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Torres-Rivas, Edelberto y Cuesta, Pilar Notas sobre la democracia y el poder local. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2007. 130 p. ISBN 978-99922-62-52-8 1. Movimientos sociales, 2. Participación política, 3. Participación ciudadana, 4. Poder local.

© Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo 5a. Avenida 5-55 Zona 14, Edificio Europlaza, Torre IV, nivel 10 Ciudad de Guatemala, 01014 Primera edición: agosto 2007. Impreso en Magna Terra Editores


Índice Presentación

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Introducción

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Sección primera: Una reflexión general sobre la democracia y el poder local 1. Consideraciones generales sobre lo local 1.1. La democracia local y su potencialidad real 1.2. Lo público y lo privado, y la sociedad civil 2. Estructura y funciones del municipio 2.1. 2.2. 2.3. 2.4.

La descentralización La estructura fiscal del municipio Los Consejos de Desarrollo Una digresión histórica: cambios en la autonomía municipal

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3. La democracia local en movimiento: ejemplos varios

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3.1. Ejemplos de la vida municipal

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1) Totonicapán: la alcaldía indígena en el seno de la modernización 2) Modalidad política y conflictos en Barrillas, Huehuetenango 3) San Pedro La Laguna: modernización y participación política 4) San Juan Comalapa y la participación juvenil 5) San Antonio Ilotenango: los vaivenes de la participación democrática 6) Huité: la democracia local en una comunidad mestiza

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7) Sipacapa, Comitancillo, Río Hondo: la democracia participativa 3.2. Ejemplos de amenazas a la construcción de la democracia local 1) Castigos al margen de la ley 2) Los conflictos municipales sin democracia 3.3. Palabras finales, las posibilidades democráticas

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Sección segunda: La dimensión electoral en el ámbito municipal 1. La dimensión electoral municipal

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2. Algunos rasgos guatemaltecos de la elección municipal

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3. Los comités cívicos electorales

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Presentación

En torno a la preparación, difusión y debate de los Informes Nacionales de Desarrollo Humano, se desarrollan constantemente una diversidad de actividades y se producen trabajos que tienen como propósito acrecentar el conocimiento acerca de la realidad social de Guatemala. En algunos casos, documentos que se preparan como insumos para la preparación de los Informes, por la calidad de su contenido, son publicados con nombre de autor en la serie de “Cuadernos de Desarrollo Humano”. En otros casos, se han llevado a cabo estudios sobre temáticas que si bien no se han abordado específicamente en alguno los Informes publicados a la fecha, son relevantes para la agenda pública de desarrollo y pueden, perfectamente, llegar a constituir materia prima para la preparación de próximos Informes. Este es el caso del texto que ahora se presenta. Si bien la importancia que tiene el tema de la democracia para el desarrollo humano es materia obligada en prácticamente cada INDH publicado a la fecha, hasta ahora, no ha sido tema central de ningún Informe. El presente documento apunta a convertirse en un primer insumo para el diseño de un eventual Informe Nacional que tuviera como preguntas centrales ¿cuál es? y ¿cómo se consigue el Estado que requiere el desarrollo humano en Guatemala? Si queremos una “democracia de ciudadanas y ciudadanos” tal como lo señala el Informe sobre la Democracia en América Latina -PRODDAL-, que publicara


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el PNUD hace unos años, el tema de lo que ocurre en el espacio local, los contrastes entre el “deber ser” y lo que realmente ocurre en la práctica cotidiana de la democracia en el municipio, en la comunidad y en el hogar, es materia obligada de estudio. El presente trabajo se centra en el plano del municipio y para ello se nutre en gran medida de los aportes y estudios realizados por connotados investigadores nacionales y extranjeros especializados en el tema de la democracia y la participación local en Guatemala. A partir de ello, Edelberto Torres-Rivas y Pilar Cuesta han hecho un esfuerzo por examinar en este texto lo que ha significado para el país 20 años de ejercicio de la democracia en el plano de lo local. El tema es, por demás, importante puesto que la vida democrática tiene una dimensión nacional y expresiones regionales y locales. En Guatemala, a partir de la Constitución de 1985, se restableció plenamente la autonomía del municipio y se estableció el compromiso del poder ejecutivo de dotar a los municipios de recursos financieros que respalden la autonomía administrativa. El llamado “situado constitucional” corresponde al l0% del presupuesto general de ingresos que deben entregarse a las autoridades edilicias. Se promulgaron, posteriormente, tres leyes que complementan y respaldan el emergente poder local. Son ellas el Código Municipal, la Ley de Descentralización y la que crea los Consejos de Desarrollo. Constituye un tema de debate los posibles méritos de lo local en cuanto espacio que facilita la democracia participativa directa, personalizada; sin que por ello disminuya la importancia de la democracia representativa. Esta última tiene más importancia en los espacios mayores donde, por ejemplo, vota un millón para elegir


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a una minoría. En los espacios menores, la democracia participativa se asegura de una manera más directa, en virtud del conocimiento mutuo casi total que unos y otros tienen. Se corren algunos riesgos, pues al mismo tiempo, aparecen los peligros de esa proximidad, que alienta el clientelismo, las conductas patrimoniales, las influencias perversas de los poderes locales. En el ámbito municipal también puede ‘florecer’ lo autoritario, el caudillaje, la corrupción, la violencia. Una democracia nacional requiere una democracia local. Y, a su vez, no podemos esperar una democracia local distinta de lo que ocurre en el plano nacional. Están interconectadas, eso es ineludible. Pero hasta dónde? Esta y otras preguntas emergen con el estudio del tema. Motivados por esta realidad que emerge silenciosa y contradictoria, difícil pero esperanzadora, asumimos la iniciativa de PRODDAL de iniciar un acercamiento al problema de cómo se va construyendo, o dificultando, la democracia en el ámbito municipal. Esperamos que encuentren este texto estimulante y provocador. En el ínterin, no nos queda más que agradecer al programa regional de PRODDAL, con sede en Nueva York y a la Unión Europea la confianza depositada en el PNUD Guatemala y el apoyo financiero que ha hecho posible la realización y publicación de este estudio. Así también a la Embajada del Reino de Suecia y a la Embajada del Reino de Noruega quienes, con su apoyo incondicional al Programa de los Informes Nacionales de Desarrollo Humano en Guatemala, han hecho posible que Edelberto Torres-Rivas se dedicara a tiempo completo a preparar este texto. De igual manera al Programa de Voluntarios de las Naciones Unidas –UNV- y a la Embajada del Reino de España que hacen posible la participación de Pilar Cuesta en el equipo


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INDH. Sin el trabajo silencioso pero tesonero de Pilar, este estudio no habría sido posible realizarlo. A todo el equipo INDH, muchísimas gracias por el apoyo sustantivo y administrativo-financiero brindado.

Xavier Michon Director de País PNUD Guatemala de la Asunción, Agosto de 2007.


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Notas sobre la democracia y el poder local Introducción

El trabajo que aquí se presenta contiene una reflexión general sobre el tema de lo local, sus posibilidades democráticas en el marco de una perspectiva nacional y con referencias a las procesos electorales municipales de los últimos años. Es, en consecuencia, una aproximación a los distintos aspectos de la democracia local en Guatemala y sus relaciones con el desarrollo humano, tal como ella funciona después de dos décadas de prácticas de democracia electoral. Estudiar la democracia local supone referirse al poder local y darle la importancia relativa que aquella tiene en contextos particulares. En efecto, sucede que en algunos sitios y/o por circunstancias históricas particulares, la democracia local aparece como una experiencia positiva, de resultados imprevistos, o bien, que ella, por otras razones, no funcione bien. En ambos casos, el interés es el mismo aunque las razones sean opuestas. Este trabajo tiene dos secciones. Una primera, presenta algunos aspectos teóricos e históricos relacionados con el tema de la democracia y el poder locales. Así, hay referencias a temas tan debatidos como la naturaleza diferencial de la democracia participativa y representativa en lo local y lo nacional, lo relativo a la desconcentración y descentralización como estrategias complementarias de la modernización del Estado y sus dificultades, los consejos de


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desarrollo y los comités cívicos. Y un tratamiento descriptivo de la estructura administrativa del municipio y sus finanzas; se incluye también, a manera de ejemplos, breves textos de la vida ciudadana y sus diversas manifestaciones en siete municipios tomados de investigaciones hechas por otras instituciones o personas. A continuación, una segunda sección complementa la anterior con una revisión de la dimensión electoral municipal, con mapas que explican gráficamente lo elusivo del voto en términos de la fluidez en las lealtades de los sufragantes. Y una presentación descriptiva de los resultados de las elecciones nacionales y municipales desde 1985; los resultados son presentados por municipios según densidad de la población indígena. Finalmente queremos dejar testimonio de la valiosa colaboración que recibimos para preparar este texto. Nuestro agradecimiento a Amílcar Burgos, director de la Fundación Centroamericana de Desarrollo (FUNCEDE), el más completo especialista en temas municipales; a Luis Fernando Mack, hasta hace poco tiempo de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Sede Guatemala (FLACSO-Guatemala), que tuvo la gentileza de autorizar el uso de varios mapas de su autoría; a Edgar Balsells, quien nos proporcionó cuadros estadísticos sobre finanzas municipales; a Rokael Cardona, que nos brindó en el último momento sus opiniones escritas sobre aportes históricos en la evolución de la descentralización; y a Ricardo Sáenz de Tejada, por su autorización para utilizar la información estadística del anexo. El contenido de este documento es responsabilidad exclusiva de los autores y no de la institución donde trabajan.


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Sección primera: Una reflexión general sobre la democracia y el poder local 1. Consideraciones generales sobre lo local

En estos tiempos de desamor por la política y de una relativa pérdida de entusiasmo por las virtudes de la democracia, ha surgido en todas partes el interés por la democracia local. Y se hace, generalmente, postulando una realidad que encierra un olvido: que el antónimo de la democracia local no es la democracia nacional sino la local corrompida, lo autoritario-local. El municipio como manifestación legal de lo local es parte del Estado y la suma de municipios forma la dimensión administrativa de lo nacional-estatal. Entre otras derivaciones y ya que se habla del desencanto por la democracia, ¿acaso ello implica que si la política de dimensión nacional está en crisis también lo está la política local? ¿O es ésta, independiente de aquélla? Pese a cierta visión crítica y desencantada sobre la democracia que se vive en Guatemala, puesta en evidencia de diversas maneras; desorden partidario, partidos mínimos, abstención electoral, ausencia de programas, pero sobre todo en numerosas encuestas de opinión, hay una óptica distinta cuando el tema es el de la democracia local, como posibilidad, como invitación a construirla, es decir, como potencialidad de futuro. Las razones son varias y algunas de ellas, presentadas de forma sumaria, serían las siguientes: En primer lugar, desde finales de los setenta en


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América Latina se empezó a hablar de desarrollo local, destacándose en abstracto las posibilidades que esa opción podría tener. Las intenciones de renovar las oportunidades económicas por parte de los gobiernos y grupos privados, los organismos internacionales, ONG, gobiernos municipales y en general la opinión pública, aumentaron con la transición a la democracia. Los procesos de transición o de redemocratización plantearon el tema de la ciudadanía y del poder local. La superación del pasado autoritario también se vinculó a la noción de democracia en la base como una forma o modelo de convivencia política. Un segundo elemento que está directamente vinculado al fortalecimiento de lo local es la estrategia de los programas de descentralización promovidos inicialmente por los organismos financieros internacionales con el argumento —nunca probado— de que los excesos de centralización limitan el crecimiento y sofocan la vida social. La propuesta ha sido recogida con entusiasmo vinculando la descentralización como un instrumento de fortaleza de la democracia local. Más adelante se formulan algunas consideraciones sobre este punto. Un tercer aspecto que explicaría la relevancia que se otorga a lo local está relacionado con el punto anterior. Se postula que en el marco de una economía menos regulada y de un Estado mínimo, los gobiernos locales se pueden convertir en el sitio privilegiado para la aplicación de políticas sociales compensatorias, a favor de los sectores más pobres. En algunos países “el modelo neoliberal ha convertido los municipios en microministerios sociales, a cargo de la salud, la educación y otros aspectos...”1 Y un cuarto y último factor se relaciona más con el 1. Gabriel Salazar y Julio Pinto. Historia contemporánea de Chile. Tomo I, Santiago de Chile: LOM Ed., 1999.


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mundo académico, con algunas orientaciones en las ciencias sociales que subrayan la importancia de lo microsociológico, la vida cotidiana, la constitución de los sujetos en su vida subjetiva en donde el espacio local es el sitio natural de la investigación; las condiciones estructurales se experimentan a través de vivencias subjetivas. La participación social local ofrece nuevas expresiones de comportamiento ciudadano. Lo local ha venido adquiriendo relevancia pública y ha estado perdiendo eficacia analítica. Son constantes las referencias a lo local, denominación general que alude tanto a un espacio físico como a uno social. En rigor, son ambas cosas. Así, se dice que constituyen una red de relaciones entre personas y organizaciones que interactúan estrechamente porque pertenecen al mismo espacio físico, participan voluntariamente o como resultado directo de compartir el mismo locus. El resultado le da características particulares a la interacción local, pues la “frontera”’ de lo que es público y lo que es privado es muy fluida, y recalifica las formas de representatividad en ese ámbito territorial común organizado políticamente. En el mundo local también se desarrollan relaciones de poder, porque es el sitio y la ocasión donde se viven y desarrollan vínculos de cooperación o competencia, de solidaridad o de conflicto con motivo del ejercicio de la participación. En este tema, M. Macleod argumenta que en un primer momento el poder local debe ser visto como una herramienta de análisis conceptual-metodológico para examinar los referentes geográficos u organizativos (la alcaldía, el municipio, la comunidad, los comités cívicos, las organizaciones locales, etc.) considerando que hay dos componentes básicos del concepto: el de la “participación” y el de “adquirir poder” o fortalecimiento (empowerment). Si lo local es un relacionamiento humano, la participación que interesa es la que conduce a ‘dotar de poder’, fortalecer al sujeto, al actor. Se ‘fortalece’ cuando como actor es


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portador de derechos y obligaciones que lo convierten en ciudadano. Fortalecerse como ciudadano participante, significa que como tal adquiere condiciones para, o está en la posibilidad de tomar decisiones que atañen a la vida pública (no necesariamente política) y/o de influir en ella). Necesita entonces información, conocimientos no sólo sociopolíticos sino técnicos y otras condiciones que completan su formación ciudadana. En democracia es indispensable que tenga una organización, respaldo colectivo, la colaboración de otros actores parecidos, portadores de intereses comunes. Lo que finalmente se busca es la construcción de una democracia participativa desde la base. “El poder local es el ámbito específico para su germinación y desarrollo”.2 El análisis de lo local adquiere mayor sentido si se le asume como un referente de lo nacional. No existe como una realidad en sí misma sino por su valor relacional que le da significado con un todo mayor. También es importante la relación entre lo local y lo global. Desde hace tiempo hay una realidad de mercado, una realidad política y cultural de dimensión internacional, que influye poderosamente en las transformaciones nacionales. La globalización tiene, entre otros muchos, dos efectos: Uno es el debilitamiento de la centralidad del Estado y que cuestiona su territorialidad, es decir, la nación; el otro es una tendencia a revitalizar lo local o lo regional. No puede ignorarse la globalización al hablar de lo local, al punto que se habla del fenómeno de la “glocalidad”. Puede pensarse aquí en la participación de intereses y/o poderes extra-locales tales como los que puedan

2. Morna Macleod. Poder local. Reflexiones sobre Guatemala. Guatemala: Oxfam UK and Ireland. 1997.


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expresarse como influencias de empresas trasnacionales, determinaciones de mercados lejanos, o de actores de una naciente sociedad civil internacional. Las relaciones globales influyen en lo local a través de la revolución de la microelectrónica cuyos símbolos son la computadora y el internet, hoy día presente en todos los lugares del país. En el mundo actual lo local emerge como modo de gestión de lo global tanto en términos de productividad y competitividad económicas como de integración sociocultural y representación y gestión políticas.3 Una dimensión particular de lo local, con la que se confunde de manera casi natural, es “lo comunal”. La comunidad es una categoría analítica de uso múltiple pero con un significado especial en una nación poliétnica. En general, la comunidad es una red local de relaciones o lazos caracterizados por un alto grado de intimidad personal, profundidad emocional, compromiso moral, pero especialmente por un tipo de cohesión social basada en rasgos culturales comunes y que busca la continuidad en el tiempo. Puede tener un contenido étnico. La intimidad, profundidad y compromiso de los lazos son relativos, reales o imaginados, tradicionales o impuestos, pero que adquieren, por períodos, una extraordinaria fuerza. En ambientes como el guatemalteco, la comunidad tradicional, indígena, es la que más interesa por cuanto sólo la familia le cede en importancia como núcleo vital donde el individuo se realiza, con la que se identifica y con cuya existencia adquiere el sentido de pertenencia. La comunidad ha sido una organización tradicional de naturaleza corporativa, de fuertes vínculos interpersonales, con intereses que el individuo no define aisladamente. La

3. Jordi Borja y Manuel Castells citados por Juan Pablo Pérez Sáinz et al., Encuentros inciertos, globalización y territorios locales en Centroamérica, San José: FLACSO, 2000, p. 27.


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vida corporativa puede restarle independencia y libertad al sujeto a ella adscrito pero a cambio le da seguridad y confianza. En el pasado inmediato, esto le otorgaba fuerza social y política a la comunidad, pero su funcionamiento, en ciertas culturas, es poco democrático pues está dirigida por una élite de edad y recursos, que se supone acumuló conocimiento y experiencia. Y ese pequeño grupo, ancianos respetados por su madurez o sabiduría, ejerce funciones de control y de gobierno generalmente de forma ajena a los temas del debate, el voto, la mayoría. La comunidad puede ser intermediaria entre el sujeto y el municipio (o el Estado), paralela y/o confundida con el poder local, no a la manera de un partido político pero parecida a las relaciones de intermediación que surgen con las organizaciones de la sociedad civil. La población indígena en Guatemala se encuentra aún hoy día —aunque no en su totalidad—, sujeta a lazos comunales. Por múltiples causas la comunidad indígena se encuentra en un momento de crisis, que puede ser de redefinición de sus estructuras y fines, o crisis de descomposición final. Hay fuerzas internas disociadoras operando, como la cultura política de las nuevas generaciones indígenas, o causas externas tan poderosas como la llegada de los partidos políticos y/o la diferenciación social que apareja el desarrollo económico. Nuevas formas de poder y de legitimidad se abren paso. Aunque no es éste el tema, recuérdese también la “batalla” que se libró por la modificación y la desaparición de la cofradía señalada por ritos herejes. La comunidad desde hace muchos años ha sido objeto de rudos embates por parte de la Iglesia católica (la Acción Católica). El Estado en la época de la contrainsurgencia desorganizó numerosas comunidades, los partidos políticos, el auge de las organizaciones sociales, la intrusión de las prácticas evangélicas, el contacto con el mundo mestizo ladino y por su-


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puesto, la extensión de las redes mercantiles son factores diluyentes de la vida comunal. En el mejor de los casos, la redefinen en una combinación de modernismo-tradición. Contradictoriamente, la globalización refuerza lo local y lo comunitario. Cobra relevancia lo local porque las peores manifestaciones de la violencia, a comienzos de los ochenta se produjeron en más del 80% en ámbitos locales, donde se arrasó casi 600 aldeas, caseríos o parajes. Los peores efectos, descontados los muertos y la destrucción material fueron la destrucción de las culturas indígenas, con la desorganización de las estructuras de autoridad tradicionales y su sustitución por la jerarquía militar directa o delegada. En el examen de la democracia local, hay que detectar la posibilidad de conflictos reales o potenciales herencias de ese pasado, y otras manifestaciones que pueden cruzarse y alterar lo propiamente electoral o político. Pueden aparecer causas lejanas, pero influyentes recuerdos del pasado. 1.1. La democracia local y su potencialidad real En este tema, nos movemos en un clima de luces y sombras que confunden el análisis. Así, en el ámbito latinoamericano aparecen los que se entusiasman con las posibilidades inéditas de la democracia local, y los que le niegan toda posibilidad fructífera en la vida política. La verdad nunca está en el medio, sobre todo tratándose de un proceso histórico de construcción institucional y ciudadana. En el último tiempo, los sinsabores que dejan numerosos vicios de la peor tradición política guatemalteca nos aproximan a los puntos de vista de los escépticos, como lo recoge un académico y periodista recientemente. El título de su artículo, “Democracia nacional, cacicazgo local” es en sí mismo una denuncia, señalando cómo en lo local y


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por razones que aduce, el caudillo o cacique es la figura del liderazgo más frecuente.4 Sin embargo, las posibilidades de lo local son importantes para quienes creen más en la participación como valor democrático. Hay una razón que aparece en el debate político como un mérito natural, propio, de la vida municipal o comunal y que es mencionada desde diversas ópticas, que subraya que lo local ofrece oportunidades a la democracia participativa frente a las formas representativas de la democracia. En el ámbito local se aproxima de forma inmediata el ciudadano al espacio donde se toman las decisiones; la proximidad no sólo es física sino también política, dada por la naturaleza de las relaciones “cara a cara”. Esta virtud parece despertar un desmedido entusiasmo que se origina en la crisis de la política y de los partidos políticos y en el optimismo o prestigio que acompaña volver los ojos a la sociedad civil, como alternativa de organización y participación de los grupos populares.5 Se entiende que la desconfianza en los instrumentos o las prácticas de la participación democrática terminan con la alternativa que ofrece la sociedad civil local. Las experiencias conocidas sugieren que por un problema de oportunidad vinculada a la dimensión geopolítica, la participación ciudadana encuentra más facilidades de realizarse en el ámbito municipal o local. Ahí también se vota y se elige, es decir, también hay problemas de representación, pero la menor dimensión física altera el anonimato del sufragante, lo que vuelve posible que en

4. Gustavo Berganza. Democracia nacional, cacicazgo local. El Periódico, Guatemala: 18/V/7, p. 15. 5. La noción de sociedad civil comprende las posibilidades asociativas de cualquiera de los intereses privados, que al organizarse pueden salir a la vida pública, y desde ahí defender frente al Estado los intereses grupales, influir en las políticas públicas, participar en el debate democrático.


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las relaciones microsociales la proximidad permite que votantes y votados se conozcan. Hay ejemplos a la mano, como ocurre de manera “natural” en Totonicapán y en algunos otros municipios del país; la práctica para elegir la autoridad local, el alcalde comunitario, se realiza de forma directa, pública y en asamblea, de tal modo que el elector conoce al elegido y éste a quienes votaron por él. Hay otras modalidades de participación directa, como el tradicional cabildo abierto, las consultas de vecinos, a través de los consejos comunitarios de desarrollo (COCODE) y los consejos municipales de desarrollo (COMUDE), y de otras formas de organización en que existen posibilidades de participación. Pero no habría que caer en el juego de las exclusiones por ventajas atribuidas. La democracia participativa es tan importante como la representativa, son complementarias y una no sustituye a la otra. La crisis de la política tiene también una dimensión cierta en los problemas de la representación como principio de agregación de las preferencias individuales que recogían los partidos políticos. El actual pluralismo caótico de la política o el apoliticismo no facilitan esa función de agrupar a la voluntad de los electores. Se argumenta que los regímenes políticos contemporáneos tienden a la pluralización del sujeto cargado de intereses contradictorios en el plano nacional, por lo que el espacio local se convierte en el terreno favorable de la participación directa, como crítica al papel de los políticos electos y, en consecuencia, a la democracia representativa. ¿Se trata de una sustitución de posibilidades o de experiencias? El problema de la democracia local, como apelación frente a la crisis no es sólo un tema guatemalteco. Es mas, aquí no cobra aún fuerza en la opinión pública, en el discurso político o en el debate académico, por lo menos, tal como ocurre en numerosos países desarrollados


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y desde hace bastante tiempo.6 En el último tiempo, el regreso entusiasmado por la democracia local se origina en la creciente pérdida de presencia del Estado como eje de la política, como protagonista de lo político por efecto de las tendencias neoliberales. Durante mucho tiempo fue inconcebible pensar en lo político fuera del Estado, de sus instituciones y de su territorio; ahora ese modelo está siendo muy cuestionado. Los debates sobre este tema, según Skocpol, toman cuerpo en aquellas sociedades en las que la relación entre la sociedad civil y lo político se descomponen paulatinamente.7 Las razones por las cuales entre nosotros cobra importancia no son esas sino otras, exactamente opuestas; en efecto no es por la evanescencia del Estado sino por la necesidad de que éste termine de conformarse, que actúe. Fortalecer el municipio sólo es posible en el marco de políticas para el fortalecimiento del Estado. En la extensión sustantiva en que ello no es contradictorio resultan deleznables los juicios del tipo “suma-cero” por impracticables o peligrosos. Es necesario definir cuál es el campo de la política local. Hoy día, en Guatemala, hay procesos sociopolíticos y etnoculturales que fomentan “el pluralismo” ciudadano, que estimulan el fortalecimiento de algunos grupos sociales diferentes, que reconocen la heterogeneidad en el ámbito local. Esto altera en algo la noción clásica del ciudadano en su versión liberal y universalista de la igualdad por el de la diversidad, cuya representación es más difícil.

6. Peter Bachrach, et al.: Les deux faces du pouvoir. En Le pouvoir politique, editado por P. Birnbaum, París: Dalloz,1975, p. 61; Carole Pateman, Participation and Democratic Theory. Cambridge: University Press, 1970; y Arnold S. Kaufman, Human Nature and Participatory Democracy. En Responsibility, editado por C. J. Friedrich. New York: Liberal Arts Press. 1960, pp. 266-289. 7. Theda Skocpol, et al. Civic Engagement in American Democracy. Washington, D.C.: Brookings Institutions Press, 1999.


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Esa dificultad forma parte de la lógica de la representación: para que ella ocurra es necesario que haya grupo e intereses representables. El Estado guatemalteco, débil, pequeño, de baja competencia, debería constituirse con base en la democracia representativa, en el marco más general de la más amplia participación ciudadana. Con relación a lo que se viene diciendo hay un par de interrogantes adicionales. ¿Existe alguna diferencia sustantiva, que no sólo sea de “tamaño”, entre el ejercicio de la democracia nacional y la local? Sin duda que la hay, pero no es de espacio —derivada de la dimensión que media entre ambos extremos—, sino que deviene de que la política nacional se hace en referencia al Estado y lo local al poder del municipio. Por lo tanto, no es el tamaño físico sino los niveles funcionales, el grado de estructuras de decisión, de jerarquías de poder lo que cuenta, y por ello, de las circunstancias claves de que la democracia en su ámbito nacional se vive en un espacio político más complejo en su administración, en su burocracia; en su centralidad funcional, es el sitio donde se trazan las políticas generales que el conjunto de la nación replica. Tal razonamiento contribuye a despejar las creencias de que la democracia local es de naturaleza similar a la democracia en el plano nacional. ¿Cambia operativamente el concepto de democracia para calificar las formas de su ejercicio en el sistema político local? Sí. La práctica es diferente, pero no los contenidos sustantivos. Por lo que anteriormente se argumentó, es lícito afirmar que no hay un régimen democrático nacional si no existe en ámbitos menores. ¿El Estado democrático supone un municipio democrático? El Estado patrimonial, vieja herencia de la cultura oligárquica, se operacionaliza en el mundo de las pequeñas comunidades, donde aparecen el clientelismo y las conduc-


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tas patrimoniales, circulan las influencias o intereses de los grandes terratenientes, y de los barones del narcotráfico, el crimen se ejerce con mayor impunidad. Y, por supuesto, también las presiones poderosas del jefe militar de la zona vecina, de las Iglesias y de los políticos de la ciudad capital. Suele ocurrir que la perversión de la política se origina en la ciudad capital, sede de los partidos políticos y habitación de los grandes capitales, y desde ahí se traslada a la provincia, a espacios menores donde la resistencia es menor. Lo anterior se traduce en la existencia de articulaciones múltiples, de doble dirección, que se establecen entre el Estado y la sociedad, entre el gobierno y los poderes locales, entre políticos nacionales y militantes municipales. Una red cuya forma es cultural y su contenido económico y político y cuyo resumen expresivo es que la democracia política nacional influye y se refleja en la vida democrática de lo local, adoptando prácticas nocivas, no democráticas. Pueden hacerse tres comentarios adicionales sobre lo anterior: el contenido de las políticas locales puede tener un carácter propio, ser la expresión de prácticas democráticas, que sean iniciativas locales. También puede suceder que el centro político, el poder ejecutivo, tome decisiones, impulse políticas que se cumplimentan en el mundo local; que los funcionarios municipales las ejecuten como cumplimiento de una política nacional. El municipio se convierte simplemente en un ejecutor que no siempre favorece su autonomía. Una última posibilidad es que simplemente no haya buenas relaciones entre los poderes central y local y que una descentralización mal realizada lleve a irregularidades nocivas. Y que lo que es democrático en su intención general deje de serlo en su realización particular. Lo ideal es la compatibilidad de la autonomía local articulada productivamente con el poder central. También es posible darle vuelta a la formulación anterior y decir que el municipio democrático supone un


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Estado democrático. La democracia local expresa una modalidad de relación Estado-sociedad, en una dirección de realización complementaria. El ejercicio de la democracia municipal como espacio político de relaciones interpersonales, no enfrenta a los ciudadanos con el Estado sino con la representación de éste, con el municipio. En principio, la calidad de la participación es la misma y el ciudadano elige autoridades locales y nacionales. Son las consecuencias, los efectos de su actuación, los que varían. Interrogar críticamente al Estado (demandar, exigir, influir) supone una dimensión cualitativamente distinta de hacerlo frente al municipio.8 La noción obvia, que no debe olvidarse es que la democracia es una producción social que está continuamente en elaboración en los diversos ámbitos. ¿Qué tiene la democracia local que no sea una virtud de la democracia en general? Nada si se atiene a la mutua relación condicionante, de doble dirección, lo cual significa que si no hay un régimen democrático nacional, difícilmente podría haber uno local. En cambio, lo contrario puede suceder. Formas autoritarias locales, clientelismo y violencia pueden darse local pero aisladamente, sin que el régimen democrático en general se deslegitime. En otras palabras, los obstáculos y las dificultades para la vitalidad participativa y el juego político aparecen más frecuentemente y con más facilidad en el pequeño universo de lo local. Puede suceder que las autoridades nacionales sean electas en procesos legales, competitivos, plurales, que la división de poderes se respete, que haya prensa crítica, libre organización y participación de los diversos intereses sociales, etc., pero al mismo tiempo, que en muchos municipios la democracia languidezca por las prácticas auto-

8. Por ejemplo, el movimiento social local se distancia de uno de carácter nacional porque éste supone una articulación de intereses e identidades generales, más representativas, más estructuradas, con mayor jerarquía en sus efectos civiles, políticos y sociales.


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ritarias que se mencionaron. De hecho, ésta es la realidad cotidiana actual. En relación con todo lo anterior es frecuente hablar de “construir la democracia desde las bases”, lo cual simplemente alude a otra modalidad de promover la transición a la vida democrática y que sólo es posible si en general prima un ánimo representativo, igualitario, plural. Lo más frecuente es que el régimen se vuelva democrático y paulatinamente se vaya afianzando, por los cambios que en la cúpula introducen las elecciones y que tienda a reproducirse a partir de un centro estatal que sea legítimo. Lo importante es saber cómo juega la política local en la construcción de la democracia local, es decir, en el establecimiento de formas participativas y de organización política, social, económica. En numerosos textos se habla de la extensión de la ciudadanía como un mecanismo para fortalecer la democracia.9 Hay tres maneras de lograrlo que sólo en el plano local pueden ser posibles. La extensión horizontal, incorporando al ejercicio ciudadano a nuevos sectores o grupos, a través de la práctica de los derechos políticos; la extensión vertical o en profundidad, calificando y mejorando el ejercicio de los derechos de los ciudadanos ya incorporados, especialmente a través de prácticas colectivas de sus derechos civiles, sociales y culturales; son los ciudadanos plenos. Y en tercer lugar, la extensión funcional, que es una situación intermedia, vitalizando a los ciudadanos que dejaron de ser activos, y están escépticos, retirados, descontentos, o apáticos. El locus vitae de todo esto es el espacio político municipal, la democracia local.

9. PNUD. La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanos y ciudadanas, Nueva York. PRODDAL, 2005.


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El tema de la participación social en relación con la democracia local está fuertemente condicionado por las formas que adoptan tanto la presencia de organizaciones de la comunidad que se interesan, como la de actores individuales que participan. Ésta es otra manera de reiterar la relación de la sociedad civil local con el poder municipal. La participación puede servir para avanzar y sumar o para obstaculizar o dividir en el interior del medio local. En efecto, hay que tomar nota que este pequeño mundo puede estar fragmentado por su pasado, por los ignorados pero poderosos efectos del conflicto armado u otros desencuentros antiguos por problema de tierras. Lo local es el lugar donde todas las contradicciones sociales, económicas y políticas están presentes. En la actualidad y acatando recomendaciones de los Acuerdos de Paz, se ha legislado para la creación de Consejos Municipales y Comunales de Desarrollo, sitios naturales para que la organización-participación directa de la población se realice de la manera que la democracia lo requiere. El núcleo de gestión de la democracia local es el COMUDE y el COCODE. Pueden ser también organismos que entorpezcan la gestión municipal, entrando en una vertiente competitiva. Todo dependerá, como ocurre con cualquier evento humano, de la calidad ciudadana de los participantes. Un buen nivel de civismo y de cultura democrática puede ser la condición y el resultado de las experiencias positivas que se esperan de los consejos de desarrollo. Es útil recordar la gráfica distinción entre zonas verdes y zonas grises referido a sitios democráticos o que no lo son. La geografía política de Guatemala es multicolor. Hay municipios o espacios locales, microcosmos, donde reina el fraude electoral, el caudillismo violento, el patrimonialismo, las relaciones clientelares, autoridades no legítimas, inseguridad física y baja previsibilidad en las


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relaciones sociales, justicia personal, vendettas e impunidad generalizadas. En resumen, falta la autoridad pública y su monopolio para ejercer la violencia, impartir justicia, ordenar conforme la ley. Estos rasgos negativos, juntos o aislados no ayudan a la democracia local. Para finalizar, un par de definiciones. Según Zeledón,10 la noción de democracia local debe entenderse como una forma de organización política de las relaciones sociales y económicas que procura complementar y hacer llegar el desarrollo a las localidades política y administrativamente delimitadas. Tal definición respondería a la pregunta de ¿por qué los gobiernos locales, los espacios que gobiernan y sus habitantes, en la perspectiva local y regional, no son tomados en cuenta para mejorar la redistribución de la riqueza y la generación de ingresos que posibiliten el desarrollo humano? Analiza que la democracia local está relacionada con los conceptos de territorialidad (espacio), gobernabilidad (gobierno-sociedad civil) y descentralización. Más escéptico, en su valioso trabajo Rivera11 habla de la identidad que históricamente se ha forjado entre democracia entendida como forma política de pluralidad social, cristalización de la energía popular, y el municipio como estructura de representación y expresión institucionalizada de la democracia en su dimensión local. En América Latina todo esto aparece muy debilitado por prácticas gamonalistas y oligárquicas. Y esa debilidad se mantiene. En resumen, la democracia local es la libre y directa participación política de los ciudadanos vecinos del muni10. Fernando Zeledón. Balance de la democracia local en Costa Rica, 2004, en R. Rivera, et al., La democracia del nuevo milenio, transformaciones políticas e institucionales en Costa Rica contemporánea, San José : PNUD-FLACSO, 2006, p. 118. 11. Roy Rivera. Política local y descentralización. FLACSO-Costa RIca, 1992, p.115.


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cipio en los asuntos del mismo y de modalidades de representación de los intereses que se forman y expresan en la sociedad civil local. La democracia local es el resultado de una interacción política apoyada en una red de relaciones múltiples entre las autoridades municipales, las organizaciones de la sociedad civil y de sus actores locales, que en el uso de sus derechos y deberes ciudadanos y en su carácter de tal, contribuyen a la formación del poder (municipal) y su ejercicio en provecho de los intereses comunales. La democracia local se construye con la participación de todos los vecinos en la gestión de los intereses de la comunidad y de los grupos que la forman, con base en el pleno desarrollo de los derechos ciudadanos y animados por las finalidades del desarrollo humano. 1.2. Lo público y lo privado, y la sociedad civil Para alcanzar un buen ejercicio democrático es indispensable la existencia de una vigorosa sociedad civil local. Por su medio se aseguraría una activa participación de nuevos grupos y nuevas élites en asuntos locales o regionales. Una renovada capacidad de participación en provecho de la comunidad aseguraría buenos niveles de representatividad.12 Todo indica que la participación ciudadana que se articula y no sustituye la representación, es una fuente que nutre la democracia. ¿En principio no es problema que en un medio político calificado por la democracia participativa actúen también autoridades elegidas? Lo representativo y lo participativo tienen lógicas diversas, pero en principio no son prácticas contradictorias ni de resultados incompatibles. En el ámbito municipal, el Alcalde y el consejo son electos y como tal pueden convocar a prácticas participati-

12. A. de Tocqueville. La democracia en América, (1842) México: Fondo de Cultura Económica. Ediciones varias.


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vas. Otra cosa que puede suceder es que una participación viciosa dificulte la representación legítima y viceversa. Lo local y su sociedad civil puede ser arena de recomposición del orden político en aspectos más representativos, deliberativos. La legitimidad de lo participativo compite con la que ostenta lo representativo, en lo local y en lo nacional. Es natural que así sea pero para los que se entusiasman con los ejercicios representativos habría que recordarles la legitimidad de una elección, vía participativa, fundamento del orden político. La paradoja la establece la riqueza de los procedimientos de concertación directa, la consulta a los vecinos, la presencia de la sociedad civil local frente a la fuerza legítima de las reglas del juego impuestas por la ley, la representación. Son estas las que tienen primacía. La participación tiene sus límites democratizadores, los que se establecen en la relación entre la sociedad civil y el Estado. Con razón Jouvé postula que el apego del ciudadano a los procedimientos formales de las instituciones limita considerablemente el impacto de la democracia participativa institucionalizada.13 La democracia participativa local permite que figuras importantes surgidas de la sociedad civil se conviertan en élites influyentes mediante procesos de aprendizaje y socialización políticas. No todos tienen esta opción; la experiencia de otros países es que la lógica participativa permite la cooptación dentro de la esfera política de lo que podemos llamar “los representantes legítimos” de la sociedad civil local. Es la consagración de los “notables” locales, miembros de oligarquías regionales o de grupos de interés o político ‘profesionales” que aprovechan la democracia local institucionalizándola. No son

13. B. Jouvé. La democracia local: entre el espejismo neotocquevillista y la globalización, Universidad de Québec, 2003.


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representantes electos, se reitera, sino participantes “cooptados” de la sociedad civil pero que actúan como actores necesarios de la mediación entre la sociedad y la esfera de lo político local. Como puede verse el papel de la sociedad civil y su relación con la democracia local es variado: ayuda a la legitimidad de la participación popular, al reclutamiento de élites, a ejercitar la vida política. Sin embargo, la institucionalización de la democracia participativa local no impide —sino más bien conduce a— situar a los representantes elegidos en el centro de lo político. El valor de la elección le da a la representación una dignidad mayor en el espacio municipal, sin restar méritos a los que emergen de la sociedad. Las opciones colectivas se procesan con la presencia de ambas instancias, sabiéndose que la democracia supramunicipal ya tiene otra lógica y que todo cambio en la escala territorial en la organización de la democracia se traduce en el retorno a la representación política.14 En resumen, la democracia local, fundada sobre el principio de la participación y no solamente de la representación política, desarrolla supuestamente un sentimiento de pertenencia a la comunidad, el compromiso, la solidaridad, el sentido de la moralidad, el interés por los asuntos públicos, más allá de los intereses individuales que distinguen las dos formas de democracia que se vienen presentando.15 Lo público/privado hace referencia a la sociedad civil local, que tiene una significación particular. La noción es relacional, pues por un lado el universo de lo privado se 14. Keil, Roger. Governance restructuring in Los Angeles and Toronto: Amalgamation or secession?, International Journal of Urban and Regional Research, 24 (4). 2000, pp. 758781. 15. Stephen L. Elkin, et al. Citizen Competence and Democratic Institutions. Philadelphie: The Pennsylvania State University Press, 1999.


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representa en el individuo que aparte de la vida familiar, trabaja, consume, hace deporte, cultura, cuida su tiempo libre y se mueve en el interior del llamado fuero íntimo (derecho privado). Y por el otro, se asocia con otros, desarrolla sus intereses comunes, actúa colectivamente y se mueve en el universo de lo público. Como ciudadano ejerce el derecho a votar, es electo y cumple con una función pública; su actuación junto a otros contribuye a legitimar la autoridad. Se comporta políticamente. Los límites de lo que hoy día es público y privado no son permanentes, “naturales”, sino que están socialmente instituidos. Tienen un sentido histórico. Hoy se vive un momento de contracción de lo público estatal y una ampliación de lo privado mercantil. El énfasis en lo local forma parte de esta tendencia temporal. En el nivel micro tienden o pueden confundirse porque en la dinámica social los múltiples espacios privados y los públicos están en una interacción estrecha, lo que no ocurre en otras dimensiones de la sociedad y en cuya virtud se transforman recíprocamente, en mutaciones mutuas, en confusas colaboraciones. Por ello es importante respetar el ámbito local como el municipio, que extensivamente viene a constituir lo público en la base “de la pirámide” de lo estatal. En la relación local-nacional, los esfuerzos hechos desde lo local que no tienen éxito o se quedan ahí, corren el riesgo de volverse privados (privatización de espacios de representación).16 La esfera de lo público contiene al Estado en su centro, como el mercado lo está para el universo de lo privado. Las relaciones sociales públicas no necesariamente son políticas, así como las relaciones sociales privadas no todas son mercantiles. Pueden ser relaciones de igualdad o de dominación, de cooperación o de conflicto. Hay espacios 16. Morna Macleod, op. cit., p.208.


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de expresión de otras formas de interrelacionamiento entre ambas; hay, por ejemplo, relaciones entre desiguales, de subordinación entre gobernantes y gobernados, mientras que en la esfera privada, hay una supuesta igualdad entre agentes o relaciones de coordinación entre ellos.17 Alcanzado cierto nivel de diferenciación social y económica las diferencias público-privadas se perfilan mejor y aquél se identificará con el poder público colectivo y éste en lo económico particular. En el terreno local es más visible el papel de la sociedad civil. En el interior de lo público hay un poder coactivo fundado en una jerarquía diferencial de poder y relaciones de dominación asimétrica, en el marco de una legalidad que supone la igualdad ciudadana. Mientras que en lo privado se encuentran sujetos desiguales que compiten entre sí en el mercado, que refuerza las diferencias en el marco de una lógica que supone la libertad ciudadana. Lo público supone al sujeto vuelto ciudadano y lo privado al agente convertido en productor/consumidor, cada quien con sus esferas de legalidad, normas, valores, condiciones y conflictos. En este aspecto, lo público ordena a lo privado, en las otras dimensiones lo privado legitima a lo público. No son esferas independientes; su razón de existencia bien perfilada se origina en las múltiples formas de interacción que tienen entre sí. En el ámbito local se refieren y se interpenetran mutuamente con mayor frecuencia, y la sociedad civil local está más abiertamente enfrentada al ámbito del poder. El asociacionismo se traduce en una sociedad civil vigorosa y eventualmente en un Estado fuerte; y también puede traducirse en una democracia más participativa y representativa, en un poder legítimo, que asegura

17. N. Bobbio. Estado, gobierno y sociedad, por una teoría general de la política, México, DF: FCE, 1989, p. 15.


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estabilidad institucional. La sociedad civil en situaciones de heterogeneidad y desigualdad tiende a ser fracturada, débil y reiteradamente embrionaria, lo cual es más visible en el mundo rural comparado con el urbano. La democracia necesita una sociedad civil vigorosa. La figura humana de ese horizonte normativo es el ciudadano cuya identidad nacional se realiza en la plenitud de sus derechos. 2. Estructura y funciones del municipio El municipio es el espacio físico y político donde lo local se concreta jurídica y administrativamente. Es parte del Estado según lo establecen de distintas maneras la Constitución de la República. El artículo 134 establece que el municipio, mencionado junto a las entidades autónomas, es autónomo y actúa por delegación del Estado, es decir, es parte constitutiva para efectos políticos. El art. 224 determina que el municipio forma parte del territorio de la República, para efectos administrativos y el 253 le otorga la autonomía, para efectos organizativos. En consecuencia, como institución autónoma y —según el art. 254— se gobierna a través de un Concejo, elige a sus propias autoridades, obtiene y dispone de sus recursos, atiende los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial y el cumplimiento de sus fines propios. La naturaleza jurídica del municipio se encuentra desarrollada en el capítulo VII de la Constitución, donde aparece lo relativo al ordenamiento sobre el gobierno, los recursos, los bienes y el juzgado municipales y disposiciones sobre los alcaldes, remitiendo al Código Municipal los detalles puntuales de los múltiples aspectos de funcionamiento del municipio. Éste tiene dos tipos de competencia: las propias, que le asigna la Constitución o le corresponden por su propia naturaleza; y las competencias atribuidas por delegación, las que el gobierno traslada mediante conve-


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nios con la municipalidad, siempre que se respete su autonomía. El municipio se comprende como, y forma parte de, el Estado nacional y es el espacio de lo público donde el poder, la autoridad, la fuerza cohesiva de aquel, se manifiesta en el plano local. Es un ámbito espacial y delimitado del poder en el que se registra la actividad colectiva de los actores locales.18 Organiza y ordena el mundo privado de lo local, por ejemplo, lo relativo a asentamientos, el ordenamiento legal, la solución de conflictos (derecho público). El Código Municipal establece en su art. 2º que el municipio es el espacio inmediato de participación ciudadana en los asuntos públicos y el ejercicio de la autonomía una condición para el florecimiento de la vida democrática. Es obligación de los vecinos ejercer los derechos ciudadanos que establece la Constitución, es decir votar y ser electo, así como participar “activa y voluntariamente” en las actividades políticas municipales ( art. 17) y constituye un derecho organizarse en asociaciones comunitarias, incluyendo las formas tradicionales existentes (art. 18). Es importante el derecho a pedir la celebración de consultas de vecinos (art. 64) como una expresión de democracia plebiscitaria local. La consulta puede ser acordada por el Concejo o solicitada por al menos el 10% de los vecinos.19 De forma paralela cuando se trata de asuntos que afectan los intereses de la comunidad indígena, el Concejo Municipal, a petición de aquellos, deberá realizar consultas, respetando las costumbres y las tradiciones de las comunidades.20 Se menciona a la comunidad indígena

18. Víctor Gálvez y otros. Poder local y participación democrática, Guatemala: FLACSO, 1998. 19. Si en la Consulta participan más del 20% de los vecinos empadronados, el resultado es vinculante, es decir, las autoridades municipales deben cumplir con lo decidido. 20. Luis Linares López. La descentralización en Guatemala. Guatemala: FUNCEDE, 2004.


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como forma de cohesión social natural, a la que se le da pleno reconocimiento, respetando sus formas tradicionales de establecer y funcionar de la autoridad interna. El municipio está gobernado por un órgano colegiado, el Concejo o Corporación Municipal y dirigido y representado por el alcalde (art. 52) y judicialmente por él o los síndicos. La ley reconoce las alcaldías indígenas como alcaldías comunitarias o auxiliares (art. 55). En la actualidad existen alcaldes auxiliares en las comunidades donde opera el sistema de normas, reglas y valores mayas;21 este alcalde es oficializado por el alcalde del municipio pero es electo (a veces nombrado) por la comunidad; antes era un “principal” pero todavía es asesorado por —y obediente a— los ancianos, costumbre que sin embargo se está debilitando. 2.1. La descentralización Descentralizar, en su sentido original, es la política que requiere el traslado de funciones y competencias hacia instituciones que lo reciben en virtud de necesidades o finalidades específicas y que mantienen un alto nivel de decisiones autónomas, pero siempre bajo el escrutinio del poder ejecutivo. No necesariamente se trata de la operación política de ceder poder por parte de la autoridad central a favor de autoridades locales en los ámbitos de políticas específicas. En una óptica técnica, descentralizar es crear instituciones con autonomía financiera y técnica para ejecutar funciones públicas, como el banco central, la universidad o las corporaciones económico/productivas. 21. Existen menciones de esta función en numerosos trabajos, por ejemplo, Russed Yesid Barrera Santos, Resolución de conflictos en pueblos mayas de Guatemala, Guatemala: SEPAZ, 2005, pp. 112-113; Morna Macleod, op. cit., pp. 89 y ss.; y V. Gálvez, C. Hoffman y Luis Mack, Poder local y participación democrática, Debate No. 40, Guatemala: FLACSO, 1998, p. 49.


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Se confunde con la política de desconcentrar que es el traslado a los márgenes locales del sector público, funciones administrativas; es delegar responsabilidades a favor del municipio, consejos locales u otra autoridad local, de tareas tales como servicios de agua, limpieza, salud básica y preventiva, educación primaria, medio ambiente y algunas dimensiones fiscales. Es por ello que la desconcentración es un antecedente y un complemento de la descentralización. Cuando se descentraliza hay un efecto de desconcentración; cuando se desconcentra, no se descentraliza. En sus investigaciones sobre este tema, FLACSO entiende por descentralización el proceso: “Mediante el cual se transfieren competencias y poder político, desde el gobierno central a instancias del Estado cercanas a la población, dotadas de recursos financieros e independencia administrativa y legitimidad propia”.22 Hay muchas maneras de tratar la descentralización, como política (medio), como meta (objetivo), como pretexto. En efecto, constituye un “punto de llegada” cuando se la ve desde el poder municipal cuya autonomía se quiere fortalecer y de manera más concreta, a la democracia local que debe desarrollarse. Y como un “punto de salida”, en la óptica desde el poder ejecutivo central, cuando el objetivo es trazar políticas descentralizadoras a fin de ganar legitimidad y estabilidad. En estos tiempos de búsqueda, la descentralización es sin duda un medio y no un objetivo final; de no precisarse así, puede tener los más disímiles tratamientos, por lo general animados por una exagerada confianza en sus posibilidades, o por críticas estimuladas por el examen de algunos de sus resultados. 22. Víctor Gálvez y Roberto Camposeco. Guatemala: políticas de descentralización y capacidades de gestión administrativa y financiera de las municipalidades. San Salvador: FLACSO, 1997, p. 18.


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Ninguna política estatal sobre la descentralización tiene sentido por sí misma si no parte de un reconocimiento analítico de la naturaleza histórica del Estado que la propone. Ha habido épocas en la historia de la constitución del Estado nacional moderno en que se plantea como necesidad de origen la centralización territorializada del poder, la concentración de recursos y funciones que dotan al Estado de su cualidad fundante, un poder soberano. O en períodos que siguen a crisis nacionales en que pareciera que la soberanía o la funcionalidad del Estado, decae. Guatemala acaba de salir de una profunda crisis social, económica y política, es decir, sistémica en que la salida hacia un Estado moderno es una necesidad sine qua non para superar los efectos disociadores. La descentralización tiene dos dimensiones analíticamente reconocidas, una de carácter administrativo y otra, política. Pueden llegar a confundirse. En relación con la primera, los municipios operan como centro de gestión de los recursos financieros provenientes de transferencias económicas hechas por el gobierno central con el propósito de racionalizar el gasto público, descargar a éste de algunas responsabilidades administrativas y de servicios. Desde el punto de vista político, con la descentralización que está implícita en su autonomía, se crean espacios de participación que permiten canalizar las distintas expresiones políticas nacionales en el plano local, crear oportunidades de participación directa que dan ocasión para el ejercicio democrático. Al recibir recursos financieros, la autonomía municipal se fortalece, al transferir funciones administrativas (salud, educación, medio ambiente, sanidad, etc.), el poder central se desconcentra, al favorecer caminos de participación directa, el poder se legitima. Es inevitable que frente a la magnitud de ambas dimensiones juntas, se produzca un extenso campo de desa-


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ciertos o virtudes que no dependen de la descentralización como meta, sino de los medios utilizados. Por sí misma no es ni desacertada ni milagrosa, sino en función del contexto histórico donde ocurre, los intereses contingentes que la aconsejan, los actores locales que la practican. El propósito de este recordatorio obvio tiene sentido en la Guatemala actual, pues ya vienen aplicándose las políticas descentralizadoras y no han sido el resultado de un análisis de la textura institucional del Estado ni del escenario de la sociedad nacional. Si se dijo que es parte de la necesaria reforma del Estado, no se conoce ninguna estrategia racional elaborada previamente. Se filtró la información de que ella forma parte de las recomendaciones de los organismos internacionales, junto a las políticas de privatización y de estabilidad macroeconómica. Es conocida la obediencia de los actores que influyen y/o dirigen el gobierno del Estado. Existen en Guatemala por lo menos cuatro dimensiones estructurales relativas al Estado, que no pueden dejar de tomarse en cuenta con relación al tema descentralizador: i)

El carácter profundamente heterogéneo de la estructura económico-social del país y la naturaleza de las desigualdades étnico-culturales de la nación; estos hiatos vuelven “accidentada” y fracturada la sociedad civil local. ii) La debilidad consustancial del Estado guatemalteco, cuyo “achicamiento” viene ocurriendo como resultado de una concepción minimalista del Estado, asumido como un supuesto del crecimiento económico en esta etapa de globalización. iii) Las fracturas político-culturales provocadas por el reciente conflicto interno del cual viene saliendo y las herencias del pasado autocrático, todo lo cual afecta la realidad local y nacional donde opera el Estado.


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iv) Y la fractura más expresiva del atraso, la distancia socioeconómica y cultural entre la metrópoli, la ciudad capital y su entorno y el universo rural, donde se encuentra el 90% de los municipios del país, cuyas desigualdades internas son también preocupantes. Ninguna política de modernización institucional de lo público puede desentenderse de estos datos de la estructura de la sociedad, en tanto ellos condicionan esa lógica del cambio, la fuerza de la reproducción por lo nuevo y la que busca la continuidad por la reiteración de la tradición. De valorarse objetivamente esas dimensiones, en el momento actual el Estado nacional debería practicar de forma selectiva y eventual algunas políticas descentralizadoras en el marco de una estrategia que combine el fortalecimiento del Estado democrático y el debilitamiento de las desigualdades y pobreza existentes en la extensa periferia. En épocas de cambio, el reto es aplicar grandes proyectos de desarrollo nacional a mediano o largo plazo, que requieren una fuerte voluntad estatal políticamente centralizada. La estructura del Estado central está constituida por instituciones, funciones y burocracia. Lo que ha ocurrido es que el poder ejecutivo, por efectos inerciales heredados de las dictaduras militares —mas que por mandato constitucional— se ha vuelto un poder ejecutivo inflacionario. El presidencialismo agigantado que padecemos no es lo mismo que un poder ejecutivo muy concentrado ni tiene aires de Estado fuerte. En el clima de democratización que se vive hay que despresidencializar el Ejecutivo, darle más jerarquía a los gobernadores departamentales y mejorar la capacidad administradora del municipio. Y al hacerlo, se vivirá la sensación de que se está democratizando el poder. Ni quitarle poder al presidente, ni reducir el del ejecutivo se producen con medidas de descentralización.


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Ni estas medidas por sí solas sirven para democratizar la sociedad política. La historia no registra tales resultados en ningún país del mundo. Se experimenta, así, una cadena de falsedades. Pero el camino de la descentralización se está recorriendo y aún no hay un balance nacional sobre sus efectos. El art. 119 de la Constitución recoge esta preocupación y establece como deber del Estado: “Promover en forma sistemática la descentralización económica administrativa para lograr un adecuado desarrollo regional del país”. A partir de tal mandato, se decidió una regionalización del país, la ley del Organismo Ejecutivo estableció que la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia se encargaría de promoverla (1997), posteriormente se promulgaron la ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, el Código Municipal y la Ley General de Descentralización (vigente desde julio de 2002). La propuesta de impulsar a los municipios como gestores de la acción pública supone que el Estado guatemalteco ha valorado ventajas y riesgos de manera estrictamente funcional y no partidaria; y asumiendo la verdad de una realidad bien conocida: las profundas desigualdades que califican la existencia del mundo municipal son de variado tenor. Ellas se expresan en diversa capacidad de gestión local, que va de la mano de la existencia, o carencia, de algunos recursos humanos con relativa calificación, en experiencias disímiles de manejo financiero, contable; en la habilidad o torpeza para el juego político, de iniciativas y alianzas. Estos rasgos técnicos y políticos acentúan sus efectos diferenciadores si también se consideran otros componentes como la densidad demográfica, la cuantía de la población indígena, los índices de pobreza, y la cercanía física y cultural al centro. En suma el “tamaño” social y político


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del municipio es notablemente variado al punto que exige diversas políticas de desconcentración y descentralización, tiempos distintos, recursos financieros variables. Así considerada, la descentralización aparece como la expresión de una racionalidad superior, la voluntad de reordenar las estructuras de dirección central, de su compromiso con la modernidad al aplicar políticas de promoción local para transformar el mundo rural, y obtener una nueva dimensión de la democratización. Sin embargo, los eventuales problemas que pueden surgir en este derrotero y que de hecho ya han ocurrido, no son despreciables y pueden comprender cuestiones tales como el aumento del clientelismo político, la pérdida de eficiencia por la escasez de personal calificado, el aumento de la iniquidad en mecanismos de compensación, el patrimonialismo como aquella política que confunde lo público con lo privado, la corrupción en sus diversas manifestaciones, donde el prevaricato es lo más frecuente. Se entiende este delito como el incumplimiento malicioso, o por ignorancia culpable, de las funciones públicas. Vale la pena recordar que la descentralización puede ser funcional a nuevas formas de autoritarismo y de hecho, no constituir una verdadera experiencia de distribución de poder. La fuerza de la tradición de organismos ejecutivos fuertes es contagiosa y, por lo general, en la historia nacional el poder local es débil y servil frente a las determinaciones del centro político, y termina por ser fuerte y autoritario en relación con la ciudadanía local. Por lo tanto, es necesario avanzar hacia la descentralización, pero prestando la debida atención y a una velocidad-con-secuencias. La descentralización debe responder a la lógica de las políticas sociales, evitando que la racionalidad del proceso se desnaturalice frente a las urgencias fiscales y del ajuste macroeconómico. Hay que reconocer las distintas realidades regionales, contribuyendo, a profundizar los mecanismos democráticos de


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participación. La evaluación de resultados, el control permanente y la ayuda financiera y técnica son en este sentido, imprescindibles. La política de descentralización ha sido muy publicitada y poco implementada. Se trazan programas de trabajo, cuyo cumplimiento depende de la Subsecretaría para la Descentralización de la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia (SCEP). A continuación se presentan los proyectos más importantes, a manera de ejemplo, en materia de una probable modernización del Estado: Perspectivas de mediano plazo: enerodiciembre 2007. Programa de capacitación a 57 municipios sobre mecanismos para la delegación de competencias del Organismo Ejecutivo. Ejecución de nueve componentes complementarios del “Programa Descentralización y Fortalecimiento Municipal” en 189 municipios para fortalecer la gestión territorial y función pública local. Ejecución de 16 componentes complementarios del “Proyecto Fortalecimiento de la Sociedad Civil de Guatemala” en 45, para fortalecer la participación ciudadana. Mejorar los niveles de coordinación y construcción de agendas territoriales para ampliación de servicios públicos entre los gobiernos municipales y los ministerios del organismo ejecutivo. La otra parte del proyecto se llama Una visión para construir un Estado descentralizado en el largo plazo 2008-2020. Generación del pacto nacional para definir el modelo de Estado descentralizado para los siguientes 20 años. Impulso de las reformas legales para ampliar la participación del municipio en el presupuesto nacional, buscando hasta un 30% en los siguientes 20 años y generando un nuevo modelo de inversiones públicas territoriales para el desarrollo. Reforzar la autonomía municipal en su capacidad financiera y en su visión de desarrollo


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territorial para la recaudación financiera local. Modernizar los marcos legales de participación que amplíen y profundicen la democracia local, estableciendo mecanismos de participación y transparencia. Fortalecer y profundizar el Estado de derecho y la democracia. En resumen, la descentralización puede formar parte de la constitución democrática de lo local. No lo es, necesariamente. Siendo el municipio el lugar privilegiado del poder local, su independencia funcional y la capacidad de dotarse electoralmente de poder constituyen condiciones para la participación política y la representación ciudadana. Si la descentralización refuerza aquellas condiciones y estos resultados, su contribución sería indudablemente a favor del surgimiento de la democracia local. ¿Es esto así? Es sólo un resultado contingente, nunca causal. Lo que no es cierto porque así no ha sido es que la descentralización sea una condición necesaria y suficiente para la democratización de la vida política. 2.2.

La estructura fiscal del municipio

Constituye una decisión histórica relevante la voluntad de la Asamblea Constituyente de 1984 de otorgar autonomía al municipio, subrayar la estrategia de políticas de descentralización de la que debe beneficiarse y apoyar tan estimulante perfil con una importante asignación financiera del presupuesto general de ingresos ordinarios. Según el art. 255 de la Constitución Nacional, el Estado debe fortalecer económicamente al municipio para la realización de obras y prestación de servicios. En la reforma constitucional de 1993 se subió el llamado “situado constitucional” del 8% al l0% del total de ingresos recibidos. Y se ordenó que por lo menos el 90% de tales recursos deben destinarse a proyectos de educación, salud preventiva, infraestructura y servicios que mejoren la calidad de vida de los habitantes. Los criterios para distribuir la asignación mencionada los


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fija el Código Municipal: un 25% a partes iguales entre todos los municipios; 25% en proporción al número de habitantes; 25% en proporción al ingreso per cápita; el 15% en proporción al número de aldeas y caseríos y el 10% restante proporcionalmente al inverso del ingreso per cápita de cada municipalidad. Esta modalidad trata de hacer justicia distributiva, pues de considerar sólo el número de habitantes sólo beneficiaría a los más grandes. Un primer predicamento puede hacerse. La autonomía municipal se favorece con la disponibilidad de recursos económicos como nunca antes en la historia del país: entre 1998 y 2003 los ingresos totales del municipio subieron de Q2,643.7 millones a Q4,128.3 millones, representando un 2.1% del PIB de ambos años. Los ingresos totales, como se sabe, provienen de cuatro fuentes distintas, en orden de la magnitud financiera: a) las transferencias, que significaron un 62.4% del total, b) los ingresos propios, un 39.8%, c) los recursos de crédito, un 5.7% y d) otros recursos, 1.7%. Las transferencias constituyen la mayor fuente de apoyo a los gobiernos locales y fueron Q1.517.3 (1998) y 2.569.3 (2003) millones respectivamente. De este monto, lo más importante son las transferencias del sector público, que incluye en primer lugar el monto constitucional que subió, para los años considerados, de Q608.9 a Q1.048.3. El rubro transferencias del sector público incluye los llamados impuestos compartidos, que el gobierno central recauda, y que son el IVA-Paz, el impuesto al petróleo, el de circulación de vehículos y el impuesto único sobre inmuebles (IUSI). Los llamados ingresos propios contribuyen con un tercio de lo que recibe el municipio y subieron de Q591.4 a Q1.267.0 millones; están constituidos por ingresos tributarios y no tributarios. De este rubro son importantes el impuesto único sobre inmuebles (IUSI) que es creciente-


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mente recaudado por las municipalidades y fue de Q73.6 y Q.265 millones respectivamente. Hasta fines de 2003 sólo 179 municipalidades (54% del total) estaban autorizadas para realizar ese cobro; y el otro relativamente relevante es el ingreso no tributario tasas municipales, que se elevaron de Q123.8 a Q329.3 millones. Finalmente, dos rubros menores, recursos de crédito (préstamos) y otros ingresos que juntos sumaron Q281.9. Un segundo predicamento puede formularse, la magnitud del “sacrificio fiscal” revela una redefinición de responsabilidades del Estado, que contribuye con un promedio del 11% de su total de ingresos, ó 9% de su total de gastos. Pero al mismo tiempo una dependencia financiera, objetable por lo que ello significa, del poder local. Es deseable para que pueda definirse con propiedad la autonomía municipal que los recursos propios aumenten a tono con la capacidad recaudadora de las autoridades locales. La prueba del impuesto único sobre inmuebles es flagrante. Para que el cobro aumente sustantivamente se requiere la suficiente autoridad para revalorar la propiedad hoy día notoriamente subvaluada, y capacidad técnica y legitimidad para cobrarlo a los grandes propietarios, sin favores políticos, sin corruptelas, sin concesiones. Los efectos que pueden ocasionar los recursos financieros del gobierno central al gobierno local se desdoblan, a veces, contradictoriamente: ¿Fortalecen en efecto la autonomía municipal? ¿O la dependencia del Ejecutivo reduce los márgenes de independencia del municipio? Ambas posibilidades existen y la respuesta está condicionada por distintos factores, dos de los cuales son decisivos: la calidad administrativa y de gestión del municipio y el aumento del monto de los ingresos propios; todo ello si no hay interferencias de intereses externos (presiones del Ejecutivo, de los partidos o grupos de interés local, etc.) que busquen desnaturalizar el verdadero sentido de esta nueva relación


Notas sobre la democracia y el poder local

Cuadro 2.

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Estructura de los ingresos municipales Millones de quetzales

Conceptos Ingresos totales

1998

2003

Porcentajes 1998

2003

2,643.7

4,118.3

100

100

591.4 124.7 257.9 59.7 128.9 17.6 2.7

1,267.0 351.8 480.6 172.9 215.5 30.7 15.4

22.4 4.7 9.8 2.3 4.9 0.7 0.1

30.8 8.5 11.7 4.2 5.2 0.7 0.4

1,517.3 137.6 1,379.7

2,569.4 419.6 2,149.9

57.4 5.2 52.2

62.4 10.2 52.2

Recursos de crédito

326.5

212.7

12.3

5.2

Otros Ingresos **

208.5

69.2

7.9

1.7

Ingresos propios * Tributarios No tributarios Venta servicios / admón. pública Ingresos de operación Rentas de la propiedad De capital (venta de activos) Transferencias Corrientes De capital

Fuentes: Año 1998, Foro Nacional La Modernización de las Finanzas Municipales. USAID-GTZ, noviembre 2001. Para el año 2003, se tomaron los datos de la Fundación Centroamericana de Desarrollo (FUNCEDE), Presupuestos municipales en Guatemala 2000-2003. Guatemala: FUNCEDE, 2005. * Incluye recursos por venta de activos. **Incluye las partidas ”disminución de caja y a bancos” e “incrementos al patrimonio”.


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Estado-sociedad, democratizar la vida social en todos los ámbitos de la sociedad. En resumen, de cada l00 quetzales que recibe el departamento, 52 quetzales son transferencias del Estado, 30 son ingresos propios y 18 quetzales de otras fuentes, arriba indicadas. Pero no todos los municipios reciben montos iguales, lo que sería tan impropio como injusto, dadas las extremas desigualdades de las entidades locales. Las desigualdades existentes producen otro tipo de injusticias, que un breve análisis de este microcosmos municipal permite apreciar. Se realiza a continuación una descripción de situaciones. En el cuadro 3 se presenta una sumaria información de los ingresos municipales anuales por persona, con lo que se completa la información anterior y se comprueba que hay sustanciales diferencias entre los ingresos de los municipios del país. A la izquierda del cuadro están los diez municipios que tienen la más baja recepción de ingresos per cápita y en la derecha, las más altas cifras de percepción de recursos. La diferencia es de doce a quince veces entre Momostenango/San Juan Sacatepéquez y Santa Cruz Balanyá/ Santo Domingo Xenacoj. El cálculo per cápita sólo es una manera de informar sobre tan grandes diferencias, que no acertamos a explicar en esta oportunidad. El manejo local de recursos financieros constituye una notable experiencia técnica, política y democrática. Ha puesto a prueba las capacidades latu sensu de los recursos humanos existentes en el municipio en aspectos como habilidades, iniciativas, sensibilidad por los problemas colectivos y honradez. A continuación se presentan datos sobre municipalidades que reciben más y las que tienen menos, a la luz de lo que sucede con el municipio de Guatemala. No es posible ni por la naturaleza de este trabajo ni por falta de datos proponer un balance nacional de


Notas sobre la democracia y el poder local

Cuadro 3.

Municipios con menor ingreso anual municipal per cápita

Barillas Cuyotenango San Pedro Carchá Chiquimula Chiantla Agucatán Chichicastenango Ciudad Vieja San Juan Sacatepéquez Momostenango

135.51 133.68 132.69 132.16 130.21 128.09 123.46 117.38 116.17 112.52

39

Municipios con mayor ingreso anual municipal per cápita Santa Cruz Balanyá Santo Domingo Xenacoj San Marcos la Laguna Pachalum San José San José del Golfo EL Chol San Gabriel Iztapa Santa María Visitación

2,343.33 1,957.50 1,909.42 1,889.55 1,806.06 1,742.27 1,682.25 1,480.29 1,455.71 1,382.67

Fuente: Edgar Balsells, “Análisis financiero municipal”, 2005, documento no publicado.

Cuadro 4.

Municipios con mayor ingreso municipal, Año 2003.*

Municipio Santa Catarina Pinula Quetzaltenango Escuintla Puerto Barrios Puerto San José Antigua Guatemala Fraijanes Santa Lucía Cotz. Cobán Sololá

Departamento Guatemala Quetzaltenango Escuintla Izabal Escuintla Sacatepéquez Guatemala Escuintla Alta Verapaz Sololá

Millones de Quetzales 55.3 48.4 37.9 37.6 34.8 32.9 32.8 31.8 31.1 29.2

% del ingreso total ** 1.34 1.18 0.92 0.91 0.85 0.80 0.80 0.77 0.75 0.71

Fuente: Edgar Balsells, “Análisis financiero municipal”, 2005, documento no publicado. * No se incluyen los municipios de Guatemala, Mixco y Villa Nueva del departamento de Guatemala. ** Incluye ingresos corrientes y de capital.

resultados en el manejo de los recursos financieros. Se informa por los medios de comunicación y por los rumores de vecindario, por ejemplo, que un 15% de alcaldes están sujetos a procesos de auditoría en aspectos estrictamente técnicos y que un porcentaje relativamente igual, acusados de prevaricato que es asumido como una forma de corrupción; hay quejas de numerosos casos en que el asfalto de la calle


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Cuadro 5.

Los 10 municipios con menor ingreso municipal, 2003.

Municipio Santa María Visitación Ciudad Vieja San José Chacayá Tectitán San Pablo la Laguna Cajolá Santa Ana Huista San Francisco Zapotitlán Santa Catarina Barahona La Reforma

Departamento Sololá Sacatepéquez Sololá Huehuetenango Sololá Quetzaltenango Huehuetenango Suchitepéquez Sacatepéquez San Marcos

Millones de Quetzales 2.87 3.29 3.32 3.54 3.58 3.60 3.63 3.63 3.65 3.66

% del ingreso total * 0.07 0.08 0.08 0.09 0.09 0.09 0.09 0.09 0.09 0.09

Fuente: Edgar Balsells, “Análisis financiero municipal”, 2005, documento no publicado.. * Incluye ingresos corrientes y de capital.

principal ha sido la más importante obra de infraestructura, alterando para muchos el paisaje tradicional del poblado. Hacia 1999, un análisis puntual se refería a la cuantía de los recursos en abierto contraste con la baja capacidad de gestión administrativa en general.23 Ya el Informe Nacional de Desarrollo Humano 1999 señalaba algunos problemas como la débil articulación entre participación y decisiones municipales, baja capacidad técnica operativa de la administración local y segmentaciones étnicas y religiosas que inciden en la selección de prioridades de inversión.24 De forma más precisa, la prensa nacional informó que el Ministerio Público ha iniciado procesos a 35 corporaciones municipales por diversos actos de corrupción, en casos que se refieren a contrataciones irregulares de ONG,

23. Amílcar Burgos, La descentralización y desconcentración en el área rural. Documento de trabajo, Guatemala, FUNCEDE, 1999, p. 37. 24. PNUD, Informe nacional de desarrollo humano: Guatemala: El rostro rural del desarrollo humano, Guatemala: PNUD, p. 119.


Notas sobre la democracia y el poder local

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hasta obras ya pagadas que no se terminaron.25 Los malos manejos del más diverso tipo son identificados por la Contraloría General de Cuentas, que en octubre de 2006 inició auditorías en 83 comunas. De éstas, hizo cargos criminales a 39, que luego de distintas gestiones se redujeron a 35. Lo que revelan estas severas anomalías, a reserva del juicio final que está pendiente, es que en estos casos y en otros similares hay voluntad de dolo, o inhabilidad en los manejos contables. Es decir, delitos dolosos o abiertamente culposos. El cuadro 6, es sólo una aproximación informativa de casos sujetos a procesos penales. Un predicado final se refiere a las desigualdades existentes en los recursos distribuidos, pues entre los municipios del departamento de Guatemala y los de Totonicapán hay una diferencia de 15 veces, sin que haya discriminación a favor de quienes tienen más o tienen menos población indígena. Siendo independiente de esa cualidad, vale la oportunidad para preguntarse a qué se deben tan notorias diferencias. Se aplican los criterios constitucionales y del Código Municipal, pero aún así, la diferencia es grande. Otro tema es que la capacidad de cobrar y recibir impuestos no es la misma ni la base imponible es igual, lo que probablemente explique la distancia en el ejemplo mencionado entre Guatemala y Totonicapán. Finalmente, una mención de la deuda municipal, resultado obvio de préstamos bancarios no cubiertos a tiempo, o satisfactoriamente. Reviste una gran importancia el endeudamiento para las finanzas municipales por la distorsión que introduce; existe la tendencia a que los municipios más grandes, en población, producción, comercio y otros, se endeuden mas fácilmente. Véase el cuadro siguiente:

25. Prensa Libre, 17/V/07, p. 4.


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Cuadro 6.

Ejemplo de municipios bajo investigación, monto y eventual delito, Circa 2006

Municipio / Departamento San Andrés Sajcabaja, Quiché San Diego, Zacapa El Palmar, Quetzaltenango El Asintal, Retalhuleu Joyabaj, Quiché Canillá, Quiché Panzós, Alta Verapaz Patzicía, Chimaltenango Joyabaj, Quiché Comitancillo, San Marcos Mazatenango, Suchitepéquez Santiago, Sacatepéquez

Monto (Q) 8,500,000 4,000,000 2,981,000 649,000 622,000 480,000 475,000 300,000 261,000 150,000 77,000 12,600

Posible delito Mercado Sobrevalorado Cheques sin respaldo Anomalías contrato obras Facturas sin respaldo Malversación IVA-PAZ Fondo obras en sueldo Cheques sin respaldo Malversación dinero obras Faltante empresa de electricidad Faltantes diversos Contadora perdió el dinero Pago de factura en blanco

Fuente: Prensa Libre, 17/V/07.

Cuadro 7.

Municipio Guatemala Escuintla VillaNueva Coatepeque Puerto Barrios Mixco Iztapa Quetzaltenango Chinautla Catarina

10 Municipios con mayores saldos de deuda Junio 2006

Departamento Guatemala Escuintla Guatemala Quetzaltenango Izabal Guatemala Escuintla Quetzaltenango Guatemala Jutiapa

Millones de Quetzales 856.2 69.7 53.1 51.5 50.8 46.6 34.0 31.3 30.2 27.4

% del saldo de la deuda total 38.50 3.13 2.39 2.31 2.28 2.09 1.53 1.41 1.36 1.23

Fuente: Edgar Balsells, “Análisis financiero municipal”, 2005, documento no publicado.

2.3. Los Consejos de Desarrollo En el marco de la llamada reforma del Estado se le dio importancia a la creación de los consejos de desarrollo por lo que ellos puedan tener en una doble dimensión: ayudar


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a redefinir las relaciones entre el Estado y la sociedad y estimular la participación ciudadana con vistas a fortalecer la democracia local. La iniciativa del establecimiento de los Consejos ha sido atribuida a la necesidad no declarada de situar de manera estratégica las reglas del juego entre lo privado, cuyo centro es el mercado, y lo público, cuyo eje es el Estado. No obstante, no se habla sino de la sociedad civil como el mundo de lo privado. Se plantea la necesidad que el ciudadano ejerza control de las actividades estatales y contribuya a desarrollarlas: lo que se completa con la idea de que en el proceso de construcción de la democracia local, los Consejos constituyen esos espacios o esas oportunidades de participación, junto a los municipios. Los consejos de desarrollo se crearon por medio de una ley especial, la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, en los diversos niveles (nacional, departamental, regional) incluyendo el consejo municipal y local o comunal de desarrollo (COMUDE y COCODE). Su función genérica es la de facilitar la participación de la población en la gestión pública, y el proceso de planificación democrática del desarrollo. El objetivo específico es organizar y coordinar la administración pública mediante la formulación de políticas de desarrollo, planes y programas presupuestarios, y la coordinación institucional. De manera aún más explícita el sistema de consejos de desarrollo se establece como medio principal de participación de la población indígena en la gestión pública en experiencias de democracia participativa. Para ello traza algunos reconocimientos, tales como el respeto a las culturas vernáculas, fomento a la armonía en las relaciones interétnicas, equidad e igualdad de oportunidades y equidad de género. La participación de los pueblos indígenas en los consejos de desarrollo está prevista en el inciso “E” del artí-


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culo 9 de la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural. Allí se recomienda que para lograr una mejor representatividad del pueblo maya, se tome en cuenta el criterio de grupos lingüísticos existentes en cada departamento del país. En la actualidad existe representación de los pueblos maya, xinca y garífuna en cada uno de los consejos departamentales en donde existe organización de éstos. Los consejos municipales de desarrollo se integran bajo la dirección del alcalde, un número de síndicos y concejales y hasta 20 representantes de los COCODE, así como representantes de entidades públicas y civiles. Los consejos comunitarios se integran como asamblea por los residentes en una comunidad. La Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural (Dto. 11-2002) establece las funciones para los consejos arriba mencionados. La experiencia en el funcionamiento de los consejos municipales y comunitarios es variada en grado extremo, en el sentido primario de que existen en todos los municipios, menos en las comunidades, pero no funcionan igual, o lo hacen de forma intermitente, por períodos o para problemas particulares. En general constituyen una modalidad potencial, nueva, de organización, de participación y de ejercicio de derechos ciudadanos. No existe un balance satisfactorio y completo sobre el funcionamiento de los COMUDE y COCODE y se tiene más bien la información de varias experiencias de mal funcionamiento, una certeza no comprobada de que no ha alcanzado aún una generalizada presencia satisfactoria: incorporación efectiva de la población indígena en los problemas que les atañen localmente. Se tiene información parcial de que el funcionamiento de los consejos de desarrollo se encuentra en la actualidad sometido a una dinámica contradictoria que permite reconocer por un lado que los mismos han dina-


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mizado la participación ciudadana local, pero por el otro, que esa participación se debe a las presiones clientelísticas y patrimoniales de los alcaldes, y/o de los diputados distritales, y/o personalidades locales vinculadas a los partidos políticos. O dicho de otra manera, los COMUDE y los COCODE han estimulado la movilización y la participación de personas que de otra manera no lo habrían hecho, pero la misma obedece sobre todo a presiones e intereses partidarios.26 Los consejos de desarrollo recibieron en 2003 un total de 219,041,200 de quetzales. En opinión de muchos, que la prensa refleja, se trata de una experiencia de participación con algunos vicios, pero que corresponde a todo proceso inicial. La experiencia puede resultar, en el futuro, muy positiva en la medida en que mejore la calidad ciudadana de hombres y mujeres, que se despolitice, que los recursos humanos y financieros mejoren. En otras sociedades, la opinión pública local que elige es determinante en la representación que ejercen los electos; esa representatividad es garantía de la reelección, de la carrera política del electo, de una relación constructiva de doble vía entre electores y elegidos. Ese es el sentido básico de la “constituency” norteamericana, que tanta importancia tiene en la política local y nacional. De rectificarse el programa PACUR en el sentido de evitar vicios de corrupción y personalismo, puede convertirse en un instrumento efectivo al servicio de los intereses del municipio a través de una eficaz representación, al servicio de la democracia local. No puede dejar de recordarse que el municipio libre no siempre lo ha sido, y durante algunos períodos autoritarios se convirtió en un simple ejecutante de 26. Algunos señalamientos críticos puntuales y debilidades de los Consejos aparecen en la exposición de Braulia Thillet en el Seminario Taller Conflictos en Democracia, PNUD, Guatemala, enero, 2005, pp. 90 y 91.


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decisiones que llegaban del poder ejecutivo, un instrumento de políticas que incluyeron el control policial y la represión ciudadana. De hecho, el régimen municipal es heredero de una tradición dictatorial, clientelística y sometida a poderes fácticos locales corruptores. En una condición de vida democrática, el municipio puede convertirse en una institución al servicio directo de la población, articulando sus intereses y desarrollando solidaridad y cooperación. Por su capacidad de intervención en todas las esferas de la vida de la comunidad, puede convertirse en el eje de una renovación social y democrática local. Una descentralización bien realizada puede facilitar esto. 2.4. Una digresión histórica: cambios en la autonomía municipal La dictadura militar que encabezó el general Jorge Ubico, sin respetar el ideario liberal que la aconsejaba, acabó con la autonomía municipal, centralizó autoritariamente el poder en un Ejecutivo personalizado y caudillesco, prohibió los partidos políticos y militarizó la vida social del país. Y lo logró porque la primera instancia militarizada fue el municipio, donde por lo general nombró a militares en retiro como intendentes, a la cabeza de la corporación. En 1945, la Revolución de Octubre devolvió la autonomía al municipio y propició la participación política al ampliar la condición ciudadana y autorizar la organización partidaria. Hasta entonces la dependencia municipal se convirtió en parte de la maquinaria de la dictadura. El llamado jefe político (gobernador departamental) y el intendente municipal dirigían todo lo relativo a funciones de policía, judiciales y ejecutivas, ejerciendo un cerrado control sobre los concejos municipales, donde todos los nombrados eran ladinos. Ello cambió radicalmente después de 1945 y se mantiene desde entonces. Un ejemplo interesante del cam-


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bio aparece en el dato de 45 municipios predominantemente indígenas estudiados por el Instituto Indigenista (1948) de los que unos 27 tenían alcaldes indígenas electos. Aunque la centralización aún era fuerte, la Ley de Municipalidades (1946) fue bastante liberal al establecer funciones locales muy amplias; la alcaldía podía tener uno o más alcaldes, uno o más síndicos (que dan asesoría legal y son


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inspectores de obras públicas e ingresos) y un concejo. La autonomía municipal fue experimentada como una poderosa modalidad democrática en un primer momento; lo democrático no sólo reside en los nuevos electores sino en los nuevos electos: indígenas al frente de comunidades donde como autoridad se enfrentaron a la oposición de muchos ladinos, algunos de los cuales eran terratenientes. Esa inédita experiencia ha sido objeto de análisis y se dice que de haber continuado esa relación “contra natura” en la óptica oligárquica, la democracia local y nacional habría tenido ahí una buena oportunidad de afirmarse. El municipio indígena es el locus de la comunidad indígena, lo que resulta en el funcionamiento de dos sistemas de autoridad —la alcaldía, pública y legal que encabeza el alcalde— y la comunidad —privado-religiosa que dirige una élite de ancianos indígenas, los ‘principales’ que tienen funciones deliberativas y decisorias fundamentales—. Cabe llamar la atención que los “principales” designaban a quienes ocuparían los cargos municipales. “Esta práctica oligárquica contradice eficazmente las ideas prevalecientes sobre la naturaleza democráticamente saludable de la autonomía local”.27 De hecho, las familias indígenas están de acuerdo en ceder las facultades de decisión a los principales y rara vez ha habido discrepancias o conflictos. Consideran con respeto a las autoridades ladinas y no tienen noción de lo que en la democracia es la oposición o el consenso; o lo que es responsabilidad política individual o lealtad nacional. Dice Silvert que en esas condiciones el gobierno local puede ser calificado de democrático si se entiende como algo que sirve a la comunidad, pero en un sentido más estricto no 27. La información de esta sección ha sido tomada en parte de Kalman H. Silvert, Un Estudio de Gobierno: Guatemala, Guatemala: Seminario de Integración Social Guatemalteca, 1969, La cita es de la p.194.


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podría entenderse su significado según valores o prácticas occidentales. Pero lo cierto es que la política estaba en manos de los ladinos, que valorizan de otra manera el juego competitivo, la administración pública, la justicia, las elecciones, y en consecuencia, manipulan cuando pueden las alcaldías en manos indígenas. Y ya hacia 1948, los partidos políticos, los sindicatos, las uniones campesinas penetraban lentamente la vida interior de las comunidades y de la Cofradía, debilitando la autoridad de los ancianos. Desde entonces, esa dinámica está ocurriendo, revelando la extraordinaria fuerza que tienen aún las prácticas tradicionales. También tuvo una impronta poderosa la tendencia centralista del Estado, que de hecho en pleno proceso revolucionario, hizo que las municipalidades siguieran dependiendo del Ministerio de Gobernación. Una segunda etapa se desarrolló a partir de 1954, en la que si bien la Constitución mantuvo la autonomía del municipio, un nuevo Código Municipal los clasificó en cuatro categorías según el tamaño demográfico y en función de ello las calificó según tres criterios técnicos: composición numérica, duración temporal distinta de los miembros de la corporación municipal y relaciones diversas con el Instituto de Fomento Municipal (INFOM). Así, el tamaño hacía variar la asesoría técnica para servicios públicos, empresas comunales, presupuestos, aportes y otras formas de ayuda. A menor categoría municipal, mayor subordinación al INFOM. Por eso, esta etapa se llama de “autonomía tutelada”, que incluía de forma discrecional ayuda financiera y políticas de inversión, todo lo cual limitó la independencia del municipio al favorecer más a unos que a otros. La Constitución de 1965 reprodujo en su mayor parte los principios de la de 1954, aunque eliminó la disposición que establecía la intermediación del gobernador


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departamental entre el alcalde y el poder ejecutivo central. La Constitución de 1985 devolvió la plena autonomía municipal, suspendida por el golpe militar de 1982 y reglamentó los aspectos básicos de su funcionamiento. Lo más importante fue la disposición de apoyar al municipio con el 10% del presupuesto de ingresos del Estado que ha fortalecido su independencia. Es discutible, no obstante, la introducción del “principio de legalidad” en cuya virtud sólo el Congreso de la República tiene facultades para decretar impuestos, arbitrios o contribuciones y que ha restringido iniciativas que perjudican al poder local. La municipalidad sólo puede fijar tasas administrativas y de servicios. En 1988 se promulgó un nuevo Código y en 1993, se reformó la disposición que clasificaba en cuatro categorías por población a los municipios. El gobierno local tiene hoy día diversas manifestaciones de vitalidad desconocidas, muchas de ellas expresiones de nuevas formas de participación. Algunas, signos del ejercicio democrático, otras, testimonio de viejas herencias del autoritarismo y la tradición oligárquica. A continuación se presenta un resumen de otros datos históricos que tienen relación con la administración municipal, los consejos de desarrollo y la descentralización: 1) Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural de 1987 Esta ley mantiene una visión verticalista y los objetivos de control social que se venían aplicando por el Estado en el contexto del conflicto armado. La estructura corporativa y el sentido político e ideológico de los consejos de desarrollo tuvieron su origen en lo que fueron las coordinadoras institucionales del régimen militar, organizadas en el marco del conflicto armado interno, con fines de contrainsurgencia. Pero en 1988, la Corte de


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Constitucionalidad declaró la inconstitucionalidad de los consejos locales de desarrollo, respondiendo a las presiones de los sectores conservadores del país. 2) El Código Municipal de 1988 El Código Municipal de 1988 se promulga sin cambios sustantivos con respecto al anterior de 1957, las categorías de municipalidades fueron de nuevo establecidas. La Asociación Nacional de Municipalidades (ANAM) fue severamente golpeada y no participó en las discusiones. 3) Mecanismo de descentralización: el IVA-Paz El 1 de enero de 1996 se marca un aumento importante en el camino de la descentralización fiscal hacia los municipios, por la vía de las transferencias. El impuesto al valor agregado (IVA) tuvo un incremento del 7% al 10%, a fin de disponer de recursos para financiar el proceso de paz. Posteriormente, a partir del 1 de julio de 2001, se incrementa nuevamente el impuesto, pasando del 10% al 12%. El total de las transferencias del IVA a las municipalidades suma 1.5%, del total del 12%. En términos absolutos esto implica que el monto de la transferencia del IVA-Paz a las municipalidades es igual o superior al monto del situado constitucional; es decir, que cada una representa alrededor del 50% del total transferido. 4) Nueva ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, abril 2002 Esta nueva ley deja intacta la estructura y la concepción de las coordinadoras interinstitucionales del régimen militar, con su visión corporativa. Pero, a pesar de eso, la ley tiene innovaciones importantes, entre las que se destacan: a) la creación de los consejos comunitarios de desarrollo (COCODE); b) la creación de los consejos municipales de


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desarrollo (COMUDE), presididos por el alcalde municipal, contando con la participación de los representantes de los consejos comunitarios de desarrollo, las autoridades municipales designadas por la corporación municipal y los representantes de otros sectores públicos y privados del municipio. Sobresale la inclusión del concepto multicultural e intercultural en la estructura de los consejos; c) Se incluye expresamente la participación de las mujeres, en general, y de las mujeres indígenas, en particular; d) Se fortalece la autonomía financiera de los gobiernos municipales; e) Al incluir a los COCODE se avanza un poco en la participación ciudadana en el ámbito local y en el impulso de la democracia local, aunque subsisten obstáculos estructurales muy fuertes que inhiben una verdadera democratización del poder local. 3. La democracia local en movimiento: ejemplos varios 3.1. Ejemplos de la vida municipal A continuación se presentan, con propósitos de información comparativa, diversos ejemplos de la vida municipal y el ejercicio de participación colectiva que genéricamente conviene calificar como política. Es decir, la práctica de la democracia local, sus dificultades o su eventual imposibilidad en diversos escenarios, y que demuestran la extraordinaria heterogeneidad de la vida social que en los últimos años experimenta Guatemala. De hecho, se trata de una realidad que está siendo estudiada de múltiples maneras y por muchos investigadores o instituciones, de modo que lo que sigue son sólo ejemplos de algunas experiencias, favorables o no, de lo que genéricamente llamamos “democracia” local.28 28. Los datos de los casos que se presentan fueron tomados de distintos trabajos que se citan. La interpretación de los mismos es responsabilidad del autor de este trabajo.


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1) Totonicapán: la alcaldía indígena en el seno de la modernización La alcaldía de Totonicapán constituye un caso único en el país por la fuerza que a la unidad de la población k´iche’ le da el cultivo de la tradición en un ambiente en que operan fuerzas modernizadoras.29 Es el caso de una democracia local que se construye entre tensiones que producen los procesos de cambio. El gobierno de las comunidades lo tienen los indígenas a través de las alcaldías auxiliares que presiden el Consejo Comunal. El alcalde indígena corresponde a una tradición secular pero ya no es confesional, lo que contrasta, por ejemplo, con lo que ocurre en otras cabeceras departamentales como Sololá o Chichicastenango. En Totonicapán los líderes (que son los “principales’”) son religiosos porque pertenecen a la Cofradía y lo municipal es visto como la carrera política; este municipio tiene todavía una alcaldía indígena no reformada mientras que Sololá es un caso de transición. La diversidad religiosa de las comunidades en Totonicapán pareciera establecer las bases para que se forme una organización capaz de representar (y reintegrar) una realidad cada vez más variada. La flexibilidad de la alcaldía indígena es en parte resultado de la tensión entre los llamados “hijos de la comunidad” y los “políticos de la república”, o sea, indígenas y ladinos, que enfrentan las actividades de “la costumbre”, lo local, y de “la política”, que se ve como lo nacional. Para los indígenas es importante mantener la autoridad local como forma de identidad frente a las presiones ajenas como las que vienen de los partidos, las agencias del Estado, las ONG. 29. La información es tomada del trabajo de Stener Ekern, Para entender Totonicapán: poder local y alcaldía indígena, Diálogo 1, Guatemala: FLACSO, 2005, pp. 92-103. La situación que se describe se refiere a lo ocurrido hacia 2000.


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Es sabido que la democracia electoral supone que cada ciudadano tiene un voto y que la mayoría establece la autoridad pública. En la sociedad tradicional maya no es tanto la igualdad del voto sino el mérito de los candidatos lo que produce la legitimidad. Gobernar es una tarea de gente experimentada, como los ancianos. Pero en Totonicapán la práctica electoral varía entre cantones: hay unos en que la organización se parece al sistema democrático: hay una asamblea cantonal, dos listas, se vota y el que más votos saca es electo como alcalde auxiliar. Hay otro grupo, más conservador, donde la elección es más controlada, tanto por los ancianos como por normas que señalan quienes son los elegibles. De hecho, la asamblea ratifica la selección de los principales. El tercer grupo lo forman cantones donde los cargos de la alcaldía han pasado a ser parte de una asociación de desarrollo comunal.30 En el primer grupo algunos miembros de la comunidad, que no están en el consejo municipal forman parte de los nuevos comités, mientras que en el último grupo se confunden y el alcalde auxiliar y su corporación funcionan como parte de la asociación de desarrollo. Cada mes de noviembre las corporaciones entrantes se reúnen con las salientes en una magna asamblea donde se elige una nueva junta directiva. La elección es democrática, cada cantón tiene un voto y gana el que obtiene la mayoría. En 1999, por primera vez se eligió a alguien con estudios, lo que ha venido sucediendo, alterando la costumbre de ascender la escala de cargos por méritos internos. Antes, la preparación académica era un aspecto negativo porque los que salían a estudiar ya no pertenecían al “nosotros”. Ahora esto ha cambiado, hay debate y disenso y elecciones

30. A comienzos de los años ochenta hubo un decreto del gobierno de Ríos Montt que convirtió a las alcaldías indígenas o auxiliares en “comités de desarrollo”.


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democráticas que satisfacen a casi todos. La organización política de Totonicapán está muy relacionada con los bosques y su propiedad —origen de conflictos a veces de gran intensidad—. La asamblea de los alcaldes auxiliares (indígenas) fue el órgano de autoridad del pueblo k´iche’ en Totonicapán y antes de 1988 estuvo conformado por los “principales” de los cantones; los auxiliares mantenían la relación entre la comunidad y la municipalidad. Comparado con lo que hoy día ocurre, el gobierno de los “principales” era religioso y aristocrático y fue decayendo en parte porque algunos de ellos talaban ilegalmente el bosque hasta llegar al conflicto en 1988, en que hubo procesos judiciales contra muchos de ellos. También había cansancio con sus formas muy tradicionales. Otro factor “disolvente” fue la nefasta colaboración de ellos con los comisionados militares durante el conflicto. Para comprender el cambio de “principales” a alcaldes auxiliares hay que considerar tanto los procesos internos como las relaciones entre la corporación auxiliar y el Estado.31 La época del gobierno doble estaba terminando, sin olvidar que la historia de la alcaldía indígena forma parte de la historia de la resistencia maya. A comienzos de 2000 se formó una organización indígena municipal, Ulew Che’ ja’ formada por todos los comités de agua de los cantones y destinada a proteger las fuentes de agua, y de los bosques. Diversos contactos con el gobierno provocaron desconfianzas y conflictos que se mencionan porque exhibieron la unidad, la desconfianza y el poder de lo local, así como la importancia del bosque y la persistencia de la frontera étnica entre las dos alcaldías. 31. En cualquier parte, la municipalidad tiene un carácter doble, como se dice en la sección primera, como expresión de la política local y como parte del Estado nacional. El Código Municipal sólo hace una referencia del alcalde auxiliar como “delegado del gobierno municipal en su comunidad...”


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En la medida en que el Estado aumenta su presencia, las autoridades mayas van perdiendo poder. Los temas de la educación, el desarrollo, la democracia son un reto: la modernización (que viene de afuera) y la legitimidad (de la tradición, interna) constituyen el núcleo problemático que debe resolverse sin sacrificar ninguno de ambos términos. La sociedad civil en Totonicapán Damos a continuación, a manera de información complementaria, la lista de organizaciones sociales existentes en el municipio de Totonicapán (hacia 2004). 1. Asociación ASDIR. Organización Cultural. Dirigente: Felipe Nolasco. 2. Asociación Tierra, Árbol y Agua. Organización comunitaria para el control y manejo de bosques comunales. Dirigente: Francisco Hernández. 3. Asociación de Alcaldes Comunales. Organización de desarrollo comunitario. Dirigente: Carlos García. 4. Asociación de Desarrollo Integral Maya Kiché. Organización de pueblos indígenas. Dirigente: Julia Turnil. 5. Cooperativa Xeixtamayac. Dirigente: Pedro Jorge Batz. 6. Totofruta. Organización de empresarios para la comercialización de productos. Dirigente: Celestina Caniz. 7. Asociación Promejoramiento de la Sociedad Civil. Dirigente: Julio Antonio Lux Castro. 8. Asociación Femenina Nueva Estrella. Dirigente: Juana Santos Gutiérrez. 9. ASIDIN. Organización de los pueblos indígenas. Dirigente: Jorge José Tzic Barreno. 10. Asociación Maya Tecún Umán. Organización de los pueblos indígenas. Dirigente. José Baquiax. 11. Asociación Padres de Familia Proyecto San Miguel. Organización de servicios. Dirigente: Candelaria A. Gutiérrez. 12. Asociación para el Desarrollo Comunitario Indígena. Organización de los pueblos indígenas. Dirigente: Pedro Guinea García. 13. Asociación para el Desarrollo de Totonicapán. Organización de servicios. Dirigente: José Camilo Chan Ajché.


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14. Asociación Toto Integrado (ATI). Organización de servicios. Dirigente: Domingo Menchú. 15. Wqub`toj. Organización de empresarios. Dirigente: Rosendo Tavico. 16. Cooperación para el Desarrollo de Occidente (CDRO). Organización comunitaria. Dirigente: Gregorio Tzoc Norato. 17. Cooperativa Cojxac R.L. Dirigente: Martín Severiano Gutiérrez. 18. Cooperativa de Ahorro y Crédito COSAMI. Dirigente: Rogelio Ronquillo García. 19. Cooperativa de Consumo San Pedrito. Dirigente: Santos García. 20. Cooperativa de Desarrollo Agrícola. Dirigente: Adrián Pérez García. 21. Cooperativas de Remesas al Exterior. Dirigente: Roberto Chuc. 22. Foro de la Mujer. Dirigente: Felisa Torres Zaso. 23. FUNDAP. Organización de empresarios, créditos. Dirigente: Germán García. 24. Parcialidad Baquiax. Organización comunitaria. Dirigente: Santos Mateo Baquiax. 25. Pastoral de la Tierra. Organización religiosa. Dirigente: Parroco Anival Saldaña. 26. El Progreso de Occidente. Créditos. Dirigente: Pedro Cristóbal Batz. 27. Asociación de Artesanos Mayas. Organización de pueblos indígenas. Dirigente: Pablo Jerónimo Baquiax. 28. Asociación de Artesanos de Toto. Organización de los pueblos indígenas. Dirigente: Fidel Ricardo Cua. 29. Asociación Jal Achí. Organización comunitaria. Dirigente: Víctor Martín Vásquez. 30. Organización Mayas Ukux Tinimit. Desarrollo comunitario de los pueblos indígenas. Dirigente: Palestina Toyom Juárez. 31. CCEKT. Organizaciones políticas. Dirigente: Alfredo René Tzic García. 32. PP-MR-PSN. Organizaciones políticas. Dirigente: Pablo Moisés Yac Quixtán. 33. URNG. Dirigente: Santos Lucas Aguilar Sapón. 34. PAN. Dirigente: Luis Alfredo Herrera Amado. 35. DCG. Dirigente: Carlos David Herrera Juárez. 36. UNE. Dirigente: Juan García García.


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37. FRG. Dirigente: Miguel Bernardo Chavaloc Tacam. 38. PU. Dirigente: Inosencio Nicolás Aguilar Aguilar. Fuente: Archivo del Informe Desarrollo Humano-PNUD.

2) Modalidad política Huehuetenango

y

conflictos

en

Barrillas,

Se ha escogido a este municipio porque fue severamente castigado por la violencia contrainsurgente. Se describen algunos de los rasgos que permiten examinar cómo se desarrolla la vida política de Barillas hacia el 2002.32 Para ese año, Barillas, localizada en la sierra de los Cuchumatanes, tenía 75,987 habitantes, de los que el 86.1% eran indígenas, 72.8% analfabetos: un 24% de ellos fueron desplazados por el conflicto armado. Es el municipio más grande del departamento y, por ello, su población está más dispersa de lo común, ya que el 85% viven en comunidades rurales. El municipio recibió influencias modernizadoras desde la década del cincuenta con la construcción de una carretera y el arribo de los partidos políticos. Como resultado de ello la “costumbre” se debilitó y casi desaparecieron los “principales”. En 1979 llegó la guerra y se inició la represión contra líderes comunitarios y religiosos y a partir de 1981 Huehuetenango fue el segundo departamento más castigado, particularmente los q’anjob’ales de Barrillas y Nentón y los chuj de Ixtatán y al final más de la mitad de comunidades de Barillas, donde se cometieron atrocidades por parte del ejército y las patrullas de autodefensa civil (PAC). 32. La información ha sido tomada casi exclusivamente de la investigación realizada por Kenia Herrera et al., por iniciativa del Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales, Gestión de la conflictividad local en Guatemala de la postguerra. Guatemala, 2003, pp. 35-66.


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Ocurrió aquí lo que también fue frecuente en varios lugares del país, que la tierra que dejaron los refugiados fue entregada a otras etnias, lo que ha sido fuente de conflictos cuando se produjo el retorno. Un buen ejemplo puede ser la aldea de Momolac cuyos residentes fueron obligados a abandonar su tierra, que fue ocupada por los vecinos de Sacchen y por chujes de San Mateo Ixtatán; al regresar sólo lograron recuperar una parte de sus antiguas propiedades. Estas anormales circunstancias han estimulado la formación de numerosas nuevas comunidades donde conviven etnias diferentes, con algunas dificultades. Se calcula que de 244 centros poblados, el 27% son comunidades con población retornada o repatriada. Barillas es un importante centro comercial y de otras actividades económicas vinculadas con la producción de cardamomo y con el transporte de personas; esto ha inducido una activa diferenciación social con el consiguiente surgimiento de una poderosa élite comercial y dueña de empresas diversas. Tiene agencias bancarias, servicio de internet, hoteles y restaurantes, lo cual también supone una clase media importante. El municipio vive con diversos conflictos de tierras y religiosos y con otros que genéricamente pueden ser calificados como políticos, originados por la proliferación de comités y proyectos comunitarios. Son roces entre líderes, por diferencias de edad y género, religión o partido, que aparecen como rencillas personales pero son resultado de una creciente participación popular y de variadas identidades. La extensa conflictividad de este municipio tiene dimensiones nuevas, más allá de los tradicionales pleitos de tierras, originadas por los efectos del posconflicto, lo cual sugiere que la democracia local, en éste, como en muchos otros casos funciona pese a las numerosas expresiones conflictivas resultado de la amplia participación popular. En Barillas conviven por lo menos cinco grupos étnicos cuyas


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lógicas de identidad se basan en la pertenencia a un territorio, comunidad o sitio, al punto que las rivalidades muchas veces se dan entre la misma etnia. Los evangélicos, según datos de esa Iglesia, son ya el 45% de la población, religión que llegó a Barrillas desde la época de la reforma liberal. Este municipio está formado por la cabecera municipal, 51 aldeas y sus respectivos caseríos (150), fincas (30) y cantones (12), es decir, 244 centros poblados. La máxima autoridad político-administrativa es el Concejo Municipal, electo democráticamente, que cuenta con los alcaldes auxiliares como representantes en las comunidades. En estas funcionan, por lo menos, las siguientes autoridades y/u organizaciones: comités pro mejoramiento, educativos (COEDUCA), representante legal de tierras, comités de las iglesias, agencias de cooperación, junta local de seguridad, asociaciones microrregionales y comités femeninos. El alcalde auxiliar a veces se le llama indígena y tiene una buena cuota de poder local que lo lleva a ejecutar justicia. Es en todo caso el principal receptor de quejas, las que si no resuelve traslada a los comités correspondientes, a la asamblea comunitaria y/o al juez de paz; éste sólo en casos de delitos graves. Hacia 2000 había 135 auxiliares, que están acompañados por un regidor y dos alguaciles, electos anualmente por la comunidad. La alcaldía auxiliar goza de una doble legitimidad, pues son autoridades electas y reconocidas por la comunidad y el Estado les reconoce por intermedio del alcalde municipal. El artículo 58 del Código Municipal establece que el auxiliar es el vínculo entre las autoridades y los habitantes de la comunidad. La vida democrática tiene en la impartición de justicia una variedad gradual entre la plena utilización del derecho consuetudinario indígena hasta el sistema oficial de justicia. El sistema de castigos revela un pluralismo que resulta


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del doble origen de las sanciones: multa, azotes, trabajo comunal, expulsión, cárcel. En la dimensión electoral, Barillas tiene la más baja tasa de empadronamiento y de participación del departamento, apenas del 53%; cabe mencionar que desde 1986 no ha habido una misma fuerza política que gane el gobierno municipal, produciéndose una diferencia grande, de más del l0% entre las elecciones nacional y local. Este municipio es una muestra micro de lo que es la nación guatemalteca, por lo menos en aspectos tan importantes como las desigualdades sociales, la diversidad étnica, el pluralismo jurídico, los conflictos por la tierra resultado de una situación de anarquía en los registros, la participación ciudadana como expresión de democracia y al mismo tiempo como oportunidad de conflictos y bajos índices de desarrollo humano. La sociedad civil en Barillas Damos a continuación, a manera de información complementaria, la lista de organizaciones sociales existentes en el Municipio de Barillas (hacia 2004): 1. Junta de Arrendatarios de la Terminal. Dirigente: Justianiano Mateo Lucas. 2. Organización religiosa de catequesis. Dirigente: Candelaria Pedro. 3. Casa Barillense de la Mujer. Dirigente: Dilma Tello. 4. Animador de la fe. Dirigente: Pascual Andrés. 5. Junta Magisterial. Dirigente: Axel del Valle. 6. ASOBAGRI. Organización y capacitación en café. Dirigente: Martín Samayoa. 7. FEDECOCAGUA. Organización y capacitación en café. Dirigente: Enrique Sarat Ajanel. Fuente: Archivo del Informe Desarrollo Humano-PNUD.


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3) San Pedro La Laguna: modernización y participación política San Pedro La Laguna es un pueblo tz’utujil ubicado en la cuenca sur del lago de Atitlán y al pie del volcán San Pedro con una población actual próxima a los 10,000 habitantes. La experiencia de la vida socio-cultural y política de esta comunidad es excepcional en diversos aspectos y por ello la hemos incluido en esta revisión de casos especiales relativos al tema de la participación, el poder local y la democracia. El dato inicial y que probablemente explique otros es la rapidez con el que esta población rompió su aislamiento tradicional. Nos referimos a su aislamiento físico articulado con una vida interna tradicional y propia de una comunidad cerrada. A partir de los años sesenta el aislamiento físico terminó con la construcción de una carretera, finalmente asfaltada, que lo conectó con Santa Clara La Laguna, Santa María Visitación, Santa Lucía Utatlán y luego con la carretera Interamericana, lo cual significa comunicación directa con la ciudad capital y con los departamentos del norte. Esta situación produjo el surgimiento de propietarios de transporte. Por un lado más de 45 lanchas (de 20 pasajeros) y varias empresas de autobuses que suman un total de 18 grandes y unos 10 camiones de carga;33 y por el otro, un activo transporte particular vinculado al turismo. La población se duplicó en 10 años y el número de personas que llegan del exterior, especialmente turistas, ha convertido a este pequeño pueblo de campesinos que cultivaban para la subsistencia propia, pescaban o trabajaban como peones agrícolas, en una pequeña ciudad muy 33. Buena parte de la información de esta comunidad ha sido tomada de Engel Tally, Turismo, ‘mayanización’ y vida cotidiana en San Pedro La Laguna, texto del seminario de FLACSO/ CIRMA sobre Mayanización, Guatemala, 2006.


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cosmopolita y en constante crecimiento. Hacia el 2003, la economía recae más que en el cultivo del café, en la producción textil, el comercio y los servicios relacionados con el turismo. Hoy día no solamente hay numerosas farmacias, restaurantes, bares, discotecas, galerías de arte, librerías, supermercados, sino también cafés Internet, bancos y cajeros automáticos, red de TV por cable y por supuesto muchos talleres artesanales. Lo que se informa a continuación tiene que ver con aumentos en la participación social, cultural y política de los sampedranos. Los datos de que se dispone no son muy precisos, pero sí lo suficientemente indicativos de los cambios habidos: a) Lo primero e importante en relación con la vida política es la dinámica de la diferenciación social que hoy día exhibe la comunidad. La homogeneidad de la pobreza hoy día es expresión de la heterogeneidad de una población donde existe una estratificación social intensa, con un sector de propietarios vinculados al transporte (aquí hay un monopolio, de hecho), una pequeña burguesía comercial y de servicios y otra vinculada a las actividades de la enseñanza y la educación. Hay 13 escuelas y colegios públicos y privados, 148 maestros y 89 aulas. Y también un sector asalariado muy numeroso. b) Hay una diferenciación religiosa muy aguda, pues en 1941 sólo el 5% de la población era evangélica, en 1962 cerca del 30%; la dinámica expansiva es tal que hacia 1988 el 40% se agrupaba en 14 iglesias protestantes. Se calcula que hacia 2004, el 55% de la población es protestante. c) Las diferencias étnicas son menores, pues el 98% es indígena,34 pero el conflicto dejó una herencia de resquemores, ya que se sabe que patrulleros sampedranos cometieron crímenes y violaciones en contra de la población que se supone debían proteger.

34. INE. Características de la población y de los locales de habitación censados. Guatemala, Julio, 2003.


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Finalmente, está el tema de las transformaciones políticas de San Pedro. En el pasado, la vida política era también religiosa y el poder interno estaba unificado en la doble escala de servicios, las funciones civiles y las ceremoniales que convergían en el cargo de alcalde municipal. La Cofradía funcionaba como en los otros pueblos del país y el sistema determinaba que todos los sampedranos estaban obligados a servir por un año varias veces, hasta llegar a los 60 años y alcanzar la honrosa posición de principal. Hacia 1965 todavía había seis cofradías, actualmente sólo hay dos y la alcaldía se ha convertido en una institución secular, moderna y estatal. Las razones se deducen de la información anterior y obedecen, en síntesis, a la conexión con el resto de la vida nacional, el protestantismo, el movimiento catequista y la introducción de partidos políticos. La violencia política afectó gravemente a San Pedro y numerosos vecinos fueron secuestrados y desaparecidos por el ejército, que ocupó repetidas veces el pueblo. Tal como ha ocurrido en el resto del país, se terminó el poder de los principales y las ceremonias con atavíos ceremoniales y ahora sólo los miembros de un partido político puede participar en las elecciones. El empadronamiento electoral en 2003 aumentó un 17% con respecto a 1999 y la participación electoral fue del 90%, una de las más altas del país. La alcaldía en 2003 fue ganada por la Gran Alianza Nacional (GANA) con el mismo alcalde que en 1999 fue postulado por el Partido de Avanzada Nacional (PAN). En las tres últimas elecciones municipales ha participado un comité cívico. El PAN ganó dos veces. En síntesis, la democracia electoral funciona y la participación política y en la vida cívica son muy importantes.35

35. FUNCEDE. Comportamiento Electoral Municipal en Guatemala, Elecciones Generales 2003, Serie Estudios No. 17, Guatemala, 2004, p. 75.


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Sociedad civil en San Pedro La Laguna Damos a continuación, a manera de información complementaria, la lista de organizaciones sociales existentes en el Municipio de San Pedro La Laguna (hacia 2004): 1. Vecinos de Xepakoral. Organización comunitaria. 2. Adenisa. Beneficio de café. Dirigente: Francisco Ixtetelá Quiacaín. 3. Somos Hijos del Lago. Trabajo con niños discapacitados. Dirigente: Antonio González. Fuente: Archivo del Informe Desarrollo Humano-PNUD.

4) San Juan Comalapa y la participación juvenil Un ejemplo particularmente original de participación política se encuentra en San Juan Comalapa, Chimaltenango, en el centro del país, de población Kaqchikel en un 96%, con un alto índice de pobreza (62% de la población). Esta región fue escenario de violencia extrema en 1980/83 por parte del Ejército y de las PAC que aplicaron una política de “sociedad arrasada”. La población juvenil, según el Censo Nacional de 2002 (de 15 a 24 años) eran 6,695 personas (19%), de los que más del 94% eran alfabetos y la mayoría con la primaria completa. Una encuesta realizada en septiembre de 2002 sobre los problemas que la juventud enfrenta dio como resultado que un 23% de los jóvenes señaló como primer problema la falta de oportunidades de estudio, un 22% se refiere al uso de drogas, y un 18% a la existencia de maras.36 La mitad de los jóvenes tenían trabajo en el momento de la investigación.

36. La información fue tomada de Carol González Villareal, Prácticas ciudadanas y sociales de los jóvenes en situación de posguerra: la juventud de San Juan Comalapa, Tesis de Maestría, FLACSO, Guatemala, 2004.


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Examinando el primer nivel de participación, el político, el departamento de Chimaltenango aparece con un alto promedio de abstención, 50%; pero en San Juan Comalapa fue menor pues en las elecciones de 2003 alcanzó el 32% en la primera vuelta y 44% en la segunda. Según la encuesta realizada y que venimos citando,37 la participación de los jóvenes fue muy parecida, ya que manifestaron haber votado el 38%, de una muestra en que de cada 10 jóvenes que lo hicieron 7 fueron mujeres y 3 hombres; consideraron el voto como un derecho y un deber, pero sin opciones por la desconfianza en los partidos. El nivel de información política es bajo entre la juventud, pues sólo un 21% sabe de la existencia del COMUDE y de los COCODE pero conocen en cambio el trabajo de los comités de mejoramiento que funcionan bien en la comunidad y en los que algunos cooperan. Contrasta la participación política con la social entre los jóvenes de Comalapa. Se trata, propiamente de prácticas ciudadanas a través de organizaciones juveniles. En el municipio existe un variado tipo de organizaciones, como no ocurre en el resto de municipios del departamento e imposible de comparar en el ámbito nacional. Del total de la muestra, el 47% de jóvenes pertenecen a alguna asociación local, siendo superior el número de hombres activos; el carácter de las organizaciones no es muy variado y privan las que tienen énfasis religioso, donde se afilia el 45%, en clubes deportivos el 23%, y en asociaciones culturales el 16% de los jóvenes. Hay una pertenencia diferencial, pues hay más mujeres en los grupos religiosos y más hombres en las organizaciones deportivas. De acuerdo con las respuestas de opinión planteadas, existe entre los jóvenes un mayor

37. La encuesta sobre participación juvenil en Comalapa fue realizada en septiembre de 2005, con una muestra de 153 jóvenes, cf: Carol González, op. cit. anexos 4 y 6.


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interés en participar en actividades sociales (especialmente las deportivas y las religiosas) y están dispuestos a hacerlo, actitud que se ve frenada por una tradición de retraimiento provocada por los perversos efectos del conflicto armado y la represión y también por compromisos de trabajo. Pero de los consultados más del 70% expresaron algún grado de confianza en las organizaciones sociales que ya existen.38 La investigación revela que los jóvenes de San Juan Comalapa enfrentan una triple limitación frente a la participación política: los partidos no dan espacios de interacción salvo en los momentos electorales, los jóvenes no son vistos como actor importante en una estructura donde predomina una cultura adultocéntrica y finalmente por la exclusión de la que todavía son víctimas los kaqchikeles. Existen crecientes oportunidades, que empiezan a ser aprovechadas en la participación en los COCODE y sobre todo en organizaciones vinculadas a las iglesias católicas y evangélicas. De hecho, hay un camino ya abierto pero aún extenso por caminar. Es necesario que un nuevo ambiente de confianza y solidaridad, parte de las políticas de reconciliación nacional, se vaya creando en sitios donde el odio y el miedo se ocultan en la conciencia de los adultos o de los jóvenes cuyos familiares a lo mejor murieron en el conflicto. De crearse ese clima, los niveles de información pueden mejorar, ampliarse los espacios políticos y la utilidad de crear así un buen capital social. Existe un ánimo favorable para aprovechar las oportunidades de la democracia.

38. Entre las organizaciones más importantes están la Asociación de Jóvenes en Solidaridad, la Asociación Cristiana de Jóvenes, el Colectivo Amigos del Arte, Grupo Ceiba Comalapa, Grupo Ecologista, Grupo Creación y otros, más la Coordinadora de Grupos Juveniles (Carol González, op. cit. p, 185).


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Sociedad civil en Comalapa Damos a continuación, a manera de información complementaria, la lista de organizaciones sociales existentes en el municipio de San Juan Comalapa (hacia 2004): 1. Asociación de Comadronas de Comalapa. Organización de Servicios de atención de partos y curación de niños y adultos. Dirigente: Rosa Marina Chex Sotz. 2. ASOBASKET Comalapa. Organización deportiva. Dirigente: Julián Pablo Salazar. 3. COMUDE. Mantener una buena organización y representación del pueblo en la toma de decisiones. Dirigente: José Tereso Cuxil. 4. Sindicato SETAC. Velar porque se respeten los intereses económicos, sociales y laborales de los afiliados. Dirigente: Cesar Icú. 5. Organización de jóvenes ACJ. Rescatar a los jóvenes involucrados en las maras y en el consumo de drogas. Dirigente: Marco Tulio Perén. 6. Cooperativa de Ahorro y Crédito R.L. Dirigente: Marta Simón. 7. Asociación Chuvi Tinamit. Desarrollo comunitario. Dirigente: Valeriano Pichiyá. 8. ASOGUADI. Desarrollo comunitario. Dirigente: Isabel Chonay. 9. Fundación Cristiana para Niños y Ancianos. Salud y educación. Dirigente: Juan Chalí. 10.Fundación Kaslen. Desarrollo comunitario. Dirigente: Alejo Cuxil. 11.Asociación Centro Educativo Ajpú. Dirigente: Fabián Cuxil. 12.Asociación de Pequeños Agricultores de Comalapa. Dirigente: Santos Salazar. Fuente: Archivo del Informe Desarrollo Humano-PNUD.

5) San Antonio Ilotenango: los vaivenes de la participación democrática Este es un municipio del Quiché, que funciona con gran sentido de unidad porque sus ciudadanos tienen altos grados de identidad, pertenecen a la etnia k’iche´ un 99%. Ello explica, por ejemplo, que tempranamente en 1984,


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los cantones (tiene 18 caseríos y 4 parajes) se unieran para pedir a la guerrilla y al Ejército que salieran de San Antonio. La represión no fue extrema aunque la hubo. Enfrentados a esa realidad de estar entre “dos fuegos” en septiembre de 1991 se constituyó la Asociación de Desarrollo Integral de San Antonio Ilotenango (ADISA) con representación de las l8 comunidades, para impulsar un plan de desarrollo en coordinación con la municipalidad. Eso motivó que el Fondo Nacional para la Paz (FONAPAZ) escogiera este municipio para desarrollar proyectos que canalizó a través de ADISA, de la Cooperativa Rech Tinammit y de la municipalidad. Las formas de trabajo en común se desarrollaron bien durante un tiempo pero después de 1996 pareciera haberse agotado las buenas relaciones entre ADISA y la municipalidad. Sin embargo, con ayuda externa, la élite de comerciantes ha continuado aplicando programas de desarrollo. La economía se basa en la artesanía, maquila y alguna producción de café, aunque la tierra no es buena. La participación política era extremadamente baja y ha ido subiendo de una manera notable: en 1993 votó sólo el 23% de la población, en 1999 fue del 41% y en 2003 del 71%, una de las más altas en todo el país. Ha sido un espacio donde los democristianos han ganado cinco de las siete elecciones municipales, de forma consecutiva y con una reelección. En dos de ellas las candidaturas han sido propuestas a través de ADISA, con el deliberado propósito de consolidar el trabajo entre ambas instancias.39 Es un municipio sin conflictos, ni internos, ni con sus vecinos. Pese a sus logros, la mayor parte de la población es pobre, aunque en el último tiempo ha habido una visible diferenciación social. Sin embargo, con los recursos asignados anualmente, las diversas corporaciones 39. FUNCEDE 2004. op. cit. p. 143.


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que forman la alcaldía lograron construir varios puentes, escuelas, un mercado, introducción de agua potable y alcantarillado. El logro más importante es el Instituto de Educación Básica del municipio. Hasta los años sesenta las Cofradías, los Principales y los sacerdotes mayas eran las autoridades reales en el gobierno municipal, al igual que en el resto del país. Esa estructura se fue debilitando; primero, por la conocida estrategia de la Acción Católica destinada a volver a las prácticas ortodoxas y dejar el “paganismo” implícito en algunas prácticas ajenas a los ritos católicos. Luego por la penetración de los partidos políticos, que debilitaron las estructuras tradicionales de autoridad con sus prácticas electorales; también fue un factor disolvente el conflicto armado que sustituyó violentamente algunos ejercicios de autoridad con las PAC y los comisionados militares. Pero en los últimos años, la modernización ha sido impulsada por el sector comercial, una pequeña burguesía muy poderosa económicamente. La inclusión de este municipio se debe a que por diversas razones, algunas ya mencionadas, San Antonio Ilotenango constituye una experiencia exitosa de participación ciudadana, no sólo por los altos índices de votación, sino en los aspectos relativos a la organización social. Los ilotecos tienen un buen nivel de participación comunal, que empieza ya a incorporar a las mujeres. Es también un ejemplo de poder local democrático, aunque éste se concentre en las manos de los comerciantes, que son cada vez más ricos y mejor comunicados con las instancias externas de poder.40

40. Parte de la información ha sido tomada de María Victoria García Vettorazzi, Poder local y desarrollo en los municipios de San Antonio Ilotenango y Sololá, Guatemala: SERJUS, 1996.


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6) Huité: la democracia local en una comunidad mestiza Este municipio pertenece a la clásica “región ladina” del país, el oriente que se conoce más por leyendas y estereotipos que por un buen trabajo etnográfico. Es una zona atravesada por el Motagua, que forma un valle de tierra árida y clima caliente y seco que recuerda al de Castilla la Mancha, de donde llegaron muchos de sus pobladores.41 Tiene también una región montañosa. Hacia 2002 el municipio tenía 8,835 habitantes, de los que unos 40 eran indígenas. Éste es un municipio relativamente nuevo, antes formó parte del municipio de Cabañas. Por esta razón, por los orígenes étnicos y por la diferenciación social que necesariamente se produce, el tema de la identidad socioracial es muy importante en este medio y tiene efectos en la política y la participación en la vida social. Como ocurre en otras zonas del oriente del país, existe aquí una extensión de tierra de carácter comunal, al que llaman “el común” porque el acceso a la misma corresponde diferencialmente a casi todos. Es un espacio que tiene no sólo valor productivo sino cultural, porque el acceso “al común” establece una frontera étnica y social, es decir, es fuente de identidad y de prestigio local. Esta tierra servía para cultivos campesinos, durante una época del año y para la ganadería, en otros y ello establecía una jerarquía; pues el campesino se identificaba más con lo indígena y con los de menores ingresos y el ganadero era más mestizo y con mejor posición social. Durante mucho tiempo, la administración del “común” fue realizada por un ciudadano respetable al que llamaban “el apoderado”. 41. Cuando no se indique otra cosa, la información ha sido tomada de Felipe Girón, Significados étnicos, sentidos locales: dinámica socioeconómica y discurso identitario en Huité, Zacapa, documento del proyecto Mayanización y Vida Cotidiana, FLACSO/CIRMA/OXFAM, Guatemala, 2006.


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Tanto esta función como la existencia misma de la tierra comunal entraron en crisis recientemente, lo que constituyó una fuente de conflictos y algunos problemas menores. La administración de esa tierra pasó a manos de la municipalidad, que desde sus orígenes ha sido controlada por los que primero se identificaban como ganaderos y herederos de una dinastía blanca y luego por los que han tenido acceso a la educación y han tenido oportunidad de salir y ver el mundo. La municipalidad es importante porque es vista como el puente entre la sociedad local y el gobierno central, da empleo, genera obras públicas y es oportunidad para participar no sólo votando sino actuando en los comités de desarrollo. El municipio de Huité tiene el segundo lugar en ingresos fiscales totales per cápita (año 2003) del departamento y quinto lugar en lo que se denominan ingresos propios, es decir, cobrados directamente.42 En esta zona resulta de particular relevancia la migración a Estados Unidos, por los efectos múltiples que tiene. Uno de ellos, es que en opinión de los propios huitecos, casi la mitad de la población se ha movilizado hacia el exterior, pero especialmente aquellos cuya identidad es ladina y tienen mayor experiencia ocupacional, es decir, los llamados ganaderos; otro, es el importante flujo de remesas que se reciben y que alivian el nivel tradicionalmente pobre de la mayoría de pobladores. Y además, porque salir del pueblo es asumido como un mérito, como un acto de valentía personal, de audacia que no todos tienen. Este municipio no se caracteriza por su activa vida política. Por ejemplo, el empadronamiento entre 1999 y

42. FUNCEDE. Presupuestos municipales en Guatemala 2003, Serie Estudios No. 18, Guatemala, 2005, p. 145.


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2003 fue el segundo más bajo de Zacapa y la participación electoral sólo tuvo un incremento del 3% para el mismo período, siendo la más baja del departamento; el abstencionismo subió del 33% al 35%. La Democracia Cristiana ganó algunas veces en las primeras elecciones; en este municipio se da el caso de un candidato que ha triunfado cua-tro veces, aunque propuesto por partidos políticos distintos.43 El tema de las relaciones de identidad cobra aquí una relativa importancia por el hecho, ya mencionado, de que la población es predominantemente mestiza (ladina) que convive con indígenas que habitan en una única aldea, en la parte alta del municipio, población ésta que no es ni maya ni ch’orti’. En los últimos años la región es visitada por comerciantes ambulantes indígenas del occidente del país, que venden verduras, frutas y otras mercancías, y lo hacen en un sitio donde no hay día de mercado, por su condición predominantemente no indígena. Finalmente, completa la información anterior, señalar que aunque la población blanca controla la vida económica, política y cultural del municipio, no hay expresiones de discriminación o racismo. Por el contrario, se dice, esa población admira a los indígenas por ser inteligentes, trabajadores y hábiles para los negocios.44 7) Sipacapa, Comitancillo, Río Hondo: la democracia participativa La participación ciudadana tiene también otra modalidad democrática, la participación directa en temas que afectan a la comunidad: la consulta popular, que es una 43. FUNCEDE. Comportamiento electoral municipal en Guatemala 2003, Serie Estudios No. 17, Guatemala, p. 182. 44. Felipe Girón. Significados étnicos, sentidos locales: dinámicas socioeconómicas y discursos identitarios en Huité, Zacapa, texto del seminario de FLACSO/CIRMA sobre Mayanización y Vida cotidiana. Guatemala, 2006.


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modalidad de ejercicio de democracia participativa. Se da a continuación una información sumaria de tres experiencias de este tipo de democracia que han ocurrido en el último tiempo y que han tenido efectos pertinentes en relación con los intereses colectivos. El plan de construir una planta hidroeléctrica en Río Hondo fue objeto de rechazo en un cabildo abierto en septiembre de 2003, donde cerca de 2,500 vecinos, de 11 comunidades se opusieron. El 3 de julio de 2005, la población de Río Hondo, Zacapa, realizó una consulta sobre la construcción de una hidroeléctrica en el Río Colorado, en esa jurisdicción municipal, con una oferta de entregar Q400,000 anuales para la comuna. Un importante número de ciudadanos pidieron la convocatoria y el Concejo Municipal lo aprobó, creando un reglamento para organizar la consulta y pidiendo apoyo y supervisión al Tribunal Supremo Electoral (TSE). Se creó una comisión integrada por autoridades locales y vecinos honorables, para establecer la validez del evento. Había un total de 9,679 vecinos empadronados, de los que sólo votaron 2,831 (28.3%) y 2,735 optaron por el “no” a la instalación de una hidroeléctrica que pretendía realizar la empresa Hidroeléctrica de Río Hondo S.A. y Electroriente S.A. Las autoridades estatales, es decir los Ministerios correspondientes y el Instituto de Electrificación, habían dado su aprobación, y los resultados de la consulta fueron en consecuencia impugnados por la empresa, que interpuso inmediatamente un recurso de amparo. La Corte de Constitucionalidad declaró legal la consulta de los vecinos, considerando que el número de votantes es superior al establecido como mínimo en el Código Municipal. El resultado de la consulta creó una situación de conflicto, al igual que en otros casos, relativos a los efectos finales que la consulta produce. ¡Hasta ahora, el proyecto espera...!


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En Comitancillo, San Marcos, la municipalidad también convocó a una consulta, basada en el artículo 65 del Código Municipal, el 26 de la Ley de Consejos de Desarrollo y el 6 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Se mencionan estos antecedentes porque prueba la existencia de una legislación que favorece esta experiencia de democracia directa. La consulta tenía relación con la cesión de permiso a una empresa extranjera, para el reconocimiento, exploración y explotación de oro, plata, cobre, plomo y cinc en esa zona. La acción estuvo respaldada por el COMUDE, y las alcaldías comunitarias y consejos de desarrollo, mediante actas celebradas en asambleas comunales, del 14 de abril hasta el 20 de mayo de 2005. La decisión final fue “de manera abierta y consensuada que se rechaza rotundamente la autorización para el reconocimiento y explotación minera en Comitancillo, porque atenta contra la vida del ser humano y del ambiente”. La empresa minera Montana Exploradora de Guatemala S.A. pretendía iniciar la explotación de minerales metálicos a cielo abierto, con una millonaria inversión en el municipio de Sipacapa, San Marcos. La empresa había obtenido la concesión correspondiente por parte de los ministerios de Energía y Minas y de Medio Ambiente y Recursos Naturales; se supone que los estudios previos se habían realizado, situación más bien confusa porque parte de ese análisis obliga a informar y obtener el visto bueno de la comunidad afectada. En septiembre de 2003 más de dos centenares de personas, representante de aldeas y caseríos hicieron público su rechazo, que ratificaron en la consulta del 18 de junio de 2005.


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Sociedad civil en Comitancillo Damos a continuación, a manera de información complementaria, la lista de organizaciones sociales existentes en el municipio de Comitancillo (hacia 2004): 1. Madre Naturaleza. Organización de mujeres. Dirigente: María Delfina Cardona Velásquez. 2. Asociación de Desarrollo Integral Mam. Infraestructura y agricultura. Dirigente: José Ramón López. 3. Flor del Río. Organización de mujeres. Dirigente: María Eugenia Cardona. 4. Las Estrellas. Organización de mujeres. Dirigente: Esperanza Mérida. 5. INTERVIDA. Mejoramiento y circulación de escuelas. Dirigente: Ramón González. 6. AMMID. Proyectos productivos. Dirigente: Lic. Rubén Feliciano. 7. ACREDICOM. Seguros de vida, captación de ahorros. Dirigente: Bacilio Orozco. 8. ADIPO. Proyectos productivos. Dirigente: Octavio López. 9. AJSHMOL. Capacitaciones. Dirigente: Rolando López. 10. FDO. Jornadas médicas. Dirigente: Ing. Ernesto Herrera. Fuente: Archivo del Informe Desarrollo Humano-PNUD.

Sipacapa es un municipio de 14,039 habitantes, de los cuales sólo 5,720 están empadronados, y de éstos sólo 2,600 participaron, es decir, menos del 50% de los empadronados pero más del 20% requerido por el Código Municipal. La consulta fue convocada por las autoridades locales después de un período de agitación informativa que, con apego a la verdad, no tuvo ninguna profundidad. Se sabía que ese tipo de minería afecta el medio acuífero contaminando fuentes y ríos e inutiliza la tierra; la empresa respondió “que si los ambientalistas tienen una propuesta mejor... nos vamos pues estamos trayendo trabajo e ingresos para centenares de campesinos olvidados”.45 El tono 45. Vecinos rechazan trabajo minero, Prensa Libre, 3/IX/2004.


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empleado era el típico chantaje del poderoso, que ofrece trabajo a cambio del deterioro ambiental y en de la salud. En la consulta realizada con base en la firma de actas, 79 comunidades de la jurisdicción de Santa Eulalia rechazaron el 29 de agosto de 2006 la explotación minera a cielo abierto que el Ministerio de Energía y Minas otorgó a un consorcio nacional y extranjero. Fueron convocados por los COCODE, la comuna y apoyados por 47 instituciones nacionales e internacionales46 y el documento recogió más de 25 mil firmas. En los meses de julio y agosto hubo consultas del tipo de cabildo abierto en San Juan Atitán, Colotenango, Santiago Chimaltenango, Concepción Huista y Todos Santos Cuchumatán. Vale la pena mencionar que en el ámbito nacional están previstos el plebiscito o el referéndum. Lo que está adquiriendo una popularidad creciente es la llamada “consulta de vecinos” que llega a tener en numerosos casos una gran belicosidad, las amenazas y el uso de la violencia. Las “consultas” se refieren “a espacios de expresión y participación ciudadana, de los intereses específicos de la población de una comunidad determinada y vinculados a temas particulares que afectan al territorio y gente de la comunidad”.47 La consulta está prevista, como ya se dijo, en el Código Municipal que autoriza a realizarlas a solicitud de las comunidades o autoridades indígenas “inclusive aplicando criterios propios de las costumbres y tradiciones de las comunidades indígenas”. Y el artículo 26 de la Ley de Consejos de Desarrollo establece que en tanto se regula por una ley, la consulta podrá hacerse por conductos de los COCODE. 46. Se mencionó a CARE, Madre Selva, Fundamaya, Ceiba y la Pastoral Social de la Iglesia, información tomada de Prensa Libre, 30/VIII/2006. 47. Parte de la información anterior ha sido tomada de El Observador, Análisis Alternativo sobre política y economía, año 1, número 1, Guatemala, julio 2006.


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Es motivo de debate si las “consultas de vecinos” y la movilización local en torno a temas particulares es un ejercicio político democrático per se, o si más bien tiene un carácter ambiguo y puede no ser siempre la expresión de intereses populares. La experiencia de la consulta popular de 1999 no fue favorable al espíritu de los Acuerdos de Paz. La síntesis crítica tiene que ver no sólo con la legiti-midad del proceso y la lógica de las mayorías sino con la calidad y pertinencia de la protesta. Algunas informaciones periodísticas y otras fuentes sugieren que en alguna de las consultas realizadas los vecinos no conocieron con certeza las ventajas o problemas que tiene una inversión minera, fueron inducidos a votar sin pruebas y, por lo tanto, no hubo debate ni conciencia plena y sí el despliegue de un activo nacionalismo étnico. Además, se discute el carácter vinculante o no de la decisión tomada frente a los compromisos que el Estado central ya ha tomado. Sociedad civil en Sipacapa Damos a continuación, a manera de información complementaria, la lista de organizaciones sociales existentes en el municipio de Sipacapa (hacia 2004): 1. Instituto por cooperativa. Dirigente: Rony Michael Rodríquez. 2. Comunidad lingüística sipacapense. Dirigente: Severo Cruz Ambrosio. 3. Asociación Pueblos Indígenas de América (APIA). Dirigente: Mario Perfecto Temaj. 4. Asociación de Jóvenes para el Desarrollo Integral. Dirigente: Hilario Ovidio Sánchez Cruz. 5. Asociación Desarrollo Integral Amigos por la Paz. Velar por el cumplimiento de los acuerdos de paz en las comunidades de Sipacapa. Dirigente: Ricardo Israel González. 6. Asociación civil Flor del Naranjo. Siembra y producción de productos deciduos. Dirigente: Pedro Ambrocio y Ambrocio. 7. Asociación Indígena por la Paz (AIPP). Promover el desarrollo integral de la comunidad y velar por la buena administración. Dirigente: Fidelia Marina Ambrocio y Ambrocio.


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8. APROSADC. Proyectos de salud y agricultura orgánica, créditos a mujeres para el desarrollo de actividades pecuarias, artesanales y forestales. Dirigente: Francisco Guadalupe López Cruz. 9. CARE. Apoyo a COCODES. Dirigente: Patricia Samayoa. 10. ACREDICOM. Créditos a microempresarios. Dirigente: Siria Anabely Gómez. 11. Colegio de Lenguas Mayas. Formación de maestros bilingües. Dirigente: Mario Perfecto Temaj. 12. MONTANA. Exploración de montes. Dirigente: Misael de León. 13. Madre Tierra. Protección del ambiente. Dirigente: Aída Ricasol y Gramajo Rafael. 14. INTERVIDA. Proyectos de infraestructura. Dirigente: Mario Rolando González López. Fuente: Archivo del Informe Desarrollo Humano-PNUD.

3.2. Ejemplos de amenazas a la construcción de la democracia local En los ejemplos el interés ha sido presentar aspectos particulares de una historia microsocial vinculada al aprendizaje democrático, difícil, tortuoso, pero con óptica optimista: se han visto las expresiones puntuales en que la ciudadanía local se organiza y se moviliza, participa en dimensiones de la vida comunal, practica de hecho, con mayor o menor intensidad, la democracia en los espacios de su existencia social. Participa y se hace representar. Protesta, aunque a veces desborde los espacios previstos. En las condiciones actuales que vive el país (2006), que exhibe una variada dispersión de experiencias buenas y malas, obstáculos nuevos que se atan a problemas viejos, ocurre que ellas ciertamente forman parte de un complejo proceso de transición política a la vida democrática. La transición en términos operativos es un aprendizaje difícil, una enseñanza desde la práctica misma, una


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pedagogía política colectiva cotidiana, que ocurre en condiciones de precariedad económica, desborde criminal, creciente inseguridad y sobre todo, de un Estado insuficiente en su presencia nacional. Su precaria institucionalidad no cubre las necesidades o las demandas geopolíticas y culturales básicas. Nada se puede crear a partir de las buenas intenciones o de las simples leyes. Se dan a continuación otros tantos ejemplos que ocurren como parte de esa transición llena de claroscuros, pues creemos que la antidemocracia es parte de ese aprendizaje. Son estas situaciones las que ponen a prueba la débil o sectorial cultura política democrática de unos y otros sectores del ámbito municipal y, de manera especial, las deficiencias en las formas de participación en actividades relacionadas con la vida cívica, en la atención de intereses grupales, en aspectos puntuales del desarrollo de la comunidad. Oponerse sin razones a iniciativas de modernización sólo porque vienen de afuera, o porque pertenecen al contrincante político, utilizar medios violentos como primera opción, desconocer el principio de la mayoría, realizar acciones destructivas de bienes públicos, incumplir con la ley, y muchos actos más, no son prácticas que fortalezcan la democracia local. Por lo general, son decisiones o conductas emotivas, reacciones de impaciencia donde hay contagios colectivos, miedo y desesperación. En el mundo local hay una diversificada efervescencia social y política que apelando a valores y procedimientos no democráticos han alcanzado niveles de destrucción de infraestructura, bienes privados, han violentado las leyes, han practicado la intolerancia. Cabe mencionar aquí, sólo como un ejemplo mayúsculo, la práctica de los linchamientos que como castigos al margen de la ley, constituyen una amenaza a la democracia local y nacional. ¿Justicia popular o barbarie colectiva?, tal


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vez ni lo uno ni lo otro, como algunos textos lo han considerado.48 Presentamos dos mapas lo suficientemente expresivos de la violencia que no admite sino explicaciones extremas. El mapa 1 presenta los linchamientos ocurridos entre 1996 y 2002, son crímenes colectivos que se presentan más en las zonas de predominio indígena. Los mapas 2a, 2b y 2c presentan la evolución de los homicidios durante el período 1996-2005, son crímenes individuales que ocurren más en las zonas de predominio ladino. Son dos expresiones de criminalidad, de un período de anomia, de desorganización de las conductas. Los análisis causales no señalan nunca que, en última instancia, es la sociedad la culpable y, por eso, se castiga a sí misma. 1) Castigos al margen de la ley La conducta punitiva, sin juicios ni prueba, tiene un enorme antecedente histórico en el funcionamiento del Estado terrorista que se sufrió durante cuatro décadas y que corresponde a lo que oficialmente se conoce como “conflicto armado interno”. La lucha contra la subversión llevó a un mal mayor, anular el funcionamiento del sistema judicial y castigar al margen de la ley. Y establecer la normalidad de la impunidad. Los linchamientos de que se habló en el párrafo anterior son un perverso ejemplo de castigo ilegal. Probablemente muchos de los homicidios que se cometen hoy día como el “pan de cada día” también expresan una voluntad privada de “justicia” personal, de punición que no podrá nunca formar parte de la vida democrática. Sin duda obligados por el surgimiento de conductas anómicas entre la población local, la Junta de Seguridad de San Miguel Acatán, municipio del departamento de 48. Carlos Mendoza y E. Torres-Rivas publicaron un trabajo con ese título, editado por FLACSO (Guatemala, 2004) y Carlos Mendoza, Aproximación cuantitativa a los linchamientos en Guatemala, Guatemala: FLACSO, 2007.


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Huehuetenango decidió elaborar una legislación penal propia para castigos locales. Una junta de más de 100 vecinos (con una población de más de 21 mil habitantes) en una reunión municipal realizada en junio de 2006, reconoció que era necesario restablecer el orden afectado por actos de violencia criminal y otros comportamientos que amenazan a la seguridad de la población y la moral pública de la comunidad. Elaboraron —consta en acta firmada por todos— una lista de “delitos” y sanciones que no se relacionan con la definición que legalmente establece el Código Penal de Guatemala. El alcalde de San Miguel Acatán y presidente de la Junta Local declaró a la prensa que “las medidas fueron tomadas debido al alto grado de malhechores que se estaba dando en la comunidad”.49 Fueron enumerados (¿creados?) 84 actos considerados delitos y establecidos los castigos correspondientes, desde el tradicional azote público hasta la cárcel. Algunos ejemplos de lo que calificaron como conductas indebidas, dan una idea de lo que constituye una iniciativa colectiva claramente violatoria de los derechos humanos: maestros que no trabajen cinco días a la semana, generar basura, jugar baloncesto por la noche, usar aretes, pelo largo y tatuajes (para hombres); orinar en la calle, pintar cementerios, robar a los muertos, embriagarse en días hábiles, criticar a otras personas, no educar bien a los hijos, brujería, etc. Junto a estos aparecen otros que son evidentemente delitos previstos en la legislación nacional, tales como secuestrar y traficar drogas, embriaguez, robo de niños, caballos, pollos y otros, vender tarjetas falsas de celulares, conducta de pandilleros, etc. Se trata de una lista heteróclita por la confusión que induce al poner juntas conductas que son delitos y otras que no, calificadas igualmente en una visión confusa, ingenua, 49. Prensa Libre, 6/IX/2006, p. 4.


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inquisitoria o falsamente puritana de la vida en sociedad, y peligrosa, de prosperar como iniciativa popular. Es como de la misma textura del accionar de las maras, nada más que realizada por la comunidad. No es el caso comentar esa lista sino sólo mencionar esta iniciativa que viola la legalidad del sistema penal establecido por la Constitución y que sólo el Estado puede aplicar. Éste es un caso de privatización de una función pública. Tal vez resulte una casualidad, pero ésta es una comunidad sumamente violenta. El 21 de agosto de 2006 un grupo numeroso de vecinos de Acatán retuvieron durante seis horas al juez local, a fin de impedir que efectuara un recurso de exhibición personal a favor de un detenido; el juez fue retirado por amenazas de muerte. En noviembre de 2005 fue casi destruida la subestación policial por un grupo de vecinos inconformes con unas capturas. Para completar este ejemplo antidemocrático que revela un Estado ausente, o un poder judicial degradado, digamos que no sólo en este pueblo los ciudadanos han hecho sus propias “leyes”, creado “sus” delitos particulares, pues según informó la Procuraduría de los Derechos Humanos también se registran experiencias similares en Santa Catarina Ixtahuacán, Sajul, Tzucubal y Nahualá en el departamento de Sololá; y en Nebaj, Acul, Saquiej y Santa Cruz en Quiché. En uno de estos últimos municipios, se prohíbe enterrar a los que hayan muerto en el extranjero, no se acepta la presencia de la Policía y se obliga a los vecinos a realizar rondas nocturnas. La causas de esta involución del Estado de Derecho, sin duda, se encuentran en el clima de inseguridad que priva en el país y que se agudiza en algunas regiones, en la impunidad por debilidad del sistema de justicia, por desconfianza o incompetencia de la Policía Nacional Civil (PNC) y, probablemente, a una mala interpretación de la


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autonomía municipal, de un poder local que se redefine según hábitos y procedimientos tradicionales, pero que tiene un compromiso con la modernidad. 2) Los conflictos municipales sin democracia El mayor peligro para la estabilidad de las prácticas democráticas en el ámbito local no se encuentra en la proliferación de conflictos, entendidos como la existencia de intereses distintos y aparentemente incompatibles, sino en la manera cómo ellos son resueltos: linchando, quemando edificios públicos, amenazando, impidiendo la aplicación de justicia, etc. Ya ha sido dicho que la democracia no sólo es consenso, menos unanimidad, lo cual no es lo que más se valora como rasgo definitorio. Son más decidores porque interesan como formas de participación anómala, la existencia de situaciones que llevan al conflicto. Los conflictos resueltos legal y pacíficamente son la prueba mayúscula de la democratización social. En Guatemala son numerosos los conflictos locales. El espíritu tolerante de la democratización permite que salgan a la luz pública los intereses encontrados de vecinos, familiares, contrincantes, etc. La prensa escrita y varias investigaciones in situ informan acerca de ellos, desde los linchamientos en que participa la comunidad, los problemas de tierras que tienen aspectos diversos (límites, herencias, invasiones, mediciones, robo, etc.) hasta peleas por adscripciones políticas, celos religiosos, divisiones ideológicas o recuerdos del pasado que no se van. El Tribunal Supremo Electoral ha informado que tienen el registro de y en estado de alerta a 147 municipios “donde pueden haber problemas con ocasión de las elecciones de septiembre 2007”. La Procuraduría de los Derechos Humanos identificó en un trabajo reciente los 43 municipios donde hay graves conflictos de diverso


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origen: problemas de tierras, influencia destructiva del narcotráfico y grupos del crimen organizado. En todos ellos prima la inseguridad, es notoria la débil presencia del Estado; las formas democráticas de participación política no los evitan y a veces los estimulan. La causa eminente o el efecto sobresaliente es la inseguridad en que se desarrolla la vida de estas comunidades. En La Tinta, Chisec y Rabinal el ambiente es revulsivo por motivos de presencia de narcotraficantes y recurrentes desencuentros agrarios. En Esquipulas, San Agustín Acasaguastlán y Sanarate hay, en los tres, conflictos por el narcotráfico, pero en el primero por el contrabando y en los otros, además, por desbordes de la criminalidad. La situación es grave: desde 2003 fueron destruidas 10 estaciones de policía y un número igual de edificios municipales y/o casas de alcaldes. Por ejemplo, en San Antonio Huista, en octubre de 2003 los vecinos quemaron cinco autopatrullas y la subestación; en Colotenanago, desde marzo de 2005 no hay policía por amenazas de la comunidad; en febrero de 2003 la turba quemó en Jacaltenango la sede de la policía por una captura que consideraron injusta; los vecinos de Ixtahuacán expulsaron a la policía luego de la muerte de un campesino en protestas en contra del tratado de libre comercio con Estados Unidos (TLC). La conflictividad afecta la vida de más de dos millones de personas. El resumen final de todas las consideraciones y de la información anterior es un lugar común: lo bueno y lo deficiente que se ha encontrado en esta sumaria investigación sobre el poder local y la democracia, forman parte de un intenso proceso de aprendizaje, de una transición difícil. Habría que estar de acuerdo que la democracia guatemalteca también se forma y se prueba en los ámbitos múltiples de lo local, donde los ciudadanos y sus problemas aparecen de forma mas transparente y donde los conflictos pierden su opacidad para exhibirse con toda su crudeza.


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3.3. Palabras finales, las posibilidades democráticas En la ola de cambios políticos que en los últimos 25 años han venido ocurriendo en América Latina destacan los procesos de democratización. En sociedades como Guatemala, con pesadas herencias autocráticas, con actores políticos débiles, sistema partidario aún constituyéndose, la democracia que se practica es la democracia electoral. Los regímenes autoritarios también practicaron elecciones calificadas como autoritarias por su naturaleza, de resultados predeterminados y muchas veces sin pluralismo ni competencia,50 pero un régimen es democrático, señala O’Donnell, cuando el acceso a las principales posiciones gubernamentales51 se determina mediante elecciones competitivas, libres, igualitarias, decisivas e inclusivas.52 La democracia electoral es aquella en la que el ciudadano sólo aparece ejercitando la titularidad de los derechos políticos, cada cierto tiempo y el medio ambiente político sin debate público. Aunque la transición desde los regímenes militar/ autoritarios hacia civil/democráticos ya terminó, la estabilización de las instituciones democráticas aún es problemática en el sentido de que la ciudadanía no alcanza plenamente a utilizarlas, a ejercitar sus derechos, a participar más en los niveles horizontales y verticales, es decir, más personas y con más intensidad. La democracia como forma política de vida social está vinculada estructuralmente al 50. A. Schedler. Elections without Democracy, the Menu of Manipulation, en Journal of Democracy, Vol. 13, No. 2, April 2002, p. 18. 51. Con excepción del poder judicial, fuerzas armadas y algún organismo descentralizado, véase G. O’Donnell, Notas sobre el estado de la democracia en América Latina, en diversas publicaciones, junio 2002, pp. 20 y 21. 52. Son decisivas cuando los proclamados ganadores toman posesión efectiva y terminarán en el tiempo estipulado. Y son inclusivas porque todos los nacionales adultos tienen derecho a participar: mujeres, analfabetos y otras minorías que fueron discriminadas.


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Estado, es una dimensión constitutiva del Estado, porque la democracia requiere de éste para funcionar. De ahí que la democracia es el Estado democrático. La consolidación de la democracia es el fortalecimiento del Estado. Esto es importante para el problema del poder local y de la democracia municipal. Lo electoral, siendo importante, es sólo el primer paso y lo que era una democracia electoral puede convertirse en un régimen político democrático más inclusivo, estable, a condición de que el Estado desarrolle políticas sociales en las que los ciudadanos se incluyan más activamente y las instituciones públicas reciban la legitimidad que supone la participación activa de todos. Puede ocurrir que el proceso democrático se reduzca a elecciones periódicas, convertidas en un fin en sí mismas. La rutina electoral puede producir efectos negativos en relación con las finalidades democráticas por el efecto inercial. La vida social y política local es muy variada, pues depende del tamaño físico y demográfico del municipio, de su grado de urbanización y desarrollo, de la presencia de clivajes étnicos, religiosos y/o estratificacionales. Por ello, tanto la participación puede variar notablemente de un municipio a otro, como la representación alcanzada, lo cual pone a prueba las posibilidades democráticas. Falta un balance crítico de ámbito nacional sobre la vida política del municipio y el florecimiento de la democracia local. O de sus dificultades inherentes a esa dimensión social y física. Existen estudios de caso en un número razonable pero que no permiten una generalización a todo el ámbito nacional, no son concluyentes en uno u otro sentido. La democracia local es el sitio donde la participación ciudadana puede ser directa y cotidiana; la vida política del municipio facilita la democracia participativa. Pero esta virtud democrática se relaciona con la necesidad de que ella sea también representativa, entendida como una mediación


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que produce la “agregación” de intereses, la mutación de la diversidad por medio del mecanismo igualador del sufragio. ¡Un millón de ciudadanos se representan por una docena de diputados! El pequeño tamaño de un espacio político de participación puede volverse más manejable por intereses locales, más que si son de carácter nacional; puede también ser más adaptable a influencias o determinaciones propias del ambiente municipal. Por ello, no todo es favorable, pues el tamaño puede propiciar prácticas autoritarias o conductas patrimoniales, donde priva la ilegalidad, la violencia interpersonal, un desbocado clientelismo, donde el Estado está ausente o deficientemente institucionalizado. Ha habido modernización política, pues la democracia es su mejor prueba, pero en ningún proceso lo viejo desaparece totalmente; sobreviven prácticas y normas, valores y prejuicios, que vienen del pasado. En el municipio rural se pone a prueba el peso de las tradiciones frente a la dinámica de la modernidad; tomará tiempo el movimiento que permita al ciudadano dejar los patrones históricos y enfrentar los desafíos del cambio. Y que se forme el ciudadano de la democracia: sujetos activos, bien informados, con el manejo de los códigos modernos, responsables cívicamente y tolerantes. Ésta es la nueva visión de la ciudadanía que la democracia requiere. En Guatemala abundan los espacios “grises” y la democracia pareciera por períodos ser sólo una simulación, una realidad hipócrita, un microcosmos donde reina el fraude electoral, el caudillismo violento, el patrimonialismo, autoridades no legítimas, inseguridad física y baja previsibilidad en las relaciones sociales, justicia personal, vendettas e impunidad generalizadas. Son frecuentes las denuncias de lo que ocurre en “el interior” de la nación, manifestaciones evidentes de la falta de la autoridad pública y su monopolio de la violencia, pues existen grupos


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privados que también la practican; no hay un sistema de justicia eficaz e independiente. Tal vez el mejor resumen es que reina una generalizada ilegalidad. Todos estos rasgos negativos pueden estar juntos o presentarse aislados. Ellos conforman aspectos particulares de la democracia local, limitada, defectuosa o inexistente. En cualesquiera de estas circunstancias, el Estado democrático a nivel nacional —institucional y funcionalmente— puede tener existencia propia. En rigor, es esto lo que está ocurriendo. En sociedades muy heterogéneas por sus desigualdades y con grandes zonas de pobreza, como ocurre en el mundo étnico-rural se puede reproducir una “deciudadanización”, la existencia del sujeto prepolítico, sin interés por el mundo de lo público, con identidades primarias, generalmente producto de esa tensión tantas veces analizada entre la igualdad jurídica y las desigualdades materiales, lo que le impide ejercer los derechos de los cuales es titular. Esto ocurre con los guatemaltecos en situación de pobreza porque el medio social alimenta la “falta de poder”, que es la equivalencia de la falta de recursos, de ingresos. El resumen cotidiano de lo anterior es que el ciudadano común, se ve obligado a preocuparse más por su vida privada amenazada seriamente por la pobreza y por la inseguridad: tiene que luchar por sobrevivir con su familia. La pobreza no da oportunidades para informarse de la vida pública pues, por lo general, el pobre es analfabeto, sufre de enfermedades, vive en la inseguridad total, no se le tiene respeto. La mayor parte de los pobres son indígenas. Y las relaciones interétnicas son asimétricas y verticales, lo que se traduce en prácticas racistas y discriminadoras que afectan particularmente a los grupos indígenas. Así, difícilmente pueden ser ciudadanos plenos, participantes. A pesar de que el breve diagnóstico anterior es cierto, lo malo convive con lo bueno y se crea, entonces,


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una realidad contradictoria que puede ser percibida de forma anómala, según la carga emotiva e ideológica del que juzga. En efecto, hay aspectos positivos en la vida local que tienen que ser valorados en su dimensión histórica. Así, en términos relativos las elecciones estimulan la competencia y la participación, la organización partidaria, y todo ello, el sentido de identidad local. Puede haber clientelismo y corrupción en la vida democrática y, con ello, degradación de lo representativo, pero el ciudadano aparece jugando un papel central. A fuerza de ser optimista, se diría que el ciudadano es un villano, pero es ciudadano. Hay aspectos decididamente nuevos: la creciente movilización indígena y la aún más importante participación femenina. No es posible cuantificar el dato, pero como tal puede decirse que hace dos décadas no se producía. La organización partidaria existe y la competencia también, y de hecho, una matrera pedagogía democrática. Se han cumplido ya dos décadas de vida democrática; se han realizado cinco elecciones generales, hay libertades civiles, de organización, de conciencia, de movimiento, de opinión. Se respetan los derechos humanos aunque en el seno de una gran inseguridad; hay debates, protestas, críticas y las diversas manifestaciones que sólo en democracia pueden ocurrir. Aunque incipiente hay una lucha contra el racismo y la participación indígena va en aumento. La democracia local les da esa oportunidad. Hoy día, la democracia política sobrevive frente a factores negativos que en otro momento no hubieran sido compatibles. Esto no es un obstáculo sino una prueba para la voluntad democrática prevaleciente. Hay que abatir las desigualdades, no rendirse ante las dificultades, pues la democracia por frágil que sea, siempre será mejor que una dictadura.


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Sección segunda: La dimensión electoral en el ámbito municipal 1. La dimensión electoral municipal

El escenario donde siempre se pone a prueba la democracia es en el ámbito electoral municipal. Resulta sorprendente porque por momentos se olvida; pero la elección presidencial, legislativa y municipal ocurre siempre en la dimensión local y es ahí donde exhibe su potencialidad o sus defectos el sistema de partidos, la representación política. El sistema político guatemalteco es débil de varias maneras, por sus partidos políticos enfermos de una extrema volatilidad, por sus votantes portadores de lealtades partidarias de baja intensidad, resultado de una tradición autoritaria de naturaleza antipolítica; por el fuerte porcentaje de abstencionismo que revela una ciudadanía prisionera de las carencias materiales básicas que obstaculizan el interés por los asuntos públicos. Y una escasa representación política, resultado de una suma de factores, tales como ausencia de debate doctrinario, falta de programas y propuestas partidarias, una extrema debilidad ideológica, que en otros escenarios alimenta el debate público. Y de una sociedad civil fracturada e insuficiente en la movilización de asuntos de interés social. Como evidencia del primero de los rasgos del sistema político —la volatilidad partidaria puesta a prueba en cinco elecciones generales— se ha preparado en esta sec-


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ción, un conjunto de mapas que dan cuenta de las variaciones electorales resultado del régimen de partidos múltiples, que llamamos “régimen de partido dominante transitorio”, o bien, para ser más precisos es preferible calificar como un sistema electoral de “partidos de plazo fijo”. La información electoral gráfica se basa en las preferencias locales. En efecto, el análisis del voto por municipio es la primera aproximación a la democracia electoral. Los mapas que se reproducen a continuación, sólo tienen una finalidad limitada, no son objeto de análisis. Se busca presentar de manera gráfica los resultados de elecciones municipales por partidos políticos, para apreciar de inmediato los cambios entre uno y otro evento. Se sugiere al lector, la comparación visual de la información gráfica que permite apreciar la variabilidad del voto municipal (mapas 3 al 9). La democracia guatemalteca no logrará resolver algunos aspectos relativos a su institucionalidad básica si no alcanza en el corto plazo reconstituir el sistema político. Por lo general, se estigmatiza a los partidos políticos por su baja integración interna como si fueran entelequias, es decir, algo que lleva en sí el principio de su acción y que tiende por sí misma a su fin propio. Los partidos son conjuntos humanos, personas que se organizan y participan para hacer política. Y son estos recursos humanos, este capital social, el que está fallando; por efectos de la herencia crítica del terrible pasado contrainsurgente, una generación de cuadros, líderes, ideólogos y militantes fueron aniquilados; un “estilo” de participar en la vida pública, de ocuparse de los asuntos sociales, de definir los intereses de la comunidad quedó alterado por el efecto de experiencias de terror, de castigo, de una violencia indiscriminada. Habría que buscar una respuesta satisfactoria a esta extraña experiencia de que el poder anula al vencedor, y que aquí no puede intentarse dados los propósitos de


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este trabajo. En breve: los mapas que se presentan aquí, corresponden a elecciones municipales y otras tantas nacionales pero vistas en la óptica municipal. Por la razón de que el 80% de la población indígena es rural, su vecindad municipal lo convierte en un elector local decisivo, o viceversa, cuando se abstiene o es minoritario. Al igual que en los Informes Nacionales de Desarrollo Humano, se ha desagregado aquí la participación electoral en cuatro categorías de municipios según el porcentaje de población indígena: con menos de 25%; de 25% a 50%; de 50% a 75%; y más de 75%.53 Estas categorías se han “cruzado” con los votos obtenidos por las tres primeras fuerzas políticas en cada una de las votaciones habidas en el país. Los cuadros de esta información estadística tienen un valor explicativo por sí mismo; deben apreciarse por sí mismos pues sólo los primeros cuadros coinciden con los mapas. En los últimos hay una discrepancia entre el voto nacional y el municipal. Una vez más hay que recordar que no se trata propiamente del análisis de cómo vota la población indígena, dato que no registra el Tribunal Supremo Electoral; en rigor, es una información en que el “sujeto” de análisis es el municipio y por ello, de cuáles son los resultados por municipio. Y luego por deducción se adjudican las preferencias partidarias en las cuatro categorías de población donde son mayoritarios/minoritarios los indígenas. En las elecciones de 1984 a Asamblea Constituyente se produjo la mayor participación ciudadana en términos relativos. El análisis por municipio, población indígena y partido político da significativos resultados a lo largo de siete elecciones municipales y cinco elecciones nacionales. 53. Este referente porcentual se basa en la proporción étnica hacia el 2002, la que varía, aunque no sustancialmente, con los años anteriores.


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Las estadísticas oficiales permiten aproximarse a un análisis de los resultados electorales locales. En esta presentación el eje explicativo se basa en tres variables, una de las cuales, la étnica, actúa como independiente. En la horizontal aparece dicha variable con cuatro indicadores que establecen una diferencia sustantiva en relación con lo que genéricamente se llama “concentración o predominio de población indígena”. Frente a la dificultad insalvable de conocer el comportamiento electoral de los grupos mayas, se recurre a la condición municipal donde la “concentración o predominio indígena” va de menor a mayor y así resultan espacios electorales locales donde menos del 25% de los vecinos son indígenas, hasta aquellos que tienen más de un 75%. De acuerdo con estas categorías, del total de 332 municipios, hay 144 con menos del 25% de población indígena (43.5%) y 130 con más del 75% (39.3%); en el medio, hay 30 y 27 municipios con menos del 50% , y menos del 75% de indígenas (9.0% y 8.15%), respectivamente. La tasa de participación general se puede desagregar si se recuerda que las elecciones generales en Guatemala comprenden tres niveles: presidenciales, legislativas y municipales. Se otorga mayor importancia a las primeras y, por ello, las investigaciones y los trabajos académicos son más numerosos en ese nivel. Las elecciones municipales no tienen aún análisis exhaustivos. Éste es un esfuerzo en esa dirección aunque lo que interesa aquí son los aspectos cualitativos de la vida democrática municipal. Sólo se presentan los tres primeros partidos ganadores porque en todos los casos reúnen más del 80% del total de votos emitidos, un número siempre aproximado, en 290 municipios. A partir de este número se calcula que hay una cantidad aproximada de 35/45 municipios que no aparecen para dar un total de 332, porque en ellos ganaron


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otras fuerzas políticas, claramente minoritarias. En consecuencia, no conviene sumar la columna de la extrema derecha de los cuadros. Cuadro 9.

Partido DC MLN UCN Total

Guatemala elecciones de 1984 Distribución de alcaldías ganadas por los tres principales partidos políticos, según porcentaje de población indígena

menos de 25% 25% - 50% 17 18 46 8 27 5 90 31

50% - 75% 20 9 6 35

más de 75% 92 17 8 117

Total 147 80 46 273

Fuentes: R. Sáenz de Tejada. Elecciones, participación política y pueblo maya en Guatemala, INGEP, Guatemala, 2005. * DC= Democracia Cristiana. MLN= Movimiento de Liberación Nacional. UCN= Unión del Centro Nacional.

En las elecciones de 1985, llamadas elecciones generales, hubo también elecciones municipales. La abstención fue de un 30%. A partir de estas elecciones, la transición al régimen político democrático puso a prueba la solidez de su sistema institucional electoral y político. La ciudadanía guatemalteca ha debido enfrentar una oferta relativamente distinta en cada oportunidad electoral, es decir, cada vez varían los partidos ofertantes, al punto que el candidato presidencial ganador siempre fue postulado por un partido nuevo o diferente. El país es un cementerio de partidos políticos. Lo mismo ocurrió con los resultados locales, que como lo muestran de forma elocuente los mapas, unos van surgiendo y otros van desapareciendo en las diversas zonas del país. Nadie perdura; la victoria es la muerte. La democracia electoral se apoya, por lo general, como sucede en muchos otros lugares, en la existencia de ciudadanos relativamente más urbanos y alfabetos, lo que no es obligadamente así en Guatemala. En las elecciones


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Cuadro 10.

Partido DC UCN MLN Total

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Guatemala elecciones de 1985 Distribución de alcaldías ganadas por los tres principales partidos políticos, según porcentaje de población indígena

menos de 25% 25% - 50% 60 23 28 4 24 3 112 30

50% - 75% 18 8 7 33

más de 75% 75 27 14 116

Total 176 67 48 291

Fuentes: R. Sáenz de Tejada. Elecciones, participación política y pueblo maya en Guatemala, INGEP, Guatemala, 2005. * DC= Democracia Cristiana. MLN= Movimiento de Liberación Nacional. UCN= Unión del Centro Nacional.

Cuadro 11.

Partido DC UCN MAS Total

Guatemala elecciones de 1990 Distribución de alcaldías ganadas por los tres principales partidos políticos, según porcentaje de población indígena

menos de 25% 25% - 50% 19 6 79 21 29 5 127 32

50% - 75% 13 23 5 41

más de 75% 62 44 12 118

Total 100 167 51 318

Fuentes: R. Sáenz de Tejada. Elecciones, participación política y pueblo maya en Guatemala, INGEP, Guatemala, 2005. * DC= Democracia Cristiana. MLN= Movimiento de Liberación Nacional. UCN= Unión del Centro Nacional.

de 1990 al parecer el elector tuvo esas características, como lo sugiere el análisis de Sáenz de Tejada.54 No siempre existe esa relación, o ella es muy débil. El padrón electoral aumentó en casi medio millón de votos (un 16%) pero sólo participó el 56% de los ciudadanos inscritos, que a contrario sensu significa un aumento de la abstención, que ya es elocuentemente alta. 54. R. Sáenz de Tejada. Elecciones, participación política y pueblo maya de Guatemala, Guatemala: INGEP, 2005, p. 152.


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En esta elección un partido “viejo”, la Unión del Centro Nacional (UCN), ganó 124 alcaldías pero perdió la elección presidencial (en la Segunda vuelta), lo que contrasta con el contradictorio resultado en que una fuerza política “nueva” y, por ello, desconocida, el Movimiento de Acción Solidaria (MAS) sólo eligió 13 alcaldes, es decir, con un paupérrimo poder local, pero ganó la elección presidencial. De hecho, empieza a ocurrir un resultado que debe ser explicado como el ejercicio del “voto cruzado” que se manifiesta en una discrepancia entre los votos a favor presidencial o legislativo y los que obtienen los alcaldes. Se habla de discrepancia porque son partidos distintos. En la elección siguiente, la de 1995, la oferta partidaria, como era lo esperado, varió de nuevo. El mapa adjunto y el cuadro estadístico así lo prueban. En términos absolutos, la diferencia de votos fue menor y reveló que en su dimensión territorial el Frente Republicano Guatemalteco (FRG) perdió la elección presidencial y la de alcaldes y que el PAN se alzó con un sólido apoyo popular. La participación fue del 46.8% en la primera vuelta, mientras que en la segunda sólo fue de un 36.9%. Éste es un resultado que ocurre siempre y que puede ser explicado de doble manera: la primera vuelta concita el mayor interés porque se decide Cuadro 12.

Guatemala elecciones de 1995 Distribución de alcaldías ganadas por los tres principales partidos políticos, según porcentaje de población indígena

Partido menos de 25% 25% - 50% PAN 77 20 FRG 30 11 DC-UCN 17 3 Total 124 34

50% - 75% 22 12 3 37

más de 75% 37 33 31 101

Total 156 86 54 296

Fuentes: R. Sáenz de Tejada. Elecciones, participación política y pueblo maya en Guatemala, INGEP, Guatemala, 2005. * PAN= Partido de Avanzada NAcional. FRG= Frente Republicano Guatemalteco. DC= Democracia Cristiana. UCN= Unión del Centro Nacional.


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quién (en el caso de obtener mayoría absoluta) o quiénes de los varios candidatos presidenciales pasarán a la elección donde entre dos, se elige al mayoritario. Pero, como es sabido, en la primera vuelta se eligen las autoridades edilicias. Probablemente el voto local se moviliza más, obviamente, por tratarse de una elección en que la democracia representativa alcanza alguna dimensión que lo aproxima con la democracia participativa. Con ello quiere sugerirse, como se dijo en la sección primera de este texto, que la democracia local estimula más las formas participativas, que en ese espacio hay relaciones más íntimas, todo lo cual estimula más el voto, en relación con las presidenciales. El estímulo es la competencia; a veces es el conflicto “cara-a-cara” que tiene inquina, el que moviliza al ciudadano. Por lo mismo, la tendencia de la participación local normalmente ha sido mayor en la primera que en la segunda vuelta. Esta fue una elección muy competida, en que la participación subió al 54% y en términos absolutos hubo 2.4 millones de electores (en la de 1995 votaron 1.7 millones de personas): fue la primera vez que un candidato presidencial se alzó en la primera vuelta con más de un millón de votos. Como se verá más adelante, fue en esta ocasión en que los comités cívicos electorales eligieron más alcaldes. En esta ocasión la abstención en la segunda vuelta subió al 60%, estableciendo el mayor porcentaje de diferencia en relación con la primera, es decir un 14% de votos. El partido ganador se alzó con 278 municipios, de los que 95 tienen mayoría indígena. Se menciona este detalle porque el FRG presentó candidatos que fueron figuras destacadas en la represión de los años ochenta. La transición democrática termina, según lo aconseja la experiencia internacional y lo recoge la teoría, cuando dos presidentes electos libremente se entregan el poder.


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No obstante, el conflicto interno sólo terminó en 1996 de modo que fue como resultado de esta elección (1999), que la segunda etapa de la transición finalizó. Por lo general, entre una y otra elección, se incorporan 500 mil ciudadanos al padrón electoral. En esta elección la participación ciudadana aumentó al 58%, con un total de 2.9 millones de votos. De nuevo, la diferencia con la segunda vuelta es importante pues hubo un 47% de no votantes. ¿Por qué más de medio millón de votantes ya no se interesaron? Las razones enunciadas anteriormente han dado ocasión para Cuadro 13.

Partido FRG PAN URNG Total

Guatemala elecciones de 1999 Distribución de alcaldías ganadas por los tres principales partidos políticos, según porcentaje de población indígena

menos de 25% 25% - 50% 117 32 13 2 130

34

50% - 75% 34 4 3 41

más de 75% 95 11 18 124

Total 278 30 21 329

Fuentes: R. Sáenz de Tejada. Elecciones, participación política y pueblo maya en Guatemala, INGEP, Guatemala, 2005. * FRG= Frente Republicano Guatemalteco. PAN= Partido de Avanzada NAcional. URNG= Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca.

Cuadro 14.

Partido GANA UNE FRG Total

Guatemala elecciones de 2003 Distribución de alcaldías ganadas por los tres principales partidos políticos, según porcentaje de población indígena

menos de 25% 25% - 50% 37 7 13 7 44 8 94 22

50% - 75% 5 5 10 20

más de 75% 16 13 58 87

Total 65 38 120 223

Fuentes: R. Sáenz de Tejada. Elecciones, participación política y pueblo maya en Guatemala, INGEP, Guatemala, 2005. * GANA= Gran Alianza Nacional. UNE= Unidad Nacional de la Esperanza. FRG= Frente Republicano Guatemalteco.


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que se afirme que hay mayor interés en la democracia local que en la nacional, lo cual se expresaría simbólicamente en esos 540 mil ciudadanos que se retiraron. ¿Pero qué certeza existe de que esa motivación por lo local es efectiva? ¿Acaso no puede interpretarse al revés y argumentar que se vota más en la primera vuelta porque es un acto electoral nacional y que despierta mayor interés la nominación presidencial? Para mejor comprensión de lo anterior, es oportuno recordar que algo similar ocurre en todos los países donde se practica el “ballotage”, es decir, que esta diferencia también se produce en otros países. O tal vez el espacio entre la primera y la segunda vuelta expresa cierto cansancio en electores cuyo derecho político sólo lo ejercitan cada cuatro años. Finalmente, en esta sección, se presenta una información que completa tanto las consideraciones anteriores como las que siguen. Se trata de un ejercicio estadístico, un breve análisis de regresión múltiple entre datos de participación electoral municipal, que funciona como variable explicada (independiente), con datos relativos al porcentaje de municipios con mayoría indígena, población urbana, personas en pobreza extrema, densidad poblacional y recursos financieros municipales calculados por habitante, que actúan como variables explicativas (dependientes). Los resultados que aparecen en el cuadro 15 deben interpretarse de la siguiente manera, tomando en consideración los números de la columna de la derecha, sombreada y bajo la letra T. La relación entre el total de población del municipio y la participación electoral da un resultado un tanto extraño, una relación negativa (-5.52) que significa que, mientras más poblado es un municipio la asistencia a las urnas es menor, como promedio en éste y todos los que siguen. En la segunda línea aparece un dato que debe ser adecuadamente apreciado, pues se refiere al total de ingresos fiscales del


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Cuadro 15.

Relación entre participación electoral municipal y otras variables

Regresión con mínimos cuadrados ordinarios, coeficientes robustos

Participa Población Ingreso municipal per cápita Población indígena Población urbana Pobreza extrema Densidad de población Constante

Coeficiente -3.13E-07 0.00012 0.03599 0.15115 0.14147 0.00003 0.45111

Regresión con mínimos cuadrados ordinarios, coeficientes robustos

Ingresos propios de Muni. Población Población urbana Constante

Coeficiente 0.3779892 5574.023 -11149.35

No. de observaciones F(7.323) Prob > F R2 ajustado Root MSE Error Estándar 5.68E-08 0 0.0164 0.029 0.0545 0 0.0171 No. de observaciones F (7.323) Prob > F R2 ajustado Root MSE Error Estándar 0.0098142 2417.473 1109.997

331 37.58 0 0.3963 0.08338 T -5.52 7.68 2.19 5.22 2.6 4.13 26.31 331 16.08 0 0.8274 10885 t 38.51 2.31 -10.04

municipio expresados en su valor monetario por persona; aparece aquí una relación positiva, la más alta de este ejercicio (+7.68) y que debe interpretarse como un aumento de la participación electoral en municipios que cuentan con más recursos. Es interesante el dato de la tercera línea porque corrobora los resultados anteriores, en el sentido de que los municipios indígenas (medido como porcentaje étnico por municipio) tienden a votar relativamente más que


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los que tienen mayoría ladina; ligeramente parecidos son los resultados en relación con la población municipal en situación de extrema pobreza (+2.19 y +2.60 respectivamente). También ratifica resultados ya conocidos sobre el comportamiento del ciudadano según lugar de residencia, pues la relación con mayor población urbana alcanza un significativo +5.22; además resulta interesante el vínculo estadístico entre densidad demográfica (+4.13) en relación con el deber constitucional de votar, lo cual indica que hay diferencia con espacios menos poblados y la participación política. Finalmente, véase la segunda parte del cuadro que presenta otra variable dependiente, la de ingresos propios de las municipalidades, a mayor población se generan más recursos financieros, lo que también ocurre, pero con menores resultados, cuando la población es urbana. 2. Algunos rasgos guatemaltecos de la elección municipal En las elecciones de 2003, Grisales Cardona hizo la comparación de la participación/abstención entre cinco departamentos con más votos indígenas y cinco con menos votos indígenas y concluyó que la participación electoral de éstos, es mayor en un 3.6% que en los departamentos más ladino/mestizos.55 Es importante recordar que en este proceso electoral, el partido que perdió la elección nacional triunfó en 120 municipios (36%) en tanto que el partido que ganó la elección presidencial, sólo lo hizo en 77 municipios (23%). El poder local es importante cada vez más, porque es base de apoyo nacional. Esos resultados son un efecto del voto”cruzado” que podría estar revelando un mayor juicio crítico en el ciudadano promedio en el momento íntimo de votar. Los dos mapas adjuntos exhiben gráficamente estos resultados que se comentan en este párrafo. 55. R. Sáenz de Tejada, op. cit., capítulo 10, p. 221.


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Con abundante razón, F. Mack se ha interesado por las formas que adopta la dinámica local y que se supone son distintas de lo electoral en el ámbito nacional.56 Para identificar lo diferencial en el nivel municipal ha elaborado una tipología (preliminar) del comportamiento electoral. Utiliza la información relativa a las veces en que un candidato, un partido o ambos son electos en distintas oportunidades. No interesa sólo la reelección sino la forma cómo ella se produce. Así hay municipios donde se ha producido la continuidad: a) de la persona (caudillo o líder); b) del partido o; c) de ambos; y otros municipios donde ello no ocurre. Hay alternancia como la que se produce en la elección nacional. En la óptica de la lógica de la continuidad o la alternancia, los resultados para las seis elecciones municipales habidas hasta ahora, son los siguientes: Total de municipios donde hubo alternancia 1199 Total de municipios donde el líder se reelige 142 Total de municipios donde líder/partido se reelige 127 Total de municipios donde el partido gana siempre 70 ¿Qué tiene la democracia local que no sea una virtud de la democracia en general? Nada en especial, lo cual significa que si no hay un régimen democrático nacional, difícilmente podría haber uno local. En cambio, lo contrario puede suceder. Formas autoritarias locales, clientelismo y violencia pueden darse local pero aisladamente, sin que el régimen democrático en general se deslegitime. En otras palabras, los obstáculos y las dificultades para la vitalidad participativa y el juego político aparecen más frecuentemente y con más facilidad en el pequeño universo de lo local, donde una presencia militar, el terrateniente, las amenazas de los poderes fácticos tienen efectos paralizantes. Todo esto se analiza en la sección primera. 56. Luis Fernando Mack. Veinte años de procesos electorales municipales en Guatemala, Cuaderno de Información Política No. 3, Guatemala: FLACSO, 2006, pp. 12-13.


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Los mapas 10 y 11 informan sobre los resultados de las elecciones de 2003. El mapa 10 está referido a los resultados de las elecciones presidenciales en segunda vuelta y el mapa 11 a los cargos acreditados al partido ganador, por municipio, en las elecciones presidenciales. La conclusión, mencionada ya, es que el voto cruzado permite un resultado en el que el partido político ganador de la presidencia, pierde en la elección municipal. Puede ocurrir que el funcionamiento de las instituciones democráticas sea normal y que las diversas expresiones de la vida ciudadana correspondan a lo esperado en el plano nacional; pero que —a la vez— haya municipios donde se produzcan situaciones de conflicto, de prácticas autoritarias, o malos manejos electorales. Las conclusiones revelan en conjunto algunas diferencias con el sistema nacional electoral. En la inmensa mayoría de municipios (77.5%) hay fluidez partidaria, es decir, no hay continuidad sino una extrema variabilidad: en el 9.5% del total de municipios, el caudillo o líder local resulta elegido aunque apoyado por distintos partidos, lo que revela un dato propio del medio rural, la popularidad de un personaje y su oportunismo en asociarse con el partido que más le asegure el triunfo: en 127 municipios (8.5%) el personaje local apoyado por el mismo partido, gana, lo que revela la existencia de una lealtad partidaria por parte del líder. Y finalmente, apenas en 70 municipios (4.5%) hay continuidad partidaria, independientemente de quien sea el candidato. Este análisis esclarece mucho sobre la realidad nacional pues es de suponer que el medio local alimenta más las figuras personales, la predisposición al caudillaje, forma tradicional que contrasta con el partido, al que se vota con más frecuencia cualquiera que sea el candidato. Es una dialéctica entre lo tradicional y lo moderno, pero que se expresa de forma equívoca. En efecto, en una situación


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ideal de una democracia de partidos lo moderno sería la tendencia a respaldar al partido y no al caudillo, pero aún más importante sería que el respaldo fuese otorgado al mismo partido. Vale la pena recordar que el alcalde es electo por mayoría relativa o simple, en tanto que el consejo municipal sigue la regla de lo proporcional. ¿Favorece la democracia plural esta combinación? Sin duda, pues la totalidad de los síndicos es asignada al partido de la primer mayoría en tanto que la proporcionalidad se aplica a los concejales. El resultado final de esta combinatoria es variable con relación a la calistenia democrática, pues por un lado se asegura una representación plural y un juego de diversos intereses, pero por el otro, allí donde la cultura democrática no existe desarrollada puede conducir a situaciones de enfrentamientos rivales, conflictos y, finalmente, ingobernabilidad. 3. Los comités cívicos electorales Los comités cívicos electorales (CCE) fueron creados por la ley electoral que los define como: “Organizaciones políticas electorales de carácter temporal que postulan candidatos a cargos de elección popular exclusivamente para integrar corporaciones municipales”. La constitución de estos comités da la oportunidad de movilizar intereses políticos y de convertirse en un espacio de participación democrática local. Como se verá a continuación, las experiencias de su constitución y de su existencia son muy variadas pero tienen en común que permiten el ejercicio de derechos políticos, de hacer ciudadanos activos. No obstante, la modalidad de participación popular a través de estos comités electorales plantea dos desafíos problemáticos que tienen relevancia más allá de lo local. Por un lado, en la mayor parte de los municipios donde se


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ha practicado esto, se crea más de un comité en el mismo municipio, lo cual produce fragmentación del electorado local; por el otro la democracia que es básicamente representativa se desarrolla y se afianza exclusivamente a través de los partidos políticos. El CCE puede ser asumido como un sucedáneo del partido en una etapa de transición, pero no más adelante, cuando lo que interesa al sistema político es formar partidos estables, vitales, nacionales. La democracia es democracia-de-partidos. En estos dos decenios democráticos el destino de los comités ha tenido algunas características que se presentan así: existe una tendencia a crecer, desde la convocatoria inicial de 1985 en que participaron 50 CCE hasta la elección de 2003 en que se crearon 186, es decir un aumento del 336%. Aumento que se explica porque son más los municipios que adoptan esta forma orgánica y porque crece el número de ellos en el mismo municipio. Por ejemplo, en las últimas elecciones municipales, en Chinautla, San José, el Asintal y Comalapa hubo en cada municipio tres comités electorales. Conforme lo establece la ley, el comité se crea para la elección en que participa. Su vida es de corto plazo por expresa decisión legal, lo que explica que del total de los 661 comités cívicos electorales formados, 565 sólo han participado una vez (85.5%). Los que sobreviven se convierten en asociaciones culturales, de desarrollo u otro menester. Algunas de ellas reaparecen en las elecciones siguientes, y hay otros que adoptan una participación continuada. De estos últimos, los hay que han participado en dos elecciones (58 CCE); o en tres (21 CCE); y excepcionalmente los hay que adoptaron una condición permanente, son comités históricos, cuya institucionalización los asemeja mucho a un partido político.


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Gráfica 1.

Guatemala: Desempeño de los comités cívicos electorales, 1985-2003

200 180 160 Número de comités cívicos

140 120 100 80 60 40 20 0 1985 1988 1990 1993 1995 1998 1999 2003 Años electorales Total de comités cívicos participantes

Alcaldías adjudicadas

Fuente: Elaboración propia con base en datos del Tribunal Supremo Electoral, Memorias: 1995-2003, Guatemala. Proyecto USAC-UCONN, “Observatorio de la democracia local”, Instituto de Investigaciones Políticas y Sociales, 2005

Una segunda dimensión define la importancia relativa de los comités cívicos: en 1990 reunieron a casi 300 mil ciudadanos y en las elecciones de 2003 a más de 200 mil votantes. No obstante, la fuerza numérica movilizadora, ella es inferior a su capacidad electoral, a juzgar por los resultados siguientes: en 1985, 50 comités eligieron a 7 alcaldes; en 1999, 172 CCE se adjudicaron 26 y en 2003 con 183 comités cívicos sólo se obtuvieron


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7 alcaldías (véase la gráfica 1). Dos consideraciones más completan la información básica acerca de esta modalidad de participación política local. La primera es que alguna significación político-electoral tienen los comités, pues si bien es cierto no logran ganar la alcaldía, sí obtienen una amplia participación en los concejales y síndicos electos, lo que vuelve plural la dirección del municipio. La segunda es que los comités cívicos son más activos en los departamentos donde la población indígena no es mayoritaria.



Notas Sobre de Democracia y el Poder Local