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La gobernanza del agua en América Latina

El agua es un motor fundamental para el crecimiento económico y la mejora del bienestar social y ambiental. En este sentido, el aumento de los riesgos hídricos en los países y los territorios que los padecen limita la capacidad para cumplir con otros objetivos sociales, como la seguridad alimentaria y energética, la mejora de la salud, los ecosistemas sostenibles, la erradicación de la pobreza y el crecimiento económico sostenido.

ORIANA ROMANO Jefa de la Unidad de Gobernanza de Agua y Economía Circular, OCDE.

La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) identifica cuatro principales riesgos hídricos (OCDE, 2013a): demasiada agua, incluyendo inundaciones que implican el desbordamiento de los confines naturales de un sistema de agua (natural o construido), o la acumulación destructiva de agua sobre áreas que normalmente no están sumergidas; 2) insuficiente agua, incluyendo las sequías que implican la falta de agua suficiente para satisfacer la demanda (tanto a corto como a largo plazo) para usos beneficiosos por parte de todos los usuarios de agua (hogares, empresas y el medio ambiente); 3) agua demasiado contaminada, que entraña la falta de agua de calidad adecuada para un fin particular, y 4) falta de cobertura universal de los servicios de agua potable y saneamiento. Según las proyecciones de esta organización, el 40% de la población mundial vivirá en cuencas hidrográficas bajo estrés hídrico y la demanda del agua aumentará en un 55% en 2050, debido en gran parte a la creciente demanda del sector de la manufactura (+400%), la generación de electricidad térmica (+140%) y el uso doméstico (+130%) (OCDE, 2012a). La región de América Latina y el Caribe (ALC) no representa una excepción a esta tendencia global, acrecentada por su vulnerabilidad ante el cambio climático y las grandes tasas de crecimiento demográfico y urbanización.

En México, por ejemplo, el déficit hídrico se está exacerbando. En los últimos 60 años, la cantidad de agua disponible por

ELISA ELLIOTT ALONSO Analista de políticas, OCDE.

persona ha disminuido drásticamente debido al crecimiento de la población. Se estima que durante los próximos 20 años nuestro país necesitará proporcionar servicios de agua potable a 36 millones de habitantes adicionales y servicios de saneamiento a 40 millones de habitantes (OCDE, 2013b).

Los eventos extremos relacionados con agua provocan ingentes daños: en la región del Caribe, 26 millones de personas caen en la pobreza cada año debido a los desastres naturales, y en Brasil, un país que concentra el 12% de los recursos mundiales de agua dulce, las ciudades de Río de Janeiro y São Paulo entraron en conflicto político debido a la peor sequía en 84 años durante 2014 y 2015. Los daños causados por el fenómeno de El Niño costero entre enero y abril de 2017 afectaron a más de 1.7 millones de personas en el ámbito nacional, y los daños a la infraestructura y viviendas alcanzaron un valor estimado de 4,000 millones de dólares (Indeci, 2018).

El acceso al suministro de agua potable y a los sistemas de saneamiento representa un problema para millones de personas en ALC: aproximadamente 227 millones de personas en la región aún no tienen acceso a un suministro de agua seguro, y más de 500 millones no tienen acceso a sistemas de saneamiento seguros (BM, 2018). En 2015, el acceso al suministro de agua potable en las zonas urbanas en Argentina se estimó en alrededor de 87%, y al saneamiento, en aproximadamente 58% (55% y 6.4% en las zonas rurales, respectivamente) (SIPH, 2016). En Perú, se estima que 3.4 millones de personas (10.2% de la

En México, el déficit hídrico se está exacerbando. En los últimos 60 años, la cantidad de agua disponible por persona ha disminuido drásticamente debido al crecimiento de la población. De hecho, se estima que durante los próximos 20 años México necesitará proporcionar servicios de agua potable a 36 millones de habitantes adicionales y servicios de saneamiento a 40 millones de habitantes con (OCDE, 2013b).

población) carecen de acceso a servicios de agua y 8 millones (25.5%), de acceso a servicios de alcantarillado (MVCS, 2017). También la contaminación del agua es un desafío: los ríos de la región se encuentran entre los más contaminados del mundo, ya que el 70% de las aguas residuales vertidas de la región no recibe tratamiento (BM, 2018).

Un escenario de riesgos y oportunidades Un estudio comparativo de la gobernanza del agua en 13 países de ALC (OECD, 2012b) reveló una serie de brechas de gobernanza que tienen en común y que están interrelacionadas: el principal obstáculo señalado por casi todos los países encuestados es la fragmentación sectorial de las funciones y responsabilidades del agua en los ministerios y organismos públicos y la presencia de objetivos confusos. Esto a su vez socava la capacitación en el ámbito subnacional, porque los actores locales, los usuarios y los actores privados tienen que multiplicar sus esfuerzos para identificar al interlocutor adecuado en la administración central. También reduce la disponibilidad de información, debido al enfoque fragmentado. Es importante destacar que a menudo existe una brecha entre los ingresos subnacionales y los gastos necesarios para que las autoridades subnacionales cumplan con sus responsabilidades en el sector del agua. Esta brecha refleja una dependencia mutua entre los niveles de gobierno, ya que tales autoridades suelen depender de niveles más altos de gobierno para financiar las políticas de agua, mientras que a su vez el gobierno central depende de ellas para cumplirlas y cumplir con las prioridades políticas nacionales y subnacionales. Finalmente, con frecuencia, acortar el proceso de toma de decisiones introduce riesgos de captura y corrupción, en particular cuando los gobiernos locales no tienen la capacidad de monitorear la inversión y la sociedad civil no está totalmente comprometida. Hacer frente a estos riesgos requiere un sistema de gobernanza de agua apropiado: no se trata sólo de lo que se hace, sino también de quién hace qué, en qué escala, por qué y cómo para manejar la complejidad inherente a las políticas de agua. Encarar los desafíos hídricos actuales y futuros amerita políticas públicas sólidas que contengan objetivos medibles en plazos determinados y en escalas adecuadas, una asignación clara de tareas entre las autoridades responsables y un monitoreo y evaluaciones regulares.

Existe una amplia variedad de mecanismos e instrumentos, formales e informales, en todos los países para coordinar la política del agua entre los ministerios y organismos públicos, entre los niveles de gobierno y entre los actores locales y regionales. Sin embargo, a pesar de los esfuerzos por fomentar políticas integradas de agua, los países de ALC aún muestran desafíos significativos en la coordinación de la acción de la política de agua entre los ministerios y entre los niveles de gobierno. Por ejemplo, para: • Fortalecer el régimen jurídico: en Argentina, la provincia semidesértica de Mendoza es pionera en el contexto nacional, al ser la primera en aprobar una Ley de Aguas (1884) que estableció una agencia específica, el Departamento General de Irrigación, con plenas capacidades para la gestión de los recursos hídricos. Las reglas establecidas por el marco legal han dado como resultado un sistema de gestión de recursos hídricos con características e instrumentos únicos en el contexto latinoamericano, como la participación de actores no estatales en la gestión de la infraestructura del agua. Mirando al futuro, la provincia de Mendoza deberá seguir adaptando y fortaleciendo su marco de gobernanza para hacer frente a los cambios de ciclos hidrológicos, demandas y usos provocados por los efectos del cambio climático (OCDE, 2019). • Promover la capacitación en el plano subnacional: en 2011 en Brasil, la Agencia Nacional del Agua estableció un Pacto

Nacional para la Gestión del Agua como una herramienta para mejorar la integración entre los sistemas de recursos hídricos federales y estatales y reducir las discrepancias regionales en la gobernanza del agua. El pacto ha desencadenado una “llamada de atención” nacional y un sólido compromiso político para ponerse al día en los estados donde el agua ha estado rezagada respecto de otras prioridades (OCDE, 2015a). • Involucrar a las partes interesadas: en México, se creó en 2005 el Consejo de Cuenca del Valle de México para revertir los graves deterioros fruto de los problemas de sedimentación y erosión causados por el impacto de la industria alrededor de la laguna de Tecocomulco. Desde su creación, el consejo se ha posicionado como una instancia de participación social de confianza y se toma como máximo referente por parte de los gobiernos regionales para la implementación de sus programas de desarrollo en la cuenca, alzándose como ejemplo modélico de mecanismo de participación de todas las partes interesadas (OCDE, 2015b). • Utilizar instrumentos económicos en la gestión de los recursos hídricos: en Perú, los Mecanismos de Retribución por Servicios Ecosistémicos son instrumentos económicos para

proteger las cabeceras de cuenca y mitigar los riesgos hídricos. Permiten generar, canalizar e invertir en acciones orientadas a la conservación, recuperación y uso sostenible de los ecosistemas, como fuente de servicios ecosistémicos, a través de acuerdos voluntarios entre contribuyentes y retribuyentes.

¿Qué soluciones se plantean para el futuro? Tratandose del desafío de la seguridad hídrica, no hay una solución única para todos los países y territorios. Los 12 Principios de Gobernanza del Agua de la OCDE (2015c; véase figura 1) buscan contribuir al diseño de políticas públicas tangibles y orientadas a la obtención de resultados, con base en las dimensiones de efectividad, eficiencia y confianza y participación. Estos principios se han desarrollado bajo la premisa de que no existe una solución universal para los desafíos del agua en el mundo, sino más bien un conjunto de opciones basadas en la diversidad de los sistemas legales, administrativos y organizacionales entre países y dentro de éstos. Reconocen que la gobernanza es altamente contextual, que las políticas del agua deben adaptarse a los diferentes recursos hídricos y especificidades territoriales, y que las respuestas de la gobernanza deben adaptarse a las cir

Capacitación

Coherencia de políticas Datos e información

Financiación

Gobernanza del agua Efectividad Eficiencia Confianza y participación Marcos regulatorios Gobernanza innovadora Integridad y transparencia Involucramiento de las partes interesadas Arbitrajes entre usuarios, áreas urbanas y rurales y generaciones Monitoreo y evaluación Funciones y responsabilidades claras Escalas apropiadas dentro de los sistemas de cuenca

Figura 1. Los 12 Principios de la Gobernanza de la OCDE.

cunstancias cambiantes. El mayor desafío en ALC, como en cualquier otro lugar del mundo, es la implementación de marcos legales y regulatorios de manera efectiva, eficiente e inclusiva. Si bien existen muchas soluciones potenciales para el desafío del agua y son relativamente conocidas, la tasa de adopción de estas soluciones por parte de los gobiernos de los países de ALC ha sido desigual. Algunos han emprendido reformas muy innovadoras y sofisticadas, como Chile, México y Brasil (OCDE, 2012b), mientras que otros parecen estar obstaculizados por bloqueos institucionales, políticos, financieros y sociales significativos. Un desafío importante radica en la implementación de soluciones identificadas, adaptarlas a los contextos locales, superar los obstáculos a la reforma y reunir a los principales actores de diferentes sectores para unir fuerzas y compartir riesgos y tareas.

Una manera de prepararse para enfrentar estos desafíos es evaluar el sistema de gobernanza de agua existente. Para esto, la OCDE ha desarrollado el Marco de Indicadores de Gobernanza del Agua (OCDE, 2018) que apoyan la implementación de los principios de gobernanza (OCDE, 2015c). Este marco de

Un estudio comparativo de la gobernanza del agua en 13 países de ALC (OECD, 2012b) reveló una serie de brechas de gobernanza que tienen en común y que están interrelacionadas: el principal obstáculo señalado por casi todos los países encuestados es la fragmentación sectorial de las funciones y responsabilidades del agua en los ministerios y organismos públicos y la presencia de objetivos confusos.

indicadores se concibe como una herramienta para evaluar la situación actual de los marcos de políticas de gobernanza del agua (qué), las instituciones (quién) y los instrumentos (cómo), y las mejoras necesarias a lo largo del tiempo. El objetivo principal es fomentar un diálogo entre partes interesadas de forma transparente, neutral, abierta, inclusiva y con visión de futuro sobre lo que funciona, lo que no, y lo que debe mejorar

Referencias Banco Mundial, BM (2018). Towards a water security assessment in Latin America and Caribbean. World Bank Blogs. Disponible en: https://blogs.worldbank.org/water/ towards-water-security-assessment-latin-america-and-caribbean Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, MVCS (2017). Política Nacional de Saneamiento 2017-2021. Instituto Nacional de Defensa Civil, Indeci (2018). Fortaleciendo la respuesta ante desastres en el Perú: lecciones aprendidas del fenómeno El Niño costero 2017 en el Perú. Lima. Disponible en: http://bvpad.indeci.gob.pe/doc/pdf/esp/doc2678/ doc2678-contenido.pdf Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, OCDE (2012a). OECD Environmental Outlook to 2050. OECD Publishing. Disponible en: http://dx.doi. org/10.1787/9789264122246-en OCDE (2012b). Water governance in Latin America and the Caribbean: A multi-level approach. OECD Studies on Water. OECD Publishing. Disponible en: http://dx.doi. org/10.1787/9789264174542-en OCDE (2013a). Water security for better lives. OECD Studies on Water. OECD Publishing. Disponible en: http://dx.doi.org/10.1787/9789264202405-en OCDE (2013b). Making water reform happen in Mexico. OECD Studies on Water. OECD Publishing. Disponible en: http://dx.doi.org/10.1787/9789264187894-en OCDE (2015a). Water resources governance in Brazil. OECD Studies on Water. OECD Publishing. Disponible en: http://dx.doi.org/10.1787/9789264238121-en OCDE (2015b). Stakeholder engagement for inclusive water governance. OECD Studies on Water. OCDE Publishing. Disponible en: http://dx.doi.org/10.1787/9789264231122-en OCDE (2015c). Principios de gobernanza del agua de la OCDE. Disponible en: https:// www.oecd.org/governance/oecd-principles-on-water-governance.htm OCDE (2018). Implementing the OECD Principles on Water Governance: Indicator framework and evolving practices. OECD Studies on Water. OECD Publishing. Disponible en: http://dx.doi.org/10.1787/9789264292659-en OCDE (2019). Water governance in Argentina. OECD Studies on Water. OECD Publishing. Disponible en: https://doi.org/10.1787/bc9ccbf6-en Secretaría de Infraestructura y Política Hídrica, SIPH (2016). Plan Nacional de Agua Potable y Saneamiento. Buenos Aires: Ministerio del Interior, Obra Pública y Vivienda. Disponible en: https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/interior_agua_plan_agua_saneamiento.pdf