrado (MI) de la Línea de Pobreza y las NBI

son iguales. El número de pobres puede variar dependiendo del número de variables e indicadores que se incluyen para la canasta de necesidades básicas a ser satisfechas.

Un tercer método resulta de la combinación de los dos anteriores en una matriz de doble entrada, cuyo resultado es un agregado de información que divide a la población en cuatro grupos:

Entre más variables se incorporen mayor será la probabilidad de que un hogar no tenga alguna necesidad satisfecha y sea clasificado como pobre, aunque su ingreso sea superior a la línea de pobreza. Por ello ante una misma muestra de hogares, es previsible que el número de pobres clasificados por el método de las necesidades básicas insatisfechas sea mayor que la cantidad de personas u hogares que estén por debajo de la línea de pobreza. De la relación de ambos métodos se pueden obtener las siguientes diferenciaciones: •

A partir del cruce del método de necesidades insatisfechas y de la línea de pobreza se puede observar que los resultados no

Pobreza crónica. Están dentro de este concepto las personas u hogares que tienen al menos una necesidad básica insatisfecha y cuyos ingresos o consumo están por debajo de la línea de pobreza. Estrategias de reducción de la pobreza en Guatemala 1985-2009

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• • •

Pobreza reciente. Tienen sus necesidades básicas satisfechas pero sus ingresos o consumo están por debajo de la línea de pobreza. Pobreza inercial. Tienen al menos una necesidad básica no satisfecha y sus ingresos están por encima de la línea de pobreza. Personas u hogares con integración social. También denominados integrados socialmente, porque no tienen necesidades básicas insatisfechas y sus gastos en consumo o ingresos están por arriba de la línea de pobreza.

Esta clasificación constituye una de las ventajas de la combinación de ambos métodos para diferenciar las políticas públicas a aplicar de acuerdo con el tipo o características de la pobreza. Los resultados para Guatemala indican que el 22.75% de la población se encontraba en una situación de pobreza crónica, es decir, por debajo de la línea de pobreza y por lo menos con alguna necesidad básica insatisfecha. El principal grupo son aquellos hogares con pobreza inercial. 19

blación y habitación de 1981. Posteriormente, fueron actualizados por funcionarios del Fondo de Inversión Social (FIS), a partir de la información del censo de población y habitación de 1994” (Segeplan, 2001:9). A partir de la información de Enig fam de 1998/1999 y el X Censo de población y V de habitación de 1994, en un esfuerzo conjunto de Segeplan, el INE y el IDIES de la Universidad Rafael Landívar, con el apoyo técnico del PNUD y del Banco Mundial, se realizaron mapas de pobreza con datos estimados a nivel de municipio. Este mismo esfuerzo se reeditó para actualizar los mapas de pobreza y desigualdad a nivel de municipios aprovechando la información de la Encovi 2000 y el Censo de población y vivienda del 2002. La metodología que se ha utilizado en Guatemala y se ha difundido en América Latina, con el apoyo técnico del Banco Mundial, es el análisis de estimación en pequeñas áreas (SAE por el acrónimo en inglés de Small Area Estimates) método desarrollado por Elbers, Lanjouw y Lanjouw (2003). La idea básica es generar un indicador de bienestar tomando como base la información procesada de las encuestas. Generalmente se emplean las encuestas de condiciones o de ingresos y gastos de los hogares para construir índices de consumo o de ingresos como variables aproximadas de bienestar. Una vez construido el índice, se identifica un conjunto de preguntas disponibles en los censos de población sobre las características de los hogares y de sus miembros y que, a la vez, estén en la encuesta.

4.2.5 Los mapas de pobreza Con el progreso de herramientas tecnológicas que permiten almacenar, manipular y desplegar información visual plana o en tercera dimensión y el avance de la información geográfica geo-referenciada se ha desarrollado el Sistema de Información Geográfica -SIG- (conocido como GIS, por su acrónimo en inglés, Geographic Information System). Estos valiosos recursos han sido incorporados en el análisis y construcción de mapas de pobreza con indicadores sobre desarrollo y bienestar, entre otros. “En Guatemala han sido utilizados, desde 1993, mapas elaborados a partir de índices de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI). Estuvieron basados en la información del censo de po-

19

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Cuando ya se tienen identificadas las preguntas y sus variables, se comparan para determinar si tienen el mismo comportamiento (histograma, análisis de media y varianza). Por ejemplo, los datos sobre la edad deben ser similares para el censo y para la encuesta ya que se trata de la misma población. La diferencia, debido a errores muestrales o porque medía un período de tiempo entre la fecha de levantado del censo y de la población, entre otros, se mide estadísticamente y si pasa de cierto rango no se toma en cuenta dicha variable. Una vez identificadas y seleccionadas las variables del censo y de la encuestas que son iguales y tienen el mismo comportamiento estadístico, se elabora un modelo econométrico con ellas, donde el indicador de bienestar es la variable dependiente o explicada; y el conjunto de datos, identificados y seleccionados en la encuesta, son las variables explicatorias.

Pobres inerciales, aquellos que no presentan problemas en ingresos o gastos, pero tienen al menos una necesidad básica insatisfecha.

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Mediante un proceso estadístico, se escoge el conjunto de variables que mejor se ajustan al comportamiento del índice de bienestar. Para ello el Banco Mundial ha desarrollado un programa (software) que facilita todo el trabajo de procesamiento y de cálculo.20 Cuando se tiene el modelo que mejor se ajusta a los datos del índice bienestar, se le aplican los datos del censo y con ello se estima el índice de bienestar del censo; luego se obtiene el promedio o porcentaje, según sea el caso por municipios. El dato o valor del índice es el que se traslada al mapa utilizando un software de SIG.

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Romero y Zapil realizaron un mapeo sobre los cambios del consumo, la pobreza y la desigualdad en el período que abarca Enig fam, 1998/1999 y la Encovi, 2006. La Enig fam se combinó con el X Censo de población y V de habitación de 1994, y la Encovi con el XI Censo de población y VI de habitación del 2002. Los resultados para la pobreza se muestran en los mapas a, b y c de la figura 8:

Es un programa gratuito disponible en: //iresearch.worldbank/PovMap/PovMap2/PovMap2Main.asp.

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4.3. Indicadores multivariados de pobreza Los indicadores de recuento de la pobreza que se han estimado en Guatemala a partir de los datos de Encovi 2000 y 2006 están midiendo, en última instancia, el consumo de los hogares o de las personas, ya sea el requerimiento mínimo de alimentos para la extrema pobreza o de una canasta básica de bienes y servicios para la pobreza general. Por ello se reconoce que, en sentido estricto, no deben considerarse como indicadores de la pobreza sino del consumo o del ingreso, según el agregado que se está analizando. Y aun reflexionando sobre la importancia y el valor que han tenido para la política pública los indicadores sobre la base del ingreso o del consumo, estos agregados reflejan solamente una de las dimensiones del desarrollo humano y de los derechos humanos y más específicamente de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Desc). No se desconoce la importancia del ingreso para la adquisición de los satisfactores del ser humano pero puede darse el caso de que aún teniendo cierto nivel de ingreso los hogares por factores de exclusión social o étnica, por ejemplo, padezcan privaciones que son esenciales para llevar una vida digna. Por ello un país puede tener un porcentaje de pobreza inferior a una medición que incorpore elementos como la desigualdad, la salud o acceso a medios de información. Tomando en cuenta las diversas limitaciones que tiene el recuento de pobreza, diversas instituciones como Cepal, el PNUD y el Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH), han planteado iniciativas o propuestas de nuevos indicadores que tomen en cuenta la compleja realidad de la pobreza, su multicausalidad y captar sus diversas manifestaciones que van más allá de la carencia de ingresos limitación de una canastas básica de alimentos. Al respecto se considera que: “Hay varios elementos de contexto que ponen de manifiesto la necesidad, y la urgencia, de avanzar en la construcción de una nueva aproximación a la medición de la pobreza, que amplíe la mirada e incorpore dimensiones analíticas no consideradas previamente. Entre estos elementos destacan la emergencia de nuevas visiones sobre el desarrollo y el bienestar (como el enfoque de derechos humanos y la perspectiva de las capacidades humanas) […]”. 21

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Por su parte, el Informe sobre desarrollo humano 1997 examina este problema mundial desde la perspectiva del desarrollo humano. Se concentra no sólo en la pobreza de ingreso sino en la pobreza desde la perspectiva del desarrollo humano, la pobreza como denegación de opciones y oportunidades para vivir una vida tolerable (PNUD, 1997:5). Es decir, que la pobreza “Puede implicar no sólo la falta de los artículos necesarios para el bienestar material, sino la denegación de la oportunidad de vivir una vida tolerable. La vida puede abreviarse prematuramente. Puede hacerse difícil, dolorosa o riesgosa. Puede estar privada de conocimientos y comunicación. Y se le puede robar la dignidad, la confianza y el respeto por sí mismo, así como el respeto de los demás. Todos son aspectos de la pobreza que limitan y afectan la vida de millones de habitantes del mundo actual” (PNUD, 1997:17). Figura 9

Diagrama de la portada IDH1997

La pobreza tiene muchas dimensiones

Y esas dimensiones pueden superponerse en diferentes combinaciones

El diagrama de la portada del Informe sobre desarrollo humano 1997 muestra que la pobreza humana tiene muchas dimensiones: cada zona delimitada por una curva larga representa una dimensión de la privación humana: vida breve, analfabetismo, exclusión y falta de medios materiales.

Palabras de Alicia Bárcena, Secretaria Ejecutiva de la Cepal, en la inauguración del seminario internacional “Medición multidimensional de la pobreza en América Latina”. Cepal, Santiago de Chile, 13 y 14 de mayo del 2010 La portada original está en tonos rojos y en el interior en blanco y negro.

Estrategias de reducción de la pobreza en Guatemala 1985-2009


Sin embargo, sería extremadamente complejo, costoso y poco práctico pretender incluir las diversas dimensiones y manifestaciones de la pobreza por lo que un indicador que quiera superar la estrechez del ingreso será siempre limitado y muy difícilmente podrá captar la tragedia y dolor de la exclusión, y la carencia de o negación de las opciones y oportunidades que son fundamentales para el desarrollo humano. Considerando estas dificultades con cierto y razonable sentido práctico se han ensayado otras alternativas de medición. Una de ellas es el enfoque de las Necesidades Básicas Insatisfechas, NBI, que se vio en el inciso 4.2.3, pero también ha habido otros esfuerzos importantes como el Índice de Pobreza Humana (IPH), el cual se construye sobre la base de tres indicadores: Longevidad tiene que ver con la supervivencia o la vulnerabilidad a la muerte a una edad relativamente temprana, y se mide por el porcentaje de personas que morirán antes de los 40 años de edad.

Informe sobre desarrollo humano 2009. De 135 países en desarrollo o subdesarrollados, Guatemala ocupa el lugar 76, el más bajo de Centro América y muy lejos del 11º lugar de Costa Rica. También se puede observar que utilizando la línea de pobreza internacional de USD1.25 al día, el 11.7% de la población guatemalteca se encuentra en una situación de extrema pobreza. Medida la pobreza por el IPH la pobreza es del 19.7%.

Cálculo del IPH-1 para Guatemala23 La fórmula para calcular el IPH-1 es la siguiente:

Donde: P1 =

El conocimiento que hace referencia a la privación de la lectura y las comunicaciones. Esta dimensión de la pobreza se recoge por medio del porcentaje de adultos analfabetos.

Probabilidad al nacer de no sobrevivir hasta los 40 años (multiplicada por 100)

P2 =

Tasa de analfabetismo de adultos

P3 =

Promedio no ponderado de la población que no usa una fuente de agua mejorada y de niños con peso insuficiente para su edad

El nivel de vida decente que se intenta captar por medio de dos indicadores: a) el acceso a servicios de salud y agua potable; b) el porcentaje de niños menores de cinco años desnutridos. Según el PNUD (1997:21), no se incluye el ingreso porque es engañoso y las necesidades varían de un país a otro. Por ejemplo, se puede tener un ingreso arriba de la línea de pobreza, pero por presión social, efecto de la publicidad o “consumo socialmente obligado” pueden haber necesidades no esenciales para la salud y por ello padecer de desnutrición. Para Guatemala, se puede agregar el ejemplo de las tarjetas de teléfono.

= 3 (Cuando = 1, el IPH es el promedio de sus componentes. A medida que aumenta, se otorga mayor ponderación al componente en el cual la privación es mayor). Datos para Guatemala: • Probabilidad al nacer de no sobrevivir hasta los 40 años (x 100) = 11.2 • Tasa de analfabetismo de adultos (%) = 26.8 • Población que no usa una fuente de agua mejorada (%) = 4 • Niños con peso insuficiente para su edad (%) = 23 Cálculo: P1 = 11.2

Al considerar también las diferencias que pueda haber en los tres indicadores entre los países subdesarrollados y los desarrollados, el PNUD estima el IPH-1 para países en desarrollo que incluye: Vida larga y saludable: la vulnerabilidad de morir a una edad relativamente temprana, medida según la probabilidad al nacer de no vivir hasta los 40 años. Educación: que se mide según la tasa de analfabetismo de adultos. Nivel de vida digno: medido según el promedio ponderado de dos indicadores: el porcentaje de la población sin acceso sostenible a una fuente de agua mejorada y el porcentaje de niños con peso insuficiente para su edad.

P2 = 26.8 P3 = (4 + 23)/2 = 13.5 y, consecuentemente, el IPH-1 para Guatemala es:

La utilidad de la información que proporciona el IPH se complementa con las estimaciones realizadas y publicadas en el 23

La metodología se describe sobre la base del anexo técnico de PNUD (1997:141) y los datos de PNUD (2009:190-191).

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Relación entre el IDH y el IPH El IPH en ningún momento se puede plantear como alternativa al IDH. Ambos están midiendo dimensiones diferentes del desarrollo humano y por ello son complementarios. El IDH como es conocido, tiene una mirada del conglomerado de la sociedad, es decir, su perspectiva es desde el conjunto del desarrollo humano de la sociedad; en cambio el IPH visibiliza la situación de mayores privaciones o de exclusión de un sector de la dicha sociedad. En el caso específico del IPH refleja el porcentaje de población que está siendo afectada por los tres indicadores que componen el índice. En la presentación del Informe sobre desarrollo humano (PNUD, 1997:23) se compara el IPH con el Producto interno bruto (PIB) y el índice de recuento de pobreza medida por el ingreso. El primero es una medida del crecimiento de la economía en su conjunto, o del promedio si fuera per cápita, y el índice de pobreza de centra en el porcentaje de personas u hogares que están por debajo de un nivel de ingreso. En la gráfica 7 se puede observar como un país puede lograr mayor nivel de desarrollo humano y, a la vez –como sería de suponer– se reduce la pobreza. Es un escenario en el que el desarrollo beneficia a todos los miembros de la sociedad o, por lo menos, es un desarrollo progresivo que cada vez alcanza a más miembros de la sociedad. En la segunda parte, de la gráfica se ejemplifica el segundo escenario: países que alcanzan un mayor nivel de desarrollo humano, pero que quedan rezagados en el ritmo con que están reduciendo su pobreza. Es el caso de Guatemala.

la distribución desigual de ese progreso y la pobreza humana generalizada remanente. Países como Namibia, Marruecos, el Pakistán, Egipto, Guatemala y Camboya ocupan un lugar superior en el IDH que en el IPH, lo que indica la necesidad de prestar mayor atención al desarrollo humano de los que sufren mayores privaciones”. Otros países también han trabajado en dirección de construir indicadores de pobreza que recojan en parte la multidimensionalidad de la pobreza. Entre de ellos, se puede mencionar el caso de México que a través del Consejo Nacional de Evaluación Política de Desarrollo Social (Coneval) publica los Mapas de Pobreza Multidimensional. 24 Las ventajas que tiene un índice de pobreza multidimensional como el que implementa Coneval son: • • • •

Incorpora un enfoque de derechos sociales. Se pueden analizar datos desagregados de población por etnia, área urbana o rural, por estado o municipio del país. Por la identificación de pobreza visibiliza a la población vulnerable. Al combinar el ingreso en forma explícita con componentes sociales facilita la complementariedad en el diseño de políticas económicas y sociales.

De acuerdo con PNUD (1997:26): “El IDH mide el progreso general de un país en cuanto al desarrollo humano. Puede ocultar 24

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Para una explicación detallada de la metodología puede consultarse: www.coneval.gob.mx/contenido/med_pobreza/6100.pdf

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Para la definición, identificación y medición de la pobreza • • • • • • • •

Ingreso corriente per cápita Rezago educativo promedio en el hogar Acceso a los servicios de salud Acceso a la seguridad social Calidad y espacios de la vivienda Acceso a los servicios básicos en la vivienda Acceso a la alimentación Grado de cohesión social.

• • • • • • • • • • •

Porcentaje de pobreza Índice de vulnerabilidad alimentaria Índice de marginación Calidad de vivienda Hacinamiento Abastecimiento de agua potable Servicio sanitario Asistencia escolar Precariedad ocupacional Porcentaje de extrema pobreza Retardo en talla.

Una vez identificadas las variables se computa la población: • •

que tiene alguna carencia con ingresos insuficientes.

A partir de ahí, se elabora una matriz gráfica con estas dos dimensiones. Su intersección representa la población en condiciones de pobreza multidimensional la que se define como: “Una persona se encuentra en situación de pobreza multidimensional cuando no tiene garantizado el ejercicio de al menos uno de sus derechos para el desarrollo social, y si sus ingresos son insuficientes para adquirir los bienes y servicios que requiere para satisfacer sus necesidades” (Coneval, 2009: 20). Y se complementa con la identificación de la población vulnerable por carencias sociales a aquella que tiene al menos una carencia social, pero tiene suficiencias de ingreso. Incluye a la población vulnerable por ingreso cuando éstos no son suficientes para satisfacer sus necesidades aunque tenga acceso a las carencias sociales arriba definidas. En Guatemala, no se ha realizado ninguna publicación oficial que incorpore en forma explícita la pobreza multidimensional. Incluso en la última evaluación de la pobreza realizada a partir de la Encovi 2006 el gobierno no publicó los indicadores sobre las Necesidades Básicas Insatisfechas. Segeplan en el estudio Vulnerabilidades de los municipios y calidad de vida de sus habitantes (2008) publicó los resultados de la construcción de un indicador que integra un conjunto de variables, entre ellos indicadores que se emplean para medir la pobreza por medio de las necesidades básicas insatisfechas y el índice de pobreza por el consumo. El resultado es un indicador que denominaron calidad de vida, concepto que se definió como “[...] el bienestar, felicidad y satisfacción del ser humano, que le otorga a éste cierta capacidad de actuación, funcionamiento o sensación positiva de su vida” (Segeplan, 2008:6). A los municipios se les clasificó en cinco niveles: Muy baja, baja, media, alta y muy alta. Las variables empleadas fueron:

Los resultados son coherentes con los obtenidos en los mapas de pobreza (Segeplan, 2001) y con los estudios de pobreza de Romero y Zapil (IDIES, 2007): los municipios de nivel de vida con una clasificación muy baja se ubican en los departamentos de Huehuetenango, El Quiché y Alta Verapaz; la mayoría de municipios con bajo nivel de vida se encuentran también en esos departamentos, pero se agregan Izabal y El Petén. Fuera del gobierno se tiene un primer ensayo del Consejo Centroamericano de Procuradores de Derechos Humanos (CCPDH): la propuesta de crear un índice de pobreza multivariado, dado que los actuales indicadores utilizados por los gobiernos en el área centroamericana y en particular en Guatemala se basan en el agregado de consumo o del ingreso y por ende hay una subestimación cuantitativa y cualitativa de la pobreza. Por ello, se considera que estos indicadores son muy limitados para hacer una evaluación de la pobreza desde la perspectiva de los Derechos Económicos Sociales y Culturales. El índice se fundamenta en que la pobreza no es sólo carencia de ingresos o consumo precario de alimentos y otros gastos básicos. “La pobreza es un drama social que afecta la vida espiritual y material de las personas, de las familias, de las comunidades, los pueblos y de las naciones[...] Es, además, falta de justicia, falta de equidad, exclusión de la participación política, es alto riesgo de contraer enfermedades y de mortalidad infantil, vulnerabilidad ante los eventos naturales, violencia, negación de la cultura, la recreación y el descanso. En otras palabras, la pobreza es causa y efecto de violación a los derechos humanos” (IIDH, 2008:32). Técnicamente, el índice es un agregado ponderado del conjunto de variables factible de cuantificarse según el Protocolo adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador) y que deberá irse ampliando conforme la información estadística disponible. Los derechos que se pretende incluir son:

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• Obligación de no discriminación • Derecho al trabajo • Condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo • Derechos sindicales • Derecho a la seguridad social • Derecho a la salud • Derecho a un medio ambiente sano • Derecho a la alimentación • Derecho a la educación • Derecho a los beneficios de la cultura • Derecho a la constitución y protección de la familia • Derecho de la niñez • Protección de los adultos mayores • Protección de las personas con discapacidad Aunque se realizó una primera aproximación con los datos de la Encovi 2006 se sugiere crear un comité técnico que incluya especialistas en derechos humanos para definir las variables que mejor se ajusten a los instrumentos internacionales sobre los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC) y los umbrales mínimo y máximo de cada variable. Las variables utilizadas para el caso de Guatemala fueron: • Gasto en teléfono • Gasto en Tv-cable • Consumo de electricidad • Tipo de piso de la vivienda • Ingresos monetarios per cápita del hogar • Gasto en libros • Tipo de sanitario en la vivienda • Tipo de techo de la vivienda • Educación promedio de los padres • Tipo de pared de la vivienda • Porcentaje que el ingreso cubre de la canasta básica alimenticia • Horas per cápita de trabajo de los receptores de in gresos • Número de empleos por persona • Afiliación al IGSS de los perceptores de ingresos • Gasto en Internet • Distancia al centro de salud, hospital • Acceso médico • Distancia acceso a agua • Agua entubada dentro del hogar • Hacinamiento • Escolaridad según la edad de los hijos La propuesta del índice lleva implícita una crítica al concepto mismo de pobreza y establece un ordenamiento o clasificación

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de menor a mayor bienestar, siendo 0 el hogar de menor pobreza y 1 para los hogares sin la carencia o privación de los indicadores. Se definen cuatro niveles determinados por cada uno de los cuartiles con las siguientes denominaciones: Cuartil 1: hogares en indigencia Cuartil 2: hogares precarios Cuartil 3: hogares con los satisfactores mínimos Cuartil 4: hogares que con un nivel satisfactorio. Según este indicador, un 22.0% de los hogares se encuentra en una situación de indigencia, es decir aquellos hogares que viven en las condiciones de extrema limitación sin medios para alimentarse, vestirse, privados de salud. Es un estado de indigencia estructural originado por la exclusión y la marginación.


Si a la población indigente se le agregan los hogares que viven en condiciones precarias, suman el 61.0%, es decir, el cuartil 1 y 2 (veáse gráfica 8a). Son aquellos hogares que apenas pueden cubrir sus alimentos para la sobrevivencia pero no cuentan con los recursos suficientes socialmente aceptados para llevar una vida digna. En el tercer cuartil se tienen los hogares con un disfrute mínimo de los Desc y finalmente los hogares con un disfrute satisfactorio de los Desc. Aunque no son estrictamente comparables los indicadores de recuento de pobreza por el consumo y el índice Desc, por ser conceptual y metodológicamente diferentes, a manera de ilustración se hace una comparación que puede ser útil en el sentido de que los métodos tradicionales de medición de la pobreza tienden a subestimar la precariedad o privaciones que sufren los hogares, lo cual se puede observar en la gráfica siguiente:

4.4 Los datos y principales resultados 4.4.1 Los datos y estimaciones de pobreza En el ámbito de la pobreza y la desigualdad, la parte conceptual y teórica ha tenido importantes avances. Entre muchos de los estudios y publicaciones se pueden mencionar a Sen (1992), Boltvinik (2000), Spicker (1999) y Fields (2001). Sin embargo, hay un rezago en la cuantificación. Una de las principales limitaciones ha sido la disponibilidad de información estadística adecuada, especialmente en métodos que intentan captar la multidimensionalidad de la pobreza. Con el avance de la tecnología de la informática que ha permitido procesar altos volúmenes de datos se irá ampliando la frontera de posibilidades de cómputo de estimar nuevos y más complejos indicadores de pobreza y de bienestar. En Guatemala, con la Junta Revolucionaria de Gobierno, en diciembre de 1944, según el INE se inicia la actividad estadística moderna, que dio como resultado el Censo industrial de 1946, el Censo de habitación de 1949, los Censos de población y agropecuario de 1950, y la Encuesta de ingresos y gastos de 1953. 25 El primer trabajo para obtener información estadística sobre las condiciones de vida de la población se realizó en el año de 1946 y cuyo resultado fue publicado por la Dirección General de Estadística (DGE) en 1948 con el título Estudio sobre las condiciones de vida de 179 familias en la ciudad de Guatemala. Por su relevancia histórica para las estadísticas de Guatemala y para los estudios de pobreza hacemos una breve referencia de sus principales resultados. El estudio fue llevado a cabo por el Ing. Jorge Arias B., durante el mes de agosto de 1946 en la ciudad de Guatemala. El propósito “[...]fué (sic) el de estudiar la forma en que las familias con diferentes niveles de ingresos y diferentes ocupaciones, distribuían sus ingresos entre los diferentes artículos de consumo y servicios” (DGE, 1948:5). Las 127 páginas abordan los siguientes temas: propósitos y método, características demográficas de las familias investigadas, ingresos, egresos, y finalmente, bases para establecer un sistema de pasos para el cálculo de un índice de costo de la vida. En total, se encuestaron 179 familias seleccionadas sobre la base de listas de personas afiliadas a diferentes grupos y que estuvieran en disposición de ayudar en la realización de la

25

http://www.ine.gob.gt/index.php/historia/34-organizacion/46-historia. Consultado en mayo 2010.

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encuesta (DGE, 1948:8). Los principales datos demográficos arrojan que en promedio había 5.42 personas por hogar. El 52.2% de las personas encuestadas eran mujeres. Los estimación de los ingresos se realizó agregando los datos sobre ingresos salariales, ingresos por trabajo efectuado dentro de la casa, alquiler de vivienda (piezas y casas) pensiones de gobiernos, obsequios monetarios de personas ajenas a las familias, e ingresos no monetarios, como la estimación del al-

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quiler de vivienda cuando la casa era propia. Los egresos se clasificaron en cinco grupos: alimentación; vivienda que incluyó alquiler, gastos de alumbrado, impuesto, amortizaciones de intereses por deuda de la vivienda; combustibles, vestuarios y otros gastos (gastos en salud, trabajo, transporte, escuela, libros, otros). A continuación, la gráfica 10 presenta un resumen de los principales resultados.


Según Carlos Mancia Chúa, coordinador de las Encovi, esta investigación fue la primera experiencia sobre aspectos socioeconómicos que se tuvo en el país, y aunque sólo es una muestra de la ciudad de Guatemala, con énfasis en la población asalariada, fue un paso necesario para iniciar el análisis de gastos realizados por los hogares.26 Con esta información se obtuvo, en 1946, la base del Primer índice de precios nacional. Ahora bien, por no ser una muestra representativa y no recoger información necesaria para definir una línea de pobreza o de necesidades básicas, no es posible estimar algún indicador de pobreza. También relata que posteriormente, en el año de 1953, se realizó el Estudio sobre condiciones de vida de 776 familias en 10 ciudades de la República de Guatemala utilizando la cartografía del Censo nacional de población de 1950, seleccionando 776 familias dispersas en 10 ciudades que se consideraron representativas del país: Guatemala, Escuintla, Cobán, Flores, Petén, Quetzaltenango, Coatepeque, Huehuetenango, Puerto Barrios, Chiquimula y Jutiapa. El objetivo básico de esta investigación, fue actualizar el estudio realizado en 1946 sobre el consumo e ingresos familiares. Entre 1955, con base en el Decreto 495 se realizaron: “el tercer y cuarto Censo económico de 1959 y 1965, el Censo industrial de 1977, el Censo artesanal de 1978, los Censos de población y vivienda de 1964, 1973 y 1981, los Censos agropecuarios de 1964 y 1979, y la Encuesta nacional de ingresos y gastos familiares de 1979/81” y en los años 1994 y 2002, el X y XI Censo nacional de población y el IV y V de habitación, respectivamente.

De 1985 a la fecha, las principales fuentes estadísticas para la estimación de la pobreza han sido las siguientes:

Encuesta nacional sociodemográfica (ENS, 1989) La Encuesta nacional sociodemográfica (ENS, 1989) tuvo como objetivo actualizar y analizar el comportamiento de las principales características sociodemográficas y de empleo a partir de requerimientos de la administración pública y entidades privadas. Entre las principales variables que se incluyeron en el cuestionario están: sexo, edad, grupo étnico, orfandad materna, nivel de instrucción. En materia de empleo se recopiló información sobre el empleo, características de la fuerza de trabajo, perfiles de participación económica, etc. Se puso énfasis en las actividades agropecuarias y empleo rural, entre otras (Mancia, entrevista, mayo 2010). Con los datos recabados en la ENS (1989): “[...]la Cepal (1991), y el Banco Mundial (1995) estimaron que la pobreza era bastante alta (80% y 75% respectivamente). Sin embargo, la variable de ingreso recopilada en la ENS 1989 fue sumamente subestimada en la medida en que se fundó en una serie muy restringida de preguntas sobre el ingreso. Análisis posteriores realizados por el PNUD (2000) y el Banco Mundial han intentado corregir esta sobre estimación y han dado estimaciones muy consistentes (63% y 62% respectivamente).” En el Informe nacional de desarrollo humano 2000 denominado Guatemala: la fuerza incluyente del desarrollo humano, el PNUD toma como base la ENS para estimar los indicado-

Tabla 11

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Entrevista con Carlos Mancía, Chúa, mayo 2010.

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res de pobreza utilizando como metodología del agregado de ingresos. En el informe se expresa que aunque existe la tendencia a considerar el consumo como medida de bienestar también “existen argumentos a favor de la utilización de los ingresos como indicador de pobreza, dado que éstos son un mejor indicador de las oportunidades existentes para un hogar o individuo” (PNUD, 2000:42). Agrega como argumento a favor Tabla 12

Tabla 13

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del ingreso es que la información es más fácil de obtener, sin olvidar que hay evidencia de una menor confiabilidad respecto a los datos recabados para el consumo. Sobre esta base, el agregado empleado fue el ingreso del trabajo sumado a otros ingresos. Las estimaciones fueron las siguientes:


Tabla 14

Encuesta nacional de ingresos y gastos de los hogares (Enigfam, 1998-1999)

sona mes; para la extrema pobreza fue de Q194.7 por personas y por mes. Los principales resultados fueron los siguientes:

Los objetivos de la encuesta fueron obtener información para elaborar la estructura de ponderación del Índice de Precios al Consumidor; de los ingresos y gasto de los hogares con el propósito de estimar los indicadores de pobreza y la distribución del ingreso; así como proporcionar información para las estimaciones de las cuentas nacionales.

Encuesta nacional de condiciones de vida (Encovi 2000)

Los principales temas que se abordaron son: características de la vivienda, equipamiento del hogar, la educación, asistencia social, hábitos de compra de alimentos, gastos diarios de bienes y servicios regulares como son alimentos, medicina, bebidas, combustibles y transporte; gastos mensuales, trimestrales y anuales de lo que pudiera ocupar e información sobre el empleo y actividad económica.

La Encovi (2000) se diseñó con el objetivo de levantar información para la estrategia de reducción de la pobreza cuyo fin era elevar el bienestar de la población. Entre los objetivos específicos están: conocer y evaluar las condiciones de vida de la población, determinar los niveles de pobreza y desnutrición; producir y valuar los principales indicadores de calidad de vida, pobreza y bienestar para Guatemala; diseñar estrategias, programas y políticas sociales, mejorando la focalización de los programas para la reducción de la pobreza y la aplicación del gasto, así como realizar monitoreos sobre los avances e impactos de los programas (IDIES, 2001: 5).

Para la medición de la pobreza, el PNUD (2000) utilizó el agregado de ingresos integrados por los ingresos del trabajo y otros ingresos. La línea de pobreza utilizada fue de Q389.3 por per-

El cuestionario de 47 páginas cubre 18 capítulos: 1) información que permite la caracterización de la situación habitacional de la vivienda y acceso a servicios; 2) capital social; 3) situa-

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ciones adversas y seguridad ciudadana: 4) participación en redes sociales, participación ciudadana y acceso a programas de asistencia social; 5) características y composición del hogar; 6) salud; 7) educación; 8) migración; 9) uso del tiempo; 10) actividades económicas; 11) fecundidad y maternidad; 12) gastos de autoconsumo; 13) ingresos diferentes al trabajo; 14) equipamiento del hogar; 15) negocios del hogar; 16) actividades agropecuarias; 17) ahorro y financiamiento; 18) antropometría para todas las personas del hogar (INE, boleta Encovi, 2000). La amplitud de la información recabada permite crear el agregado de consumo que fue el enfoque adoptado por el gobierno de Guatemala para los diferentes estimadores de la pobreza a partir de esta encuesta. En opinión del Banco Mundial (2004: 263), la medición de la pobreza por medio del consumo tiene las siguientes ventajas: primero, porque el consumo fluctúa menos que el ingreso a lo largo del año; segundo, la experiencia empírica ha demostrado que la información sobre los ingresos es menos precisa que la del consumo; y tercero, que la información para el agregado de consumo se construye a partir de la propia información de la encuesta sin necesidad de recurrir a fuentes externas. Para estimar la línea de pobreza el agregado de consumo incluyó los siguientes componentes: consumo de alimentos comprados; consumo de alimentos no comprados (producción propia, regalos, donaciones); transporte y comunicación; gasto en bienes de consumo; servicios domésticos y gastos legales;

servicios básicos (agua, electricidad, gas); valor anual del uso de la vivienda; valor anual del uso de los bienes durables; educación y salud. Para el cálculo de la línea de pobreza extrema y pobreza general27, se siguieron los siguientes pasos: La estimación de la línea de pobreza extrema se basó en el cálculo del valor de las necesidades calóricas mínimas para Guatemala. Con base en el consumo promedio de calorías recomendado para Guatemala (1,172) se ajustó la cantidad de alimentos para obtener una canasta que proporcione estas calorías. Utilizando los precios reales en el período que se levantó la encuesta y que enfrentaron los hogares encuestados en el tercer decil de consumo, se estimó el valor anual de la línea de pobreza extrema que fue de Q1,682.00. Para el cálculo de la línea de pobreza general, se obtuvo el coeficiente de consumo para las personas consumo de +/ -5% de la línea de extrema pobreza (es decir, un 5% arriba y abajo de Q1682.00). La proporción fue del 44.2% de consumo para alimentos y el 55.8% para productos no alimentarios. El valor monetario de la línea de pobreza extrema se dividió por la proporción de consumo alimentario (44.2%) con lo cual se obtuvo la línea de pobreza general. El Índice de profundidad de la pobreza (P1) representa la cantidad necesaria para que todos los pobres superen la línea de pobreza, general o extrema, expresada como porcentaje de la

Tabla 15 Metodología

27

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Descripción

Esta parte referente al cálculo de la línea de pobreza es un apretado resumen del texto del Banco Mundial (2004:281). En el Anexo 3 “Medición de la pobreza mediante la Encovi 2000” el Banco Mundial describe con detalle el procedimiento seguido para el cálculo de la línea de pobreza extrema y pobreza general (Banco Mundial, 2004: 275 - 287).

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Tabla 16

línea de pobreza y considerando la proporción que representa la población pobre en relación con la población nacional total. El Índice de severidad de la pobreza (P2) consiste en una derivación de P1 que considera la distribución del consumo total entre los pobres. En otras palabras, es una medida del grado de desigualdad que existe dentro de la población bajo la línea de pobreza.

Encuesta nacional de condiciones de vida (Encovi 2006) La Encovi 2006 constituyó un avance importante en las estadísticas para la medición de la pobreza. En primer lugar le da continuidad a la información sobre las condiciones socioeconómicas de los hogares que se produjo con la encuesta del año 2000, ello posibilita hacer estimaciones sobre el cambio en un período aproximado de seis años y determinar aquellas regiones que redujeron o aumentaron la pobreza y la extrema pobreza; en segundo lugar, la Encovi 2006 corrige algunos problemas que se tuvieron en el pasado, especialmente en la depuración y consistencia de las base de datos; y, finalmente, esta encuesta permite hacer estimaciones por departamentos.

Para la Encovi 2006, el INE (2007) se planteó tres objetivos: • • •

Conocer y evaluar las condiciones de vida de la población y los factores que la determinan. Aportar información para el diseño y estrategias de reducción de la pobreza, programas sociales, y proceso de modernización y descentralización del Estado. Generar información para el mejoramiento de los mecanismos de focalización del gasto público, el presupuesto y las inversiones.

La estructura del cuestionario y temas abordados es similar a la Encovi 2000: la vivienda y el hogar, seguridad ciudadana, participación en organizaciones y programas de asistencia social, característica de los hogares, salud, educación, capacitación para el trabajo, migración, empleo, otros ingresos, fecundidad y salud materna, gastos y autoconsumo, equipamiento del hogar, negocios no agropecuarios, actividades agropecuarias, y préstamos y compras al crédito (INE, boleta Encovi, 2006). Para los indicadores de la pobreza con base en los datos de la Encovi 2006 no hay un agregado y por lo tanto las publica-

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Tabla 17 Metodología

ciones oficiales del gobierno no contienen una medición de la pobreza por este método. La principal publicación que recoge y analiza los resultados del análisis de los datos de la Encovi 2006, (Banco Mundial, 2008:8) y que son la base oficial de los datos de la pobreza del país lo justifica en los siguientes términos: “[es…] el consumo y no el ingreso como medida de las condiciones de vida, ya que fluctúa menos que el ingreTabla 18

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Descripción

so, por lo general permite obtener mediciones con un menor margen de error y es más comprehensivo”. Para la estimación de la línea de la pobreza extrema y la pobreza general, se siguió el mismo procedimiento expuesto en párrafos anteriores. Los valores estimados fueron Q3,206.00 por persona al año para la extrema pobreza y de Q6,574.00 para la pobreza general.


5. Logros, carencias y retos para la reducción de la pobreza Las políticas específicas sobre la pobreza son recientes en la historia económica y social de Guatemala. Es a partir de los resultados sociales adversos, derivados de la implementación de las medidas conocidas como Consenso de Washington, que los organismos internacionales expresan su preocupación por el aumento y magnitud de la pobreza en América Latina. Ello se expresa en dos importantes informes: el primero, el Informe sobre el desarrollo mundial, 1990: Pobreza, del Banco Mundial, y el segundo, el Informe sobre desarrollo humano, 1990, del PNUD. Al final de la década, en 1999, el Banco Mundial y el FMI impulsaron las estrategias para la reducción de la pobreza (ERP), como parte del programa de concesión de créditos a países altamente endeudados (conocido como HIPC, por sus siglas en inglés) y en septiembre del año 2000 las Naciones Unidas en la Asamblea General 55/2 aprueba los ODM. Como parte de esa tendencia la política pública guatemalteca también ha seguido la misma trayectoria. Los principales avances se dieron a partir de la implementación de la Estrategia de reducción de la pobreza que tuvo como antecedente el estudio El drama de la pobreza en Guatemala: sus rasgos y efectos sobre la sociedad (Gobierno de Guatemala, 2001) que se presentó como una “versión preliminar para su discusión”. En noviembre del mismo año se impulsó la Estrategia de reducción de la pobreza: el camino de la paz (Gobierno de Guatemala, 2002). Dicha estrategia se fundamentó en la información obtenida por medio de los mapas de la pobreza combinando información de los censos y las encuestas, y se acompañó con una matriz de objetivos, metas e indicadores. El planteamiento de una política específica de reducción de la pobreza, que se plasmó como parte de las ERP seguida en varios países a instancias del Banco Mundial y el FMI, fue posible por un avance muy importante en la recolección y sistematización de información mediante el levantamiento de la Enig fam en 1989 y la Encovi del año 2000. Consolidó este esfuerzo el XI Censo nacional de población y VI de habitación del 2002 con el nuevo diseño del marco muestral y la realización de la Encovi del 2006. Como parte de la Estrategia de reducción de la pobreza 2004 – 2015 (Gobierno de Guatemala, 2003) fue importante la consulta que se hizo sobre ésta en 134 municipios del país, acti-

vidad que se conoció como “planificación participativa”. Este proceso de consulta tuvo como antecedente la experiencia de participación ciudadana en Baja Verapaz en los municipios de Cubulco, Rabinal, San Miguel Chicaj, Salamá y la emisión de la legislación sobre los Consejos de Desarrollo, que permitió un espacio para la discusión de la pobreza a nivel municipal y departamental (Gobierno de Guatemala, 2003:13). El resultado fue la elaboración de la Estrategia de reducción de la pobreza validada (ERP-V ) que integró la estrategia de reducción de la pobreza en los niveles municipal (ERP-M); departamental (ERPD); y regional (ERP-R). Es decir que, en el plano de la generación de información estadística para medir la pobreza, el conocimiento que se tiene de la misma en sus diferentes manifestaciones (la pobreza rural, en el sector indígena, en el nor occidente del país, etc.), el primer y único esfuerzo de consulta al nivel local de la estrategia, y el plantear políticas específicas de reducción de la pobreza, junto a instrumentos como las transferencias económicas condicionadas han constituido, en el marco del diseño de la política pública social, avances importantes. Sin embargo, al contrastar este esfuerzo con la cruda realidad social de Guatemala, los resultados son poco satisfactorios. La reducción de la pobreza general es lenta: de 1989 al año 2006 se pasó de un 62% de pobreza (estimación ajustada por el Banco Mundial) a un 51%, esto equivale a una reducción de 11 puntos porcentuales en aproximadamente 17 años. Hay que tomar en consideración que entre más alta es la proporción de pobreza, se pueden tener resultados positivos con un relativo poco esfuerzo de la política social. Conforme la pobreza se reduce es necesario incrementar el esfuerzo por cada punto porcentual que se desea reducir la pobreza. La situación es más grave ahora por lo menos por dos razones: 1. Según estudios del Banco Mundial (2008) de cinco puntos porcentuales de reducción de la pobreza aproximadamente la mitad se explica por las remesas del exterior y del interior del país. Un pequeño porcentaje se puede atribuir a un efecto del crecimiento económico; pero el principal esfuerzo e impacto pareciera provenir de los mecanismos de sobrevivencia que utilizan los hogares para mejorar su situación. Estrategias de reducción de la pobreza en Guatemala 1985-2009

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Ante la enorme desigualdad de acceso a recursos económicos, de educación y de redes sociales, y la limitación de las oportunidades, las estrategias seguidas por los hogares para salir de la pobreza serán de impacto muy limitado. 2. En los años 2000 y 2006, las estimaciones de incidencia de la pobreza extrema fueron de 15.7 y 15.2% respectivamente. Estadísticamente no es significativa la diferencia y con este hecho se puede afirmar que en seis años no hubo ninguna mejora en la reducción de la extrema pobreza, por lo que es razonable concluir que Guatemala está muy lejos de alcanzar la meta uno de los ODM: pasar del 20 al 10% de extrema pobreza en el 2015. (Pobreza extrema considerando la línea de pobreza de USD1.00 por persona al día). La meta es equivalente al 9% en la línea de pobreza nacional. Ante la política del Estado para reducir la pobreza y las modalidades o estrategias seguidas por cada gobierno, es pertinente preguntarse ¿Ha fracasado la política de reducción de la pobreza? ¿Habría mayor pobreza y con mayor profundidad si no se hubiera implementado la estrategia de reducción de la pobreza? A luz de los objetivos y metas que cada gobierno se ha planteado la respuesta es clara: La política pública ha fracasado en reducir la pobreza. La explicación del fracaso está en cómo ha sido su concepción, diseño, implementación y evaluación de la política. Entre otras razones por lo siguiente: Al analizar la línea de las diferentes políticas sobre la reducción de la pobreza, se puede constatar, primero, el principal esfuerzo para el diseño e implementación de las políticas de reducción de la pobreza está determinado en buena parte por los organismos financieros internacionales. Esto en sí mismo no es negativo; sin embargo, con excepciones matizadas para cada gobierno o funcionario público, las políticas no han tenido como origen un esfuerzo genuino al interior del país por reducir la pobreza. Han sido promovidas por influencia y en algunos casos han sido determinantes las tendencias internacionales o modas, ya sea los programas económicos y sociales (PES), de estabilización macroeconómica y ajuste estructural, las ERP, o las transferencias económicas condicionadas (TEC) que hoy se aplican en América Latina.

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La evaluación de los programas evidencia que, aunque explícitamente se especifican objetivos y metas para reducir la pobreza, esta política entra en contradicción o está subordinada a otras políticas (e intereses diferentes a los de reducir la pobreza), especialmente con la política económica. En efecto, el centro de atención, para los años 80 estuvo en el desarrollo como resultado del crecimiento económico. Y en el caso de las políticas seguidas por las administraciones del 2000 al 2008, forman parte de una estrategia más global que pone al centro el crecimiento económico. Con sus variantes, especialmente en el último período, subyace la teoría del derrame (spillover). El objetivo es lograr el crecimiento económico, ya que este genera empleo, incremento de la demanda de la fuerza de trabajo, etc. y por esa vía de encadenamiento se eleva el ingreso y se reduce la pobreza. Expresado por uno de los empresarios: “cuando sube la marea todos los barcos suben, no importa si son grandes o pequeños”. 28 Las políticas económicas diseñadas con el fin de elevar el crecimiento y la generación de empleo no han dado resultado para reducir la pobreza. Si se asocia los años de crecimiento económico al mismo período de las estimaciones proyectadas hacia los censos de población de 1994 y 2002, la economía creció a una tasa anual de 3.66%; sin embargo la variación porcentual de la pobreza fue 0.98 al pasar de 63.02% a 52.28% .29 Es posible entonces señalar que, por la multicausalidad de la pobreza, su reducción no se puede atribuir solamente al crecimiento económico. En efecto, en su informe el Banco Mundial (2008: 118 y 119) realiza estimaciones sobre el impacto de las remesas en la reducción de la pobreza, y con base en los datos de Encovi 2000 y Encovi 2006 calcula que la pobreza se redujo 5.2 puntos porcentuales. Al restar el impacto de las remesas la reducción de la pobreza es de 2.7% y la extrema pobreza, sin las remesas, se hubiera elevado de 15.7 al 18.3%. Considerando sólo la pobreza general, para reducir un punto porcentual el país necesitaría crecer por lo menos 4.2% anual, tasa que está por encima del crecimiento de los últimos 20 años, que según las cuentas nacionales con base al año 2001 fue de 3.5%. Cada gobierno ha implementado su propia política de reducción de la pobreza sin darle continuidad a los esfuerzos de su predecesor. Sin embargo, a pesar de los cambios de la estrategia de un gobierno a otro, la política económica de ajuste estructural, estabilización macroeconómica y apertura comercial ha mantenido continuidad desde que se abandonó el modelo de sustitución de importaciones.

Opinión expresada: Diálogo Interamericano, 2008. Organizado por Diálogos nacionales sobre la democracia en América Latina. Diálogo Interamericano y la OEA enero 2008- Guatemala, donde el autor tuvo oportunidad de participar. Estimación realizada a partir de datos de Romero y Zapil, 2009.

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Quienes estudian el fenómeno de la pobreza reiteran y comparten plenamente la concepción de ésta como un fenómeno multicausal que trasciende lo económico y se manifiesta de muy diversas maneras. Se considera que, a pesar de ello, en la política pública guatemalteca hay por lo menos tres esferas de acción o desafíos que no se han tomado en cuenta o que tienen una presencia muy débil y que por lo tanto pueden hacer fracasar o limitar el desempeño de la política para reducir la pobreza: la participación ciudadana; la desigualdad y exclusión; y la política económica-social, en particular la política agraria y la fiscal. Excepto en la ERP-validada (ERP-V ), en el período del gobierno 2000-2004, no se ha dado participación a la población, especialmente a los pobres. Y aunque la ERP-V se concibió como un proceso de planificación participativa y se reconoce que se dio sólo en 134 municipios de los 333 que integran el país, en lo fundamental fue un proceso de consulta, lo que fue importante, pero no constituye un espacio de participación ciudadana. Además los sujetos, quienes viven el drama de la pobreza, que por su condición también son excluidos de los espacios de la poca participación social, no tienen mecanismos para incidir en las políticas que agravan o efectivamente pueden contribuir a reducir la pobreza: el tratado de libre comercio, la política fiscal, entre otras. Hablar de pobreza es hablar de desigualdad, de exclusión en la distribución de los activos (productivos, conocimientos, salud y otros). Esta relación, que también es una relación de poder, y que es central en la explicación de la pobreza está ausente de las ERP. Como se vio en cada una de las estrategias, la principal responsabilidad de reducir la pobreza se deja al crecimiento económico y a un espontáneo impacto en la reducción de la pobreza. Finalmente, la política social (educación, salud, vivienda) es un componente necesario e imprescindible de cualquier política de reducción de la pobreza, pero ella por sí sola poco puede hacer. Ello explica por qué en Guatemala se ha avanzado en ampliar la cobertura educativa y de salud, pero eso no se ha traducido en reducción de la pobreza. Son necesarias otras políticas, que enfrenten la desigualdad y la distribución de la riqueza, particularmente la política fiscal en su sentido pleno como se planteó en los Acuerdos de paz y el Pacto fiscal.

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Siglas y acrónimos CCPDH CCS Cepal CIDH Coneval Desc DGE Encovi Enig fam ENS ERP ERP-D ERP-M ERP-R ERP-V FESS FGT FIS Flacso FMI Fodigua Foguavi Fonapaz Fontierra IDIES Igss IIDH INE IPH LP NBI Oacnudh ODM OEA OECD

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Consejo Centroamericano de Procuradores de Derechos Humanos Consejo de Cohesión Social Comisión Económica para América Latina Comisión Interamericana de Derechos Humanos Consejo Nacional de Evaluación Política de Desarrollo Social Derechos económicos, sociales y culturales Dirección General de Estadística Encuesta nacional de condiciones de vida Encuesta nacional de ingresos y gastos familiares Encuesta nacional socio demográfica Estrategia de reducción de la pobreza Estrategias de reducción de la pobreza en el nivel departamental Estrategias de reducción de la pobreza en el nivel municipal Estrategias de reducción de la pobreza en el nivel regional Estrategia de reducción de la pobreza validada Fondo de Emergencia Solidaria Social Índice de brecha de pobreza Fondo de Inversión Social Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales Fondo Monetario Internacional Fondo de Desarrollo Indígena Guatemalteco Fondo Guatemalteco para la Vivienda Fondo Nacional para la Paz Fondo de Tierra Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales Instituto Guatemalteco de Seguridad Social Instituto Interamericano de Derechos Humanos Instituto Nacional de Estadística Índice de Pobreza Humana Método de la Línea de Pobreza Necesidades Básicas Insatisfechas Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos Objetivos de Desarrollo del Milenio Organización de Estados Americanos Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (por sus siglas en inglés)

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PES PG PIB PNB PNUD PPAE PPC PRES Pronade Segeplan SELA SIG TCE TEC UN UNE

Programas Económicos y Sociales Brecha de Pobreza (PG por sus siglas en inglés, Poverty Gap) Producto interno bruto Producto nacional bruto Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Países pobres altamente endeudados (HIPC por sus siglas en inglés) Paridad de poder de compra Programa de Reordenamiento Económico y Social Programa Nacional de Autogestión para el Desarrollo Educativo Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia Sistema Económico Latinoamericano Sistema de información geográfica (GIS acrónimo en inglés de Geographic Information System) Transferencias condicionadas en efectivo Transferencias económicas condicionadas Naciones Unidas Unidad Nacional de la Esperanza

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