13 minute read
Östersjön – mest regler, minst skydd?
IKAROS 3|22 ARTIKEL
Henrik Ringbom skriver om regleringen av Östersjöns marina miljö. Varför har världens rikaste och mest miljömedvetna länder så svårt att åtgärda och reglera världens mest förorenade hav? Vad borde man lagstifta om och hur? Vem har helhetsansvaret? Hur har regleringen förändrats över tid?
Advertisement
Östersjön
MEST REGLER, MINST SKYDD?
Inledning
Östersjöns unika geografi och ekologi brukar ofta framhävas, med rätta. Världens näststörsta brackvattenhav (efter Svarta havet) är ett unikt ekosystem som står värd för en unik blandning av söt- och saltvattensarter, vilket också gör havet extra känsligt för förändringar och därmed sårbart för människans påverkan.
Men också ur ett lagstiftningsperspektiv är Östersjön unik. Man har kallat det ”världens mest förvaltade hav”, inte minst på grund av den stora mängd organisationer som arbetar för Östersjön bästa och för samarbetet mellan kuststaterna. Miljöregleringen av Östersjön har också långa anor. Helsingforskonventionen, som fortfarande utgör stommen i regionens miljösamarbete, var den första regionala havsskyddskonventionen, som var helt banbrytande då den antogs år 1974.
Eutrofieringen, eller övergödningen, betraktas allmänt som det allvarligaste hotet mot Östersjöns miljö. Den beror på att ett överskott av växtnäringsämnena kväve och fosfor kommer ut i havet, med jordbruk, reningsverk, enskilda avlopp, trafik och industrier som de huvudsakliga källorna. Tack vare ett antal insatser på olika punktkällor, som avloppsvatten eller industrier, har utsläppen från land minskat och är nu nere på samma nivå som på 1950-talet. Trots det är utsläppen högre än vad Östersjön klarar av. Klimatförändringar förväntas förstärka behovet av skyddsåtgärder ytterligare.
I den här artikeln diskuteras några centrala juridiska faktorer som påverkar regleringen – och därmed skyddet – av Östersjön. Efter en kort presentation av Östersjöns juridiska karta diskuteras först vem som reglerar Östersjön och sedan hur det görs. Dessa frågor har genomgått en avsevärd utveckling under de senaste åren, och kommer därför att påverka lagstiftningsarbetet i framtiden.
Den juridiska östersjökartan
Den juridiska kartan över Östersjön är unik i och med att Östersjön är ett av få internationella hav vars gränsdragning i stort sett är avslutad och accepterad (sånär som på ett fåtal gränspunkter som ännu återstår att detaljplacera). I Östersjöns fall innebär det att fria havsområden inte längre existerar; havet är ”täckt” av kuststaternas havsområden och varje punkt på kartan tillhör således någon av kuststaternas miljöjurisdiktion. Det understryker i sin tur kuststaternas ansvar för skyddandet av havet och innebär bland annat att den gamla ursäkten om att vi inte har rätt att vidta de åtgärder som krävs, på grund av havens frihet, inte längre har samma tyngd. Den havsrättsliga indelningen av haven i kustzoner innebär att kuststatens möjligheter till att anta och tillämpa havsrelaterad lagstiftning i stället beror på vilken kustzon det handlar om, samt vilken verksamhet det gäller (sjöfart, fiske, energi- och mineralutvinning, kablar, havsforskning etcetera).
Vem reglerar Östersjön?
Ett annat karaktärsdrag som blir viktigt för Östersjön ur ett förvaltningsperspektiv är den stora mängd aktörer som existerar för att värna om havets väl och ve. Sammanlagt finns det närmare hundra organisationer som arbetar för ändamålet och alla är inte formellt organiserade. De flesta är i första hand samarbetsforum och ytterst få är rustade för att införa nya regler eller ens rekommendationer för att styra framtida aktiviteter.
Men även om man begränsar sig till organisationer och instanser med direkt lagstiftande behörighet så är mångfalden imponerande, särskilt gällande lagstftningsnivåerna (vertikalt). Åtminstone sex olika nivåer av Östersjölagstiftning ska tas i beaktande. För det första gäller globala konventioner om havsrätt och olika miljöfrågor (som till exempel biodiversitet eller klimatförändringar); för det andra finns regionala konventioner och organ (i synnerhet den tidigare nämnda Helsingforskonventionen, som administreras av Helcom); för det tredje omfattar EU-regelverket många aspekter av marint miljöskydd; den nationella lagstiftningen är självklart av avgörande betydelse; i många fall spelar också regler och beslutsfattande på regionnivå en betydande roll (till exempel på Åland landskapsnivå, eller de regionala närings-, trafik- och miljöcentralerna); medan vissa vitala frågor (som till exempel avloppshantering) avgörs på kommunal nivå.
EU-regelverket är helt klart den nivån som expanderat mest under de senaste årtiondena. Betydelsen av EU-dimensionen har ökat i Östersjöregionen i och med att alla kuststater utom Ryssland numera är EU-medlemmar. Men också EU-lagstiftningen i sig har ändrats. Till skillnad från tidigare regler om specifika utsläpp från särskilda verksamheter (såsom storstäders avloppsvattenhantering eller processer för att minska på jordbrukets kväveutsläpp), har allt fler EU-regler som direkt fokuserar på marint miljöskydd antagits under 2000-talet. EU:s utökade roll har skett på bekostnad av både nationell och internationell reglering.
Att det finns flera olika nivåer av lagstiftning betyder ändå inte att lagstftningen för skyddet av Östersjön är välfungerande. Tvärtom riskerar flera nivåer av lagstiftning att skapa nya problem gällande ansvarsfördelning, överlappningar, kryphål och växelverkan mellan olika rättssystem. Mer avgörande är därför frågan om hur regleringen av Östersjön har sett ut. Också på denna punkt är Östersjöns reglering unik med sin mångfald.
Hur regleras Östersjön?
Utöver den ”vertikala” mångfalden av lagstiftning, har regleringen av haven traditionellt också karaktäriserats av en påfallande ”horisontell” sektorindelning av olika aktiviteter. Det följer av det globala rättsliga systemet att regleringen av fiske, sjöfart, energi, havsforskning etcetera har varit föremål för helt åtskilda regelverk och institutioner. Denna sektorindelning har förts vidare till regional nivå med resultatet att det ofta funnits väldigt lite samverkan mellan de olika verksamheterna som påverkar den marina miljön. Att få till ett förbud som gäller till exempel fiskeri i ett visst område har således nästan inget gemensamt med regelverket kring eller proceduren att förbjuda kommersiell sjöfart eller havsforskning på samma område. Den ovan beskrivna geografiska, vertikala och horisontella indelningen av reglerna har lett till ett regelverk som är komplext och svårt att både överblicka och använda, och som i första hand inte är utarbetat med skyddet för den marina miljön för ögonen.
Sedan millennieskiftet har en mindre revolution ägt rum vad gäller havsmiljöreglernas utformning. Grunden för det nya angreppssättet, som uttryckligen utgår från ekosystemens behov, lades på internationell nivå, men det är i synnerhet EU-lagstiftningen som i dess fotspår har haft betydelse för Östersjön.
Den traditionella ”gammaldags” regleringen inriktar sig typiskt på ett problem i taget, en utsläppskälla eller en aktivitet, som sedan regleras med stor precision, men som inte är särskilt flexibelt, till exempel med hjälp av en maximigräns för en särskild form av utsläpp. Den här typens regler betraktades i början av 2000-talet allmänt som omoderna och ineffektiva.
Den nya formen av reglering, ekosystemansatsen, utgår i stället från det ekologiska helhetsperspektivet. Stickord i det nya angreppssättet är adaptivitet (i förhållande till nya förutsättningar eller ny kunskap), vetenskapsbaserad förvaltning, en inkluderande konsultationsprocess (där flera olika intressegrupper deltar och hörs) och en kontinuerlig övervaknings- och förvaltningsprocess.
I Östersjösammanhang tar den här nya regleringsansatsen sig i synnerhet uttryck i två olika EU-direktiv som antagits för vatten- och havsskydd: det så kallade vattenramdirektivet från år 2000 och det marina strategidirektivet från 2009. Vattenramdirektivet, som är betydligt mer detaljerat, omfattar sötvatten och kustnära havsområden, medan strategidirektivet omfattar alla kusthavszoner och därmed täcker hela Östersjön, bortsett från de ryska havsområdena. Båda instrumenten fastställer en övergripande ekologisk målsättning, att den marina miljön skall vara ”god” vid ett visst datum (som redan utsatts några gånger), och förutsätter att medlemsstaterna verkställer löpande procedurer för att övervaka, utvärdera och föreslå förbättringsåtgärder. Utöver det är direktiven mycket fåordiga om vad som egentligen ska göras för att uppnå målen och vem som ansvarar för dessa. Efter en längre startsträcka med att få procedurerna, definitionerna och terminologin på plats är nu processerna igång och har i Finland koordinerats i en gemensam förvaltningsprocess som nu är inne på sitt andra varv.
Ekosystemansatsen har otvivelaktigt viktiga fördelar. Flexibiliteten gör att EU-havens olika förutsättningar och problem kan beaktas. För Östersjöstaterna är det till exempel viktigt att kunna satsa sina åtgärder på att bekämpa eutrofieringen, medan just det problemet knappt existerar i övriga europeiska havsområden. Regional tillnärmning uppmuntras, och Helcoms handlingsprogram för Östersjön (Baltic Sea Action Plan) har kommit att betraktas som Östersjöns gemensamma bidrag till implementeringen av strategidirektivet. För EU:s del möjliggör de flexibla reglerna att EU-regelverket styr, och därmed ger EU kontroll utan att behöva befatta sig med (eller reglera) miljöproblemen i de olika regionala havsområdena på detaljnivå. Ett brett deltagande i beslutsfattandeprocessen är önskvärt liksom en beslutsprocess som vilar på vetenskapliga fakta, men som är adaptiv nog att ändra inriktning vid behov, till exempel som en konsekvens av nya forskningsrön.
Men det ekosystembaserade angreppssättet, i den form i vilken det utarbetats i EU-rätten, har också nackdelar. Regelverket förblir oklart gällande vad exakt som ska göras för att uppnå en god status i den marina miljön, och vem som skall göra vad. De målsättningar och åtgärder som man kommit överens om är dessutom av oklar juridisk status, det vill säga, de är i regel inte bindande till sin form. En sådan osäkerhet innebär också att den juridiska ”verktygslåda” som vanligen finns för att säkerställa att regler efterlevs (med hjälp av administrativa villkor och krav samt straff- eller ansvarsregler) inte är tillgänglig. På EU-nivå innebär det också att reglerna och rättspraxis blir olika i länder med samma regelverk, vilket bland annat märks gällande senare tids praxis kring fiskodlingstillstånd i Finland och Sverige.
Ekosystemansatsen väcker också mer fundamentala problem, såsom att den vetenskapliga informationen om hur en viss verksamhet påverkar miljön kanske inte alltid existerar. Till och med gällande välutforskade processer, såsom kvävets kretslopp i havet, finns det element av vetenskaplig osäkerhet. En sådan osäkerhet förstärks naturligtvis då vi blickar in i framtiden där också klimatförändringen och till exempel det framtida fiskbeståndet ska tas med i beräkningarna. Miljörättsliga principer, såsom försiktighetsprincipen, har visat sig vara ganska trubbiga verktyg för att fylla detta tomrum och också de innefattar ett stort tolkningsutrymme.
”Vetenskapsbaserat beslutsfattande” väcker också frågan om vilken vetenskap som ska ha företräde. Medan biologer kan komma till ett svar, har kanske fysiker ett annat, ekonomer ett tredje och så vidare, och det finns få vetenskapliga metoder för att avgöra hur man ska prioritera mellan olika perspektiv och discipliner. Och till detta kommer frågan om vilken dimension eller ”skala” som ska läggas till grund. Även om en lösning kan framstå som förnuftig i ett givet geografiskt perspektiv (till exempel lokalt inom en kommun) är det möjligt att samma lösning ter sig helt annorlunda i en annan rumslig skala. Där näringsutsläpp från fartygsavfall eller fiskodlingar kan bli betydande, rentav förödande, på lokal nivå, är den sammanlagda mängden utsläpp från sådana källor inte särskilt omfattande i ljuset av Östersjöns totala belastning. Vilken geografisk eller tidsmässig skala som gäller som juridisk referens är inte alltid klart. Detta skapar också osäkerhet kring huruvida så kallade ”kompensationsåtgärder” (lokalt eller på annan plats) kan rättfärdiga utökade lokala utsläpp.
Otydlighet kring de juridiska ramarna leder också till problem för myndigheterna, som dagligen tvingas besluta om en särskild verksamhet ska tillåtas eller inte, utan att lagstiftningen ger tydlig vägledning om hur gräns dragningarna bör göras. Detta resulterar i sin tur lätt i att myndighetsbesluten blir oförutsägbara och beroende av tillfälliga faktorer. Eftersom juridiken ogillar tomrum är en annan konsekvens att oklarheter i lagstiftningen täpps till av domstolar, vilket också kan bidra till osäkerhet kring vad som gäller. Ett särskilt viktigt exempel är det så kallade Weser-målet från 2015, där EU-domstolen intog en mycket strikt hållning till vattenramdirektivet, och i praktiken förbjöd tillståndsgivare att ge tillstånd för aktiviteter som försämrar vattenkvaliteten, ens tillfälligt, i fråga om en enda kvalitetsfaktor. En sådan strikt tillämpning var knappast den ursprungliga avsikten med direktivet, men oklara regelverk innebär alltid ett ökat spelrum för domstolar att fastställa betydelsen i efterhand. Skarpt skiftande tolkningar av regelverkets innehåll innebär också osäkerhet för aktörer på området som i sin tur kan inverka negativt på olika former av privata och offentliga investeringar.
Hur ska vi göra i framtiden?
Sammanfattningsvis kan man konstatera att skyddet av Östersjön antagligen behöver flera olika typer av regler för att uppnå sitt syfte. Att helt bortse från den traditionella specifika regleringen, som verkar vara en reell risk på EU-nivå, verkar inte vara rätt väg att gå i ljuset av alla osäkerhetsmoment som finns i det nya regelverket. Olika sorters regler behövs, både processorienterade flexibla regler med ett helhetsperspektiv och specifika, klara och implementerbara regler där sådana ger effekt. EU:s engagemang i havsmiljöfrågor skall inte heller få betyda att man helt slutar anta nya bestämmelser nationellt eller inom ramen för Helcom-samarbetet.
Dessutom finns det en hel mängd av potentiellt väldigt effektiva lagstiftningsformer som inte hittills har tagits i bruk i skyddet av Östersjön. Ganska lite uppmärksamhet har till exempel ägnats åt regler som sätter ett pris på utsläpp av näringsämnen i havet, genom beskattningsregler, sanktioner eller till och med genom ett utsläppshandelssystem för ändamålet. Den typen av regler erbjuder mycket flexibilitet utan att för den skull vara osäker till sin juridiska status. Regler måste inte vara antingen flexibla eller bindande, de kan gott vara både och. Kopplingen mellan jordbrukspolitiken och specifika miljökrav är inte heller särskilt utvecklad i EU-rätten och är ett annat område som kunde förbättras.
Situationen är med andra ord inte den att juridiken har nått vägs ände vad gäller skyddet av Östersjön, och att andra styrinstrument ska ta över förvaltningen. Däremot har det funnits en uppenbar brist på kreativitet vad gäller Östersjöländernas beredskap att använda ett brett spektrum av regler för att nå målet, oavsett lagstiftningsnivå. Det finns mycket kvar att göra för att minska på särskilt de diffusa utsläppen i Östersjön, men vi har sett att långsiktiga åtgärder för att minska på utsläppen ger resultat. De diffusa källorna, särskilt jordbruket, är mer utmanande att rå på och kräver mer innovativa regler och övervakningssystem. Men det är välinvesterade resurser om resultatet är att vi kan uppnå den goda ekologiska status i Östersjön som direktiven förutsätter och som vi alla drömmer om.
LITTERATUR
E. Franckx. 2018.”Gaps in Baltic Sea Maritime Boundaries”. I H. Ringbom (red.). Regulatory Gaps in Baltic Sea Governance – Selected Issues. MARE Publication Series 18, Springer Verlag.
H. Ringbom och M. Joas. 2018. ”Concluding article: The changing regulatory landscape of the Baltic Sea – An analysis”. Marine Policy 98.
B. Bohman och D. Langlet. 2015. ”Float or Sinker for Europe’s Seas?: The Role of Law in Marine Governance”. I M. Gilek och K. Kern (red.). Governing Europe’s Marine Environment: Europeanization of Regional Seas or Regionalization of EU Policies? Ashgate.
N. Soininen och F. Platjouw. 2018. ”Resilience and Adaptive Capacity of Aquatic Environmental Law in the EU: An evaluation and comparison of the WFD, MSFD, and MSPD”. I D. Langlet och R. Rayfuse (red.). Ecosystem Approach in Ocean Governance and Planning. Brill.
S. Jetoo och N. Tynkkynen. 2021. ”Institutional change and the implementation of the ecosystem approach: A Case Study of HELCOM and the Baltic Sea Action Plan (BSAP)”. Environments 8.
Henrik Ringbom är professor i havsjuridik vid Åbo Akademi och deltidsprofessor vid Nordiska Sjörättsinstitutet vid Universitetet i Oslo. Tidigare har han jobbat som EU-tjänsteman vid EU-kommissionen i Bryssel och som enhetschef vid Europeiska sjösäkerhetsbyrån i Lissabon. Han har också varit ordförande för Finlands sjörättsförening.
