საჯარო ინფორმაციის ანგარიშების წარდგენის ვალდებულება by საქართველოს ახალგაზრდა იურისტთა ასოციაცია/ Georgian Young Lawyers' Association

Tbilisi 2014

THE OBLIGATION TO SUBMIT PUBLIC INFORMATION REPORTS (saqarTveloSi arsebuli praqtika da amerikis SeerTebuli Statebis da avstraliis kavSiris gamocdileba)

(Applied practice in Georgia and experience of the United States of America and the Commonwealth of Australia)

sajaro informaciis angariSebis wardgenis valdebuleba Tbilisi 2014

Coping and Dissemination of publication for commercial purposes without GYLA’s written permission is prohibited. Was edited and published in the Young Lawyers’ Association 15, J.Kakhidze st. Tbilisi 0102, Georgia (+995 32) 295 23 53, 293 61 01 Web-page: www.gyla.ge E-mail: gyla@gyla.ge

gamocemaze pasuxismgebelia saqarTvelos axalgazrda iuristTa asociacia da misi Sinaarsi ar gamoxatavs donoris oficialur pozicias.

kvleva ganxorcielebulia saqarTvelos axalgazrda iuristTa asociaciis mier proeqtis - “angariSvaldebuli da gamWvirvale mmarTvelobis xelSewyoba saqarTveloSi” - farglebSi, “Ria sazogadoebis fondebis” (OSF) - finansuri mxardaWeriT.

Responsible for Publication: TAMAR GVARAMADZE SULKHAN SALADZE Tech. Editor: IRAKLI SVANIDZE Authors: SALOME SAGHARADZE SOFIO CHARELI

redaqtori: xaTuna yviralaSvili

Editor: KHATUNA KVIRALASHVILI

avtori: salome saRaraZe sofio Wareli

teq. redaqtori: irakli svaniZe gamocemaze pasuxismgebeli: Tamar gvaramaZe sulxan salaZe

This Report was published by Georgian Young Lawyers’ Association in the framework of the project “Support to Establish Transparent and Accountable Governance in Georgia” financed by Open Society Foundations (OSF).

akrZalulia aq moyvanili masalebis gadabeWdva, gamravleba an gavrceleba komerciuli mizniT, asociaciis werilobiTi nebarTvis gareSe

Georgian Young Lawyers’ Association is responsible for the Report and it does not necessarily reflect the position of the donor.

aiwyo da dakabadonda saqarTvelos axalgazrda iuristTa asociaciaSi. j. kaxiZis q.15 Tbilisi 0102 saqarTvelo (+995 32) 295 23 53, 293 61 01 veb-gverdi: www.gyla.ge el-fosta: gyla@gyla.ge

1. შესავალი „დემოკრატია საჭიროებს ანგარიშვალდებულებას, ანგარიშვალდებულება კი - გამჭვირვალობას“1 - აღნიშნული ნათლად გამოხატავს იმ ძირითად პრინციპს, რომელიც დემოკრატიული სახელმწიფოს შენების პროცესის უმთავრესი შემადგენელი ნაწილია. ასეთი მიდგომა უნდა წარმოადგენდეს სახელმძღვანელო ორიენტირს ნებისმიერი სახის რეფორმისა თუ ცვლილების ორგანიზების პროცესში. ბოლო პერიოდში განსაკუთრებული აქტიურობა შეინიშნება გამჭვირვალე მმართველობის დამკვიდრების კუთხით, რომლის მიღწევის ერთ-ერთ უმთავრეს საშუალებას საჯარო ინფორმაციის ინსტიტუტისა და მისი მარეგულირებელი სამართლებრივი ბაზის დახვეწა და სრულყოფა წარმოადგენს. ანგარიშვალდებულებისა და გამჭვირვალობის კუთხით, საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის 49-ე მუხლი2 მნიშვნელოვანი რეგლამენტაციაა, რომელიც საჯარო დაწესებულებებს ავალდებულებს, ყოველი წლის 10 დეკემბერს წარადგინონ და გამოაქვეყნონ ანგარიში მათ ორგანოში ინფორმაციის თავისუფლებასთან დაკავშირებული საკითხების შესახებ. 2013 წლის 17 ოქტომბერს, მას შემდეგ, რაც საპრეზიდენტო არჩევნების შედეგად არჩეულმა პრეზიდენტმა ფიცი დადო, ამოქმედდა 49-ე მუხლის ახალი რედაქცია, რომლის თანახმად, საჯარო დაწესებულებები ვალდებულნი გახდნენ, ანგარიში წარუდგინონ არა მარტო პრეზიდენტს და პარლამენტს, არამედ პრემიერ-მინისტრსაც, ამასთან, აღნიშნული ანგარიში გამოაქვეყნონ „საქართველოს საკანონმდებლო მაცნეში“. კანონპროექტის განმარტებითი ბარათის3 თანახმად, ზაკ-ში ცვლილება გამოწვეულია საქართველოს კონსტიტუციაში 2010 წელს განხორციელებული ცვლილებებით. “A democracy requires accountability, and accountability requires transparency” – President Barack Obama; 1

მუხლი 49. ანგარიშის წარდგენა და გამოქვეყნება (20.09.2013. N1263 კანონი ამოქმედდეს 2013 წლის ოქტომბრის მორიგი საპრეზიდენტო არჩევნების შედეგად არჩეული საქართველოს პრეზიდენტის მიერ ფიცის დადების მომენტიდან) საჯარო დაწესებულება ვალდებულია, ყოველი წლის 10 დეკემბერს საქართველოს პარლამენტს, საქართველოს პრეზიდენტსა და საქართველოს პრემიერ-მინისტრს წარუდგინოს, აგრეთვე, „საქართველოს საკანონმდებლო მაცნეში“ გამოაქვეყნოს ანგარიში: [...]. 2

საქართველოს კანონის პროექტი „საქართველოს ზოგად ადმინისტრაციულ კოდექსში ცვლილების შეტანის თაობაზე» (07-3/207; 05.09.2013) http://www.parliament.ge/files/ Draft_Bills/10.09.13/07-3.207.pdf

„10 დეკემბრის“ ანგარიშების შესახებ საია წლების განმავლობაში გამოსცემდა სხვადასხვა კვლევას,4 რომლებშიც ორგანიზაცია აფასებდა როგორც 10 დეკემბრის ანგარიშების შინაარსობრივ ნაწილს, ასევე მათ სტატისტიკურ მონაცემებს. მათში აღწერილი იყო ის პრობლემური საკითხები, რომლებსაც მონიტორინგის ჯგუფები შესწავლის დროს ხვდებოდნენ, კერძოდ: •

საჯარო დაწესებულებების მიერ ანგარიშის წარდგენის ვალდებულების შეუსრულებლობა;

•

არაერთგვაროვანი მიდგომა;

•

არასრულყოფილად მომზადებული და წარდგენილი ინფორმაცია;

•

ანგარიშების წარდგენის მხოლოდ ფორმალური ხასიათი.

ამ პრობლემების ფონზე საია ყოველწლიურად მიმართავდა შესაბამის ორგანოებს რეკომენდაციებით, რათა მომხდარიყო ყოველწლიური ანგარიშების მომზადებისა და წარდგენის სრულყოფა და კონტროლის ფუნქციის შემუშავება. 2013 წლის ცვლილებებით, მნიშვნელოვანი დამატება გაკეთდა „საქართველოს საკანონმდებლო მაცნეში“ გამოქვეყნების დავალდებულებასთან დაკავშირებით, რაც გამჭვირვალობის კუთხით წინ გადადგმული ნაბიჯია, თუმცა, ძირეულად არაფერი შეცვლილა. განხორციელებული ცვლილებით, პარლამენტისა და პრეზიდენტის გარდა, განისაზღვრა ანგარიშების წარდგენის კიდევ ერთი ადრესატი პრემიერ-მინისტრი, თუმცა, როგორც აღინიშნა, რაიმე საკანონმდებლო რეგულაცია იმ ხარვეზების აღმოსაფხვრელად, რაც წლების განმავლობაში საიას ანგარიშებში გვხვდებოდა, არ მომხდარა. წარმოდგენილ კვლევაზე მუშაობის დროს საიას მიზანს წარმოადგენდა იმის დადგენა, თუ რამდენმა საჯარო დაწესებულებამ წარადგინა ანგარიში 2013 წელს თითოეულ ორგანოში და როგორია ამ ორგანოების როლი და ფუნქცია ყოველწლიური ანგარიშების წარდგენის შემდგომ განვითარებულ პროცესებში. კერძოდ, როგორ და ვის მიერ ხდებოდა მიღებული ინფორმაციის დამუშავება, კონტროლი, გადამოწმება საის კვლევები: „10 დეკემბრის ანგარიშების ანალიზი“ (2001-2009 წლების საანგარიშო პერიოდი), 2010 წლის გამოცემა, თბილისი. „ინფორმაციის თავისუფლება საქართველოში (სასამართლო პრაქტიკის ძირითადი ტენდენციები 2008-2010 წლებში“, 2011 წლის გამოცემა, თბილისი. „ინფორმაციის თავისუფლება საქართველოში - 2011 წელი“, 2012 წლის გამოცემა, თბილისი. 4

და სხვა რიგი საკითხები. ამავე თემის შესახებ, საერთაშორისო პრაქტიკასთან მიმართებით, განხილულია ამერიკის შეერთებული შტატების და ავსტრალიის კავშირის5 გამოცდილება. 2. მეთოდოლოგია საიამ შესწავლის დროს გამოიყენა შედარებითი კვლევის მეთოდი, განსაზღვრა კვლევის ობიექტები და პარლამენტიდან, პრეზიდენტის ადმინისტრაციისა და მთავრობის კანცელარიიდან გამოითხოვა შემდეგი საჯარო ინფორმაცია: • ინფორმაცია ზაკ-ის 49-ე მუხლის შესაბამისად მიღებული ანგარიშების დამუშავებისთვის პასუხისმგებელი პირების შესახებ; • ზაკ-ის 49-ე მუხლის მიზნებისთვის მათ მიერ მიღებული სამართლებრივი აქტის ასლი (ასეთის არსებობის შემთხვევაში); • რა ფორმით უზრუნველყოფდა საჯარო დაწესებულება მიღებული ინფორმაციის დამუშავებას და მიწოდებული ინფორმაციის სიზუსტის გადამოწმებას; • ანგარიშის წარმდგენი სუბიექტების მიერ ანგარიშის წარუდგენლობის ან არასრულყოფილად წარდგენის შემთხვევაში, რა ღონისძიებები იქნება გატარებული მათ მიერ; • რამდენმა საჯარო დაწესებულებამ წარადგინა ანგარიში; • ანგარიშის წარმდგენი საჯარო დაწესებულებების ჩამონათვალი სიის სახით. ანგარიშების გამოქვეყნების გაცნობის მიზნით, საქართველოს „საკანონმდებლო მაცნეს“ ოფიციალურ ვებ-გვერდზე ჩატარდა ვიზუალური მონიტორინგი.6 საიამ ასევე შეისწავლა საზღვარგარეთის ქვეყნების გამოცდილება, კერძოდ ამერიკის შეერთებულ შტატებსა და ავსტრალიის კავშირში დანერგილი სისტემა საჯარო ინფორმაციის ანგარიშების წარდგენის კუთხით. ქვეყნებზე არჩევანი საჯარო ინფორმაციის აქტის ადმინისტრირების მრავალწლიანი გამოცდილებიდან გამომდინარე შეჩერდა. 5

შემდგომში ავსტრალია;

https://matsne.gov.ge/

3. „10 დეკემბრის“ ანგარიშები მონიტორინგის სუბიექტების მიერ გამოგზავნილი პასუხების7 მიხედვით დადგინდა, რომ მათ ორგანოში მიღებულ ინფორმაციას ამუშავებს და აანალიზებს ის პირი (პირები), რომელიც საჯარო ინფორმაციის ხელმისაწვდომობის უზრუნველყოფაზეა პასუხისმგებელი. თუმცა, როგორ ხდება აღნიშნული ინფორმაციის გაანალიზება და დამუშავება, არ არის დადგენილი. გარდა ამისა, არ ხდება ანგარიშების სისრულის და სისწორის გაკონტროლება, შემდგომ პასუხისმგებლობაზე რომ არაფერი ვთქვათ. აქვე აღსანიშნავია, რომ ზაკ-ის 49-ე მუხლის გარდა, არც ერთ საკანონმდებლო აქტში არ გვხვდება ნორმები ყოველწლიური ანგარიშის წარდგენის ვალდებულების შესახებ. წინამდებარე მუხლი საჯარო დაწესებულებებს 10 დეკემბრის ანგარიშების მხოლოდ წარდგენას ავალდებულებს, ხოლო მათი ადრესატების ვალდებულებებზე (ანგარიშების ანალიზი, კონტროლი, დამუშავება, პასუხისმგებლობის დაკისრება) არაფერია ნათქვამი. ყოველივე ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე, ჩნდება ეჭვი, რომ მათი ყოველწლიური წარდგენა მხოლოდ ფორმალურ ხასიათს ატარებს, შინაარსობრივად კი, ყურადღება ფაქტობრივად არ ექცევა. შესაბამისად, პირდაპირპროპორციულად ვიღებთ ისეთივე ხარვეზებით სავსე ანგარიშებს, როგორიც ზაკ-ის 49-ე მუხლია. მნიშვნელოვანია, ასევე, რამდენად დროულად წარადგენს საჯარო დაწესებულება ყოველწლიურ ანგარიშს. „საქართველოს საკანონმდებლო მაცნეს“ ოფიციალურ ვებ-გვერდზე საჯარო დაწესებულებების მიერ 13 იანვრის მდგომარეობით გამოქვეყნებულია 1709 ანგარიში. მათი გამოქვეყნება ხდებოდა 10 დეკემბრიდან 13 იანვრის ჩათვლით ყოველ სამუშაო დღეს. პრეზიდენტს ყოველწლიური ანგარიში 1957-მა საჯარო დაწესებულებამ, პარლამენტს - 2338-მა, ხოლო პრემიერ-მინისტრს - 1855-მა წარუდგინა.8 საქართველოს პრეზიდენტის ადმინისტრაციის 2013 წლის 6 დეკემბრის #15/371 წერილი; საქართველოს პარლამენტის 2013 წლის 9 დეკემბრის #24742/2-4 წერილი. საქართველოს მთავრობის კანცელარიას კანონმდებლობით დადგენილ ვადაში არ მოუწოდებია მოთხოვნილი ინფორმაცია, რის შემდეგაც საიამ წარადგინა ადმინისტრაციული საჩივარი 17.01.14წ. #გ-05/01-14. 7

საქართველოს პრეზიდენტის ადმინისტრაციის 2014 წლის 6 იანვრის #15/434 წერილი; საქართველოს პარლამენტის 2014 წლის 9 იანვრის #37/2-4 წერილი; საქართველოს მთავრობის კანცელარიის 2013 წლის 27 დეკემბრის #39202 წერილი (2013 წლის 26 დეკემბრის მდგომარეობით). 8

საჯარო ინფორმაციის ანგარიშების განსხვავებული რაოდენობის წარდგენა მეტყველებს, რომ ანგარიშვალდებული ორგანოების მხრიდან არაერთგვაროვნად და საკუთარი შეხედულებისამებრ ხდება ადრესატების შერჩევა, რაც ეწინააღმდეგება ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის 49-ე მუხლის ჩანაწერს, რომელიც არის ვალდებულების დამკისრებელი და არა - უფლების მიმნიჭებელი ნორმა ყველა საჯარო დაწესებულებისთვის.

4. საერთაშორისო გამოცდილება ღია მმართველობის დამკვიდრების პროცესში განსაკუთრებით დიდი მნიშვნელობა საჯარო ინფორმაციის მარეგულირებელი საკანონმდებლო ნორმების ეფექტურ და პრაქტიკულ რეალიზებას ენიჭება. აღნიშნული მიზნებისთვის, გარდა იმ აურაცხელი ვალდებულებებისა, რომლებსაც თითქმის ყველა ქვეყნის საჯარო ინფორმაციის მარეგულირებელი აქტი სხვადასხვა საჯარო დაწესებულებასთან მიმართებით ითვალისწინებს, საჭიროა გარკვეული მექანიზმის არსებობა, მათი ანგარიშვალდებულების უზრუნველყოფის კუთხით. „ყველა ადმინისტრაციული ორგანო სრულად უნდა იყოს პასუხისმგებელი მათ მიერ საჯარო ინფორმაციის აქტის ადმინისტრირებაზე.“9 შესაბამისად, იმისათვის, რომ მოხდეს „Each Agency must be fully accountable for its administration of FOIA” – Attorney General Eric Holder; 9

არსებული ვალდებულებების სრულფასოვანი შესრულება, იკვეთება ერთგვარი მონიტორინგის განხორციელების საჭიროება. მართალია, საერთაშორისო სამართალი ცალსახად არ ითვალისწინებს სამეთვალყურეო ორგანოს შექმნის ვალდებულებას, მაგრამ, გამომდინარე იქიდან, რომ საჯარო ინფორმაციის დაუბრკოლებლად მიღება ადამიანის საყოველთაოდ აღიარებულ უფლებათაგან ერთერთს წარმოადგენს, იგი სახელმწიფოს აკისრებს ე.წ. „პოზიტიურ ვალდებულებას“. აღნიშნულს კიდევ ერთხელ გაესვა ხაზი ადამიანის უფლებათა ინტერ-ამერიკული სასამართლოს მიერ მიღებულ გადაწყვეტილებაში,10 რომელშიც ნათქვამია, რომ სახელმწიფო ვალდებულია, ერთი მხრივ, არ ჩაერიოს უფლებით დაცულ სფეროში, ხოლო მეორე მხრივ - პოზიტიური ნაბიჯები გადადგას მისი სრულფასოვანი რეალიზებისათვის. საერთაშორისო პრაქტიკის გათვალისწინებით, საჯარო ინფორმაციის აქტისთვის დამახასიათებელია მოქმედების არეალში შემავალ ადმინისტრაციულ ორგანოებზე ანგარიშების წარდგენის ვალდებულების დაკისრება. აღნიშნული ინსტიტუტის მნიშვნელობა ერთობ მაღალია, რადგან, გარდა სტატისტიკური მონაცემების მოპოვებისა, იგი საჯარო დაწესებულებათა საქმიანობის შეფასების საშუალებასაც იძლევა. შესაბამისად, ზრდის დაკისრებულ პასუხისმგებლობათა ეფექტური შესრულების ალბათობას. თუმცა, აქვე აღსანიშნავია ერთი გარემოება - იმისათვის, რომ მოხდეს კანონმდებლის მიერ დასახული მიზნის მიღწევა და ანგარიშვალდებული სისტემის შექმნა, მსგავსი ხასიათის ვალდებულება პარალელურ რეჟიმში ეფექტური მონიტორინგის მექანიზმის არსებობასაც საჭიროებს, რაც წარდგენილი ანგარიშების უტყუარობისა და კანონის მოთხოვნებთან შესაბამისობის გადამოწმებას გულისხმობს. უპირველეს ყოვლისა, როდესაც ვსაუბრობთ საჯარო ინფორმაციის ანგარიშების წარდგენის ვალდებულებაზე, მნიშვნელოვანია ორი ასპექტის გათვალისწინება: საკითხისადმი ერთგვაროვანი მიდგომის უზრუნველყოფა და პროცედურული თანმიმდევრულობა, რაც მოიცავს ადმინისტრაციული ორგანოების მიერ წარმოდგენილი ანგარიშების გაცნობას, კანონმდებლობის მიერ დადგენილი მოთხოვნების შესაბამისობის შემოწმებას, შინაარსობრივ შესწავლას და მის შემდგომ გამოყენებას. ანგარიშებისათვის მაღალი შინაარსობრივი დატვირთვის მინიჭება ცალსახად ზრდის საჯარო დაწესებულებათა მოტივაციას საჯარო ინფორმაციის ანგარიშის სრულყოფის მიზნებისათვის - ერთი 10

The Inter-American Court of Human Rights, in a case against Chile (Claude Reyes et al vs. Chile);

მხრივ, განახორციელოს წარმოებული პროცესის ეფექტური მენეჯმენტი, ხოლო მეორე მხრივ, სხვადასხვა ასპექტზე პასუხისმგებელი პირების ქმედებათა მონიტორინგი. ეს კი, საბოლოო ჯამში, საჯარო ინფორმაციის მიღებით დაინტერესებული პირისათვის სასურველი ინფორმაციის დროულ მიწოდებას გულისხმობს, ხოლო იმავდროულად, პასუხობს სახელმწიფოსათვის დაკისრებულ ე.წ. „პოზიტიურ ვალდებულებას“, უზრუნველყოს უფლების დაუბრკოლებელი რეალიზება. საჯარო ინფორმაციის ანგარიშების წარდგენის კუთხით, ერთობ საინტერესო მიდგომა დაფიქსირდა ამერიკის შეერთებული შტატებისა და ავსტრალიის შემთხვევაში. აღსანიშნავია, რომ როგორც ერთი, ისე მეორე ქვეყნის გამოცდილების თანახმად, გამოიკვეთა ანალოგიური დამოკიდებულება ერთგვაროვანი პრაქტიკის ჩამოყალიბების კუთხით. კერძოდ, საჯარო ინფორმაციის აქტს დაქვემდებარებული საჯარო დაწესებულებებისათვის შემუშავებულია სპეციალური ინსტრუქციები, რომელიც მოიცავს ანგარიშის წარდგენასთან დაკავშირებული ასპექტების დეტალურ რეგულირებას. გაიდლაინები ეხება ისეთ საკითხებს, როგორიცაა იმ საჯარო დაწესებულებათა ჩამონათვალი, რომელთა პირდაპირ ვალდებულებას საჯარო ინფორმაციის ანგარიშების წარდგენა წარმოადგენს; ანგარიშების სახეობებისა და მათი შინაარსისათვის დამახასიათებელი რეკვიზიტების განსაზღვრა; წარდგენის ვადები; ანგარიშის გამოქვეყნების ფორმატი; სპეციალური ვებ-რესურსები, რომელთა საშუალებითაც ანგარიშების შევსება ხორციელდება (ასეთის არსებობის შემთხვევაში); უფლებამოსილი ორგანო, რომელსაც საჯარო ინფორმაციის ანგარიშები წარედგინება; ყველა ის პროცედურული საფეხური, რომელსაც შესაძლებელია ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ მომზადებული ანგარიშები გადიოდნენ და სხვა.11 ამერიკის შეერთებული შტატებში აღნიშნული ინსტრუქციების შემუშავება ხდება იუსტიციის დეპარტამენტის, ხოლო ავსტრალიაში - საჯარო ინფორმაციის კომისიონერის მიერ. ერთ შემთხვევაში, ყველა სახის მარეგულირებელი წესი თავმოყრილია http://www.justice.gov/oip/docs/doj-handbook-for-agency-annual-freedom-ofinformation-act-reports.pdf#page=69&zoom=auto,69,380; http://www.oaic.gov.au/images/documents/freedom-of-information/foi-guidelines/ Combined_set_-_Guidelines_issued_by_the_Australian_Information_Commissioner_ under_s_93A_of_the_FOI_Act.pdf, part 15 – reporting; http://www.oaic.gov.au/freedom-of-information/foi-resources/freedom-of-informationagency-resources/guide-to-the-quarterly-and-annual-foi-act-statistical-returns-to-the-officeof-the-australian-information-commissioner; 11

„ინფორმაციის თავისუფლების ყოველწლიური ანგარიშის შედგენის სახელმძღვანელოში,“12 მეორე შემთხვევაში - ინსტრუქციების ნაწილი საჯარო ინფორმაციის აქტის ზოგად გაიდლაინებში,13 დანარჩენი ნაწილი კი, საჯარო ინფორმაციის ინსპექტორის ოფიციალურ ვებრესურსზეა მოძიებადი.14 ამასთან, აღსანიშნავია, რომ ამერიკის შეერთებული შტატების შემთხვევაში, „ინფორმაციის თავისუფლების ყოველწლიური ანგარიშის შედგენის სახელმძღვანელო“ დაყოფილია ორ ძირითად ნაწილად, რომელთაგანაც პირველი საჯარო ინფორმაციის განცხადებებისა და საჩივრების განხილვის პროცესის ეფექტურ მენეჯმენტს, ხოლო მეორე - საბოლოო ანგარიშის წერასთან დაკავშირებულ ინსტრუქციებს აერთიანებს. აღნიშნული ხაზს უსვამს საანგარიშო პერიოდში მიმდინარე პროცესის გონივრული ადმინისტრირების მნიშვნელობას, საბოლოო ანგარიშის კანონმდებლობის მოთხოვნათა სრული დაცვით შედგენის მიზნებისათვის.15 არსებული ინსტრუქციები საერთოა ყველა საჯარო დაწესებულებისათვის, რაც, შესაბამისად, ხელს უწყობს საუკეთესო პრაქტიკის დანერგვასა და იდენტური ანგარიშების წარმოებას სხვადასხვა ადმინისტრაციული ორგანოს მხრიდან. რაც შეეხება საჯარო ინფორმაციის აქტის საფუძველზე შემუშავებული ანგარიშების სახეებსა და მათი მონიტორინგის მექანიზმს, ამ შემთხვევაში განსხვავებული მიდგომა დაფიქსირდა კვლევის სფეროს დაქვემდებარებულ ქვეყნებში. ამერიკის შეერთებული შტატებში კანონმდებლობა ითვალისწინებს ორი სახის საჯარო ინფორმაციის ანგარიშის წარდგენის ვალდებულებას. ერთი მათგანი უშუალოდ საჯარო დაწესებულების მიერ დამუშავებული განცხადებების რაოდენობას, მათი განხილვის ვადებს, არსებულ საჩივრებსა და პროცედურულ საკითხებს შეეხება, http://www.justice.gov/oip/docs/doj-handbook-for-agency-annual-freedom-ofinformation-act-reports.pdf#page=69&zoom=auto,69,380; 12

http://www.oaic.gov.au/images/documents/freedom-of-information/foi-guidelines/ Combined_set_-_Guidelines_issued_by_the_Australian_Information_Commissioner_ under_s_93A_of_the_FOI_Act.pdf, part 15 – reporting; 13

http://www.oaic.gov.au/freedom-of-information/foi-resources/freedom-of-informationagency-resources/guide-to-the-quarterly-and-annual-foi-act-statistical-returns-to-the-officeof-the-australian-information-commissioner; 14

Department of Justice Annual FOIA Report Handbook, www.justice.gov/oip/docs/doj-handbookfor-agency-annual-freedom-of-information-act-reports.pdf#page=69&zoom=auto,69,380, p.2; 15

შესაბამისად, უმეტესწილად ორიენტირებულია მონაცემების შემუშავებასა და წარმოებაზე.

სტატისტიკური

რაც შეეხება მეორე სახის ანგარიშს, მისი შედგენა საჯარო ინფორმაციის ხელმისაწვდომობის უზრუნველყოფაზე პასუხისმგებელი პირის მიერ ხორციელდება და მოიცავს ინფორმაციას ყველა იმ განხორციელებული ღონისძიებისა თუ გადადგმული ნაბიჯების თაობაზე, რომელიც მიზნად ისახავდა საჯარო ინფორმაციის აქტით განსაზღვრული ვალდებულებების ეფექტურ რეალიზებას. ანგარიში შეეხება ისეთ საკითხებს, როგორიცაა:  საჯარო ინფორმაციის ადმინისტრირებისას, ინოვაციური ტექნოლოგიების გამოყენების მიზნით მიღებული ზომები;  აქტივობები, რომლებიც საჯარო ინფორმაციის პროაქტიული გამოქვეყნების უზრუნველსაყოფად დაიგეგმა;  გადადგმული ნაბიჯები მიღებული განცხადებების კანონმდებლობით დადგენილ ვადაში განხილვისათვის;  განხორციელებული ღონისძიებები ადმინისტრაციის საქმიანობის მეტი გამჭვირვალობის მიღწევის კუთხით და სხვა.16 რაც შეეხება ადმინისტრაციული ორგანოების საქმიანობის საკანონმდებლო შესაბამისობას, ამ კუთხით, ამერიკის შეერთებული შტატების შემთხვევაში, მონიტორინგს სპეციალურად შექმნილი ინფორმაციული პოლიტიკისა17 და ინფორმაციული სერვისების სამთავრობო ოფისები ახორციელებენ.18 მაშინ, როდესაც ინფორმაციული პოლიტიკის ოფისი ძირითადად ორიენტირებულია საჯარო ინფორმაციის ანგარიშების შედგენის ტექნიკურ მხარეზე და მის დაქვემდებარებაში არსებული ჯგუფი ყოველთვის მზად არის, დახმარება გაუწიოს ნებისმიერ საჯარო დაწესებულებას სხვადასხვა პრობლემატური საკითხის გადაჭრაში, ინფორმაციული სერვისების სამთავრობო ოფისი უმეტესწილად ახდენს არსებული ანგარიშების შინაარსობრივ გაცნობასა და მათი შემდგომი მიზნებისათვის გამოყენებას. იმისათვის, რომ მოხდეს საუკეთესო პრაქტიკის განვითარება და საჯარო ინფორმაციის აქტის მოთხოვნების შესრულება, ინფორმაციული 16 17 18

http://www.justice.gov/oip/docs/sum-2012-chief-foia-officer-rpt.pdf;

The Office of Information Policy;

Office of Government Information Services;

პოლიტიკისა და ინფორმაციული სერვისების სამთავრობო ოფისები აქტიურად მუშაობენ ადმინისტრაციული ორგანოების მიერ წარდგენილი საჯარო ინფორმაციის ანგარიშების სრულყოფის მიმართულებით. იმისათვის, რომ უფრო ნათლად გამოჩნდეს აღნიშნული ინსტიტუტების აქტიური როლი ანგარიშვალდებულების დაკისრების კუთხით, დეტალურად განვიხილოთ ანგარიშების მომზადების შემდგომ მიმდინარე პროცესი. მას შემდეგ, რაც შესაბამისი ადმინისტრაციული ორგანოები საჯარო ინფორმაციის ანგარიშებზე მუშაობას დაასრულებენ და მოხდება მათი განთავსება ელექტრონულ რესურსზე, ინფორმაციული პოლიტიკის ოფისი ახორციელებს მათ გადამოწმებას კანონმდებლობის მოთხოვნებთან შესაბამისობის დასადგენად. იმ შემთხვევაში, თუკი სახეზე იქნება რაიმე სახის უზუსტობა, მონიტორინგის განმახორციელებელი ორგანო უფლებამოსილია, მიუთითოს შესაბამის ადმინისტრაციულ ორგანოს და მოსთხოვოს ხარვეზის აღმოფხვრა.19 როგორც უკვე აღვნიშნეთ, პირველადი გადამოწმება შედარებით ტექნიკური ხასიათისაა და, ძირითადად, მოიცავს დადგენილი წესებისა და წარმოდგენილი ანგარიშების შედარებას. გარდა ფორმალური მხარისა, აღსანიშნავია, რომ ინფორმაციული პოლიტიკის ოფისი, საჯარო ინფორმაციის ხელმისაწვდომობის უზრუნველყოფაზე პასუხისმგებელი პირების მიერ წარმოდგენილი ანგარიშების საფუძველზე, ასევე ახორციელებს ერთიანი ანგარიშის შემუშავებას,20 რომელიც მიზნად ისახავს განვლილი წლის განმავლობაში თითოეული ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ მიღწეული პროგრესის ჩვენებას. რაც შეეხება წარმოდგენილი ანგარიშების დეტალურ შინაარსობრივ გაცნობას, ამ შემთხვევაში, შედარებით აქტიური როლი ინფორმაციული სერვისების სამთავრობო ოფისს აკისრია. გამომდინარე იქიდან, რომ, დაკისრებული უფლებამოსილების თანახმად, ინფორმაციული სერვისების სამთავრობო ოფისი ახორციელებს საჯარო ინფორმაციის აქტის არეალში მოქმედი ადმინისტრაციული ორგანოების პოლიტიკისა და პროცედურების მონიტორინგსა და კონტროლს, ასევე, ამოწმებს მათი საქმიანობის შესაბამისობას არსებულ საკანონმდებლო ნორმებთან, საჭიროების შემთხვევაში, ითავსებს მედიაციის სერვის და შეიმუშავებს რეკომენდაციებს საჯარო ინფორმაციის კანონმდებლობის

http://www.justice.gov/oip/docs/doj-handbook-for-agency-annual-freedom-ofinformation-act-reports.pdf; 19 20

http://www.justice.gov/oip/docs/sum-2012-chief-foia-officer-rpt.pdf;

სამომავლო დახვეწა-სრულყოფისთვის.21 შესაბამისად, სწორედ ის არის უფლებამოსილი ორგანო, რომლისთვისაც ერთობ მნიშვნელოვანია საჯარო დაწესებულებების მიერ წარმოდგენილი ანგარიშების შესწავლა იმ ხარვეზებისა და სუსტი მხარეების გამოსავლენად, რომლებიც გამოსწორებას საჭიროებს. ზემოაღნიშნული პროცესის საფუძველზე მოძიებულ ინფორმაციაზე დაყრდნობით, ინფორმაციული სერვისების სამთავრობო ოფისი რეკომენდაციებით მიმართავს კონგრესსა და პრეზიდენტს საჯარო ინფორმაციის აქტის სამომავლო დახვეწის მიზნით გასატარებელი ღონისძიებების თაობაზე. განსხვავებით ამერიკის შეერთებული შტატებისგან, ავსტრალიის შემთხვევაში, საჯარო ინფორმაციის აქტის მოთხოვნათა შესრულების მონიტორინგის მექანიზმს სპეციალურად აღნიშნული მიზნებისათვის შექმნილი საჯარო ინფორმაციის ინსპექტორი წარმოადგენს. მსგავსი ხასიათის მიდგომა დამახასიათებელია ევროპის სხვადასხვა ქვეყნისთვის22 და საკმაოდ ეფექტური საშუალებაა მიმდინარე პროცესებზე ზედამხედველობის განხორციელების კუთხით. ისევე, როგორც ყველა სხვა შემთხვევაში, ავსტრალიის საჯარო ინფორმაციის ინსპექტორის ერთ-ერთ უმთავრეს მოვალეობას სწორედ ანგარიშვალდებული საჯარო დაწესებულებების საქმიანობის მეთვალყურეობა და საჯარო ინფორმაციის აქტის მოთხოვნათა ეფექტური შესრულების მონიტორინგი წარმოადგენს. გამომდინარე იქიდან, რომ საჯარო ინფორმაციის ანგარიშის წარდგენაც ადმინისტრაციული ორგანოების მოვალეობაა, საინტერესოა გავეცნოთ, თუ რა სახის პრაქტიკაა ამ მხრივ დანერგილი. ამერიკის შეერთებული შტატებისგან განსხვავებით ავსტრალიის კანონმდებლობა არ ითვალისწინებს თითოეული ადმინისტრაციული ორგანოს შემთხვევაში არსებული საჯარო ინფორმაციის ანგარიშების გასაჯაროებას. საჯარო ინფორმაციის აქტის 93-ე სექციის23 თანახმად, საჯარო დაწესებულებებს ეკისრებათ ვალდებულება, კანონმდებლობით განსაზღვრული ინფორმაცია დადგენილ ვადებში წარუდგინონ საჯარო ინფორმაციის ინსპექტორს. ასეთ ინფორმაციას წარმოადგენს: საჯარო ინფორმაციის გამოთხოვნის მიზნით წარდგენილი განცხადებების, 21 22

https://ogis.archives.gov/for-federal-agencies/working-with-ogis.htm;

ინგლისი, სლოვაკეთი, სერბეთი, უნგრეთი, შოტლანდია;

მიღებული გადაწყვეტილებების, საჩივრების რაოდენობა, საჯარო ინფორმაციის გაცემასთან დაკავშირებული საზღაურების საერთო ოდენობა, მიღებული ზომები საჯარო ინფორმაციის აქტის ეფექტური ადმინისტრირების კუთხით და სხვა. ადმინისტრაციული ორგანოების მხრიდან მოწოდებული ინფორმაციის საფუძველზე, საჯარო ინფორმაციის კომისიონერი ამზადებს საჯარო ინფორმაციის ანგარიშის საბოლოო ვერსიას, რომელიც, გარდა მის მიერ განხორციელებული აქტივობებისა, ასევე მოიცავს საჯარო ინფორმაციის კუთხით სხვადასხვა ადმინისტრაციულ ორგანოში არსებულ მდგომარეობას ერთი მხრივ, განხილული განცხადებების, საჩივრებისა თუ მიღებული გადაწყვეტილებების საერთო სტატისტიკურ რაოდენობას, ხოლო მეორე მხრივ - ზოგადად საჯარო დაწესებულებების მიერ საჯარო ინფორმაციის აქტის გამოყენებასთან დაკავშირებულ საკითხებს.24 შესაბამისად, ავსტრალიის კანონმდებლობის თანახმად, ნაცვლად იმისა, რომ მოხდეს თითოეული ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ მომზადებული ანგარიშების დამოუკიდებლად გამოქვეყნება, ხორციელდება მათი გაერთიანება ინფორმაციის კომისიონერის მიერ, რაც ხელს უწყობს როგორც პროცესის ეკონომიურობას, ისე ანგარიშვალდებულების ზრდას. აქვე აღსანიშნავია, რომ სწორედ ავსტრალიის საჯარო ინფორმაციის ინსპექტორი ახორციელებს ინფორმაციის თავისუფლების პოლიტიკის პრაქტიკაში რეალიზებას და ის არის პასუხისმგებელი, მთავრობას წარუდგინოს წინადადებები არსებული მდგომარეობის გაუმჯობესების კუთხით. შესაბამისად, ის ფაქტი, რომ მისთვის დეტალურად ცნობილია ანგარიშვალდებულ საჯარო დაწესებულებებში არსებული მდგომარეობა, ერთი მხრივ, ზრდის თავად ადმინისტრაციული ორგანოების პასუხისმგებლობას, ზუსტი და დროული ინფორმაცია მიაწოდონ საჯარო ინფორმაციის ინსპექტორს, ხოლო მეორე მხრივ, ქმნის გარანტიას არსებული ხარვეზების აღმოფხვრის თვალსაზრისით. ყოველივე ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე, განხილულ ქვეყნებში არსებული პრაქტიკის შესწავლის ფონზე, შესაძლებელია ცალსახად ითქვას, რომ ორივე სისტემის შემთხვევაში, მიღწევადია ის ძირითადი მიზანი, რომელსაც ზოგადად საჯარო დაწესებულებათა მხრიდან საჯარო ინფორმაციის ანგარიშების წარდგენა ისახავს. კერძოდ, ეფექტური მონიტორინგის მექანიზმის არსებობის ფონზე, ერთი http://www.oaic.gov.au/images/documents/freedom-of-information/foi-guidelines/ Combined_set_-_Guidelines_issued_by_the_Australian_Information_Commissioner_ under_s_93A_of_the_FOI_Act.pdf; 24

მხრივ, იზრდება საჯარო დაწესებულებათა ანგარიშვალდებულება საჯარო ინფორმაციის აქტით მათზე დაკისრებულ ვალდებულებათა შესრულებისას, ხოლო მეორე მხრივ, კანონმდებლობის სრულყოფისა და დანერგილი პრაქტიკის დახვეწის მიზნით, ხორციელდება არსებული ხარვეზების ეფექტური მონიტორინგი. 5. დასკვნა და რეკომენდაციები საქართველოს ახალგაზრდა იურისტთა ასოციაციის მიერ ჩატარებული კვლევის თანახმად ირკვევა, რომ საჯარო ინფორმაციის წარდგენასთან დაკავშირებით არსებული საკანონმდებლო ბაზა მხოლოდ ერთ მუხლს მოიცავს, რომლის შინაარსის გაცნობის შედეგად, ცალსახად იკვეთება საკითხის არასრული რეგულირება. არსებული ხარვეზები გარკვეულწილად ხელს უწყობს მანკიერი პრაქტიკის დამკვიდრებას, რომლის თანახმად, როგორც საჯარო ინფორმაციის ანგარიშების წარდგენაზე პასუხისმგებელი საჯარო დაწესებულებები, ისე მის მიღებაზე უფლებამოსილი ორგანოები ფორმალურად უდგებიან აღნიშნულ პროცესს. მათ მიერ არ ხდება ისედაც მწირი ვალდებულებების შესრულება, იქნება ეს კანონმდებლობით დადგენილ ვადაში საჯარო ინფორმაციის ანგარიშების „საკანონმდებლო მაცნეს“ ვებ-რესურსზე გამოქვეყნება, თუ საქართველოს პრეზიდენტის, პარლამენტისა და პრემიერ-მინისტრისთვის დადგენილი წესით წარდგენა. გამომდინარე იქიდან, რომ საქართველოს კანონმდებლობა არ ითვალისწინებს საზედამხედველო ორგანოს არსებობის ვალდებულებას, აღნიშნული კიდევ ერთხელ ხელს უწყობს საკითხისადმი ინდეფერენტულ დამოკიდებულებას. თუკი პროცესს უფრო სიღრმისეულად შევხედავთ და ამოვალთ თავად საჯარო ინფორმაციის ანგარიშების წარდგენის მიზნებიდან, ცალსახად იკვეთება პრობლემის აქტუალურობა. უპირველეს ყოვლისა, გარდა სტატისტიკური მონაცემების მოპოვებისა, აღნიშნული ვალდებულება უნდა ემსახურებოდეს, ერთი მხრივ, საჯარო ინფორმაციის კუთხით ადმინისტრაციული ორგანოების ფუნქციონირებისას ანგარიშვალდებულების გაზრდას, ხოლო მეორე მხრივ - არსებული მდგომარეობის შეფასებას, პრობლემების გამოვლენასა და მათ შემდგომ დახვეწას. აქედან გამომდინარე, მნიშვნელოვანია, საკანონმდებლო დონეზე გაიწეროს შესაბამისი უფლებამოსილი ორგანოს არსებობის ვალდებულება, ასევე, საჯარო ინფორმაციის ანგარიშების წარდგენის შემდგომი პროცესის დეტალური რეგულირება, რომელიც მოიცავს როგორც მათი შინაარსის გაცნობას, ისე სათანადო რეაგირების ბერკეტების არსებობასაც.

აღნიშნულ მოსაზრებას ის საერთაშორისო გამოცდილებაც ამყარებს, რომელსაც მონიტორინგის პროცესში გავეცანით. აღნიშნულის თანახმად, გარდა იმისა, რომ არსებობს ანგარიშების წარდგენის საერთო და ყოვლისმომცველი გაიდლაინები, ასევე, იკვეთება მონიტორინგის განმახორციელებელი ორგანოს არსებობის საჭიროება. ამასთან, საზღვარგარეთის იმ ქვეყნებში, რომელსაც ჩვენი კვლევა შეეხო, მსგავსი ხასიათის საზედამხედველო ორგანოები უმეტესწილად ფლობენ არსებული კანონმდებლობისა და პრაქტიკის დახვეწის კუთხით რეკომენდაციების გაცემის უფლებამოსილებას. შესაბამისად, მათი მხრიდან საჯარო ინფორმაციის ანგარიშების დეტალური შინაარსობრივი შესწავლა ქმნის როგორც კანონმდებლობის, ისე დამკვიდრებული პრაქტიკის სამომავლო დახვეწის გარანტიას. ყოველივე ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე, საქართველოს ახალგაზრდა იურისტთა ასოციაციის მიერ შემუშავდა შემდეგი სახის ორი მნიშვნელოვანი რეკომენდაცია:  უნდა მოწესრიგდეს საკანონმდებლო ბაზა და მოხდეს საჯარო ინფორმაციის ანგარიშების წარდგენის ვალდებულების დეტალური რეგულირება, რომელიც საერთო უნდა იყოს ყველა საჯარო დაწესებულებისათვის. ამასთან, აღნიშნული რეგულაციები, სხვა საკითხებთან ერთად, უნდა მოიცავდეს ანგარიშების წარდგენის შემდგომი პროცესის განმსაზღვრელ კონკრეტულ წესებს;  აუცილებელია, განისაზღვროს შესაბამისი უფლებამოსილი ორგანო, რომლის ვალდებულებაც იქნება არსებული საჯარო ინფორმაციის ანგარიშების როგორც კანონმდებლობის მოთხოვნებთან შესაბამისობის დადგენა, ისე მისი შინაარსის დეტალური გაცნობა, ხარვეზების გამოვლენა და მათზე შემდგომი რეაგირება.