Alkotmányos tanok I.

Bodnár Eszter Chronowski Nóra Kukorelli István Lápossy Attila Pozsár-Szentmiklósy Zoltán Somody Bernadette Vissy Beatrix

Alkotmányos tanok I.

Szerkesztette: Bodnár Eszter Pozsár-Szentmiklósy Zoltán

Bodnár Eszter Chronowski Nóra Kukorelli István Lápossy Attila Pozsár-Szentmiklósy Zoltán Somody Bernadette Vissy Beatrix

Alkotmányos tanok I. Szerkesztette:

Bodnár Eszter Pozsár-Szentmiklósy Zoltán

Lap- és Könyvkiadó Kft.

© A Szerzők, 2018 © A Szerkesztők, 2018 © HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., 2018 Szerkesztők: Bodnár Eszter – Pozsár-Szentmiklósy Zoltán Szerzők: Alkotmány, alkotmányosság: Bodnár Eszter – Pozsár-Szentmiklósy Zoltán Jogforrások: Chronowski Nóra A politikai közösség: Lápossy Attila Demokratikus hatalomgyakorlás: Bodnár Eszter Kormányzati rendszerek: Pozsár-Szentmiklósy Zoltán A törvényhozó hatalom: Somody Bernadette A végrehajtó hatalom: Pozsár-Szentmiklósy Zoltán Az államfő: Vissy Beatrix Alkotmánybíráskodás: Lápossy Attila Igazságszolgáltatás: Bodnár Eszter A többségi hatalom további korlátai: Pozsár-Szentmiklósy Zoltán Alkotmánytörténeti áttekintés: Kukorelli István Összehasonlító alkotmánytani alapok: Bodnár Eszter – Pozsár-Szentmiklósy Zoltán A tankönyvi koncepciót véleményezte: Dezső Márta Lektorálta: Gárdos-Orosz Fruzsina A kézirat lezárva: 2018. augusztus 31.

A kiadó számára minden jog fenntartva.

Jelen könyvet, illetve annak részleteit tilos a kiadó engedélye nélkül közölni.

ISBN 978 963 258 427 0 Budapest, 2018 A HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft. kiadása Felelős kiadó: dr. Frank Ádám, a kft. ügyvezetője Internet: www.hvgorac.hu E-mail: info@hvgorac.hu Felelős szerkesztő: dr. Gábor Zsolt Tipográfia és műszaki szerkesztés: Harkai Éva Szedés: HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft.

Tartalom Előszó az Alkotmányos tanokhoz.................................. 9 KÖSZÖNETNYILVÁNÍTÁS ............................................................ 13 1. Alkotmány, alkotmányosság (Bodnár Eszter – Pozsár-Szentmiklósy Zoltán)....................................................... 15 1.1. Az alkotmány fogalma........................................................... 15 1.2. Alkotmányozás és alkotmánymódosítás .............................. 17 1.3. Alkotmányos alapelvek......................................................... 22 1.4. Állami szuverenitás és az állami szuverenitásból következő jogok gyakorlása................................................... 30 1.5. Alkotmányvédelem és alkotmányértelmezés........................ 34 2. Jogforrások (Chronowski Nóra)......................................... 40 2.1. Jogforrástani alapfogalmak................................................... 40 2.2. A jogforrási rendszer összetevői........................................... 42 2.3. A jogszabályok érvényessége.............................................. 50 2.4. A jogszabályok hatálya......................................................... 52 2.5. A jogalkotás jogállami követelményei.................................... 55 2.6. A jogforrások kollíziójának esetei és azok feloldása............. 57 3. A politikai közösség (Lápossy Attila)................................ 60 3.1. A politikai közösség határai és a nemzetfogalom.................. 60 3.2. Az állampolgárság fogalma és alapelvei.............................. 61 3.3. Az állampolgárság létrejötte és megszűnése....................... 67 3.4. A nemzetiségek.................................................................... 71 3.5. Egyéb jogi státusok............................................................... 74 4. Demokratikus hatalomgyakorlás (Bodnár Eszter).... 78 4.1. A demokratikus hatalomgyakorlás formái.............................. 78 4.2. Politikai közösség és választójogosultság............................ 80 4.3. Választási alapelvek............................................................. 85 4.4. Választási rendszerek........................................................... 89 4.5. A közvetlen demokrácia intézményei.................................... 94 5. Kormányzati rendszerek (Pozsár-Szentmiklósy Zoltán). 101 5.1. Államszervezési elvek és struktúrák..................................... 101 5.2. A parlamentáris kormányforma............................................. 105 5.3. A prezidenciális kormányforma............................................. 112 5

5.4. A félprezidenciális kormányforma......................................... 114 5.5. Atipikus kormányzati struktúrák............................................ 116 6. A törvényhozó hatalom (Somody Bernadette)............... 119 6.1. A parlament alkotmányos funkciói......................................... 119 6.2. A parlament működése......................................................... 120 6.3. A parlament szervezete........................................................ 124 6.4. A képviselők jogállása........................................................... 127 6.5. A törvényalkotás................................................................... 129 6.6. A parlamenti ellenőrzés........................................................ 132 7. A végrehajtó hatalom (Pozsár-Szentmiklósy Zoltán)...... 134 7.1. A végrehajtó hatalom funkciója.............................................. 134 7.2. A kormány megalakulása és szervezete............................... 136 7.3. A kormány tevékenysége...................................................... 142 7.4. A kormány politikai felelőssége............................................. 145 7.5. A kormány megbízatásának megszűnése............................ 148 8. Az államfő (Vissy Beatrix)..................................................... 151 8.1. Az államfői hatalom funkciója ............................................... 151 8.2. Az államfői tisztség keletkezése........................................... 153 8.3. Az államfő jogállása, jogi felelőssége................................... 155 8.4. Az államfő hatáskörei........................................................... 158 8.5. Az államfő helyettesítése...................................................... 164 8.6. Az államfő megbízatásának megszűnése............................ 164 9. Alkotmánybíráskodás (Lápossy Attila)............................ 166 9.1. Az alkotmánybíráskodás fogalma és funkciói........................ 166 9.2. Az alkotmánybíráskodás kialakulása és modelljei................ 168 9.3. Az alkotmánybíróságok jogállási jellemzői............................ 171 9.4. Alkotmánybírósági hatáskörök.............................................. 174 9.5. Alkotmánybírósági eljárás és szervezet................................ 179 10. Igazságszolgáltatás (Bodnár Eszter)............................ 183 10.1. Az igazságszolgáltatás fogalma és funkciója ................... 183 10.2. A bíróságok a hatalmi ágak rendszerében........................ 186 10.3. A bíróságok függetlenségének személyi és szervezeti garanciái ........................................................................... 187 10.4. A bíróságokra és eljárásukra vonatkozó további alkotmányos követelmények.............................................. 191 10.5. Az igazságszolgáltatáshoz kötődő más szervek............... 193

6

11. A többségi hatalom további korlátai (Pozsár-Szentmiklósy Zoltán)..................................................... 197 11.1. Transznacionális fórumok................................................... 197 11.2. A parlamenti ellenőrzés szakosított szervei....................... 201 11.3. A közpénzügyek................................................................. 207 11.4. A helyi önkormányzatok..................................................... 210 12. Alkotmánytörténeti áttekintés (Kukorelli István).... 214 12.1. A történeti alkotmány......................................................... 214 12.2. Az első polgári alkotmány és hatása................................ 216 12.3. A közjogi provizórium ....................................................... 218 12.4. Az 1946. évi I. törvény, a „kisalkotmány”........................... 219 12.5. Az 1949. évi XX. törvény. A Magyar Népköztársaság kora (1949–1989)....................................................................... 220 12.6. A rendszerváltozás és a Magyar Köztársaság.................. 221 12.7. Az új alkotmány ügye, az alkotmánymódosítások láncolata 1990 és 2011 között........................................... 226 12.8. Az Alaptörvény.................................................................. 227 13. Összehasonlító alkotmánytani alapok (Bodnár Eszter – Pozsár-Szentmiklósy Zoltán).......................... 230 13.1. Az összehasonlító alkotmányjog jelentősége.................... 230 13.2. Az alkotmányos kultúra szerepe....................................... 235 13.3. Az összehasonlító alkotmányjog az alkotmányértelmezésben.............................................. 237

7

Előszó az Alkotmányos tanokhoz Az Alkotmányos tanok az Eötvös Loránd Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar jogász hallgatói számára, az Alkotmányjog tantárgy oktatásához kapcsolódó tankönyvként készült, de más egyetemi képzésekben is használható, továbbá az alkotmányos intézmények működése, valamint az alkotmányos kultúra alapfogalmai iránt érdeklődők számára is közérthető, rendszerezett kiindulási alapot jelenthet. Az Alkotmányos tanok szerves folytatását jelenti – a szintén az ELTE ÁJK jogászképzésében használt – Alapjogi tanok című tankönyv.

2007-ben jelent meg utoljára alkotmányjogi tankönyv az Eötvös Loránd Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Karán. Az elmúlt 11 év rengeteg változást hozott nemcsak az alkotmányos rendszereket illetően, hanem a jogi oktatásban is, amelyekre ez a tankönyv reflektálni kíván.

Alkotmányos tanok alatt azokat az elméleti fogalmakat, jogi követelményeket és rendszerszerű összefüggéseket értjük, amelyekkel leírhatók, vizsgálhatók és értékelhetők az egyes államok alkotmányos rendszerei – köztük a magyar közjogi rendszer is. Az alkotmányos tanok forrása ebben az értelemben az alkotmányjog-tudomány és az alkotmányos gyakorlat – elsősorban a közös európai alkotmányos hagyományt értve ez alatt. A tankönyv ebben a keretben mutatja be és értékeli a magyar alkotmányos rendszer alapvető elemeit, jogintézményeit is.

Az alkotmányjog mint a közhatalom-gyakorlás kereteit és az alapvető jogok gyakorlásához kapcsolódó garanciákat szabályozó jogág nem tematikus jogszabályok zárt rendszereként, hanem komplex megközelítésben jelenik meg a tankönyvben. Az egyes fogalmak, jogintézmények szorosan kapcsolódnak más jogterületekhez, történeti előzményekhez, az összehasonlító jogi kontextushoz és az azt körülvevő valósághoz, az alkotmányos kultúrához – a tankönyv az alkotmányjog alapvető fogalmait e kapcsolódásokra figyelemmel mutatja be. Az alkotmányjog forrásaként az alkotmányszövegek, a nemzetközi egyezmények és a jogszabályi rendelkezések mellett a hazai és nemzetközi bírósági (alkotmánybírósági) gyakorlatra, valamint tudományos elemző munkákra támaszkodtunk.

A fentieknek megfelelően, a tankönyv nem vállalkozik a hazai tételes jogi, alkotmányjogi tárgyú szabályozás részletes tárgyalására, hanem az alkotmányos tanokhoz sorolható alapelvek, fogalmak, követelmények és rendszerszerű összefüggések átfogó elemzésére és azokhoz kapcsolódóan a hazai szabályozás alapvonalainak bemutatására törekszik. Eb9

ben a keretben bármely alkotmányjogi kérdés részletes elemzése önállóan elvégezhető, amelyhez a tankönyv az egyes fogalmakhoz kapcsolódó szemelvények és kommentárok formájában nyújt igazodási pontokat.

A jogászképzésben a tankönyv tehát elsősorban a problémaorientált, az egyéni és kiscsoportos, önálló munkára is épitő, az esetjogot előtérbe helyező oktatási modellben használható – ezen oktatási modell iránt tanszékünk hosszú évek óta elkötelezett. Mivel a hallgatók jogi tanulmányaik legelején találkoznak az alkotmányjogi ismeretekkel, kiemelt jelentőségű, hogy kritikai gondolkodásmódot alakítsanak ki, és ezzel közelítsenek a későbbiekben is a jogi szabályokhoz, döntésekhez, jogtudományi munkákhoz.

A tankönyv sajátos szerkezetet követ: két, egymást szervesen kiegészítő kötetből tevődik össze, amelyek együtt használandók. A két kötet felhasználása során az olvasó nem passzív befogadó, hanem aktív, tevékeny résztvevő.

Az Alkotmányos tanok I. című kötet az alkotmánytani alapfogalmak és összefüggések részletes elemzését, az alapvető jogintézmények bemutatását tűzte ki célként. A könyv az egyes jogintézmények funkciójára koncentrál, és azokat az európai alkotmányos követelmények kontextusában, összehasonlító jogi és esetenként jogtörténeti perspektívában vizsgálja, bemutatva és elemezve a hatályos magyar szabályozás alapvonalait, meghatározó jogintézményeit is.

Az Alkotmányos tanok II. Szemelvények és kommentárok című, második kötet célja az első kötetben tárgyalt jogintézmények szövegalapú, „felhasználóbarát” részletes elemzése. Ennek megfelelően a második kötet az első kötetben tárgyalt témakörök szerinti bontásban, az egyes kiemelt jogintézményekhez kapcsolódóan szerkesztett szemelvényeket tartalmaz, rövid, a megértést segítő kommentárokkal. A szemelvények között megtalálhatóak nemcsak alaptörvényi és jogszabályi rendelkezések, hanem alkotmánybírósági és bírósági határozatok, az Emberi Jogok Európai Bíróságának döntései, az Európa Tanács Velencei Bizottságának ajánlásai, valamint más országok alkotmányszövegei, történeti dokumentumok, illetve külföldi és magyar szakirodalmi források is. A második kötetnek nem célja az egyes jogintézményekhez kapcsolódó joganyag teljes körű bemutatása: a bemutatott és elemzett szövegek az első kötetben tárgyalt fogalmak meghatározó jellemzőihez kapcsolódnak. A szemelvények elemzésének módja ugyanakkor a releváns, további joganyag önálló feldolgozásához is módszertani támpontot nyújt az olvasó számára.

10

A szöveg technikai felépítése is azt hivatott elősegíteni, hogy az olvasó a legfontosabb összefüggésekre koncentrálhasson: a szöveget csak ritkán törik meg lábjegyzetek, és a legfontosabb fogalmak, jogintézmények margócímként vannak kiemelve. Az első kötetben a bekezdésszámokra utaló kereszthivatkozások könnyítik meg az egyes fogalmak összekapcsolását. A két kötet szövegei azonos margócímek alá tagozódnak, így az olvasó szabadon választhatja ki a számára legmegfelelőbb ismeretszerzési módot. Dönthet úgy, hogy előbb egy egész témakör elméleti hátterét ismeri meg az első kötetből, és utána foglalkozik a második kötet részleteivel, de akár margócímenként is összekapcsolhatja a két szöveget, mintegy hozzámérve a konkrét jogintézményi környezetet az első kötetben tárgyalt alkotmányos követelményekhez. A két kötet ismeretanyagát természetesen kiegészítik az előadások és szemináriumok, valamint az azok keretében feldolgozott feladatok, esetek.

A tankönyv vállalt célja, hogy a jövendő jogászgeneráció, bármilyen jogterületen találja is meg a hivatását, beszélje az alkotmányos kultúra nyelvét, rendelkezzen átfogó tudással a legfontosabb alkotmányos alapértékekről, az egyéni szabadság garanciáiról, a jogállamiság, a demokrácia és a hatalommegosztás elvéről (későbbi tanulmányaiban az alapjogokról), és ezeket jogászként és szabadságszerető emberként egyszerre ténynek és programnak tekintse.

A szerkesztők

11

KÖSZÖNETNYILVÁNÍTÁS Az Alkotmányos tanok szerzői az ELTE ÁJK Alkotmányjogi Tanszék egykori és jelenlegi oktatói, akik az egyes fejezetek írása során nagyban építettek a Tanszék melletti, az oktatók, doktoranduszok és hallgatók közösségeként működő tudományos műhely munkájára és tapasztalataira.

Köszönettel tartozunk az alkotmányjogi oktatást országosan megalapozó, korábbi alkotmányjogi tankönyv közreadásáért, valamint a kompetenciák fejlesztését előtérbe helyező oktatási koncepció elindításáért tanszékünk korábbi vezetőinek, Kukorelli Istvánnak és Dezső Mártának.

A tankönyv koncepciójának kidolgozása, szerkesztése során mindkét munkára jelentős mértékben támaszkodtunk.

Köszönjük a Tanszék melletti tudományos műhely tagjainak, doktoranduszainknak és hallgatóinknak, sokak mellett Bakos Bendegúznak, Burján Evelinnek, Bedő Renátának, Csatári Orsolyának, Cseh Kristóf­ nak, Granyák Líviának, Harza Kingának, Kárász Marcellnak, Kührner Lászlónak, Morauszki Ritának, Mórocz Katalinnak, Schmidt Péternek, Stánicz Péternek, Tóth Áronnak, Varga Virág Kornéliának, hogy az egyes tankönyvi fejezetekhez kapcsolódó, 2018 tavaszán megrendezett, rendszeres műhelyvitákon aktív, kritikus és alkotó részvételükkel segítették az Alkotmányos tanok és az Alapjogi tanok elkészítését. Hasonló­ képpen köszönjük a tankönyv technikai szerkesztésében részt vállaló doktoranduszok, Bedő Renáta, Granyák Lívia és Träger Anikó munkáját.

Köszönet illeti meg Fazekas Jánost, Hoffman Istvánt, Kecső Gábort és Sonnevend Pált, akik a közjogi társtantárgyak tananyagaival történő ös�szehangolás során voltak segítségünkre.

Az esetleges hibákért a felelősség a szerkesztőket terheli. Örömmel fogadunk minden észrevételt, amelyek segítségével a tankönyv további kiadásainak szövegminősége, az önálló és kiscsoportos tanulást, kompetenciafejlesztést támogató funkciója erősíthető.

A szerkesztők

13

1. Alkotmány, alkotmányosság 1.1. Az alkotmány fogalma [1] Az alkotmány olyan alapvető jogforrás, amely az adott politikai közösség együttélésének legfontosabb kereteit, a közös politikai értékeket határozza meg, rendelkezve a közhatalom gyakorlásáról. Ez a definíció az alkotmányt jogi és politikai értelemben is meghatározza. Jogi értelemben az alkotmány alapvető jogi norma, a közösségi lét jogi alaprendje, alapvető normatív értékrend. Jogi normaként az alkotmány mindenkire kötelező, a többi normától azonban az különbözteti meg, hogy a jogrendszer csúcsán álló dokumentum, azaz egyetlen más jogszabály sem lehet ellentétes az alkotmánnyal, az alkotmányellenes jogszabály érvénytelen.

A magyar Alaptörvény saját magát nyilvánítja a jogrendszer alapjának.

Politikai értelemben az alkotmány meghatározza a közhatalom gyakorlásának szabályait, kereteit és a politikai közösség tagjainak jogait. Szimbolikus erővel bír, mert kifejezi az adott politikai közösség értékrendszerét, együvé tartozását.

az alkotmány fogalma

[2] Az alkotmány formai értelemben önálló, sui generis jogforrás, amely alapvető jogi normákat foglal magában. Tehát egy jogi dokumentumról van szó, nem pusztán politikai deklarációról. Formai követelmény, hogy az alkotmányt az alkotmányozó hatalom az erre irányuló eljárási rendben fogadja el →[15]–[18]. Az alkotmány normatív és kikényszeríthető.

alkotmány formai értelemben

[3] A magyar alkotmány elnevezése Magyarország Alaptörvénye, ez az alkotmány jogi jellegére, a jogrendszer csúcsán álló norma voltára utal. Az Alaptörvény azonban nem törvény, mivel egy önálló jogforrásként határozza meg magát, és a többi jogforrást (köztük a törvényeket is) az Alaptörvény hozza létre. Az Alaptörvény úgy fogalmaz, hogy Magyarország jogrendszerének alapja, és mindenkire kötelező. Az Alaptörvényt az Országgyűlés a korábbi alkotmányban meghatározott, az alkotmány elfogadására vonatkozó szabályok szerint fogadta el.

[4] A modern jogállamok esetében meghatározott szabályozási tartalmak nélkül tartalmi értelemben nem beszélhetünk alkotmányról. Az alkotmány meghatározza az alkotmányos alapelveket, szabályozza a közhatalom gyakorlásának szabályait és korlátait, valamint a politikai közösség tagjainak alapvető jogait. Az alkotmányok két fő szabályozási tárgyköre tehát az államszervezet és az alapjogok. Az alkotmányokat gyakran jogi kötőerővel nem bíró, politikai deklarációként funkcionáló preambulum előzi meg.

15

alkotmány tartalmi értelemben

[5] Az Alaptörvény négy nagy érdemi részre tagolódik. Az Alapvető rendelkezések az alkotmányos alapelveket határozzák meg, a Szabadság és felelősség rész rendelkezik a polgárok alapvető jogairól és kötelezettségeiről, az Állam rész pedig a közhatalmat gyakorló szervek létrejöttéről, hatásköreiről, jogállásáról és megszűnéséről. A Különleges jogrend mind az államszervezet működésére, mind az alapjogok érvényesülésére vonatkozóan tartalmaz a szokásos alkotmányos rendtől eltérő szabályokat arra az esetre, ha valamilyen speciális állapot (pl. rendkívüli állapot vagy szükségállapot) következik be. Az Alaptörvény normaszövegét preambulum (jogi kötőerővel nem bíró előszó) előzi meg, amely a Nemzeti hitvallás nevet viseli. az alkotmányok típusai

[6] Az alkotmányok típusait rendkívül sokféleképpen lehet csoportosítani.1 Történetileg két alaptípusa alakult ki az alkotmányoknak. Ma már a legtöbb államban egy (esetenként több) jogi dokumentumba foglalt írott törvény, az ún. kartális alkotmány a jogrendszer alapja. A modern alkotmányosság előtti időszakban azonban (és Nagy-Britanniában a mai napig is) gyakoriak voltak az ún. történeti alkotmányok, amelyeket egy adott ország történelme során létrejött alkotmányos szabályok, illetve szokásjogi szabályok alkotnak. Ez utóbbi esetben az alkotmány tartalma a történelmi fejlődés során alakul, az alkotmányos normák körének meghatározása is az alkotmányos diskurzus része lehet.

[7] Történetileg léteztek nem-jogi (leíró jellegű) alkotmányok, a modern alkotmányok azonban jogi, előíró jellegűek. Az alkotmányos jogállamokban az alkotmány hatékonyan érvényesül, jogi kötőerővel bír, máshol azonban szimbolikusak maradnak az alkotmányok. A keletkezést tekintve vannak alkotmányok, amelyek újonnan hoznak létre egy alkotmányos rendet, ilyenek történetileg a forradalmak eredményeképpen létrejött új alkotmányok. A modern alkotmányok többsége inkább csak megváltoztatja az államhatalom rendjét. Az alkotmányok több országban törvényi formában jelennek meg, valódi funkciójukat azonban csak akkor tudják betölteni, ha magasabb szintűek a többi jogforráshoz képest, és nem lehet velük ellentétes más jogforrás, az állami szervek pedig az alkotmány rendelkezéseire figyelemmel kötelesek eljárni.

[8] A módosíthatóság szempontjából megkülönböztetünk stabil alkotmányokat, amelyeket nehezen lehet megváltoztatni, mivel többféle garanciarendszerrel övezett a módosítási eljárás. Vannak azonban kifejezetten rugalmas alkotmányszövegek, amelyek megváltoztatása egyszerűbb →[26]–[29]. Különbség mutatkozik az alkotmányok hossza és 1

Az alkotmányok csoportosításának szempontjait részletesen ismerteti Dieter Grimm: Types of constitutions. In: Michel Rosenfeld – András Sajó (szerk.): Oxford Handbook of Comparative Constitutional Law. Oxford University Press, Oxford, 2013. 98–132.

16

részletezettsége szerint is. Míg a rövidebb, kevesebb tárgykört szabályozó (exkluzív) alkotmányok több mérlegelési lehetőséget biztosítanak végrehajtásuk során a politikai döntést hozó hatalmi ágaknak, értelmezésük során pedig a bíróságoknak, a hosszabb, részletesebb (inkluzív) alkotmányok jobban megkötik a jogalkalmazó kezét.

[9] Az alkotmányok védelmét a legtöbb országban valamilyen bírói szerv látja el, ily módon kikényszerítve az alkotmány elsőbbségét a többi jogforráshoz képest. Csak nagyon kevés országban hiányzik a bírói szerv által ellátott alkotmánybíráskodás intézménye (például az északeurópai országokban) →[79]–[86].

[10] Míg a nem-demokratikus alkotmányokat valamilyen (isteni, uralkodói) igazság kinyilvánításának tekintették, a demokratikus alkotmányok legitimációs forrása a népakarat, amely az alkotmányozó hatalom által kialakított konszenzusban jelenik meg. Politikai szempontból a modern mai alkotmányok többsége liberális-demokratikus, azaz egyaránt meghatározó eleme az alapvető jogok tiszteletben tartása és a demokratikus döntéshozatalra épülő hatalomgyakorlási rendszer. Történetileg több alkotmányt liberális, de nem demokratikus alkotmánynak tekinthetünk, amelyek az alapvető jogokat biztosították, a hatalomgyakorláshoz azonban nem kívántak meg demokratikus kereteket (pl. Napóleon által elfogadtatott alkotmányok). A másik véglet a demokratikus, de nem liberális alkotmány, amelynél a hatalomgyakorlás a többség uralmát védi, azonban a kisebbségi jogok (és általában az alapvető jogok) nem biztosítottak (pl. az 1919-es weimari alkotmány), vagy az alkotmány a népuralom elvén alapul, a mindennapi politikában azonban kevés súlya van a nép részvételének (pl. a latin-amerikai első alkotmányok). A szociális vagy jóléti államok alkotmányai a hangsúlyt a szociális jogokra helyezik, elsősorban kiegészítve a liberális elemet. Végül a szocialista típusú alkotmányok a liberalizmus és a demokrácia teljes tagadásán alapulnak: nem, vagy csak formálisan biztosítják az alapvető jogokat, és a hatalom megosztásának elve helyett a hatalom egységének elvét képviselik.

[11] Habár az alkotmányok hagyományosan egy adott ország politikai közösségéhez kötődnek, ma már a globális alkotmányosság koráról beszélhetünk, ahol az alkotmány tartalmát, különösen az emberi jogokra vonatkozó rendelkezéseket erősen meghatározzák az ország nemzetközi jogi kötelezettségei →[776]–[777].

1.2. Alkotmányozás és alkotmánymódosítás [12] Az alkotmányozás az a folyamat, amelynek eredményeként az írott (kartális) alkotmány szövege kialakításra, megvitatásra és elfogadásra 17

alkotmányozás

kerül, továbbá az alkotmány a jogrendszer részévé, annak alapjává válik. Az alkotmányozás során mindig az alkotmányozó hatalom nyilvánul meg. Az alkotmányozó hatalom (pouvoir constituant) fogalma leginkább absztrakt módon ragadható meg: az államot alkotó politikai közösségre →[161] utal, akik személyesen (pl. az alkotmány népszavazás útján történő megerősítése során), vagy erre felhatalmazott képviselőik útján vesznek részt az alkotmányozás folyamatában.2 Az alkotmányozó hatalom mindig elsődleges hatalom abban az értelemben, hogy nem származtatja más hatalomtól az alkotmány megalkotására vonatkozó jogosultságát, minden más hatalmat azonban ő maga hatalmaz fel az alkotmányban feladatai ellátására (másodlagos vagy konstituált hatalmak).

[13] Az alkotmányozó hatalom megnyilvánulása, cselekvése akkor lehet teljes, ha az alkotmányozás folyamata nyitott, lehetővé teszi (akár képviselet útján) a politikai közösség minden tagjának részvételét, érdekeinek becsatornázását, a versengő alternatívák érdemi megvitatását és az alkotmány széles körű támogatottságának kinyilvánítását.

[14] Az alkotmányozás előkészítésének folyamatára rendszerint nem térnek ki az alkotmányszövegek, azonban az egyes államok alkotmányozási tapasztalatai alapján megfogalmazhatók az azzal kapcsolatos követelmények. Az alkotmányozás előkészítése szakértők és politikai szereplők egyidejű közreműködését igénylő folyamat, amelyben kulcsszerepe van a tervezésnek és az időzítésnek. Az alkotmányok szövegezése előtt rendszerint a tervezett szabályozás fő kereteit és hangsúlyait rögzítő, részletszabályokat azonban nem tartalmazó koncepció kialakítására és megvitatására kerül sor. A szakmai és politikai támogatással bíró koncepció alapján alakítható ki az alkotmány normaszövegének tervezete. A tervezet érdemi megvitatására megfelelő időt és kereteket kell biztosítani a szakmai, politikai és társadalmi szereplők számára.

[15] Az alkotmánytervezet elfogadása többféle eljárásban, formában történhet: a korábbi alkotmányban meghatározott módon, az alkotmányos szokások szerint, vagy – ilyen szabályok hiányában – akár az alkotmányozás előkészítése során meghatározott keretben. Valamennyi eljárással kapcsolatban követelmény ugyanakkor, hogy azok alkalmasak legyenek az alkotmány széles körű támogatottságának kinyilvánítására és ebből következően legitimitásának biztosítására.

[16] Tipikus alkotmányozási eljárásnak tekinthető, amelyben a törvényhozó szerv (parlament) játszik központi szerepet, azonban a ren2

Az alkotmányozó hatalomra vonatkozó különböző elméleti megközelítések összefoglalásával kapcsolatban lásd Christoph Möllers: Alkotmányozó hatalom – alkotmány – alkotmányoság.

Fundamentum 2011/2. 5–37.

18

des törvényhozási eljáráshoz képest különleges szabályok szerint jár el. Ennek legegyszerűbb formája, ha az alkotmányt minősített, azaz a többségi támogatáshoz képest magasabb szavazati aránnyal kell elfogadni. A magyar alkotmányos rendszerben az országgyűlési képviselők kétharmadának támogató szavazata szükséges az alkotmányozáshoz.

Amennyiben a törvényhozás két kamarából áll, úgy jellemzően mindkét kamarának minősített többséggel kell elfogadnia az alkotmányt. További különleges alkotmányozási szabály lehet, ha az alkotmányszöveget két egymást követően megválasztott parlament fogadja el, jellemzően azután, miután a hivatalban lévő parlament az alkotmány elfogadása után kimondta saját feloszlását. Föderatív államszerkezetű →[66], szövetségi államokban az új alkotmány elfogadásához a szövetséget alkotó tagállamok támogatására is szükség van. Valamennyi különleges törvényhozási szabály funkciója az alkotmány legitimitásának erősítése.

[17] Gyakran kerül sor a közvetlen demokrácia →[294]–[296] eszközeinek alkalmazására, tipikusan népszavazásra az alkotmányozás folyamatában. Jellemzően az alkotmányozás előkészítő szakasza és az alkotmányszöveg törvényhozás általi elfogadása után kerül sor az alkotmány népszavazáson történő megerősítésére. Ilyen esetben a választópolgárok támogatásának közvetlen kifejezése az új alkotmány megalkotásának érvényességi feltétele, ami egyúttal természetesen egyértelmű legitimációt is jelent az alkotmány számára.

[18] Arra is van példa, hogy az alkotmányt egy kifejezetten erre a célra létrehozott, és a politikai közösség felhatalmazásával rendelkező testület, alkotmányozó gyűlés fogadja el. Arra tekintettel, hogy az alkotmányozó gyűlés tagjait kifejezetten azért választják meg, hogy az alkotmány elfogadásában közreműködjenek, egy ilyen testület által elfogadott alkotmány legitimitása is erősnek tekinthető. Az alkotmányozó gyűlések az alkotmány elfogadását követően befejezik működésüket, azaz nem járnak el törvényhozó testületként.

[19] Az alkotmányok „élettartama” változó, több politikai és történelmi körülmény függvénye. A ma hatályos alkotmányok között vannak évszázados múltra visszatekintők és néhány éve elfogadottak.

[20] Az alkotmánymódosítás az a folyamat, amelynek eredményeként a korábban érvényesen létrejött alkotmány szövege az alkotmányban meghatározott eljárásban módosul. Az alkotmánymódosítás során az alkotmánymódosító hatalom nyilvánul meg. Az alkotmányozó hatalomhoz hasonlóan az alkotmánymódosító hatalom is absztrakt módon, az államot alkotó politikai közösség képviseletének funkciójában ragadható meg. Jelentős különbség ugyanakkor az alkotmányozó hatalomhoz ké19

alkotmánymódosítás

pest, hogy az alkotmánymódosító hatalom másodlagos, konstituált hatalom, amely az alkotmányozó hatalomtól nyeri felhatalmazását, mozgásterét tehát ebből következően maga az alkotmány határozza meg.

[21] Az alkotmánymódosítás szakmai és politikai előkészítésének módja és időtartama, megvitatása jelentős vagy nagy terjedelmű módosítások esetén hasonló lehet az alkotmányozás folyamatához, más esetekben az alkotmánymódosítás előkészítése kevésbé összetett folyamat.

Az alkotmánymódosítással szemben is megfogalmazható követelmény ugyanakkor, hogy annak széles körű társadalmi támogatottságot kell tükröznie. Az alkotmánymódosítás elfogadásának módjára vonatkozóan maguk az alkotmányszövegek tartalmaznak rendelkezéseket.

[22] Gyakran előfordul, hogy az alkotmánymódosítás elfogadására vonatkozóan az alkotmány az alkotmányozással megegyező szabályokat ír elő. A magyar alkotmányos szabályozás szerint is megegyezik az új alkotmány és az alkotmánymódosítás elfogadásának eljárása. A szabályok egyezése ellenére ilyen esetben is az alkotmánymódosító hatalom eljárására kerül sor, amely fogalmilag nem azonos az alkotmányozó hatalommal – az alkotmányozó hatalom ugyanis minden esetben új alkotmányt alkot.

[23] Jellemző megoldás az is, hogy az alkotmánymódosításra vonatkozóan az alkotmányozástól különböző szabályokat tartalmaz az alkotmányszöveg. Ugyanakkor e speciális szabályok típusai is az alkot­ mányozással kapcsolatban tárgyalt eljárástípusokból merítenek: az al­kot­mánymódosításhoz speciális törvényhozási eljárási szabályok kapcsolódhatnak, ahhoz népszavazás útján történő megerősítés kapcsolódhat, és az is lehetséges, hogy az alkotmánymódosítás elfogadása céljából hívnak össze egy speciálisan erre felhatalmazott testületet. Arra is van példa, hogy az alkotmányszöveg párhuzamosan többféle alkotmánymódosítási eljárást tesz lehetővé, attól függően, hogy ki az alkotmánymódosítás kezdeményezője. Egyes alkotmányok attól függően írják elő különböző alkotmánymódosítási eljárások alkalmazását, hogy az alkotmány mely rendelkezései érintettek a módosításban: az alkotmány alapvető, az alkotmányozó hatalom által kiemelt fontosságúnak ítélt rendelkezéseit szigorúbb követelmények szerint, nehezebben, míg az alkotmányszöveg többi részét könnyebben lehet módosítani.

[24] Az alkotmány formális módosításai hatálybalépésüket követően beépülnek az alkotmányszövegbe, annak részévé válnak. Kivételesnek tekinthető az Amerikai Egyesült Államokban alkalmazott kodifikációs technika, amely az alkotmánymódosítás elfogadása után az alkotmányszöveget változatlanul hagyja, és az eredeti alkotmányszöveget – annak részeként – sorrendben követik az alkotmánykiegészítések.

20