Page 1


ЗАСТОСУВАННЯ МЕХАНІЗМІВ ЕФЕКТИВНОСТІ МЕНЕДЖМЕНТУ В ДІЯЛЬНОСТІ ДЕРЖАВНИХ ОРГАНІВ

Організація економічного співробітництва та розвитку


ПЕРЕДМОВА Ефективність менеджменту є ключовим фактором у сфері державних реформ для багатьох країн Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР); все більша увага щодо результатів є основною метою проведення реформ. Ефективність менеджменту включає як і обсяг дій, так і методи їх використання для ухвалення рішень і контролю зовнішніх сторін. Ця публікація є відповіддю на потребу щодо інформації про практику застосування механізмів ефективності менеджменту, що дозволяє окремим країнам порівняти і вирізнити їхні підходи поряд з іншими країнами. У книзі описано та проаналізовано в порівняльному аспекті розвиток ефективності менеджменту у десяти країнах ОЕСР: Австралії, Канаді, Данії, Фінляндії, Франції, Голландії, Новій Зеландії, Швеції, Великобританії та США. Розділ, що описує практику кожної країни, - це аналітичний та інформаційний документ щодо значення інших країн. Матеріал подано за певною стандартною структурою для того, щоб бути можна було порівняти. Інформацію по кожній країні підсумовано в таблиці “Основні аспекти ефективності менеджменту”. У публікації також зроблено загальний огляд та синтез матеріалів, поданих по країнах. Усі десять країн протягом багатьох років активно розвивали та впроваджували механізми ефективності менеджменту . Ця публікація демонструє, також що в той час, як було розвинено широкий спектр підходів та інструментів, є велика схожість у підходах та інструментах, що використовуються різними країнами. Однак, незважаючи на це, є і певні відмінності. Зрозуміло, що кожна країна повинна знайти свій власний підхід до організації ефективності менеджменту , прийнятний для своїх потреб та традицій. Розділи по країнах було підготовлені Сігурдуром Хелгасоном зі Служби з питань державного управління ОЕСР та Девідом Шендом. Технічна допомога надана Хелен Леконте та Клодом Жакменом. Матеріал по кожній з країні було обговорено з представниками країн, які також надали цінну допомогу в підготовці видання. Розділ “Загальний огляд” підготовлено доктором Гіртом Букертом з Католицького Університету Лойвена, Бельгія. Публікація видана за ініціативи Генерального секретаря ОЕСР.


ЗАГАЛЬНИЙ ОГЛЯД

Список суспільних викликів для країн ОЕСР є вражаючим з огляду на їх обсяги та масштаби. Підготовка наших суспільств та економік до зустрічі цих викликів є головним завданням, так як ми рухаємося в наступне сторіччя. Декілька досліджень показують, що є спільні кроки в підходах різних урядів. Ці заходи включають зменшення бюджетів, дерегуляцію, нові технології, нові методи управління, нові засоби та критерії оцінок, децентралізацію, делегування повноважень, кодифікацію, гнучкість в бюджетних та кадрових справах, якість послуг та орієнтація на клієнта та приватизація (Wright, 1992). Увага до кращої діяльності уряду, що є конкурентною з приватним сектором та іншими урядовими структурами, тобто зі здатністю конкурувати та оцінкою ринку, привела до пошуку системних ініціатив для покращення діяльності. Щоб бути вдалими, ці ініціативи потребують стимулювання та покращення економічних показників, дієвості, ефективності та якості служб, чи, простіше кажучи, покращення діяльності уряду. Отже, ефективність менеджменту стає ключовим елементом в програмах реформ для багатьох країн, більше того, орієнтація на результат та економічність використання коштів стає критерієм оцінки цих реформ. Цей огляд по-перше, описує, чому ефективне врядування є основою управління, що вибрана багатьма країнами ОЕСР. По-друге, в ньому дискутуються головні елементи ефективності менеджменту, що використовуються в десяти країнах-членах, профільно, у вигляді дослідження. По-третє, досліджується питання, чи досвід цих десяти країн має спільний знаменник і які уроки можуть бути з нього використані.

Ефективне врядування як основа реформування державного сектору У багатьох країнах-членах ОЕСР продовжується ідеологічна та технічна дискусія щодо легітимності діяльності уряду в суспільстві. З’явився дефіцит демократії та відірваність держави від громадянина стає очевидною для політиків та загальної громадськості. Надання послуг державними органами стає ключовим елементом у відновленні легітимності діяльності уряду.


Для розуміння змісту дискусії щодо розвитку ефективного врядування, хорошою основою можуть бути чотири постулати Бентама щодо легітимності діяльності уряду: 

По-перше, це легальність, що означає відповідність між рішеннями та правилами, згідно з

принципами верховенства права. 

По-друге, легітимність закону, що вимагає, щоб легальна влада та самі закони і постанови

мають бути легітимні. Наприклад, легітимність може виходити від владного органу чи неписаних суспільних домовленостей, що підтримують закон. 

По-третє, це легітимне використання влади, що означає те, що держава та використання

влади повинні орієнтуватися на всезагальний інтерес. 

По-четверте, уряд повинен мати схвалення громадян, включаючи іноді незгоду громадян з

відповідальними за державну політику та менеджмент органів державної влади. Орієнтація на всезагальний інтерес у третьому постулаті є визначною у теперішній дискусії про реформування діяльності державних органів, особливо щодо здійснення політики та надання послуг департаментами та агенціями. До тих пір, поки економія, дієвість, ефективність та якість приймаються як критерії діяльності задля всезагального інтересу, вони є важливими в підтримці легітимності діяльності уряду. Отже, здійснення політики та надання послуг мають відповідати базовим вимогам, які загалом називають “добре управління”. Результатом в багатьох країнах є розвиток широкої стратегії управлінської діяльності, головною частиною якої є ефективність менеджменту. Щоб розробити стратегію ефективної діяльності уряду, необхідно дати відповіді на такі запитання: - Яку частку суспільної діяльності становить діяльність державних органів? - Якою має бути роль уряду у суспільстві? - Як повинен працювати уряд, щоб забезпечити ефективність своєї діяльності (беручи до уваги його участь та позицію)? Говорять, що сучасна держава має бути скромною державою. Насправді, існує загальна тенденція зменшення урядової частки в соціальних ресурсах (наприклад, в процентах ВНП). Разом з необхідністю зменшити державний дефіцит, ця тенденція веде до концентрації уваги урядових структур на заощадженнях через більшу ефективність, обмеження бюджету та активну і пасивну приватизацію державних активів.


Існує також загальна тенденція бачити роль держави як все менш комплексної в контролі за суспільством, ніж це було раніше. Справи управління в суспільстві концентруються на уряді як одному акторі, який необов’язково знаходиться над усіма іншими акторами. Важливим є партнерство: держава/держава; держава/приватний сектор; держава/неприбутковий сектор. Нові актори (організації чи особи) є активними в процесі управління. Наприклад, споживачі державних послуг, задіяні у виробництві стандартів, виробленні рішень та оцінюванні впливу і оподаткування надання послуг. Можна сперечатися, що негнучка ієрархія між рівнями уряду та між державним і приватним сектором зменшують важливість до тієї міри, що мережі управляють взаємодією в суспільстві. Зрозуміло, що зміни в частці та положенні уряду мають пряме значення для його функціонування. Наприклад, зменшення розмірів приводить до більшої концентрації на виконання ключових завданнях. Більше того, нові актори, нові ролі, та нові взаємодії вимагають нових внутрішніх правил, критеріїв та структур, щоб пристосуватися до змін. Однак, класичне функціонування уряду неможливо узгодити з оточенням, що швидко змінюється. Здатність управляти складними, динамічними та різноманітними процесами вимагає нових вмінь, які не можуть бути забезпечені традиційними адміністративними та бюрократичними урядовими структурами та методами діяльності. Існує потреба для синергії в області здатності управління різними автономними акторами, які взаємодіють між собою. Створення мереж та зростання самоуправління повинні гарантувати цю кращу здатність до управління. Як наслідок, ширша концепція управління стає потрібною основою та умовою для державного управління (Kooiman, 1993) та кінець кінцем повинна підтримати легітимність самого уряду. Обговорюючи елементи легітимності та інші питань, ми можемо визначити головні елементи ефективного врядування як:  Нормативне визначення значення уряду в суспільстві; це є функцією соціальних вимог (Що уряд повинен зробити? Якими є ключові завдання?); це пов’язано з заощадженнями та величиною бюджету;  Позиціонування поміж різними акторами в суспільстві “для виконання цього” та визначення стосунків, наприклад як споживачів, приватних гравців, державних управлінців; це пов’язано з робочими мережами, партнерством та взаємодією;  Ефективність менеджменту у самому державному секторі, який проводить добру політику управління та надання послуг.


Ефективність менеджменту у державному секторі є, отже, ключовим елементом в ширшій стратегії ефективного врядування. Подальший виклад буде зосереджено на використанні ефективності менеджменту в країнах ОЕСР та особливо в десяти країнах, що представлені в дослідженні.

Основні елементи ефективності менеджменту Основними елементами ефективності менеджменту є його цілі, підходи, інституційні заходи та інформаційні системи діяльності. Різними є цілі в розвитку, впровадженні та оціночній фазі ефективності менеджменту. Різні країни застосовують різні підходи до впровадження інновацій ефективності менеджменту (підходи зверху-вниз у протилежність до підходів знизу-вверх;

комплексність

на

противагу

частковості;

де-факто

versus

де-юре;

несистематичність versus систематичність). Вони також мають різні можливості вибору у створенні інституційних основи для впровадження інновацій (роль фінансових та бюджетних департаментів чи спеціальних управлінських органів) і для гарантування досягнення цих цілей (механізми ринкового типу та/чи внутрішній менеджмент; ступінь консолідації політичних циклів та/чи змінених і централізованих органів). Інформаційні системи діяльності також дуже відрізняються, але загалом вони складаються з системи визначення критеріїв діяльності (тобто, у сфері діяльності, видатків, результатів, якості), механізмів інформування та статусу інформації щодо діяльності (ступінь публічної доступності, щорічні звіти, бюджетні звіти, корпоративні плани, контракти щодо діяльності), механізми для використання цієї інформації про діяльність (діяльність щодо створення бюджету та плати за діяльність), техніки, що орієнтовані на підтримку результатів менеджменту (менеджмент ризиків, визначення орієнтирів, ринкові випробування і здатність до конкуренції).

Цілі Три ключові проблеми, котрі виникають в процесі модернізації, пояснюють, чому існує три різних, хоча і пов’язаних між собою, цілі для системи ефективності менеджменту : 

Прагнення покращити результати внутрішнього функціонування стає частиною

постійного покращення діяльності. Покращення дій та надання послуг означає ревізію структур, функціонування та взаємодію інституцій таким чином, що цедозволяє постійні перевірки та покращення. Така система може вимагати інформаційну систему, що орієнтована


на діяльність, та більш гнучких засобів менеджменту та технік. Новий розподіл обов’язків також вимагатиме більш гнучких механізмів обліку та контролю. 

Нові шляхи взаємодії з партнерами в соціальній мережі стає завданням покращення

механізму розподілу та визначення відповідальності та контролю. Ця мета досягається, коли відносини є менш ієрархічними та включають нових акторів та, як наслідок, вимагають нових стратегій та збільшують звітність, особливо зовнішню звітність. 

Потреба фіскальних знижок є завданням для здійснення заощаджень через скорочення

діяльності та бюджетів та збільшення ефективності досягнень. Наприклад, потреба зменшити процент ВВП, що припадає на державний сектор маємо в більшості країн-членів, так як щодо вимог зменшення дефіциту національного бюджету. Усі десять країн, що розглядаються в цьому дослідженні, показують кожне з цих завдань у своїй роботі із застосування механізмів ефективного менеджменту (хоча і з різними акцентами). Покращенню менеджменту та внутрішнього функціонування приділяють більше уваги в Австралії, Данії, Фінляндії, Голландії, Швеції та США. Акцент на звітність та контроль більше спостерігаємо в Канаді, Новій Зеландії та у Великобританії, і також у Австралії. Заощадження є найголовнішими в Канаді, але також є важливими завданнями у Фінляндії, Новій Зеландії, Великобританії та США. Встановлюючи ці відносні пріоритети, наступним важливим питанням є як ці завдання впроваджуються (чи плануються впроваджуватися) в різних країнах. Наприклад, чи є вільна і наперед продумана політика з реформування діяльності державних органів? Це повинно означати, що є причинний зв’язок між стратегіями управління та відповідями на проблеми; розклад з кроками та наступні кроки, що їх потрібно вжити; системи моніторингу та контролю для впливу та покращення політики модернізації; завчасно створена система оцінок з означеними критеріями для визначення ступеню успіху чи поразки; та поточне і пост-оцінювання. Це також означає, що є наповнене та послідовне впровадження модернізаційної стратегії. Реальність є менш систематичною. Нова Зеландія, здається, є найбільш систематичною в цьому відношення. Загалом, виявляється, що чим централізованішим є процес змін, тим більш гомогенним та структурованим буде процес модернізації. Однак, в інших країнах немає зв’язку чи при максимумі зусиль відсутня фактична концентрація. Наприклад, реформи щодо якості сервісу можливо здійснити серед найменш організованих. Все ж тимчасова вузькість ефекту послаблюється загальною тенденцією та атмосферою підтримки змін. Стратегія


знизу-вверх з багатьма ступенями свободи для впровадження цих завдань не є такою слабкою та відносною, як це може бути передбачено. Однак, після довгого періоду ступінь підтримки змін є можливо вищий в ситуаціях, коли використовується підхід зверху-вниз та мандатне (обов’язкове) впровадження.

Інституційні перестановки: основа ефективного врядування Турбота про кращу діяльність (збільшення економії, ефективності та якості сервісу) має результатом пошук систематичних ініціатив для покращення діяльності. Це означає внутрішній тиск на менеджерів та зовнішній тиск на організації через ринково-орієнтовані системи. Створення такої ініціативної системи означає зміну в каркасі ефективності менеджменту від адміністрування до менеджменту та від бюрократії до ринків. Ключові елементи менеджменту та ринкових моделей обговорюються нижче. Змусити менеджерів керувати Модель менеджменту базується на внутрішній культурі надання можливості приймати рішення менеджерам, на противагу моделі адміністративній, де цінності узгоджуються з наданими правилами та розпорядженнями. Зміна моделі на менеджерську має на меті надання влади менеджерам, вимагаючи від них відповідальності, надаючи їм певну свободу дій та налагодивши ведення обліку та звітності. Для підтримки справжньої культурної зміни потрібно застосувати низку технік, включаючи, наприклад, корпоративне планування, постановку цілей, моніторинг діяльності та звітність, а також регулярну оцінку, використовуючи опорні критерії. У деяких випадках, контракти можуть використовуватися для повернення ефективності менеджерській діяльності чи більшим організаціям. Дозволити менеджерам керувати Ринкова модель ґрунтується на ринкових механізмах, на противагу бюрократичній моделі, яка працює з державною службою з правом монополії. Метою є надати менеджерам можливість керувати на умовах, схожих до умов їхніх колег у приватному секторі. Щоб здійснити орієнтацію діяльності система підкоряється ринковим дисциплінам, таким як комерційні тендери та контракти, відшкодування коштів, підрахунок приросту, включаючи капітальні кошти. Це може навіть заходити так далеко, що може виливатися у повну приватизацію діяльності. У деяких випадках стандарти діяльності проводяться в життя через контракти про


діяльність між юридичними та фізичними особами, які обмінюються та/чи операційну гнучкість ресурсів для обрахунку результатів поставлених завдань. Однак, в державному секторі є значна частка будь-якого бонусу за ефективність, яка, як правило, розподіляється в уряді, а не в контрактній організації. Комбінована зміна означає, що традиційні адміністративні бюрократії заміняються на менеджерські та ринково-орієнтовані організації – дозволяються пріоритети певного ступеня, що орієнтовані на діяльність (дивись схему 1). Сильне становище адміністратора/бюрократії репрезентуватиме традиційну державну службу, тоді як сильна позиція менеджер/ринку буде надавати дуже гнучку операційну модель (приватний сектор). Положення країни на карті відбиває лише загальну модель, що стосується напрямку і не враховує тут аспектів реформи. Положення є скоріше відносним, ніж абсолютним, та скоріше умовним, ніж точним. Схема 1. Бюрократії та ринки, адміністратори та менеджери: карта руху країн

Бюрократія Традиційний

Франція Адміністратор

Менеджер Канада, Австралія, Швеція, Нідерланди США

Данія Фінляндія

Великобританія Нова Зеландія

Ринкові механізми


Джерело: Текст

Великобританія (обов’язкові конкурентні тендери) та Нова Зеландія (договори продажу, конкуренція) найкраще відбивають ринковий підхід для входу до квадранту менеджер/ринок. Лише після застосування ринкового підходу вони інкорпорували менеджерську модель до своїх традиційних бюрократій. Франція здається вагається, чи адаптувати ринкове спрямування, але рухається до менеджерського підходу в бюрократичному оточенні (так звані центри відповідальності). Австралія, Канада, Швеція, Голландія та США роблять акцент на менеджерських підходах і віддають перевагу цьому напрямку для входу в квадрант “менеджер/ринок” з єдиним обмеженням акцентів щодо ринкових методів. Фінляндія рухається від внутрішнього управління до більшої концентрації на ринкових механізмах, частково через політичний та економічний розвиток. І насамкінець, Данія, здається, рухатися від більш ринкового підходу до сильнішої концентрації на внутрішньому управлінні.

Розмежування державної політика та децентралізовані діяльності державних установ Поєднання більш ринкових (зовнішніх) ініціатив та управлінських (внутрішніх) ініціатив надає можливості вибору щодо двох головних питань управлінської діяльності: -

Величина і відносини (чи ієрархія) органів. У цій організаційній структурі національний уряд повинен централізувати острівки активності чи децентралізувати та використовувати певні механізми, такі як делегування обов’язків та субсидування?

-

Зв’язки між державною політикою та компонентами програм. Чи повинен центральний уряд зміцнювати чи послаблювати політичні острівці та політичні компоненти (підготовку, рішення, впровадження, оцінку)? Більше того, до якої міри політичний менеджмент повинен бути скоординованим для підтримки погляду всього уряду?

У централізованих підходах все ще присутня організаційна ієрархія (функціональна чи лінійна) між центром та периферією. На максимальному рівні здійснюється детальний контроль за ресурсами (фінансами та персоналом) та здійсненням політики. На мінімальному рівні є все ще деякий контроль над фінансами і персоналом. З іншого боку, децентралізація, делегування повноважень або доповнення надає достатню автономію в ресурсах та


впровадженні політики. У децентралізованій системі також є перевага для організацій, що виконують гомогенну діяльність, а отже перевага надається для малих організацій. За консолідуючого підходу є спроба об’єднати програми на рівні розробки, втілення та оцінки політики. З іншого боку, в послабленні та ізолюванні це прагнення до інтеграції майже відсутнє. Максимально є спроби об’єднати дещо з розробки політичного курсу і дещо з оцінювання. Але це є більш бажаним, ніж реальністю, більшою мірою тому, що владні відносини заважають співробітництву (напр., між міністерствами та агенціями). Створюючи матрицю для організаційних та політикотворчих стосунків в цих двох континіумах, консолідація проти розпорошення та централізація проти децентралізації, ми отримуємо чотири моделі, які представлені на схемі 2: Схема 2. Консолідація на противагу розпорошенню, централізація на противагу децентралізації, делегуванню повноважень та субсидіарність

Консолідація

Децентралізація Делегування повноважень Субсидіарність

Централізація

Розпорошення


-

Централізація та консолідація: струнка ієрархія організаційних підрозділів з центральним контролем ресурсів та з центральним політичним менеджментом (як у великій традиційній бюрократії);

-

Децентралізація/делегування

повноважень/субсидіарність

та

консолідація:

це

організаційна автономія, але централізований менеджмент політики, включаючи програми всередині владних органів, зв’язки політик вищого рівня; та коротко і довготермінові зв’язки між завданнями вищого і нижчого рівня; -

Централізація та розпорошення: менеджмент ресурсів (бюджетних та персоналу) централізовано, але існує автономія для впровадження ресурсних рішень та маленька інтеграція політик;

-

Децентралізація/делегування повноважень/субсидіарність та розпорошення: автономні організації виконують гомогенні види діяльності (тобто немає програм між агенціями); розробка політики, її втілення та оцінювання на практиці не пов’язані.

Розмістивши десять країн дослідження в цій матриці, виявляємо тенденцію від консолідації до розпорошеності в організації політики та від централізованого підходу до децентралізації, делегування повноважень чи субсидіарності діяльності. Спостерігаючи за практикою в країнах-членах, ми розмістили їх в матриці на схемі 3. Схема 3. Консолідація на противагу розпорошенню, централізація на противагу децентралізації, делегуванню повноважень та субсидування: порівняння країн-членів ОЕСР.

Консолідація

Франція Децентралізація Централізація

Делегування повноважень Нова

Австралія, Канаді, Нідерланди, Данія, США

Зеландія Субсидіарність

Централізація Великобританія Швеція, Фінляндія

Децентралізація Делегування повноважень Субсидіарність


Розпорошення

У північних країнах (Швеції та Фінляндії) є давня традиція автономних агенцій, з розподілом на міністерства та агенції. Ця агентурна традиція означає, що в цих країнах не обов’язково змінювати інституційний розподіл як частину проведення модернізаційних реформ. Шведський досвід показує, що сама автономія не обов’язково веде до ефективності менеджменту. Менеджерська автономія може співіснувати з системою, орієнтованою на ввід та механізми підрахунку, що сфокусовані на погодженні з правилами. Завдання реформ зробити існуючий інституційний розподіл більш орієнтованим на результат.


Організації на противагу програмам: поєднання завдань нижчого та вищого рівнів Рух до розпорошення та децентралізації створює багато проблем для менеджменту. Стратегія багатьох країн щодо створення організацій з єдиною метою, ринкових механізмів, розпорошення політики та впровадження, делегування повноважень та децентралізація, зміни відносин між організаціями та індивідуальними програмами. Як результат, є потенційні загрози, такі як обривання зв’язків між відповідною діяльністю та організаційним звуженням через ресурси та контракти продажу(втрата бачення всієї картини). Чим більш вузькі організаційні одиниці, тим більша потреба в механізмах, які поєднують діяльність нижчого рівня (впровадження) з діяльністю вищого рівня та завданнями. Наприклад, деякі країни використовують механізми корекції для зменшення потенціальних втрат центральної інформації та отримання відповіді завдяки автономним організаційним структурам. Корекційні механізми можуть включати:

-

Організаційну або бюджетну консолідацію: в Австралії, менеджмент покриває область програм, тоді як бюджетні асигнування працюють спеціально для організацій. Потенціальний конфлікт пом’якшується бюджетним портфелем у мега-департаментах. Інша стратегія може бути через організаційну консолідацію в традиційних бюрократіях, як з центрами впливу у Франції.

-

Консолідація політичної області: в Новій Зеландії, ключові Області та стратегічні області визначають довготермінові та середньотермінові цілі та пробують покрити невідповідність між розробкою політики та впровадженням.

-

Інформаційна консолідація: у Швеції та Фінляндії міністерства збирають інформацію та переглядають діяльність агентств, тому що в іншому випадку фінансова, кадрова та інформаційна автономія виливається в нерівність між міністерствами та агенціями.

Цікаво, що Великобританія не концентрується на потребі з’єднати вищі та нижчі рівні (чи, можливо, не сприймає це як проблему). Ця система опирається на високі підсумкові цілі фінансової діяльності та якості сервісу для надання достатнього нагляду щодо діяльності агенції. Все ще є сумніви щодо збереження чесності в операціях: наприклад, помилкою вищих рівнів управління є занадто часте втручання, тоді децентралізований менеджмент не діє належним чином. У цьому відношенні, роль різних міністерств Великобританії в розробці політики і їхні зв’язках з агенціями треба зробити більш прозорою. Останні ініціативи мають це на меті.


На завершення зазначимо, що загальні тенденції руху від бюрократії до ринку, від адміністраторів до менеджерів, від централізації до децентралізації, делегування повноважень та субсидіарності та від консолідованої політики до розрізненої, разом будуть в результаті мати комплексну діяльність та відповідальні відносини. Ці зміни вимагають більш всеохопного масштабу ефективності менеджменту і, можливо, також систему управління діяльністю для захисту законності, про що було сказано раніше. У більш вузькому розумінні посилення ефективності менеджменту означає зміну: -

загального стратегічного погляду, а не контролювання очікуваних величин

-

моделі, де центр делегує відповідальність щодо операцій і залишається за собою право на контроль, а немає центральних організацій, що контролюють з центра (наприклад, фінанси, кадри, щоденну роботу)

-

моделі, де існує автономна периферія, котра бере відповідальність на себе і є підзвітною за свою діяльність, а не існує центральна організація, чия відповідальність обмежується забезпеченням покірності

-

моделі, де існує керівництво діяльністю, що орієнтовано на контракти та концентрується на результатах, а не на інформуванні та адміністративному праві. Техніки керівництва, що орієнтовані на діяльність можуть

включати бюджетну діяльність, збільшення

відповідальності, оцінювання та аудит діяльності, контракти щодо діяльності, проміжні цілі та інші системи моніторингу діяльності.

Підходи до впровадження інновацій ефективності менеджменту діяльності Підходи до впровадження інновацій ефективності менеджменту можуть бути зверху-вниз і знизу-вверх, комплексними та частковими, що втілюються де-факто (опирається на існуюче законодавство) чи де-юре (використовуючи нове законодавство). Крім того, деякі країни створюють спеціальні органи для покращення менеджменту для введення програм реформ, тоді як інші здійснюють управління реформами через вже існуючі організації. Підхід зверху-вниз на противагу підходу знизу-вверх, комплексний на противагу частковому, систематичний на противагу спеціальним окремим діям Дискусія про підхід зверху-вниз на противагу впровадженню підходу знизу-вверх повинен задіювати

компроміс

між

законністю

та

ефективністю

менеджменту.

Простіше

використовувати підхід зверху-вниз, якщо метою є задіяння великих частин бюджету. Експерименти зверху-вниз дозволяють зробити вузький старт, який потім може бути


розширений та поглиблений для покриття всіх організацій; більше того при такому підході легше стандартизувати частини ефективності менеджменту (тобто критерії якості діяльності). Центральний підхід зверху-вниз також надає готовий механізм для проведення і підсилення заходів. Платою за підхід зверху-вниз може бути зменшення законності реформ. З іншого боку підхід знизу-вверх вимагає більше спроб для координації та розвитку деяких рівнів спільності підходу та впровадження. Перевагою може бути те, що підтримка реформ може бути вищою серед департаментів та агенцій, які в свою чергу можуть підвищити ефективне їх впровадження . Ці спостереження можна також застосувати до реформ в організаціях. Наприклад, використовують консультації з керівництвом та спільні рішення як невід’ємну частину створення законності для системи оцінки якості роботи. Ті, хто використовують підхід зверху-вниз

частіше

концентруються

на

технічній

обґрунтованості,

надійності

та

гомогенності, і підтримують впровадження зверху. Наприклад, у Фінляндії, розвиток системи оцінки якості роботи є дуже децентралізованим, з невеликою кількістю або відсутністю формальних вимог. Від кожного міністерства вимагається розвивати свою власну програму продуктивності та якості, але обов’язкових вимог немає. Кожна агенція всередині міністерства аналізує свої власні завдання, продукцію та послуги і вибирає відповідні заходи, які тоді обговорюються та погоджуються з відповідним міністерством. Великобританія використовує більш комбінований підхід, в якому Комісія з аудиту спускає критерії оцінки роботи для місцевих органів влади згори, але критерії розробляються і покращуються в консультаціях з місцевими органами влади. У Швеції діалог між міністерствами та головами агенцій впливає на використання критеріїв оцінки роботи, хоча останні зміни роблять визначення завдань більш централізованим. У Фінляндії та Данії здається існує “північний” підхід, що об’єднує автономію агентств з ініціативою зверху. Нова Зеландія є рідким випадком строго визначеного підходу зверху-вниз до планованої та всеохопної зміни в управлінській діяльності. Також є велика кількість варіантів в систематичному та спеціальному підході до реформування. На одному з екстремумів, Нова Зеландія має найбільш вичерпний,


комплексний та систематичний підхід. На іншому екстремумі, Фінляндія та Франція має підхід швидкого нарощування потужності, використовуючи пілотні проекти та експерименти. Спектр країн на подвійній шкалі від підходу знизу-вверх до підходу зверху-вниз та поступового і спеціального на противагу комплексному підходу представлено на схемі 4.

Схема 4. Тактики та стратегії змін: зверху-вниз на противагу знизу-вверх та масштаби змін

Знизу-вверх

Зверху-вниз

Зростаючий чи Спецальний Франція Фінляндія

Данія

Швеція

Канада Нідерланди

США

Великобританія Австралія

Комплексний Всеохопний

Програми де-факто на противагу програмам де-юре.

Нова Зеландія


Інша змінна у впровадженні реформ, є їхня опора на ініціативи де факто, що підтримані існуючим законодавством чи низкою нових законодавчих актів, що підтримує майбутню діяльність. Пакет ініціатив під однією назвою (наприклад, відновлення Державна сектору у Франції) допомагає об’єднувати енергію та спроби змін з політичною підтримкою та маркетингом змін. Це важливо, тому що чим амбітнішими є зміна і чим більшою кількість департаментів, що задіяні в ній, тим більшою є потреба презентувати цю зміну як детальну програму для надання імпульсу, підтримання зв’язок з головними завданнями та мінімізування опозиції (зовнішньої та внутрішньої), що впливає на окремі програми та департаменти. Як і з іншими змінними реформи, існує діапазон досвіду різних країн. У Великобританії стратегія реформування йде за кластерною моделлю, що підтримує єдність та імпульс сили через зв’язки між реформами та цілями реформи. Наприклад, Ініціатива Фінансового Менедженту (ІФМ) на початку 80-их років отримала після себе програму наступних кроків, Програму Обов’язкового Тендеру на Конкурсній Основі, Змагання за якість та Громадську хартію. У Данії реформи здійснювалися швидше де-факто, ніж де-юре, але було уникнуто деяких високопрофільних програми змін за ініціативою з центру, що були використані у Великобританії. У Франції, де є сильна юридична традиція, швидше опираються на програми реформ де-юре, циркуляри та закони є ключовими елементами у процесі змін. Все ж хартії використовуються та мають позитивний вплив на імпульс до реформ (наприклад, Хартія якості, Хартія деконцентрації (Децентралізації). Також є різні підходи у використанні законодавства для підтримки реформ, від загального законодавства до більш деталізованих та визначених законодавчих актів, що покривають певні спеціальні галузі, такі як фінанси та кадрове законодавство. У Новій Зеландії, реформа започаткована 1988 року Актом про Державний сектор, комплексною стратегією, базованою на законодавстві, яка змінила структуру ефективності менеджменту державної служби через щорічні угоди про діяльність. Щоденник реформ був розвинений далі з Громадським Фінансовим Актом (1989р.), який усунув контроль вводу даних і розвинув концепцію діяльності. Законодавство може бути використано для створення основи для ініціатив (як напр., в Данії) чи вимагає здійснення ініціатив (як напр., вимога інформації про діяльність в Акті про відповідальність Нідерландів). Інституційні заходи для впровадження інновацій та створення певного режиму роботи.


У впровадженні ефективності менеджменту є ціла низка нових завдань для існуючих департаментів. У деяких країнах створено нові підрозділи, департаменти та інституції для виконання нових завдань. Знову ж таки досвід щодо визначення інституційних заходів для підтримки реформ різниться залежно від країни, але існує кілька спільних рис у підходах. Ці заходи показано у таблиці 1. Таблиця 1. Інституційна відповідальність за реформу Тип організації

Організація/країна

Існуючі кадрові департаменти

 Міністерство

державного

управління

та

державної реформи (Франція)  Комісія з державних послуг(Нова Зеландія) Існуючі фінансові/бюджетні

 Міністерство фінансів/ Казначейство (усі країни)

департаменти Нові підрозділи в існуючих кадрових департаментах та фінансових і бюджетних департаментах

 Директорат адміністративного розвитку (Норвегія)  Агенція адміністративного розвитку (Швеція)  Департамент оцінювання політики (Голландія)  Інститут державного менеджменту (Фінляндія)

Нові підрозділи в підрозділах Кабміну

 Комісія з державної реформи (Франція)  Підрозділ з впровадження ефективності/ Команда нових кроків/ Підрозділ для здійснення Хартії прав громадянина (Великобританія)  Міністерський комітет з державного менеджменту (Франція)

Нові інституції

 Наукова оцінювальна рада (Франція)  Комісія з аудиту (Великобританія)  Дорадчий орган з питань менеджменту (Австралія)  Дорадчий комітет з розвитку (Австралія)

Загалом фінансові і бюджетні департаменти є ключовими інституціями, що використовуються для впровадження змін у менеджменті діяльності. Наприклад, в Австралії міністерство фінансів є відповідальним за Програму покращення фінансового менеджменту та Програму


менеджменту та складання бюджету. Всередині фінансового департаменту можуть бути відділи реформи менеджменту та складання бюджету. Не дивно, що кілька країн створили нові підрозділи в бюджетних та фінансових департаментах для підтримки реформ запровадження системи ефективності менеджменту. Деякі країни об’єднують свої бюджетні та менеджментські відділи (наприклад, США та Австралія) для концентрації на діяльності через штат бюджетних установ, хоча іноді складається враження, що бюджетні працівники не приймають (або не надають пріоритет для) концепції ефективності менеджменту. Навіть коли міністерства фінансів залучені до впровадження системи ефективності менеджменту, ступінь залученості у країнах різний. Одні країни, такі як Фінляндія зберігають бюджетні та менеджерські можливості окремо, так як міністерство фінансів не залучено прямо до погодження результатів між патроном – міністерством та його агенціями. Деякі країни також наділяють лінійні та центральні департаменти відповідальністю за деякі справи, що стосуються діяльності та інших додаткових завдань. Наприклад, у Фінляндії та Голландії МВС проводить реформи у галузях місцевого та регіонального управління. Французьке міністерство комунальних послуг, Новозеландське державна комісія послуг та Британський Офіс комунальних послуг залучені до просування та впровадження реформ ефективності менеджменту діяльності. Існує однак застереження, що традиційні урядові департаменти не можуть завжди підтримувати культуру, орієнтовану на діяльність. Де це так, необхідно створювати нові експертні управлінські органи, як додаток до традиційних завдань у вже існуючих департаментах. У країнах, які використовують цей метод, нові інституції функціонують як “мозкові центри” для розробки процедур та системи проведення реформ (інновація, підтримка впровадження, оновлення), радше ніж щодо суті, яка залишається компетенцією першорядних та центральних департаментів. Цей розподіл відповідальності є важливим для законності, здійсненності та підтримки змін. Досвід країн з впровадження реформ також висвітлює, що навчання та підтримка робітників в процесі реформ є важливою ознакою у впровадженні змін та створенні культурної зміни, що потрібна для того, щоб реформи стали частиною повсякденного розпорядку. Багато країн розвинули діяльність, пов’язану з навчанням для допомоги організаціям у переході чи створенні ноу-хау та вмінь, трансформації культури та зміні ставлення.


Роблячи висновок, є кілька змінних, що їх країни повинні вибрати для створення підходу до впровадження реформ ефективності менеджменту діяльності. Тоді як вибір має бути строго пов’язаний з культурними та інституційними факторами, однак є вибір з кількох можливостей, кожен з власним підтекстом, що потрібен для вибудови імпульсу та підтримки для успішно початих реформ та посилення їх протягом певного часу. Приклади, що надані вивченням випадків десяти країн показують, що -

Низка

підходів

впровадження

покриває

спектр

від

підходу

зверху-вниз,

до

структурованого підходу знизу-вверх з певним керівництвом зверху, до майже чистого підходу знизу вверх. Напрямок реформ сполучається з певною кількістю гнучкості у впровадженні. Чим більше підхід стає зверху-вниз та примусовим, тим більш комплексними мають бути зміни, навіть коли йому передують пілотні проекти; чим більше підхід схиляється до моделі знизу-вверх і є дискреційним, тим більш спеціальними є реформи та менш зв’язна програма реформ. -

Центральні фінансові та бюджетні департаменти ведуть перед у більшості з країн-об’єктів дослідження.

-

Часто є додаткові функції чи навіть конкуренція, між центральними фінансовими та бюджетними і центральними кадровими організаціями за реформну діяльність.

-

Роль нових спеціальних органів менеджменту є потрібною до тієї міри, поки нові завдання не взяті до вирішення традиційними департаментами.

-

Зміна, яку підтримують, вимагає збалансованого розвитку головних ініціатив, підтриманих законами та з існуючими інституціями, які підтримані новими інституціями для спеціальних окремих завдань, таких як інновація, навчання, зворотній зв’язок та оцінювання.

Ефективність інформаційних систем Основою ефективності менеджменту діяльності є система інформаційного забезпечення. Система інформаційного забезпечення містить дані та інформацію, яка перевіряється і яка стосується фінансового менеджменту та політичних циклів. Суть систем оцінки критеріїв діяльності Суть систем оцінки критеріїв діяльності залежить від філософії зміни. Може бути більший акцент на результат (Нова Зеландія) чи наслідки (Австралія та США), на фінансові результати, на заходи, визначені виробником, чи якість сервісу чи огляд клієнтів для задоволення


споживача (Данія). Кожен вид акцентування має свої плюси та мінуси. Наприклад, деякі оглядачі ситуації в Новій Зеландії говорять про потенціальні небезпеки у концентрації на результаті, а не на наслідках. Концентрація на виробнику може привести до ефективного виробництва неправильної продукції та сервісу. Однак у Новій Зеландії вважається занадто важким для менеджерів бути відповідальними за результати, тому що співвідношення причина-результат між діяльністю виконавчих органів влади або департаментів та результатами часто важко (якщо взагалі можливо) визначити. Легше виміряти результати, визначити їх причинність і, як наслідок, тримати підзвітними виконавчі органи та департаменти. Однак вважається, що результати надають інформацію для політичного аналізу та політичного вибору. Інші країни також усвідомлюють можливі дисфункційні впливи звичайних індикаторів. Чим більш обмежений набір індикаторів, тим вищий шанс отримання дисфункційний вплив. У Фінляндії дослідження клієнтів чи споживачів використовуються для визначення критеріїв діяльності. Спочатку дослідження провадяться на спеціальній базі. Пізніше в деяких міністерствах створюються більш систематичні системи зворотного зв’язку зі споживачем. Також, однак, критерії ефективності (результату). У Данії дослідження і споживачів, і неспоживачів послуг відіграє важливу роль у моніторингу та визначенні критеріїв якості послуг. Датська система включає і дослідження, проведені на рівні агенцій або програм, та загальні порівняльні дослідження, що покривають багато агенцій та ділянок. Системи ефективності менеджменту постійно використовуються. У деяких країнах акцент робиться на постійному покращенні, що є частиною національної стратегії якості послуг (Рух громадської хартії у Великобританії; Ініціатива стандартів сервісу та Ініціатива якості сервісу в Канаді). В інших країнах якість послуг є лише однією частиною ширшої стратегії покращення менеджменту, що є спрямованою з центру чи лише приховано присутньою на рівні агенцій (загальне керування з Департаменту фінансів Австралії; кишенькова книга громадянина, Нагорода за якість, крамниця однієї зупинки, система міста ISO-9000 у Фінляндії; договори про поставку та закупку у Новій Зеландії). Елементи системи визначення критеріїв якості роботи визначаються типом послуги, до якої застосовуються виміри. По-перше, вимірюються матеріальні послуги, потім йдуть послуги особам і насамкінець послуги, які є найменш матеріальними (наприклад, забезпечення поради щодо розробки політики). Країни з традицією визначення критеріїв якості роботи набувають досвід у визначенні критерії цих найменш матеріальних галузей діяльності. Наприклад,


фінський досвід говорить, що визначення критеріїв якості роботи дослідних інститутів та адміністративних агентств є проблематичним через складність та великий обсяг роботи. З іншого боку, Нова Зеландія та Великобританія почали ініціативи для визначення критеріїв якості послуг в таких сферах, як консультація щодо розробки політики. У Новій Зеландії також розвивається система визначення критеріїв якості роботи для досліджень та регуляторних функцій. Для того, щоб зробити таку діяльність більш матеріальною, якість консультації щодо політики зводиться до операцій через величини, такі як кількість (завершеність), охопність, вчасність, вартість та контрольна таблиця якісних характеристик. Важливою складовою у створенні системи визначення критеріїв якості роботи є міра, до якої індикатори діяльності покривають весь період діяльності організації чи всі її витрати. Однак, цей важливий кількісний засіб нічого не говорить про якість індикаторів. Загалом досвід країн показує, є більш показові критерії діяльності, ніж критерій результату та більш дієві критерії продукції, ніж результату. Дослідження бюджет Голландії показує, що в сукупності використання критеріїв оцінки діяльності зросло з 53 % бюджету в 1991 році до 66 % у 1993 році. Однак коли ми спускаємося на рівень агенцій різниця є величезною. Наприклад, критерії оцінки діяльності пояснюють лише 4% бюджету МЗС та МВС, десь до 80% Міністерства юстиції та Міністерства освіти та науки. Ці нерівні цифри щодо застосування за комунальними послугами можна знайти по багатьох країнах, що дозволяють свободу дій в розвитку та використанні критеріїв оцінки діяльності (наприклад, в Канаді). Більш розгорнута інформація щодо змісту, розвитку, умов та системи оцінки критеріїв діяльності можуть бути знайдені в інших публікаціях ОЕСР (Наприклад, Організація економічного співробітництва та розвитку, 1994 рік, частина перша). З всіх причин, що були вказані вище досить важко порівняти відносну важливість використанні критеріїв оцінки діяльності в рамках ефективності менеджменту в країнах-членах, єдине можна узагальнювати про фази розвитку та інтеграції. Все ж є кілька головних спільних тенденцій, які можна знайти у впровадженні використання критеріїв оцінки діяльності. Використання критеріїв оцінки діяльності стає більш обширним в країнах-членах, включаючи більше рівнів(тобто, локальні та центральні) та більше галузей(наприклад, такі матеріальні сфери діяльності як збирання сміття до нематеріальних, таких як іноземні справи). Використання критеріїв оцінки діяльності також стає більш інтенсивним, тому що включає більше функцій менеджменту. Ці функції менеджменту йдуть далі простого моніторингу і включають прийняття рішень, контроль та навіть про забезпечення звітності. Більше того, такі заходи не призначаються лиш для менеджменту


вищого порядку, але також застосовуються для рівня програми або надання послуги, роблячи менеджмент середнього рівня центральним і їхньому розвитку та використанні. Визначення критеріїв оцінки діяльності також використовуються як засіб звітності назовні до членів законодавчих органів та навіть для громадськості. Перевірка даних та інформації Потрібен певний час для розвитку системи критеріїв оцінки діяльності та інтегрувати її до системи діяльності. Жодна країна-член ОЕСР вважає розвиток системи критеріїв оцінки діяльності легкою. З іншого боку, вони розуміють це як виснажливу вправу, яка вимагає постійного моніторингу та контролювання. Складність процесу збільшує потреба до постійної перевірки, огляду чи оцінки цих систем виконавчими органами, а також і законодавчими органами. Насправді системи аудиту, оцінювання та перевірки критеріїв діяльності в нормальних умовах дозволяють покращити діяльність. Аудит даних та інформації, що стосуються діяльності є суттєвим кроком в набутті корисної інформації про діяльність. Ці перевірки також є невід’ємною частиною самостійних перевірок, оглядів та оцінювання діяльності. Більше того перевірки можуть бути застосовані до різних сфер використання системи критеріїв оцінки діяльності. Може бути концентрація на інформації щодо критеріїв оцінки діяльності, таких як вибір критеріїв (правомірність та дієвість), збір та обробка даних (надійність), якість інформації (точність та повнота), стандарти та критерії для рішення, інтерпретація та пояснення результатів, доцільність та адекватність винесення рішення. Приклади по країнам висвітлюють різноманітність підходів та відповідальні органи влади. У Новій Зеландії інформація про діяльність є суб’єктом перевірки. У 1989 році Громадський Фінансовий Акт вимагає доповіді про перевірку, яка включає офіційний звіт про діяльність сервісну. Офіс Аудиту використовує доповідь про короткотерміновий аудит, в якому інформація “чесно подана”. Ця оцінка перевірки покриває питання точності та повноти, але не формальної правомірності чи обґрунтованості заходів. У Великобританії фінансовий звіти перевіряються Національним офісом аудиту, але інформація про діяльність агенцій не перевіряється. Повні результати інформації про діяльність агенцій кожного року досліджується в Next Steps Review, що публікується урядом. У сфері місцевого управління Комісія з аудиту оглядає діяльність інформаційних систем та інтерпретацію індикаторів, прийнятих урядом, але не виражається формально оцінка


перевірки по результатах діяльності. Однак, це привертає увагу до органів влади, інформація про діяльність яких вважається неправильною чи ненадійною. В Австралії огляд Постійної комісії Сенату з фінансів та державного управління був переломним для якості інформації про діяльність. Комітет радить , що Департамент фінансів має використовувати більш наказовий підхід та суворіші механізми перевірки та оцінювання, які є більш систематичними та наповненими результатами огляду діяльності. Австралійський Національний офіс Аудиту може також оглянути адекватність інформації, наданої для прийняття рішень як частину його ролі в перевірці діяльності. У Канаді Генеральний Аудитор робить огляд адекватності процедур департаменту з моніторингу та досягнення економності та ефективності, а також їхніх процедур щодо критеріїв діяльності та звітів про ефективність програм. Тоді як процеси можуть відрізнятися, результати цих перевірок та оглядів є досить схожими у всіх країнах. У багатьох країнах-членах було виявлено, що: 

Цілі ставляться в тих галузях, де є критерії, а не у важливих галузях діяльності.

Розвиток критеріїв може відбуватися занадто швидко.

Фінансові цілі можуть бути вищим пріоритетом, ніж, наприклад, якість сервісу.

Компроміс між якістю та ефективністю може бути неявний.

Загальні цілі можуть не завжди мати чіткі індикатори.

Може бути надакцент на досягненні цілей з можливим наслідковим зміщенням цілей.

Відсутні серії часу.

Зв’язки між вводом інформації, діяльністю, продуктом, результатами, цілями не є

систематизованими. Внутрішні та зовнішні перевірки ефективності менеджменту діяльності Справи щодо підзвітності та контролю можуть мати вплив на використання та зміст перевірок. Наприклад, використання ринкових механізмів (ринкового дослідження, приватизації, контрактів, ваучерів) можуть вплинути на механізми звітності, такі як аудит. Тому що парадигма ринку приймає “природну” діяльність, деякі спостерігачі переконують, що уряд не повинен дозволяти аудиторську діяльність в ринкових умовах. Вони переконують, що інспекції та контрактне регулювання є всім, що потрібно для гарантії концентрації на клієнті. Будь-які урядові вимоги поза будуть діяти за допомогою директив, які поставлені в договорах про діяльність чи цілях результату. Далі вони доводять, що бюджетні асигнування, які не


засновані на ринкових засадах, такі як внутрішньоурядові контракти(особисті та інституційні), децентралізація, делегування повноважень чи субсидування вимагає перевірки, тому що їм бракує “природного” механізму для концентрації на діяльності та скерування менеджерів. Ці результати також можуть бути застосовані до ширших дебатів про політику, що стосуються політичної відповідальності. У багатьох країнах природа перевірки змінюється, залежно від модернізації державного управління. Наприклад, поєднання внутрішніх та зовнішніх контрактів, визначення критерію оцінки роботи та результати менеджменту ризиків для підвищення рівня перевірки діяльності. Внутрішній аудит (Канада), самоперевірка (Австралія) чи огляд своєї діяльності (Данія, Нова Зеландія) є присутніми у виконавчих органах уряду в багатьох країнах. Це робить необхідним баланс т доповнення між внутрішнім та зовнішнім оглядом для підтримки ефективності менеджменту діяльності. У Швеції, перевірка щорічних звітів означає покращення якості діяльності та робить його більш корисним в процесах менеджменту. Зовнішні аудити є природним додатком до внутрішніх аудитів та, звичайно, деякі країни мають певний різновид процедурного чи самостійного аудиту чи огляду. У країнах, що мають добре розвинені внутрішні та зовнішні огляди(наприклад, США, Нова Зеландія, Швеція, Великобританія та Фінляндія) головною проблемою є те, чи спрямування концентрації діяльності двох цих аудитів є концентруючим чи розсіюючим. І зовнішні, і внутрішні перевірки ефективності менеджменту діяльності та зовнішні аудити вимагають добре розвинених внутрішніх аудитів чи оглядів своєї діяльності. Все ж, якщо вони розвиваються в різних напрямках або якщо один є завеликий, а інший замалий, з’являються труднощі. Ключовий елемент для підтримки реформ є зв’язок внутрішніх та зовнішніх ініціатив в менеджменті діяльності, включаючи перевірку діяльності. Існування концентруючої чи розсіюючої тенденції в аудиті визначається, чи зміни є зумовлені попитом, чи пропозицією, чи обома цими факторами. Потенційна невідповідність між різними позиціями є часто результатом конкуруючих філософій та інтересів задіяних сторін. Наприклад, департамент, міністерство фінансів та офіс аудиту можуть мати різні інтереси. У багатьох країнах діючі департаменти та міністерства фінансів задіяні і в попит і в пропозицію щодо інформації про діяльність, тоді як офіси аудиту є зовні цього поля. Однак там, де офіси аудиту задіяні, це становить велику і позитивну різницю в забезпеченні концентрації інтересів.


У Новій Зеландії додаткові огляди внутрішньої та зовнішньої діяльності (оглядів своєї діяльності та огляд аудитів офісу) підтримує діяльність реформ. Австралійський Офіс Національного Аудиту відбиває акцент на самооцінці (внутрішнє) як частина їх огляду для оцінювання (зовнішнє) та можливість оцінювання департаментів та агенцій. В Канаді департаменти стають більш задіяні в самооподаткуванні через оцінювання своїх власних програм, але в полі суворих скорочень бюджету (зовнішні огляди). Канадські комунальні послуги також проводить внутрішній аудит як каталізатор для обміну гарними практиками менеджменту та як можливість навчання для потенційних лідерів. Канадський офіс Генерального Аудитора також відіграє свою роль в огляді через оцінювання механізмів для моніторингу ефективності (а не дійсної ефективності). Залежно від кількості різних акторів, задіяних в аспектах ефективності менеджменту, ініціативи від низки інституцій можуть бути концентруючі (як в Канаді), розсіюючі та не пов’язані взагалі. Однак у створенні зв’язків це також є важливим остерігатися створення нових бюрократій ефективності менеджменту. Наприклад, поінформованість щодо коштів, яка є частиною ефективності менеджменту, що стосується розвитку системи ефективності менеджменту. У Новій Зеландії Казначейство та Державна Комісія з надання послуг непокояться, що зростання бюрократизму тягне за собою кроки щодо зменшення обтяжливих звітних вимог. У Австралії є побоювання, що сполучення ініціатив, орієнтованих на діяльність, включаючи корпоративне планування, менеджмент програм та використання критеріїв оцінки діяльності як результат матиме низку складних систем звітності. Як висновок: 

Важко одночасно зменшити поступливість та розширити аудит діяльності і отже

уникнути дефіцитів аудиту діяльності та фінансових надлишків та надлишків стандартизації; 

Важливим є розвивати заходи для гарантії механізмів концентрації для аудиту

діяльності, усвідомлюючи однак ризики надбюрократизації чи дублювання вимог звітності. Політичний та бюджетний цикли Один з головних зв’язків між політичного та бюджетного циклів є цілі діяльності. Традиційний політичний цикл складається з підготовки, розподілу ресурсів, впровадження, оцінювання та виникнення рішень з оцінювання. Традиційний бюджетний цикл (за загальним визначенням)

складається

з

бюджетних

(впровадження) та аудиту (оцінка та огляд).

пропозиції

та

рішень,

фінансових

звітів


В загальному хтось може говорити, що менеджмент діяльності, бюджети, орієнтовані на витрати. Вони перетворюються в бюджети діяльності, а системи обліку, базовані на грошах змінюються на системи обліку, ґрунтовані на накопиченні коштів (з бухгалтерським балансом та звітом про операції) чи звітні системи діяльності. Коли це станеться, то створення бюджету стає засобом менеджменту, а не просто статтею витрат. Саме по собі воно також взаємодіє з міжнародними системами менеджменту такими, як впровадження і оцінка. З цієї причини створення бюджету стає ключовим елементом або ширшої системи менеджменту, або фінансового цикл менеджменту створення бюджету, обліку та аудиту (Rubin, 1988; Rabin, 1992). Багато країн експериментують з бюджетами діяльності. У Фінляндії результати бюджетного процесу використовує вся державна адміністрація. І з 1995 року обігові кошти всіх агенцій розподіляють згідно з системою результативного створення бюджету. У Швеції повний процес бюджетної діяльності має результат у покращенні щорічних звітів, котрі більш ясно показують, що було досягнуто і де діяльність може бути покращено. Ця система звітності про діяльність була відразу прив’язана до трьохрічного бюджетного циклу з цільовими бюджетними вимогами, що висуваються на розгляд кожного третього року (останнім часом трирічний цикл було зроблено більш гнучким). Деякі країни йдуть далі, ніж створення бюджету, заснованного на результатах для розвитку бюджетного накопичення. Точна інформація про вартість продукції є важливою для використання критеріїв оцінки діяльності та інформації з центральних органів для використання критеріїв результату в бюджетному процесі. Потрібним кроком у розвитку бюджету накопичення є розвиток системи обліку, що концентрується швидше на коштах, ніж на витратах. Наприклад, в Новій Зеландії накопичена звітність показує повну вартість програм і діяльності, включаючи капітальні кошти, які використовуються у ресурсах менеджменту та у фінансових звітах, також як і в процесі створення бюджету. У Фінляндії накопичена звітність є важливою частиною реформ, орієнтованих на результат. Сучасне реформування системи обліку має на меті розширити накопичені звітності у Державній адміністрації до 1998 року. Шведські агенції використовують накопичення звітності для обліку та звіту по коштах. Інші відповідні реформи включають використання розрахунку процентів для того, щоб зробити агенції більш відповідальними за управління грошима та позикову модель для інвестицій за стабільних активів. На додаток до цього Франція, незважаючи на її традиційну позицію RCB (раціоналізація бюджетного вибору), визнає потребу в покращенні інформації по коштах для


того, щоб зробити інформацію про діяльність більш сумісною. Між країнами членами ОЕСР здається існують такі стратегії у розвитку інструментів фінансового менеджменту для підтримки ефективності менеджменту: 

Створення бюджету, звітність та аудит розвиваються окремо або явно не пов’язані; які

залежать від того, де ухвалено ініціативу (тобто всередині чи поза виконавчою силою), та як близько співвідносяться різні процеси. Наприклад, Міністерство фінансів Данії розвиває бюджети, пов’язані з діяльністю тоді, як Рада аудиторів оцінює діяльність. 

Система звітності використовується, як центральна основа для системи бюджету та

аудиту. Швеція концентрується перш за все на діяльності по створенню бюджету. Зараз система звіту про діяльність планується, що вона стане базою, яка буде визначати підходи до бюджету та аудит. 

Одночасна розробка програм створення бюджету, обліку та аудиту. У Новій Зеландії

розробка бюджету, системи обліку, і аудиту є невід’ємною частиною ефективності менеджменту. Австралія також робить серйозну спробу розвивати ці складові одночасно. Вибір цих стратегій, можливо, визначається зовнішніми змінними, а не очікуванням. Однак, суперечливим є те, що їх зображають, як стратегію; насправді, вони більш точно є прикладами розвитку. Аудит також є ключовою сферою в забезпеченні ефективності менеджменті діяльності, яка описує всі зміни у створенні бюджету та звітності. Багато країн розвивають оцінювання програм та огляди, які можуть бути пов’язаними з політичними та бюджетними циклами на додаток до організаційних практик аудиту. На завершення скажемо, що досвід в зв’язку з менеджментом діяльності з політикою та бюджетними циклами показує, що 

Всі країни в дослідженні закладають певну частину інформації про діяльність в

бюджетний цикл; глибина різниці від країни до країни залежно від стратегії та сфер розвитку бюджетної, звітної та аудиторської діяльності і від різних менеджерських зв’язків між бюджетами, звітами та аудитами. 

Здатність до управління і керування аудитами діяльності є сильнішим, ніж

узгоджувальний аудит. Використання інформації про діяльність


Порівнюючи діяльність та результати оцінювання є головним кроком в ефективності менеджменту діяльності та для того, щоб зробити діяльність здатною до обрахунку, підходи різняться серед країн-членів. Однак є певні спільні риси: -

критерій діяльності лише тоді є відповідним, коли є результати надмірної або недостатньої діяльності в порівнянні з цілями

-

у більшості країн інформація про діяльність прямо не впливає на бюджет, однак:  інформація про діяльність може впливати на елементи бюджетного впровадження, як на особистому, так і на груповому рівні;  на організаційному рівні інформація про діяльність може впливати на фінансові та кадрові справи.

Бюджетна діяльність Рішення та бюджетні накопичення є основною частиною бюджетного циклу. Є дві можливі переваги для організації щодо прийняття орієнтації діяльності в бюджетному процесі: - Розмір бюджету може залежати від попередньої діяльності. - Постановка чітких явних цілей та проведення інформації про діяльність може сприяти бюджетній стабільності та результату в довготривалих бюджетних зобов’язань. Говорять, що в багатьох випадках зміна з бюджету, орієнтованого на витрати до орієнтації на діяльність не отримує результат у простому механічному причинно-наслідковому зв’язку між бюджетними накопиченнями та бюджетною діяльністю. Однак, зв’язок є непрямим, хоча досвід країн різниться в залежності від ступеня цих відносин. Нова Зеландія має найтісніший зв’язок між накопиченням та діяльністю, хоча ця орієнтація відбувається в термінах результату, а не продукції. Зміст угод про продаж між міністерствами та департаментами відбиває бюджетну відповідність в асигнуваннях. Бюджети готуються на накопичувальній базі (включаючи капітальні кошти). Інформація про очікувану діяльність (результати) та фінансова діяльність кожного департаменту публікується в звітах по окремим департаментам поряд з вимогами бюджету. У Великобританії зв’язок є слабшим. Тут цілі діяльності агентств є об’єктивно вимірюваними, а політичні та оперативні рішення, включаючи бюджетні накопичення, можуть бути зроблені частково на базі діяльності агентства в порівнянні з цілями. З іншого боку шкали, відношення між менеджментом діяльності та бюджетними справами Данії неясне, і навіть, узгодження є обмеженою.


В Австралії колишні результати живлять процеси прийняття рішень, такі як виставляння пріоритетів, хоча розподіл прямо не базується на результатах. Огляд оцінки використання програми (1994-1995 роки) показую, що результати оцінювання підтримують 77% нових політичних пропозицій та 65% заощаджень. Також на 68% дискусій в Кабінеті Міністрів впливали результати оцінювання. Однак, на рівні департаменту, здається немає зв’язку між договорами про ресурси та самооцінками агенцій. Зв’язок буде мати результат у комплексних договорах про ресурси, що широко стосуються фінансування та діяльності агентства, а не тільки операційних аспектів. Як на сьогодні, є спроба зміцнити зв’язки між договорами про діяльність робочими та корпоративними планами, бюлетенями та щорічними звітами. Це повинно гарантувати більш логічний перебіг звітності. Фінляндія розвиває результативне створення бюджетів та відповідні системи менеджменту, що поширюється на всю державну адміністрацію. З 1995 року обігові кошти агентства розподіляються відповідно до системи результативного бюджету. Як частина бюджетного процесу департаменти та агенції повинні підготувати щорічні звіти з інформацією про діяльність за результатами договорів між агенціями та їхніми міністерствами. Однак, міністерство фінансів визначає складність постановки пріоритетів завдань. В його звіті за бюджет діяльності протягом періоду 1990-1993 рік визначає зв’язки між цілями діяльності та коштами, як неадекватні, а також називає кілька інших труднощів з критеріями діяльності. Використання щорічних звітів здобуває популярність, як засіб зв’язку бюджету та інформації про діяльність. В Австралії і Швеції, Фінляндії та Канаді відбувається від бюджетів, орієнтованих на діяльність, до сильнішого акценту на щорічних звітах. Причиною зміни є концентрація на бюджетних проблемах, яка примушує тих, хто ухвалює рішення концентруватися більше на зменшенні кількості, ніж на асигнування діяльності. Деякі країни також спробували багаторічні бюджети, як засіб концентрації для досягнення фінансової стабільності, яка потрібна для довшої перспективи завдань діяльності (тобто Данії, Канади та Швеції). Однак, ця мета є важкою в часи бюджетних потрясінь, коли фінансова непевність робить складним забезпечення ресурсами протягом певного часу. В Данії фінансова стабільність забезпечується найбільш обмеженій основі для вибраних агенцій в обмін на цілі спеціального розвитку та зростання діяльності. Однак, ця спроба фінансової стабільності також викликає проблему, і тому що її зміст чітко невизначений, і через зменшення ресурсів договори зменшують гнучкість щодо нових ініціатив та щодо зменшення


громадських витрат. У Швеції економічний спад не надав можливості ухвалити трьохрічні бюджетні зобов’язання для агенцій. Як висновок: -

витрати також важливі, як бюджетна директива;

-

зв’язок між діяльністю та бюджетом є непрямим та часто піддається впливам, а не є прямим та автоматичним;

-

бюджетний тиск зміщує використання інформації про діяльність до оцінювання, ґрунтованого на фактичних величинах.

Оплата ефективності діяльності Загальна ініціатива для покращення діяльності є забезпечення фінансових премій та стабільної роботи для тих, хто досягли особистих чи організаційних цілей діяльності. Однак, в деяких країнах плата за діяльність перебуває під тиском через фінансові проблеми (наприклад, в Канаді). В Новій Зеландії санкції в головних договорах про виконавчу діяльність стосується більше всього оплати за власність та діяльність, що стосується контрактів про роботу з державною комісією надання послуг. В Данії робітники ділять надлишок продуктивності і є спеціальна схема оцінювання для менеджерів. У Великобританії плата за власність та діяльність для головних виконавчих агенцій прив’язана до щорічного договору про діяльність. Оплата за ефективність діяльності буде встановлена, як ключовий аспект ефективності менеджменту на всіх рівнях штату працівників. В Австралії рекомендуються певні дії для покращення особистої ініціативи в діяльності програми від простого визнання, що робота зроблена до гарної оцінки діяльності та оплата за неї, та до премій для працівників за ефективність діяльності на робочому місці. В Фінляндії міністерство фінансів розвинуло систему бонусів за продуктивність груп, яка тісно пов’язана з діяльністю. У деяких агенціях цей підхід має результатом покращення менеджменту з більшим залученням всього персоналу агенції. Фінансова та адміністративна гнучкість Загалом, контракти про діяльність та зміни в правилах та інструкціях пробують зробити діяльність придатною для обрахунку, як ініціатива управляти краще, для того, щоб краще діяти менеджери підвищили гнучкість в розподілі кадрових та фінансових ресурсів та в нагородженні персоналу. На цьому рівні активності існує гнучкість в організації завдань та функції, як в Швеції, Данії, Канаді та Австралії.


В Австралії організаційні ініціативи допомагають ефективному використанню ресурсів. Департаменти можуть переносити в майбутні бюджетні роки невитрачені поточні кошти та перевитрати покривається з асигнувань наступного року. Також є ініціативою для департаментів накопичувати прибутки і реалізувати надмірні активи через договори про ресурси з департаментом фінансів для збереження відсотку таких прибутків. В Данії деякі агенції отримують пакетне асигнування, що покриває і зарплати, і поточні кошти. Це дає агенціям достатню гнучкість для розподілу ресурсів. Агенції вільні використовувати менші додаткові прибутки, а деякі мають мережові асигнування, гнучкість до набуття прибутків завдяки новим ініціативам. Агенції можуть приносити до 10% в наступний бюджетний рік. Розвиток систем ініціатив, що пов’язані з діяльністю здається є більш особливими, ніж інші ініціативи для розвитку діяльності такі, як визначення критеріїв діяльності та системи аудиту. Поштовх до покращення діяльності за обмежених ресурсів означає, що комунальні послуги потребують пошуку шляхів для менеджерів та робітників, щоб зробити використання ресурсів більш ефективним. Насправді, чим менше ресурсів, тим більша потреба гнучкості у розподілі та управлінні цими ресурсами. З цього погляду, гнучкість щодо ресурсів кадрів та адміністративна гнучкість є важливими аспектами в стратегії ефективності менеджменту. Однак, може бути розподіл ролей та діяльності між департаментами фінансів та кадрів не сприяє усвідомленню цих справ, як частини широкого підходу до ефективності менеджменту . Техніки орієнтованого на результат менеджменту Низка технік орієнтованого на результат менеджменту, розвинена та розширена для створення спрямовуючої сили для більш ефективного ефективності менеджменту. Деякі з цих технік є контрактами про діяльність, менеджментом ризиків, ринковими випробуваннями та конкуренцією. Контракти та угоди визначають відповідальність, механізми звітності та інформаційні потоки. У Новій Зеландії існує щорічний договір про діяльність між міністрами та головними виконавчими органами, які прямо підзвітні міністру. Щорічний договір про продаж продукції між міністром та департаментом або агенцією доповнює його. Відмінність між наданням послуги (товару) чи здійснення політики (результату) пояснює звітність. Департаменти чи агенції є відповідальними за продукцію, міністри – відповідальні за результати. Договори про продаж визначають продукцію, яка має бути придбана так само, як терміни і умови продажу такі, як процедури моніторингу, внесення змін та звітності.


У Великобританії рамковий документ визначає для кожної агенції головне завдання та відповідальність міністра і голови виконавчого відділу. Додатковий щорічний договір про діяльність між міністром та головою виконавчого відділу визначає цілі діяльності для агенції. Встановлення цілей є відповідальністю міністра. Агенції підзвітними через квартальні звіти міністра і через щорічні – парламенту. В Австралії договори що ресурсів стосуються певних аспектів обігових коштів, а не діяльності програми. Наприклад, повинно бути узгоджено зменшення обігових коштів (штат), як результат фінансування нової комп’ютерної системи. Корпоративне планування, менеджмент програм та створення бюджету і критерії діяльності асоціації повинні зменшити неадекватну відповідальність, що виникає через неправильну постановку цілей. В

Канаді

бізнес-плани

департаментів

є

ключовими

документами

у

визначенні

відповідальності та означенні звітності. Бізнес-плани включають перешкоди, напрямки для певного року плюс два роки, стратегії, дії, кошти; головну мета, проміжні цілі та критерії діяльності для оцінки результатів програми та інформації про діяльність, сконцентрованої на важливих послугах та продуктах. У Данії підхід контрактного менеджменту є головним внеском до ефективності менеджменту. Чотирьохрічні контракти, що включають погоджені цілі діяльності, обговорюються між спеціальними агенціями та міністерством-патроном і щороку проводиться моніторинг міністерством фінансів та міністерством-патроном. З іншого боку, у Швеції стосунки між міністерствами та агенціями не базуються на формальних контрактах про діяльність, але на регулярних діалогах між міністрами та головами агенцій, де визначаються цілі і результати. Встановлення орієнтирів є спеціальним засобом, який деякі країни (наприклад, Австралія, але також Данія

та Фінляндія) використовують

для

порівняння їхньої

діяльності

з

організацією-еталоном. В Австралії встановлення орієнтирів для кращої діяльності повинно бути невід’ємною частиною планів менеджменту всіх головних агенцій з надання послуг. Багато департаментів та агенцій визначають орієнтири в різних операційних процесах та результатах у порівнянні з іншими агенціями та відповідними організаціями приватного сектору. В Данії та Швеції національна статистика щодо рівня продуктивності та результату публікується, порівнюючи окремі місцеві органи влади за низкою критеріїв. Вони служать орієнтирам та точкою відліку для рішень на місцях, а не для визначення відповідних рівнів


діяльності. Як і в Австралії, визначення орієнтирів може, навіть, базуватися на міжнародних порівняннях. Можна сказати, що визначення орієнтирів є не так технікою, як спосіб мислення. Він надає перспективу менеджменту через навчання від інших шляхом погляду за межі організації, тип послуги, рівень управління чи, навіть, саму країну для визначення можливостей покращення діяльності. Діяльність офіційних комісій з порівняльних досліджень є одним з показників ментальності, орієнтованої на визначення цілей. В Фінляндії є кілька досліджень, що порівнюють Фінляндію з іншими країнами-членами (Puoskari, 1996; Naschold, 1995; Ministry of Finance, 1993). На додаток до цього міжнародні порівняння надають інформацію, в полі якої країни є країнами-етелонами (Trosa, 1995). Типи ефективності менеджменту діяльності Вважається, що три головних завдання ефективності менеджменту (тобто менеджмент і покращення, звітність і контроль та бюджетні заощадження) визначають важливі аспекти процесу модернізації і впливу вибору на впровадження політики ефективності менеджменту, ці три завдання можуть створити різні типології ефективності менеджменту. Дослідження щодо всіх країн-членів мають всі три завдання, але з різною ступінню вираженості. Більше того відповідна вираженість може змінюватись протягом часу згідно з зовнішніми пріоритетами такими, як криза чи серйозний бюджетний дефіцит. Менеджмент діяльності, що базується на цих завданнях, допускає логічне впровадження, яке означає, що метод впровадження (система інформації про діяльність, техніки фінансового менеджменту та техніки для підтримки результату більше схиляються до одного результату, ніж до іншого). Ефективність менеджменту посилює менеджмент та покращує постановку завдань До тієї міри, що точна стратегія покращення визначає вибір методів, технік та підходів, вона базується на наступних елементах: 

Тиск конкуренції задіює більше ринкових досліджень, здатність до конкуренції та визначення орієнтирів;

Інформаційні системи мають бути складними для забезпечення різних внутрішніх потреб, аж до дуже деталізованого рівня. Концентрація повинна бути на корпоративних планах та стратегічному плануванні. До тієї міри, що стратегічні інтереси, поставлені на карту чи є конкурентне середовище, багато що з інформації про діяльність може залишатися


конфіденційним, лише зі звичними зведеннями, що є доступними для зовнішнього використання; 

Діяльність щодо створення бюджету концентруватиметься на продукції на / чи результатах для стимуляції орієнтації на результат. Звітна діяльність концентруватиметься на підвищенні поінформованості про кошти;

Аудиторська діяльність буде організована, як самооцінка всередині стратегії і самопокращення;

Система ініціатив повинна бути утворена для поліпшення та створення мотивації для цього, включаючи дозвіл на збереження процентів з прибутків (щодо економії ефективності та дієвості), плату за діяльність та гнучкість (розподіл ресурсів, процедури та структурні заходи);

Підхід знизу вверх, базований на добровільних засадах буде використано і може бути доповнено деяким керівництвом згори вниз. Багато ініціатив можуть бути спеціальними.

Ефективність менеджменту посилює звітність та завдання контролю Тут центральна перспектива є іншою. Підсилення буде спрямоване на різну низку ключових методів та технік: 

Буде потреба виконувати, проводити моніторинг, контроль та оцінювати договори про діяльність. Отже, контракти будуть засобом організації механізмів звітності та контролю;

Прості та прозорі системи інформації про діяльність будуть брати інформацію в контрактах та з функцій звітності та контролю. Індикатори діяльності будуть доступні громадськості та стануть частиною загального діалогу;

Існує концентрація на аудиті зі спеціальною увагою на аудиті даних та інформації про діяльність. Зовнішні та внутрішні аудити і їхнє взаємовідношення є важливим для покращення процедур звітності і контролю;

Лише коли механізми звітності та контролю визначені існує можливість для обговорення ініціатив таких, як поділ бюджетних прибутків, плата за діяльність та підвищення гнучкості;

Підхід зверху вниз стане джерелом порад, оскільки є важливим, щоб базові механізми були обумовлені в загальних умовах. Законодавча основа дозволяє обов’язковий та широкий підхід.

Ефективність менеджменту посилює завдання заощадження


Знову головні передумови є іншими і вимагають різну систему стратегічних елементів. 

Головною відмінністю є концентрація на витратній стороні операції;

Інформація про діяльність буде швидше ключовим додатком, ніж ключовим елементом в бюджетному процесі;

Інформаційні системи будуть концентруватися на витратах та коштах;

Ринкові дослідження будуть шукати найдешевші рішення, що не обов’язково будуть найкращими;

Лише маленький відсоток прибутку буде повертатися тим, хто заощаджує;

Підхід повинен бути зверху вниз обов’язковим та систематичним, тому що заощадження не пропонується вкладниками спонтанно.

Чи є всі ці три типи ефективності менеджменту сумісними тоді, як завдання доповнюють та посилюють одне одного, методи техніки та підходи також мусять доповнювати та підсилювати одне одного. Все ж тип заощаджень, напевно, не може бути зміненим довільно. Однак, в цьому випадку підхід знизу вверх не буде мати великого застосування. Цей аргумент посилює шведський досвід, коли підхід знизу вверх до ефективності менеджменту сприймається, як не повністю ефективне в досягненні значних бюджетних скорочень. Тип менеджменту та покращення вимагає великої кількості даних та інформації, яка потім повинна бути поширена внутрішнім порядком для менеджерів. Тут система інформації про діяльність є складною та вимогливою і залишається, в більшості, конфіденційною, коли присутній стратегічний чи конкурентний елемент. З іншого боку, тип звітності та контролю вимагає простої та прозорої інформаційної системи, яка також доступна громадськості. Хоча одне не включає інше і просте може бути отримане з більш складного, існує потенційний конфлікт. Також можуть бути певні причини у використанні механізмів мотивації для підтримання двох завдань. Гнучкість та автономія, бюджетні премії та плата за діяльність застосовується для покращення діяльності. Покращена діяльність, як нагороду, отримує всі вищеперераховані фактори. Згідно з одним з типів ефективності менеджменту , гнучкість та автономія є передумовою, тоді як згідно з іншим типом є можливим наслідком. Іншими словами, менеджмент та покращення (перше завдання) та звітність, і контроль (друге завдання) в деякому сенсі взаємопосилюють одне одного, а в деякому – послаблюють. Ці протиріччя чи компроміси не можна перебільшувати. Досвід показує, що змішані типи ефективності менеджменту використовуються часто просто тому, що існує комбінація завдань та низка


стратегій впровадження, яка має бути взята в розрахунок. На практиці, комбіновані моделі повинні мати потенціал для обопільного посилення ефективності менеджменту . Елементи оцінювання та уроки на майбутнє Чи можливим для інших країн є винесення уроків з досвіду десяти країн-членів, що обговорюються у даному звіті? Кілька елементів заважають узагальненню з дослідження десяти країн. По-перше, ці десять країн не були вибрані випадково, але через їхню концентрацію на менеджменті діяльності. Є систематичні ознаки, що роблять ці країни відмінними від інших не включених у дослідження. Це робить предмет проблеми та рішення щодо ефективності менеджменту іншими, ніж в країнах, не охоплених даним дослідженням. По-друге, обмежений час з впровадженням реформ у країнах досліджень робить складним визначення довготермінових впливів ефективності менеджменту. По-третє, невелика кількість країн самостійно оцінили свій менеджмент діяльності, що робить складним оцінку даного дослідження. Культурні, політичні та адміністративні відмінності також є складністю для узагальнення. Різні адміністративні та політичні культури концентруються на різних елементах і мають різні інституційні та процедурні угоди. Є англо-американська традиція, яка відрізняється від північної,

континентальної

та

латинської.

Практичний

та

теоретичний

вплив

англо-американської парадигми є відчутним та орієнтованим великою мірою на менеджмент діяльності. Північна модель є відмінною від англо-американської моделі. Але історія заможності та субсидування також концентрується на діяльності. Ці дві моделі, здається, контрастують з континентальною (держава-права) та латинською традицією, які оперують в культурах громадських послуг, які більш управляються законом і більшою прив’язаністю до правил. Як гіпотеза, табл.2 зображає різні групи країн згідно з їхніми культурними та адміністративними ознаками і їхнім менеджментським підходом.


Табл.2 Групи країн-членів ОЕСР відповідно до їхнього акцентів в області менеджменту Англо-америка

Скандинавськ

Континентальна

нська

а

(держави права)

Менеджмент

Нова

Зеландія, Швеція,

діяльності

Австралія,

Фінляндія,

Великобританія,

Данія

Канада,

Латинські

Нідерланди

США,

Ірландія Змішаний тип

Норвегія

менеджменту

Австралія,

Бельгія, Франція

Німеччина, Швейцарія

Правила і

Португалія,

норми

Іспанія,

менеджменту

Італія

Греція,

Хоча є кілька можливих відмінностей, можна зробити кілька загальних висновків та інших країн дослідження. Вибір стратегій ефективності менеджменту є загалом позитивним елементом в процесі модернізації. В країнах, що явно і неявно оцінюють реформи ефективності менеджменту, ефективності, дієвості та поінформованості щодо коштів можна покращити. Збільшена ясність щодо відповідальності на політичному міністерському рівні та рівні агенцій і відносна прозорість звітності також вважається перевагою. Незважаючи на різні зиски, залишається проблема визначення пріоритетів та пропонування ініціативи. Менеджерська гнучкість, децентралізація та делегування повноважень повинні покращити ефективність та дієвість. Все ж розконцентрація політики щодо надання послуг не веде до ігнорування стосунків між політикою та організаціями. Елементи конкуренції та контракту також покращують діяльність. На додаток до цього багато країн зазнають труднощів у розвитку гарних інформаційних систем діяльності. Однак, багато випадків показують, що надання внутрішнього підсилення інформаційним системам таке, як через внутрішні консультації, аудити власної діяльності та залучення зацікавлених сторін має результат в кращій інформації про діяльність.


Нові шляхи розвитку в стратегіях ефективності менеджменту належать до коректування та адаптації попередніх виборів. Наприклад, є загальна стратегія покращення систем оцінки критеріїв діяльності. Якість критеріїв також може бути покращена. Більше того, це вимагає більш систематичного використання інформації про діяльність у сферах таких, як формулювання бюджету та оплата діяльності на робочому місці забезпечують ці критерії, які будуть краще інтегровані до існуючих процедур і звітностей про інформаційну діяльність (внутрішню та зовнішню). Існуючі проекти та практики ефективності менеджменту поширюються на всі види урядової діяльності включно з поширення на різних урядових рівнях (від агентств до міністерств), а також у ширшому бюджетному діапазоні (від поточних витрат до грошових переведень-трансферів). Самооцінка є іншим ключовим елементом, що підсилюватиме знання, право власності та взагалі практику управління продуктивністю. Такі допоміжні методи, як контракти та контрольні тестування, теж будуть застосовуватися ширше з метою збільшення продуктивності. Врешті-решт, існує базове припущення, що процес розвитку управління продуктивністю теж є предметом оцінювання. На закінчення, розвиваючи стратегію ефективності менеджменту, всі ці підходи, питання та міркування можна звести до таких основних принципів: - потрібен час для розробки хорошого інструменту вимірювання ефективності; - країни мають визначити цілі та розвивати практики, які відповідають цілям; - основні підходи до впровадження ефективності менеджменту (наприклад, зверху-вниз чи знизу-вверх, копмлексного чи часткового, систематичного чи спеціального, де-факто чи де-юре) мають вибиратися відповідно до потреб і ситуації у кожній окремій країні; - введення механізмів ефективності менеджменту повинно привести до певних змін і “відповідати за щось”.


ЛІТЕРАТУРА BEETHAM, D. (1991), The Legitimation of Power, McMiilan, London. KLAGES, H. (eds.). (1995), “Quality Improvement in German Local Government”, in C. Pollitt, G. Bouckaert Quality Improvement in European Public Service, Concepts, Cases and Commentary, Sage, London. KOOIMAN, J. (Ed), (1993). Modern Governance: New government-society interactions, Sage. London. The world's best public sector? “Final Report International Public Management Comparison Project”, Finnish Ministry of Finance (1993), Helsinki. NASCHOLD, F. (1995), “The Modernisation of the Public Sector in Europe. A Comparative Perspective on the Scandinavian Experience”, Finnish Ministry of Labour, Helsinki. OECD (1994), Performance Management in Government: Performance Measurement and Results-Oriented Management, Occasional Papers Public Management No. 3, OECD, Paris. POLLITT, C. (1993), Managerialism and the Public Services, Blackwell, Oxford. PUOSKARI, P. (1996), Transformation of the Public Sector; A Comparative Study of the British and Finnish Developments from the late 1970s to the early 1990s, Finnish Ministry of Finance, Helsinki. RABIN, J, (Ed.), (1992), Handbook of Public Budgeting, Marcel Dekker, New York. RUBIN. I, (Ed,), (1988). New Directions in Budget Theory. SUNY-Press Albany, New York. TROSA, S. (1995), Moderniser l'Administration, Comment font les autres? Approche Comparative des Stratégies de Modernisation des Administrations en France, au Royaume-Uni et en Australie, Éditions d'Organisation, Paris, WRIGHT, V. (1992), Public Administration in the Nineties, Trends and Innovation. Introduction of the General Rapporteur, Paper presented at the XXIInd International Congress of Administrative Sciences, Vienna, July.


АВСТРАЛІЯ Резюме Австралія надає особливого значення інформування про ефективність, вважаючи її невід’ємною частиною реформування державного управління. Метою цих реформ є розподілення

управлінських

обов’язків

у

поєднанні

з

одночасним

забезпеченням

відповідальності через встановлення цілей та звітування про ефективність. Кожний департамент чи агентство зобов’язані надавати інформацію про ефективність щорічно у своєму звіті для Парламенту. Значний наголос було зроблено також на оцінку ефективності (результативності) програм шляхом вимоги поточних оціночних планів від департаментів та їхню інтеграцію в управлінський та бюджетний процес. Головним аспектом ефективності менеджменту є зміни до бюджетного процесу, які вносяться з метою забезпечення додаткової управлінської автономії разом з жорстким зобов’язанням діяти у рамках виділених ресурсів та розширеної відповідальності за продуктивність. Центральними елементами останніх урядових рішень були відданість справі поліпшення якості послуг та переорієнтація програм з метою досягнення більшої відповідності потребам клієнтів. Зараз триває робота над розробкою Хартії урядових послуг. Особливий наголос робиться на контролі за ефективністю, застосовуючи кілька різних ініціатив. Конкуренція у її різноманітних формах, включаючи маркетингові тестування та тендерне укладення контрактів, привертає дедалі більше уваги, як засіб підвищення якості економіки, ефективності та здатності послуг до реагування на потреби клієнтів. Розмежування

клієнт/постачальник

використовується

для

реструктуризації

програм

соціального забезпечення та зайнятості населення, яка спрямованна на поділ між наданням послуг та формуванням політики у департаментах соціального забезпечення та зайнятості населення, освіти, спорту та молодіжної політики.


Завдання та підходи Головною метою ефективності менеджменту є поліпшення звітності та результативності діяльності державного сектору. Підвищення державного сектору разом із більшою його здатністю реагувати на запити клієнтів також є важливими цілями. Ефективність менеджменту більше зосереджується на сприянні перерозподілу ресурсів, намагаючись використовувати їх якомога ефективніше, ніж на пошуку шляхів прямої економії бюджетних грошей. Значний обсяг робіт було виконано з метою прояснення та детального викладу концепції звітності, що лежить у підґрунті реформ. Їх результатом стало офіційне звернення щодо звітності у державному секторі. Це звернення розглядає звітність державного сектору у широкому контексті, який включає Парламент та зовнішні перевірки. Воно також переформульовує фундаментальний принцип австралійської системи урядування, який полягає у тому, що відповідальність за політику лежить на уряді, а не на чиновниках, що не обираються. Таким чином, державні службовці підзвітні чинному уряду, який, у свою чергу, підзвітний Парламентові. Ця концепція звітності не передбачає просте надання інформації чи відповідей на питання, вона включає у собі встановлення цілей, звітування про результати та відповідальність за стан речей включно з відповідними санкціями чи заохоченнями. Правильна звітність, однак, перебуває під загрозою нездатності визначити цілі та призначення організацій та програм. Передбачається, що корпоративне планування, управління програмами, укладення бюджету та подібні механізми мають зменшити цей ризик. Ще одна загроза процесу звітності полягає у надмірній кількості складних механізмів звітності. Практика діяльності у сфері управління продуктивністю були вироблені останніми роками як результат дюжини основних ініціатив політики реформ. Ці ініціативи поєднували широкий діапазон підходів, які були впроваджені у державному секторі. Ці всебічні реформи були розроблені на рівні найвищого керівництва, але їхнє впровадження було досить гнучким. Так, окремі департаменти брали на себе відповідальність за розробку систем вимірювання та управління продуктивністю. Хоча реформу ефективності не можна охарактеризувати як правову, надання їй солідного правового базису вважається за необхідне. Так, парламент зараз розглядає проект нового


Закону про фінансове управління та звітність. На додаток до регулювання фінансового контролю, законопроект має на меті підсилити як внутрішню, так і зовнішню звітність через зобов’язання управлінців найвищої ланки: -

заснувати ревізійні комітети у їхніх агентствах;

-

впровадити плани контролю за зловживаннями;

-

звітувати про свою ефективність управлінні їхніми агентствами раціонально, ефективно та етично.

Департамент фінансів несе головну відповідальність за розробку та впровадження основних програм ефективності менеджменту, включаючи Програму поліпшення фінансового управління та Програму управління та бюджету. Управлінська дорадча комісія та підпорядкований їй Дорадчий комітет поліпшення управління (ДКПУ) відіграють значну роль в управлінських реформах та поширенні провідних практик в австралійському державному секторі. Останніми ініціативами ДКПУ були вправи з контрольного тестування послуг та фінансового управління, робота над контрактами у Австралійській публічній службі (АПС) та розробка і використання систем вимірювання якості. Окрім цього, ДКПУ розробив електронну базу даних перспективних інноваційних практик “Інновації АПС онлайн”. Механізми вимірювання ефективності Вимірювання і контрольне тестування ефективності є центральним елементом австралійських реформ. Департаменти та агентства докладали істотних зусиль до розробки систем вимірювання ефективності впродовж останніх кількох років. При цьому застосовувалися заходи всіх типів, як якісні, так і кількісні, включаючи результат, обсяг роботи, внесок у неї та міра якості послуг, але наголос було зроблено на розробці вимірювання результатів. Урядові департаменти та агентства зобов’язані випускати фінансові звіти за накопичувальним принципом, зосереджуючись в основному на собівартості наданих послуг. Це розглядається як розширення роботи, виконуваної задля підвищення якості інформації про продуктивність. Департамент фінансів замовив в останні роки два незалежних дослідження інформації про ефективність (“Ефективна звітність у бюлетенях Програми продуктивності” підготовлений Сью Фаннел у травні 1993 року; “Звітність про ефективність щорічних звітах Співдружності” підготовлений DGR Consulting у лютому 1995). Обидва огляди знайшли проблеми у цій галузі.


Головний висновок огляду 1995 року полягав, в принципі, у тому, що якість інформації про ефективність, яку надають щорічні звіти, є поганою. Більшість звітів описували діяльність та ініціативи агентств, а не результати цієї діяльності. Аналіз питань соціальної справедливості теж зводився до діяльності агентств. Огляд 1993 року теж виявив недостатнє висвітлення у звітах результатів діяльності. Він також вказував на велику кількість варіацій того, яким чином цілі, стратегії, інформація про ефективність та результати були визначені та прозвітовані, у той час, коли відчувався брак інформації порівняльного характеру, яка б дозволила побачити ефективність програми у термінах часу, цілей, у порівнянні з іншими програмами та за окремими контрольними показниками. Дослідження постійного Комітету Сенату з питань фінансів та державного управління (“Документація та процедури Бюджетного комітету”, квітень 1991) містило критику стосовно якості інформації про ефективність, але припускало також, що мали місце й неабиякі успіхи, які спрямовували до “публічної звітності щодо величезних обсягів інформації про цілі, філософію та результати кожної з програм та підпрограм”. Дослідники відзначили, що деякі дані були неточними, давали викривлену картину ефективності та не відбивали успіх агентства у досягненні його цілей. Комітет припускав, що інструкції Департаменту фінансів та сильніші механізми аудиту та оцінювання спричинять більш систематичний та послідовний огляд звітів про продуктивність. Вміст та спрямованість інформації, що надається Парламенту у бюджетному контексті, розроблялися та вдосконалювалися у результаті діалогу між парламентськими комітетами та Департаментом фінансів. Найсуттєвіше дослідження інформації про ефективність було здійснено у 1995 році. Дослідження інформації про ефективність – це систематичний та всебічний процес, що розглядає всі департаменти Співдружності та деякі агентства. Метою дослідження є встановлення якості та ясності цілей та інформації про ефективність та пропонування вдосконалень чи їх стратегії там, де це необхідно. Кожна програма у кожному департаменті буде досліджена до того рівня, на якому публічно звітується про ефективність (зазвичай це підпрограмний рівень). Дослідження були проведені у чотирьох департаментах у 1995-96 роках: у тодішньому Департаменті здоров’я та соціальних послуг, Департаменті еміграції та етнічних справ, Департаменті здоров’я та регіонального розвитку та Департаменті у справах ветеранів. Як


результат, було внесено чимало вдосконалень до інформування про ефективність у цих департаментах, розробляються також нові стратегії. Десять департаментів беруть участь у дослідженні 1996-97 років, всі інші візьмуть участь у дослідженні 1997-98 років. Щорічні звіти тепер є основним звітним документом про ефективність менеджменту. Агентства зобов’язані надавати інформацію, яка б дозволила Парламенту скласти повноцінну думку про ефективність агентства. У травні, на чотири місяці раніше, ніж раніше, як частина бюджетного процесу, видаються щорічні звіти, які тепер включають інформацію про ефективність, яка раніше включалася до бюджетних документів, знаних як бюлетені Програми ефективності. Інструкції до щорічних звітів були нещодавно переглянуті таким чином, щоб зосередити звіт на результатах та зменшити кількість інформації про діяльність, якої вимагали попередні інструкції. Очікується, що встановлення контрольних показників стане невід’ємною частиною управлінських планів в усіх основних агентствах-надавачах послуг. Як результат, значне число департаментів та агентств встановили контрольні показники багатьох операційних процесів та результатів у порівнянні з іншими агентствами та відповідними організаціями у приватному секторі. Інші пов’язані зі встановленням контрольних показників дії включають: - Встановлення контрольних показників діяльності підприємств федерального уряду та урядів штатів через використання стандартизованих індикаторів продуктивності. - Дослідження контрольних показників чотирьох основних агентств, які надають послуги, у таких спільних галузях, як обробка скарг, контроль за заборгованістю та обробка даних про витрати. - Розробка порівняльних індикаторів ефективності для різноманітних послуг, які надаються урядами штатів, як частина дослідження надання послуг федеральним урядом та урядами штатів. Ефективність різних надавачів послуг була опублікована в основних спеціалізованих виданнях, ця інформація постійно оновлюватиметься. Якість послуг Незважаючи на те, що не існує центральної ініціативи стосовно якості послуг на рівні Співдружності, вона (якість послуг) є постійно присутньою у бюлетенях та публікаціях міністерств та центральних агентств. Багатьма агентствами, особливо тими, що надають послуги соціального забезпечення, був проведений значний обсяг роботи зі встановлення


стандартів послуг, механізмів надання клієнтам консультацій, вдосконалення доступу до послуг та надання більшого їх вибору. Якість розцінювалася здебільшого як прихована частина управління продуктивністю та інформації про неї, а не як окремий компонент ефективності програми. Департамент фінансів надає вказівки до вдосконалення якості послуг через публікацію двох документів: “Якість для наших клієнтів: Вдосконалення для майбутнього” та “Стандарти якості послуг в австралійському державному секторі”; а також через обмін інформацією про перспективні практики. Уряд нещодавно ініціював роботу над розробкою (спільно зі споживачами) Хартії урядових послуг. Хартія міститиме критерії продуктивності, що забезпечать споживачів інформацією про їхні права та рівень послуг, на який вони можуть розраховувати. Аналіз ефективності Оціночна стратегія діє з 1988 року. Головними завданнями стратегії є:  забезпечити кращу інформаційну базу, яка б допомогла менеджерам відділів покращити виконання програм;  допомогти уряду в прийнятті рішень і встановленні пріоритетів, зокрема в бюджетному процесі; і  сприяти удосконаленню звітності перед парламентом і громадськістю. Відділи повинні оцінювати усі основні програми на основі трьох- і п’ятирічних циклів та розробити селективний оціночний план, який показує, яким чином часові проміжки і ключові питання мають бути відбиті в кожній оцінці. Усі нові пропозиції, внесені у бюджетний процес, повинні супроводжуватися оціночним планом. Очікується, що результати оцінки стануть надбанням громадськості. Оціночна стратегія наголошує на самооцінці департаментами й агенціями. Департамент фінансів проводить нагляд за процесом і домовляється з департаментами щодо оцінок, включених до селективних оціночних планів. Департамент фінансів бере участь у певних оцінках і надає поради щодо технік оцінки.


Наголошувалось також на необхідності проводити оцінку надання порад щодо політики, а також розробки програм і постачання послуг. П’ять Оглядів менеджменту політики (ОМП) було проведено у 1992-1995 рр., усі в центральних агенціях. Ці огляди розглядали конкретні справи і проводилися видатними особами з-поза меж відповідного департаменту. Під час великого обговорення, яке відбулося у 1995 р. для аналізу такого підходу, було показано, що ОМП є правильним управлінським знаряддям і профільні департаменти оголосили про свої наміри проводити такі розгляди. Потреба поточного моніторингу надання порад щодо політики, яке має доповнювати періодичні оцінки, також була визнаною і розглядається як частина вже згадуваної інформації про ефективність. Австралійське національне бюро аудиту також відіграє роль в догляді за виконанням. Наголошуючи на самооцінці, воно може доглядати за адекватність таких методів оцінки і глибину оцінювання в департаментах й агенціях. У 1991 році АНБУ поінформувало про оцінювання програми APS. У 1992 і 1993 рр. проводилася більш детальна експертиза оцінки програм у певних департаментах. Чинне законодавство забезпечує перевірку продуктивності, яка включає експертизу економності й ефективності функцій і процедур. Також можуть проводитися широкомасштабні перевірки ефективності діяльності, якщо остання характерна більше ніж для одного агентства.

На практиці перевірки продуктивності, оцінюючи

передбачені й непередбачені наслідки програми, можуть перерости в суперечливі питання щодо ефективності. Хоча мандат на контроль за урядовою політикою не видається. Близько 30 % ресурсів Бюро призначаються для перевірки продуктивності, при цьому цифру планується збільшити до 50 %. Інформаційне забезпечення Фінансування системи ефективності менеджменту Зміни до бюджетного процесу є ключовою частиною ефективності менеджменту. Інформація про ефективність широко використовуються для просвітлення бюджетних рішень, оцінки використовуються для підтримки нових пропозицій і заощаджень, а спеціальні угоди по ресурсах є комплементарним засобом у бюджетному процесі. Зміни до бюджетного процесу наголошують на умові інформації про ефективність для бюджетного менеджменту департаментів, для переговорів із Департаментом фінансів, для обговорення бюджету кабінетом і для звітності перед парламентом. Система попереднього оцінювання вказує передбачені асигнування на три роки вперед.


Нові пропозиції мають супроводжуватися постановкою цілей, шкалою вимірювання ефективності і планом майбутніх оцінок. Огляд вживання оцінок у бюджетному процесі 1994-1995 рр. показав, що результати оцінювання підтримали 77% нових пропозицій щодо державної політики і 65% пропозицій щодо заощадження. На рішення кабінету вплинула також оцінка результатів 68% пропозицій. Це було суттєвим покращенням результату у порівнянні із таким же дослідженням бюджетного процесу в 1993-1994 рр. Ресурсні угоди є угодами між Департаментом фінансів та іншими департаментами чи агенціями щодо постачання ресурсів в обмін на дії або стимул до дій тощо. Вони додають гнучкості поза тим, що є зазвичай можливим в рамках бюджетного процесу, і є комплементарним до бюджетного процесу менеджерським засобом.

Як правило, вони

врегульовують такі питання, як розпорядження коштами, що надійшли від видатків клієнтів, використання надлишкових недоходних активів, підтримка затратних щодо робочої сили програм, фінансування майнових витрат та менеджмент поточними фінансовими запитами, що виходять за межі бюджетних домовленостей. Кількість ресурсних угод зросла більше ніж удвоє після 1991 року, збільшуючи кількість нових питань. Зокрема, зв’язок між ресурсними домовленостями й оцінкою агенції є недостатнім. Є потенціал, щоби цей зв’язок встановити й розширювати. Це виллється у вичерпні ресурсних домовленостей, які стосуватимуться, радше, фінансування агенції і її продуктивності, аніж тільки аспектів діяльності агенції. Оскільки чинні угоди є певною мірою інноваційними, існує значна можливість їх розширення їх використання. Оплата ефективності діяльності Потреба посилити лідерство й розвинути тривале покращення – на цьому наголошують австралійські реформи. Оплата за ефективність діяльності на найвищих рівнях є характерною для австралійського середовища останніми роками. Мета – підвищити ефективність шляхом винагородження за особисті досягнення та покарання за відверто непродуктивну працю. Остання угода про робочі місця заборонила плату за виконання роботи найвищим працівникам, продовжуючи при цьому оцінку їх роботи, і призвела до збільшення гнучкості найвищих службовців у встановленні індивідуальних ставок заробітку для високих посад. Орієнтований на результат менеджмент


Департаменти отримують значну фінансову децентралізацію через загальні асигнування поточних коштів (зарплати, кошти на експлуатацію та нерухомість). Головні наслідки цих змін повинні надати більшої гнучкості агенціям, спростити оперування поточними коштами і збільшити увагу бюджету до потреб поточних коштів. У той час, як значна децентралізація прийняття бюджетних і кадрових менеджерських рішень у напрямі від центральних департаментів до робочих (оперативних) з’явилася певний час тому, децентралізація всередині агенцій залишалася нерівною. Розширення автономії не поєднувалося із радикальними організаційними рішеннями, а вироблення політики не було відокремлене від службового впровадження шляхом створення спеціальних виконавчих структур, як у деяких країнах ОЕСР. Однак останні рішення уряду призведуть до створення бюро надання послуг (service delivery agency), яка буде надавати допомогу у соціальному страхуванні й на ринку праці і буде окремою від вже існуючих департаментів соціального страхування і праці, а також департаментів у справах освіти, виховання й молоді відповідно. Ці департаменти в майбутньому будуть зорієнтовані на надання порад і працюватимуть як замовники послуг. Бюро надання послуг буде працювати відповідно до низки службових угод із відповідними національними департаментами. Департаменти самостійно ухвалюють рішення щодо використання асигнувань поточних коштів. У відповідь на цю гнучкість вони повинні обходитися тими коштами, що призначені й надані їм у рамках системи попередніх оцінок. Департаменти можуть переносити невитрачені асигнування на наступні роки (у певних межах), а перевитрачання означатиме “позичання” з асигнувань на наступні роки. Агенція може зберігати суми до 10 млн. доларів, а в разі перевищення цього порогу потрібно укладати відповідну ресурсну угоду з департаментом фінансів. На початку 1995 року було проведено огляд врегулювання поточних коштів, він виявив такі зміни:  збільшення гнучкості агенцій у використанні поточних коштів, головним чином завдяки збільшенню лімітів перенесення і позик до 10%, а також включенню невитрачених коштів до бюджетів поточних коштів;  обмеження заявок поточних коштів у річному бюджеті і вимога до агенцій залучати частину поточних коштів, що пропонуються закласти до бюджету;  підсилення обмеження готівкових операцій через обмеження доповнень до поточних коштів поза рамками бюджетного процесу.


Корпоративні плани є важливим елементом менеджменту продуктивністю, вони фокусують на результатах і слугують для більш стратегічного менеджменту. Вони повинні окреслити майбутній розвиток департаменту, а також поставити цілі й пріоритети. Хоча досвід показує, що у той час, коли одні плани наголошують на далекостратегічних цілях, інші є більш операційними, фокусуючи увагу на дрібніших річних цілях. Міжпрограмні підходи до надання послуг і вироблення програм виникли внаслідок складність справи урядування, збільшення очікувань клієнтів щодо більш індивідуалізованих послуг, а також великої уваги менеджерів радше до цілей політики, ніж просто до внесків і результатів. Міжпрограмні підходи застосовуються у багатьох видах діяльності, метою яких є сильніше інтегрувати програми на стадії їх вироблення, постачання і/або зворотного зв’язку з клієнтом всередині агенцій або між ними. Вони заторкають питання від маленьких магазинчиків до сумісного надання послуг, від адміністративної інтеграції до об’єднання програм. Певні австралійські агенції експериментують із між програмними підходами, але наразі проведено замало аналізу сили чи слабкості цих ініціатив. Питання, що виникають з цієї діяльності, включають

вплив звітність, використання інформаційних

технологій і

відповідність систем інформації про продуктивність. Проект Управлінської дорадчої ради був початий 1995 року з метою провести перегляд поточної діяльності та вивести на світло практику, що подає надію, і визначити перешкоди і стимули до застосування міжпрограмних підходів. Змагальність розглядається як дуже важливий інструмент в управлінні ресурсами в Австралії. Вона надає менеджерам гнучкості і споживачам послуг, відкриваючи можливість альтернативних і кращих способів вести бізнес, зазвичай через перспективу конкуренції. Це не обов’язково означає передачу надання послуг до приватного сектору, але у декількох випадках призвело до того, що послуги, які колись надавалися Співдружністю, тепер надаються на іншому рівні уряду (місцевий або державний). Корисні результати цього включають збільшення відповідальності й підвищення чутливості клієнтів, а також покращення якості послуг чи продуктів. До прикладів можна віднести ринкове тестування програму комерційної підтримки Департаменту оборони, комерціалізацію Австралійської урядової служби здоров’я та шукачів праці, які мають право обирати між урядовими чи приватними помічниками.


Відносини покупець-постачальник не є новими для Австралії. Фінансові відносини між Співдружністю й Державами довгий час відображали модель відносин між покупцем

і

постачальником, при цьому покупець є агентом, який вирішує, що повинно бути вироблено чи доставлено, а постачальник є агентом, який виробляє чи постачає відповідну продукцію, але він не є відповідальним і не приймає участі у вирішенні питання про необхідність тієї чи іншої послуги. Модель “покупець-постачальник” розглядається через призму переорієнтування на результат і надання можливості поглянути, на що здатна конкурентність. Прикладами сучасних відносин покупець-постачальник в Австралії є Австралійське національне управління з виховання, яке купує послуги виховання від різних постачальників послуг; низка програм охорони здоров’я, за якими послуги купуються від імені літніх людей і інвалідів, які потребують всебічного догляду; також ініціативи менеджменту справ щодо зайнятості, послуг виховання, охорони здоров’я і пов’язаних з цим. Нещодавно уряд вирішив втілити відносини покупець-постачальник в сфері програм ринку праці. Допомога на ринку праці буде в майбутньому надаватися змагальним, а після певного періоду повністю конкурентним ринком, на якому будуть змагатися приватні, комунальні й громадські агенції. Відповідний урядовий департамент буде діяти в якості покупця. Висновки та перспективи Головний огляд реформ у сфері державного управління Авсралії, проведений у 1992 році Task Force, дійшли висновку, що:  напрям реформ останнього десятиріччя був правильним;  вони були добре сприйняті і мали багато позитивних наслідків, але також і видатків, особливо при впровадженні;  ще потрібно багато зробити, особливо розширити їх на австралійське громадське обслуговування й інкорпорувати їх в адміністративну культуру. Огляд включав дослідження 30 агенцій, дослідження 10 000 працівників (63 % відповіли), дослідження серед 2 400 користувачів програм обслуговування, 40 подань, 46 досліджень ситуацій і 10 звітів по дослідженнях, також інтерв’ю, семінари тощо. При розгляді індивідуальних стимулів для ефективності Task Force зазначає, що просте визнання роботи добре зробленою широко сприймається працівниками як достатня


винагорода. На вищих рівнях це підкріплюється оцінюванням роботи і платою за неї. В огляді також звернено увагу на те, що переговори щодо місця роботи (workplace bargaining) можуть призвести до винагород працівників за роботу на всіх рівнях. Рекомендовано, що добре управління ризиком, не безризикове чи ризиковане управління має бути винагородженим. Переговори щодо місця роботи розглядаються в звіті як шлях для персоналу отримати користь від збільшення продуктивності, отримуючи деякі прибутки від надбавок до зарплати і/або збільшення бюджетів програм. У звіті також зроблено висновок, що реформи бюджетного і фінансового менеджменту принесли підвищення ефективності. Цього було досягнуто завдяки більшій орієнтації на результат, управлінській гнучкості і децентралізації. Останні урядові рішення впроваджують подальші реформи, щоб зберегти гнучкість і можливість пристосуватися до нових вимог. Вони включають в себе більшу увагу продуктивності, чутливість до клієнтів, стандартизацію процесів відповідно до змін в інформаційних технологіях й зміні ролей покупця і постачальника в межах державного сектору. (The Changing Role of the Australian Public Service: The Trends and Issues for the Future, by Dr. Sylvie Trosa, public sector papers 1/96, June 1996).


ЛІТЕРАТУРА Task Force on Management Improvement (1992), “The Australian Public Service Reformed: An Evaluation of a Decade of Management Reform”, December. Management Advisory Board Occasional Report No. 15 (1994), “Ongoing Reform in the Australian Public Service”, October. Resource Management Improvement Branch, Department of Finance (1993), “Resource Agreements: An update and extension of the 1991 MAB-MIAC Resource Agreements Booklet”, August. KEATING, P.J. (1993), “Performance and Accountability in the Public Service”, speech by Prime Minister, July I. Management Advisory Board (MAB-MIAC) (1993), “Accountability in the Commonwealth Public Sector”, June. Management Advisory Board (MAB-MIAC) (1993), “Building a Better Public Service”, June. Department of Finance (1993), “Evaluation: Improving Programme Performance and Decision making”, December. Department of Finance (1994), “Doing Evaluations: A Practical Guide”. Department of Finance (1991), “Handbook of Cost-Benefit Analysis”, September. Department of Finance and Australian Public Service Board (1986), “Evaluating Government Programmes: A Handbook”, June. Australian National Audit Office (1993), “Auditing Programme Evaluation: ANAO Performance Auditing Guide”, July. Management Advisory Board/Management Improvement Advisory Committee (MAB/MIAC) (1994), “Benchmarking: Improving Performance in the APS”. Management Advisory Board/Management Improvement Advisory Committee (MAB/MIAC) (1993), Publication No. 10 “Performance Information and the Management Cycle”, February. Interdepartmental Service Quality Working Group (1994), Quality for our Clients: Improvement for the Future, a discussion paper. House of Representatives (1994), “Financial Management and Accountability Bill 1994: Explanatory Memorandum”. TROSA, S. (1996), The Changing Role of the Australian Public Service: The Trends and Issues for the Future, Public Sector Papers 1/96, June. Resource Management Improvement Branch, Department of Finance (1995), “Clarifying the Exchange: A Review of Purchaser/Provider Arrangements”, November. FUNNELL, S. (1993), Effective Reporting in Programme Performance Statements, May. UHR, J. and K. MACKAY (1996), Evaluating Policy Advice: Learning from Commonwealth Experience, Edited by Federalism Research Centre, ANU & Department of Finance. Resource Management Improvement Branch, Department of Finance (1995), “Examining Contestability within the APS: Initial Information, Concepts, Case Studies and Lessons Learned”, November. Resource Management Improvement Branch Department of Finance (1995), “Getting it Together: Cross-Programme Approaches”, November. DGR Consulting (1995), Performance Reporting in Commonwealth Annual Reports, February. MAB/MIAC (1996), “Raising the Standard: Benchmarking for Better Government”.


КАНАДА Резюме Протягом тривалого часу у Канаді різноманітні управлінські ініціативи прагнули стимулювати урядові департаменти чітко визначати їхні цілі та оцінювати результати. Однак, використання виконавчих оцінок було непостійним, і департаменти і організації мали широке право переглядати їхні шляхи розвитку та використання. Нещодавні реформи мають на меті зробити систему ефективності менеджменту більш всеохопною без занадто обмежуючих вимог. Так, механізми ефективності менеджменту включали внески заступників міністрів (голів департаментів), загальнодоступний порядок управління, щорічну угоду між департаментами та Радою Міністерства фінансів у основні результати, які мають бути адресовані, та вдосконалення, зроблені протягом року; щорічні департаментні управлінські внески вищих управлінських кіл у кожному департаменті, які використовувались як вхідні дані у перших двох механізмах. Нещодавно відбувся значний розвиток. Нова Система управління витратами включає вимоги розвивати стратегічні бізнес-плани та вдосконалене звітування про виконання до Парламенту. Перший етап Системи управління витратами, яка розпочалась на початку 1995 року, включала бізнес-плани, перспективи департаментів та зосередження на результатах. Другий етап вдосконалене звітування до парламентського проекту -

використовує зосередження на

результатах у звітах до Парламенту. Завдання полягає у тому, щоб забезпечити конкурентність виконавчої інформації, яка використовується менеджерами департаментів, для розподілу ресурсів у бюджетному процесі та Парламентом. Головний наголос робиться на публікації та представленні стандартів якості послуг. Наприкінці 1980-х років робились спроби вдосконалити задоволення клієнтів та якість доступних, можливих відповідних послуг. З того часу уряд представив ряд ініціатив для розвитку культури, спрямованої на послуги, всередині федеральної громадської служби. Її завдання полягало у розвитку інноваційних шляхів для заохочення продуктивності та вдосконалення програмного забезпечення.


Організаціям, які надають послуги, надали більше самостійності надавати послуги новими методами, і було створено нові організації, які були задоволені більшою гнучкістю та самостійністю, ніж традиційні департаменти, наприклад, Організації спеціальної діяльності та організації, що надають альтернативні послуги. Аналіз програми, який розпочався у 1994 році, досліджує федеральні види діяльності для перегляду того, що і яким чином повинен робити федеральний уряд. Інші ініціативи аналізу включають нові політичні заяви про аналіз, внутрішній аудит та оцінювання, а Президент Ради Міністерства фінансів звітує до Парламенту про посилений урядовий аналіз. Завдання та підходи Основні завдання ефективності менеджменту мають на меті забезпечити надання громадськості гнучких послуг, спрямованих на клієнта, зменшуючи разом з тим бюджетний дефіцит та розміри громадських послуг. Нова система управління витратами мала на меті досягти бюджетних скорочень для того, щоб зменшити бюджетний дефіцит Канади до 2% ВВП у 1997-1998 роках, який уже був перевершений. Були різноманітні ініціативи реформ у сфері якості послуг та оцінювання виконання. Нещодавні реформи, такі як бізнес-планування, звітування про виконання до Парламенту та ініціативи якості послуг, є більш всеохопними, ніж попередні спроби реформ. Однак їх запровадження буде відрізнятись у різних департаментах та організаціях, оскільки ці ініціативи пристовані до спеціальних обов’язків і культури департаментів. Основна структура ефективності менеджменту та більшість ініціатив розвиваються на центральному рівні, але департаменти і організації можуть значно переглядати шляхи розвитку та використання засобів ефективності менеджменту. Це надає їм можливість ініціювати місцеві програми. Секретаріат Ради Міністерства фінансів несе повну відповідальність за виконавчий та фінансовий менеджмент, а також розвиває і управляє ініціативами реформ. Механізми вимірювання ефективності Спроби визначення ефективності, які проводились в 1960-70-х роках, мали незначний успіх частково через те, що департаменти “прагнули дати оцінку будь-чому і всьому й переповнювали бюджетне управління часто протирічною, двозначною та інколи недоречною інформацією”. Операційна планова основа (ОПО) була встановлена на початку 1980-х років як


описове підкріплення для урядових бюджетних обчислень. ОПО для кожного департаменту чітко визначила завдання та результати, яких треба досягнути для того, щоб виконати завдання, та визначила “показники” або “оцінки”. Зростаюча ініціатива міністерської влади і звітності (з 1986 року до 1991 року) шукала подальшого підвищення якості виконавчих завдань і об’єднаних показників та досягла в цьому певного успіху. За цими ініціативами оцінка виконання у програмному процесі вимагає здійснення великої кількості рутинної роботи. Деякі з цих оцінювальних програм добре розвинені і активно використовуються в департаментному управлінні для підтримки планування роботи та внутрішнього перерозподілу ресурсів. Деякі операційні департаменти також використовують принципи вимірювання ефективності для того, щоб підтримати ресурсні запити. Використовуються різні види оцінок, найпоширенішими з яких є якість послуг, продуктивність та фінансові оцінювання. Останні розвинені досить добре, а от якість інших критеріїв значно відрізняється. Використовуються як показники, так і більш складні оцінки, але наголос робиться на формальних системах оцінювання. Також використовуються більш якісні оцінки, особливо по відношенню до оцінювань програм. Протягом останніх трьох років спостерігається постійне зростання культури, більше спрямованої на результат з планами на більше для того, щоб дотримуватися розвитку широких виконавчих показників, запропонованих урядом. Депаратаменти організовують свою роботу таким чином, щоб краще оцінювати виконання та звітність, а виконавча інформація використовується для різних цілей: - управління програмами та напрямками бізнесу для прийняття рішень і постійного вдосконалення; - гарантії того, що існує жорсткий адміністративний і фінансовий контроль, а також інформаційні системи; - бізнес-плани та вдосконалена звітність до Парламенту для звітних цілей; - зв’язки з клієнтами та громадянами з приводу реальних досягнень федеральних програм і політики. Процес бізнес-планування допомагає визначати результати, яких департаменти сподіваються досягти, та забезпечити відповідний аналіз та результати звітності для визначення ефективності. Виконання може бути оцінене мовою того, що було зроблено (наприклад, діяльність або результати, такі як нова політика), або мовою реального впливу діяльності на канадське суспільство або окремих осіб (наприклад, постійна зайнятість та економічне


зростання). В деяких випадках відповідними результатами може слугувати продуктивність, в інших найкращим варіантом є “тип впливу” інформації на федеральну діяльність. Також існує потреба постійно приділяти увагу тому, щоб гарантувати, що аспекти виконання та звітування будуть продовжувати вдосконалюватись в процесі бізнес-плануваня. Застосовується один з підходів, що витісняє ОПО, під назвою Структура планування, звітування та відповідальності (ОПЗВ). ОПЗВ є єдиною департаментною основою, яка поєднує корпоративні завдання, очікувані результати та показники виконання з практикою звітності. Така структура відповідальності допомагає забезпечити доступність виконавчої інформації для менеджерів, головних організацій та парламенту. Коли ці структури стають частиною щоденних операцій, вони використовуються як знаряддя управління для того, щоб бути впевненим у тому, що все йде своїм ходом. “Навколишнє середовище – Канада” має добре розвинену департаментну основу відповідальності на місцях. “Сільське господарство і Агропродукт – Канада”, “Промисловість-Канада” та Комісія Громадських Послуг Канади розпочали подібні ініціативи. На менеджерів програм буде покладена відповідальність за оцінку виконання програми та за те, щоб зробити інформацію доступною для колег, завдяки чому найкраща практика буде запроваджуватись в сфері громадських послуг. Це стимулюватиме менеджерів встановлювати рівень своїх результатів порівняно з іншими державними установами. Головними документами для забезпечення звітності про виконання у парламенті є громадські звіти, в яких подаються фінансові результати; звіт про аналіз президента Ради Міністерства фінансів про перевірку, яка досліджує діяльність аналізу, нові департаментні звіти про виконання, в яких подаються результати за попередній фіскальний рік та минулі роки. Нові Департаментні Звіти про виконання походять з Проекту вдосконаленого звітування до парламенту, які мають на меті надавати до парламенту більш якісну інформацію про діяльність уряду та надати у розпорядження парламенту необхідну інформацію для того, щоб обговорювати та впливати на урядові пріоритети. Інформація про бюджетні обчислення, подана у розділі ІІІ, буде поділена на дві частини: департаментний план, який покриває запропоновані витрати на наступні три роки, та звіт про виконання, який підсумовує те, що було зроблено. Департаментні плани повинні бути побудовані за тією самою структурою, що й бізнес-плани, які перевіряються Радою Міністерства Фінансів, і в деяких випадках можуть бути фактично ідентичними. Завдання нових звітів до Парламенту полягає у тому, щоб


забезпечити їх відкритість для дослідження та впливати на майбутні плани і пріоритети, а також забезпечувати відповідальність. Цей підхід був випробуваний в 1996 році шістьма провідними

звітами

наступних

департаментів:

Транспорт-Канада,

Прибуток-Канада,

Індіанські та Північні Справи-Канада, Сільське господарство та Агропродукт-Канада, Рибні промисли й Океан-Канада. Департаменти, Секретаріат Ради Міністерства Фінансів та Управління Генерального Аудитора спільно працюють над забезпеченням більш ефективного фінансового управління. Фінансова інформаційна стратегія була запроваджена для поліпшення якості і своєчасного подання фінансової інформації до парламенту, департаментів, центральних організацій та менеджерів програм. Завдання полягає у тому, щоб надати департаментам гнучкість у їхніх управлінських потребах, разом з тим забезпечуючи повну відповідальність за свої фінансові результати. Вводиться у використання повна звітність та підвищується центральна звітна система для того, щоб створювати своєчасні та точні урядові фінансові офіційні звіти. Якість послуг Ініціатива стандартів послуг 1993 року заохочувала департаменти і організації розвивати та публікувати стандарти послуг. Ефективні стандарти послуг повинні бути значимі для конкретних осіб, розроблені на основі консультацій, можливі, належати менеджерам та співробітникам, яких можна досягти та оспорити, опублікувати, оцінити, звітувати та які можуть бути предметом

аналізу та перевірки. Таким чином, стандарти послуг служать

важливим знаряддям управління, дозволяючи урядам постійно вдосконалювати надання послуг у світлі фіскальних обмежень. Дві третини із двадцяти п’яти департаментів, які були досліджені у 1995 році, значно пішли вперед у встановленні стандартів послуг на місцях. Ініціатива якості послуг, стратегія вдосконалення задоволеності клієнтів послугами, які надає федеральний уряд, була запроваджена Кабінетом у червні 1995 року. Вона включає наступні показники: залучення клієнтів, лідерство, участь працівників та інновація. Ініціатива будується на роботі, яка робиться у департаментах, наприклад, ініціатива стандартів послуг, та прагне забезпечити можливість того, щоб департаменти і організації постійно вдосконали якість послуг, які вони надають. Ініціатива якості послуг вимагає, щоб департаменти звітували про свою діяльність щодо якості послуг у бізнес-планах у 1996-97 фіскальному році. Поточні звітні елементи вимагають: 3-5-річний план специфічних видів діяльності, які будуть


проводитись для вдосконалення рівня задоволенння клієнтів, та якість послуг, які надаються канадцям; широка стратегія консультації з клієнтами, та стратегія тренінгів. Серія посібників Якості послуг була розвинена для того, щоб допомогти департаментам у впровадженні їхні практик якості та діяльності. У 1995 році більше ста волонтерів з різних департаментів та організацій видали дев’ять посібників. До теперішнього часу працівниками таким самим способом було створено ще чотири посібники. Посібники готуються таким чином, щоб дати можливість департаментам розвивати їхні власні коефіцієнти, визнаючи інші виклики, які постають перед департаментами та організаціями. У цьому розділі в частині “Посилання” надається список цих посібників. У жовтні 1996 року, в ході участі федерального уряду у програмі Місяця якості Канади, президент Ради Міністерства фінансів видав зобов’язання про надання послуг 5,4 мільйонам канадців, за допомогою представлення чеків федерального уряду. Різноманіття “принципів Декларації якості послуг”, виданої у 1995 році, зобов’язання про надання послуг визначає принципи, яких уряд має дотримуватись. Зобов’язання послуг постановляє: Уряд Канади зобов’язується надавати якісні послуги громадянам Канади. Ці послуги мають: - бути швидкими, залежними і точними, - поважати гідність, особисті права, приватність та безпеку, - узгоджуватись із Актом про Офіційні мови, - бути високо оціненими у грошовому еквіваленті,

консолідованими для

вдосконалення доступності та зручності, - відповідати належним правилам, рішенням, регулюванням, - постійно аналізуватись та оцінюватись на основі опублікованих стандартів послуг, - вдосконалюватись наскільки це можливо, базуючись на пропозиціях клієнтів, зауваженнях та сподіваннях. Наголос також робився на розвитку консолідованих або “концентрованих” послуг у співробітництві із іншими рівнями уряду. Одним із таких прикладів є розвиток Канадських бізнес центрів. Аналіз ефективності “Керівництва Ради Міністерства Фінансів щодо аналізу, внутрішнього аудиту та оцінювання” (травень, 1994 року), встановлюють нові вимоги для оцінювання виконання та аналізу, які проводитимуть департаменти та організації, та надають більш специфічні рекомендації щодо


внутрішнього аудиту та оцінювання. Політика аналізу прагне “забезпечити, щоб уряд мав своєчасну, відповідну, очевидну інформацію про виконання своїх політик, програм та діяльностей, включаючи досягнені результати, і використовувати цю інформацію для вдосконалення управління

та політики ефективності витрат, програм та діяльності, та

звітувати про результати”. Вимоги для департаментів включають: - проведення внутрішніх перевірок відповідно до встановлених стандартів у сферах значимості або ризику; - проведення оцінок основних політик та програм відповідно до встановлених стандартів; - встановлення практик моніторингу виконання, включаючи

стандарти послуг,

орієнтованих на клієнта для забезпечення того, щоб департаменти та менеджери отримували і використовували достовірну інформацію про ключові аспекти виконання програми; - проведення інших видів аналізів, таких як аналіз політики, регулювання, програми та діяльності, дослідження клієнтів та спеціальні дослідження для надання інформації про специфічні потреби менеджерам департаментів на усіх рівнях; - використання внутрішнього аудиту, оцінювання, моніторингу виконання та інших аналізів в координованій і додатковій формі. Політика внутрішнього аудиту наголошує на потребі підходу участі та передбачливості, який включає “консультування менеджерів про розвиток політик та систем, управління ризиками та встановлення значного контролю над прийнятними витратами. Вищий менеджмент розглядатиме внутрішній аудит як каталізатор загальнодоступних

хороших практик

управління та як можливість тренінгу для потенційних лідерів”. Оцінювання розглядається як додаткова оцінка, яка зосереджується на тому, що працює реально, а що ні, і шукає інноваційні шляхи для того, щоб досягнення урядових цілей було більше ефективним у плані витрат. Таким чином, цей підхід наголошує на окресленні найкращих практик та наданні конструктивної поради більше, аніж на звітах про виявлені помилки, які наголошують на потребі контролю. Також відмічається потреба бути обережними і стратегічними щодо того, що саме оцінювати, оскільки люди змінюють свою поведінку, керуючись тим, що оцінюється. Управління Генерального Аудитора відіграє головну роль у аналізі ефективності діяльності державного сектору. Акт Генерального Аудитора від 1977 року вимагає, щоб Генеральний


аудитор звітував перед Палатою Общин про ті випадки, де він виявив, що “гроші витрачаються без належної економності та ефективності, або процедури задоволеності не були встановлені для оцінки і звітування ефективності програм, де такі процедури відповідно і належним чином будуть впроваджуватись”. Обов’язок Генерального Аудитора

не поширюється на прямий внесок програми

ефективності, хоча він стосується економності та продуктивності. Внесок Генерального Аудитора в адекватність механізмів ефективності менеджменту діяльності департаментів є частиною його обов’язку. Прикладом можуть бути нещодавні головні аналізи адекватності оцінювання програми у департаментах та внутрішніх урядових

аудиторських угодах.

Критерій аудиту для внеску загальної адекватності департаментних процедур для оцінки і звітування

про ефективність включає те, чи результати оцінювання ефективності

розглядаються у програмних рішеннях і чи існує адекватна організаційна можливість та управлінські практики для оцінювання ефективності програми. Інформаційне забезпечення Фінансування системи ефективності менеджменту Жоден з механізмів ефективності менеджменту не був прямо пов’язаний із бюджетом. Відносини між визначенням ефективності та бюджетом мають тенденцію до того, щоб бути “впливовими і непрямими” більше, аніж “прямими”. Система управління витратами використовується для того, щоб визначити урядові плани витрат та пріоритети, і є підходом для досягнення фіскальних цілей, в той час як департаменти надають суттєві програми і послуги. Характерною рисою системи є перерозподіл ресурсів від існуючих витрат для представлення нових вимог. Важлива частина перерозподілу вимагає знання того, наскільки добре виконується програма. Як результат, аналіз та оцінювання виконання інтегрується в цю систему більш ефективно. Бізнес-плани повинні використовуватись внутрішньо для діалогу про бюджетні обчислення у лютому кожного року. Таким чином тенденція йде до сильнішого, але не прямого або механічного зв’язку між виконанням та бюджетом. Новий департаментний план на початку та Звіт про виконання департаменту наприкінці також будуть прямим джерелом для бюджетного процесу. Початкові плани до Парламенту будуть описані в бізнес-планах, які визначатимуть стратегії управління та діяльності для департаментів для того, щоб пристосувати до нового


фіскального середовища під час надання основних цілей послуг. Кінцеві виконавчі звіти мають на меті підвищити парламентський інтерес до результатів ефективності. Аналіз Програми, який розпочався у 1994 році, досліджує федеральну діяльність

для

перегляду того, що федеральний уряд повинен робити і яким чином. Незважаючи на те, він керується з центру, аналіз включає участь департаментів та організацій. Аналіз був створений для того, щоб уникнути усесторонніх скорочень, які в деяких випадках залишають ресурси занадто обмеженими, щоб проводити програми і надавати послуги належним чином. Замість того підхід має на меті виключити певні програми і належним чином розподілити ресурси між тими, які залишились. Аналіз включає шість основних питань про кожну програму: - Чи слугує вона інтересам громадськості? - Чи відіграє вона законну і необхідну роль для уряду? - Чи федеральна роль є відповідною? - Чи можна використовувати партнерство при наданні послуг? Чи відіграють при цьому роль приватний або волонтерський сектори? - Чи є можливості для продуктивності? - Чи є програма можливою? Чи відповідає вона загальним урядовим пріоритетам? Вважається, що програмний аналіз повинен бути проведений в багатьох сферах і повинен скасовувати невідповідні програми, змінювати способи, які використовують інші програми, вдосконалювати продуктивність існуючих видів діяльності. Це допомогло урядові значно зменшити його витрати, наприклад, 7,2 мільярда доларів скорочення у витратах протягом трьох років. Оплата за ефективність діяльності Угоди про оплату за ефективність діяльності діяли у Канаді протягом багатьох років, але уся оплата була припинена у 1991 році у зв’язку із бюджетною напруженістю. Зараз це знову впроваджується. Більшість схем базуються на індивідуальній оплаті, яка включає головним чином вищий рівень менеджменту. Також існують окремі схеми для заступників міністрів (голів департаментів у Канадській громадській службі) та інших груп. Орієнтований на результат менеджмент


Організації, які надають послуги, мали більше самостійності під час надання послуг новими способами для того, щоб забезпечити ефективність витрат та відповідність до клієнтів. Контроль по відношенню до управління ресурсами був значно зменшений і департаменти можуть, правда, з певними обмеженнями, перерозподіляти ресурси під час діяльності. Умови, які дозволяють департаментам зберігати заощадження та використовувати доходи, отримані від членських внесків, також були представлені. Організації отримують блочне асигнування на усі поточні витрати, виключаючи витрати персоналу, а окремий контроль по відношенню до витрат персоналу було скасовано. Були створені Організації особливих видів діяльності та і трохи пізніше - Організації, що надають альтернативні види послуг, які задоволені більшою самостійністю та гнучкістю, ніж департаменти. Організації особливих видів діяльності спочатку були ініційовані як основні наприкінці 1989 року, і зараз 17 із них працюють, маючи більше 3% депржавних службовців. Суттєві елементи, підвищена гнучкість управління та влада, розвиток стратегічних і бізнес-планів, звітність за результати та виконання вказують на значний наголос на ефективності менеджменту. Ці організації працюють як контрактори із відповідальністю за досягнені результати, поєднані із владою робити те, що є досить необхідним для досягнення результатів в межах угоди або закону. У прагненні вдосконалення свого виконання від департаментів вимагають шукати альтернативні, більш гнучкі угоди надання послуг, такі як організації спеціальної діяльності, корпорації Корони, партнерські угоди з приватним сектором, передача повноважень провінціям, отримання прибутків від поточних послуг, приватизація урядових послуг, які більше не слугують цілям громадської політики. Наглядовий комітет Надання альтернативних послуг (НАП) був заснований Радою Секретаріату Міністерства Фінансів для надання консультації та допомоги департаментам. Хоча досвід із SOAs був позитивний, незрозуміло, чи вони достатньо відрізняються від традиційних департаментів, щоб підтримувати гнучке й інноваційне надання послуг. Таким чином, основні цілі більш гнучкого надання послуг надалі розвиваються за допомогою ініціативи Надання альтернативних послуг. Головна ідея угод НАП полягає у виробленні спеціальних підходів для того, щоб ефективно слугувати клієнтам. Уряд розглядає широке коло виборів надання послуг для досягнення програмних та політичних цілей та уникнення дублікації з провінційними і територіальними ініціативами. Три нові ініціативи відбивають


цілі прагнення та втілюють їх у життя: організація Парки Канади, єдина служба інспекції продуктів, Канадська комісія прибутку. Нова Система управління витратами має на меті досягти бюджетних скорочень для зменшення бюджетного дефіциту Канади. Її основними характеристиками є: - інтеграція рішень про нові ініціативи у бюджетний процес; - наголос на поточному аналізі програм та гарантія того, що усі нові ініціативи та зростання витрат будуть фінансуватись через перерозподіли ресурсів; - представлення

департаментних

бюджетних

планів

для

зосередження

на

стратегічних цілях; - надання гнучкості міністрам і департаментам для того, щоб допомогти їм управляти схваленими ресурсами; - вдосконалення інформації про виконання програм для допомоги прийняттю рішень та звітності; - надання інформації до Парламенту та його комітетів, щоб надати їм змогу провести аналіз майбутніх витрат та пріоритетів. Вимоги розвивати департаментні бізнес-плани є центральним елементом Системи управління витратами. Плани визначають стратегію управління департаментами для реалізації завдань витрат та нових урядових пріоритетів. Ці бізнес-плани повинні включати: - основні виклики, директиви та завдання на запланований період; - рік оцінювання плюс два наступні роки; - стратегії, види діяльності, об’єднані витрати та гнучкість, які вимагаються для проведення основних змін; - об’єднані цілі, завдання та оцінки виконання для визначення програмних результатів та стратегій управління протягом запланованого періоду; - виконавча інформація зосереджується на послугах і продуктах, на які впливає значна зміна. Наголос буде робитися на поточній діяльності департаментів, основних параметрах, встановлених

Міністерством

Фінансів,

але

детальне

планування

залишається

департаментами. Менеджери департаментів будуть звітувати про планування

за

напрямку

організації та про реалізацію зменшення бюджетного дефіциту. Бізнес-планування спрямоване на впровадження нових програм через перерозподіли фондів всередині існуючого бюджету департаменту. Нові бізнес-плани будуть допускати більше внутрішньої гнучкості,


включаючи спрощену процедуру перерозподілу коштів окремими міністрами. Перерозподіл коштів між департаментами буде і надалі щороку розглядатись як частина бюджетного процесу, а іншим чином лише у випадку надзвичайних ситуацій, наприклад, великих природних катастроф. працюють

Формально бізнес-плани є конфіденційними. Деякі департаменти

конфіденційно,

також

видаючи

громадські

бізнес-плани,

виключаючи

конфіденційні матеріали. Інші департаменти працюють на основі повністю конфіденційних планів. Це розглядається як обмеження їх ефективності в управлінні. Вдосконалене звітування до Парламентського проекту тісно пов’язане із бізнес-планами. Оцінки 1996-97 років виходять поза межі звітної інформації та включають широке зосередження на виконанні та результатах, звітованих до Парламенту. Висновки та перспективи Загальні результати реформування системи ефективності менеджменту вважаються позитивними, враховуючи погіршення фіскальної ситуації та зменшення витрат і неефективності. Уряд вдосконалює надання послуг через ініціативи надання альтернативних послуг. Однак визнається, що багато вдосконалень є необхідними як по відношенню до вимірювання ефективності, так і до

інших більш загальних практик ефективного

менеджменту. У минулому Генеральний Аудитор критикував уряд та окремі департаменти за неадекватне оцінювання ефективності. Перепони для використання оцінок ефективності включали неадекватні стимули для їх використання, нестача відповідних оцінок

для справжнього

прийняття рішень, своєчасної інформації, надлишок наявної інформації та в деяких випадках витрати на її збір. Звіт до парламенту 1995 року Президента Ради Міністерства Фінансів “Посилення урядового аналізу” підкреслює важливість “…культури управління, яка базується на фактах, відкритості результатів та звітів”. Уряд повинен визначати результати, яких потрібно досягти, надавати менеджерам ресурси, інструменти, інформацію та керівництво для досягнення результатів; оцінки та представлення фактичних результатів. Відповідно до щорічного звіту основними досягненнями системи ефективності менеджменту стало:


- Аналіз Програми призвів до важливих рішень у бюджеті та змін, які були активно впроваджені департаментами; - Оцінка та аналіз виконання були інтегровані у нову Систему управління витратами, політичний розвиток та реалізацію програми. - Був проведений екстенсивний аналіз програм та

діяльності, що призвело до

вдосконалення інформації про виконання та посилення об’єму аналізу багатьох департаментів. Аналіз бізнес-планування 1996 року (Управляти краще, т.2: Аналіз бізнес-планування в уряді Канади, Рада Секретаріату Міністерства Фінансів Канади, січень 1996 р.) визначає, що в цілому бізнес-плани відповідають високим стандартам, а відмінні заяви департаментної стратегії покращують зобов’язання департаментів про результати. Однак концепція бізнес-планування все ще розвивається, і були деякі проблеми під час впровадження бізнес-планування. Наприклад, департаменти були запрошені визначати гнучкість, необхідну для проведення їхніх стратегій. Це призвело до сподівань деяких департаментів, але лише обмежило гнучкість, яка все ще надавалася через бізнес-планування. Аналіз дає ряд рекомендації для другого циклу бізнес-планування: - зосередження повинно робитись на стратегії та виконавчих зобов’язаннях та кількості деталей, які слід мінімізувати. - Зміст

Плану

повинен

широко

обговорюватись

зобов’язання

повинні

включати

та

використовуватись

департаментами. - Виконавчі

бюджетні

цілі,

структурні

врегулювання всередині департаментів та виконання основних служб; - Департаменти повинні використовувати бізнес-директиви, визначені у планах для організації їхніх операційних та людських ресурсів і фінансового планування всередині узгодженої структури управління; - Новий бізнес-план повинен готуватися кожний раз, коли сильно змінюються обставини; - Бізнес-план повинен бути окремим та керувати детальним операційним планом. Нещодавня ініціатива “Надання урядового права” має на меті забезпечити те, щоб ресурси присвячувались найвищим пріоритетам, і зберегти можливі послуги, в той же час відповідаючи громадській потребі кращого та більш доступного уряду. Цього можна досягти, залучаючи клієнтів у процес прийняття рішень та використовуючи сучасні і практичні


інструменти надання послуг. Принципи та практики якості управління повинні бути частиною загальної стратегії урядових департаментів.


ЛІТЕРАТУРА Treasury Board of Canada Secretariat (1996), Managing Better Vol. 2: A Review of Business Planning in the Government of Canada, January. President of the Treasury Board (1995), Strengthening Government Review Annual report to Parliament, November. Treasury Board of Canada (1995a), The Expenditure Management System of the Government of Canada, February. Treasury Board of Canada (1995b), Framework for Consideration of Alternative Delivery Options, draft, February. Treasury Boards and Auditor-General (1994), Special Operating Agencies: Taking Stock, Final Report, Steering Group of Public and Private Sector Members, May. Treasury Board of Canada (1994b), An Overview of Quality and Affordable Service for Canadians: Establishing Service Standards in the Federal Government, December. Treasury Board Manual on Review (1994а), Internal Audit and Evaluation, May. Treasury Board of Canada Secretariat (1995), Quality Services: An overview, October. The following guides have been developed in the Quality Services series to date: - Client Consultation - Benchmarking and Best Practices - Measuring Client Satisfaction - Communications - Working With Unions - Benchmarking and Best Practices - An Update - A Supportive Learning Environment - Effective Complaint Management - Recognition - Who is the Client - A Discussion Paper - Employee Surveys - Manager's Guide for Implementing the Quality - Service Standards Services Initiatives (Draft)


ДАНІЯ Резюме Ефективність менеджменту є центральним елементом реформ державного сектору з часу запровадження “Програми модернізації” у 1983 році. Цілями програми були підвищення ефективності, поліпшення мотивації та задоволення роботою у персоналу, а також покращення якості послуг. Хоча спрямованість та методи реформ з того часу змінювалися, їхні цілі лишаються такими ж, як і понад десять років тому. В останні роки найбільш важливими були такі три взаємопов’язані підходи до системи ефективності менеджменту: - Система ефективності менеджменту втілювалася в життя через різноманітні ініціативи

з

метою

забезпечення

бюджетного

процесу

та

підвищення

продуктивності і якості послуг. - Створення контрактних агентств почалося у 1992 році. Контрактним агентствам були створені спеціальні умови через угоди ефективності з їхніми міністрами. Угоди надають вільний простір для діяльності та визначають її цілі, у багатьох випадках вони визначають також багаторічні бюджети. - Чимало ініціатив було запроваджено з метою поліпшення якості послуг як у центральних, так і місцевих органах влади . З часу зміни уряду в 1993 році пріоритети ефективності менеджменту дещо змінилися. Попередня урядова коаліція наполягала на свободі вибору користувачів та ринкових механізмах як інструментах запровадження продуктивності. Теперішній уряд більше наголошує на поліпшенні ефективності діяльності шляхом добрих стосунків зі службовцями. Він бачить у державному секторі власність суспільства, але лише у тому випадку, якщо той надає якісні послуги. Уряд цілком децентралізований, а частка державних послуг, що надаються місцевими органами влади, висока. Наявна на рівні уряду інформація про ефективність менеджменту та підвищення продуктивності є дуже обмеженою, оскільки чимало ініціатив запровадження системи розвиваються на місцевому рівні, і вони не відстежуються і не контролюються централізовано. Завдання та підходи


Цілями ефективності менеджменту є збільшення: - управління ресурсами агентств; - спрямованості на клієнтів та якість послуг; - спрямованості на результат; - політичного контролю над курсом діяльності. Бюджетні заощадження були головною ціллю попередньої урядової коаліції, але теперішній уряд робить наголос на перерозподілі бюджетних ресурсів, а не на загальних заощадженнях. Звіт Міністерства фінансів (“Добробут для громадян: ефективні державні інституції”, 1995) визначає три основні принципи реформ: - Міністр має визначати цілі та пріоритети. Міністр підзвітний Парламенту та громадськості і тому повинен визначати загальні цілі, кількість та якість послуг. - Ефективні інституції вимагають взаємодії між управлінцями та персоналом. Реформи

тільки

виграють,

якщо

державні

службовці

візьмуть

частину

відповідальності на себе. - Цілі мають бути визначені, і результати – досягнені. Системи фінансового контролю зосередяться на цілях та результатах з наголосом на вимірюванні ефективності та якості послуг. Вважається, що відділення політики (як курсу діяльності уряду) від управління, яке є частиною реформ, не призведе до зменшення політичного контролю. Навпаки, воно має посилити контроль над цілями та результатами. Відділення не означає також того, що агентства не матимуть впливу на політику уряду: міністр має розробляти цілі у постійному зв’язку з агентствами. Датський підхід до системи ефективності менеджменту ґрунтується на спеціальних ініціативах та експериментах більшою мірою, ніж на запровадженні всезагальних змін у державному секторі. Департаменти та агентства заохочуються до активної участі. Щойно окремий експеримент доведе свою цінність, ця практика запроваджується всезагально. Ініціативи, що йдуть від “низів”, активно підтримуються через розробку інструкцій найвдаліших практик та допомогу департаментам та агентствам. Реформи зазвичай ініціюються у рамках діючого законодавства, яке надає простір, достатній для зміни повноважень чи запровадження нових вимог.


Датський підхід до ефективності менеджменту можна назвати “набором робочих інструментів”.

Міністерство

фінансів

підготувало

близько

десятка

різноманітних

інструментів (інструкції, стандартизовані схеми тощо), які спрямовують та допомагають урядовим агентствам у їхніх спробах реформ. Інструменти були розроблені відповідно до стратегій, визначених у звіті “Добробут для громадян: ефективні державні інституції”. Поза окремими інструментами стратегії ґрунтуються на урядовій політиці реформ. Інструменти

мають

підтримувати

загальнодержавних реформ.

спроби

реформування

“з

низів”

у

рамках

Цей підхід – використання вертикальної (з низу догори)

структури запровадження всезагальної стратегії реформ – є важливим викликом для відносно децентралізованого датського державного сектору. Міністерство фінансів несе загальну відповідальність за реформу системи ефективності менеджменту і розвиває загальні ініціативи реформування. Однак, окремі міністерства мають високий рівень автономії і несуть основну відповідальність за імплементацію реформ. На агентство фінансового управління (колишній Директорат бухгалтерії), яке є частиною міністерства, покладено більш загальну відповідальність за управління фінансами та продуктивністю. Агентство має статус державної корпорації (воно має повертати витрати від клієнтів) і контрактного агентства. Наголос робиться на допомозі агентствам та департаментам у їхніх власних реформах та на ініціативи вдосконалення, особливо стосовно “набору робочих інструментів” та нових ділових фінансових механізмів та щорічних звітів. Механізми вимірювання ефективності Вимірювання ефективності запроваджувалося через різноманітні ініціативи. Ці нові ініціативи спрямовані на те, щоб зробити вимірювання ефективності більш систематичним, не запроваджуючи при цьому додаткові інструкції. Серед них можна виділити три тісно пов’язані підходи до ефективності менеджменту: - Загальні вимоги щодо бюджетного процесу та, останнім часом, удосконалення фінансового управління та щорічної звітності. Вимоги не мають характеру інструкцій, надаючи вільний простір у розвитку цілей діяльності та її оцінюванні. - Особливі вимоги щодо угод ефективності. - Різноманітні ініціативи щодо поліпшення якості послуг. Вимірювання ефективності наголошує на якості, яка визначається опитуваннями споживачів, а також іншими традиційними показниками ефективності та виробництва. Вимірювання ефективності, однак, не є настільки широким, щоб не обмежувати діалог про результати


діяльності. Вважається важливим те, що цілі продуктивності пов’язані із загальними стратегіями і що вони визначають всі важливі напрями діяльності агентства. Міністерство фінансів робить більший наголос на розвитку вимірювання ефективності стосовно якості послуг, заохочуючи департаменти до розвитку цілей послуг та їхньої якості. Відповідно до цього Міністерство фінансів опублікувало довідник (“Критерії успіху та оцінка результатів: інструмент управління у модернізації”, червень 1991, датською мовою) про використання критеріїв успіху та оцінювання результатів як інструмент управління у державних інституціях. Довідник наголошує не тільки на вимірюванні ефективності, а і на визначенні пріоритетів, цілей та запровадженні стратегій вдосконалення. Досвід проекту контрактного менеджменту показує, що вимірювання та документування ефективності є цілком можливими. Ускладнення можуть виникати у розробці добрих показників вимірювання ефективності у деяких сферах, особливо при оцінюванні ефективності. Таким чином, ефективність часто визначається відповідно до втілення у життя проектів чи ініціатив (процесів), які можуть надавати (або не надавати) уявлення про продуктивність агентства. Деякі контрактні агентства розробили спеціальні вимірювальні системи. Найкращих результатів вони досягають у разі залучення персоналу агентства до їх розробки. Деякі з систем використовуються для вимірювання внеску окремих груп службовців у досягнення результатів. Дедалі більший наголос робиться на стратегічний менеджмент та ефективність менеджменту загалом. Спочатку визначення цілей ефекитвності вбачалося (принаймні частково) як самоціль, що змушувало управлінців зосереджуватися на ній. Тепер стратегічні менеджмент і планування бачать як передумову до цілей діяльності. Вважається, що департаменти мають бути активнішими у формулюванні стратегічного підґрунтя своїх цілей. Угоди можуть бути використані у двох фазах: по-перше, під час визначення стратегічних цілей і, по-друге, визначення цілей діяльності. Агентства були зобов’язані подавати звіт про продуктивність своїх програм як частину свого щорічного подання на фінансування. Ця інформація не привертала великої уваги у бюджетному процесі чи в управлінні агентством та звичайно не публікувалася. Ці зобов’язання були замінені на вимоги звітування про продуктивність діяльності у щорічних звітах (“Ділова бухгалтерія у державних органах”, Міністерство фінансів, травень 1995, датською мовою). Щорічні звіти включатимуть як бухгалтерські дані, так й інформацію про


продуктивність. Вони описуватимуть цілі агентств, стратегії їх досягнення, а також результати. Метою цього є поєднати використання цілей та вимірювання продуктивності діяльності з фінансовою інформацією та базовими стратегіями агентств. Цей проект розпочинався як експеримент, обмежений рамками кількох державних корпорацій та агентств, однак згодом поширився на всі державні корпорації, контрактні агентства та навіть неасигновані агентства. Вимоги ефективності нещодавно були інкорпоровані у чотирирічні бюджетні рамки. Закон про фінанси 1994 року зобов’язував міністерства розробити схеми вимірювання ефективності та результативності їхньої діяльності на десятирічний період. Нові вимоги включають детальну інформацію про принципові цілі програм, визначення головних напрямів діяльності та продуктивності (собівартості) кожного напряму. Якщо це можливо, агентства мають також інформувати про попит на їхні послуги, наскільки вони задовольняють цей попит, та власну ефективність. Інформація про ефективність діяльності зазвичай відкрита для громадськості. Всі контракти публікуються, як і розрахунки того, наскільки діяльність агентств відповідає опублікованими цілям діяльності. Нові щорічні звіти, що містять інформацію про ефективність діяльності, також стають надбанням громадськості. Органи місцевого самоврядування використовують далекосяжні цілі та стандарти, але наголошують на опитуваннях громадської думки, а не на формальних показниках ефективності. Національні статистичні дані про стандарти послуг, рівні продуктивності та результативності діяльності щороку публікуються Міністерством місцевого самоврядування, при цьому порівнюються окремі одиниці місцевого самоврядування за багатьма параметрами. Це слугує переважно стартовим пунктом для прийняття рішень на місцях, а не оцінкою відносного рівня ефективності. Органи місцевого самоврядування нещодавно були законодавчо зобов’язані публікувати інформацію про якість послуг кожні два роки. Якість послуг Ініціативи у сфері якості послуг є важливою частиною ефективності менеджменту як на центральному, так і на місцевому рівні. Ці ініціативи включають стандарти послуг, опитування споживачів, управління якістю та магазини, де можна придбати за один раз усі потрібні товари.


У звіті (“Свіжий підхід до державного сектору”, Міністерство фінансів, червень 1993 року) підкреслюється “право громадян на якість”. Звіт надає громадянам право на точну, зрозумілу та перевірену інформацію про державні послуги. Більших порівнюваності та прозорості має бути досягнено завдяки довідковим службам, де можна одержати інформацію про стандарти послуг, надання яких доручене окремим організаціям. .... Вони включатимуть цілі й результати (такі, як навчальна продуктивність), дотримання прав (таких, як види запропонованих програм, вплив батьків, вплив учнів тощо) та інших елементів (таких, як професійна кваліфікація та навички викладачів, зручності, учні/клас, кошти/учень). Проводиться значна робота по стандартах сервісу, фокусуючи увагу на формулюванні основних положень бажаного сервісу, що закладає підвалини і рівень сервісу, на який клієнти можуть розраховувати. Ці формулювання подають короткий і чіткий опис основних рис і стандартів громадського обслуговування, а також забезпечують користувачів інформацією про їхні встановлені норми, цілі обслуговування, результати й шляхи отримання відшкодувань. Місцеві власті також виявили велику активність у піднесенні стандартів обслуговування завдяки центрам довідки для клієнтів, які надають швидку, зручну й точну інформацію. Разом з мірою задоволеності клієнтів наголошується увага на мірах часу, доступності й точності. Опитування клієнтів відіграють помітну роль у моніторингу й вимірюванні якості послуг. Це як специфічні дослідження, проведені на рівні агенцій чи програм, так і загальні порівняльні дослідження кількості агенцій і секторів. У низці випадків на порівняльні дослідження міністерством фінансів покладалися зобов’язання покрити широкі сфери громадської активності та запровадити нагальні постачання інформації з метою визначити тенденції. Ці дослідження виявляють пріоритетні сфери, в яких потрібно покращити якість обслуговування. Такі дослідження були проведені у 1993 і 1994 роках., покривши 49 різних громадських сервісів. Обслуговування оцінюється як користувачами, так і не користувачами. Результати цих досліджень можуть встановити діалог між міністерством фінансів та

іншими

міністерствами й інституціями щодо можливостей покращення. Існує велика зацікавленість у менеджменті якістю, і низка агенцій шукали або шукають сертифікації їх систем менеджменту якістю. Аналіз ефективності


Аналіз ефективності діяльності агенцій і програм може проводитися цілою низкою способів, включаючи самоперевірку агенціями, оцінку програм (низкою áкторів) й перевірку генеральною прокуратурою. Робиться наголос на внутрішній оцінці діяльності. Агенції повинні виробити свої власні механізми перевірки та запровадити методи й системи оцінки їх діяльності. Міністерство фінансів підготувало підручник по самоаналізу (Effective public Institutions: Self-Analysis, Ministry of Finance, August 1995, голландською мовою). Метою стратегічного самоаналізу є визначити можливості для покращення й майбутнього розвитку. Самоаналіз розглядається як практичний засіб для прояснення уявлень і стратегій, сфер покращення, проектів покращення й розстановку пріоритетів. Оцінка програм відбувається ad hoc, і не існує вимоги регулярних оцінок головних програм. Хоча багато програм оцінюються двома основними способами: – загальні огляди, що покривають загальні аспекти діяльності, включаючи організацію,

процеси,

управління

людськими

ресурсами,

використання

інформаційних технологій та ефективність; – перевірки, проведені у зв’язку із підготовкою бюджету, фокусуючись на фінансовій діяльності, ефективності й можливих заощадженнях. Підстави для оцінок можуть стосуватися бюджетних проблем, потреби у зміні пріоритетів або в покращенні діяльності. Оцінки можуть бути ініційовані різними акторами, але багато з них ініціюються міністерством фінансів у співпраці із відповідним профільним міністерством. Зазвичай встановлюється спеціальна група для визначення цілей оцінки, моніторингу процесів і обговорення висновків. Оцінки проводяться міністерством фінансів, але часто за допомоги приватних консультантів або Агентства з управління фінансами. Метою оцінки є подати детальний аналіз не тільки функціонування програми, але також пріоритетів, організації, менеджменту, системного менеджменту тощо, наприклад, причин того чи іншого рівня діяльності і можливостей для покращення. Генеральна прокуратура витрачає приблизно 20-30 % своїх ресурсів для перевірки діяльності. Вона сконцентровує увагу, радше, на адекватності систем вимірювання й моніторингу ефективності, ніж на вимірюванні ефективності як такої.


Інформаційне забезпечення Фінансування системи ефективності менеджменту У минулому вимірювання ефективності не було належним чином поєднане із іншими менеджерськими процесами. Дослідження 15 агенцій у 1991 році показало, що департаменти лише певною мірою чітко визначали завдання та цілі. Близько половини агенцій мали свою внутрішню менеджерську систему, що базувалася на завданнях. Деякі з них використовували свої системи для фінансування акцій і діяльності, а також бухгалтерського обліку. Дослідження показало, що повинні бути впроваджені нові форми незалежних досліджень діяльності. Останні ініціативи повинні зробити більш систематичним використання досліджень діяльності й інтегрувати їх використання до існуючих процесів, таких як бюджетний процес, контактний менеджмент і щорічні звіти агенцій їхнім інституціям. Акумулятивні звіти й орієнтовані на продуктивність щорічні звіти мають удосконалити інформацію про кошти й діяльність. Очікується, що це покращене звітування модернізує бюджетний процес і встановить тісніший зв’язок між діяльністю й асигнування ресурсів. Це є частиною більшої реформи структури бюджету й ревізія опублікованої інформації про бюджет. Особливим елементом датського підходу до ефективності менеджменту є створити мотиви для покращення продуктивності шляхом укладання довготермінових бюджетних угод (3-4 роки) із контрактними агенціями та іншими державними установами. Фінансова стабільність надається в обмін на цілі специфічних удосконалень і підвищення продуктивності. Міністерство фінансів гарантує фінансування агенції, наприклад, контрактні агенції знаходилися за межами загальних витратних лімітів (і тому за межами вимог заощаджень) департаментів. Хоча ця фінансова стабільність також коштувала проблем, як через те, що її зміст не був чітко визначеним (наприклад, не було зрозуміло, чи агенції були просто позбавлені безпосередніх урізувань, чи також загальних змін, що могли б мати ресурсні наслідки), так і через те, що угоди зменшували гнучкість нових ініціатив, рівно як і урізувань громадських витрат. Гарантія міністерства фінансів не була погоджена із підходом рамкового бюджетування, що практикується в Данії, оскільки це б зменшило гнучкість міністерства фінансів і відповідальність спеціалізованих департаментів. Зміст довготермінових бюджетних угод тепер прояснюється, і відповідальність за надання агенціям бюджетних гарантій передано спеціалізованим міністерствам. Тобто міністерство фінансів більше не буде гарантувати


бюджети контрактних агенцій, і окремі департаменти повинні будуть вирішувати, чи гарантувати фінансування в рамках своїх власних лімітів витрат. Як результат, деяк з останніх контрактів не гарантують фінансування протягом усього періоду контракту. Оплата за ефективність діяльності У Данії існує помітний інтерес до оплати за ефективність діяльності. Це стосується як обміну досягненнями у діяльності поміж працівниками, так і схемами оцінки для старших менеджерів. Пов’язана з ефективність оплата поширюється на все ширше коло менеджерів і працівників шляхом різних заходів: – Пов’язані із ефективністю індивідуальні контракти з виконавчими директорами. Плата пов’язана із досягненням поставлених цілей. Критерії включають ефективність і розвиток. Ці заходи покривають тільки частину виконавчих директорів. – Запроваджено короткотермінові контракти (3-6 років) для старших менеджерів. Метою є збільшити мобільність і гнучкість, щоб найняти більш кваліфікованих менеджерів. Такі контракти, як правило, дають вищі на 20-30 % зарплати, ніж звичайні контракти. – Працівники можуть обмінюватися досягненнями ефективності. Повинна бути формальна система для оцінки і розповсюдження досягнень ефективності. – Місцеві зарплати можуть надаватися індивідам і групам на основі їх діяльності. Розмір утримувань обмежено до одного проценту від усіх зарплат, що виплачуються агенцією. Утримування для менеджерів можуть становити до двох процентів усіх зарплат менеджерів. Орієнтований на результат менеджмент Відповідальність надано агенціям у два пов’язаних способи: – загальна децентралізація у державному секторі; – надання спеціальних умов шляхом контрактів, корпоратизацію тощо. Загальна децентралізація включає в себе збільшення гнучкості для організацій у бюджетній сфері, сфері управління коштами, управління людськими ресурсами тощо. Агенції зазвичай мають одні асигнування для зарплат й інші для поточних витрат. Це надає агенціям можливість переміщувати кошти з однієї статті до іншої. Усі агенції можуть вільно використовувати незначні додаткові прибутки, і деякі мають витратні асигнування, що дає


можливість здобувати прибутки завдяки новим ініціативам. Агенції можуть переносити до 10 % коштів на наступний фінансовий рік. Міністерство фінансів вимагає пояснення в разі, якщо заощадження перевищують 10 %. Підхід контрактного менеджменту, який включає створення автономних контрактних агенцій, розглядається як головний внесок до менеджменту діяльністю в Данії. Він включає багато ключових елементів управління діяльністю: – децентралізація влади; – визначення цілей і завдань; – вимірювання й індикатори продуктивності; – відповідальність за результати; – ініціативи щодо якості послуг; – плата за продуктивність; – багаторічні бюджети. Статус контрактних агенцій було гарантовано для 20 агенцій (сім агенцій у 1992 р., шість у 1993, чотири у 1994 і три агенції у 1995 рр.). політика є спрямовано. На те, щоб надавати цей спеціальний статус обмеженій кількості агенцій щороку. Кількість агенцій не розглядається як самоціль; контракти розглядаються, радше, як рамки для пілотних проектів, що можуть бути запровадженими для охоплення агенцій більш загально. Контракти підлягають обговоренню між агенціями і відповідними міністерствами. Міністерство фінансів бере участь в переговорах, певною мірою в дорадчій ролі. Контракти покривають, як правило, чотирирічний період, але їх перевірку здійснюють міністерство фінансів і відповідне міністерство. Задаються ключові завдання в економіці, ефективності і якості послуг. Радше. встановлюється невелика кількість вимог для найбільш важливих аспектів діяльності, ніж для усіх аспектів. Цілі повинні бути важливими для міністра, заторкаючи найважливіші аспекти діяльності агенції. Вони повинні також бути значущими для громадськості, для щоденного використання менеджментом агенції, і для працівників, які мають бути вмотивовані, щоб досягти цілей. На початку проекту увага приділялася децентралізації повноважень, і агенції було названо вільними агенціями. Метою було створити переговорну ситуацію, в якій більше свободи досягалося б в обмін на більшу ефективність. Наголос змінився останніми роками через політичні зміни і уроки, винесені з проекту. Загальна децентралізація менеджерських


повноважень, що з’явилася у 1992 р., означає, що агенції є тепер більш автономними, коли починаються переговори. Договірна ситуація, відповідно, теж дещо іншою, ніж до того, міністерства мають менше автономії “продавати” і можуть більше “купувати” збільшення продуктивності й чіткіші цілі шляхом збільшення ресурсів. Більше уваги, відповідно, приділяється сполученню ресурсів із результатами й продуктивністю. Тому контракти не спрямовані на розширення автономності агенцій, але, радше, на досягнення результатів, що дозволять міністерствам краще керувати агенціями. Термін перші контрактів вичерпався 1995 року. Головна оцінка підготована приватним консультантом, нещодавно була опублікована, охоплюючи 13 контрактів з 1992 і 1995 роках (Contract Management in the State: Experience from 13 Experiments of Performance Contracting, Ministry of Finance, December; 1995, in Danish). Загальний висновок такий, що контрактний менеджмент є вагомим інструментом у покращенні ефективності агенцій, і контрактний підхід може використовуватися у відповідь на різноманітні потреби у керуванні й менеджменті. Контракти пошановували обидві сторони, і агенції більшою чи меншою мірою досягли цілей діяльності. Мотивація агенцій стати контрактними агенціями велика, що показує позитивний досвід з їх боку. Головним мотивом є чіткі завдання, стабільність і менеджерська гнучкість, надана контрактами. Контракти довели, що є вагомим внутрішнім менеджерським інструментом, і в багатьох випадках посилили позиції менеджерів агенцій. Агенції домінували у визначенні цілей діяльності. Вважається необхідним, щоб департаменти відігравали більш помітну роль у визначенні стратегічних цілей. Особливо важливо запевнити, що також враховуються горизонтальні інтереси й стратегії. Контракти змінили відносини між міністерствами й контрактними агенціями. Міністерства менш залучені до мікро-менеджмент агенцій і більш концентруються на загальних питаннях стратегічних цілей і ресурсів. Контракти допомагають більш чітко визначати завдання агенцій і робити більш зрозумілими потреби відповідних міністерств. Відтак, відповідальність і повноваження агенцій визначені більш чітко. Контракти особливо корисні у гарантуванні проведення нових ініціатив чи реорганізацій. Відповідно, контракти можуть використовуватися у зв’язку з реорганізацією державних агенцій,

корпоратизацією,

комерціалізацією

та

кооперацією

й

координацією

між

центральними і місцевими властями. Міністерство культури укладає контракти з місцевим управлінськими й неприбутковими культурницькими інституціями, встановлюючи більш чіткі цілі культурницької діяльності, що підтримується центральним урядом. Міністерство


транспорту використовує контрактний підхід для відокремлення соціальних і комерційних ролей державних корпорацій. Збільшується інтерес до порівняння продуктивності організацій та ініціюванні цільових проектів. Існує особливий інтерес до використання постановки цілей для аналізу й порівняння діяльності й процесів регіональних одиниць центральних агенцій. Вважається, що постановка цілей на міжнародному рівні корисна для тих секторів, де важко порівняти діяльність і результати всередині країни. Постановка цілей є розглядається як децентралізована стратегія, де агенції самі намагаються знайти партнерів по завданнях чи створити цільові мережі. Попрередній коаліційний уряд вбачав у ринкових механізмах важливий інструмент для збільшення продуктивності у громадському секторі. Ринкові підходи були невід’ємною частиною управління діяльністю. Підхід чинної коаліції більш прагматичний, і ринкові підходи, такі як ринкове тестування і корпоратизація використовуються вибірково. Висновки та перспективи Датський підхід до ефективності менеджменту характеризується експериментами і непланованими ініціативами, використовуючи мотивацію зверху для схилення агенцій до участі. Загальний досвід є позитивним. Були певні складнощі у зв’язку з вимірюванням і запевненням політичних інтересів і підтримки працівників, але загалом вони піддаються розв’язанню. Контрактний менеджмент зараз розглядається як важливий інструмент, який міністерства можуть використовувати з метою створення для агенцій спеціальних умов. Контрактний менеджмент більше не є експериментом міністерств фінансів, але інструментом профільних міністерств. Не вважається за необхідне формалізувати контрактний менеджмент через закон; чинне законодавство надає достатньої гнучкості для забезпечення особливих умов. Контрактний підхід все більше впливає на відносини між покупцем послуг і (міністерствами) та іншими (громадськими і приватними) структурами і більше знайомить покупців з їх роллю.


ЛІТЕРАТУРА Ministry of Finance (1991), The Public Sector in the Year 2000. Ministry of Finance (1993), Fresh Approach to the Public Sector (Draft Summary), June. Ministry of Finance (1992), Choice of Welfare: Competition and the Citizen's Right to Choose, White Paper on Modernisation. Ministry of Finance (1992), Introducing Performance Measurement in Danish Government Agencies: Experiences from the "Free Agencies" Programme, (Case study for OECD meeting on Performance Measurement), January. Ministry of Finance (1993), Paper on Danish Free Agencies, February. Ministry of Finance (1995), Welfare for Citizens: Effective Public Institutions. In Danish: Ministry of Finance (1991), Succeskriterier og Resultatvurdering: Et Ledelsesværktøj i Moderniseringsarbejdet (“Success Criteria and Result Evaluation: A Management Tool in Modernisation”), June. Ministry of Finance (1993), Nyt Syn på den Offentlige Sektor (“Fresh Approach to the Public Sector”), June. Ministry of Finance (1995), “Virksomhedsregnskaper i Stalen” (“Business Accounting in the State”), May. Ministry of Finance (1995), Effective Institutioner: Selvanalyse ("Effective Public Institutions: Self-Analysis"), August. Ministry of Finance (1995), Værktøj til Velfærd: Effektive Institutioner (“Welfare for Citizens: Effective Public Institutions”), September. Ministry of Finance (1995), Kontraktstyring i Staten: Erfaring fra 13 Forsøg med Resultatkontrakter (“Contract Management in the State: Experience from 13 Experiments of Performance Contracting”), December.


ФІНЛЯНДІЯ Вступ Ефективність менеджменту в Фінляндії починається у 1960-х, коли формування бюджету було запроваджено в деяких агентствах. Але менеджмент цілями не став загальною практикою. Хоча деякі критерії якості роботи використовувались, вони не обов’язково мали відношення до бюджету чи практики управління агентствами. Найважливіші реформи державної сфери були проведені в Фінляндії з 1987 по 1995 роки, запроваджуючи суттєві зміни у фінансовий менеджмент, менеджмент управління персоналом у державному секторі. Ефективність менеджменту та орієнтований на результат менеджмент, гнучкість політики управління персоналом, децентралізація – це були головні аспекти реформ. Формування бюджету, зорієнтованого на результат, і система управління були введені через короткі асигнування на управління та збільшення автономії в оцінці рішень. Чимало державних установ було конвертовано в державні підприємства чи компанії через комерційну ініціативу. Протягом минулих кількох років поступово вводились і реалізувались більшість реформ. Тепер повсюдно використовується у державних адміністраціях формування бюджету результатів і системи управління, а з 1995 року експлуатаційні витрати всіх агентств були асигновані відповідно до системи формування бюджету результатів. Вимагається, щоб відділення та агентства щорічно готували звіти з інформацією про діяльність, котрі відображали б окремі погодження результатів між міністерством і департаментами, агентствами як частина бюджетного процесу. Ці заходи дають загальну картину управління, включаючи ефективність, економність та продуктивність. Робиться акцент на сфері обслуговування, що є одним з позачергових завдань реформ. Міністерства та агентства стимулюють підвищення якості надання послуг. Була розпочата оціночна програма реформ державної сфери. Державне управління бухгалтерськими справами (ДУБС) здійснює контроль за якістю інформації щодо діяльності як частини щорічних фінансових ревізій. Завдання та підходи Ефективність менеджменту розглядається як засіб встановлення організаційних і культурних змін у процесі реформування державної сфери. Діяльність адміністрації мала б стати більш ефективною і орієнтованою на якісне надання послуг. Економічна криза початку 90-х спричинила до зміни фокусу діяльності більше на зменшення асигнувань, ніж на конкретизацію діяльності. Фінляндія пройшла найглибший економічний спад, який коли-небудь зазнавала індустріальна країна в післявоєнний період. В програмі теперішнього уряду серед реформ державної сфери особливе місце посідають: зменшення витрат і оновлення фінансових стосунків між державою і місцевими органами влади. Реформам менеджменту надається значно більша увага, аніж протягом діяльності двох останніх урядів. Ефективність менеджменту було введено через ряд реформ. Деякі ініціативи були всесторонніми, але важливі проекти реформ були ініційовані на спеціальній основі. Багато реформ спочатку були перевірені в пробних проектах, включаючи якість надання послуг, орієнтований на результат менеджмент та системи керування виплат. Основні стратегії


реформ подаються “згори”, поряд з рекомендаціями та принципами, але ініціатива відділів і агентств теж дуже важлива, бо забезпечує легкість процесу імплементації. Місцеві органи влади, що здійснюють контроль за послугами в державній сфері, користуються автономією у забезпеченні більшості послуг, а цілі діяльності не є чітко встановленими чи перевіреними урядом. Проте деякі місцеві органи влади активно впроваджує, так, що уряд заохочує і підтримує ініціативи ефективності менеджменту на місцевому рівні. Уряд встановлює цілі та планові цифри реформ, але саме Міністерство фінансів відповідає за розроблення і впровадження реформ. Таким чином, розробляються нові засоби діяльності та бюджетних ініціатив і забезпечується порозуміння. Міністерство внутрішніх справ керує процесом реформування в локальних і регіональних урядах. Фактично імплементація реформ у руках відділень і філій. Інститут державного управління – державна установа, що забезпечує надання консультаційної підтримку для навчання, удосконалення менеджменту і реформ, конкуруючи з приватними консультантами. Механізми вимірювання ефективності Система щорічних звітів відділень та агентств щодо їхньої діяльності працює з 1993 року. Цілі встановлено в щорічних погодженнях за результатами між центральними установами і філіями, про результати повідомляють у щорічних звітах. До кінця березня кожного року департаменти та відомства повинні подавати звіт щодо результатів їхньої діяльності. Згідно з “Вказівками щодо організації щорічних звітів”, виданими державним коштом у 1994 році, ці звіти повинні демонструвати результати досягнень на певній території принаймні настільки детально, як встановлено в окремих погодженнях результатів між Міністерством, департаментом та відомством. Ці результати повинні відображати діяльність в загальних рисах, включаючи структуру, ефективність. Коли є можливість прямо і без особливих труднощів залучити клієнтів до даної діяльності, необхідно отримати інформацію стосовно того, наскільки забезпечуються потреби покупців, але документ не зазначає, як це має бути досліджено. “Вказівки” також мають забезпечити специфічними інструкціями стосовно способів обчислення і порівняння, що може бути використано для вимірювання ефективності. Інформація про діяльність щорічних звітів є предметом дослідження Державного ревізійного управління як частина їхнього щорічного фінансового контролю. Результати можуть бути враховані у процесі фінансування (наприклад “материнським” Міністерством чи Міністерством фінансів). Загалом нові повідомлення були отримані й добре опрацьовані з формальної точки зору, хоча зрозуміло, що методологічний розвиток все ще необхідний. Загальноприйнятою була практика, коли кожне агентство ініціює аналіз своїх цілей та виробництва/сервісу і обирає відповідні заходи, які після цього обговорюються і погоджуються з міністерством. Коли важко встановити кількісні міри, такі як стратегія пропозиції, наголос на оцінці користувачами послуг робиться на якісних показниках. Типи оцінок включають: показники продуктивності:  продуктивність (послуги, що припадають на особу за рік)  ціна за одиницю виробу  кількісні показники продукції показники якості обслуговування:  сервісна якість доставки  міра задоволеності споживача


 -

якість доставки (напр., час очікування) міра ефективності (дорожньо-транспортні аварії/ км, вартість зекономленого споживачем часу).

Зберігання звітів є важливою частиною орієнтованих на результат реформ. Теперішні реформи обліку мають на меті розширення, накопичення підрахунків через Державне управління у 1998 році. Хоча принципи встановлення цілей і отримання показників ефективності є загальноприйнятими (і використовується організаціями протягом багатьох років), значно проблематичнішою є їх ефективний розвиток і застосування. Найбільше труднощів виникає у застосуванні показників якості, які вважаються надто загальними і стосуються співвідношень потужності та результатів при вимірюванні ефективності. Оцінка Міністерством фінансів асигнувань, зроблених за результатами діяльності протягом 1990-1993 років, довела, що хоча і були зроблені непогані чи навіть чудові спроби, недоліки залишаються. Огляд Ревізійної контори орієнтованого на результат менеджменту в міністерствах (1993 р., з повідомленням гарантійного обслуговування в 1994), виявив, що впровадження цільової настанови, основного компонента складання фінансування за результатами, є значно важчим, ніж очікувалось. Серед результатів цих двох звітів були: - неадекватне поєднання цілей з діяльністю та затратами - різноманітними були цілі, а їх зміст – заплутаним і невизначеним - цілі не чітко співвідносились з діяльністю відомств, експлуатаційними та фінансовими планами - мета не співпадала з тим, що відомства робили, замість того, що мали б робити - діапазон цілей, брак зрозумілості і невдачі при спробі розмістити їх згідно пріоритетів робили процес оцінювання складним - навіть в межах відомства відрізнялись характери діяльності так, що представлення цілей могло бути суперечливими - показники, що використовувалися при менеджменті частіше програмними цілями ефективності, якими було важко керувати через деякий час - у багатьох випадках було встановлено нездійсненні цілі. При вимірюванні ефективності також є чимало неточностей, добрих існує лише кілька. Цілі виробництва мусять відповідати реальному виробничому потенціалу компаній. Повинна бути і межа в порівнянні з приватними і державними організаціями. Коли не вистачає інформації, щоб встановити індивідуальні цілі виробництва, треба прийняти до уваги загальні вимоги, подані у керівних принципах при формуванні бюджету. Співставлення цілей власне агентства та міністерства потребує у деяких випадках роз’яснень. Зрозумілою стала проблематичність визначення пріоритетів між цілями. Це виводить питання ефективності менеджменту на рівень міністерств. Якість послуг Акцент на сфері послуг – один з головних аспектів менеджменту в 1980-х та 1990-х роках. Якість обслуговування включає і сервісні міні магазинчики, довідники громадян щодо можливих послуг і як їх отримати та нагляд за якістю з метою надання послуг належного рівня. Чимало аспектів очікуваних результатів стосуються саме сфери послуг. Міністерство фінансів теж стимулює розвиток міністерствами саме напрямку розвитку активної політики якості продукції, щоб посилити процедури орієнтованого на результат менеджменту і щоб зрозуміти, що встановлені цілі – вдосконалити якість виробництва і


програми покращення надання послуг. Пробний проект довів, що засоби менеджменту якості, такі, як підвищення сервісних стандартів можуть бути використані на противагу роздрібненого регулювання виробництва побутової сфери. Робоча група Міністерства фінансів, Міністерства внутрішніх справ і Асоціація Фінських місцевих органів влади вивчала роль різного рівня управління в удосконаленні якості послуг і можливості заміни існуючих норм регулювання випуском продукції з врахуванням інтересів споживача. Зазначені три організації спільно розробили можливі нові форми обслуговування, в основному ті, що могли збільшити вибір споживача і спричинити своєрідну конкуренцію, як-от за допомогою ваучерів. Невирішеним зараз залишається питання втручання уряду в діяльність сфери обслуговування на локальному рівні. Беручи до уваги зазначену частку втручання в сферу послуг на місцевому рівні, не встановлено державний контроль за якістю продукції. Хоча проект, організований Асоціацією місцевих органів влади Фінляндії, в якому взяли участь члени міністерств, університетів та представники сфери бізнесу, мав на меті розробити план застосування менеджменту за якістю у громадській сфері, конкретніше: розгорнути програму контролю за якістю в сфері послуг. Вже є кілька цікавих випадків використання права контролю за якістю на муніципальному рівні, наприклад, у місті Геменліна. Багато відомств почали брати до уваги побажання клієнтів і користувачів. Спочатку це запроваджувалось на рівні ad hoc (тимчасовому). У деяких агентствах та міністерствах частішають запровадження зворотного зв’язку з покупцем, включаючи і щорічні опитування. Більше сотні мультисервісних центрів чи one stop-shops у Фінляндії, діючи в інтересах не однієї громадянської організації, пропонують послуги. Центральні агентства та місцеві ради спільно керують діяльністю багатьох таких організацій. Метою таких центрів є забезпечення належного рівня обслуговування населення. Для подальшого оперування результатами необхідна оцінка міністерств та відомств. Нещодавно деякі міністерства уповноважили оцінювання незалежних структур стосовно їхніх основних функцій. Ще один приклад: Комітет при міністерстві вимагав незалежної оцінки всіх державних дослідницьких установ. Робота щодо удосконалення системи нагляду триває. У 1995 році Міністерство Фінансів розпочало порівняльний аналіз програм реформ державного управління з 1987 по 1995 роки. Метою досліджень є оцінка впроваджуваних реформ як і визначення напрямків нових реформ. Воно складається з 12 додаткових проектів. Остаточний звіт буде опубліковано у 1997 році. Двома головними завданнями аудиту є Державне управління бухгалтерськими справами і Управління державним аудитом. ДУБС асигнує половину своїх ресурсів з метою забезпечення керівництва за бухгалтерською документацією, в основному перевіряючи показники ефективності і збільшення видатків на фінансовий менеджмент та програмне управління. Частиною фінансового контролю є перевірка якості інформації, поданої відомствами у щорічних звітах. Менш важливе Управління державним аудитом (УДА) займається в основному оцінкою ефективності програм і діяльності агентств. У своїй діяльності УДА користується в основному інформацією та свідченнями з інших джерел, а не через прямий нагляд.


Інформаційне забезпечення Фінансування системи ефективності менеджменту Менеджмент і процес фінансування прямо пов’язані. У 1992 році у Фінляндії розпочато впровадження результативного фінансування, що активно використовується в діяльності агентств з 1995 року. Система результативного фінансування є частиною загального фінансування відповідно за результатами. Реальні результати враховуються у формуванні бюджету (за поданням Міністерства фінансів). Поточні витрати всіх відомств фінансуються відповідно до результативної системи фінансування. Фінансові пропозиції відомства своїм міністерствам повинні бути пов’язані з завданням покращенням структури та ефективності. Результативний менеджмент, включаючи визначення планової цифри вважається справою локальних управлінських структур та агентств без активного втручання Міністерства фінансів. Таким чином Міністерство фінансів не втручається прямо в процес визначення результатів; його діяльність стосується в більшій мірі контролю за видатками. Це означає, що саме місцеві управлінські структури мають здійснювати контроль за розподілом ресурсів. Відповідно результатів, отриманими внаслідок детального огляду менеджменту Управлінням аудиту, відомтсва повільно підвищують свою продуктивність та економічні показники. Таким чином рівень фінансування та планового забезпечення не можна вважати задовільним. Оплата за ефективність діяльності У державному секторі все частіше здійснюється оплата праці за результатами виконаної роботи, впроваджується система додаткових виплат. Оплата не пов’язана з об’ємом виготовленої продукції. Результат – покращення якості продукції. Відділ управління персоналом Міністерства фінансів розвинув основні принципи ефективності преміальної системи оплати. Беруться до уваги і показники ефективності й групи загалом, що дійсно пов’язано з управлінськими показниками. Попри те, що не вистачає даних стосовно ефективності взаємовпливу, результати експериментів, проведених в кількох відомствах дають підстави припускати, що система преміальних виплат дала добрі показники покращення управління, залучаючи все більшу частину персоналу у встановлення мети, оцінки діяльності, моніторинг. Але є ще багато недоробок у визначенні ефективності, що в основному стосується виключення побічних ефектів. Орієнтований на результат менеджмент Адміністративним одиницям надано широкої автономії, включаючи перший рівень використання асигнувань і автономії у встановленні цін. Контроль за діяльністю зменшено завдяки децентралізації і досить гнучкій політиці. Менеджмент бере на себе чималі функції управління людськими ресурсами, включаючи прийняття на роботу, визначення рівня оплати праці та терміну. Центральні урядові відомства є відносно незалежними у своїх діях. Міністерство не має права втручатись чи змінювати рішення відомства, коли все узгоджується законодавством і не суперечить постановам органів влади. Агентства в основному є великими і займають чітку позицію на противагу міністерствам. Метою впроваджуваних реформ є зменшення кількості відомств і децентралізація певних функцій до інших адміністративних рівнів. Деякі відомства перетворились у корпорації, зосереджуючи увагу на комерційній діяльності. Щорічне погодження результатів є основним елементом орієнтованого на результат менеджменту. Міністерства зобов’язані повідомити відомства про встановлені для них


планові цифри чи погодженні за результатами щодо асигнувань, що затверджується Парламентом. Формально ці цілі обговорюються міністерствами та відомствами без прямого втручання Міністерства фінансів. Немає певних правил стосовно характеру чи змісту результату погоджень. Перегляд, контроль за результативністю відомств, здійснений Управління аудитом виявив, що у 1992 році лише 40% з перевірених відомств мали встановлені міністерством документальне зазначення планових цифр. Це означає, що відомства мають більший вплив на встановлення мети, ніж міністерства. Планові цифри у результатах погоджень подаються у бюджетних пропозиціях у більш узагальненому вигляді. Результати порівнюються з цілями встановленими погодженням і подаються у щорічному звіті кожного відомства, згідно з цією інформацією здійснюється аудит. Корисним є і позначення рівня у державній сфері. У 1994 році було організовано робочу групу з метою використання методу у подальшій розробці методу визначення рівня ефективності у державному секторі. Звіт про використання методу у державному секторі було опубліковано у 1995 році. Чималу увагу приділяють у Фінляндії ринковим механізмам. Перевага використання моделі купівля-продаж і ваучерів належно оцінена у співвідношенні з сферою послуг для дітей, освітою, медичним забезпеченням, наглядом за пристарілими. Проведено експеримент використання ваучерів у місцевих органах влади. Результати експерименту вважають позитивними, приймаються заходи з метою розвитку і ширшого використання ринкових механізмів. Уряд не змушуватиме впроваджувати ринкові реформи місцевими органами влади. Висновки та перспективи Чимало в світі стосується впровадження менеджменту і фінансування згідно з результатами, точніше: проведений Міністерством фінансів “Оцінка фінансування діяльності 1990 – 1993 років” і ДУБС. Підсумковий звіт про контроль за результативним менеджментом урядових установ 1992 поточного року. Проблеми, що все ще залишаються у результативному фінансуванні є численними і стосуються як політичних проблем визначення пріоритетів та оцінок результатів на рівні відомств, впровадження системи заохочування менеджерів та інших працівників з метою концентрації уваги на результат. Результатом цього став спеціальний проект, запропонований УДА Міністерства фінансів щодо організації і підвищення показників менеджменту на міністерському рівні. У цьому проекті, очолюваному постійним секретарем Міністерства з питань праці (Міністерство має досить сильно розвинену систему управління), на початку 1995 року вироблено певні рекомендації, які і зараз впроваджуються у міністерствах. Міністерство фінансів також запропонувало у 1996 році проект покращення моніторингу діяльності і якості, нагляд за розглядом інформації, поданої міністерствам і уряду. Оцінка реформ державного сектору Фінляндії ще триває. Буде показано загальну картину трансформації державної сфери і надано глибокий аналіз успіху реформ. Однією з основних цілей є визначення подальших законодавчих ініціатив для покращення діяльності уряду.


ЛІТЕРАТУРА Budget Department, Ministry of Finance (1992), Assessment of Performance-Based Budgeting for the Years 1990-93 (Summary Chapter), August. Ministry of Finance (1992), Government Decision on Public Sector Management Reform, Helsinki, May 7. Ministry of Finance (1993), Government Decision-In-Principle on Reforms in Central and Regional Government. Public Management Department, Ministry of Finance (1994), Service Quality Initiatives in Finland, Service Quality Symposium, OECD, 7-8 November. State Audit Office (1993), Summary Report On Audits of Result-Managed Government Agencies for the 1992 Fiscal Year, Excerpt on General Issues Concerning Result Targets and Management, November 5.


ФРАНЦІЯ Резюме Французький державний сектор був сформований внаслідок важливих політичних процесів початку 1980-х років. Важливі закони, прийняті у 1982-1983 роках, мали на меті забезпечити децентралізацію і деконцентрацію французької адміністрації. У французькому контексті децентралізація означає передачу влади від центрального уряду до регіональних та місцевих органів управління. Деконцентрація – це надання повноважень та управлінської самостійності місцевим адміністративним осередкам центрального уряду (які традиційно називалися les services exterieurs, а зараз – les administrations deconcentrees) і організаціям (establissements publics). Спочатку ці зміни мали політичні завдання, але згодом були інтегровані у важливі управлінські процеси. Наприкінці 1980-х – початку 1990-х років робились спроби впроваджувати основні реформи у французькому державному секторі, головним чином через циркуляр Рокарда від 23 лютого 1989 року). Найважливішим нововведенням було створення центрів відповідальності. Завдання реформ полягало у тому, щоб надати більшу управлінську самостійність центрам відповідальності, вимагаючи від них підвищеної відповідальності за результати. Значні зусилля були зроблені для того, щоб передати обов’язки державного апарату на місцевому рівні через ініціативи, наприклад, Устав про деконцентрацію (Charter de la deconcentration, 1992). У 1995 році новий поштовх до реформування держави був зроблений прем’єр-міністром А. Джуппе. Спроби реформ повинні бути закріплені наступними чинниками: - поширення центрів відповідальності на усі деконцентровані служби; - експериментування із “службовими контрактами”, основаному на досвіді центрів ініціатив/відповідальності; - поширення договірних підходів в контексті і суті реформ; - вдосконалення оцінки виконання; - збільшення зосередження на клієнтах і якості послуг. Проведення більшості реформ було ініційовано зверху, однак вони не були занадто нормативними, забезпечуючи тим самим можливість ініціатив з боку окремих організацій. Моніторинг цих ініціатив був несистематичним, тому в даному виданні інформація про них викладено не повно. Завдання та підходи В 1980 році циркуляр Рокарда визначав чотири основних завдання: - вдосконалити взаємовідносини між менеджментом і персоналом; - посилити відповідальність та звітність; - підвищити якість послуг; - запровадити обов’язкову програму оцінювання. Нові управлінські ініціативи були представлені на початку 1990-х років в основному у вигляді проектів організацій та центрів відповідальності. Проекти організацій мали на меті чітко визначити завдання адміністративних одиниць та мотивувати працівників. Одним з головних завдань Уставу про деконцентрацію було збільшення повноважень префектів (призначених представників держави на місцевому рівні) для того, щоб координувати та спостерігати за виконанням державних послуг на місцях.


У Франції одним із головних завдань ефективності менеджменту є збільшення відповідальності державного сектору через вдосконалення виконання та чітку звітність за результати. Якість послуг повинна підвищитись, а саме, необхідно зменшити соціальну виключність та покращити ситуацію у відсталих регіонах. Ефективність діяльності організацій та місцевих державних служб повинне бути оцінене, а політичні функції центрального державного апарату – раціоналізовані. Ефективніше використання ресурсів також є важливим завданням за умов зменшення бюджетів. Завдання нових методів оцінки згідно з указом 1995 року мають на меті посилити зусилля реформ та загальне стратегічне управління процесом реформування. Крім того, ще одним завданням є вдосконалення механізмів ефективності менеджменту на центральному державному рівні (міністерства). Програми ефективності менеджменту ініціюються зверху за допомогою юридичних засобів, однак звичайно вони не є занадто нормативними. Таким чином, реальний зміст реформ великою мірою визначається на рівні місцевих організацій і служб. Тому цей підхід можна назвати “зверху-вниз” всередині центральної структури. В цілому ці програми є комплексними, однак вони більше базуються на поступовому розвитку в напрямку загальних завдань, ніж на нав’язуванні екстенсивних швидких змін у державному секторі. Метою останніх ініціатив реформування є вироблення більш суттєвих і швидких змін, ніж це було раніше. В контексті децентралізації і деконцентрації реформ 1982-83 років більша ступінь свободи місцевих осередків розглядалася як менш бюрократичний та ефективніший підхід до ефективності менеджменту. Попередній підхід “зверху-вниз” відкидався, беручи до уваги його неефективність у минулому, тому новий не мав на меті нав’язати детальні нормативні зміни зверху, а радше прагнув надати державним службам стимули для участі у реформах. Також враховувалось і те, що організації і служби перебували на різних рівнях розвитку управління, й ті, у кого менше досвіду, потребуватимуть більше часу для того, щоб слідувати багатообіцяючим практикам досвідченіших служб. Відбиваючи суть реформування, реформи базуються на юридичних інструментах, в основному циркулярах, які є менше стримуючими, аніж закони або декрети. Циркуляр від 23 лютого 1989 року представив модернізацію державної служби, а завдяки циркулярам 1989 і 1990 років були засновані центри відповідальності. Акт від 6 лютого 1992 року (Loi d’Orientation No.92-125) визначив основні директиви для територіальної адміністрації республіки (державна адміністрація на регіональному та місцевому рівнях), а його декрет реалізації від 1 липня 1992 року встановив право деконцентрації. Найостанніша ініціатива – це циркуляр від 26 липня 1995 року (circulaire relative a la preparation et a la mise en ceuvre de la reforme de l’Etat et des services publics). У процесі реформ брали участь різні інституції. Прем’єр-міністр часто відігравав провідну роль, підкреслюючи політичну важливість реформ. Міністерство державних послуг та Міністерство фінансів – основні структури, задіяні в реформуванні державного сектору. Для того, щоб наголосити на важливості реформ та зосередитися на них, Міністерство державних послуг, яке відігравало провідну роль в керуванні кадрами, часто перейменовували, наприклад, в Міністерство державних послуг і адміністративного у 1989 році та Міністерство державних послуг та державного у 1995 році. Міністерство фінансів активно працює над визначенням пріоритетів та змінами засобів контролю за управлінням. Воно визначає структуру фінансового менеджменту, формулювання та реалізацію бюджету.


Аудиторський Суд (Cour des Comptes), який має юридичні повноваження щодо бухгалтерських рахунків державного сектору і правильного використання коштів, йшов у напрямку від формального юридичного контролю до контролю, орієнтованого на виконання, тим самим надаючи важливу інформацію для процесу реформування. Інші одиниці відіграють важливу дорадчу та консультативну роль, наприклад. Наукова Рада оцінювання (Conseil scientifique de l’evaluation) надає консультації про якість методів, які використовуються в оцінюваннях і фінансуються Національним Фондом розвитку оцінювання, та публікує інформацію про практики і методи, а також Генеральна комісія з планування, яка також відіграє важливу роль в оцінюванні планових угод, підписаних державою і регіонами. Комісія має на меті провести широкі реформи для того, щоб стати більш ефективним знаряддям прогнозування та оцінки державних витрат і політик. Для забезпечення швидкого впровадження проектів реформ у 1995 році була створена Комісія державного реформування. Вона звітує перед прем’єр-міністром і має на меті координувати впровадження реформ, а також допомагати Міністерству державного реформування. Механізми вимірювання ефективності Практика оцінювання ефективності відрізняється у різних організаціях. Фокус оцінок є різним, а їх якість - нерівномірною. Тому оцінювання мало використовувалося на вищому рівні. Існує потреба у вдосконаленні вимірювання ефективності та зв’язку із загальними стратегіями центральних адміністрацій в контексті деконцентрації. Наукова оцінювальна рада опублікувала звіт, уповноважений Міністерством державного сектору щодо показників якості послуг. Звіт наголошував на тому, що оцінки виконання повинні відповідати пріоритетам як споживачів, так і менеджменту й персоналу. Рада встановила певну кількість загальних показників якості послуг: своєчасність, доступність і обробка скарг. Як приклад можна навести квантитативні показники Національної агенції зайнятості, які були сформульовані для того, щоб оцінити виконання організацій по відношенню до їхнього основного завдання (зменшення безробіття та допомога при підготовці персоналу для бізнесу). Показники включають визначення часу, необхідного для того, щоб заповнити вакантне робоче місце, та спеціальні зусилля по відношенню до тривалого безробіттям, наприклад, як часто проводився моніторинг тривалого безробіття. Одним із завдань циркуляру 1995 року є представити вимірювання ефективності на рівні державних послуг. На даний момент порівняння виконання (відмітка рівня) реально проводяться лише в Міністерстві державних справ і національної освіти та у деяких департаментах Міністерства фінансів. Зокрема, у Міністерстві державних кожна послуга має бути встановлена у контакті із користувачами, програмою завдань кількості та якості. Передбачається, що такий підхід поліпшить відносини між тими, хто надає послуги і тими, хто ними користується. Ці завдання будуть систематично супроводжувати показники для того, щоб оцінити виконання, включаючи якість послуги і задоволення нею клієнтів. Також передбачається проводити систематичне оцінювання виконання на центральному рівні для того, щоб дістати більш повну і чітку картину результатів своєї політики та сприяти поширенню довготривалих проектів. Потреба поєднати реформи фінансового менеджменту на рівні організацій та бюджетних асигнування для оцінювання ефективності добре зрозуміла, але все ще залишається необхідність вдосконалення інформування про витрати для того, щоб зробити цю


інформацію більш придатною для порівняння. Однак використання виконавчої інформації в бюджетному процесі є все ще обмеженим. Відчувалася тенденція щодо того, щоб зробити виконавчу інформацію більш доступною для громадськості. Французький уряд постійно готує свої власні внутрішні звіти, але вони не обов’язково є відкритими для громадськості. Аудиторський Суд щорічно готує кілька державних звітів, починаючи із звітів 1991 року про спеціальні програмні доповнення щорічних громадських звітів, які надають виконавчу інформацію для французького державного сектору, включаючи місцеві організації та місцеві органи влади (через регіональні аудиторські палати). Якість послуг Хоча якість послуг була головною метою ранніх ініціатив ефективності менеджменту (із циклами якості із 1985 року), зосередження робилось більше на внутрішніх пріоритетах, аніж на зовнішніх клієнтах. Розвиток проектів організацій був важливий по відношенню до якості послуг. На сьогодні існує більше 700 проектів організацій, які мають на меті чітко визначити фундаментальні цінності і завдання організацій. Починаючи з 1985 року Поштова служба розвинула новий підхід щодо вдосконалення якості послуг. Він базується на управлінні, в якому беруть участь співробітники, та загальних підходах якості, що мають на меті постійне вдосконалення якості усіх одиниць. У 1988 році був встановлений десятибальний план якості, який включав як внутрішні ініціативи, так і відносини із споживачами. Інші департаменти і громадські ініціативи, включаючи Міністерство державних справ, Міністерство фінансів, Франс-Телеком і Міністерство освіти активно працювали, сприяючи впровадженню якісного управління. Одним із головних завдань циркуляру 1995 року є зростання зосередження на потребах громадян. У 1992 році уряд прийняв Устави державних послуг збільшення зосередження на споживачах та вдосконалення якості послуг. Також передбачається спрощення текстів, підготовлених адміністрацією, для того, щоб зробити їх зрозумілішими для читачів. Аналіз ефективності Починаючи з 1980-х років оцінювання та контроль за виконанням стали одним із головних інструментів ефективності менеджменту. Два традиційні інструменти фінансового аудиту (фінансові перевірки і перевірки правильності витрат, зроблені незалежними інспекторами, а також зовнішні перевірки однією з міжміністерських інспекцій або Аудиторським судом) розвивалися в напрямку підходів, більше спрямованих на виконання. Зокрема, Аудиторський Суд, уповноважений законом 1967 року “забезпечувати ефективне використання державних коштів”, розвинув ряд методів для аудиту і оцінювання ефективності. Генеральна інспекція фінансів, заснована в 1816 році, має широкі повноваження для перевірки використання державних коштів в будь-якій інституції, ініціативі або організації, які отримують державне фінансування. Головне завдання інспекторів полягає у перевірці державних рахунків, а також інформуванні уряду про реалізацію програм і політик. Починаючи з 1980-х років інспектори також активно працювали в сфері оцінки програм та внутрішнього аудиту для того, щоб забезпечити ефективність діяльності державного сектору, який функціонує у рамках обмеженого бюджету. Той факт, що такий тип контролю не є виключно ex ante, дозволяє інспекторам оцінювати відповідність фінансових рішень. Більше того, прямий контакт, який інспектори мають з організаціями та службами, є дуже важливий для визначення ефективності.


При деяких міністерствах були створені нові одиниці для того, щоб оцінити діяльність державних органів, відповідаючи за них. Деякі міністерства створили спеціальні підрозділи. Так Міністерство освіти створило підрозділ оцінки та прогнозування. При Міністерстві охорони здоров’я та соціального захисту були створені спеціалізовані управління в деяких підрозділах, а при Міністерстві зайнятості - підрозділ дослідження, вивчення та статистики. Менші одиниці оцінювання також були створені для того, щоб забезпечити підтримку для прийняття рішень, наприклад, в Адміністрації державних доходів. Для поширення якості та незалежності під час оцінювання була створена Наукова рада з оцінювання. Вона включає 11 незалежних членів різних професійних спрямувань, призначених президентським декретом. Рада повинна консультуватись з приводу кожного оцінювання з Національним фондом розвитку оцінювання (про пропоновані методи та фінальний звіт). Два погляди, які Рада подає з приводу оцінювання, представленого нею, опубліковані із звітом про оцінку і зосереджуються на якості, що стосується об’єктивності та надійності, послідовності, умісності і прозорості методів та рішень відповідно до інших ситуацій. Рада відіграє важливу роль у впровадженні методів та встановленні корисної практики, публікуючи інформацію про методи і практики оцінювання. Інформаційне забезпечення Фінансування системи ефективності менеджменту Використання виконавчої інформації в бюджеті і процесі розподілу ресурсів набуло значного розвитку, але воно все ще залишається фрагментарним і нечітким. Експерименти з “контрактами послуг”, розпочаті у 1997 році, мають допомогти встановити більш тісний зв’язок між розподіленими ресурсами і цілями організацій. Однак існує потреба у збільшенні використанні виконавчої інформації у бюджетному процесі. Міністерство державних було одним із провідних структур під час забезпечення виконавчої інформації по відношенню до розподілу ресурсів. Спеціальна програма, запроваджена у 1986 році, дала можливість робити обчислення загальних витрат кожного підрозділу та фінансових підтекстів рішень. Застосування SCORAIL software програми підтримало рішення, базовані на виконанні, через оцінювання діяльності та створення калькуляції витрат у сфері широкої підтримки. Оплата за ефективність діяльності Інформація також може використовуватись для оплати, базованої на виконанні. Центри відповідальності мають гнучкість у визначенні часткових нагород у формі сукупних нефінансових бонусів, наприклад, надання кращого обладнання на робочому місці. Оплата за виконання встановлюється індивідуально і не має певної назви. Голови департаментів задоволені широкою свободою дій при наданні бонусів за виконання, однак не часто користуються цим своїм правом. Контракти послуг передбачають можливі грошові премії для співробітників за рахунок створення прямого зв’язку між програмою стимулювання та аналізом результатів по відношенню до заощаджень, зроблених під час діяльності департаменту, та ефективності вдосконалення послуг, які надаються користувачам. Головними механізмами при визначенні оплати, основаної на виконанні, є наступні: врахування оплати за понаднормову роботу, надбавки до заробітної платні, премії. У 1990 році був виданий новий план із визначенням бонусів для державних службовців, який мав на меті якнайповніше висвітлити особливо складні завдання. Надбавки до зарплати передбачають зміну компенсаційної оплати державним службовцям на основі кількості виконаної роботи.


Орієнтований на результат менеджмент Відповідальність була значно деконцентрована і децентралізована, і механізми контролю розвивались відповідно до цього. Децентралізовані органи місцевої влади задоволені значною управлінською та фінансовою свободою в сферах своєї діяльності. Вони підлягають лише реальному (ex post) контролю, який має більше правовий, ніж виконавчий характер. Деконцентровані служби (наприклад, місцеві організації) задоволені значною гнучкістю в управлінні. Також робилися спроби “делокалізувати” адміністративні одиниці. Замість центральної перевірки з боку відповідних міністерств стала здійснюватись державна перевірка деконцентрованої адміністрації префектами, відповідальними за центральне представництво та координування місцевих організацій. Префекти лише координують політику запровадження і не мають повноважень щодо фінансових питань. Прогрес, якого досягли центри відповідальності за останні шість років, створив нові методи управління поточними бюджетними витратами. Ці проекти також проклали шлях до реформ виконавчого менеджменту. Завданням полягає в тому, щоб вдосконалювати відповідальність державних службовців за допомогою угод між адміністративною одиницею та відповідним департаментом. Центри відповідальності можуть брати за основу різні підходи, які, однак, мають деякі спільні риси, а саме: активна участь усіх організацій на місцевому рівні, оцінка витрат та ефективні знаряддя управління, більша гнучкість, краще надання послуг користувачам. Усі регіональні підрозділи Міністерства промисловості є центрами відповідальності. Усі префектури (з 1996 року – Міністерство внутрішніх справ), регіональні підрозділи Міністерства культури і “ректорати” Міністерства освіти стали центрами відповідальності. Центри відповідальності базуються на договірних підходах, які надають автономію. Фактично існує подвійна договірна основа: один контракт підписується між службою і відповідним Міністерством, після чого інший контракт (узгодження), який встановлює основу для гнучкості окремих центрів, підписується між відповідним міністерством та Міністерством фінансів, а після того – Міністерством державних справ. Всі угоди та щорічні поправки, як і домовленості між міністерствами, обговорюються партіями, задіяними в цьому процесі. У багатьох випадках також консультуються із штатом співробітників. Переговори на нерівноправному рівні інколи призводять до домінування центральних поглядів і пріоритетів. Однак більшість служб добровільно вирішили стати центрами відповідальності. Кілька нових ініціатив були представлені в сфері управління кадрами, однак першопочаткові договірні положення щодо забезпечення більшої стабільності не завжди могли бути впроваджені. Важливі реформи були представлені завдяки новому підходу до фінансового менеджменту та контролю над центрами відповідальності. Була забезпечена більша гнучкість в управлінні, включаючи загальний бюджет (за винятком витрат персоналу), але рівень гнучкості залежить від обсягів їхніх власних управлінських систем. Центральне контролювання таким чином змінюються від вимоги спеціального дозволу на витрати, коли з’являються узагальнені недоліки у внутрішніх органах контролю, до цілого бюджету без контролю за деякими особливими пунктами витрат. Це є важливим вдосконаленням на відміну від попередніх широких асигнувань і контролю, які могли бути негнучкими і марнотратними. Витрати персоналу не включаються до загального бюджету. Традиційно управління кадрами було централізованим, коли державні службовці, працюючи в державних структурах не могли працювати в окремих організаціях, а лише призначеними до певної організації. Таким чином, місцеві організації і служби не можуть наймати або звільняти громадських


службовців. Однак робляться спроби зробити цю систему трохи гнучкішою: організації і служби будуть задоволені гнучкістю при визначенні кількості співробітників в різних категоріях, але не по відношенню до найманих осіб. Гнучкість у розподілі витрат між співробітниками та іншими видами витрат продовжує зменшуватись. Оцінювання центрів відповідальності в цілому покращились. Загальний моніторинг центрів відповідальності, які спочатку планувалось проводити, не був введений, і поступово оцінювання було обмежене до рівня проектів служб. У відповідь на запит Фінансової комісії Національної Асамблеї, Аудиторський Суд в квітні 1996 року представив на розгляд парламенту членські внески центрів відповідальності у вираженні ефективного управління бюджетними кредитами та ефективного контролю. Контракти послуг будуть розвиватися шляхом експериментів, що дозволить місцевим менеджерам нести більшу відповідальність за свої бюджети, користувачам – отримувати більш ефективні послуги, а співробітникам – включитися у процес вдосконалення управління. Такі зміни стануть можливими завдяки розвитку знарядь ефективності менеджменту і будуть мати наступні характеристики: - Чітко визначені завдання послуг і очікувані результати. Отримані результати будуть оцінюватись, аналізуватись і по мірі можливості порівнюватись з результати департаментів, які виконували подібні завдання, та із завданнями будь-якої схожої сфери діяльності в конкуруючому секторі. - Покращена якість послуг. Договірні послуги у своїх завданнях ставлять користувача на перше місце. Якість послуг буде визначатися та перевірятися в основному на дослідженнях задоволеності ними користувачів. - Більша бюджетна відповідальність менеджерів. Щороку голови департаментів будуть вести переговори із центральною адміністрацією про загальний кадровий склад та управління бюджетними коштами, виділеними їм на рік. Загальний бюджет буде включати можливість перерозподілу ресурсів та пропозицій чистих заощаджень. - Залучення співробітників до процесу вдосконалення управління та грошових премій. Голови департаментів будуть брати до уваги пропозиції керівників підрозділів департаменту щодо розподілу ресурсів. Фінансові премії можуть впроваджуватись на основі здійснених заощаджень. - Розвиток знарядь ефективності менеджменту. Зростаюча гнучкість у роботі департаментів повинна супроводжуватись використанням знарядь ефективності менеджменту. Засоби, за допомогою яких стає можливим обізнаність із витратами та оцінка відповідної ефективності послуги, будуть розширюватись настільки, щоб включати розподіли ресурсів у діяльність та витрати співробітників. Висновки і перспективи Найважливіші ініціативи ефективності менеджменту були представлені через центри відповідальності, хоча деякі міністерства уже ініціювали проведення реформ (наприклад, Міністерство державних справ). Зміст реформ відрізняється у різних міністерствах. Деякі з них вирішили включити в процес реформування усі свої деконцентровані послуги, в той час як інші обмежились вибраними одиницями. Можливості центрів відповідальності змінюються, і важливі пункти можуть бути виключені із певної кількості угод. Потреба робити вдосконалення в можливостях та змісті реформ, а також поширювати реформи поза межі центрів відповідальності, таким чином, розглядається як важливий пріоритет в сучасних спробах реформ. Циркуляр від 26 липня 1995 року має на меті забезпечити чіткіше розмежування функцій держави, приватного сектору, органів місцевого врядування та Європейського союзу.


Необхідно більше уваги приділяти потребам громадян. Рекомендується розмежування політики і надання послуг. Політична функція має бути посиленою на центральному рівні завдяки наступним чинникам: - реструктуризації департаментів центрального уряду; - вдосконалення планування і можливостей прийняття рішень центральним урядом; - посилення функцій аналізу, прогнозування, оцінювання суми обкладення податком і моніторингу з боку центрального уряду. Очікуються значні скорочення (до 10%) співробітників центральної адміністрації. Деконцентрація повинна надалі розвиватись, особливо через децентралізацію завдання управління, які все ще виконуються центральними службами, поширюючи програму центрів відповідальності на всі відповідні служби, ініціюючи стратегічні виконавчі угоди (contrats de service), вдосконалюючи оцінювання виконання і модернізуючи управління людськими ресурсами в структурі централізованої громадської служби. Такі зміни роблять більш зрозумілими підхід до ефективності менеджменту і тому будуть вимагати активнішої ролі центру. Постає головне питання: як зберегти підхід “знизу-вверх” і в той же час зробити реформи всестороннішими? На даний момент існує сильна політична підтримка, а потреба вдосконалення звітності за виконання широко визнається французькою адміністрацією. Але не можна виключати ризику недостатньої підтримки персоналу, особливо з огляду на останні реформи. Звідси слідує, що в майбутньому може бути важко врівноважувати потреби і пріоритети загальної громадськості і персоналу. Головна стратегія полягає в тому, щоб досягти цього через надання більшої управлінської гнучкості і забезпечити тим самим ясну звітність за виконання як внутрішньо – через оцінку виконання, так і зовнішньо – через ініціативи якості послуг.


ЛІТЕРАТУРА Cahiers du renouveau (1991), Les centres de Responsabilité. “Circulaire du 26 juillet 1995 relative à la préparation et à la mise en œuvre de la réforme de l'État et des services publics”. VALLEMONT, S. (forthcoming) Guide de l’évaluation. TROSA, S. (1992), Prévision et pluriannualité budgétaire. TROSA, S. (1995), Quality strategies in three countries: France, the UK and Australia. BOUCKAERT, G. (1993), Charters as frameworks for awarding quality; the Belgian, British and French experience, October. “Rapport du groupe d'experts réunis par le Conseil scientifique de l’évaluation sur les modalités de mise en place d'indicateurs de qualité et d'analyse de la satisfaction des usagers”, janvier 1993. POCHARD, M. (1994), Current and future developments in quality service initiatives, the situation in France, Symposium on Service Quality Initiatives in OECD Member countries, 7-8 November. 33 propositions pour rendre plus efficace l'administration de 1'État, rapport du comité pour la réorganisation et la déconcentration des administrations, 1995. Circulaire relative au renouveau au service public, 23 février 1989. Charte de la déconcentration, 1992.


НІДЕРЛАНДИ Резюме У Нідерландах вимагають використовувати оцінювання ефективності менеджменту як частину бюджетного процесу та в щорічних звітах і фінансових заявах. До недавнього часу оцінювання ефективності менеджменту більше зосереджувались на вхідних даних та показниках діяльності, ніж на дієвості та показниках продуктивності, але виконавча інформація продовжує вдосконалюватись завдяки постійним переглядам, які одночасно мають виконавчі та концептуальні завдання. Оцінки виконання широко застосовуються на місцевому рівні влади, включаючи використання союзних таблиць, які порівнюють виконання міст при наданні послуг в різних сферах. Окрім вимог оцінювання виконання бюджетного процесу існують формальні вимоги оцінювання, за якими кожне з 13 міністерств повинно проводити оцінку своїх програм. Аудиторський Суд відіграє важливу роль під час аудиту виконання. Загальної програми якості послуг не існує, але окремі міністерства, організації та місцеві органи влади мають свої власні ініціативи щодо якості послуг, які включають стандарти послуг та “універсальні магазини”. Уряд зменшив центральний контроль над управлінням фінансовими і людськими ресурсами. Запровадження політики відбувається через децентралізацію і створення нових організацій. Передбачається, що створення організацій надасть урядовим одиницям більше гнучкості в управлінні та в обмін на збільшення відповідальності за результати з їхнього боку. Завдання та підходи Ефективність менеджменту розглядається як вдосконалення продуктивності та ефективності програм, зростання проникнення парламенту у бюджет та вдосконалення рішень щодо розподілу бюджету. Оцінювання ефективності є засобом для вдосконалення системи прийняття рішень, наприклад, для: - надання інформації про зміни у виконанні за результатами і наслідками; - вдосконалення системи розподілу ресурсів; - вдосконалення продуктивності і ефективності при наданні послуг і політичного розвитку; - збільшення відповідальності, особливо у випадку із менеджерами і організаціями, які працюють за контрактом. Програма ефективності менеджменту є досить широкою як на центральному, так і на місцевому рівнях врядування. Те ж саме можна сказати і про оцінювання програми, особливо на центральному рівні. Інші підходи до ефективності менеджменту, включаючи ініціативи якості послуг, є не такими широкими і були розпочаті на тимчасовій основі. Закон постановляє, щоб центральні урядові організації надавали інформацію про виконання. Фінансування за результатами було введене Актом урядових звітів у 1976 році, який вимагав від міністерств надавати дані для формування бюджету. Поправки 1992 і 1995 років до Акту урядових звітів також наголошували на виконанні бюджету. До того ж Акт генеральних звітів включає вимоги щодо оцінювання програми.


Таким чином, основний підхід до ефективності менеджменту головним чином ініціюється через законодавство, але багато ініціатив походять також від департаментів, організацій та місцевих органів влади. Міністерство фінансів несе повну відповідальність за ефективність менеджменту на центральному рівні, включаючи оцінювання виконання, оцінку програми і фінансовий менеджмент. Міністерство внутрішніх справ ініціює схеми модернізації та активно займається впровадженням системи ефективності менеджменту на рівні місцевої влади. Механізми вимірювання ефективності В центральному уряді вимірювання ефективності була представлена Актом урядових звітів 1976 року, який вимагає, щоб міністерства подавали щорічну базу даних виконання своїх бюджетів для тих пунктів витрат, де оцінка вважається можливою і придатною. Подібний процес був запроваджений в муніципалітетах у 1985 році. Пізніші поправки до Акту урядових звітів далі наголошували на фінансуванні виконання, вимагаючи, щоб міністерства включали у меморандум кожного бюджетного пункту основні фактори, які лежать в основі оцінок і де вони є можливими і відповідними, а також інформацію про результати та наслідки за три роки. До того ж база даних виконання повинна бути включена в усі відповідні звіти для того, щоб зробити можливими порівняння між бюджетними обчислення і дійсним виконанням, коли звіти подаються до парламенту. Дослідження оцінювання Міністерства фінансів 1992 року показало, що близько 50% бюджетних витрат можна пояснити тим або іншим чином за допомогою виконавчої бази даних. Цей показник коливається від 80% у Міністерстві юстиції та Міністерстві освіти і науки до 4% у Міністерстві зовнішніх справ та Міністерстві внутрішніх справ. Вивчення бюджету 1993 року показало, що використання оцінок виконання збільшилось від пояснення 50% бюджету у 1991 році до 66% у 1993-му. База даних все ще опирається на фактори, які лежать в основі бюджетних обчислень, наприклад, на показники вхідних даних (їхні обсяги та вартість) з деякими показниками результатів, але маже без показників наслідків. Таким чином було зроблено висновок, що вимоги Акту урядових звітів не були повністю дотримані. Були встановлені консультативні і тренінгові програми разом з новими правилами для бюджетного меморандуму 1993 року для тіснішого поєднання виконавчої інформації з бюджетними пунктами. Знову були ініційовані нові провідні проекти, які зосереджувались на продуктивності. Протягом 1994-1995 фіскального року було зроблено спроби пояснити бюджетні обчислення через виконавчу інформацію. Було опубліковане посібник з основними директивами щодо виконавчого менеджменту. У 1995-1996 фіскальному році особливого значення було надано інформації про продуктивність. Однак зрозуміло, що також слід брати до уваги і якість послуг, оскільки важко пояснити зростаючу продуктивність, якщо вона призводить до зниження якості. Таким чином, розвиток виконавчої інформації був поступовим процесом із значним наголосом на провідних проектах та постійному аналізові прогресу. І впровадження, і концептуальні завдання були адресовані. Покращений фінансовий менеджмент був важливим елементом. Були розвинені спеціальні методи для розподілу витрат відповідно до результатів. Вхідні дані були зареєстровані відносно добре. Від самостійних організацій вимагається підготовка фінансових звітів, основаних на нарощуванні. Виконавча інформація публікується, наприклад, у вигляді фінансових заяв та щорічних звітів, а від міністерств вимагається надавати щорічні виконавчі бази даних в їхніх


бюджетних обчисленнях для того, щоб інформувати бюджетний процес. Однак виконавча інформація не завжди є доступною для громадськості. Вимірювання ефективності відносно добре розвинена на місцевому рівні. Датські місцеві органи влади створили позитивне ставлення до ефективності менеджменту і певна кількість муніципалітетів працює на основі виконавчих бюджетних систем. Багато міст порівнюють свої витрати та рівень послуг з показниками інших міст. Інформація про виконання місцевих органів влади є відкритою для громадськості завдяки Моніторинговій системі якості громадських послуг, які досліджує якість та продуктивність послуг, які надаються місцевими органами влади. Союзні таблиці публікуються, порівнюючи надання послуг у різних сферах різних міст. Якість послуг В центральному уряді немає всеохоплюючих ініціатив якості послуг. Однак деякі міністерства (наприклад, соціальної політики, поліції і оподаткування) розвивають свої власні ініціативи якості послуг. Також проводиться певна робота з показниками якості послуг, як частиною вимог до бюджетної інформації. Місцеві органи влади надають більше послуг, ніж центральний уряд. Ініціативи місцевих органів влади зосереджуються на поняттях центрів послуг (“універсамів”) та реагування на потреби клієнтів. Як зазначалось раніше, Система моніторингу якості державних послуг подає інформацію щодо якості та продуктивності надання послуг місцевими органами влади. Метою є допомогти їм визначити свої власні пріоритети щодо якості послуг. Ця інформація використовується для розвитку, впровадження і аналізу стандартів послуг. Система складається з двох компонентів: - стандарти взаємодій з клієнтами, які включають в себе характеристику способів, за допомогою яких люди працюють із системою послуг, використовуючи опитування клієнтів на різних рівнях; - продуктивність, оцінка часу та кількість кроків, необхідних для того, щоб надати клієнту певну послугу. Система розвиває стандарти для порівняння виконання в минулому і тепер у різних організаціях. При цьому використовується підхід “історія питання”, дослідження запитів клієнтів та їхньої оцінки послуг. Поки що лише 20 із 600 муніципалітетів прийняли цю систему. Деякі департаменти (соціальної політики, оподаткування і поліції) розвивають подібні підходи. Аналіз ефективності Центральні відомства застосовують довготривалу процедуру, за допомогою якої програми регулярно розглядаються. У листопаді 1991 року уряд постановив, що кожне Міністерство повинно забезпечувати систематичне і регулярне оцінювання політики. Від усіх 13 міністерств вимагалось розпочинати свої власні оцінки програм, як очікувані (ex ante), так і реальні (ex post). Заступник міністра кожного міністерства відповідає за ініціювання та координацію досліджень оцінювання. Зараз така процедура встановлена належним чином і регулярно подає інформацію до парламенту. Інформація про оцінювання публікується в спеціальному додатку до бюджетних пропозицій міністерств. Основний підхід полягає в тому, що усі сфери діяльності міністерств повинні підлягати моніторингу кожні п’ять років, з фактичною частотою, яка залежить від


відносної важливості сфери політики, а також інших факторів, наприклад, чи необхідні вони для зовнішніх оцінок. Оцінювання мають на меті вдосконалення розвитку та впровадження програм центрального уряду. Головні висновки оцінювання подаються в бюджетному меморандумі міністерств поряд із пропозиціями щодо того, як результати можуть використовуватись для вдосконалення виконання. Інформація про виконання урядових програм використовується для підтримки багатьох пропозицій стратегії, наприклад, в сфері ринку праці, навколишнього середовища і соціальної політики. Досвід свідчить, що існують певні фактори, до визначають міру, до якої будуть застосовуватись результати та рекомендації щодо оцінювання. При цьому ключовими факторами є: - Консультації з тими, хто приймає рішення про вирішення проблем та рекомендації, які дають ті, хто проводить оцінювання; - Попереднє визначення осіб, які будуть приймати рішення щодо оцінювання; - Застосування заключення оцінок у бюджетному процесі; - Використання провідних груп із представленням головних посередників; - Моніторинг методологічної якості оцінювання; - Ефективне представлення нових пошуків та рекомендацій щодо оцінювання. Значні зусилля докладаються для забезпечення належної якості аналізу виконання. При цьому було розвинуто критерії якості програмних оцінювань і визначено рівень відповідальність різних організацій, задіяних в оцінювання. Усі оцінювання повинні відповідати наступним критеріям: - чітко визначати завдання; - бути емпіричними; - зосереджуватись на впровадженні політики, рівневі, до якого досягаються цілі, їхня ефективність і продуктивність; - подавати чіткий опис проекту, дослідницькі методів і технологій, що використовуються для дослідження; - відповідати завданням стратегії; - чітко виділяти бюджетні аспекти настільки, ніскільки вони є прийнятними. Датський Аудиторський Суд відіграє значну роль під час аудиту виконання, включаючи програму ефективності, системи управління та оцінювання. Аудиторський Суд перевіряє усі оцінки, зроблені міністерствами. Його річний звіт за 1995 рік подає аналіз проведених оцінювань, які були здійснені і подані до Суду. Близько половини із 638 досліджень, про які було прозвітовано у 1994 році, були завершені, а решту планується закінчити у найближчому майбутньому. 95% досліджень, зроблених у 1994 році, відповідають офіційним критеріям якості. Центральним Аудиторним Департаментом Міністерства Фінансів та підрозділами аудиту міністерств також був проведений чіткіший аудит виконання. Вони перевіряють показники виконання як частину загального огляду щорічних звітів. Якщо вони виявляють якісь помилки чи неточності, або якщо процес створення інформації не відповідає стандартам якості, вони зазначають про це у своїх аудиторських звітах. Інформаційне забезпечення Фінансування системи ефективності менеджменту Головним чином виконавча інформація використовується в бюджетному процесі для інформування рішень щодо розподілу ресурсів та аспектів продуктивності. Очікується, що


новостворені організації будуть отримувати асигнування відповідно до продуктивності. Досвід показує, що процес прийняття рішень, під час якого використовується інформація про результати, не є механічним процесом, а радше таким процесом, де інформація про результати використовується для того, щоб інформувати рішення. Як згадувалося вище, Акт урядових звітів 1976 року вимагав, щоб міністерства надавали щорічну виконавчу базу даних у своїх бюджетних обчисленнях для того, щоб інформувати бюджетний процес. Подібний бюджетний відновлювальний процес був впроваджений в муніципалітетах у 1985 році. Пізніші поправки до Акту урядових звітів вимагають, щоб міністерства пояснювали кожен пункт бюджету із трьохрічною виконавчою базою даних. Фінансування системи ефективності менеджменту також розвивається на місцевому рівні. Процес "ВВІ“ – це система продуктивного бюджету, якою користуються близько 200 муніципалітетів. Головне завдання системи полягає в тому, щоб встановити міцні зв’язки між політичними завданнями, бюджетними розподілами й результатами і таким чином забезпечити демократичну звітність. Система включає в себе програмні результативні завдання та способи, за допомогою яких їх можна досягти, а також розвиває виконавчі показники для того, щоб відстежити прогрес у досягненні цього. Оплата за ефективність виконання Система оплати за виконання була впроваджена в сфері державних послуг у 1989 році, замінивши систему бонусів, яка вважалась неефективною. Кожне міністерство може користуватись системою відповідно до своїх потреб, і така гнучкість широко використовувалось. Система включає усіх співробітників, у тому числі менеджерів. Оплата за виконання надається на основі індивідуальної оцінки виконання. Також виплачуються премії за особливі досягнення. Оцінки угоди оплати за виконання, проведені у 1991 році свідчили, що і менеджери, і співробітники погоджувались з угодами, тому вони більше зосередились на виконанні, використовуючи гнучку політику. Орієнтований на результат менеджмент З початку 1990-х років уряд послабив контроль над фінансовим і кадровим менеджментом. Процес вхідних даних та контролювання в цілому був зменшений, особливо по відношенню до створення нових організацій. Центральний уряд зосереджується на політиці, в той час як впровадження було розподілене через децентралізацію та створення організацій. Передача повноважень місцевим органам влади відбувається інтенсивно, але вплив цього на послуги ще не визначений. На додаток до загальної передачі повноважень також існує усвідомлення того, що деякі послуги можуть отримувати користь від іншої системи управління. Це призвело до створення нових організацій. До певної міри організації є незалежною частиною громадських послуг і задоволені більшою управлінською самостійністю, ніж департаменти. У 1994 році було створено 4 організації, в 1995 – 3, в 1996 – 6. Ступінь самостійності і завдання організацій визначаються у контрактах. Створення нових організацій свідчить про перехід наголосу від контролю вхідних даних до відповідальності за виконання. Організації повинні дотримуватись певних умов. Менеджмент повинен більше зосереджуватись на досягненні цілей (результатів), а не лише на вхідних даних. Наявність оперативних оцінок виконання, таким чином, є головною умовою для того, щоб урядова одиниця стала організацією. Також повинно бути вказано, яким чином організація буде


отримувати користь від домовленостей з іншими організаціями, наприклад, як вона зможе підвищити продуктивність за умови більшої самостійності системи управління і забезпечувати міцне управління фінансовою діяльністю. Більшість організацій використовують нарощувальну звітну систему. В майбутньому більше уваги буде приділено тому, як міністерства зможуть використовувати оцінювання виконання для аналізу діяльності організації та яка інформація буде потрібна менеджменту організацій, міністерств та парламенту. Постає ще одне питання – як можна використовувати оцінки під час розподілу фінансів між організаціями. Розвиток оцінювання виконання та більша ступінь самостійності збільшить як можливість, так і потребу для порівняння виконання. Багато програм оцінювання виконання, як на центральному, так і на місцевому рівні, включають елементи відмітки рівня результатів. Відмітка рівня, ймовірно, буде надалі розвиватись в найближчі кілька років. Висновки та перспективи Було досить важко розвинути високу продуктивність і ефективність оцінок, але все-таки деякого прогресу було досягнуто. Методологічні проблеми по відношенню до оцінювання виконання в цілому можуть бути розв’язаними. Спочатку департаменти не бачили достатньої користі для свого управлінського складу, і їм не вистачало стимулів для того, щоб погодитись з вимогами готувати виконавчу інформацію. Хоча розвиток систем оцінювання виконання вимагає значних зусиль, особливо в тому випадку, коли він буде інтегрований у бюджетний процес, все-таки можна помітити певний прогрес. Клімат для нових ініціатив став набагато сприятливіший. Нещодавні ініціативи, які пропонують подальшу передачу повноважень та створення організацій, є особливо важливими. Вони можуть надати більше стимулів для вдосконалення оцінювання ефективності менеджменту та встановити тісніший зв’язок між результатами та розподілом ресурсів. Таким чином, організації потенційно можуть використовуватись для вдосконалення якості оцінювання виконання та представлення нових інструментів ефективності менеджменту.


ЛІТЕРАТУРА SORBER, A. (1995), Experiences with Performance Measurement in the Central Government: The Case of the Netherlands. SORBER, A. (1993), “Performance Measurement in the Central Government Departments of the Netherlands”, Public Productivity and Management Review, Vol. 17. HASELBEKKE, A. and A. P. ROS (1991), Where There's a Will There's a Way: Performance Measurement, Dutch Local Governments. B & A Policy Group (1993), The Public Services Quality Monitoring System, September. Ministry of Finance (1994), A Guide to the Use of Performance Measures, The Hague. Ministry of Finance (1994), Policy Evaluation in the Government Departments.


НОВА ЗЕЛАНДІЯ Резюме У Новій Зеландії зосередження на виконанні постійно розвивалось з того часу, як у 1988 році було прийнято Акт державного сектору, що призвело до розвитку щорічних виконавчих угод між міністрами і особами, відповідальними за виконання кожного міністерства або департаменту. У такий спосіб вищі посадові особи несуть пряму відповідальність перед міністром за виконання свого департаменту або міністерства. Акт громадського фінансування 1989 року скасував багато механізмів вхідного контролю за особами, відповідальними за виконання, і надалі розвинув концепцію виконання, змінивши основу асигнувань від вхідних даних на результати. Існує формальне зобов’язання міністрів визначати, які наслідки уряд прагне отримати. Після того уряд вибирає ті результати, які, на його думку, будуть мати найкращі наслідки, і відповідно до цього розподіляє ресурси. Особи, відповідальні за виконання, звітують про результати. До того ж вони несуть повну відповідальність за призначення штату співробітників та їх робочі умови. Доповнення до щорічних виконавчих угод є угода купівлі між міністром і департаментом, яка визначає результати, яких повинен досягти департамент, і включає тип, обсяги, час і вартість залежно від тих асигнувань, які він отримав. Ці купівельні угоди відбивають опорні рішення міністрів, зроблені під час бюджетного процесу. Відповідна інформація також подається у документах бюджетних обчислень. Нещодавній розвиток стратегічних результативних сфер державних послуг мав на меті перетворити довготривалі урядові проекти в реальні середньострокові завдання. Їх переводять у сферу діяльності департаментів через ключові результативні сфери (КРС) на трьох- і п’ятирічний термін, включений у виконавчі угоди між особами, відповідальними за виконання і відповідальними міністрами. У підході Нової Зеландії також виділяються два інтереси уряду у менеджменту підзвітних установ. Інтерес придбання виражається в купівельних угодах та виконавчих угодах осіб, відповідальних за виконання. Інтерес власності відбивається у виконавчих угодах вищих осіб, відповідальних за виконання та інших документах. Політика і діяльність з надання послуг великою мірою були розділені, і надання послуг в багатьох випадках мало місце в установах Корони “на відстані руки” від міністра. В цілому від установ Корони вимагають готувати звіти про ефективність діяльності: на основі порівняння як очікуваних даних (виклад завдань і цілей), так і реальних (виклад виконання послуг або річний звіт), однак вимоги щодо звітування відрізняються у різних типах установ. Завдання і підходи Завдання реформ полягало у тому, щоб визначити громадську потребу у вищій якості послуг, але в той же час зберегти фіскальну відповідальність. Майже всі реформи зосереджується на необхідності чітко визначати звітність і відповідальність. Більше зосередження на результатах, ніж на наслідках розглядається як забезпечення чіткішої звітності. Реформи є всесторонніми і торкаються широкого ряду підходів ефективності менеджменту у державному секторі для того, щоб забезпечити необхідні зміни у організаціях та управлінні в громадському секторі Нової Зеландії. Реформи були обов’язковими й ініціювалися зверху. Передача повноважень щодо прийняття рішень всередині відповідної структури звітності означає, що менеджери мають певну свободу дій у структурі реформ і можуть діяти


відповідно до місцевих потреб. Департаменти і організації розвивають свої власні підходи всередині структури реформ, особливо ініціативи якості послуг. Основа для системи ефективності менеджменту закладена в законодавстві, а саме, в Акті Державного Сектору 1988 року і в Акті Громадського Фінансування 1989 року, які є законодавчою базою для виконавчого і фінансового менеджменту центрального уряду. Акт податкової звітності 1994 року має на меті вдосконалити фіскальну політику за допомогою визначення принципів відповідального фіскального менеджменту та посилення звітних вимог. Міністерство Фінансів, Комісія державних послуг та Департамент прем’єр-міністра і Кабінету є головними діючими органами у реформуванні системи ефективності менеджменту. Міністерство Фінансів відповідає за фінансовий менеджмент, включаючи фінансове звітування та фінансове виконання державних установ. Комісія державних послуг поширює і координує впровадження Акту Державного Сектору та робить перегляд діяльності департаментів та вищих посадових осіб. Департамент прем’єр-міністра і Кабінету координує розвиток урядових сфер стратегічних результатів і щорічно переглядає їх виконання. Механізми вимірювання ефективності Характерною рисою системи менеджменту державних органів Нової Зеландії є її більший наголос на результатах, аніж на наслідках у процесі виконавчого управління. Таким чином, оцінка виконання зосереджується на об’ємі, вартості і якості результатів. Оцінки і стандарти включають оцінку якості, а саме, точність, завершеність, доступність, своєчасність, ступінь ризику, узгодженість із правовими стандартами, задоволення потреб клієнтів, кількість і вартість. Фінансові оцінки також можуть бути важливими, особливо у відношенні до комерційної діяльності. На практиці департаменти і організації проводять діяльність по оцінюванню результатів, підтримуючи діалог з міністром на основі купівельної угоди. Точна інформація про вартість результатів є важливою складовою оцінювання виконання і основною складовою у використанні оцінок результатів в бюджетному процесі та по відношенню до конкурентності. Системи звітів, основані на готівкових коштах, не розглядались як такі, що можуть надавати фінансові дані, які, в свою чергу, можуть використовуватись як основа для оцінювання виконання. Таким чином, була представлена нарощувальна звітність, яка зараз використовуються в усіх звітах для того, щоб показати повну вартість програм і діяльності, включаючи найважливіші витрати. Бюджет також готується на наростаючій основі. Міністерство фінансів розпочало програму аналізу фінансового менеджменту, який включають в себе аналіз систем витрат і фінансове звітування. Особливих зусиль було докладено для оцінювання якості політичної консультації. Ці оцінки включають: - Кількість: дні, протягом яких надавалась політична консультація та завершеність робочої програми. - Зона дії: всеохопність послуги, включаючи здатність негайно реагувати, та оцінку зв’язку “результат-наслідок”. Міністр “купує” якість послуги, а не лише окремі програми. - Якість: цей пункт включає такі критерії як чіткий виклад завдання, логіку, точність, презентацію і оцінку виборів, докази консультації, прийнятність і практичність. - Своєчасність: відповідність точно визначеним часовим рамкам. - Витрати: витрати в межах бюджету.


Завдання, які вважаються прийнятними для ефективного використання оцінок виконання, включають наступні критерії: - результати повинні знаходитись під контролем департаментів, таким чином вони будуть відповідальними за їх виконання; - оцінки задоволеності клієнтів (за умови їх використання) повинні проводитись незалежними експертами, а не співробітниками тієї організації, яка надає послуги, крім того, слід чітко визначити цільові стандарти у закупівельних угодах; - такі аспекти виконання як час, місцезнаходження і точність слід розглядати як складові частини якості послуги або програми, аніж як щось окреме від якості. Деякі оглядачі вважали, що Нова Зеландія йде не в ногу з іншими країнами, більше зосереджуються на результатах, ніж на наслідках, наприклад, порівняно із Австралією та Сполученими Штатами, де оцінка наслідків є основою усіх реформ, і де вважається, що зосередження на результаті може призвести до виробництва непотрібної продукції. Однак у Новій Зеландії модель інформації про наслідки є вирішальною для політичної консультації і вибору результатів, але Нова Зеландія дотримується погляду, що не можна покладати на менеджерів відповідальність за наслідки через те, що досить важко встановити причинно-наслідкові зв’язки між отриманими результатами і з них наслідками. Поки що безсумнівно, урядові результати будуть визначати наслідки, але також будуть відчуватись інші впливи поза урядовою діяльністю. Незалежний огляд структури управління державного сектору Нової Зеландії (“Дух реформ: управління державним сектором Нової Зеландії в часи змін” Алена Шіка, серпень 1996 року) пропонує альтернативний погляд на наслідки: вони розглядаються не як оцінка впливу, а як показники напряму. У цьому випадку наслідки більше використовуються для формулювання політики, аніж для збереження відповідальності. Особливі наслідки можуть з’являтися або не з’являтися як результат продуктивності, але уряду слід звертати на них увагу, аналізувати їхнє значення та розвивати відповідні політичні реакції. Нещодавно значних зусиль було докладено для того, щоб об’єднати та упорядкувати звітні вимоги. Основу для зовнішнього звітування виконавчої інформації було закладено у Акті Громадських Фінансів 1989 року, у доповненнях до цього Акту 1994 року та в Акті фіскальної звітності 1994 року. Законодавство вимагає, щоб кожний департамент або організація готували звіт, який містив би в собі виклади фінансових прогнозувань і для звіту, який буде представлений на розгляд у Палаті з урядовими обчисленнями витрат. Про реальне виконання звітують у Заявах про надання послуг в щорічних звітах департаменту/організації та в документах оцінок. Заяви про надання послуг перевіряються. Якість послуг Немає окремої центральної ініціативи якості послуг, але якість послуг є важливим елементом в загальному процесі реформ виконавчого менеджменту. Багато купівельних угод включають набір стандартів якості, які є частиною продуктивних цілей. Оцінки якості послуг також є важливим елементом під час оцінювання політичної консультації. Управління перевірки освіти робить наголос на оглядах гарантії якості. Завдання має на меті гарантувати дотримання стандартів якості та інших необхідних умов у школах. Аналіз ефективності Для аналізу ефективності менеджменту діяльності державних установ застосовуються ряд підходів. Проводяться особливі перевірки спеціальних програм разом із новими політичними завданнями або зменшенням витрат. У Новій Зеландії управлінське середовище із передачею


повноважень передбачає, що головна відповідальність за оцінку результатів та діяльності покладається на департаменти і організації. “Звіт про самоконтроль державного сектору Новій Зеландії: проектний звіт та директиви”, виданий Комісією Державних Послуг у 1992 році є відповіддю на звіт Логана щодо рекомендацій того, що для департаменту стандартом хорошого виконання повинні бути програми самоконтролю, який включає внутрішній аудит і фінансовий контроль, аналіз управління та оцінку продуктивної ефективності. Звіт подає основні директиви для самоконтролю як на рівні організації, так і в рамках загального нагляду. Подальша робота на даному етапі має значні успіхи у оцінці внеску результатів у наслідки, яких шукає уряд. Управління Аудиту працює у двох основних напрямках аналізу ефективності: - Незалежні дослідження економіки, продуктивності і ефективності. Під час цієї діяльності щорічно готується до 10 звітів у Парламент, однак це відносно невелика робота (менше, ніж 5 % загальних ресурсів). Певна частина роботи зосереджується на продуктивності та оцінках управлінських систем та практик. Однак решта видів діяльності має набагато ширший фокус. - Аудит виконавчої інформації. Акт громадського фінансування 1989 року вимагає, щоб кожний департамент або організація включали у свій щорічний офіційний звіт про надання послуг (який містить в собі результати, кількість, вартість, якість, розміщення, узгодженість департаментних результатів і т.д.), який повинен підлягати аудиту. Управління використовує короткі звіти про аудит, чи правдиво подається інформація. Такий висновок аудиту має бути точним і повним, а не містити формальну відповідність чи обґрунтування оцінок. Уряд створив Управління контролю за освітою для того, щоб проводити моніторинг і оцінку, а також звітувати про якість навчальних інституцій. В конкуруючому середовищі (шкільний варіант) зовнішній аналіз розглядається як стимулювання вдосконалених послуг виконавчого менеджменту, покращення політики прийняття рішень, результат більшої відповідальності та врахування вимог клієнтів. Компанія моніторингового відділу Корони проводить моніторинг виконання таких організацій Корони, як Організацій здоров’я Корони, організації державної власності та інших структур. Інформаційне забезпечення Фінансування системи ефективності менеджменту Оцінка виконання прямо пов’язана з бюджетним процесом через купівельні угоди та бюджетні результати. Згідно з Актом Громадського Фінансування, міністри формально є відповідальними за визначення наслідків, яких уряд прагне отримати. Після того уряд вибирає результати, які, на його думку, призведуть до найкращих наслідків і відповідно розподіляє ресурси. Бюджет більше базується на об’ємі й вартості результатів, аніж на вхідних даних. Завдання полягає в тому, щоб якомога тісніше пов’язати розподіли ресурсів із виконанням (результатами). Оплата за ефективність діяльності Схема оплати за ефективність діяльності була запроваджена як частина загальних реформ. Для більшості співробітників використовуються угоди із гнучкою оплатою, базованої на оцінці ефективності, однак стандартної системи не встановлено. Осіб, відповідальних за ефективність, та головних менеджерів наймають на основі індивідуальних трудових угод. Однак, оплата за ефективність є незначною часткою винагороди особи, відповідальної за виконання. Чіткіші виконавчі завдання та більша гнучкість в оплаті призвели до прояснення цілей та вдосконаленого виконання з боку персоналу.


Особи, відповідальні за систему ефективності, працюють на основі контрактів із встановленими термінами, затвердженими Уповноваженим державних послуг та усім персоналом, включаючи виконавців вищого рівня, які працюють на основі контрактів із головним виконавцем департаменту. У 1992 році уряд постановив, що усі особи, відповідальні за виконання, можуть укладати угоди із міністрами. Угоди повинні враховувати стратегічні завдання уряду і стратегічні результативні сфери. Тут існує прямий зв’язок із купівельними угодами. До того ж, виконавчі угоди служать записом будь-яких додаткових особистих вимог, які міністерства можуть ставити особам, відповідальним за виконання. Комісія державних послуг надає допомогу міністрам при оцінці якості, моніторингу та перевірці цих угод із вхідними даними від інших центральних організацій (Міністерство Фінансів та Депаратмент пем’єр-міністра і Кабінету). Санкції стосуються переважно строку перебування на посаді особи, відповідальної за виконання, та оплати її праці. Оскільки особи, відповідальні за виконання, працюють на основі контрактів із встановленими термінами, то хороша репутація є важливим чинником, і тому вони бажають забезпечити своє призначення на цю посаду в майбутньому. Орієнтований на результат менеджмент Найважливішими процесами та інструментами орієнтованого на результат менеджменту є: 1. Стратегічний управлінський процес, який зосереджується на середніх строках і включає взаємодію Міністрів, осіб, відповідальних за виконання і центральних організацій. Він здійснюється через: - Сфери стратегічних результатів (СТР) – обмежена кількість головних очікуваних результатів державних послуг, які пов’язують гучні заяви стратегічних намірів (бажане урядове бачення) із діяльністю державних установ чи органів; - Сфери ключових результатів (СКР) у виконавчій угоді осіб, відповідальних за виконання, окремих департаментів і міністерств. - Департаментні купівельні угоди. - Департаментні прогнози та щорічні звіти. Також важливим аспектом є передача повноважень щодо прийняття та організаційні зміни. Асигнування, більше основане на результатах, аніж на вхідних даних, змістило наголос із вхідних даних та процесів на результати. Завдяки цьому було досягнуто більшої прозорості та вищої якості інформації про те, що було зроблено. Особи, відповідальні за виконання, мають змогу вибрати із великої кількості саме ті вхідні дані, які вони вважають необхіднішими. Вони мають повноваження наймати на роботу та звільняти співробітників, вести переговори про індивідуальні заробітні платні, проводити гнучку політику під час розподілу ресурсів. Головні виконавці також мають значну свободу дій в управлінні активами. Усі особи, відповідальні за виконання, мають виконавчі угоди, що робить їх прямо відповідальними за виконання перед міністром відповідного міністерства або департаменту. Виконавчий Договір 1995-96 рр. особи, відповідальної за виконання, встановлює необхідні інформацію, яка повинна бути у виконавчій угоді: - сфери стратегічних результатів, у яких особа, відповідальна за виконання, відіграватиме провідну роль і/або робити внесок у них; - сфери ключових результатів: це основні внески, які особи, відповідальні за виконання та їх департаменти будуть вкладати в урядові середньо- і довготривалі проекти. СКР зосереджуються на трьохрічній програмі та критичних пунктах діяльності. Вони можуть включати основні результати, високопріоритетні сфери департаментного управління (наприклад, керівництво, рішення про


1. 2. 3.

інвестування/позбавлення інвестицій, організаційний розвиток, взаємовідношення менеджмент – планування ресурсів – менеджмент). Проміжні звіти СКР в загальних рисах окреслюють очікувані результати, заплановані дати та якісні/кількісні стандарти, яких потрібно досягти. Виконання департаментів. Наступні фактори показують, що особа, відповідальна за виконання, відповідає за: подання результатів так, як визначено в купівельних угодах; менеджмент і діяльність щодо проведенню політики, які сприяють сукупним власницьким інтересам уряду, визначеним у додатку до угоди; успішне виконання головних департаментних управлінських ініціатив.

Стратегічні завдання уряду на період до 1997 року визначені у “Стратегічних результативних сферах громадського сектору: 1994-1997” (Управління прем’єр-міністра, лютий, 1995). Вони визначають види робіт громадського сектору, які повинні виконуватись протягом 3-5 років для того, щоб досягти довготривалої стратегії. Це підтримує СКР, які зосереджують пріоритети всередині департаметних бюджетів та робочих планів, і є частиною звітності, що викладені у письмовому вигляді у виконавчих угодах осіб, відповідальних за виконання департаментів. Вони створені для того, щоб встановити зв’язок між урядовими довготривалими цілями, як викладено в документі “Напрямки діяльності до 2010 року” (1993 р.), та СКР у виконавчих угодах осіб, відповідальних за виконання, та існуючих бюджетах департаментів, які зосереджуються на однорічних програмах. Сфери стратегічних результатів включають збереження та прискорення економічного зростання, заохочення ініціатив та інновацій, збереження та розширення навколишнього середовища, освіти та суспільної безпеки. Стратегічні завдання уряду також підтримують корпоративні (необов’язкові) та стратегічні плани урядових департаментів. Наприклад, від департаментів та інших підрозділів, які подають запити про нове фінансування, вимагається готувати стратегічні бізнес-плани для того, щоб пояснити свої запити. Щорічна купівельна угода між міністром і департаментом або організацією визначає результати, які повинні бути досягнуті організацією, відбиваючи купівельні рішення міністрів, зроблені під час бюджетного процесу. Посібник купівельної угоди із найкращими практиками оцінювання результатів виконання (1995-96) (Міністерство Фінансів, квітень 1995) визначає для департаментів основні принципи того, як складати купівельні угоди, включаючи широкі приклади найкращих практик оцінювання результатів виконання. Купівельні угоди мають на меті допомогти міністрам: - визначити, яких результатів слід досягти; - узгодити відповідні витрати, стандарти кількості і якості бажаних результатів; - по можливості зробити порівняння з іншими установами, які надають послуги; - визначити ризики та зобов’язання, пов’язані із доставкою; - покласти відповідальність за подання визначеного результату на організацію, яка надає послуги. Значних зусиль було докладено для того, щоб розвинути систематичний підхід до політичної консультації про купівлю та результати надання послуг. Конкуренція є невід’ємною частиною купівельних угод. Міністр може вирішувати, чи слід отримувати результати з іншого джерела. Або можна вирішити розподілити певні результати, які були отримані раніше. Купівельні угоди також визначають терміни та умови, необхідні для купівлі, а саме, проведення моніторингу, доповнень та звітування.


Великою мірою політична діяльність та надання послуг розмежовані. В деяких ситуаціях розділяють політичні і моніторингові агенції. В той час як політичні функції та деякі операційні послуги залишаються частиною ядра (?) Громадської Служби, інші були передані підрозділам Корони подалі від міністра та ближче до громадськості або ринку. Інколи політичні функції залишаються у компетенції Громадської Служби із наданням, яке залишається у підрозділі Корони. Таке розмежування політики та діяльності має тенденцію до зменшення, як і конфлікт між цими функціями. Діяльність, яка проводиться сектором Корони, включає надання послуг, регулюючу, комерційну і торгівельну діяльність. Інші організації, наприклад, Державні підприємства, все ще прослідують комерційні цілі і працюють як прибуткові і продуктивні організації. Особливі підходи до виконавчого менеджменту були розвинені для не головних урядових організацій, наприклад, підрозділів Корони та SOEs. Основний підхід базується на реальній і очікуваній звітності про заплановане та досягнуте виконання, але вимоги щодо звітування відрізняються для різними типами організацій. Від SOEs вимагають готувати щорічну заяву корпоративного завдання на наступні три фінансові роки. Заява містить в собі велику кількість даних, які надаються акціонерам у приватних компаніях, включають завдання, зміст та масштаби діяльності, фінансові та інші виконавчі цілі. Королівські підрозділи звичайно створюються на основі законодавства, і майже усі контролюються радою, призначеною міністром. Винятком є шкільні ради, які обираються батьками школярів. Ради призначають особу, відповідальну за виконання підрозділів Корони. Вимоги про звітування для підрозділів Корони визначені в Акті Громадського Фінансування та законодавстві, яке має свої особливості для кожного типу підрозділів. Підрозділи Корони повинні готувати фінансові заяви відповідно до загальноприйнятої звітної практики. Від більшості підрозділів також вимагають готувати виклад завдань або цілей. Вони звичайно визначають завдання підрозділу та результати, яких треба досягти. Підрозділи корони також готують реальні виконавчі звіти (заяву про надання послуг або річний звіт), порівнюючи виконання із цілями, встановленими у викладі завдань/цілей. Вимоги для шкільних рад включають правові вимоги, завдання і директиви національної освіти. Міністерство Освіти видає щорічний виконавчий звіт, який включає інформацію про результати, виконавчий менеджмент, ефективність шкіл у визначенні освітніх досягнень. Компанія моніторингового консультативного союзу Корони надає персональну моніторингову консультацію тим міністрам, які є відповідальними за компанії Корони. Вони включають SOE і підрозділи Корони, наприклад, організації здоров’я Корони та дослідницькі інститути Корони. Управління контролю за освітою проводить моніторинг виконання освітніх закладів. У випадку з підрозділами Корони, які не входять до CCMAU або ERO, міністерства та департаменти у своїх виконавчих угодах інколи вимагають проводити моніторинг виконання підрозділів Корони, які належать до їхніх департаментів. Висновки та перспективи Реформи постійно аналізуються як всередині самих організацій, так і зовнішніми експертами. Незалежний аналіз 1991 року (“Аналіз реформ державного сектору” Логана) свідчив, що реформи досягли своїх основних завдань та мали позитивний вплив на зміст громадських послуг. Аналіз також визначає сфери, у яких необхідна подальша робота, включаючи краще впровадження загальних стратегій в плани організацій та кращу деталізацію виконання. Аналіз 1994 року (“Аналіз звітних вимог”, Звіт Робітничої Партії для консультативної групи, жовтень, 1994) не виявив фундаментальних проблем у основних елементах системи звітності,


але видав шість протоколів для того, щоб скерувати основні організації у їхній діяльності, вдосконаленні якості та модернізації систем звітності для того, щоб відкинути підхід “один розмір задовольняє все”. Ці протоколи є: - чітким визначенням цілей необхідної інформації; - узгодженість завдання із відповідальністю і звітністю міністрів, осіб, відповідальних за виконання та центральних організацій; - використання найпродуктивнішого і найефективнішого інформаційного процесу для досягнення цієї мети; - відповідний розгляд важливості та ризику; - мінімізація дублікації та співпадіння; - певною гарантією того, що прибутки перевищують витрати, і загальні витрати мінімізовані. Звіт подав рекомендацію, а уряд погодився з тим, що публікація корпоративних планів не повинна бути обов’язковою інформацією, яку департаменти поширюють для громадськості, відповідно до потреб їхнього персоанлу, клієнтів та широкого загалу. Багато організацій продовжують публікувати такі плани, але деякі припиняють це робити і покладаються на інші звітні механізми. Міністерство Фінансів та Комісія державних послуг продовжують вживати заходів, щоб зменшити обтяжливі звітні вимоги, особливо це стосується невеликих департаментів. Аналіз звітних вимог породив більше питань щодо адекватності уваги, яка приділяється інтересу монопольного використання. Міждепартаментна робоча група дослідила ці видання та підготувала два звіти у червні та жовтні 1995 року: “Турбота про завтра починається сьогодні: дискусія про інтереси монопольного використання уряду” та “Турбота про завтра: впровадження інтересу монопольного використання уряду”. Звіти визначають різні розміри інтересу власника як такі, що стоять в одному ряду із урядовими стратегічними цілями, врахування колективних інтересів, перспективи на майбутнє та довготривала ефективність. Вони дають надію, що особи, відповідальні за виконання, нестимуть основну відповідальність за управлінням урядовим інтересом монопольного використання, оскільки вони є найближчими до проникнення та інформації, від якої залежить ефективне управління інтересом монопольного використання. Це також включає обізнаність міністрів із головними перевагами купівлі у співучасті монополії. У серпні 1996 року був завершений незалежний аналіз структури управління державним сектором Нової Зеландії (“Дух реформ: Управління державним сектором Нової Зеландії у часи змін” Алена Шіка). Звіт, ініційований Комісією Державних Послуг та Міністерством Фінансів, показав, що реформи перевершили усі очікування. Однак, він визначив три моменти, яким слід приділити більше уваги: - Стратегічна можливість. Всередині стратегічної можливості, яка визначається як здатність уряду здійснювати необхідні і ціленаправлені зміни, звіт відмічає, що впровадження сфер стратегічних результатів та сфер ключових результатів покращило стратегічне фокусування уряду. Однак він свідчить, що Нова Зеландія все ще надає перевагу короткотривалим проектам, аніж довготривалим. - Ресурсна база. Фінансові реформи, які включають результативне бюджетування та представлення головних змін, були успішними і далекоглядними. Однак звіт відмічає недостатність точних механізмів витрат, таких як перешкоджання процесу переговорів та визначення “цін” в щорічних купівельних угодах. Крім того, він свідчить, що у Новій Зеландії все ще потрібно попрацювати із результатами надлишків діяльності для того, щоб не спотворювати виконавчі стимули всередині системи.


Звітність. Звітність була найефективнішим аспектом новозеландської управлінської структури, і Нова Зеландія досягла успіху в тому, щоб “навчити менеджерів управляти”. Звіт відмічає, що звітні вимоги можуть бути непропорційно обтяжливими для невеликих департаментів і застерігає, що більший сенс відповідальності, базованої на цінностях і громадських послугах, може бути знецінений під час наголосу на звітності, базованої на результатах.


ЛІТЕРАТУРА SCHICK, A. (1996), The Spirit of Reform: Managing the New Zealand State Sector in a Time of Change. A report prepared for the State Services Commission and The Treasury, New Zealand, August. State Services Commission (1996), New Zealand's State Sector Reform: A Decade of Change. Office of the Prime Minister (1995), Strategic Result Areas for the Public Sector, 1994-1997. Interdepartmental Working Group on Ownership (1995), Taking Care of Tomorrow, Today. A Discussion of the Government's Ownership Interest, June. The Treasury (1995), Purchase Agreement Guidelines (with Best Practices for Output Performance Measures). State Services Commission (1995), Chief Executive Performance Agreement; Guidelines and Proforma 1995/96, February. Report of the Working Party to the Advisory Group (1994), Review of Accountability Requirements, October. State Services Commission (1994), New Zealand's Reformed State Sector. State Services Commission (1992), The Policy Advice Initiative: Opportunities for Management. Review of State Sector Reforms (1991), (Steering Group) November. State Services Commission (1992), Report on Self Review in the New Zealand Public Sector (Project Report and Guidelines).


ШВЕЦІЯ Резюме Швеція розпочала широкий підхід до оцінювання і звітування про ефективність у 1991 році, який базувався на використанні щорічних звітів і трьохрічному циклі глибоких аналізів ефективності діяльності, як частину бюджетного процесу. Таке зосередження на ефефктивності поєднувалося із широкою передачею повноважень в сфері фінансового менеджменту. Трьохрічний циклічний підхід був видозмінений і став гнучкішим частково у відповідь на зростаючий тиск з приводу необхідності досягти бюджетних скорочень на додаток до вдосконаленого виконання. Шведська урядова система працює на двох рівнях “центрів відповідальності”: уряд в цілому та окремі організації. Шведська система концентрується в єдиному органі – Кабінеті, органові влади, який приймає рішення про контролювання організацій, таким чином підвищуючи і чітко визначаючи урядову політичну звітність перед парламентом. До того ж, через традиційну систему надання широкої самостійності організаціям під час їхньої діяльності шведська система створює другий рівень центрів відповідальності: організації мають значну управлінську самостійність, і згідно із законом, уряд не може втручатися в рішення генерального директора з приводу діяльності організації. Організації значно відрізняються за своїми розмірами, нараховуючи від 20 до 1000 співробітників. Міністерства порівняно невеликі - 50 - 300 співробітників. Шведський бюджетний процес реформується через стисліше бюджетування “зверху-вниз” із наголосом на визначенні завдань та оцінці результатів. Постанова про щорічні річні звіти та бюджет вимагає, щоб організації трансформувались для того, щоб чітко визначити компетенцію уряду під час визначення ціле, та вирішити, яку саме інформацію слід включати в щорічні звіти. Зосередження на якості послуг розглядається як невід’ємна частина виконавчого менеджменту, однак немає ініціативи центрального уряду щодо якості послуг. Деякі організації проводять значний аналіз урядових програм. Якість й доцільність інформації в щорічних звітах аналізується Національним аудиторським управлінням, як частина його щорічного аудиту, що включає перевірку виконавчих і фінансових заяв. Завдання та підходи З початку 1990-х років реформи шведського державного менеджменту наголошують на управлінні, спрямованому на результати. Загалом завдання має на меті надавати інформацію, необхідну урядові і парламентові для того, щоб оцінювати та визначати пріоритетні напрямки розвитку державної політики. Ще одним важливим завданням є вдосконалення якості і гнучкості державних послуг, які більше відповідатимуть потребам суспільства. Для досягнення цього завдання важливо змінити традиційні механізми звітності від детального звітного контролю на орієнтований на результати менеджмент. Зниження ділової активності на початку 1990-хроків та потреба у зменшенні бюджетного дефіциту призвела до зміни у пріоритетах. Ідея про прийняття рішень, базованих на результатах, була видозмінена, оскільки зосередження змістилось від використання найкращих засобів для досягнення цілей на питання цілей, наприклад, чи слід залучати урядову організацію до певних видів діяльності взагалі. Однак все ще значна увага приділяється орієнтованому на результат менеджменту. Вдосконалене управління


наявними ресурсами, наприклад, вдосконалене виконання, розглядається як важливий чинник вдосконалення фіскальної ситуації та зменшення бюджетного дефіциту. Ефективність менеджменту базується на бюджетному законодавстві та урядових постановах. Реформи системи ефективності менеджменту є широкими, оскільки вони охоплюють всі організації та включають широкі вимоги до оцінювання ефективності діяльності та звітності. Також відбулась значна передача управлінських повноважень і відповідальності. Однак, збереження традиції самостійних організацій означає, що не було потреби змінювати інституційні угоди. Це також значить, що існує велика гнучкість для спеціальних ініціатив в основній структурі реформування. Основні реформи, які визначають основу для ефективності менеджменту, ініціюються зверху. Вони включають вимоги підготовки щорічних звітів та передачі повноважень. Зараз уряд має чітко визначену владу під час встановлення завдань кожної організації та прийняття рішень про те, яка інформація буде подаватись у річні звіти. Раніше завдання визначались через співпрацю між урядом і організаціями, й останні мали високу ступінь самостійності при визначенні сутності, характеру та обсягу оцінювання виконання. Таку ситуацію було змінено для того, щоб забезпечити прийнятність інформації для центральних управлінських процесів, наприклад, для бюджетного процесу. На Міністерство фінансів покладається повна відповідальність за розвиток і координування процесом реформування системи ефективності менеджменту. Крім того, на нього покладається відповідальність за встановлення зв’язку між ефективністю менеджменту діяльності державних установ й звітуванням із бюджетним процесом, а також за вдосконалення фінансового менеджменту. Організація адміністративного розвитку сприяє розвитку оцінювання виконання та управлінських систем. На Національне аудиторське управління покладається завдання розвивати методи управління, базовані на результатах. Крім того, воно також відповідає за аудит ефективності і перевіряє щорічні звіти організацій. Механізми вимірювання ефективності У Швеції перші систематичні спроби оцінювання виконання були здійснені на початку 1970-х років. Провідні проекти, започатковані програмним бюджетним підходом, мали на меті реформування бюджетного процесу. Однак ці ініціативи бажають кращого. Було встановлено завдання і цілі, проте обмежено використання інформації. В ті часи уряд не бажав надавати організаціям необхідну гнучкість під час розподілу ресурсів відповідно з принципами програмного бюджетування. З 1993 року від усіх установ вимагається готувати щорічний звіт, який складається із аналізу ефективності, заяви про прибутки та балансову відомість, рахунок асигнування та фінансовий аналіз. Звіт про виконання включає інформацію та коментарії результатів організації по відношенню до виконавчих цілей, встановлених урядом. Звичайно інформація про результати повинна включати вхідні дані, результати, продуктивність та якість. Значні відхилення від попередньо визначених цілей повинні бути пояснені. Також порівнюють виконання за попередні два або більше років. Щорічні звіти аналізуються Національним аудиторським управлінням і подаються на розгляд уряду для використання в бюджетному процесі. Деякі хвилювання виникали з приводу якості виконавчої інформації, яку подають організації. Нещодавнє дослідження свідчить, що багато організацій не використовують адекватні методи для забезпечення якості інформації. Однак Національне аудиторське управління відзначило помітне покращення у ставленні багатьох організацій до звітних


вимог. Вищу оцінку щорічного звіту як важливого джерела інформації також можна спостерігати в Управлінні Кабінету, хоча уряд все ще має труднощі у формулюванні цілей діяльності, тому вони сприяють перевірці виконання та оцінці діяльності організації. Щорічні звіти часто є описовими і більше концентруються на кількості виконаної роботи та діяльності, аніж на продуктивності і результатах. Та незважаючи на це щорічні звіти свідчать, що установи реагують на нові вимоги та вдосконалюють свою продуктивність під час проведення аналізу ефективності. Спочатку установи використовували квантитативні оцінки, спрямовані на продуктивність. Але поступово наголос змістився до більшого використання оцінок, які включають якість послуг та значимість їх надання. Парламент посилив цю тенденцію, наголошуючи на тому, що його більше цікавлять впливи програм на суспільство, аніж особливі досягнення організацій. З 1995 року від організацій вимагають подавати піврічні звіти, які повинні включати відомості про доходи та баланс, рахунок асигнування, фінансовий аналіз та прогнозування на наступний рік щодо відповідних результатів, витрат та прибутків. Піврічні звіти використовуються для моніторингу напрямків розвитку протягом бюджетного року. Реформи фінансового менеджменту є важливим елементом у структурі системи ефективності менеджменту. Організації використовують висхідну звітність для того, щоб оцінити і звітувати про витрати. Також проводились інші реформи, які мали на меті покласти на організації більшу відповідальність за фінансове управління. Це включає використання занижених рахунків для того, щоб збільшити відповідальність організацій за управління готівковими фінансами (організації оплачують або отримують кошти відповідно до місця асигнування на їхньому рахунку) та модель займу для інвестування у постійні активи (організації можуть брати кредит у Національному управлінні інвестицій, а капітальні витрати віднімаються від асигнування установи). Від установ також вимагається визначати певні фінансові ризики. Якщо аналіз вказує, що існує можливість ризику, яка може призвести до фінансових проблем, не виключається можливість страхування. Якщо організація не бажає купувати страховий поліс, вона повинна співвідносити будь-які втрати у майбутньому із власними ресурсами. Швеція також намагалася оцінити зміни, які відбулися в продуктивності державного сектору. Дослідження продуктивності, яке базувалось на оцінках результатів, виявило її зменшення від 1,5% у період 1970-1980-х років до 0,5 % протягом 1980-90-х років. У 1900-1992 роках продуктивність зросла на 3,9%. Зростає наголос на добровільному визначенні відмітки рівня у місцевих органах влади як засобах оцінювання та вдосконалення виконання. Наприклад, деякі муніципалітети встановлюють певний рівень для того, щоб провести порівняння надання послуг та спектр витрат. Така інформація використовується головним чином для внутрішнього інформування під час прийняття рішень, а не для зовнішньої звітності. Якість послуг Немає ініціативи центрального уряду щодо якості послуг, хоча вона розглядається як невід” ємна частина ефективності менеджменту організації. Значна робота була проведена у організаціях для дослідження потреб споживачів і визначення стандартів своєчасності послуг та оцінки задоволеності клієнтів, наприклад, в Податковому управлінні, Національній Раді соціального страхування, Пошті і Телекомі. Хоча послуги по охороні здоров’я та освіті надаються місцевими органами влади, існує “національна гарантія” у вигляді очікування стаціонарного лікування та національні правила, що стосуються систем скарг на здоров’я.


Якісне управління розглядається як важливий принцип, і більшість організацій мають кілька типів систем управління якістюна місцях (ISO 9000 і т.д.). Аналіз ефективності Багатьма організаціями проводиться значна робота для оцінки впливу або ефективності урядових програм. Вони можуть включати дослідницькі організації (наприклад, оцінка карних програм Національною Радою запобігання злочинності), парламентські комітети, Організацію адміністративного розвитку, Експертну дослідницьку групу фінансування державного сектору (витати на “мозкові центри”). Деякі міністерства також проводять оцінювання, хоча багатьом з них не вистачає достатньої ресурсної бази. Спеціальні комітети, призначені урядом, відіграють важливу роль під час аналізу урядових програм і організацій. Рекомендації цих програм часто призводять до реструктуризації урядових програм, корпоратизації та структурних змін в урядових організаціях. За останні роки було засновано кілька підрозділів секторного оцінювання для того, щоб оцінити виконання специфічного виду діяльності або програми, наприклад, закордонна допомога або освіта. Національне аудиторське управління призначає 100 із 250 своїх аудиторів для перевірки виконання, яке проводиться окремо від аналізу виконавчої інформації у щорічних звітах. Щороку Управління проводить близько 25 подібних досліджень. Дослідження, які проводились раніше, більше зосереджувались на продуктивності, аніж на результатах ефективності програми. Зараз аудит виконання більше зосереджений на аспектах ефективності програми. Як згадувалось вище, Національне аудиторське управління також перевіряє щорічні звіти організацій. Немає формально встановлених стандартів для аналізу виконавчих звітів. Однак протягом кількох років використовувались попередні аудитні стандарти та контрольні листи. Стандарти вимагають, щоб аудитор врахував як прийнятність звіту, так і його узгодженість із встановленими вимогами. У випадку подання невідповідних виконавчих звітів Національне аудиторське управління виносить це питання на розгляд організації і уряду. У складних випадках подається кваліфікований аудиторський звіт у формі офіційного аудиторського висновку. Воно направляється на розгляд уряду та парламенту, як джерело інформації. У 1994 році було не прийнято чотири звіти тому, що у них не була подана необхідна інформація про результати. Управління парламентських аудиторів значно менше за розмірами, ніж Національне Аудиторське Управління. Два аудиторські управління тісно співпрацюють між собою для того, щоб уникнути співпадіння. Управління парламентських аудиторів щорічно проводить 10-15 перевірок виконання, які включають показники продуктивності і ефективності загального застосування у громадському секторі. Інформаційне забезпечення Фінансування системи ефективності менеджменту Аналіз ефективності є невід’ємною частиною бюджетного процесу, а виконавча інформація використовується для інформування та скеровування бюджетних рішень. Бюджетні асигнування можуть бути тісно пов’язані із виконанням. Університети отримують асигнування на навчання на основі кількості студентів, які склали іспити і завершили навчання. Коли на початку 1990-х років була представлена система звітування, від установ вимагалось у кожний третій рік подавати детальний бюджетний запит, який би включав виконавчу базу


даних за останні п’ять років та запропоновані оцінки і завдання. З 1993 року відбулось зміщення з трьохрічного бюджетного циклу до більш тривалого інформаційного процесу. Коли реформи вперше були введені в дію, половина запланованих трьохрічних бюджетних асигнувань була затримана у зв’язку із нестачею адекватної інформації. Економічний спад надалі послабив можливість робити трьохрічні зобов’язання. Зараз Управління Кабінету та міністерства прийняли рішення про щорічну основу, коли кожна установа матиме можливість проводити дослідження самостійно. Протягом 1995-1996 років шведський бюджетний процес знову зазнав реформування. Парламент встановив межу загальних витрат на трьохрічний період для того, щоб посилити контроль за витратами. Зараз бюджетний процес більше будується за принципом фінансування зверху-вниз, аніж знизу-вверх. У перший рік нового бюджетного процесу наголос робився на фіскальній консолідації, але все ще вважається за необхідне, щоб виконавча інформація подавалась як частина бюджетного процесу. Новий бюджетний закон, який вступив в дію у січні 1997 року, став ще одним кроком до посилення бюджетного процесу. Закон має на меті чітко визначити повноваження уряду і парламенту в бюджетному процесі. Він встановлює, що діяльність уряду має на меті забезпечити високий рівень ефективності та економії. Таким чином, для досягнення більшої ефективності мусять бути визначені завдання і оцінені результати. Після того уряд звітує перед парламентом про встановлені завдання і досягнуті результати. Хоча бюджетний діалог, базуючись на реформах, покращився, деякі проблеми все ще залишилися. Запити установ про фінансування все ще свідчать про дефіцит, тому що зв’язок між аналізом результатів і пропозиціями на ресурси часто є слабким. Економічна ситуація останніх років створила труднощі для уряду, щоб зосередитися на орієнтованому на результат менеджменті, тому що майже вся урядова діяльність повинна бути зосереджена на зменшенні бюджетного дефіциту. Результати свідчать, що організації покращили свою компетентність в управлінні та у фінансовому менеджменті в результаті бюджетних реформ. Бюджетний процес мав результатом вдосконалені річні звіти, які чіткіше свідчать про досягнені результати і те, у яких сферах слід покращити виконання. В майбутньому розвитку бюджетного процесу більше уваги буде приділено аналізові результатів як частині щорічного звітного процесу організацій. Уряд також має наміри і надалі вдосконалювати використання виконавчої інформації в бюджетному процесі. Оплата за ефективність діяльності У Швеції визначення оплати та інші видатки на людські ресурси є високо децентралізованими, а організації відіграють колективну роль як роботодавці. Агенція урядових роботодавців була створена безпосередньо урядовими установами на основі колективних договорів, визначених на центральному рівні, про оплату та загальних умов зайнятості. Установи управляють Агенцією через раду представників організацій, яка фінансується завдяки членським внескам. Нещодавні угоди збільшили можливості модернізації та надали окремим установам більше гнучкості у визначенні оплати. У Швеції використовуються різноманітні договори про оплату. Оплата головних менеджерів визначається індивідуально, частково відповідно до ефективності діяльності. Індивідуальна оплата за виконання в цілому пов’язана із аналізом ефективності. Немає розроблено базисних чи загальних систем аналізу ефективності, однак деякі департаменти та установи розвинули свої власні системи.


Орієнтований на результат менеджмент Швеція має давню традицію самостійних установ із розмежуванням між міністерствами і відомствами. Такий принцип використовувався з початку минулого століття. Таку структуру можна частково пояснити як бажання розділити політику та виконання. Організаційна традиція означає, що не було потреби змінювати базові інституційні угоди для запровадження реформ. Основною метою реформ було зробити існуючі угоди більше спрямованими на результат. Самостійність організацій захищається Конституцією. Організації не підпорядковуються окремим міністрам чи міністерствам, а лише уряду як єдиному державному органові. Прямий контроль з боку уряду забороняється законом. На конституційному рівні уряду заборонено впливати на рішення організацій, які повинні базуватись на законах. Було збільшено гнучкість в управлінні фінансовими та людськими ресурсами, відбулась передача повноважень, зменшений контроль за процесами. Установи задоволені широкою мірою самостійності, і відповідають за свою власну політику, звітність, фінансове управління та більшість рішень про інвестування. Самостійність забезпечується через гнучку структуру асигнувань, нових договорів про фінансові інвестиції, нову звітну модель, стимули до вдосконалення управління готівковими фінансовим ресурсами. Організації також на власний розсуд встановлюють свою організаційну структуру та обирають методи роботи. Широко практикується передача повноважень в управлінні людським ресурсами. Приклад Швеції свідчить, що автономія сама по собі не обов’язково призводить до управління, основаного на виконанні. Управлінська система може співіснувати із системою, орієнтованою на вхідні дані, де механізми звітності основані на відповідності з правилами. Нещодавні реформи мають на меті зробити вже самостійні організації більше спрямованим на результат. Міністерства мають встановити чіткі завдання, а реальні результати повинні бути оцінені і подані у щорічних звітах організацій. Відносини між міністерствами та організаціями не базуються на формальних виконавчих контрактах, а радше на постійному діалогові між міністрами і керівниками організацій з приводу завдань та результатів. Уряд приймає рішення як про наявні ресурси на наступний фіскальний рік, так і про довготривалі проекти й короткотермінові завдання. Такий діалог розглядається як важливий інструмент контролю за організаціями всередині структури бюджетного процесу. Діалог включає цілі організацій, отримані результати, їхній вплив та витрати. Також в ході діалогу обговорюються і визначаються стратегічні результати та майбутні шляхи розвитку. Висновки та перспективи Результати оцінки реформ бюджетного процесу та контролю за організаціями у сфері менеджменту свідчать, що реформи були необхідні для того, щоб посилити наголос на виконанні. Нові форми контролю покращили основу урядового моніторингу діяльності державних установ, менеджмент мав найбільший вплив на операційну діяльність організацій. Протягом останнього року були проведені нові ініціативи, включаючи бюджетний закон, переглянутий бюджетний процес та нова постанова, що стосується змісту щорічних звітів. Результати свідчать, що бюджетний закон та нова постанова, які регулюють щорічні звіти і бюджетні вимоги, мають на меті вдосконалити та чітко визначити роль уряду та парламенту в управлінні. Більше того, нові ініціативи також прагнуть


включити всю державну діяльність (включаючи трансферні програми) в систему, більше орієнтовану на результат. Вимоги готувати щорічні звіти із виконавчою інформацією та фінансовими заявами мали позитивний вплив на менеджмент організацій. Той факт, що виконавчі і фінансові звіти перевіряються Національним аудиторським управлінням, а висновки аудиту подаються до парламенту, було важливим фактором, який сприяв цьому вдосконаленню. Взаємовідносини між міністерствами і організаціями були одним із слабких аспектів реформ. Міністерства досить невеликі і все ще не мають змоги надавати достатнє керівництво щодо завдань і результатів. Це дещо обмежило використання інформації під час скеровування рішень щодо ресурсів. Міністерства повинні приймати рішення про політичний курс, встановлювати завдання та вимагати від організацій готувати інформацію про результати. На практиці завдання і виконавчі цілі розвиваються в ході діалогу між міністерствами і організаціями, однак останні прагнуть відігравати провідну роль в цьому діалозі. Вони мають більше інформації про свої програми: як оцінювати позитивні зміни, як визначати цілі, яким чином їх досягнути. Виконавча інформація, яка подається у різних звітах, була дещо вдосконалена, але все ще потребує доопрацювання. Для покращення цього процесу Національне аудиторське управління проводило роботу із відповідними міністерствами для того, щоб ініціювати проект, який включатиме 10 організацій, для вдосконалення результатів інформації від організацій та бюджетний діалог між міністерствами та організаціями.


ЛІТЕРАТУРА In Search of Results and Financial Incentives - recent advancements in the Swedish Central Government budget process, Vol. I of “Papers on Public Sector budgeting and Management,” by the Swedish Ministry of Finance Budget Department, October, 1994. Annual Performance Accounting and Auditing in Sweden, Vol. 2 of the “Papers on Public Sector Budgeting and Management” published by the Swedish Ministry of Finance (written by Bo Sandberg, Audit Director, Swedish National Audit Office December, 1994). Swedish National Audit Bureau (1995), Results Analysis, février. National Audit Office (1995), Information from a Reliable Source, February. SANDAHL, R. (1994), Performance Monitoring Systems - A Basis for Decisions? The Swedish Experience, National Audit Office, May. Ministry of Finance (1993), Management of Government Administration and Financial conditions for State Agencies, Budget Department. Ministry of Finance Regulation and Management in the Central Government Administration and Financial Preconditions for Agencies, Budget Department (undated). TÖRNVALL, P. and R. Murray, How to succeed in Public Sector Administration; Quality Awards in Swedish State Administration. Swedish Agency for Administrative development (1995), Governing Sweden. The Expert Group on Public Finance (1996), Productivity Trends in the Public Sector in Sweden.


ВЕЛИКОБРИТАНІЯ Резюме У 1980-х роках було розпочато ряд програм по реформуванню державного сектору, які мали на меті надання більшої оцінки в грошовому еквіваленті. На початку 1980-х років “Ініціатива фінансового менеджменту” представила нову систему фінансового менеджменту і бюджетну систему із значним наданням бюджетів місцевим менеджерам. Програма Рейнера “дослідження продуктивності” розглядає продуктивність та ефективність різних сфер діяльності департаментів. Протягом 1980-х років в пошуках більшої всеохоплюючої продуктивності й ефективності уряд також прагнув зменшити роль держави. Програма приватизації передала кілька служб, наприклад, газ, воду і електроенергію, до приватного сектору. Багато служб, які залишилися в компетенції уряду, також були передані приватним постачальникам, де вони пропонували вищу оцінку фінансів за умови конкуренції за якість (національний уряд) та програми обов’язкового конкурентного тендеру (місцеві органи влади). У Великобританії впровадження системи ефективності менеджменту відбувалось за наступними етапами: у 1988 році було розпочато реформи “Наступних кроків”, які включали створення організацій, що надавали послуги, із управлінською самостійністю окремо від традиційних департаментних структур, які працюють над чітко визначеними завданнями і цілями. Громадянська Хартія вступила в дію у 1991 році і визначала стандарти послуг, які надаються споживачам, та оцінку виконання, орієнтуючись на ці стандарти. Нещодавно Великобританія поширила принципи “Наступних кроків” на департаменти, включаючи посилення прогресивних практик управління, а саме, встановлення завдань і цілей, оцінку виконання, підготовка висхідних фінансових заяв, використання продуктивних технологій і тестів, особливо конкурентність, у щорічних продуктивних планах. Завдання та підходи Надання послуг відділяють від формулювань політики і кожна організація має чітко визначене одне або кілька завдань, які викладені в її статуті. Установи, що працюють над одним завданням, розглядаються як необхідна передумова звітності для досягнення ключових цілей, що включають фінансове виконання, продуктивність та якість послуг. Ефективне надання послуг клієнтам є ключовим завданням Програми Громадянської Хартії, а надання високоякісних відповідних послуг також є важливим завданням у процесі організації діяльності. Організація діяльності та визначення виконавчих цілей означає створення тиску на постійне вдосконалення оцінки у грошовому еквіваленті. Зменшення розмірів громадського сектору у термінах розмірів надання державних послуг і поточних витрат також є характерною рисою реформ. Підхід Великобританії до системи ефективності менеджменту є комплексним і покриває більшу частину державного сектору, використовуючи багато інструментів ефективності менеджменту. Установи, що працюють за програмою “Наступних кроків” покривають 2/3


зайнятості у сфері державних послуг і планують збільшити цей показник до ¾ до 1996/97 років. Існує 42 головні Громадянські Хартії, які включають різні послуги, та багато тисяч місцевих хартій. Як всеохоплююча програма запровадження системи ефективності менеджменту було ініційований зверху. Усі головні ініціативи були запроваджені зверху, і участь у них не підлягає розгляду департаментів і організацій. Виконавчі цілі організацій встановлюються міністерствами після консультацій з ними. Використання деяких інструментів часто було обов’язковим (наприклад, дослідження ринку), аніж добровільним. Однак дедалі більше зростає зосередження на результатах (наприклад, оцінка в грошовому еквіваленті або завдання заощадження) та вироблення менш нормативних вимог у способах їх досягнення. Зосередження на звітності означає, що недостатньо лише надавати менеджерам гнучкість в управлінні (“надання можливості менеджерам управляти”), вони повинні нести відповідальність за механізми, та ініціативи, встановлені з центру (“підготовка менеджерів до управління”). Хоча реформи є комплексними і ініційованими з центру, вважається за необхідне забезпечити гнучкість у їх впровадженні та наданні даних від організацій. Організація діяльності на основі установчих документів дає можливість гнучкого впровадження, а на практиці виконавчі цілі розвиваються у процесі діалогу між департаментами і організаціями. Управління державних послуг, що є складовою частиною служби Кабінету, та Міністерство фінансів відіграють провідну роль у системі ефективності менеджменті. Всередині УДП були створені спеціальні відділи та управлінські підрозділи для того, щоб розвивати і запроваджувати програми реформ (Підрозід продуктивності, Команда “Наступних кроків”, Підрозділ Громадських Хартій). Аналіз ефективності Аналіз ефективності є важливим елементом “Наступних кроків” (щорічні виконавчі угоди) й ініціатив Громадянської Хартії (хартії та звіти про діяльність місцевих органів влади). Робиться наголос на обмеженій кількості показників діяльності, які повинні бути оцінені якомога об’єктивніше через те, що існує впевненість у тому, що політика та рішення про діяльність, включаючи бюджетні розподіли, частково можуть бути зроблені на основі діяльності установ у визначенні таких оцінок. Тим не менше система розвивалась до тієї міри, до якої допускається, що оцінка результатів порівняно із завданням буде включати деякі пояснення та судження, що необхідні більш кількісні оцінювання і пояснення значень цілей під час їх публікації. Досить важливим є те, щоб цілі були під прямим контролем організації. Таким чином, вони більше концентруються на продуктивності і результатах, аніж на ефективності та наслідках. Аналіз “Наступних кроків”, звіт Фрейзера (“Творення більшості кроків: управління міністерськими департаментами та їх виконавчими організаціями”, травень, 1991 р.) передбачає, що “група сильних і багатозначних результативних цілей верхнього рівня, які оцінюють фінансове виконання, продуктивність і якість послуг споживачів” була необхідною для допоміжних виконавчих показників внутрішнього управління. Вважається, що деякі показники, включаючи оцінки якості послуг та інші, були занадто невизначеними для проведення належного моніторингу виконання. Аналіз прогресу “Наступних кроків” 1992/93 років (“Наступні кроки: рух вперед” Сільві Троса, лютий, 1994 р.) досліджував позитивні зміни за рекомендаціями, зробленими у звіті Фрайзера 1991 року. Було зроблено загальний висновок: в той час як організації вдосконалили оцінювання виконання, визначення цілей було тривалим процесом і вимагало постійного вирішення, які оцінки слід застосовувати, як їх впроваджувати (централізовано


чи нецентралізовано), рівні, до якого вони були встановлені та можливість їх змінити, враховуючи непередбачувані зовнішні фактори. Деякими визначеними результатами були: - цілі можуть бути встановлені на основі того, що організації зможуть оцінити, аніж того, що є найважливішим. - Це може бути напруженим процесом – встановлення правильних цілей вимагає часу. - Пріоритет віддається фінансовим цілям – завдання якості послуг існують у більшості організацій, однак менеджмент не вважає їх настільки важливими. - Чітке визначення необхідне для результатів, пов’язаних із якістю послуг, та компромісу між якістю та продуктивністю. - Корпоративні плани мають загальні цілі, але недостатньо чіткі показники. Тим не менше, звіт свідчив, що “встановлення цілей безсумнівно покращилось”. На практиці впровадження оцінювання виконання через процес Наступних Кроків має тенденцію до принципу “зверху вниз”, де міністри відповідають за встановлення цілей (консультуючись при цьому з організаціями). Це відбивається у підході зосередження на невеликій кількості основних простих завдань. Вдосконалення фінансового менеджменту організації є важливим елементом у вдосконаленні аналізу ефективності та оцінюванні інформації про витрати. Від усіх установ вимагають готувати і публікувати комерційні звіти на висхідній основі за два роки впровадження. Завдання висхідної звітності має на меті вдосконалити використання ресурсів. Планується поширення цього підходу на усі департаменти через впровадження “звітності використання ресурсів”, яка визначає основу для аналізу витрат за цілями і завданнями по відношенню до результатів. Продуктивне дослідження системи ресурсного управління (1995 р.) надає контрольний лист найкращої практики для забезпечення кращої інтеграції планування, фінансування, моніторингу і звітності. Вона також закликає до більшого зосередження на результатах і вхідних даних. Місцеві органи управління Програма Громадянської Хартії вимагає, щоб не тільки організації, але й місцеві органи врядування, Національна служба охорони здоров’я і т.д. оцінювали своє виконання. Згідно з Актом про місцеві органи влади 1992 року від Аудиторської комісії вимагають визначити ряд програмних показників для служб місцевого врядування, включаючи служби охорони здоров’я, освіти і поліції. Було розвинено більше 70 показників після інтенсивного консультування з державними і місцевими органами влади. Кожний орган влади у Англії і Уельсі оцінює своє виконання на основі цих показників та публікує деталі у місцевих газетах. Комісія публікує національний звіт, порівнюючи виконання різних органів влади. Перший такий звіт було опубліковано у 1995 році. Хоча не існує формальної аудиторської атестації результатів виконання, яке подається у звітах окремих органів влади, Комісія аналізує інформаційні системи, за якими вони збираються, та інтерпретацію показників, прийнятих органами влади, чию виконавчу інформацію вважає неточною або ненадійною. Аудиторська комісія відмічає у звіті (“Показники Громадянської Хартії: Схема курсу Аудиторської комісії”, 1993), що “система нова, і тому легко віднайти помилки у індивідуальних показниках, але Громадянська Хартія презентує місцеві органи влади із викликом, який вони не можуть проігнорувати – використовувати гласність, спрямовану розвивати інформативний діалог із їхніми резидентами про послуги, які вони надають, та


курси політики, які вони приймають”. Це могло б допомогти посилити місцеву демократію, надаючи повноваження “людям інформації” та збільшуючи їхній інтерес у місцевих справах. Звіт відмічає кілька суджень, виражених громадськістю, про перший список показників, запропонований у 1992 році: - Було занадто багато показників, цікавих громадянам, однак все ще дуже мало показників відбивають складні послуги. - Показники, визначені на центральному рівні, можуть відкинути місцеві політики та обмежити місцевий вибір. - Створені фігури можуть бути використані і зрозумілі неправильно. - Витрати на збір та звітування про інформацію можуть бути непотрібними для користі, отриманої від завдання. Комісія відповідала за: - першопочаткове зосередження на кількості послуг - зосередження на завданнях, які представляють найбільший інтерес для громадян та вибір показників, які повинні бути завжди наявними - формулювання показників для того, щоб співвіднести виконання з місцевими політиками і цілями, залишаючи органам влади максимум свободи дій для пояснення причин своєї політики, публікуючи їх виконання на місцевому рівні - публікацію детальних описів змісту окремих показників та те, які фактори можуть на них впливати, щоб допомогти у їх інтерпретації. Аналіз “Наступних кроків” Інформація про виконання звичайно поширюється на широку аудиторію. Щорічний аналіз “Наступних кроків” містить всеохоплюючі збірні таблиці, в яких визначаються цілі усіх організацій, і включають такі характеристики, як якість послуг, фінансові, продуктивні і виробничі цілі. Звіт кожної організації по пунктах описує виконання завдань за останній бюджетний рік та визначає нові цілі. Наприклад, аналіз 1995 року свідчить, що протягом 1994-1995 років було досягнено 83% цілей усіх організацій порівняно із 80% у 1993-94 роках, 77% у 1992-93 та 76 % – у 1991-92. У 1993-94 роках ключові цілі організацій включали 275 пунктів якості послуг, 137 фінансових пунктів, 147 пунктів продуктивності і 186 цілей продуктивності. Цілі різних організацій відрізняються у різних організаціях залежно від видів діяльності. Виконавча інформація детально публікується в щорічному звіті кожної організації. Передові плани публікуються у однорічних бізнес-планах або більш довготривалих планах організації, хоча корпоративний план не завжди відкритий для громадськості, оскільки містить комерційно важливу інформацію. Якість послуг Громадянська Хартія була видана у 1991 році у вигляді 10-річної програми, яка мала на меті підвищити стандарти громадських послуг і зробити їх більш відповідними потребам споживачів. Зараз існує 142 основні хартії, які включають всі ключові громадські послуги, встановлюючи стандарти послуг, які клієнти сподіваються отримати. Також існує багато тисяч місцевих хартій, включаючи місцевих провайдерів послуг, таких як медичні практики, поліцейські і пожежні служби. Програма Хартії встановлює шість принципів надання державних послуг:


Стандарти. Визначення, моніторинг та публікація чітких стандартів послуг, яких можуть вимагати користувачі. Публікація реального виконання на основі стандартів. Інформативність і відкритість. Чітко визначається повна і точна інформація про те, як надаються громадські послуги, їхню вартість, рівень якості, хто працює над їх виконанням. Вибір та консультування. Громадський сектор повинен забезпечувати можливість вибору практик. Повинні проводитись регулярні і систематичні консультації із споживачами. Точка зору клієнтів про послуги та їхні пропозиції щодо вдосконалення повинні братись до уваги під час остаточного визначення стандартів. Ввічливість та корисність. Ввічливість та корисні послуги, надані державними службовцями, які звичайно мають бейджі з іменами. Послуги надаються однаково усім, хто їх використовує і виконуються у зручному вигляді. Правильне використання послуг. Якщо послуги подаються неправильно, то слід швидко провести аналіз і усунути недоліки. Необхідно практикувати процедуру скарг, які публікуватимуться та будуть легкими у використанні, та незалежний аналіз. Оцінка в грошовому еквіваленті. Можна надавати ефективні і економічні послуги на основі ресурсів. Незалежна оцінка на основі стандартів. Програма Хартії надає більше інформації про громадські послуги. Виконавчі таблиці шкіл, лікарень, місцевих органів влади та політичних сил, дають людям можливість на перших порах побачити, як виконуються їхні місцеві послуги. У 1996 році Союз Громадянської Хартії видав диск (CD), у якому були представлені ці таблиці, і завдяки використанню карт роблять інформацію доступнішою. Стандарти постійно переглядаються і аналізуються: якщо цілі встановлюються, то постійно необхідно вдосконалювати громадські послуги. 14 із 40 хартій було проаналізовано не один раз. Однією з головних ініціатив, яка проводилася на основі програми Хартії, є практика відзнак і нагород, які відмічають високу якість та інновації в сфері громадських послуг. Нещодавні шляхи розвитку включали розвиток директив щодо опрацювання скарг (Завдання Скарг Громадянської Хартії – Ефективна система скарг: принципи і контрольні таблиці, жовтень, 1993). Звіт тимчасової дії Громадянської Хартії про Скарги (осінь, 1994) має на меті адресувати громадянські коментарі та зауваження щодо результатів, наводячи деталі та приклади відповідних систем скарг на основі структури, встановленої у “Принципах і контрольних листах”. Серед цих досліджень можна виділити наступне: багато людей погоджуються з тим, що при наданні послуг організатори більше прислухалися до скарг, ніж кілька років раніше, а зростаюча кількість громадських послуг створила систему аналізу скарг, де ті, хто подавав скарги, залишилися незадоволеними. Громадянська Хартія регулярно звітує перед парламентом і громадськістю про позитивні зміни у вигляді широкого звіту прем’єр-міністра та канцлера графства Ланкастер. Оскільки Хартії розвивають методи консультування, включаючи громадянські вдосконалення, більший наголос робиться на поширенні за межі першопочаткового зосередження на встановлених стандартах аспектів процесу – наприклад, черга на стаціонарне лікування – до розвитку стандартів, спрямованих на наслідки – наприклад, якість освіти, яку отримує дитина. Пізніше Хартії будуть опубліковані, а стандарти підвищені, базуючись на консультаціях із споживачами. У наданні державних послуг також


будуть заохочуватись пропозиції нових виборів та забезпечення вищої оцінки у грошовому еквіваленті, наприклад, більша участь громадського сектору. Акредитація якості – один із засобів надання гарантій систем та процесів організацій. 21 організація має або очікує офіційної сертифікації своїх управлінських систем. Аналіз ефективності Кабінет вимагає від департаментів рішення про проведення поточного оцінювання програм. Директиви щодо технік аналізу надаються Міністерством фінансів. Союз продуктивності – це невелика аналітична група, яка входить до служби Кабінету. З часу її заснування у 1979 році вона зробила близько 400 аналізів (досліджень) різних аспектів діяльності департаментів і відомств. Вони мають на меті визначити потенційні заощадження або вдосконалення оцінювання, зосереджуючись на ефективності діяльності. Згідно з підходом “Наступних кроків” уся діяльність центральних урядових служб повинна аналізуватись на п’ятирічній основі, використовуючи наступні критерії (відомі як початкові вибори): - Чи потрібно повністю виконувати функції? - Чи повинен уряд нести відповідальність за їх виконання? - Якщо ні, то чи можна покласти надання на приватну організацію? - Якщо так, то чи може ця функція або її частина бути стратегічно обумовлена угодами або підлягати ринковим дослідженням? - Якщо функція найкраще виконується установами державного сектору, то чи слід збільшувати виконання за допомогою створення певної виконавчої організації? За допомогою оцінки в грошовому еквіваленті (виконання) обов’язкового аудиту, Національне аудиторське управління може досліджувати економність, продуктивність та ефективність, не обов’язково задаючи питання про “якість завдань урядової політики”. Визначають три види досліджень оцінювання в грошовому еквіваленті: - Вибрані дослідження значень можливих витрат, марнотратства, непродуктивності, неефективності та слабкості контролювання. - Головні широкомасштабні дослідження, які проводяться для того, щоб надати гарантію про виконання важливих проектів або програм. - Головні аналізи управлінської діяльності, оцінені у вигляді загальних зразків або стандартів хороших практик. Управління щороку готує близько 30 звітів про оцінку виконання в грошовому еквіваленті, аналізуючи близько 50% своєї роботи. Ці звіти розглядаються у Комітеті громадських звітів Парламенту. Управління робить аудит фінансових заяв організацій, однак все ще не вироблено ніяких суджень щодо офіційного аудиту усіх показників виконання. Аудиторська Комісія відповідає за перегляд аудиту місцевих органів влади, які включають заклади освіти та здоров’я, а також поліцію. Вона публікує дослідження оцінки в грошовому еквіваленті, які визначають хорошу практику, використовуючи порівняння виконання по показникам витрат, економності, продуктивності і ефективності, а також визначають потенційні заощадження або оцінку вдосконалення. Вони зосереджуються на результатах продуктивності та ефективності діяльності та якості послуг. У 1992 році було створено спеціалізоване Управління стандартів освіти для того, щоб інспектувати, звітувати та вдосконалювати стандарти якості освіти за допомогою


незалежного інспектування, громадського звітування та консультацій. Управління звітує про якість освіти, освітні стандарти, розвиток учнів і управління фінансовими результатами. Інформаційне забезпечення Фінансування системи ефективності менеджменту Оцінки та показники ефективності використовуються в бюджетному процесі для того, щоб визначити і аналізувати бюджети та поширювати регулярні оцінки досягнень за визначеними завданнями. Департаменти докладають зусиль для того, щоб вдосконалити систему планування і моніторингу, посилити стратегічну роль департаментів. Розподіл ресурсів поєднується із встановленням міністром виконавчих цілей. Об’єктивність завдань і оцінок наголошується для того, щоб підвищити використання оцінок у бюджетних розподілах. Оплата за ефективність діяльності Виконавча інформація є надзвичайно важливою по відношенню до угод про оплату. Оплата за виконання розглядається як важливий аспект вдосконалення продуктивності громадських послуг. Ключовим принципом Громадянської Хартії полягає в тому, що повинен бути чіткий зв’язок між індивідуальною оплатою за виконання та внеску особи у досягнення завдань організації. Існує кілька груп угод про оплату виконання. Робота особи, відповідальної за виконання Організації “Наступних кроків” та її оплата залежить від виконання організації завдань, визначених міністром. Усі департаменти та організації представляють оплату та ієрархічну структуру для персоналу, тісно пристосованих до їхніх робочих потреб. Важливість міцних систем виконавчого менеджменту та премії за виконанням, визнаються на широкому рівні. Індивідуальні системи оплати можуть відрізнятися, але зв’язок оплата/виконання буде твердо встановлений в нових угодах. Орієнтований на результат менеджмент Програма “Наступних кроків”, яка передбачає створення організацій, що надають послуги, із управлінською самостійністю, є найширшою ініціативою виконавчого менеджменту у Великобританії. Всередині 1996 року працювало 127 виконавчих організацій разом із двома департаментами, які працюють на основі принципів “Наступних кроків”, і покривають близько 70% загальної зайнятості у громадських послугах. А надання кандидатам статусу організацій збільшить цю пропорцію до ¾ у 1996/97 роках. Гнучкість у фінансових і кадрових справах надається кожній організації і визначається в її уставі, де також визначаються цілі і завдання організацій, та належна відповідальність міністра та особи, відповідальної за виконання. Кожна організація має гнучкість в управлінні людськими і фінансовими ресурсами, пристосовану до потреб і умов. Найбільші організації вже несуть відповідальність за свої домовленості про виконання і багато хто працює, контролюючи поточні витрати. Доповнення цього є щорічними виконавчими завданнями при розподілі ресурсів, які робить міністр. Завдання публікуються і можуть бути встановлені в щорічній виконавчій угоді між міністром і особою, відповідальною за виконання. Визначення цілей належить до компетенції міністра. Кожна організація готує бізнес- або корпоративний план. Особа, відповідальна за виконання, щоквартально звітує про виконання перед міністром та щороку публікує звіт до парламенту. Звіти організації готуються на висхідній основі та


перевіряються Національним аудиторським управлінням. НАУ не перевіряє виконання організації по встановленим завданням, хоча він проводить незалежні перевірки оцінювання в грошовому еквіваленті. Щорічно в “Аналізі Наступних кроків” розглядаються позитивні зміни, які відбулись на основі реформ і подаються у вигляді звіту до Парламенту (“Аналіз “Наступних Кроків” 1995 року”, представлений у парламенті Канцлером герцогства Ланкастер, лютий, 1995). Цей огляд містить інформацію про позитивні зміни “Наступних кроків”. В головних рисах він визначає урядові рішення щодо створення нових організацій та теперішній стан, який стосується визначення статусу організації. Цілі виконання також можуть встановлюватись парламентом через департаментні Виборчі комітети, а Міністерство фінансів та Комітет державних послуг також проаналізували основні напрямки “Наступних кроків” в основному звіті 1994 року. Розвивається тенденція в напрямку поширення принципів “Наступних Кроків” на рівні департаментів. “Державні послуги: послідовна зміна”, Біла сторінка, презентована у Парламенті прем’єр-міністром в липні 1994 року, аналізувала позитивні зміни та встановлювала урядовий план для подальшого реформування громадських послуг, включаючи впровадження нової системи трьохрічних департаментських планів продуктивності. Плани продуктивності пов’язані із плануванням кожного департаменту та інформаційними управлінськими системами та відбивають судження кожного департаменту про наявність найприйнятніших управлінських технологій. Подібні технології включають робочий процес побудови, встановлення рівня, аналіз діяльності персоналу та менеджменту, вища оцінка менеджменту, основні витрати менеджменту, ІТ-інвестування, вдосконалення практики надання послуг. Союз продуктивності разом з Міністерством фінансів аналізує плани ефективності як з огляду на те, у якому вигляді вони подаються, так і на те, як департаменти звітують про свої досягнення. Протягом року Союз продуктивності та Міністерство фінансів підтримують та заохочують подальші шляхи розвитку всередині департаментів та організацій. При цьому визначаються найкращі практики і розподіляються по вибору та впровадженню аналізу ефективності. У своїх планах продуктивності урядові департаменти і організації розробляють свої плани для того, щоб розподілити 1 мільярд фунтів стерлінгів діяльності для конкуренції протягом року до березня 1996 року. Встановлення рівня розглядається як важливий підхід до вдосконалення продуктивності організацій. Планується встановити рівень громадських послуг організацій та представити виконавчі показники для оцінки та порівняння загального прогресу організацій. Завдання полягає в тому, щоб підвищити конкурентність виконання до світових стандартів. Деякі організації вже сприйняли ідеї виконавчої індексації та встановлення рівня. Як частина розвитку виконання звіту Троса, Управління державних послуг створило консорціум департаментів і організацій для того, щоб проводити окремі проекти по аспектах стратегічного управління організацій. Проекти включають керівництво та консультування міністрів, взаємовідносини споживач/замовник та процеси визначення цілей. Звіт проекту (“Стратегічне управління організаціями: моделі управління”, Група “Наступних кроків”, Управління державних послуг, вересень, 1995 р.) описує кращі практики та методи, за допомогою яких їх можна застосувати. Впровадження ринкових механізмів, особливо маркетингових досліджень, є невід’ємною частиною виконавчого менеджменту. Ініціатива об’єднання за якість була створена в


листопаді 1991 року із публікацією Білої Сторінки “Конкуренція за якість: отримуючи кращі громадські послуги”. Аж до 1992 року уряд розподілив близько 20-25 мільйонів фунтів стерлінгів результатів діяльності для зовнішньої конкуренції кожного року. За перші три роки Ініціативи конкуренції за якість (з квітня 1992 по березень 1995 р.) департаменти проаналізували оцінку діяльності у 2,6 мільярдів фунтів стерлінгів. Очікується, що ці аналізи призведуть до щорічних заощаджень для платників податків на 54 млн. фунтів стерлінгів щороку або в середньому на 21%. За підтримки Ініціативи конкуренції за якість, робота, яка проводиться аж до цього часу громадськими службовцями, розглядається як конкуренція приватному сектору. Ініціатива провела 937 окремих аналізів. Серед них: - 47 свідчили про рішення скасувати всю або значну частину видів діяльності. - 4 організації були приватизовані - 241 вид діяльності було підписано угоди як результат стратегічного рішення наймати працівників, які не належать до штату. В цих випадках на роботу не запрошували штатних працівників - 498 види діяльності були відкриті для маркетингових досліджень (де конкурували штатні й позаштатні працівники). Серед них позаштатні працівники отримали контракти у 153 випадках, а штатні команди отримали винагороду за роботу у 345 випадках - 147 видів діяльності були реструктуризовані не через офіційні вказівки, а з метою підвищення продуктивності Приватний сектор отримав винагороду за роботу в сумі 1,3 мільярда фунтів стерлінгів. Із цієї суми 1,1 млрд. фунтів стерлінгів були результатом рішення укладених контрактів із позаштатними працівниками. Штатні працівники виконали 71% роботи в загальній сумі на 519 млн. фунтів стерлінгів у конкуруючих сферах. 795 млн. фунтів стерлінгів, які залишилися, були або скасовані, або приватизовані, або підлягали внутрішній реструктуризації, що призвело до значних заощаджень. Очікується, що якість послуг буде вдосконалена щонайменше в третині випадків, а у решті залишиться на рівні менших витрат. Завдяки конкуренції департаменти і організації мають можливість чітко визначити стандарти виконання, які вони вимагають, та ті, хто надає послуги, мають змогу виступати з пропозиціями щодо найефективніших шляхів надання послуг. За результатами нещодавно завершених аналізів, більше 20 тисяч співробітників зараз полишили роботу у сфері громадських послуг. Із них близько 12 тисяч чоловік перейшли на іншу роботу поза сферою центрального врядування. Висновки та перспективи Підхід до виконавчих цілей може мати значний вплив на управління організацій. Якщо цілі неправильно визначені, то це може призвести до звуження діяльності організації та приділенню меншої уваги результатам широкої політики. Цілі також повинні були широкими і кидати виклик. Зрозуміло, що правильно визначити цілі є складним завданням: цілі, яких можна легко досягнути, не будуть спонукати організації шукати потенційних шляхів вдосконалення, в той час як складні завдання можуть де мотивувати менеджмент і персонал. Передачу управлінської самостійності супроводжували деякі парламентські зауваження щодо збереження непідкупності у діяльності деяких урядових організацій, а саме,


недепартаментні громадські органи. Відповідне контролювання громадської діяльності (Комітет Громадських Звітів Палати Общин, 8-й звіт від 17 січня 1994 року) підсумовує роботу комітету за останні кілька років для того, щоб звітувати “про кількість серйозних невдач в адміністративній і фінансовій системах та контрольовані всередині департаментів та інших державних органів, які призвели до марного витрачання коштів або якимось іншим чином були використані неправильно”. Він подає список загальних “невдач”, щоб належним чином слідувати правилам або забезпечувати адекватне фінансове контролювання разом із контрольним листком того, що буде придатними практиками. Досить часто мають місце невдачі менеджменту вищого рівня, коли децентралізований уряд діяв невідповідно, тому це також розглядається як проблема. Про це зазначалось у Білих Сторінках та пропозиціях Етичного кодексу управління діяльністю громадських службовців. У січні 1995 року уряд опублікував документ “Громадські послуги: в сторону послідовних змін”. Документ показує, що існують значні вигоди з поширення багатьох принципів ”Наступних кроків” та їх застосування у організаціях і департаментах – максимальна чіткість завдань і цілей, розподіл управлінських повноважень, чітке зосередження на результатах і наслідках. Ці принципи слід застосовувати у сферах, пов’язаних з політичною роботою, де вони зможуть запропонувати певні вигоди, але уряд не розглядає створення організацій в сфері громадських послуг головним чином пов’язаним із політикою.


ЛІТЕРАТУРА Taking forward Continuity and Change, White Paper presented to Parliament by the Prime Minister, January, 1995. The Civil Service: Continuity and Change, White Paper presented to Parliament by the Prime Minister, July, 1994. TROSA, S. (1994), Moving On, Next Steps, February. Making the Most of Next Steps: The Management of Minister's Departments and their Executive Agencies, May 1991. Next Steps Review, Presented to Parliament by the Chancellor of the Duchy of Lancaster, December, 1993. Next Steps Review, Presented to Parliament by the Chancellor of the Duchy of Lancaster, December, 1994. Next Steps Review, Presented to Parliament by the Chancellor of the Duchy of Lancaster, February, 1995. Citizen's Charter Indicators: Charting a Course, Audit Commission, 1993. The Citizen's Charter - The facts and Figures, a Report to mark four years of the Charter Programme presented to Parliament by the Prime Minister and the Chancellor of the Duchy of Lancaster, September, 1995. Executive Agencies — A Guide to Setting Targets and Measuring Performance, HM Treasury, November, 1991. The Strategic Management of Agencies: Models for Management, Next Steps Team, Office of Public Service, September, 1995.


СПОЛУЧЕНІ ШТАТИ Резюме Сучасні шляхи розвитку системи ефективності менеджменту в Сполучених Штатах зосереджуються на введені в дію Урядового Акту виконання та результатів (УАВР) та Національного аналізу ефективності (НАЕ). УАВР пропонує семирічну основу для запровадження системи ефективності менеджменту в органах федерального врядування. Він вимагає від федеральних організацій розвивати стратегічні плани із вимірними цілями для кожної програми та публікувати щорічні виконавчі плани із вимірними цілями. Певним чином подібні плани будуть інтегровані в річний бюджетний процес. НАЕ – це широка урядова ініціатива вдосконалення управління під керівництвом віце-президента, яка має на меті оновлення федеральних органів врядування. Ці принципи більше зосереджуються на виконанні, аніж на процесі, вдосконалених послугах, які надаються споживачам, передача влади і повноважень та більше використання ринкових механізмів. Як і зміни в інституційній та юридичній структурах НАВ включає численні оновлювальні лабораторії та інші провідні проекти. Початковий наголос на тому, як слід управляти урядом, був перенесений на аналіз того, яким видом діяльності повинен займатися уряд. Розвиток виконавчих оцінок, пов’язаних із програмним менеджментом, розпочався після видання у 1990 році Акту Головних Фінансових Службовців, але закон не має специфічних деталей його запровадження. В минулому значних зусиль було докладено для оцінки виконання уряду, включаючи діяльність конгресової аудиторської організації, Головного Звітного Управління (ГЗУ) в оцінювання продуктивності організації та ефективності програми. Однак незважаючи на те, що була створена велика кількість виконавчої інформації, її використання в бюджетному і аналітичному процесах не було систематичним. Також в багатьох випадках спостерігалось небажання публікувати виконавчу інформацію. В деяких випадках шляхи розвитку системи ефективності менеджменту на державному та місцевому рівнях розглядались як передові шляхи розвитку у федеральних органах управління. Завдання і підходи Завданням ефективності менеджменту є перетворення агенцій в гнучкі установи, яку наголошуватимуть на виконанні і звітності про урядові витрати радше на основі оцінених результатів, аніж лише на кількості витрачених коштів. Послуги, які надаються громадськості, повинні бути вдосконалені за допомогою побудови чотирьох принципів Національного Аналізу Виконання: споживача ставлять на перше місце, надання можливості працівникам отримувати результати, розірвання червоної стрічки та повернення до основ. Заощадження також розглядаються як важлива частина реформ виконавчого менеджменту. З 1993 року федеральна робоча сила була скорочена на 200 тисяч робітників. Завдання полягало у тому, щоб скоротити уряд, покращуючи при цьому управління і зробивши його більш продуктивним, наприклад, створення уряду, який би “краще працював і менше витрачав”.


Ефективність менеджмент запроваджується через ряд широких спеціальних реформ. УАВР є більш комплексною, ніж попередні, спробою впровадити оцінювання виконання серед федеральних органів врядування. Він включає усі урядові департаменти, практично усі організації і урядові корпорації (хоча вимоги можуть змінюватись для невеликих організацій). НАЕ включає різні спроби реформ та наголошує на експериментуванні, наприклад, з оновлюваними лабораторіями. Різниця між цими двома програмами полягає не тільки в тому, що УАВР є законодавчим актом, який підтримують обидві партії Конгресу та Президент. НАЕ не має юридичного статусу (хоча за допомогою спеціального законодавства було створено багато ініціатив), і таким чином є більше внутрішньою ініціативою Адміністрації. Інші ініціативи виконавчого менеджменту, базовані на юридичній основі, включають Акт Головних Фінансових Службовців. Запровадження системи ефективності менеджменту – УАВР, НАЕ та інші програми – були ініційовані зверху. Однак, існувало хвилювання з приводу того, щоб зробити їхнє запровадження більш гнучким відповідно до потреб різних організацій. Звичайно, головні вимоги не дуже нормативні, наприклад, УАВР надає організаціям семирічну часову структуру для розвитку їхніх власних систем виконавчого менеджменту. Таким чином, організації мають можливість пристосувати підходи до своїх потреб та розвивати місцеві ініціативи. Однак існують важливі відмінності між Сполученими Штатами та іншим країнами ОЕСД. Розподіл повноважень між виконавчою і законодавчою гілками влади має результатом різні взаємовідносини між ними. Конгрес схиляється до “мікроуправління” виконавчою гілкою влади, вводячи дуже детальні асигнування та встановлюючи детальні правила щодо використання ресурсів та внутрішніх процесів. Це може обмежувати гнучкість виконавчої гілки влади та окремих організацій під час запровадження менеджменту, орієнтованого на результат. Управління менеджменту і бюджету, що є частиною Адміністрації Президента, несе відповідальність за вдосконалення менеджменту федеральних органів влади, включаючи запровадження УАВР та загальні керівництва для політики урядового фінансового менеджменту, що містило в собі фінансові заяви і системи та внутрішній контроль. Національний аналіз виконання розвиває ініціативи реформ та проводить моніторинг запровадження. У сфері системи ефективності менеджменту НАЕ відіграє провідну роль у створенні ініціатив якості послуг. Конгресова аудиторська організація – Загальне управління звітності – активно працює в сфері оцінювання продуктивності організації і ефективності програми. Вона також проводить моніторинг позитивних змін головних програм реформ, таких як УАВР і видає рекомендації та директиви по запровадженню цих програм. Аналіз ефективності Оцінка виконання офіційно розпочалась у 1930-х роках і використовувалася в багатьох аспектах протягом історії Сполучених Штатів, однак в цілому результати були обмеженими. Спроби оцінити виконання громадського сектору були проведені через такі ініціативи, як Система програмування, планування і бюджетування, Управління за результатами та Нульове бюджетування, але результати не були широкими і систематичними.


Пізніше Акт про Головних Фінансових службовців 1990 року вимагав використання оцінок виконання в щорічних фінансових звітах, однак запровадження було нерівномірним частково через те, що Акт не повністю визначав, як оцінки слід використані у поєднанні із стратегічним планом. Акт урядового виконання та результатів 1993 року є найбільш комплексною спробою запровадити оцінювання виконання на федеральному рівні врядування. Вимагає від організацій готувати стратегічні та щорічні виконавчі плани, визначаючи виконавчі цілі на фіскальний рік, починаючи із плану фіскального 1999 року. УАВР також вимагає, щоб Відділ менеджменту і бюджетування готував щорічний широкий урядовий план виконання, який базуватиметься на щорічних виконавчих планах організацій. Цей широкий урядовий план виконання, як частина бюджету, буде переданий до Конгресу. Передбачається, що рівень запропонованого внесення коштів фондів до бюджету буде відповідати визначеному виконанню у цих планах. Від організацій також вимагають подання щорічних виконавчих звітів, які поєднують реальне виконання із цілями, встановленими у виконавчих планах. Перший звіт повинен бути поданий на розгляд протягом шести місяців після закінчення 1999 фіскального року. Єдиного підходу до оцінювання виконання немає, і таким чином УАВР уникає сильної деталізації по відношенню до того, яким чином організації повинні оцінювати своє виконання. Однак передбачається, що майже уся діяльність уряду певним чином може бути оцінена. Щорічний виконавчий план визначатиме виконання, якого слід досягти, та способи, за допомогою яких його можна здійснити. Для кожної програми в плані встановлюється одна або більше виконавчих цілей. Вони повинні бути оціненими для виконання, за якими можна буде порівняти реальне виконання. Виконавчі цілі можуть супроводжуватись виконавчими показниками, які використовуються для оцінки виконання у визначенні наслідків і результатів. Виконавчі цілі повинні бути пов’язані із загальними цілями стратегічного плану і бути оцінювальним кроком під час досягнення цілей. У США використовувались різні види оцінок, наприклад, вхідних даних, результатів, продуктивності і наслідків, але УАВР робить особливий наголос на стратегічних результатах. Він фактично визначає лише два види оцінювання – результатів і наслідків. Наслідки часто можна отримати лише після тривалого проміжку часу, тому також існує потреба більше використовувати короткотермінові оцінки. Через це оцінки результатів можуть бути важливими, особливо якщо вони пов’язані із наслідками. Це покращує розуміння того, як зміни у ресурсах можуть впливати на бажані наслідки. у виконавчі плани і звіти також слід включати цілі якості послуг та оцінки стандартів якості послуг. Щорічний виконавчий звіт порівнює реальне виконання із запланованим для кожної виконавчої цілі і показника. Якщо мети не було досягнуто, у звіті повинно бути пояснено чому і яким чином її можна досягнути в майбутньому. Також може виникнути необхідність змінити або припинити виконання завдання, якщо воно стає непотрібним. Звіт повинен включати резюме отриманих даних будь-якого програмного оцінювання. Звіти надсилатимуться президенту або Конгресу та будуть відкритими для громадськості. Завдання полягає у тому, щоб покласти на організації пряму відповідальність за результати. Хоча ці вимоги ще не були повністю запроваджені у зв’язку із довготривалою основою УАВР, вони частково запроваджувались через основні проекти оцінювання виконання, які визначаються законом. Завдання полягає у тому, щоб перевірити, чи щорічний виконавчий план та звіт працюють належним чином. Існує більше 70 основних формальних проектів та


велика кількість неофіційних, які включають велику кількість організацій та функцій уряду. Основні проекти подавалися на розгляд у три окремі щорічні виконавчі плани та відповідні виконавчі звіти. Досвід свідчить, що в уряді можуть бути створені хороші виконавчі плани, а найкращі з них є наочними прикладами багатообіцяючих практик. Однак існують значні проблеми із великою кількістю основних планів. Вони включають труднощі під час визначення цілей та недостатність інформації для підготовки планів. У багатьох планах також були слабкі оцінки виконання, наприклад, декларації, які не можна оцінити, процедурні цілі та ті цілі, на яких не роблять наголос. Робляться кроки для того, щоб вдосконалити якість виконавчих планів. Реформи фінансового менеджменту і звітування є необхідним фундаментом для ефективнішого оцінювання виконання. Робляться спроби спростити сучасні звітні вимоги через щорічні перевірені фінансові заяви. Широка урядова фінансова звітність та стандарти звітності витрат постійно розвиваються і таким чином організації можуть готувати фінансові звіти та інформацію про витрати, що зробить їх більше відповідальними перед платниками податків. У Сполучених Штатах деякі державні та місцеві органи влади активно працюють у сфері оцінювання виконання та стратегічного планування у таких штатах, як Флорида, Мінессота, Північна Кароліна, Орегон, Техас та Вірджінія. у Орегоні було розвинуто проект, за яким центральним урядом соціальні показники були встановлені як основа формулювання державного стратегічного плану. Інші штати виявили інтерес до встановлення свого рівня відносно цих показників. Якість послуг Вдосконалене надання послуг клієнтам або принцип “ставити клієнта на перше місце” є центральним елементом у реформах виконавчого менеджменту, спочатку запровадженого Національним Аналізом Виконання. У 1993 році виконавчий Наказ про “Встановлення стандартів надання послуг клієнтам”, виданий Президентом, спрямовує організації розвивати широкі програми дослідження потреб клієнтів та стандарти для вдосконалення надання послуг. Ця ініціатива повинна включати ряд вдосконалень якості послуг, а саме: Визначення клієнтів організації. Використання досліджень клієнтів для того, щоб визначити рівень послуг, які вони бажають отримати та рівень їхньої задоволеності. Визначення стандартів якості та оцінка результатів на їх основі. Визначення найкращих практик у сфері бізнесу. Надання клієнтам можливості вибору. Легкодоступність інформації та послуг. Забезпечення механізмів скарг. У 1994 році НАЕ опублікував перший урядовий всеохопний список стандартів послуг. Завдання стандартів полягає у тому, щоб відродити довіру клієнтів до уряду. Організації видали близько 2 тисяч стандартів якості, наголошуючи на вдосконаленні якості. Деякі стандарти включають вимірювальні оцінки якості послуг та цілі. Більшість стандартів зосереджуються на таких факторах, як своєчасність та надання надійної інформації. Наголос також робиться на покращені контактів із клієнтами та виробничих процесах, який включає взаємовідносини з клієнтами.


Перевага віддається оцінюванню результатів та визначенні потреб споживачів для того, щоб вдосконалити якість послуг. Деякі організації вдосконалюють послуги за допомогою Інтернету та завдяки цьому планують отримати зворотній зв’язок із своїми клієнтами. Аналіз ефективності Загальне управління звітності допомагає Конгресові у його нагляді за виконавчою гілкою влади та заохочує ефективне управління та звітність. ЗУЗ проводить велику кількість аудиторських проектів та програмних оцінок. Такі аналізи складаються із аудитів економності та продуктивності, оцінок ефективності програми, дослідження адекватності управлінських структур, систем і процесів. Завдання економності і продуктивності аудитів полягає у тому, щоб визначити, як можна зменшити марне і неефективне використання коштів та вдосконалити виконання ресурсів для кращого досягнення цілей програми. Перевірки намагаються зосередитись на спеціальних результатах, а саме, придбання, використання ресурсів, уникнення дублювання та адекватність оцінювання виконання. Програмні оцінювання зосереджуються на тому, наскільки ефективно програми і діяльності досягають своїх завдань. Таким чином, завдання оцінок полягає у тому, щоб вдосконалити ступінь, до якої програми виконують встановлені політичні завдання. Організації, відповідальні за впровадження програм, також проводять свої власні програмні оцінювання, та розвинули свої функції та експертизи оцінювання програми. УАВР вимагає, щоб організації включали у свої стратегічні плани опис програмних оцінок, які використовуються та які заплановані для майбутніх оцінок. Дослідження, проведені Комітетом урядових справ Сенату Національної Академії державної адміністрації (“Роль, завдання і діяльність Загального управління звітності Сполучених Штатів”, жовтень, 1994 р.) свідчить, що ЗУЗ не повинно бути основним урядовим джерелом оцінювання. Оцінювання повинно стати обов’язковою функцією організацій. Однак цікаво те, що програмні оцінювання організацій зменшуються, а кількість оцінювань ЗУЗ зростає. Внутрішній аудит розвивається і проводиться генеральними інспекторами організацій. Формально вони є незалежними від організацій, але знаходяться під загальним контролем голови організації та звітують перед ним, а також безпосередньо перед Конгресом. Генеральні інспектори управляють оцінкою, аналізом та аудитом діяльності. НАЕ критикує їх за те, що вони більше зосереджуються на пошуках помилок, аніж на вдосконаленні виконання. У відповідь на це вони видають “Ренноваційну заяву”, де зобов’язуються працювати із менеджментом на вдосконалення виконання. Інформаційне забезпечення Фінансування системи ефективності менеджменту Щорічний бюджет містив деяку інформацію про взаємовідношення між рівнями витрат та програмною діяльністю або досягненнями. Однак це не можна характеризувати як бюджетуванння виконання. Одним із завдань УАВР є переміщення бюджетування в напрямку бюджетування виконання. Механізми базуватимуться на оптимізації аналізів для надання бюджетного вибору та оцінки ефектів різних бюджетних рівнів на рівні виконання. Дані витрат-звітування також потребуватимуть вдосконалення. Рішення про те, чи потрібно впроваджувати виконавче бюджетуваня через Федеральний уряд буде прийматися на основі


досвіду із основним проектами. Однак виконавча інформація стане матеріалом для бюджетного процесу та зможе впливати на тих, хто приймає рішення, і Конгрес під час розподілу ресурсів. Безсумнівно, що розвиток виконавчих оцінок, як цього вимагає УАВР, буде важливою передумовою вдосконалення бюджетних розподілів та представлення виконавчого бюджетування. Основне завдання полягає у тому, чи потрібно Конгресу використовувати надану йому виконавчу інформацію і яким чином це робити. Оплата за ефективність діяльності Різноманітні угоди про оплату виконання використовуються у федеральному уряді. Форми оплати включали готівкову оплату, оплату за заслуги, премії та частку від цілей діяльності. Вважалося, що Система Виконавчого управління та визнання, яка включає майже всі організації, буде занадто складною і неефективною і врешті-решт була скасована Конгресом. НАВ наголошує на тому, що організаціям треба створювати свої власні системи оплати виконання для того, щоб вдосконалити виконання окремих осіб і організацій. Виконавчі угоди – це угоди між президентом і Секретаріатом Кабінету (аналог Кабінету Міністрів в інших країнах) або керівниками незалежних організацій (було відписано вісім угод). Вони включають основні ініціативи вдосконалення виконання та зобов’язання організацій більше орієнтуватись на споживачів і результати. Виконавчі зобов’язання є досить різноманітними і змінюються від загальних заяв до більш конкретних оцінок та ініціатив. Контракти не залежать від оплати, наприклад, вони не використовуються для того, щоб винагородити або покарати індивідуальне виконання. Орієнтований на результат менеджмент Орієнтований на результат менеджмент, представлений через Акт урядового виконання і результатів та Національний аналіз виконання. Спільне завдання цих ініціатив полягає у тому, щоб представити багато підходів виконавчого менеджменту, включаючи: - Стратегічне планування. - Підвищена управлінська самостійність та більше зосередження на результатах, аніж на процесах. - Організації, основані на виконанні. - Перепроектування процесів та діяльностей через реноваційні лабораторії. - Міжурядове співробітництво, базоване на виконанні. - Визначення результатів і найкращих практик. Акт урядового виконання та результатів вимагає від усіх федеральних організацій розвивати багаторічні стратегічні плани, щорічні виконавчі плани та звітувати про виконання. Стратегічні плани є основою усієї діяльності УАВР. Їхня мета полягає у тому, щоб заснувати оцінювання виконання на чітко визначеному завданні, яке свідчить про ціль організації та його довготривалу спрямованість. Плани повинні покривати щонайменше шість років і перевірятись й оновлюватись кожні три роки. Стратегічний план повинен містити наступні елементи: - Широкий виклад цілей. - Загальні цілі і завдання організації та опис того, яким чином вони будуть досягнені. - Опис зв’язків між виконавчими цілями у щорічних виконавчих планах та загальними цілями і завданнями стратегічного плану. - Зовнішні ключові фактори, які можуть впливати на досягнення цілей і завдань.


- Програмні оцінки, які уже використовуються та заплановані для майбутніх оцінювань. Розвиток стратегічного плану вимагає інтенсивного консультування із багатьма посередниками, включаючи Конгрес, з приводу майбутніх напрямків і пріоритетів організацій. Організації заохочують координації стратегій, де скорочуються функції організацій. Першопочаткові стратегічні плани будуть подаватись на розгляд до Управління Менеджменту і бюджетування та Конгресу у вересні 1997 року. Багато організацій успішно розвивають свої плани, а плани або їх чернетки перевіряються ОМВ. Було визначено велику кількість проблем і результатів, а саме: труднощі при поєднанні загальних та щорічних виконавчих планів. Координація функцій найкоротших шляхів є занадто обмеженою. Найкращі плани мають організації, де топ-менеджмент задіяний у їхньому розвитку. Деякі організації розпочали інтенсивні консультування із посередниками. УАВР також має положення для надання менеджерам більшої гнучкості в управлінні, дозволивши відмовлятися від права адміністративного контролю та обмежень в обмін на більшу відповідальність за виконання. Ця можлива гнучкість обмежена адміністративними і процедурними вимогами, встановленими правилами і директивами, і не включають вимоги, встановлені у законодавстві. Тому досвід свідчить, що запити про відмову в цілому зменшились. Деякі з цих правил були самі нав’язані і могли бути скасовані самими організаціями. Було зроблено висновок, що основні проекти не змогли адекватно перевірити принцип більшої гнучкості в обмін на більшу відповідальність. Принцип більшої гнучкості в обмін на більшу звітність продовжує надалі розвиватись в напрямку створення виконавчих організацій або організацій, базованих на виконання (ОБВ). ОБВ отримують більшу самостійність в управлінні персоналом, придбання та у фінансовому менеджменті в обмін на звітність про реалізацію вимірних виконавчих цілей. Вони можуть мати менший статутний контроль, а їхня гнучкість є більше амбіційною, аніж механізмами УАВР. Використання виконавчих контактів розвивається по відношенню до ОБВ. Управління Патентування і Торгівельної марки – це перша організаційна функція, яка буде трансформована у ОБВ. Очікується, що за цим слідуватимуть й інші функції організаційних послуг. Національний аналіз виконання представив багато ініціатив, які в цілому покривали федеральний уряд, а також сотні більш специфічних пропозицій для реструктуризації програм і організацій. Завдання НАВ має на меті не лише мінімально змінити культуру та ставлення до громадського сектору, але й збільшити зосередження на якості послуг і результатах. Заощадження також було важливим завданням. Аспект ІІ НАВ продовжив “ренноваційні урядові” спроби, зосереджуючись на чотирьох темах: консолідації, розподілі повноважень, приватизації та завершенні. Це включає реструктуризацію багатьох провідних організацій, об’єднання програм, приватизацію і завершення ряду послуг й програм. Також існує прагнення по новому оцінити роль організацій, включаючи те, чи слід і яким чином продовжувати їхню роботу по відношенню до приватного сектору, неприбуткових організацій, об’єднань та інших рівнів уряду. Надання більшої самостійності було важливим елементом НАЕ, спрощення правил придбання і управління кадрами яскраво це ілюструють. Завдання полягає в тому, щоб


замінити централізовані негнучкі процеси на децентралізовані управлінські структури, зосереджені на результатах. Надання повноважень працівникам є центральним пунктом, який має на меті стимулювати та визнавати їхні зусилля під час роботи. Цей наголос відбився на скороченні великої кількості персоналу (супервайзорів) – більше, ніж 45 тисяч, або 23% загального скорочення робітників. НАЕ наголошує на реформах шляхом експериментування, наприклад, ренноваційні лабораторії. Було створено більше 200 одиниць для того, щоб віддалити організації від бюрократичних процесів для досягнення результатів. Деякі зосереджувались на роботі усіх організацій, в той час як інші концентрувались на вдосконаленні і перепроектуванні особливих процесів. Деякі організації сильно заглибилися у ренноваційний процес, а також є приклади значного зменшення у розмірах. Реформи системи ефективності менеджменту також включають відносини між федеральним урядом та іншими органами влади через міжурядові співпрацю, базовану на виконанні. Державні і місцеві органи влади отримують більше гнучкості в обмін на передачу до спеціальних рівнів виконання. Існують пропозиції про об’єднання 271 програм у 27 виконавчих партнерствах, але вони ще не були схвалені Конгресом. Міжорганізаційне партнерство було встановлене в штаті Орегон для досягнення особливих результатів. Федеральні організації надають своїм державним партнерам більше гнучкості в обмін на звітність за досягнення оцінених результатів. НАЕ намагаються поширювати найкращі практики у громадському секторі через ряд ініціатив, включаючи створення веб-сторінок багатообіцяючих практик федеральних організацій, які називається Benchnet і надають можливість організаціям визначити рівень своїх і чужих практик. Порівняння розглядаються як могутнє знаряддя впливу на вдосконалення. Процеси, рівень яких було визначено, включають відповіді на телефоні дзвінки і систему скарг. Висновки та перспективи Реформи системи ефективності менеджменту підлягають інтенсивному моніторингу як внутрішніми, так і зовнішніми експертами (ЗУЗ та інші). УАВР має довготривалу структуру і тому важко оцінити, який він справить ефект. Однак будь-які вдосконалення в стратегічному плануванні та оцінюванні виконання повинні бути показниками успіху. Зрозуміло, що бажання Конгресу використовувати інформацію УАВР, якщо Акт буде повністю впроваджений, буде надзвичайно важливим. Також важко оцінити загальні вигоди НАВ, оскільки вони включають дуже багато різноманітних ініціатив. Три головні досягнення реформ, пов’язаних із виконанням, визначаються у “Бюджетному додатку” до 1997 фіскального року: - Федеральна робоча сила була скорочена у кількості більше 20,000 співробітників у 1993 році. - Уряд надає кращі послуги для громадськості. - Організації були трансформовані у дешеві гнучкі організації, які оцінюють свої результати і звітують про витрати. НАЕ визначила виклики, які з’явилися, і повинні бути адресовані для того, щоб забезпечити ефективне впровадження УАВР: - Розвиток і збереження зобов’язань менеджерів вищого рівня - Вдосконалення можливостей організацій впроваджувати вимоги та використовувати виконавчу інформацію


- Створення стимулів для впровадження вимог і зміни фокусу менеджменту і звітності. - Інтеграція УАВР у щоденну діяльність. - Побудова більш ефективного конгресового наглядового підходу. ЗУЗ також визначив ряд показників успіху, наприклад, зростаюча кількість організацій свідчить, що зосередження на результатах може призвести до значного вдосконалення ефективності. Аналіз НАЕ для інституту Брукінг, Центр державного менеджменту (“реновація Уряду, Оцінка аналізу Національного виконання” Дональда Кеттла, серпень, 1994 р.) показав, що НАЕ досягла “вражаючих результатів” за перший рік діяльності, більше ніж будь-хто міг передбачити. НАВ характеризується як справжній початок зміни культури уряду, спрощення деяких правил і процедур… вдосконалена координація урядового менеджменту вищого рівня та стимулювання широкомасштабних інновацій федеральних менеджерів через ренноваційні лабораторії. Однак залишається погляд на те, що НАЕ була поглинута заощадженнями більше, аніж вдосконаленням виконання.


ЛІТЕРАТУРА Making Government Work, Budget of the US Government, Fiscal Year, 1997. GROSZYK, W. (1996), ‘Implementation of the Government Performance and Results Act of 1993”, in Occasional Paper No. 9, Performance Management in Government: Contemporary Illustrations, Public Management Service, OECD, Paris. GORE, Al. (Vice President) (1995), Common Sense Government; Works Better and Costs Less, Third Report of the National Performance Review, September. GORE Al. (Vice President) (1993), Creating a Government That Works Better and Costs Less, Report of the National Performance Review, September. Government Performance and Results Act of 1993: Managing for Results, OMB summary description of law, 1994. Putting Customers First: Standards for Serving the American People, NPR Report, September 1994. KETTL, D.F. (1994), Reinventing Government? Appraising the National Performance Review, The Brookings Institution, Center for Public Management, August. Toward Useful Performance Measurement: Lessons Learned from Initial Pilot Performance Plans Prepared under the GPRA, National Academy of Public Administration, November 1994. National Academy of Public Administration (1994), The Roles, Mission and Operation of the US General Accounting Office, Report prepared for the Committee on Governmental Affairs of the United States Senate, October. The Congressional Budget Office (1993), Using Performance Measures in the Federal Budget Process, July.


Додаток

ОСНОВНІ ПРИНЦИПИ ТА МЕТОДИКИ ЕФЕКТИВНОСТІ МЕНЕДЖМЕНТУ Цей розділ видання підсумовує інформацію, викладену в попередніх розділах про країни. Надана інформація повинна розглядатись як показники методик, які використовувались у різних країнах. Завдання полягає у тому, щоб допомогти читачеві, не виокремлюючи певні країни, визначити, які з них є найкращими у даній сфері. Необхідні спрощення та інтерпретації не відбивають складність застосування механізмів ефективності менеджменту у різних країнах. Тому цей розділ слід використовувати у поєднанні із розділами про країни. - Основні питання ефективності менеджменту – це перелік, який включає найважливіші завдання, підходи та угоди щодо механізмів ефективності менеджменту. Перелік стосується головних питань, що висвітлені у розділах про країни. - Огляд загальних методик ефективності менеджменту має на меті показати основні шляхи розвитку 10 країн у порівняльному аспекті і є достатньо легким у використанні. Він базується на основних питаннях ефективності менеджменту. Метою цієї частини не є огляд результатів країн, а загальні шляхи розвитку, що були ними використані. - Таблиця використання методик ефективності менеджменту підсумовує огляди країн. Завдання полягає тому, щоб подати інформацію у легкопорівнюваному доступному вигляді. Таблиця базується більше на відносній важливості завдання у країні, аніж на ступені, до якої використовується порівняно до інших країн.


Основні питання ефективності менеджменту І. Цілі та підходи Цілі  Менеджмент та вдосконалення: 

Підзвітність та контроль:

Економія:

Підхід  Комплексний:

Юридичний

Частковий:

Зверху-вниз:

Знизу-вверх:

Чи є підхід до системи ефективності менеджменту комплексним, тобто таким, що використовує різні інструменти та охоплює більшість сфер діяльності організації? Чи є окремі законодавчі акти, що регулюють застосування механізмів ефективності менеджменту? Чи є окремі ініціативи (пов’язані з певними проблемами чи потребами) важливою частиною системи ефективності менеджменту? Чи ініціативи застосування механізмів ефективності менеджменту йдуть від вищого керівництва? Чи механізми ефективності менеджменту починають застосовуватися на рівні агенцій? Чи такі ініціативи підтримуються міністерствами чи іншими урядовими установами?

:

Інституційні зміни  Фінансово-бюджетні міністерства: 

Інші центральні міністерства:

Спеціальні установи:

ІІ. Вимірювання ефективності Вимірювання ефективності  Показники: 

Системи вимірювання:

Оцінка якості:

Виконання (діяльність):

Чи є основною метою застосування механізмів ефективності менеджменту підтримка покращення системи менеджменту? Чи є основною метою зовнішнього використання механізмів ефективності менеджменту підвищення звітності відповідним міністерствам чи громадськості? Чи є основною метою пряма економія бюджетних коштів?

Яку роль відіграють фінансові чи бюджетні міністерства у застосуванні механізмів ефективності менеджменту? Яку роль відіграють інші центральні міністерства (адміністрація, Кабінет міністрів, кадровий відділ Кабінету) у застосуванні механізмів ефективності менеджменту? Чи було створено спеціальні установи для впровадження ініціатив механізмів ефективності менеджменту?

Чи використовуються прості і прозорі показники для вимірювання ефективності? Чи використовуються спеціальні системи вимірювання ефективності? Чи використовуються певні якісні показники разом з кількісними? Чи є визначення ефективності самого виконання,


Продуктивність (результати):

Ефективність (наслідки):

 

Якість надання послуг: Фінансова ефективність (економія):

Фінансовий менеджмент  Накопичення: 

Розподіл коштів:

Інтеграція менеджерських систем:

діяльності, нових ініціатив важливою складовою вимірювання ефективності? Чи є визначення результатів важливим для вимірювання ефективності? Чи є визначення наслідків важливим для вимірювання ефективності діяльності? Чи є важливим визначення якості надання послуг? Чи є важливою фінансова ефективність (ціна внесків тощо) для вимірювання ефективності діяльності? Чи застосовується принцип накопичення інформації у бухгалтерії для покращення ефективності менеджменту? Наскільки розроблена та розвинута система розподілу коштів? Чи система фінансового менеджменту та система ефективності менеджменту працюють скоординовано та зінтегровано?

Подання інформації  Публічна доступність:

   

Чи інформація щодо застосування механізмів ефективності менеджменту та досягнутих результатів є доступною для широкої громадськості і чи використовується вона для покращення стосунків з громадськістю? Річні звіти: Чи подається інформація про застосування механізмів ефективності менеджменту у річніих звітах міністерств? Бюджетні звіти: Чи інформація про ефективність менеджменту збирається при підготовці бюджету і публікується при його розгляді? Виконавчі угоди: Чи укладаються спеціальні виконавчі угоди, де зазначаються цілі ефективності менеджменту, що повинні бути досягнуті? Ефективність органів місцевої влади: Чи збираються і публікуються показники ефективності менеджменту органів місцевої влади?

ІІІ. Якість послуг  Стандарти якості послуг: 

Положення про надання послуг:

Опитування користувачів послуг:

Менеджмент якості (системи):

IV. Аналіз ефективності  Внутрішнє оцінювання: 

Аудит ефективності:

Чи розроблені стандарти визначення рівня якості послуг, які очікують їх отримувачі? Чи рівень надання та якість послуг є задекларованими у певних Положеннях? Чи проводяться опитування, щоб вияснити рівень задоволення якістю послуг? Наскільки застосовуються системи менеджменту якості для покращення надання державних послуг? Чи розроблені спеціальні методи внутрішнього оцінювання діяльності установ? Чи державні аудиторські установи проводять


Установи оцінювання якості:

Оцінювання програм:

аналіз ефективності менеджменту державних установ? Чи проводиться перевірка точності та достовірності інформації, що використовується агенціями? Чи створено спеціальні установи, що проводять оцінювання якості надання послуг? Чи проводиться систематичне оцінювання урядових програм? Чи оцінювання програм проводиться регулярно чи час від часу?

V. Використання інформації Фінансування системи ефективності менеджменту  Рішення, прийняті на основі Чи інформація про застосування механізмів Інформації про ефективність: ефективності менеджменту використовується для покращення системи прийняття рішень?  Розміщення ресурсів: Чи є сектори, де розміщення ресурсів є більш менш прямо пов’язане з певними моментами ефективності менеджменту? Оплата ефективності  Індивідуальні угоди: Чи укладаються угоди, де зазначено, що сума оплати залежить від ефективності діяльності?  Індивідуальні виплати: Чи оцінювання ефективності впливає на оплату праці?  Колективні виплати: Чи виплачуються бонуси за ефективність роботи певної групи працівників чи відділу? VI. Орієнтований на результат менеджмент Розмежування повноважень та автономія  Послаблення контролю надходжень: Чи було послаблено контроль за надходженнями?  Зменшення контролю за виконанням: Чи було зменшено контроль за виконанням (скасовано детальні регулювання надання послуг чи функціонування агенції)?  Автономні установи: Чи було засновано (напів)автономні установи? Чи було вже існуючим установам надано більше автономності?  Управління ризиками Чи наділені менеджери повноваженнями управління ризиками? Чи є якісь методи управління ризиками? Реформи менеджменту  Порівняння (процесу, результатів): Чи порівнюється процес виконання та досягнуті результати різних установ? Чи використовується це порівняння для покращення системи ефективності менеджменту?  Корпоративне та стратегічне планування: Чи є корпоративне чи стратегічне планування складовою системи ефективності менеджменту?  Виконавчі угоди: Чи укладаються виконавчі угоди для встановлення цілей та завдань ефективності та надання більшої автономності в управлінні державними установами?  Маркетингові дослідження – конкурентність: Чи система ефективності менеджменту


застосовує такі методи як конкурентність, дослідження ринку, розмежування постачальник-користувач, дослідження внутрішніх ринків.


Огляд загальних методик ефективності менеджменту: Країна І. ЦІЛІ ТА ПІДХОДИ

Австралія

Канада

Данія

Фінляндія

Франція

Нідерланди

Нова Зеландія

Швеція

Великобританія

США

Підвищення продуктивності та результатів діяльності державного сектору є важливими цілями, як і збільшення відповідності державних послуг

Ефективність менеджменту забезпечує гнучкість управління та послуг для громадськості, зорієнтованих на потребах клієнтів

Основні завдання є збільшення управлінські можливості установ та зосередження на клієнтах та якості послуг

Ефективність менеджменту розглядається як засіб введення організаційних та культурних змін, засіб підвищення продуктивності адміністрації та послуг

Загальне покращення менеджменту, а особливо взаємовідносин між керівництвом та персоналом є головним завданням

Ефективність менеджменту має на меті сприяти ефективності та продуктивності програм та посиленню менеджменту

Ефективність менеджменту сприяє впровадженню високої культури виконання та проведення оцінки в грошовому еквіваленті

Реформи наголошують на менеджменті за результатами із загальною метою вдосконалити якість та гнучкість надання державних послуг

Важливими завданнями є ефективне надання послуг споживачам і постійне вдосконалення оцінки в грошовому еквіваленті

Метою системи ефективності менеджменту є трансформування організацій у гнучкі організації, які будуть зосереджуватись на виконанні

Звітність є важливим завданням. Було проведено значну роботу для того, щоб чітко визначити та пояснити поняття звітності, що лежать в основі реформ

Мета нових звітних механізмів полягає у вдосконаленні звітності про виконання

Чітке визначення завдань та виконавчих цілей передбачає збільшення контролю міністрів над впровадженням політики

Зростаюча звітність про результати є основним завданням

Звітність є важливими завданням, особливо щодо окремих установ

Майже усі реформи зосереджувались на потребі чіткого визначення звітності та відповідальності

Вважається за необхідне трансформувати традиційні звітні механізми, в основі яких - детальний контролі, на звітність за результатами

Забезпечення чіткої звітності про виконання є центральним елементом “Наступних кроків” та оцінювання виконання

Звітність про виконання є важливим завданням

Система ефективності менеджменту є частиною загальної стратегії зменшення дефіциту бюджету

Загальна економія була важливим завданням попередньої коаліції, сьогоднішня коаліція зосереджує увагу на перерозподілі ресурсів бюджету

Економічна криза початку 1990-х років призвела до зосередження уваги на економії бюджетних коштів, аніж на вдосконаленні виконання

Краще використання ресурсів є пріоритетним завданням в контексті зменшення бюджетного дефіциту

Економія не є прямим завданням ефективності менеджменту, але багато програм мають на меті бюджетні скорочення

Фіскальна відповідальність та економія коштів є важливим завданням

Вдосконалена система ефективності менеджменту є важливим для покращення фінансової ситуації та зменшення бюджетного дефіциту

Вважається за необхідне зменшити розміри державного сектору (обсяги надання державних послуг та поточних витрат)

Пряма економія коштів є непрямим завданням ефективності менеджменту

Мета нещодавніх реформ полягає у тому, щоб запровадити більш комплексну систему ефективності менеджменту, не впроваджуючи занадто багато обмежуючих реформ

Використовуються різноманітні підходи та інструменти

Основний підхід до виконавчого менеджменту є комплексним щодо сфери поширення та засобів, що використовуються

Основа реформ є всеохопною, і нові ініціативи реформ включають більше комплексних підходів до застосування механізмів ефективності менеджменту

Підхід до оцінювання ефективності є комплексним як на центральному, так і на місцевому рівнях

Реформи є комплексними і використовують ряд підходів у державному секторі для забезпечення радикальних змін в організації та управлінні державними установами

Ефективність менеджменту охоплює усі організації та включає широкі вимоги для оцінювання виконання і звітування

Головні ініціативи ефективності менеджменту використовують багато інструментів та покривають більшість сфер державного сектору

Деякі ініціативи ефективності менеджменту є комплексними, особливо УАВР, яка включає усі організації

Програми ініціюються за допомогою юридичних засобів, але частіше через циркуляри, які є більш гнучкими, ніж закони чи декрети

Закон вимагає від урядових установ надавати інформацію про діяльність (Акт про урядові звіти)

Основа функціонування системи ефективності менеджменту є законодавчо закріпленою, а саме, Актом про державну службу та Актом державного фінансування

Система ефективності менеджменту базується на бюджетному законодавстві та урядових постановах

Основні спроби реформ, за винятком НАВ, мають законодавчу базу

Всередині окремих міністерств та установ виникають ініціативи, що адресовані на певні проблеми

Окрім формальних вимог, проекти ініціюються на спеціальній основі

Крім ініціатив центрального уряду, втілюються також ініціативи окремих міністерств та

НАЕ має частковий характер, хоча деякі із її зусиль є комплексними

Цілі  Менеджмент та вдосконалення: чи є основною метою застосування механізмів ефективності менеджменту підтримка покращення системи менеджменту?  Підзвітність та контроль: чи є основною метою зовнішнього використання механізмів ефективності менеджменту підвищення звітності відповідним міністерствам чи громадськості?  Економія: чи є основною метою пряма економія бюджетних коштів?

Підхід  Комплексний: чи є підхід до системи ефективності менеджменту комплексним, тобто таким, що використовує різні інструменти та охоплює більшість сфер діяльності установи?

Реформи є всеохопними і поєднують широке коло підходів, що впроваджуються у державному секторі.

 Юридичний: чи є окремі законодавчі акти, що регулюють застосування механізмів ефективності менеджменту?

Підхід до реформ не можна охарактеризувати як юридичний, але вважається за необхідне забезпечити законодавчу базу.

 Частковий: чи є Окремі ініціативи (пов’язані з певними проблемами чи потребами) важливою частиною

Впровадження реформ було гнучким і надавало свободу окремим ініціативам

Існуюче законодавство забезпечує достатню гнучкість для започаткованих реформ

Міністерства та відомства можуть ініціювати місцеві програми

Ефективність менеджменту базується на окремих ініціативах та експериментах, аніж на комплексних

Важливі проекти реалізовуються спочатку у певній галузі, пройшовши попереднє тестування


системи ефективності менеджменту?

змінах у державному секторі

відомств, органів місцевої влади, особливо щодо якості надання послуг Основні реформи, визначаючи структуру ефективності менеджменту, ініціюються зверху

 Зверху-вниз: чи ініціативи застосування механізмів ефективності менеджменту йдуть від вищого керівництва?

Основні ініціативи реформ були розвинені на вищих рівнях керівництва колах.

Основна структура ефективності менеджменту та ініціатив була розвинена на рівні центральних урядових установ

Ініціативи часто походять зверху, але впровадження здійснюється радше через переконання та стимули, аніж через накази

Основний план реформ, як і керівництва й принципи, походить зверху.

Більшість реформ ініціюється зверху, однак вони не є нормативними

Основний підхід до системи ефективності менеджменту ініціюється з центру

Реформи були обов’язковими та ініціювалися зверху

 Знизу-вверх: чи механізми ефективності менеджменту починають застосовуватися на рівні агенцій? Чи такі ініціативи підтримуються міністерствами чи іншими урядовими установами? Інституційні зміни  Фінансовобюджетні міністерства: яку роль відіграють фінансові чи бюджетні міністерства у застосуванні механізмів ефективності менеджменту?

Окремі міністерства несуть відповідальність за розвиток своїх власних виконавчих оцінок та управлінських систем

Міністерства та відомства мають значний нагляд за використанням управлінських засобів

Ініціативи знизу-вверх активно підтримуються через розвиток керівництв найкращих практик та іншої допомоги

Ініціативи від провідних міністерств та установ є важливими, а реформи дозволяють гнучке впровадження

Впровадження та реальний зміст реформ переважно відбувається знизу-вверх

Багато ініціатив походять від організацій та місцевих органів влади

Міністерства та відомства розвивають свої власні підходи всередині структури реформ, особливо ініціативи щодо якості послуг

Організації задоволені високим ступенем самостійності щодо змісту, характеру та обсягу оцінювання виконання, і для місцевих ініціатив існує значна гнучкість

Міністерство Фінансів несе значну відповідальність за розвиток та впровадження головних програм

Секретаріат Скарбниці несе повну відповідальність за ефективність менеджменту, розвиває та управляє ініціативами реформ

Міністерство фінансів несе повну відповідальність за реформування та розвиває ініціативи загальних реформ

Міністерство фінансів керує реформами, розробляє нові методи та принципи

Міністерство фінансів відповідає за ефективність менеджменту по відношенню до бюджетування, фінансового менеджменту, контролю та оцінювання виконання

Міністерство фінансів несе відповідальність за ефективність менеджмент на рівні центральних органів влади, включаючи оцінювання виконання та програм

Міністерство фінансів відповідає за фінансовий менеджмент та фінансову діяльність державних органів

Міністерство фінансів несе повну відповідальність за ефективність менеджменту

Міністерство внутрішніх справ керує реформами на місцевому та регіональному рівнях

Міністерство державних послуг відповідає за розробку та впровадження реформ

Міністерство внутрішніх справ ініціює схеми модернізації та поширює елементи ефективності менеджменту на місцевому рівні

Комісія державних послуг відповідає за адміністрацію Акту про державний сектор та оцінює роботу осіб, відповідальних за діяльність міністерств та відомств

Управління фінансового менеджменту допомагає установам та міністерствам у їхніх реформах та вдосконаленні системи управління

Інститут державного управління надає консультативну і тренінгову підтримку

Деякі організації відіграють роль “мозкових центрів” або консультативну роль та забезпечують важливе введення даних у процес реформування

Показники ефективності

Показники використовуються

Показники ефективності

 Інші центральні міністерства: яку роль відіграють інші центральні міністерства (адміністрація, Кабінет міністрів, кадровий відділ Кабінету) у застосуванні механізмів ефективності менеджменту?  Спеціальні установи: чи було створено спеціальні установи для впровадження ініціатив застосування механізмів ефективності менеджменту?

Консультативна рада з питань управління та Консультативний комітет з вдосконалення управління відіграють важливу роль у реформуванні системи менеджменту

ІІ. ВИМІРЮВАННЯ ЕФЕКТИВНОСТІ Вимірювання ефективності Показники  Показники: чи використовуються використовуються

Показники використовуються

Виконавчі показники широко

Більшість ініціатив походить зверху, а виконавчі цілі встановлюються міністрами (після консультації з установами)

Застосування механізмів ефективності менеджменту, як і УАВР, НАЕ та інші програми було ініційовано зверху

Звичайно вимоги не дуже нормативні і надають певну гнучкість ініціативам, які походять знизу. Ініціатива НАЕ часто базується на принципі “знизу -вверх”, але підтримка установ є непостійною Міністерство фінансів відіграє важливу роль у реформуванні фінансового менеджменту та ефективність менеджменту в цілому

OMB відповідає за вдосконалення менеджменту (включаючи УАВР) центральних органів влади

Управління державних послуг (УДП) втілює програму ефективності менеджменту

Управління адміністративного розвитку та Національне аудиторське управління відіграють важливу роль у ефективності менеджменту

Були створені нові об’єднання, які мають на меті разом із УДП проводити головні ініціативи реформ (Об’єднання продуктивності, Об’єднання Громадянської Хартії та Команда Наступних Кроків)

Національний огляд діяльності має свій власний персонал, який розвиває ініціативи реформ та проводить моніторинг їх впровадження

Показники ефективності

Більша увага приділяється невеликій

Загальні виконавчі цілі


прості і прозорі показники для вимірювання ефективності?

поряд із складними оцінками

поряд із складними оцінками

використовуються більш широко, ніж спеціальні системи оцінювання

разом із складними оцінками

використовуються у центрах відповідальності, але якість відрізняється

використовуються як на центральному, так і на місцевому рівнях влади

 Системи вимірювання: чи використовуються спеціальні системи вимірювання ефективності?

Міністерства та установи відіграють значну роль у розробці оцінювальних систем за останні роки

Деякі установи розвинули більш спеціалізовані системи оцінювання

Багато організацій розвинули спеціальні системи вимірювання ефективності

Деякі міністерства та установи розвинули формальні системи визначення ефективності, які широко використовуються

Оцінювання якості використовується поряд із конкретними оцінками

Оцінки якості використовуються поряд із більш конкретними оцінками

Оцінювання якості використовуються в тих сферах, де важко застосувати кількісні оцінки

Кожна служба повинна встановити якісні та кількісні показники цілі

Багато організацій встановили спеціальні системи вимірювання ефективності, що включають все більше видів оцінювання Нещодавно зріс наголос на певних сферах оцінки якості

Наголос робиться на формальному оцінюванні із повною калькуляцією результатів

 Оцінка якості: чи використовуються певні якісні показники разом з кількісними?

Наголос робиться на формальних оцінювальних системах, використовуючи дані фінансової звітності та адміністративні системи Використовується більше оцінок якості, особливо щодо оцінювання програм

Багато показників сконцентровані саме на діяльності

Оцінка виконання може бути частиною виконавчих угод з особами, відповідальними за діяльність певних державних органів

Оцінки продуктивності (включаючи витрати результатів) є важливими, а нещодавні ініціативи також наголосили на важливості оцінок продуктивності Оцінки ефективності є особливо важливими, однак наміри оцінювати ефективність ще не є поширеними

 Виконання (діяльність): чи є визначення ефективності самого виконання, діяльності, нових ініціатив важливою складовою. вимірювання ефективності?  Продуктивність (результати): чи є визначення результатів важливим для вимірювання ефективності?

Оцінки виконання широко застосовуються

Використовуються оцінки визначення продуктивності, особливо в тому випадку, коли оцінки результатів розвивати дуже складно

Широко використовуються оцінки продуктивності

 Ефективність (наслідки): чи є визначення наслідків важливим для вимірювання ефективності діяльності?

Наголос оцінювання виконання полягає у розвитку оцінок наслідків.

Оцінки ефективності використовуються, але якість є різною

 Якість надання послуг: чи є важливим визначення якості послуг?

Використовуються оцінки якості надання послуг та зосереджується увага на ініціативах щодо підвищення якості послуг.

Оцінки якості надання послуг широко використовуються і включають доступність, точність, своєчасність та відповідність

 Фінансова ефективність (економія): чи є важливою фінансова ефективність для вимірювання ефективності діяльності?

Фінансові оцінки розвинені відносно добре

Багато виконавчих угод включають оцінку продуктивності

Оцінки продуктивності є важливими, включаючи витрати результатів та робочої продуктивності об’єднань Організації повинні використовувати оцінки ефективності настільки, наскільки це можливо, і деякі з них розвинули такі оцінки

Робиться наголос на оцінках якості надання послуг, відповідності потребам клієнтів

Якість результату та якість надання послуг оцінюється так само, як і задоволення споживачів

Наголос робиться на оцінці якості надання послуг. Існує певна кількість загальних показників: своєчасність, доступність та процес оскарження

Оцінювання ефективності повинно включати оцінку фінансової ефективності

Фінансові оцінки є важливими у більш формальних системах оцінювання

Наголос робиться на якості надання послуг, особливо на рівні місцевого самоврядування

широко використовуються

кількості простих завдань

супроводжуються показниками ефективності

Було розроблено різні методи для систематичного оцінювання ефективності

Нещодавно відбувся перехід від кількісних оцінок в сторону якісних аспектів оцінювання ефективності Багато річних звітів зосереджуються на процесі оцінювання

Хоча вважається необхідним, щоб результати оцінювались об’єктивно, існує потреба у більш якісних оцінюваннях

Визначна риса виконавчого менеджменту – це наголос на результатах

Показники продуктивності традиційно домінували

Надається перевага ефективним і результативним цілям

Деяка діяльність з оцінювання виконання відноситься до політики консультації, а надання послуг виконується міністерствами та установами Якість визначається (включаючи точність, повноту, доступність, своєчасність та задоволення споживачів) та формує частину асигнувань, а також є фактом звітності та перевірки Фінансове оцінювання є важливим по відношенню до комерційної діяльності

Існує розвиток в напрямку використання ефективного оцінювання

Оцінювання результатів є важливим, особливо якщо їх можна пов’язати із наслідками

В цілому зосередження УАВР та оцінювання виконання полягає в оцінюванні стратегічних наслідків

Оцінки якості послуг є загальними, особливо щодо місцевих ініціатив якості послуг

Оцінки та завдання Служби якості є важливими по відношенню до виконавчих угод та хартій

Завдання якості послуг та оцінок повинні бути інкорпоровані у виконавчі плани і звіти

Від установ вимагають включати певні фінансові оцінки у річні звіти

Пріоритети надаються фінансовим цілям

Вдосконалення фінансового звітування та оцінювання розглядається як важливе завдання


Фінансовий менеджмент Від урядових  Накопичення: Чи департаментів та застосовується організацій принцип вимагають видавати накопичення фінансові звіти на інформації у висхідній основі. бухгалтерії для покращення ефективності менеджменту?  Розподіл коштів: наскільки розроблена та розвинута система розподілу коштів?

Представлена повна висхідна звітність

Фінансові звіти повинні зосереджуватись на витратах при наданні послуг.

Зростаюча звітність розглядається як важлива частина реформ, спрямованих на результат, і зростаюче звітування повинно використовуватись серед державної адміністрації

Від установ вимагають визначати основні види діяльності та надавати інформацію про витрати кожного виду діяльності Завдання нових річних звітів полягає у тому, щоб краще об’єднати фінансове та виконавче звітування

 Інтеграція менеджерських систем: чи система фінансового менеджменту та система ефективності менеджменту працюють скоординовано та зінтегровано? Подання інформації  Публічна доступність: чи інформація щодо застосування механізмів ефективності менеджменту та досягнутих результатів є доступною для широкої громадськості і чи використовується вона для покращення стосунків з громадськістю?

Від усіх державних закладів, контрактних установ та установ, які отримують чисті асигнування, вимагають готувати фінансові заяви на висхідній основі

Від самостійних установ вимагається надавати фінансові підтвердження, використовуючи висхідне звітування

Звітність використовується для того, щоб показати повні витрати програм та діяльностей, і бюджет готується на висхідній основі

Усі установи використовують висхідну звітність для оцінки і звіту про витрати у своїх річних звітах

Звіти організацій готувались на висхідній основі

Міністерство державних справ відігравало провідну роль у розподілі коштів відповідно до результатів

Були розвинені особливі методи для розподілу коштів

Кошти розподіляються за результатами

Від установ вимагають надавати інформацію про витрати

Майбутні шляхи розвитку фінансового менеджменту повинні співвідносити витрати із результатами

Потреба поєднати реформи фінансового менеджменту із ефективністю менеджменту добре зрозуміла добре зрозуміла

Вдосконалена інтеграція є важливими завданням в поточному році

Фінансовий менеджмент був трансформований для того, щоб забезпечити кращу інтеграцію у систему ефективності менеджменту

Звітування про фінансову та виконавчу інформацію є частиною річного звіту

Був опублікований перелік найкращих практик для того, щоб забезпечити кращу інтеграцію планування, бюджетування, моніторингу та звітування

Розвиваються стандарти звітності про витрати, і таким чином установи можуть готувати інформацію про розподіл коштів Об’єднання фінансового та виконавчого менеджменту є завданням багатьох ініціатив, і передбачається його збільшення у майбутньому

Інформація в цілому є відкритою для громадськості через ряд звітних механізмів

Інформація з питань застосування механізмів ефективності менеджменту відкрита для громадськості у щорічних звітах та бюджетних документах

Існуюча інформація в цілому є відкритою для громадськості

Інформація є відкритою для громадськості

Виконавчі звіти не обов’язково були відкритими для громадськості, однак відчувається тенденція до цього

Інформація щодо ефективності менеджменту публікується, наприклад, у фінансових заявах та річних звітах, але вона не завжди є відкритою для громадськості

Міністерства повинні готувати інформацію, відкриту для громадськості, однак вони можуть обирати форму, яка найкраще відповідає потребам користувачів і громадськості

Інформація щодо ефективності менеджменту в цілому є відкритою для громадськості. Виконавчі цілі встановлюються у “проблемних листах”, які також відкриті для громадськості

Інформація про діяльність державних органів в цілому є відкритою для громадськості, і відкритість є центральним елементом Громадської Хартії

Було деяке небажання публікувати інформацію щодо ефективності менеджменту, але нові вимоги наголошують на відкритості цієї інформації для громадськості

 Річні звіти: чи подається інформація про застосування механізмів ефективності менеджменту у річних звітах міністерств?

Річні звіти є основним документом для звітування про ефективність менеджменту

Інформація повинна бути подана у річних звітах міністерств до Парламенту

Нові річні звіти будуть головними документами у звітуванні про ефективність менеджменту

Від міністерств та відомств вимагають готувати річні звіти з інформацією про застосування механізмів ефективності менеджменту

У річних звітах подається фінансова інформація

Висхідні результати, які стосуються продуктивності та фінансового виконання подаються у річних фінансових звітах

Спочатку про застосування механізмів ефективності менеджменту звітують у річних звітах

Для інформування про бюджетний процес використовувались різноманітні звітні механізми, але зараз річні звіти є найважливішими

Річні звіти та бізнес-плани, які включають виконавчу інформацію, використовуються у бюджетному процесі

Від установ вимагають подавати інформацію з деяких питань, що стосуються бюджетного процесу, однак річні звіти витісняють цю вимогу

Цілі, встановлені у результативних угодах, звітуються у більш узагальненому вигляді в бюджетних пропозиціях

Річні та бюджетні звіти використовуються при підготовці та прийнятті бюджету

Виконавчі угоди та основні результати є

Річні результативні угоди між

Міністерства та відомства готують прогнозні фінансові заяви та специфікації виконання для кожного виду результатів, що подаються при підготовці та прийнятті бюджету Виконавчі угоди осіб, відповідальних за

Річні звіти державних органів містять інформацію про застосування механізмів ефективності менеджменту та є відкритими для громадськості Інформація про механізми ефективності менеджменту подається до міністерств при підготовці бюджету

Від установ вимагають видавати річний виконавчий звіт, який порівнює реальне виконання із цілями, встановленими у плані

 Бюджетні звіти: чи інформація про ефективність менеджменту збирається при підготовці бюджету і публікується при його розгляді?

Інформація про застосування механізмів ефективності менеджменту повинна бути включена в річні звіти та фінансові заяви Від міністерств вимагають надавати річні виконавчі дані в їхніх бюджетних звітах для інформації під час підготовки та прийняття бюджету

 Виконавчі угоди: чи укладаються

Виконавчі угоди центрів

Виконавчі угоди містять інформацію

Виконання завдань уставнов публікується

Деяка інформація, що надавалась, як і виконавчий план та звіт про виконання в майбутньому будуть одним з джерел бюджетного процесу


спеціальні виконавчі угоди, де зазначаються цілі ефективності менеджменту, що повинні бути досягнуті?  Ефективність органів місцевої влади: чи збираються і публікуються показники ефективності менеджменту органів місцевої влади?

ІІІ. ЯКІСТЬ ПОСЛУГ  Стандарти якості послуг: чи розроблені стандарти визначення рівня якості послуг, які очікують їх отримувачі?

 Положення про надання послуг: чи рівень надання та якість послуг є задекларованими у певних Положеннях?  Опитування користувачів послуг: чи проводяться опитування, щоб вияснити рівень задоволення якістю послуг?

відкритими для громадськості

Надання послуг різними провайдерами на державному рівні було опубліковане у головному видані порівняльного встановлення рівня

міністерствами та організаціями визначають цілі ефективності менеджменту

Інформація публікується Міністерством місцевого самоврядування. Від місцевих органів влади вимагають публікувати інформацію про стандарти якості послуг

відповідальності містять інформацію про цілі застосування механізмів ефективності менеджменту

про цілі ефективності менеджменту, але вона не є відкритою для громадськості

Інформація про ефективність менеджменту місцевих органів влади, зібрана Регіональною палатою аудиторів, включається у щорічний звіт Ради аудиторів

Система моніторингу якості надання державних послуг досліджує якість та продуктивність місцевих органів влади. Таблиці Ліги публікуються, надаючи порівняння ефективності менеджменту

Немає загальної ініціативи якості послуг, однак деякі міністерства, національні управління та відомства, місцеві органи влади мають програми, які включають стандарти якості послуг

Немає центральної ініціативи, однак була проведена значна робота для встановлення стандартів якості

Окремі установи повинні розвивати свої власні стандарти якості послуги, консультуючись із клієнтами

Немає центральної ініціативи стандартів якості послуг, але багато установ і муніципалітетів розвинули власні

Багато центральних державних органів та місцевих органів влади розвинули ініціативи якості послуг, які включають стандарти якості послуг

Існує Хартія державних послуг для того, щоб збільшити зосередження на клієнтах та вдосконалити якість. Готуються більш широкі стандарти якості послуг

Нещодавно уряд запровадив роботу для розвитку, у співпраці із користувачами, Урядових хартій послуг Використовуються механізми консультації із клієнтами, включаючи опитування користувачів

Установи повинні забезпечувати чіткі виклади того, які послуги є наявними та скільки вони коштують платникам податків Окремі установи використовували опитування споживачів для збільшення відповідності послуг потребам клієнтів

Значний наголос робився на використанні Положень про надання послуг

Немає національної хартії, однак існують цікаві приклади хартій на муніципальному рівні

Підтвердження послуг буде невід’ємною частиною нової програми стандартів якості послуг

Опитування клієнтів широко використовувались як в цілому, покриваючи певну кількість послуг, так і спеціально

Багато установ проводили опитування клієнтів, які використовуються все більше і систематично

Очікується, що кожна служба буде визначати цілі для оцінки задоволення клієнтів

Принципи якісного управління та практик повинні бути частиною загальної стратегії урядових міністерств

Деякі установи мають або прагнуть отримати сертифікацію своїх систем якості, деякі по відношенню до виконавчих угод

Міністерства заохочуються розвивати активну політику якості, яка може включати використання технік менеджменту якості

Міністерства та державні установи активно працюють над застосуванням і поширенням менеджменту якості

Від міністерств вимагають проводити внутрішні аудити та оцінювання основних політик та програм відповідно до встановлених стандартів

Наголошується на внутрішній оцінці виконання. Міністерство фінансів підготувало посібник для самоаналізу

Нещодавно деякі міністерства були уповноважені проводити оцінювання від незалежних органів їхніх головних функцій

Міністерськими та міжміністерськими інспекціями, а також спеціальними підрозділами у деяких міністерствах проводяться внутрішні оцінювання

 Менеджмент якості (системи): наскільки застосовуються системи менеджменту якості для покращення надання державних послуг?

IV. АНАЛІЗ ЕФЕКТИВНОСТІ Австралійський  Внутрішнє підхід наголошує на оцінювання: чи самооцінці розроблені спеціальні міністерств та методи внутрішнього відомств оцінювання діяльності установ?

виконання та купівельні угоди містять інформацію про виконавчі цілі та кількість, якість і вартість результатів

Немає окремої центральної ініціативи якості послуг, однак якість послуг є важливим елементом у загальному реформуванні системи управління Окремі установи сприйняли Положення про надання послуг

За допомогою Системи моніторингу якості державних послуг, у споживачів беруть інтерв’ю для того, щоб у контакті з ними оцінити якість послуг

Програми оцінюються внутрішньо під відповідальністю політичних одиниць та координуються головними фінансовими офіцерами

Оцінюється задоволення потреб користувачів

Міністерства та відомства несуть основну відповідальність за аналіз виконання. Було видано посібник самоаналізу

в щорічному Аналізі наступних кроків

У місцевих органах влади робиться наголос на встановленні рівня, але інформація головним чином використовується при прийнятті рішень, аніж для зовнішньої звітності

Аудиторська комісія публікує порівняльну виконавчу інформацію місцевих органів врядування та Національної служби здоров’я

Немає центральної урядової ініціативи якості послуг, однак організаціями і місцевими органами влади була проведена значна робота по визначенню стандартів якості послуг Положення про надання послуг використовуються по відношенню до стандартів якості послуг

Стандарти якості послуг є центральним елементом програми Громадської хартії

Від установ вимагають розвивати стандарти якості послуг, було опубліковано більше 2000 таких стандартів

Усі стандарти повинні включати чіткий виклад послуг, яких можуть очікувати споживачі

Від установ вимагають робити інформацію про надані послуги легкодоступною

Опитування клієнтів та оцінки задоволеності є частиною ініціатив якості послуг на рівні організацій

Опитування клієнтів є одним із способів консультування із споживачами. Їхня точка зору і пріоритети повинні впливати на розвиток стандартів якості послуг

Управління якістю вважається важливим елементом, і більшість організацій мають кілька видів систем управління якістю (ISO 9000 і т.д.)

Деякі установи мають або прагнуть отримати офіційну сертифікацію або акредитацію своїх систем менеджменту якості

Установи можуть використовувати дослідження споживачів для того, щоб визначити рівень послуг, які споживачі хочуть отримати або їхній рівень задоволеності Установи часто використовують системи менеджменту якості

Виконавчий звіт базується на внутрішніх оцінках

Від міністерств вимагають проводити постійну оцінку програм. Керівництво надається Міністерством фінансів

Внутрішні оцінки проводяться самими установами або генеральними інспекторами


 Аудит ефективності: чи державні аудиторські установи проводять аналіз ефективності менеджменту державних установ? Чи проводиться перевірка точності та достовірності інформації, що використовується агенціями?

Австралійське Національне аудиторське управління відіграє певну роль під час аналізу ефективності менеджменту, зосереджуючись на аналізі адекватності внутрішніх оцінок.

Управління Генерального аудитора відіграє основну роль під час аналізу виконання та оцінки адекватності механізмів ефективності менеджменту

 Установи оцінювання якості: чи створено спеціальні установи, що проводять оцінювання якості надання послуг?

 Оцінювання програм: чи проводиться систематичне оцінювання урядових програм? Чи оцінювання програм проводиться регулярно чи час від часу?

Державне аудиторське управління активно працює над аудитом виконання та перевіряє виконавчу інформацію у щорічних звітах

У Міністерстві освіти було встановлено підрозділ спеціального аналізу

Від міністерств вимагають розвивати плани для забезпечення того, щоб усі головні програми оцінювались на основі 3-5 річного циклу

Програми оцінюються як внутрішньо, так і Управлінням генерального аудитора. Головна центральна ініціатива Аналізу програм визначає програми, які мають бути припинені або зменшені

V. ВИКОРИСТАННЯ ІНФОРМАЦІЇ Фінансування системи ефективності менеджменту: Виконавча Оцінювання  Рішення, прийняті інформація виконання впливало на основі інформації надзвичайно широко на бюджетні про ефективність: чи використовується рішення. інформація про при прийнятті Відчувається застосування бюджетних рішень, а тенденція до механізмів оцінювання - для відповідного рівня ефективності підтримки нових впливу через менеджменту пропозицій і сильніший зв’язок використовується для заощаджень між виконанням та покращення системи бюджетом прийняття рішень?  Розміщення ресурсів: чи є сектори, де розміщення ресурсів є більш менш прямо пов’язане з певними моментами ефективності менеджменту? Оплата ефективності:  Індивідуальні угоди: чи укладаються угоди,

Аудит виконання зосереджується на адекватності систем оцінювання більше, аніж на прямому аналізі ефективності

Аудиторський суд активно працює над аудитом виконання

Королівський аудиторський суд відіграє значну роль

В деяких міністерствах були створені нові підрозділи для того, щоб оцінювати діяльність

Управління аудиту проводить два основних види діяльності з аудиту, наприклад, значні дослідження заощаджень, продуктивності та ефективності

Національне аудиторське управління та Управління парламентських аудиторів активно працюють над аудитом виконання. Виконавча інформація у річних звітах перевіряється

Національне аудиторське управління та Аудиторська комісія роблять значний наголос на аудитах оцінювання в грошовому еквіваленті

Управління аналізу освіти та Об’єднання моніторингу компаній Корони оцінюють та звітують про виконання уставов Корони і SOEs.

У минулому році було встановлено кілька секторних об’єднань оцінювання для того, щоб оцінити виконання специфічного виду діяльності або програми, наприклад, закордонна допомога або освіта Ряд організацій проводить значне програмне оцінювання та аналіз

Управління стандартів освіти було створено для того, щоб інспектувати, звітувати та вдосконалювати стандарти та якість освіти

Об’єднання продуктивності проводить значну кількість оцінок департаментів та діяльності організацій

Програми оцінюються на спеціальній основі як внутрішньо, так і GAO. Від організацій вимагають включати розклад майбутніх оцінок у їхні стратегічні плани

Виконавча інформація використовується міністерствами у бюджетному процесі для визначення та аналізу бюджетів

Виконавча інформація є джерелом бюджетного процесу

Програмні оцінювання проводяться на спеціальній основі, однак часто вони ініціюються та проводяться Міністерством фінансів

Програмні оцінювання ініціюються на спеціальній основі деякими організаціями, включаючи Управління парламентських державних аудиторів

Оцінювання є одним із головних інструментів виконавчого менеджменту. Наукова рада з оцінювання гарантує якість та незалежність під час оцінок

Існують формальні вимоги оцінювання, за якими кожне міністерство мусить регулярно оцінювати свої програми. Процедури оцінювання встановлені належним чином

Проводяться оцінювання виконання та спеціальні аналізи особливих програм. Наголос робиться на самоаналізі

Одним із завдань нових щорічних звітів є вдосконалення використання виконавчої інформації в бюджетному процесі

Не існує тісного зв’язку між виконавчим менеджментом та бюджетним процесом, бюджетні пропозиції повинні бути пов’язані із виконавчими цілями

Деякі міністерства (наприклад, Міністерство державних справ) встановило внутрішні засоби виконавчого бюджетування

Оцінювання виконання є невід’ємною частиною бюджетного процесу і використовується для інформування бюджетних рішень

Оцінювання виконання прямо пов’язане із бюджетним процесом через купівельну угоду та результативне бюджетування

Звітування про виконавчу інформацію тісно пов’язане із бюджетним процесом та використовується для інформування бюджетних рішень

Бюджет більше базується на результатах, аніж на вхідних даних. Завдання полягає у тому, щоб якомога тісніше поєднати розміщення ресурсів із виконанням

Бюджетні асигнування університетам прямо пов’язані із виконанням, наприклад, на основі кількості студентів, які склали іспити та закінчили навчання

Частина виконавчих директорів працює на основі контрактів,

Особи, відповідальні за виконання, та головні менеджери

GAO працює над багатьма проектами аудиту виконання

Виконання, базоване на розподілі, є одним із головних завдань УАВР. Основні проекти будуть здійснюватись протягом 1998 та 1999 фіскальних років

Робота особи, відповідальної за виконання організації


де зазначено, що сума оплати залежить від ефективності діяльності?

 Індивідуальні виплати: чи оцінювання ефективності впливає на оплату праці?

базованих на практиках ефективності менеджменту

Індивідуальні виплати виплачується найвищим виконавцям. Виконання оцінюється через винагороди.

Індивідуальні угоди оплати за виконання були припинені у 1991 році у зв’язку із бюджетним тиском, але зараз вони знову встановлюються

 Колективні виплати: чи виплачуються бонуси за ефективність роботи певної групи працівників чи відділу?

VI. ОРІЄНТОВАНИЙ НА РЕЗУЛЬТАТ МЕНЕДЖМЕНТ Розмежування повноважень та автономія Міністерства Міністерства мають  Послаблення отримують значну гнучкість в контролю бюджетну передачу управлінні надходжень: чи було повноважень через ресурсами, а послаблено контроль загальні розподіли на контролювання було за надходженнями? поточні витрати зменшене, однак все ще існують окремі асигнування для головних інвестицій та трансферів  Зменшення контролю за виконанням: чи було зменшено контроль за виконанням (скасовано детальні регулювання надання послуг чи функціонування агенції)?

Контроль за процесом був значно послаблений, як і щодо управління людськими ресурсами та іншим

 Автономні установи: чи було засновано (напів)автономні установи? Чи було вже існуючим установам надано більше автономності?

Було створено установу по наданню послуг, тим самим відділивши політику від системи надання послуг

 Управління ризиками: чи

Заохочується відповідне

Установам, які надають послуги, було надано більше самостійності під час надання послуг новим способом для того, щоб забезпечити ефективність витрат та відповідність потребам клієнтів Особливі оперативні установ та установи надання альтернативних послуг задоволені зрослою управлінською гнучкістю в обмін на відповідальність за результати Політика внутрішніх аудитів

Існують методи для оцінювання менеджерів, а їхня оплата частково залежить від результатів

Можна встановити системи індивідуальної оплати за виконання, однак вони не широко використовуються. Угоди послуг забезпечують можливі фінансові премії для співробітників Центри відповідальності мають певну гнучкість при наданні розподілених премій у формі колективних нефінансових нагород, однак не існує колективної оплати за продуктивність

Оплата за виконання широко використовується та включає усі категорії персоналу. Вона надається на основі індивідуальних премій за виконання

працюють на основі індивідуальних угод. Міністри та особи, відповідальні за виконання, домовляються про щорічні виконавчі угоди Гнучка оплата базується на преміях за виконання і використовується більшістю співробітників, однак стандартної системи не існує

залежить від досягнення виконавчих цілей, визначених у щорічній виконавчій угоді

Різноманітні індивідуальні угоди про оплату, базовані на виконанні, використовувались на основі премій

Індивідуальна оплата повинна базуватись на виконанні

Використовувались різноманітні системи індивідуальної оплати за виконання. Організації повинні створювати власні угоди оплати ефективності

Існують системи розподілу надлишків продуктивності серед співробітників

Більше використовується колективна продуктивна оплата на основі вдосконалення продуктивності

Було представлено розподіл цілей продуктивності та інші групові системи

Контроль за використанням вхідних даних всередині обмежень витрат був послаблений спочатку по відношенню до виконавчих контрактів, а пізніше більш загально Контроль та регулювання процесом були зменшені

Установам було надано більше самостійності, включаючи однолінійні асигнування та самостійність в оцінці рішень

Більшість контролю вхідних даних було послаблено (за винятком персоналу), особливо у центрах відповідальності

Контроль за вхідними даними в цілому був зменшений, особливо по відношенню до створення організацій

Асигнування за результати більше, ніж за вхідними даними означає, що організації мали значну гнучкість у використанні вхідних даних

Установи мають значну і зростаючу гнучкість у використанні ресурсів

Контроль за вхідними даними було послаблено або скасовано

Контроль над процесом був зменшений через децентралізацію та підвищену гнучкість

Контроль за процесами був зменшений, особливо у центрах відповідальності

Контроль над процесом був зменшений по відношенню до управління фінансовими і людськими ресурсами

Особи, відповідальні за виконання, контролювали операційні рішення, призначення та робочі умови персоналу, управління активами і т.д.

Установи є незалежними у своїй внутрішній діяльності

Установи мають гнучкість в управлінні внутрішніми процесами

УАВР та НАЕ прагнуть зменшити централізовані і негнучкі процеси та підвищити управлінську самостійність

Статусу контрактних організацій було надано деяким громадським об’єднанням через виконавчі угоди

Центральні урядові установи є відносно самостійними у своїй діяльності

Центри відповідальності є незалежними службовими установами. Існують плани відділення сфери надання послуг від інших урядових функцій

З 1994 року було створено ряд самостійних установ для того, щоб відповідати потребам деяких служб для різних систем управління

Створення незалежних установ (об’єднання Корони) мають на меті розділити політику та надання послуг

Існує давня традиція автономних установ, які задоволені значною незалежністю в операційних рішеннях

Установи програми “Наступні кроки” були створені для того, щоб відділити виконавчі функції від політичних формулювань

Значно розвивається створення виконавчих установ або установ, базованих на виконанні

Відбувається зростання інтересу до

Існує інтерес щодо визначення рівня

Попередження ризиків є однією із

Від установ вимагають


наділені менеджери повноваженнями управління ризиками? Чи є якісь методи управління ризиками?

Реформи менеджменту:  Порівняння (процесу, результатів): чи порівнюється процес виконання та досягнуті результати різних установ? Чи використовується це порівняння для покращення системи ефективності менеджменту?

управління ризиками

зосереджується на пошукові підходу, який включатиме управління ризиками

діяльності державних установ. Розпочалась підготовка до ініціювання проектів по встановленню рівня

Значний наголос було зроблено на встановленні рівня виконання через кілька окремих ініціатив

Менеджери повинні забезпечити відкритість інформації про ефективність менеджменту для своїх колег, і таким чином будуть визначені найкращі практики. Було опубліковано посібник “Встановлення рівня та найкращих практик” Від міністерств вимагають розвивати бізнес-плани, які визначають стратегії досягнення витратних цілей та нових пріоритетів

Окремі організації використовують корпоративне і стратегічне планування, як важливе знаряддя управління

Особливі операційні організації працюють на основі контрактів

Виконавчі угоди, які застосовуються на вибраній основі, розглядаються як головний елемент системи ефективності менеджменту

Міністерства та організації ведуть переговори про річні результативні угоди, в той час як асигнування схвалюються Парламентом, визначаючи виконавчі цілі

Ринкові підходи були невід’ємною частиною виконавчого менеджменту за останньої коаліції, але зараз вони використовуються більше вибірково

Існує значний інтерес у використанні ринкових механізмів, і застосовуються подальші кроки для розвитку їх використання

 Корпоративне та стратегічне планування: чи є корпоративне та стратегічне планування складовою системи ефективності менеджменту?

Корпоративні плани є важливим елементом ефективності менеджменту і слугують для підвищення зосередження на наслідках та більш стратегічному менеджменті

 Виконавчі угоди: чи укладаються виконавчі угоди для встановлення цілей та завдань ефективності та надання більшої автономності в управлінні державними установами?

Ресурсні угоди – це угоди між Міністерством фінансів та іншими департаментами або організаціями для забезпечення ресурсами в обмін на певну діяльність

 Маркетингові дослідження конкурентність: чи система ефективності менеджменту застосовує такі методи як конкуретність, дослідження ринку, розмежування постачальник-корист увач, дослідження внутрішніх ринків?

Конкурентність та розмежування постачальник-корист увач є ключовими інструменти для надання більш відповідних послуг

ризиків, а робоча група була встановлена для поширення використання встановлення рівня та підготовки директив

виконавчих оцінок, що використовуються при оцінюванні ефективності менеджменту

Угоди про надання послуг вимагають, щоб виконання порівнювалось між міністерствами, які виконують одні й ті самі завдання, та міністерствами із будь-якої придатної для порівняння сфери бізнесу у конкуруючому середовищі

Центри відповідальності базуються на подвійному контрактному підході: а) між службою та відповідним міністерством; б) між відповідним відомством чи управлінням та центральним органом влади

Деякі програми оцінювання виконання, як на центральному, так і на місцевому рівнях врядування, мають елементи встановлення рівня досягнутих результатів

Самостійність та завдання організацій визначаються в угодах

визначати свої ризики і дають можливість придбати страховку, якщо аналіз ризику показує, що існує можливість значного фінансового ризику

Серед місцевих органів влади зростає наголос на встановленні рівня, і деякі муніципалітети використовують це для того, щоб порівняти надання послуг та спектр витрат

Стратегічний управлінський процес використовується для того, щоб поєднати виконавчі цілі із високорівневими завданнями. Завдання також включаються у корпоративні і стратегічні плани урядових установ Щорічні купівельні угоди визначають результати, які повинні отримати департаменти в обмін на отримані асигнування

Купівельним угодам властива конкуренція, результати можуть бути отримані з іншого джерела. У деяких сферах використовується розмежування постачальник-корист увач.

Відносини між міністерствами та організаціями базуються не на формальних виконавчих угодах, а на постійному діалозі про цілі та результати

Встановлення рівня розглядається як важливий підхід до вдосконалення продуктивності установ

НАЕ намагається поширювати найкращі практики у державному секторі та заохочувати установи встановлювати свій рівень порівняно з цими практиками

Від усіх державних установ вимагають готувати бізнес- або корпоративні плани. Зростає зосередження на стратегічному управлінні та плануванні

УАВР вимагає, щоб усі організації розвивали стратегічні плани, які є основою усіх інших видів діяльності УАВР

Основні документи та щорічні виконавчі угоди повинні укладатись на основі переговорів між департаментами та організаціями, однак затверджуватися міністрами

Виконавчі угоди підписуються між Президентом та Кабінетом. Використання виконавчих угод розвивається по відношенню до PBOs.

Маркетингові дослідження є важливим інструментом та невід’ємною частиною ефективності менеджменту

Розвиваються вимоги поширювати маркетингові дослідження


Швеція

Великобританія

США

Частково

Переважно

Загальна к-ть

** ** *

* ** **

** ** *

* ** **

** * *

3 3 5

7 6 4

17 15 13

* ** * * *

** **

** * * ** *

**

* * *

* ** * * *

* ** * ** *

5 2 7 5 8

5 4 1 5 1

15 10 9 15 10

** * *

** ** *

** **

** **

**

* ** **

**

1 1 4

9 4 3

19 9 10

* ** *

* * *

** ** * ** **

**

**

4 2 8 2 2

5 6 0 2 7

14 14 8 6 16

Фінляндія

Нова Зеландія

ІІІ. ВИМІРЮВАННЯ ЕФЕКТИВНОСТІ 4. Вимірювання ефективності  Показники  Системи вимірювання  Оцінка якості  Виконання (діяльність)  Продуктивність (результати)

Нідерланди

3. Інституційні зміни  Фінансово-бюджетні міністерства  Інші центральні міністерства  Спеціальні установи

Франція

2. Підхід  Комплексний  Юридичний  Частковий  Зверху-вниз  Знизу-вверх

* ** *

Данія

І. ЦІЛІ ТА ПІДХОДИ 1. Цілі  Менеджмент та вдосконалення  Підзвітність та контроль  Економія

Канада

Країна

Австралія

Таблиця використання основних методик ефективності менеджменту

** * **

** * *

**

** * * ** *

**

*

*

* * *

** * **

**

**

**

** **

*

* ** * *

*

* ** * **

** * * ** *

**

**

** *

**

** * **

** ** * * **

**

**

* **

**


 Ефективність (наслідки)  Якість надання послуг  Фінансова ефективність (економія) 5. Фінансовий менеджмент  Накопичення  Розподіл коштів  Інтеграція менеджерських систем 6. Подання інформації  Публічна доступність  Річні звіти  Бюджетні звіти  Виконавчі угоди  Ефективність органів місцевої влади ІІІ. ЯКІСТЬ ПОСЛУГ 7. Якість послуг  Стандарти якості послуг  Положення про надання послуг  Опитування користувачів послуг  Менеджмент якості (системи)

** *

* ** **

** *

*

** ** **

** ** **

**

** *

* ** *

* * *

**

** ** * * *

** ** * **

* *

*

* * ** *

* *

* * *

* * *

** **

** * *

5 6 6

2 4 2

9 14 10

* *

** ** *

** * *

* * *

* *

4 7 5

4 1 0

12 9 5

* ** ** * **

** ** ** **

** ** **

** ** *

*

** ** * ** **

2 1 4 2 3

8 9 5 4 3

18 19 14 10 9

* * *

* * * *

** ** * *

** ** * *

7 6 9 7

3 3 1 0

13 12 11 7

** **

** **

**

* * * *

**

2 3 3 4

8 7 1 6

18 17 5 16

*

*

4

6

16

2

0

2

1

2

5

* * *

** ** * *

* * ** *

* * * *

* * * *

*

IV. АНАЛІЗ ЕФЕКТИВНОСТІ 8. Аналіз ефективності  Внутрішнє оцінювання  Аудит ефективності  Установи оцінювання якості  Оцінювання програм

** *

** **

* **

**

*

** ** * **

** **

**

** * * *

**

** ** ** *

V. Використання інформації 9. Фінансування ефективності  Рішенні, прийняті на основі інформації про ефективність  Розміщення ресурсів

**

**

*

**

*

**

**

**

*

*

10. Оплата ефективності  Індивідуальні угоди

*

*

**

**


 Індивідуальні виплати  Колективні виплати VI. ОРІЄНТОВАНИЙ НА РЕЗУЛЬТАТ МЕНЕДЖМЕНТ 11. Розмежування повноважень та автономія  Послаблення контролю надходжень  Зменшення контролю за виконанням  Автономні установи  Управління ризиками 12. Реформи менеджменту  Порівняння (процесу, результатів)  Корпоративне та стратегічне планування  Виконавчі угоди  Маркетингові дослідження – конкурентність

**

*

* *

**

*

**

*

*

*

** ** ** *

** ** ** **

*

** ** * *

** * * *

** ** *

** * **

* * **

** * *

** ** * **

* ** *

* * **

*

*

*

** *

**

*

** ** **

* *

7 2

2 1

11 4

** ** **

* *

1 5 5 3

8 5 5 1

17 15 15 5

* ** ** **

* ** * *

8 1 4 2

1 5 5 3

10 11 14 8

Застосування механізмів ефективності менеджменту в діяльності державних органів  
Застосування механізмів ефективності менеджменту в діяльності державних органів  

Застосування механізмів ефективності менеджменту в діяльності державних органів

Advertisement