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Ambientalização dos Bancos e Financeirização da Natureza Um debate sobre a política ambiental do BNDES e a responsabilização das Instituições Financeiras

Organizado por:

João Roberto Lopes Pinto

Brasília 1a edição 2012


Ambientalização dos Bancos e Financeirização da Natureza - Um debate sobre a política ambiental do BNDES e a responsabilização das Instituições Financeiras Rede Brasil sobre Instituições Financeiras Multilaterais Organizado por João Roberto Lopes Pinto Brasília, 1a edição, 2012.

ISBN 978-85-88232-05-1 1. Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES 2. Salvaguardas socioambientais 3. Financeirização da natureza 4. Ambientalização das Instituições Financeiras 5. Violações de Direitos Humanos 6. Banco Mundial, Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID)

Edição: Patrícia Bonilha Revisão: Daniela Lima Projeto Gráfico e Capa: Guilherme Resende - guileresende@gmail.com

Apoio:


Ambientalização dos Bancos e Financeirização da Natureza Um debate sobre a política ambiental do BNDES e a responsabilização das Instituições Financeiras

Organizado por:

João Roberto Lopes Pinto

Brasília 1a edição 2012


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SUMÁRIO 7

Apresentação - Coordenação RB

9

Introdução - João Roberto Lopes Pinto

19

BNDES e violações de direitos - Marilda Teles Maracci

31

Ambientalização dos bancos: da crítica reformista à crítica contestatária - Fabrina Furtado e Gabriel Strautman

55

Banco Mundial: um exemplo para o BNDES? - Lucia Ortiz

75

A responsabilidade do BNDES pelas violações de direitos humanos - Jadir de Anunciação de Brito

94

Considerações e Recomendações - João Roberto Lopes Pinto

111

A história se repete como farsa - Diana Aguiar

Contexto Internacional

Contexto Territorial

131

BNDES e violações de direitos: fichário dos casos - Marilda Teles Maracci Caso TKCSA – Companhia Siderúrgica do Atlântico Caso UHE Belo Monte Caso UHE Santo Antônio e UHE Jirau Caso Veracel Celulose Caso Megaeventos esportivos (Copa do Mundo 2014 e Olimpíadas 2016) Caso Vale Moçambique


O Estado brasileiro tem financiado a destruição da natureza: impactos em suas populações

6


Apresentação

Coordenação Nacional da Rede Brasil*

C

om um acúmulo de quase duas décadas na articulação e

Teles Maracci, aprofundadas em um fichário apresentado no

luta contra-hegemônica no campo do monitoramento

final da publicação, colocam em xeque a abordagem da política

crítico das Instituições Financeiras Multilaterais (IFMs), a

socioambiental do BNDES.

Rede Brasil apresenta esta publicação com o objetivo de contribuir

As contradições do modelo de desenvolvimento, promovido

para o debate sobre a atuação e as políticas socioambientais

pelas IFMs e defendido pelo Estado brasileiro, capturado pelas

do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social

corporações que compõem os blocos hegemônicos de poder no

(BNDES). Outro propósito que se busca alcançar aqui é a

cenário nacional, são abordadas nos textos de Fabrina Furtado e

valorização das experiências de resistência nos territórios,

Gabriel Strautman, ex-secretários executivos, e por Lúcia Ortiz e

desenvolvidas pelas organizações-membros e pelas parceiras da

João Roberto Lopes Pinto, membros da Coordenação Nacional

Rede, diante de projetos e políticas destas instituições.

da Rede Brasil. Estes autores explicitam as semelhanças das

Desafiada a aportar na análise sobre as salvaguardas

políticas socioambientais em desenvolvimento pelo BNDES

socioambientais do BNDES, como estratégia potencial de controle

vis-à-vis o processo de ambientalização do financiamento ao

social de um dos maiores bancos públicos de desenvolvimento

desenvolvimento acompanhado de estratégias de financeirização

do mundo, a Rede Brasil desenvolveu este estudo com o apoio

da natureza promovidas pelo Banco Mundial.

financeiro da articulação de fundações CLUA (Climate and

Na sequência, o estudo aponta perspectivas baseadas em uma

Land Use Alliance). Aliando conhecimentos e a expertise de

estratégia política de abordagem jurídica sobre a responsabilidade

pesquisadores de diversas áreas, a Rede buscou fortalecer o

subsidiária dos agentes financeiros, apresentada por Jadir Brito,

debate interno, apresentado aqui por ex-secretários executivos

e apresenta recomendações para a atuação da Rede Brasil e dos

e membros da sua Coordenação, articulado ao acúmulo de

movimentos sociais que, de forma mais ampla, convergem para

redes parceiras, como a Plataforma BNDES e a Rede Brasileira

uma maior e necessária incidência da sociedade organizada sobre

de Integração dos Povos (Rebrip), e à valiosa colaboração

o BNDES e os rumos de desenvolvimento do país.

acadêmica de especialistas na área jurídica e de análise de

O texto complementar de Diana Aguiar apresenta uma análise do

conflitos socioambientais. São textos autorais que não expressam

contexto internacional de fortalecimento e reconfiguração das IFMs

necessariamente o posicionamento da Rede Brasil, mas que

no período pós-crise financeira de 2008. Fruto de um projeto apoiado

convergem e contribuem para as conclusões e recomendações

pela Fundação C.S. Mott, este artigo integra a proposta da Rede Brasil

deste processo de debates empreendido pela Rede.

de atualizar-se sobre o novo papel das IFMs e a atuação do G20.

O primeiro artigo é fundamentado em casos concretos que

Como parte do processo de incidir sobre o tema do

explicitam os impactos socioambientais e as violações de direitos

financiamento ao desenvolvimento e, especialmente, sobre

humanos de projetos financiados pelo BNDES, tanto dentro

o BNDES, a Rede Brasil participou de debates regionais,

como fora do Brasil. As evidências elencadas no texto de Marilda

organizou oficinas e publicou duas revistas Contra Corrente 7


com os temas da ambientalização do financiamento e da

de todo este acúmulo e dos diversos ângulos de análise brindados

financeirização da natureza. Nesse contexto, merece destaque a

pelos autores. Ela também é reforçada em um contexto em que as

oficina “Serviços Ambientais, REDD e Fundos Verdes do BNDES:

estratégias e políticas socioambientais das instituições financeiras,

Salvação da Amazônia ou Armadilha do Capitalismo Verde?”.

longe de garantir os direitos das populações ou reconhecer

Realizada em Rio Branco, no Acre, em outubro de 2011, esta atividade

os direitos da natureza, representam novas formas de impor a

foi promovida com o apoio do Fórum da Amazônia Ocidental

velha ideologia neoliberal e implementar, ao mesmo tempo que

(Faoc), do Centro de Defesa dos Direitos Humanos e Educação

mascarar, um novo ciclo de acumulação do capital. Tendo como

Popular (CDDHEP), da CLUA e da Fundação Heinrich Boell.

base o aprofundamento da apropriação dos espaços e serviços

Antecipada por visitas a campo, a oficina priorizou os testemunhos de organizações, pesquisadores, trabalhadores e trabalhadoras das diversas regiões da Amazônia. A partir dessa

dos bens comuns e da vida num sentido mais amplo. Neste momento de reconfiguração da economia, as mesmas

perspectiva, o debate abordou, principalmente, o distanciamento

instituições financeiras geradoras das crises se fortalecem,

entre os anseios e propostas populares para a sustentabilidade

apresentando-se como uma “solução”, a ponto de lograrem

na Amazônia e a real possibilidade de resguardo de direitos

em substituir a política e os direitos por suas condicionantes e

diante da implementação de projetos definidos pelas políticas

salvaguardas. Enquanto atuam para garantir privatizações, demissões

de aceleração do crescimento econômico, financiadas pelos

massivas, redução dos benefícios e perda dos direitos conquistados

bancos de desenvolvimento. Esta oficina também trouxe à tona o

pelos trabalhadores no Norte Global, avançam, no Sul, suas políticas

questionamento sobre a efetividade da estratégia de salvaguardas,

de privatização da gestão ambiental e de apropriação do intangível.

especialmente quando são definidas pelas instituições financeiras,

Através de reformas políticas e novas leis, permite-se classificar os

sem adequadas condições de participação e controle social e de

componentes da natureza como “capital natural” para que os bancos

respeito e incorporação das visões locais de desenvolvimento.

e as corporações os transformem em títulos financeiros que podem

A Rede Brasil, com base de definições de suas Assembleias de 2007, 2010 e 2012, como membro fundador da Plataforma BNDES

ser especulados em bolsas de valores. É, portanto, mais do que nunca necessário rever os velhos

e integrante do Grupo Operativo desta articulação, decidiu

discursos e formas de atuação das instituições financeiras e

focar sua contribuição nas estratégias de responsabilização do

fortalecer a resistência e a mobilização social no questionamento

BNDES. Neste sentido, ancora-se em sua própria experiência

do papel do Estado no atual modelo de desenvolvimento.

no monitoramento crítico das políticas e salvaguardas

Esperamos que as diversas contribuições deste estudo aportem na

socioambientais das IFMs, na articulação regional e internacional

reflexão das organizações, redes e movimentos sociais para além

com organizações sociais e redes parceiras para a denúncia dos

do âmbito da Rede Brasil e animem ações da Plataforma BNDES

impactos da atuação nacional e internacional do BNDES e no

no controle social e redirecionamento de um dos maiores bancos

papel deste Banco e das IFMs na geração de dívidas e violações

públicos na busca por justiça econômica, social e ambiental.

de direitos sociais e ambientais na implementação de projetos relacionados à infraestrutura e aos megaeventos esportivos. A tese da responsabilização subsidiária do BNDES, fortalecida nos debates realizados na IX Assembleia Geral da Rede Brasil, que contou com a presença do Ministério Público Estadual do Pará, além dos pesquisadores desta publicação, é defendida aqui a partir 8

públicos, este ciclo também se fundamenta na financeirização

* A partir de 17 de agosto de 2012, data de encerramento da IX Assembleia Geral da Rede Brasil, a sua Coordenação Nacional passou a ser composta das seguintes organizações: Amigos da Terra Brasil, Fórum da Amazônia Ocidental (Faoc), Fórum da Amazônia Oriental (Faor), Fórum em Defesa da Zona Costeira do Ceará e Instituto Mais Democracia. No entanto, é importante ressaltar que esta publicação foi concebida e produzida pela Coordenação anterior, composta por: Amigos da Terra Brasil, Centro de Pesquisa e Assessoria - Esplar, Fórum da Amazônia Ocidental (Faoc), Fórum da Amazônia Oriental (Faor), Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas (Ibase), Instituto de Estudos Sócio-Econômicos (Inesc), Instituto de Políticas Alternativas para o Cone Sul (Pacs) e Rede Alerta Contra o Deserto Verde.


Introdução João Roberto Lopes Pinto*

O

presente estudo se inscreve no contexto de

democratizar e transformar as práticas do banco em prol do

monitoramento e incidência sobre o Banco Nacional

desenvolvimento com justiça social e ambiental.

de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES),

O BNDES, um dos maiores bancos de desenvolvimento

realizado, desde 2007, tanto pela Rede Brasil sobre Instituições

do mundo, não possui política de transparência, de acesso

Financeiras Multilaterais como pela Plataforma BNDES,

à informação, não aplica critérios de gênero e raça nem

articulação de organizações e movimentos sociais brasileiros

salvaguardas socioambientais que tenham sido construídas

voltada a democratizar o referido Banco, da qual a Rede Brasil é

sob o controle ou com participação da sociedade civil. Ao

membro fundador.

mesmo tempo, o Banco viabiliza projetos controversos, de alto

Em sua última reunião geral, ocorrida na Escola Florestan

risco socioambiental e com elevada concentração dos fluxos

Fernandes em junho de 2011, as organizações que compõem

financeiros a grandes empresas nacionais atuando dentro e

a Plataforma BNDES reafirmaram que “a crítica ao padrão

fora do Brasil.

de financiamento do BNDES que sustenta o modelo de

A partir da exigência de um empréstimo do Banco Mundial

desenvolvimento em curso é o ponto central de unificação

direcionado às políticas de gestão ambiental - aprovado em 2008

da Plataforma”. Após estes cinco anos de atuação, percebe-se

e um dos maiores recebidos na história das relações do Brasil com

que as questões levantadas pela Plataforma não apenas

o Banco - o BNDES comprometeu-se com o desenvolvimento de

permanecem justas e necessárias, mas ganharam um

uma política de salvaguardas sociais e ambientais, sem ter tornado

sentido de urgência dadas a escala alcançada pelo BNDES no

público e transparente o processo ou os procedimentos resultantes

financiamento ao desenvolvimento e as resistências do Banco,

deste compromisso.

ainda muito fortes, em se abrir para um debate mais amplo com a sociedade organizada. Como um dos eixos prioritários de seu plano de ação, as organizações da Plataforma defendem a “corresponsabilização e responsabilização judicial do BNDES: a Plataforma reunirá

Através de um projeto apoiado pelo consórcio Climate and Land Use Alliance (CLUA), a Rede Brasil contratou este trabalho com três objetivos/hipóteses, assim descritos no termo de referência que orientou o presente estudo: “1) Demonstrar, através de estudos de caso concretos que

argumentos para comprovar a responsabilidade judicial do

envolvam a violação de leis nacionais e acordos internacionais

BNDES pelas violações de direitos dos trabalhadores e das

e a aplicação de instrumentos jurídicos por parte do Ministério

populações atingidas pelos empreendimentos financiados

Público ou da sociedade civil organizada, que o fortalecimento

pelo Banco”. Nesse sentido, a Rede Brasil assumiu a tarefa

e aplicação das leis nacionais constituem uma via passível de

de subsidiar o processo de aprofundamento das discussões

corresponsabilização do BNDES e de pressão pela adequação

sobre salvaguardas socioambientais e corresponsabilização

das suas políticas sociais e ambientais.

do BNDES como via de controle social e de pressão pública a

2) Analisar os êxitos, falhas e desafios das políticas de critérios 9


e salvaguardas ambientais e dos instrumentos de compliance

Já na quarta seção, o pesquisador Jadir Brito empreende

por parte de Instituições Financeiras Multilaterais como o Banco

uma análise, partindo do caso do BNDES, do processo de

Mundial vis-à-vis o processo de construção de políticas e

ambientalização das instituições financeiras, bem como

salvaguardas socioambientais no BNDES.

do marco legal da “responsabilidade solidária” do agente

3) Explicitar as contradições nas políticas de salvaguardas

financeiro por danos sociais e ambientais associados aos

sociais e ambientais do Banco Mundial e sua incorporação

projetos financiados. Por fim, o pesquisador João Roberto Lopes

nas políticas do BNDES, sem transparência e por meio de

apresenta um conjunto de Considerações e Recomendações a

empréstimos que impliquem o ajuste estrutural das políticas

partir do estudo realizado, no intuito de responder não apenas

ambientais nacionais, no sentido de sua flexibilização e não de

aos objetivos/hipóteses inicialmente propostos, mas também

sua salvaguarda”.

de contribuir para a atuação da Rede Brasil no monitoramento e

Para dar conta destes objetivos, o estudo foi subdividido em quatro partes, que ficaram a cargo de diferentes

incidência sobre o BNDES. Para que se possa melhor contextualizar este estudo, é

pesquisadores. Na primeira parte, a pesquisadora Marilda

importante descrever, mesmo que brevemente, sobre o

Maracci sistematiza casos de violações de direitos associadas

histórico da Rede Brasil, o papel e a importância do BNDES,

a empreendimentos financiados pelo BNDES. O estudo

a trajetória da Plataforma BNDES e, por fim, a “Política

se baseia nos seguintes casos de megaprojetos: Usinas

Socioambiental do BNDES”.

Hidrelétricas de Santo Antônio e Jirau, em Porto Velho (RO), e de Belo Monte, em Altamira (PA); Polo Siderúrgico da

Histórico da Rede Brasil sobre Instituições Financeiras

ThyssenKrupp Companhia Siderúrgica do Atlântico (TKCSA),

Multilaterais

no Rio de Janeiro (RJ); monoculturas de celulose da Veracel, na Bahia; Megaeventos esportivos (Copa do Mundo 2014 e Olimpíadas 2016); e o projeto da Vale de extração de carvão no

perspectiva crítica sobre o financiamento ao desenvolvimento.

distrito de Moatize na província de Tete, em Moçambique. Na

Dentre suas 80 organizações filiadas, estão movimentos sociais,

sistematização, além das características do empreendimento

entidades sindicais, institutos de pesquisa e assessoria, associações

e da participação do Banco, foram levantados os impactos

profissionais e ONGs de todas as regiões do país, com atuação

sociais e ambientais, bem como ações judiciais existentes.

em âmbito local, regional e nacional. Essas organizações

Na segunda parte, os pesquisadores Fabrina Furtado e Gabriel

trabalham em diversos temas e setores das políticas públicas,

Strautman contextualizam e analisam a efetividade do processo

como educação, saúde, trabalho, seguridade social, infância,

de construção e aplicação de salvaguardas socioambientais e de

infraestrutura, gênero, meio ambiente, agricultura, reforma agrária,

mecanismos de participação e resolução de conflito pelas IFMs,

urbanização, planejamento econômico, entre outros.

particularmente pelo Banco Mundial e pelo Banco Interamericano

O objetivo geral da Rede Brasil é ser articuladora da sociedade

de Desenvolvimento (BID), e sua relação com o BNDES. Na terceira

civil brasileira, através de suas representações, para atuarem

parte, a pesquisadora Lúcia Ortiz recupera e avalia a influência

como sujeitos no monitoramento, na elaboração e execução

recente do Banco Mundial, através de empréstimos, estudos

das políticas públicas e no acompanhamento de ações pontuais

e cooperação técnica, na formulação das políticas públicas na

do setor privado, garantindo, principalmente, os interesses da

área de meio ambiente no Brasil, bem como a reprodução deste

sociedade diante das Instituições Financeiras.

modelo e receituário pelo BNDES. 10

A Rede Brasil tem como tema central de sua atuação uma

A constituição da Rede Brasil, em 1995, foi resultado de dois


anos de debate e avaliação crítica entre diversas organizações e

Desde a VII Assembleia Geral, realizada em 2007, a Rede

movimentos sociais sobre a atuação das Instituições Financeiras

Brasil passou a monitorar também as ações do BNDES, que,

Multilaterais (IFMs) no Brasil. Foram identificadas a amplitude,

atualmente, ocupa a posição de segundo maior banco de

a diversidade e a complexidade do conjunto de problemas

fomento do mundo. Vale dizer que foi durante a referida

em diferentes setores compreendendo políticas e projetos

Assembleia que Luciano Coutinho, presidente do BNDES,

do governo brasileiro com financiamento e assistência de

comprometeu-se com a agenda da Plataforma BNDES. Em

IFMs, como o Banco Mundial e o Banco Interamericano de

2010, a Rede Brasil criou, no âmbito da sua coordenação, o GT

Desenvolvimento (BID).

BNDES, responsável por cuidar da agenda de acompanhamento

Ao mesmo tempo, identificou-se a ausência de mecanismos que favorecessem o enfrentamento destes problemas através de

do Banco por dentro da Rede e fazer a interlocução com a Plataforma BNDES.

processos nacionais. Era necessário compreender o tratamento de políticas e projetos financiados pelas IFMs no país como uma

O papel e a importância do BNDES

questão de interesse nacional, com ênfase nas responsabilidades das várias partes direta e indiretamente envolvidas, no governo e

Ao longo da sua história, o BNDES não assumiu apenas o papel

nas IFMs. Alguns dos marcos históricos da atuação da Rede Brasil

de vultoso financiador. Devido à qualificação técnica do seu

estão referidos nos artigos dos pesquisadores Fabrina Furtado,

corpo burocrático e do acesso às informações sobre os agentes

Gabriel Strautman e Lúcia Ortiz.

econômicos, este Banco contribuiu na modelagem das diferentes

Tal percepção levou à avaliação de que ações conjuntas ou articuladas da sociedade civil junto às IFMs e ao

etapas do desenvolvimento brasileiro. O BNDES foi peça-chave no fomento ao nacional-

governo brasileiro poderiam contribuir para a formação

desenvolvimentismo, patrocinando a investida do Estado em

de tais mecanismos e apresentar resultados mais amplos e

projetos de infraestrutura, insumos básicos e indústria de base,

eficazes para o enfrentamento e a superação dos problemas

voltados a dar suporte à industrialização do país, valendo-se do

identificados do que iniciativas individuais, fragmentadas e

modelo de “substituição de importações”. Com o esgotamento

dispersas, como vinha ocorrendo até aquele período.

deste modelo, no contexto de liberalização econômica dos anos

A Rede Brasil foi concebida basicamente para:

1990, o Banco tornou-se formulador, gestor e financiador do

::. Propiciar a socialização de informações sobre políticas

programa de desestatização, voltado a assegurar a “inserção

e projetos, fortalecendo o engajamento de grupos sociais

competitiva” do Brasil na economia global. Atualmente, o BNDES

interessados, afetados ou beneficiados, seus representantes e

tem contribuído, na esteira das privatizações, para a formação

organizações da sociedade civil em geral;

de grande grupos econômicos privados, sob o discurso dos

::. Servir como um fórum coletivo de discussão sistemática e

“campeões nacionais”, centrados no setor de commodities

permanente e facilitar a formação de consensos sobre as várias

(agropecuária, etanol, papel e celulose, mineração e siderurgia,

problemáticas identificadas;

petróleo e gás), com participações cruzadas nos setores de

::. Subsidiar a articulação entre organizações da sociedade civil

construção civil, hidroeletricidade e telecomunicações.

no país para ações e intervenções diante do governo e das IFMs;

É importante ressaltar que o BNDES foi o condutor oficial

::.Contribuir para o estabelecimento de canais de interlocução

e fornecedor de crédito para as privatizações no Brasil, que

com o governo e as IFMs sobre questões relativas a políticas e

alienaram centenas de companhias públicas a preços abaixo

projetos de desenvolvimento.

do mercado. Juntamente com consultorias internacionais, 11


o Banco elaborou os editais de privatização de estatais

mercante, saneamento, urbanização e metrôs. O PAC 2, lançado

e disponibilizou recursos públicos subsidiados para os

naquele mesmo mês, previa investimentos de R$ 958,9 bilhões

vencedores dos leilões de desestatização.

até 2014 e de mais R$ 631,6 bilhões em obras a partir de 2015 –

Como o modelo brasileiro das privatizações priorizou

totalizando R$ 1,59 trilhão (US$ 886 bilhões), para os quais o

a venda das estatais em blocos, estimulou a formação de

BNDES, a se manter a tendência atual, deve contribuir com

consórcios entre empresas, contando com a participação

mais de 50%.

também do BNDES no capital das empresas privatizadas.

Os beneficiários preferenciais do crédito do Banco têm sido os

Vários conglomerados dos setores de construção civil,

grandes grupos econômicos, forjados no contexto anteriormente

agricultura, extrativismo e energia, que hoje se expandem

descrito. Destacam-se aí os grupos Bradesco, Itaú, Votorantim/

internacionalmente graças ao crédito facilitado do BNDES,

Aracruz, Odebrecht, Andrade Gutierrez, Grupo Vicunha, Queiroz

ganharam escala internacional exatamente a partir da

Galvão, Camargo Corrêa, Grupo EBX, Gerdau, Perdigão/Sadia,

incorporação do patrimônio público, via privatizações.

JBS/Bertin, Vale/Bradesco.

Nos anos 2000, com esses capitais já tendo alcançado internamente ao Brasil taxas de lucro e esquemas de acumulação

Tabela 1 - Desembolsos do BNDES

expressivos, foi ainda mais aprofundada a aliança histórica das

Valores

Ano

(em R$ bilhões)

2003

35,1

2004

40

2005

47,1

2006

52,3

2007

64,9

da Silva, os desembolsos do BNDES aumentaram em quatro

2008

92,2

vezes, tendo passado de R$ 35,1 bilhões (US$ 12,15 bilhões) para

2009

137,4

R$ 139,7 bi (US$ 74,5) no final de 2011, segundo ano do primeiro

2010

168,4

mandato de Dilma Roussef, sucessora e membro do Partido dos

2011

139,7

elites com o Estado brasileiro, que, com o impulso creditício do BNDES, dedicaram-se com vigor à internacionalização das empresas brasileiras. A concentração dos investimentos destes grandes grupos no setor de commodities responde, particularmente, à explosão de demanda por estes produtos na esteira do vigoroso e continuado crescimento chinês1. Desde 2003, primeiro ano do governo do ex-presidente Lula

Trabalhadores (PT), o mesmo de Lula (ver Tabela 1).

Fonte: sítio do BNDES na internet.

Esse crescimento da centralidade do BNDES pode ser bem exemplificado na participação do Banco no financiamento dos

Com este volume de desembolsos, o Banco é responsável

quase 400 projetos de infraestrutura que constavam da primeira

por 20%, em média, de todo o crédito no país. Sem dúvida, esta

etapa do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), lançado

expressiva participação tem ajudado nas taxas positivas de

em 2007, que simboliza os governos Lula e Dilma e que está

crescimento da economia, mas com expressivos custos sociais

centrado em obras físicas – aquelas mais visíveis à população.

e ambientais não apreciados ou contabilizados. Os grandes

Os financiamentos do BNDES na primeira parte do PAC

12

projetos agropecuários,minerossiderúrgico, hidroelétricos e

somavam, em março de 2010, R$ 117,5 bilhões (US$ 66 bilhões)

extrativos têm gerado, por todo o país, graves impactos sobre

de um total de R$ 208 bilhões (US$ 116 bilhões) nos setores de

os territórios e o mundo do trabalho. No caso destes grandes

energia elétrica, petróleo e gás, rodovias, ferrovias e marinha

empreendimentos, o Banco se compromete, normalmente,


com o financiamento de 60 a 80% do valor total do projeto,

dos desembolsos para a região Nordeste, mas sem, contudo,

tornando-se desta forma fiador e viabilizador dele.

alterar o perfil desigual da distribuição regional: em 2010, o valor

Os recursos do Banco têm origem em quatro fontes principais: repasse do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), voltado para financiar atividades de geração de trabalho e renda e qualificação

dos desembolsos para o Sudeste foi de mais de cinco vezes o valor destinado para o Nordeste (ESTATÍSTICAS, 2012). A presença do BNDES no setor de micro e pequenas empresas

de mão de obra; o retorno dos créditos concedidos; os ganhos

é ainda menor se considerarmos que o Banco classifica como

com aplicações e participações; e repasses do Tesouro. A

microempresas empreendimentos com faturamento anual de

participação do FAT na receita do Banco é, em média, de 44%,

até R$ 2,4 milhões e pequena empresa com até R$ 16 milhões,

sendo, portanto, sua principal fonte de recursos. Sobre o peso

um valor dez vezes maior do que o que estabelece o Estatuto

dos repasses do Tesouro, vale assinalar que, de 2008 (no quadro

da Microempresa, R$ 244 mil e R$ 1,2 milhão, respectivamente.

da crise financeira internacional) até 2011, foram repassados R$

Estes dados revelam, de um lado, o reforço da desigualdade

230 bilhões por meio de emissões de títulos da dívida pública,

regional e, de outro, o insuficiente apoio aos setores mais

segundo dados do Relatório Gerencial do BNDES, de janeiro de

geradores de empregos.

2012 . Desse modo, os repasses do Tesouro já têm se constituído 2

O Banco também atua comprando ações no mercado de capitais por meio de sua subsidiária, o BNDESPar, cujo volume

na segunda fonte mais importante de receita do Banco. O Banco trabalha com diferentes taxas, sendo elas fortemente

de participações societárias em 2010 somava R$ 103 bilhões.

subsidiadas e com períodos de carência e pagamento dilatados

Com participações no capital dos principais grupos econômicos

nos empréstimos de longo prazo. Normalmente, o BNDES

privados do país, o Banco participava, em 2009, no capital de 22

trabalha com a taxa de juros de longo prazo, atualmente em 5,5%

das 30 maiores multinacionais brasileiras (ALMEIDA, 2009).

ao ano, acrescida da sua taxa de remuneração (spread) e taxa

São também conhecidos os casos de envolvimento direto do

de risco de crédito. Segundo um estudo produzido pelo próprio

Banco no financiamento e formatação das fusões e aquisições,

Banco, a taxa média anual de remuneração, com maior peso na

como nos casos da Votorantim e Aracruz, Perdigão e Sadia, Itaú

composição da taxa final, caiu de 2,3%, em 2005, para 1,2%, em

e Unibanco, Brasil Telecom e Oi, JBS e Bertin e na malfadada

2008 (GIAMBIAGI; RIECHE; AMORIM, 2009). No caso da Usina

tentativa de aliança entre o Pão de Açúcar e o grupo francês

Hidrelétrica de Jirau, no Rio Madeira, a previsão é que o consórcio

Carrefour. O nível de concentração da economia patrocinado

vencedor tenha cinco anos de carência e vinte para pagar.

pelo Banco tem efeitos diretos sobre a vida dos brasileiros. No

Segundo as estatísticas operacionais do BNDES, nos últimos dez anos, os desembolsos se concentraram, em média, 75% em empresas de grande porte e 55% na região Sudeste. No caso do porte das empresas, verifica-se, a partir de 2010, uma tendência de elevação dos desembolsos para as micro e pequenas empresas, mas que permanecem abaixo dos 20% do total desembolsado no período. Sobre a distribuição regional, verifica-se uma elevação importante, a partir de 2009,

caso, por exemplo, da Perdigão/Sadia, tal fusão representou, em

Tabela 2 Comparativo Desembolsos - US$ bilhões Ano

BNDES

BID

BID/Bird

2005

19,34

9,72

15,05

2006

24,03

11,83

18,32

2007

33,32

11,06

18,18

2008

50,26

10,49

18,1

2009

68,78

18,56

30,42

Fonte: Demonstrativos de desembolso BNDES, BID e Bird 13


publicada na imprensa, 80% dos seus financiamentos no exterior tinham como beneficiários as “quatro irmãs”: as empreiteiras Odebrecht, Camargo Corrêa, Andrade Gutierrez e Queiroz Galvão. O Banco abriu, em 2009, um escritório de representação em Montevidéu, no Uruguai, e, em 2010, a “BNDES Limited”, na cidade de Londres. Esta nova subsidiária em território europeu tem como objetivos captar recursos e fortalecer os investimentos brasileiros no exterior. Além disso, ela foi indicada pelo próprio Luciano Coutinho como possível administradora do Fundo a ser constituído com os recursos gerados com a venda do petróleo da camada Pré-Sal. Ainda As populações têm seus direitos sistematicamente violados: em nome do lucro

em 2010, o BNDES abriu outra subsidiária, a Agência de Crédito à Exportação do Brasil SA – Exim Brasil, bem como um

alguns segmentos de produtos alimentícios, um controle de até

Fundo Garantidor do Comércio Externo. No final de 2011, o

80% do mercado, como alertado pelo Conselho Administrativo

governo brasileiro autorizou o Banco a patrocinar processos de

de Defesa Econômica (Cade), órgão responsável pela defesa da

aquisição e fusões de grupos brasileiros no exterior. Também

concorrência no país.

em 2011, o BNDES fechou, no âmbito dos BRICS (Brasil, Rússia,

A internacionalização de empresas brasileiras patrocinada

os bancos de desenvolvimento dos países do bloco. Nele,

Caribe e África Lusófona. Nesse sentido, o Banco vem

preveem-se a facilitação de transações e projetos em comum e

constituindo diferentes e agressivos mecanismos institucionais

a formulação de um arcabouço que possa prover financiamento

e financeiros para ampliar os investimentos destas mesmas

a projetos de interesse comum, visando à constituição de uma

empresas em outros países. É importante chamar a atenção

entidade interbancária no futuro.

para o fato de que a entrada do BNDES no financiamento

Se a escala alcançada hoje pela atuação do BNDES já

a projetos de empresas brasileiras no exterior não tem se

nos obriga a falar de uma nova centralidade do Banco, no

limitado à operação de linhas específicas de financiamento para

cenário que se projeta para a próxima década, seu papel

comércio exterior. Assiste-se, com efeito, a um processo rápido

tende a se agigantar em conexão com a oligopolização da

de internacionalização do próprio Banco, que hoje já supera

economia brasileira. Sem dúvida alguma, tal oligopolização,

em muito, em termos de desembolsos, o Banco Interamericano

com todos os seus passivos sociais e ambientais, vem sendo

de Desenvolvimento (BID) e o Banco Internacional para

concebida e fomentada deliberadamente como condição da

Reconstrução e Desenvolvimento (Bird),um braço do Grupo

internacionalização dos grandes grupos econômicos. Cabe

Banco Mundial (ver Tabela 2).

ressaltar, portanto, que a centralidade não se refere apenas

A partir de 2002, o Banco passa a financiar projetos fora

14

Índia, China e África do Sul), um acordo de cooperação com

pelo BNDES é notável, particularmente, na América Latina,

ao seu papel de financiador ou de mero executor de políticas

do país, com a contrapartida de que sejam contratados bens

definidas pelo governo federal. O Banco é também formulador

e serviços de empresas nacionais. A carteira do BNDES no

e compõe o centro decisório do governo sobre as políticas

exterior, somava US$ 13 bilhões em 2010. Segundo matéria

de desenvolvimento.


em duas agendas prioritárias: a adoção pelo Banco de uma Trajetória da Plataforma BNDES

política pública de informação e a adoção de critérios sociais e ambientais em seus financiamentos, particularmente

Em julho de 2007, a Plataforma BNDES nascia com o objetivo

para os setores de etanol e hidroelétrico. A forma como o

de incidir sobre os rumos do desenvolvimento brasileiro, a

Banco recepcionou estas duas agendas revela o seu papel na

partir da atuação sobre o BNDES, órgão do Estado que exerce,

viabilização da concentração da economia brasileira.

historicamente, papel central no fomento e na formulação do

Após muitas pressões, o BNDES abriu, pela primeira vez na sua

desenvolvimento da base produtiva e financeira do país. O

história, de modo parcial, as informações sobre a sua carteira

documento “Plataforma BNDES”, encaminhado ao presidente do

de projetos. Em 2009, o Banco criou o “BNDES Transparente”.

Banco, Luciano Coutinho, em junho de 2007, traz um diagnóstico

No entanto, os dados constantes no sítio eletrônico do Banco

crítico sobre a atuação desta instituição financeira, bem como

cobrem apenas os projetos contratados a partir de 2008; antes

proposições no sentido da sua reorientação.

disso não se tem informação acerca dos projetos. Isso fere não

O diagnóstico já destacava a reorientação do Banco, a

apenas o princípio da publicidade na administração pública,

partir das privatizações dos anos 1990, como “agente de um

assegurado pelo Art. 37 da Constituição Federal, como também

desenvolvimento que persegue a ‘inserção competitiva‘ do País

contraria a lei de acesso à informação pública (Lei No12.527/2011),

no contexto global (...) no sentido de priorizar o atendimento

que entrou em vigor no dia 16 de maio de 2012.

dos mercados externos; favorecer setores exportadores, em

Já no caso dos critérios sociais e ambientais, o Banco vem

geral com baixa agregação de valor; e internacionalizar capitais

assumindo o “discurso verde” e a “prática cinza”. Às investidas da

de origem nacional”.

Plataforma no sentido de contribuir para a adoção de critérios e

A crítica dirigia-se ao papel do BNDES no financiamento à

salvaguardas sociais e ambientais nos procedimentos e contratos,

concentração econômica, viabilizando grandes conglomerados

o Banco foi evasivo, quando não refratário. As resistências do

empresariais e financeiros, prioritariamente nos setores de

Banco em mudar procedimentos e práticas conduziram as

mineração e siderurgia, papel e celulose, agropecuária, petróleo

organizações da Plataforma BNDES a chamar atenção para o fato

e gás, hidroelétrico e etanol, com intensos e extensos impactos

de que, ao não assumir sua responsabilidade social e ambiental,

sociais e ambientais.

o Banco agia como corresponsável pelas violações de direitos

As proposições contidas no documento apontam para a necessidade de se estabelecer mecanismos de controle social

geradas pelos projetos por ele financiados. Dessa forma, a Plataforma organizou no final de 2009 o I

sobre a atuação do Banco, bem como sua reorientação em

Encontro Sul-Americano de Populações Atingidas por Projetos

favor de uma maior diversificação produtiva e descentralização

Financiados pelo BNDES. Uma carta, resultado do Encontro,

econômica. Tais proposições foram formuladas em quatros

em que a Plataforma reafirmava suas reivindicações, foi

eixos: publicidade e transparência; mecanismos de participação

encaminhada a Luciano Coutinho, em 25 de novembro de 2009.

e controle social; critérios sociais e ambientais a serem

Ele limitou-se a dizer, diante de uma delegação de representantes

observados na análise, aprovação e acompanhamento dos

de populações atingidas pelas Hidrelétricas de Jirau e Santo

projetos; e políticas setoriais voltadas à inversão de prioridades da

Antonio, no Rio Madeira, e de Belo Monte, em Altamira, pelas

política operacional do Banco.

plantações de eucalipto no sul da Bahia e norte do Espírito Santo

Até o final de 2009, a Plataforma estabeleceu uma interlocução direta com o gabinete da presidência do Banco, concentrando-se

e pelas intervenções brasileiras na Bolívia e no Equador, que não se preocupassem porque medidas já estavam sendo tomadas 15


para a adoção de uma política socioambiental pelo Banco. Após

que já indicava a necessidade de maior eficiência, leia-se

esta conversa, a interlocução da Plataforma com a presidência

celeridade, nos processos de licenciamento ambiental. Como

do Banco foi totalmente interrompida. No final de 2010 foi

se verá ao longo deste trabalho, o SEM DPL apresenta outras

formalmente aprovada a “Política Socioambiental do Sistema do

condicionalidades que também apontam para a flexibilização

BNDES”, sem que o Banco tivesse feito uma consulta ampla com

da legislação e gestão ambiental e para a criação de um

setores organizados da sociedade.

mercado do clima no país. Diferentemente do que a formalização da iniciativa faria

Política Socioambiental do BNDES

supor, persiste no BNDES, mesmo depois de instituída a sua Política Socioambiental, a situação reconhecida em um

Embora já dispusesse de uma nomeada “política ambiental” desde os anos 1980, foi somente em novembro de 2010 que o

que o Departamento Ambiental e Social do BNDES reconhece e

BNDES incorporou, em um capítulo específico de sua Política

que luta para resolver é que a maioria dos projetos financiados

Operacional, a “Política Socioambiental”. De acordo com o

diretamente pelo BNDES não passaram pelo pleno processo de

próprio Banco, “a decisão por essa nova forma de organização

avalização ambiental e social” (grifo nosso).

da Política Operacional reforça tanto a aplicação das diretrizes

Nas diretivas da Política Socioambiental está o

socioambientais para elaboração de produtos, linhas,

comprometimento formal do Banco com o que determina a

programas e fundos do BNDES, como a prática mais alinhada

legislação ambiental brasileira, seja a observância das devidas

à incorporação das questões social e ambientais no principal

licenças (prévia, de instalação e operação), seja o compromisso

macroprocesso operacional do BNDES: o fluxo de concessão

com a avaliação e correção de impactos esperados nos projetos.

de apoio financeiro”. Tal fluxo compreende o que também

Mas, como se verá adiante, se o Banco avança em instrumentos

se chama, na linguagem do Banco, de “ciclo do projeto”,

de avaliação de riscos socioambientais, ele não deixa claro os

compreendendo as etapas de enquadramento, análise,

mecanismos contratuais de que se vale para a mitigação e/

aprovação, contratação e acompanhamento das operações.

ou correção de impactos esperados, nem tampouco de que

A “Política Socioambiental do Sistema BNDES” foi instituída

instrumentos e procedimentos de acompanhamento das

como contrapartida do Empréstimo Programático de Política

operações dispõe para a correção de tais impactos. Dito de outro

para o Desenvolvimento em Gestão Ambiental Sustentável

modo, o Banco avalia os riscos socioambientais dos projetos

Brasileira (SEM DPL, na sigla em inglês) do Banco Mundial,

que financia, mas não parece, de fato, levá-los em conta na

no valor de US$ 1,3 bilhão – em que a política ambiental desta

operacionalização de seus financiamentos.

instituição serve de referência para o BNDES. Os empréstimos

Para além da exigência do licenciamento, na fase de

do Bird, historicamente associados às malfadadas políticas

enquadramento e análise dos projetos, o Banco vem

de ajuste fiscal, apresentam-se agora em sua versão soft de

estabelecendo alguns mecanismos de aferição e avaliação

condicionalidades socioambientais.

dos riscos socioambientais dos projetos. Já em 2008, o Banco

Vale dizer que este empréstimo foi precedido, como

16

documento do próprio SEM DPL, do Bird, de que “um problema

anexou ao Roteiro de Informações para a Consulta Prévia dois

contextualiza a pesquisadora Lúcia Ortiz, por outro

questionários, com a finalidade de avaliar o impacto ambiental

empréstimo do Bird para o Ministério do Meio Ambiente

e social esperado do projeto (Anexos 6 e 7, respectivamente).

(MMA), intitulado Projeto de Assistência Técnica para a

O Banco se comprometeu, igualmente, em produzir “guias

Agenda de Sustentabilidade (TAL SAL, na sigla em inglês),

socioambientais setoriais” a fim de “apoiar tecnicamente as


unidades operacionais do BNDES na análise socioambiental de projetos”, com a indicação de “diretrizes de desempenho socioambiental”, bem como de “riscos socioambientais relacionados com a operação” por setor. Os primeiros guias produzidos foram para os setores de açúcar e álcool, soja e pecuária. Segundo consta na própria política, “os guias têm caráter orientador e seu conteúdo não cria obrigações adicionais às decorrentes da legislação brasileira e das resoluções da Diretoria do BNDES” (grifo nosso). Na etapa do enquadramento das operações, o Banco realiza, com base na avaliação dos aspectos sociais e ambientais dos beneficiários, a “Classificação da Categoria Ambiental” do empreendimento: A – “atividades intrinsecamente relacionadas a riscos de impacto ambiental significativos, em que o licenciamento requer estudos de impacto, medidas preventivas e ações mitigadoras”; B – “atividades envolvendo impactos ambientais mais leves ou locais e requer avaliação e medidas específicas”; C – “atividade não apresenta, em princípio, risco ambiental significativo”. Segundo o que determina a Política Socioambiental, “a Categoria Ambiental estabelecida para o empreendimento determina procedimentos distintos nas fases de Análise e Acompanhamento da operação”. Embora a Plataforma BNDES tenha reclamado sem sucesso de que o Banco desse publicidade ao enquadramento dos projetos pelas categorias ambientais, pode-se constatar, valendo-se dos casos de megaprojetos apresentados neste estudo, que tal classificação não tem redundado em procedimentos distintos nem de análise, muito menos no acompanhamento da operação. As informações sobre impactos ambientais esperados não se transformam em condicionantes ou salvaguardas nos contratos de financiamento, caracterizando-se como mero levantamento de informações a respeito dos projetos financiados e não, como deveria ser, de instrumentos efetivos de qualificação ambiental dos desembolsos do Banco. 17


Na etapa de análise, aprovação e contratação dos projetos, o

não poderiam ser beneficiados em áreas dos biomas da Amazônia

Banco afirma realizar a “avaliação do beneficiário sobre a sua

e do Pantanal; de termelétrica a combustíveis, que estabelece

regularidade junto aos órgãos de meio ambiente, pendências

restrições na emissão de partículas na atmosfera; e da pecuária/

judiciais e efetividade da atuação ambiental”. Considerando

frigoríficos, que determina o cadastramento dos fornecedores e

novamente os casos aqui tratados, em que ocorrem graves e

a exigência da rastreabilidade progressiva do gado. Vale dizer que

recorrentes irregularidades e violações de direitos associadas a

a aplicação de tais salvaguardas está baseada, invariavelmente,

projetos financiados pelo Banco, fica também evidente que esta

na autodeclaração do tomador do empréstimo, não contando

avaliação, caso efetivamente ocorra, não tem efeitos práticos.

novamente o Banco com instrumentos de monitoramento e

O Banco afirma, ainda, que nesta etapa empreende a “avaliação dos empreendimentos quanto aos principais impactos sociais e

fiscalização do seu cumprimento. Além da revisão de suas práticas operacionais, a Política

ambientais, inclusive no seu entorno, sua correspondência, quando

Socioambiental do BNDES inclui mudanças na estrutura

for o caso, com as ações preventivas e mitigadoras propostas no

organizacional do Banco. Foi instituída, também em 2010, a área

licenciamento ambiental”, bem como a “inclusão de possíveis

ambiental, que elevou o status da temática ambiental, anteriormente

condicionantes de natureza social e/ou ambiental estabelecidas a

limitada a um departamento para uma superintendência

partir da análise realizada (do cliente e do empreendimento), em

do Banco. Tal superintendência compreende hoje o antigo

complemento às exigências previstas em lei, quando for o caso”.

Departamento Ambiental do Banco e o Fundo Amazônia.

Embora nos faltem os termos dos contratos de financiamento

A regulamentação do Fundo Amazônia, em 2008, também

firmados pelo Banco e os empreendimentos estudados, pode-se

consta como uma das contrapartidas do empréstimo SEM

afirmar, tomando mais uma vez os casos deste estudo, que tais

DPL, do Banco Mundial. A gestão pelo BNDES de novos fundos

avaliações e condicionantes ou não são praticadas ou são nulas.

ambientais voltados a estruturar um mercado do clima no país,

Mas, talvez, o que mais chame a atenção na descrição da Política

como o Fundo Amazônia e o Fundo Nacional sobre Mudança

Socioambiental do BNDES seja a forma como o Banco descreve a

do Clima, será tratada no artigo de Lúcia Ortiz. Outro aspecto

etapa de “acompanhamento das operações”, onde se lê que “são

da Política Socioambiental a ser abordado pela pesquisadora

verificados: o cumprimento de eventuais medidas mitigadoras,

diz respeito à abertura de uma linha de crédito pelo Banco para

obrigações em termos de ajuste de conduta e condicionantes

qualificar órgãos estaduais de licenciamento, no contexto de

presentes no contrato e nas licenças ambientais, quando for o

avanço das reformas no sistema de concessão de licenças e

caso”. Restaria perguntar, à luz dos casos aqui estudados, quando

gestão ambiental, avaliado pelo Banco Mundial como um dos

é que o Banco entende ser o caso de ele verificar o cumprimento

principais entraves para o desenvolvimento brasileiro.

de condicionantes, pois, novamente, parece tratar-se de letra morta. Tal percepção é ainda mais reforçada pelo fato de que não há nenhuma menção do Banco sobre se há e quais seriam os mecanismos de acompanhamento dos projetos intrinsecamente impactantes em termos sociais e ambientais. Somente para três setores específicos o BNDES estabelece obrigações adicionais ao que determina a lei, o que o Banco chama de “diretrizes e critérios socioambientais setoriais específicos”. Este é o caso das salvaguardas estabelecidas para os setores de etanol, que 18

* Responsável pela organização desta publicação, João Roberto Lopes Pinto é Coordenador do Instituto Mais Democracia e desde a IX Assembleia Geral da Rede Brasil, realizada em agosto de 2012, é membro da Coordenação Nacional da Rede Brasil. 1 Para uma análise mais detida sobre o papel do BNDES nos últimos vinte anos, ver TAUTZ, C. Et alli, 2011. 2 Segundo o economista Mansueto Almeida, pesquisador do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), “até 2008, o estoque de empréstimos do Tesouro ao BNDES era de R$ 10 bilhões, e hoje está em R$ 311,8 bilhões (dados de fevereiro de 2012). Com os R$ 45 bilhões a mais que o governo vai emprestar ao BNDES [provavelmente, entre 2012 e 2013], o volume chegará a quase R$ 360 bilhões” (O ESTADO, 2012).


Megaprojetos e violações de direitos Marilda Teles Maracci*

E

ste texto apresenta exemplos emblemáticos de grandes empreendimentos que se caracterizam pela lógica da minimização de custos financeiros relacionados à

Atossa Soltani/Amazon Watch

Os estudos de caso apresentados nesta publicação abordam quatro setores e se aprofundam em oito megaempreendimentos, sendo um deles fora do Brasil. São eles: no setor celulósico,

mitigação e compensação dos impactos socioambientais , em

a Veracel Celulose S.A., no extremo sul da Bahia, e a CMPC

detrimento dos critérios de eficiência econômica e de justiça

Celulose Riograndense, em Guaíba, no Rio Grande do Sul; no

social e ambiental. Atuam em consonância com “um certo

setor energético, as Usinas Hidrelétricas (UHEs) Santo Antônio

padrão de acumulação do capitalismo brasileiro, inaugurado

e Jirau, no Rio Madeira, em Rondônia, e Belo Monte, na bacia

com as privatizações e a liberalização comercial dos anos 1990,

do Rio Xingu, no Pará; no setor da construção civil, o ProCopa,

baseado na formação e fortalecimento de conglomerados

em Fortaleza, no Ceará, e outras grandes obras urbanas nas

privados (nacionais e estrangeiros), fomentados pelos fundos

doze cidades brasileiras que sediarão a Copa do Mundo, em

públicos, via capital estatal e paraestatal (empresas estatais e

2014, e as Olimpíadas, em 2016, no Rio de Janeiro; e, por último,

1

fundos de pensão)” . 2

19


no setor da mineração/siderurgia, o conglomerado industrial-

megaempréstimos concedidos pelo Banco Nacional de

siderúrgico-portuário da ThyssenKrupp Companhia Siderúrgica

Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), com condições

do Atlântico (TKCSA), na Baía de Sepetiba, no Rio de Janeiro, e

incrivelmente favoráveis. No caso do projeto de exploração

a Vale Moçambique Ltda., na Bacia Carbonífera de Moatize da

de carvão mineral da Vale em Moçambique, o BNDES não

província de Tete, em Moçambique, na África. Um fichário repleto

disponibiliza informações sobre a sua participação nos

de informações e detalhes sobre estes oito casos simbólicos

investimentos. No entanto, o Banco possui aproximadamente

encontra-se no Contexto Territorial, na parte final deste livro.

10% do consórcio ValePar, controlador da Vale com 53% do capital

Eles explicitam que o mesmo padrão de sistemáticas e graves

votante. Ele é também detentor das denominadas “ações de ouro”

violações de direitos é repetido pelos mesmos conglomerados

(golden share), adquiridas no período da privatização, o que lhe

empresariais onde quer que eles se instalem, independente das

confere o poder de veto sobre as principais decisões da empresa.

diferenças de dinâmicas e da diversidade regional, cultural, social, econômica e ambiental dos povos e das regiões. Os megaprojetos em questão ilustram, de modo quase

Lula e Dilma, o papel de indutor do crescimento, promovendo a “transferência massiva de recursos públicos, acompanhada

visceral, o desenvolvimentismo historicamente praticado no

de flexibilização institucional”4. Neste sentido, “chama atenção

Brasil que é fundamentado na concepção de crescimento

os setores de mineração e siderurgia, etanol, papel e celulose,

econômico (aumento da quantidade de bens, produtos e

petróleo e gás, hidroelétrico e agropecuária, que receberam

serviços produzidos) e na busca da inserção competitiva do

juntos quase a totalidade do meio trilhão de reais desembolsados

Brasil no contexto global, através do “aumento na quantidade

pelo BNDES, no período Lula”5.

dos produtos exportados e na quantidade de grandes empresas

Desde a década de 1950, o BNDES atua como instrumento

brasileiras com presença forte no mercado internacional” (Rede

de fomento da indústria brasileira. Desse modo, favoreceu

Brasil sobre Instituições Financeiras Multilaterais,

consideravelmente, por exemplo, a implantação de complexos

2008, p. 13) . Trata-se de um modelo que concentra renda e

agroindustriais celulósicos, como a Veracel e a Riograndense,

poder e produz elevados custos socioambientais.

que ainda hoje contam com tais fomentos. Através dos Planos

3

É oportuno observar que, no que se refere aos

de Aceleração do Crescimento (PAC I e PAC II), os governos Lula

empreendimentos produtivos, grande parte ou quase a totalidade

e Dilma direcionam prioritariamente recursos, via BNDES, na

da produção destina-se à exportação direta, a exemplo da

expansão da infraestrutura. Como é o caso da construção das

celulose, mineração e siderurgia, ou à exportação indireta, caso

criticadas usinas hidrelétricas na Amazônia, que são implantadas

das hidrelétricas em construção na Amazônia, em que grande

sobre áreas de rica sociobiodiversidade, a exemplo dos territórios

parte da energia produzida será destinada a “grandes indústrias

indígenas. Nessa mesma linha de “aceleração do crescimento”

eletrointensivas que exportam alumínio e minério de ferro com

a partir de grandes investimentos públicos, megaobras urbanas

baixo valor agregado, gerando pouquíssimos empregos na

de preparação para a Copa de 2014 e as Olimpíadas de 2016

região; e não para atender as populações mais pobres, como

são construídas seguindo referências urbanísticas das Cidades

afirma o discurso oficial do governo” (Carta da Aliança em

Globais e promovendo dramáticos deslocamentos compulsórios

Defesa dos Rios Amazônicos para Dilma Rousseff,

das populações de baixa renda.

Brasília, 8 de fevereiro de 2011). Todos os megaempreendimentos aqui abordados têm outra característica comum: contam privilegiadamente com 20

É importante ressaltar que o BNDES cumpre, nos governos

Indiferente aos questionamentos de parte da sociedade civil organizada em relação às suas prioridades de investimento, o BNDES cresce visivelmente: “desde 2005 o volume de créditos


do BNDES aumentou 391% e é maior do que o Banco Mundial” (Garcia, 2011)6. Com participação acionária na maioria das empresas envolvidas com os megaempreendimentos, o BNDES não apenas financia, como é também corresponsável pelas opções de investimentos. De janeiro a agosto de 2006, o BNDES aprovou financiamentos de R$ 3 bilhões para projetos de expansão da produção de papel e celulose, que somam R$ 5,5 bilhões7. “Para a Veracel II [ampliação da Veracel], o BNDES desembolsará R$ 1,4 bilhão8. Se compararmos este valor com a quantidade de empregos gerados, cada posto de Renato Cosentino

trabalho no novo projeto da Veracel custará R$ 486.111,009.“ Para os empreendimentos das UHEs de Santo Antônio e Jirau, em Porto

Mais de 150 mil pessoas serão removidas de suas casas por causa dos megaeventos esportivos: jogo sujo

Velho, o BNDES destinou um total de R$ 13,3 bilhões, apesar dos pesados questionamentos quanto

certo comportamento padrão ou falhas crônicas compondo as

à viabilidade econômica e ambiental dessas obras desde o

violações constatadas tanto no processo de planejamento quanto

início dos processos de licenciamento . “O valor do possível

nas fases de construção, agravando-se na fase de operação.

novo empréstimo, anunciado pelo presidente do Banco,

E, como já afirmado anteriormente, o BNDES não se vale de

Luciano Coutinho, não foi informado, mas o BNDES havia se

critérios socioambientais na análise e aprovação dos projetos,

comprometido a financiar até 80% (cerca de R$ 25 bilhões) dessas

nem tampouco de mecanismos de acompanhamento dos

obras” (Plataforma BNDES, 2011) . Segundo informações

impactos dos projetos que financia.

10

11

do Ministério Público Federal (MPF), disponibilizadas no sítio

Os megaempreendimentos são especialmente emblemáticos

eletrônico do Movimento Xingu Vivo Para Sempre, em fevereiro

no que se refere às injustiças socioambientais, pois geram uma

de 2012, “o empréstimo solicitado pela Norte Energia para

enormidade de graves impactos sociais, ambientais, fundiários,

Belo Monte é de R$ 24,5 bilhões e existem onze processos

violações sistemáticas de direitos ambientais, trabalhistas e

questionando o empreendimento que ainda não foram julgados

direitos da pessoa humana (indivíduo e coletivo), violam acordos

(...) considerando um cenário de custo total do empreendimento

internacionais, leis nacionais, políticas fiscais ou políticas

de aproximadamente R$ 30 bilhões (previsão mais recente de

setoriais específicas, além de forjar e aprofundar desigualdades

custos para Belo Monte)” .

econômicas, sociais e regionais, historicamente produzidas

12

Observa-se, em todos os empreendimentos aqui tratados, um

nas áreas de implantação dos referidos empreendimentos e 21


migração na fase da construção da UHE Belo Monte, estimada em mais de 100 mil pessoas, é um exemplo recente deste recorrente subdimensionamento. O resultado é o aumento exponencial da população e da ocupação desordenada dos aglomerados urbanos nos locais próximos à implantação da obra. Os problemas decorrentes são o aumento considerável da violência, de homicídios, do tráfico de drogas, da venda de bebidas, da prostituição (inclusive infantil), o colapso nos serviços e Alexis Bastos/Rioterra

espaços públicos (hospitais, ruas, escolas, postos de saúde, etc.), a elevação do custo de vida, entre outros. Estas violações “contribuem para a fragilização dos mecanismos de controle Antes mesmo do início das obras no Rio Madeira, a população já sofria os impactos: mercantilização da natureza

social conquistados pela sociedade civil e impactam de modo severo

seu entorno. Todas estas violações se avolumam na conta do

e, às vezes, irreversível o meio ambiente e as populações”13,

passivo das empresas financiadas pelo BNDES e, portanto, na

muitas destas já fragilizadas no campo dos direitos territoriais

conta do próprio Banco, o que o torna inquestionavelmente

e/ou socioambientais. Dentre outros feitos perversos da

corresponsável pelas violações.

implementação dos megaprojetos, destacam-se o das remoções

Este é o caso da migração de trabalhadores, recorrentemente subdimensionada nos Estudos de Impactos Ambientais

expropriação de populações das áreas rurais de seus meios de

(EIAs). Trata-se dos deslocamentos de expressivas massas de

produção, territórios e modos de viver, acentuando os níveis de

trabalhadores que ocorrem em função das ofertas temporárias

degradação ambiental e de pobreza. Este é o caso das populações

de empregos na fase de construção/implantação dos projetos.

que trabalham e vivem no meio rural em regime de economia

No entanto, após a finalização desta fase, os trabalhadores

familiar e relação comunitária, como os ribeirinhos, extrativistas,

ficam sem emprego e têm suas condições de vida agravadas no

pescadores, agricultores familiares, indígenas e quilombolas.

território que, via de regra, já é bastante limitado no provimento

Explicitamente, diversas categorias de trabalhadores envolvidos

dos serviços públicos. O subdimensionamento de problemas

nestes empreendimentos sofrem as mais variadas violações de

associados ao deslocamento de milhares de trabalhadores para

direitos, inclusive condições de trabalho análogo ao escravo,

as áreas atingidas, gerando inchaços urbanos, crescimento

conforme amplamente denunciado pelos movimentos sociais.

desordenado e falta de perspectivas, constitui uma característica comum a estes megaprojetos financiados pelo BNDES. A 22

compulsórias de comunidades urbanas empobrecidas e o da

Entre as características que compõem este quadro estão as chamadas “relações promíscuas” entre diversas escalas


governamentais e do parlamento e as grandes corporações

que se verifica, além da ausência de diálogo e transparência, a

empresariais (nacionais/transnacionais), a exemplo da relação

falta de negociação prévia de projetos de remoções populacionais

entre o setor elétrico do governo – Ministério de Minas e Energia

compulsórias, bem como das alternativas existentes. Inclui-

(MME), Empresa de Pesquisa Energética (EPE) e Eletrobrás –

se, em relação aos demais casos no Brasil, o processo de

e grandes construtoras, como Odebrecht, Camargo Corrêa e

licenciamentos por órgãos ambientais de EIAs “incompletos

Andrade Gutierrez . Vale destacar também que as construtoras

e distorcidos da realidade como base para a realização de

ocupam, juntamente com o setor celulósico, mineradoras

audiências públicas” que têm apenas caráter protocolar (e não de

e siderúrgicas, lugares privilegiados no ranking dos grandes

sério e democrático debate público), conforme exaustivamente

doadores para campanhas eleitorais a cargos executivos e

denunciado pelos movimentos sociais. Incluem-se, ainda,

proporcionais. Os favorecimentos decorrentes destas relações

as desconsiderações dos parcos resultados das audiências

são viabilizados pela ausência de transparência e de vigilância

na tomada de decisões sobre a viabilidade ambiental, social

social, situação esta que se agrava “quando se tem, por um

e econômica dos empreendimentos em questão, bem como

lado, a hipertrofia do poder de algumas corporações e, de

o descumprimento das já insuficientes condicionantes

outro, a fragilidade do sistema brasileiro de financiamento de

determinadas nos EIAs, mesmo estas sendo apresentadas sempre

campanhas, abrindo brechas para que tais favorecimentos sejam

de modo subestimado nos relatórios.”Inúmeras denúncias,

recompensados por apoios de campanha, declarados ou não”

apelos, demandas e preocupações dos povos indígenas e dos

(BADIN, PINTO, TAUTZ & SISTON, 2010, p. 7) . A sobreposição

movimentos sociais são ignoradas pelo governo”, denuncia o

de interesses privados sobre os públicos torna-se ainda mais

Movimento Xingu Vivo16.

14

15

incidente se considerarmos a realidade local, de maior fragilidade

Dentre as violações envolvendo os projetos relativos à

institucional, em que, na maioria dos casos, as prefeituras

Copa e às Olimpíadas, são simulados estudos ambientais e

municipais são carentes de recursos e as possibilidades de

processos de licenciamento ambiental, em um procedimento

controle social são ainda mais frágeis.

de exceção que revela clara infração ao estado de direito

Observa-se, portanto, que em todos os casos aqui

vigente, segundo denúncias feitas pela Articulação Nacional

apresentados as decisões no planejamento das implantações

dos Comitês Populares da Copa e das Olimpíadas (Ancop),

destes megaprojetos “são tipicamente orientadas mais por

que reúne organizações populares das doze cidades-sede da

uma lógica privada do que critérios de eficiência econômica,

Copa, Segundo o “Dossiê Megaeventos e Violações de Direitos

justiça social e sustentabilidade ambiental, ou seja, interesses

Humanos no Brasil”, verificam-se “(...)atropelos legais, aportes

públicos estratégicos, consagrados no arcabouço legal a partir da

adicionais de recursos públicos, irregularidades nos processos

Constituição Federal de 1988” (Movimento Xingu Vivo Para

de licenciamento de obras e inconsistência e incompletude de

Sempre, Carta para Dilma, 8 de fevereiro de 2011).

alguns projetos licitados sem qualquer segurança econômica,

É bastante grave a falta de acesso à informação e de

ambiental e jurídica”. Esta situação repercute nas “violações de

participação informada das populações locais e, ainda, a

direitos dos trabalhadores nas obras dos estádios e dos projetos

ausência de diálogo entre o governo e a sociedade civil no

de infraestrutura,(...) a despeito das cifras milionárias destinadas

planejamento destes setores econômicos, o que constitui outro

às obras”. Por estas e outras violações envolvendo as obras para

comportamento padrão em todos os estudos de caso abordados

a Copa e as Olimpíadas, constata-se que o padrão de violações

aqui. Nesse sentido, cabe destaque para o caso das obras de

perpetradas no campo é reproduzido no espaço urbano.

infraestrutura para a Copa de 2014 e as Olimpíadas de 2016, em

Tal procedimento revela a total desconsideração e abandono 23


agressivamente pelas transgressões aos seus direitos, negando a existência de impactos negativos e riscos associados (desconsiderando, inclusive, informações científicas disponíveis), a exemplo dos grupos indígenas que vivem especialmente nas áreas do avanço desenfreado de hidrelétricas na Amazônia. É também o que ocorre nas regiões onde enormes extensões Leonardo Melgarejo

de terras são apropriadas para o plantio da monocultura de eucalipto para indústrias de celulose, desterritorializando preferencialmente populações tradicionais camponesas e indígenas, como é o caso dos Tupinambás no extremo sul da Bahia, onde opera a transnacional Veracel Celulose20. A não realização da oitiva das comunidades indígenas, num claro descumprimento do artigo 231 da Constituição Federal e da Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT), compõe o rol das falhas crônicas

Leonardo Melgarejo

mais evidentes nestes casos. Em relação ao costumeiro descumprimento da legislação ambiental, ocorre uma franca violação das normas que regem os procedimentos de licenciamento ambiental, a exemplo das As mulheres têm feito um enfrentamento permanente à indústria da celulose: em defesa da vida

concessões das licenças de instalação e de operação antes de serem atendidas as condições das licenças prévias. Esta

de experiências inovadoras com capacidade de propostas

violação figura como um comportamento padrão nestes tipos de

alternativas ao modelo de desenvolvimento hegemônico, tanto

empreendimentos no Brasil. Neste contexto, verifica-se uma forte

aquelas protagonizadas pelas camadas populares em suas

ocorrência de atos de improbidade administrativa envolvendo o

diferentes expressões socioculturais quanto aquelas resultantes

poder Executivo nas escalas local e federal dos empreendimentos.

de subsídios, análises e recomendações de renomados

Alguns exemplos são o favorecimento de interesses das empresas

especialistas, como o estudo crítico realizado por um Painel de

em detrimento dos direitos socioambientais, bem como o delito

Especialistas tornado público em 2008 , a Carta à Presidente

de corrupção passiva e ativa no poder Legislativo, particularmente

Dilma, enviada por Vinte Associações Científicas em 19 de maio

na escala local, conforme denúncia apresentada em fartos

de2011 , e a Carta à Dilma Rousseff, enviada por mais de 350

documentos e relatórios produzidos pelos movimentos sociais, e

acadêmicos em 1o de junho de 201119.

já mencionado anteriormente.

17

18

Ainda em relação aos estudos prévios, estes desconsideram a

24

Os processos de planejamento, implantação e operação destes

dinâmica ambiental e social dos territórios (relações territoriais

empreendimentos são fortemente marcados pela atuação do

específicas), das populações tradicionais atingidas direta e

Ministério Público (Federal e Estaduais), inclusive do Trabalho,


pelo ajuizamento de grande quantidade de Ações Civis Públicas,

problemas de transporte e segurança, incluindo demissões e

envolvendo também expressiva quantidade de disputas judiciais

ameaças de demissão.

em função de um largo espectro de crimes de violações de

Chamou a atenção da sociedade civil organizada no Brasil o

direitos trabalhistas e socioambientais, constituindo uma situação

fato de os governos do distrito de Moatize e da Província de Tete

de extrema gravidade no campo dos direitos humanos.

terem acionado a Polícia da República de Moçambique (PRM) e

Segundo a Superintendência Regional do Trabalho e Emprego

a Força de Intervenção Rápida (FIR) para reprimirem de forma

no Estado de Rondônia (SRTE/RO), as hidrelétricas de Santo

brutal e violenta os protestos das mais de 700 famílias reassentadas

Antônio e Jirau receberam, cada uma, mais de mil autuações

pela empresa Vale Moçambique na região de Cateme, no dia 10

por violações à legislação trabalhista. Esta situação decorre

de janeiro de 2012. A FIR é uma unidade da polícia moçambicana

do elevado nível de terceirização dos empregos e da intensa

conhecida no país pelas repressões violentas e pelo uso excessivo

precarização do trabalho, incluindo casos comprovados de

de força contra civis desprotegidos. Curiosamente, uma unidade

trabalho escravo. Também cabe destacar que a Veracel Celulose

da FIR, alimentada por fundos da empresa Vale, está instalada nas

está sob investigação do Ministério Público do Trabalho,

estradas que conduzem a Tete e Cateme22.

envolvida em 863 processos na Justiça do Trabalho (dados até 2007) e um acúmulo de multas determinadas pelos órgãos públicos ambientais, além das dezenas de Ações Civis Públicas movidas pelos Ministérios Públicos Federal e Estadual da Bahia. No caso da UHE Belo Monte, já se acumulam treze ações ajuizadas pelo Ministério Público Federal, no estado do Pará, contra as ilegalidades e violações de direitos humanos21, além das ações movidas pelo Ministério Público do Trabalho (MPT). Neste contexto de dramáticos conflitos sociais e ambientais, as cooptações, perseguições, criminalizações e ameaças de morte, entre outras ações por parte das empresas, em parceria com forças Daniele Ribeiro, Justiça Ambiental (JA)- Amigos da Terra Moçambique

policiais militares e da área judicial, compõem praticamente o cotidiano de pessoas, comunidades, movimentos e entidades civis que integram os coletivos de resistência às violações dos direitos aqui tratados. Este processo é verificado em todos os oito casos de megaprojetos trazidos nesta publicação. É bastante fácil constatar o forte aparato policial que fornece segurança às empresas construtoras, como a situação em pleno curso vivida pelos trabalhadores da construção da UHE Belo Monte e do complexo hidrelétrico no Rio Madeira. Mais grave ainda são as denúncias do uso de milícias na segurança da TKCSA. As greves dos operários dos canteiros de obras destes empreendimentos denunciam situações de superexploração do trabalho, com longas jornadas e baixos salários, falta de atendimento adequado à saúde,

A Vale Moçambique tem impactado de modo drástico a comunidade de Moatize: acima da lei

25


A chantagem locacional também é um dos aspectos do comportamento padrão destes projetos. Ela é efetivada por meio da

se incluir o alto consumo de água pelas plantações e fábricas

fábula da geração de empregos e de “(...) informações distorcidas e

de celulose e a consequente redução de água disponível nas

enganosas sobre os empreendimentos, caracterizando-se como

comunidades vizinhas devido à rápida secagem de rios, córregos

uma espécie de panaceia para os problemas de desenvolvimento

e lagos, resultante dos cultivos de eucalipto. Alguns anos depois

regional, como se, em um passe de mágica, os empreendedores

do plantio, as plantações de monocultura têm um impacto

fossem capazes de zerar um déficit histórico de políticas públicas

considerável sobre a recarga hídrica na superfície e no lençol

(...)” (Carta da Aliança em Defesa dos Rios Amazônicos

freático (REVISTA SCIENCE, 2004)25. “(...) Os rios e lagos que restam

para Dilma Rousseff; 8 de fevereiro de 2012)23 e a produção de

estão envenenados por causa do uso de veneno na plantação”,

desigualdades econômicas e sociais.

afirmam moradores da comunidade de Ponto Maneca, município

As localizações destes empreendimentos, que na sua maioria

de Eunápolis, na Bahia. É fato que a implantação da Veracel, nesta

obedecem a uma lógica de intervenções físicas de grande

região, causou uma considerável redução da sociobiodiversidade,

envergadura, resultam basicamente de escolhas que se dão

atingindo milhares de pessoas, entre indígenas, agricultores

conjuntamente ou com o aval dos governos federal, estaduais

familiares, quilombolas e pequenos povoados26.

e municipais. São áreas de vulnerabilidade social (situações de pobreza, privação social e vulnerabilidade institucional diante

Nos casos que envolvem as atividades da empresa Vale, por exemplo, são alarmantes os níveis de poluição atmosférica

da precarização de políticas públicas), áreas de vulnerabilidade

com particulados provenientes de ferro e de emissões de CO2: a

socioambiental no território, áreas com populações já

Companhia Siderúrgica do Atlântico (TKCSA), uma joint venture

enraizadas desprovidas de regularização fundiária e áreas onde

da Vale com a ThyssenKrupp, “vem causando inúmeros impactos

aparecem como primeiras vítimas povos indígenas, ribeirinhos,

negativos na saúde, no meio ambiente e na renda de cerca de

comunidades de pescadores, quilombolas, entre outras. Foi assim

8.000 famílias de pescadores artesanais e centenas de famílias

em Moçambique, na Baía de Sepetiba, no extremo sul da Bahia e

residentes em Santa Cruz, no Rio de Janeiro” (Campanha

assim continua, sucessivamente, a acontecer. Esta mesma lógica

‘PARE A TKCSA!’, 2012). Segundo o Instituto de Geociências da

está em pleno curso nas cidades brasileiras que sediarão a Copa

Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), esta companhia

2014 e no Rio de Janeiro, que também sediará as Olimpíadas

causou um aumento de 600% na concentração média de ferro

2016. Para estas populações, o eixo central das violações de seus

no ar na área de sua influência em relação ao período anterior

direitos está no “direito de ficar”, que se desdobra em um amplo

ao início da pré-operação. Este crime ambiental foi constatado

espectro de violações dos direitos humanos e ambientais.

e denunciado pelo Ministério Público do Rio de Janeiro em abril

A contaminação química (efluentes, dejetos e emissões

26

intensivo de agrotóxicos e formicidas24. Nessa conta, devem-

de 201227. De acordo com dados da própria empresa, a TKCSA

industriais,) dos solos, das águas e do ar faz parte deste vasto

também elevará em 76% as emissões de CO2, o que significa mais

espectro, comprometendo a segurança alimentar, a saúde das

de 12 vezes o total da emissão de todo o município. Reforçando as

comunidades no entorno e a própria vida nessas terras. Essa

críticas feitas pelos moradores da região, a Fiocruz constatou um

é a realidade, há décadas, nas áreas onde se estabeleceram

aumento de 1.000% 28 na concentração de ferro no ar da região”

as indústrias de celulose a partir da apropriação de largas

(Relatório de Insustentabilidade da Vale 2012). Isso

extensões de terras para o cultivo de monoculturas de eucalipto.

revela que a “CSA, sozinha, produzirá 9,7 milhões de toneladas

Nelas, é grande a contaminação química do solo, das águas

de dióxido de carbono (CO2)”, de acordo com informações do

e dos trabalhadores (especialmente os terceirizados) pelo uso

Departamento de Geografia da Universidade Federal Fluminense


(UFF), em 2010, ultrapassando em três ou quatro vezes o estipulado pela Organização Mundial de Saúde (OMS), segundo requerimento do MPRJ29. Além disso, as atividades da pesca e a renda dos pescadores estão gravemente prejudicadas pela obra da TKCSA, o que resultou em seis processos judiciais (do total de nove movidos contra a empresa) que preveem indenizações para 5.763 Rio+Tóxico 2012

pescadores da Baía de Sepetiba (Rede Brasil Atual, 18 de abril de 2012). Na Bacia Carbonífera de Moatize, na província de Tete, as comunidades atingidas denunciam a poluição gerada pelas minas da Vale Moçambique (de Chipanga e do Vale), bem como a contaminação das águas com impactos diretos à saúde, além das alterações nas relações sociais, destruição das formas

A TKCSA emitiu, sem controle, grande quantidade de substâncias tóxicas: sérios danos à saúde da população

de sustento, deslocamento de atividades econômicas locais e

involuntários) de famílias são feitas, com claras violações de

mudanças radicais nas culturas tradicionais30.

direitos humanos, nas áreas das obras de preparação para a

Os casos emblemáticos abordados nesta publicação vitimam,

Copa do Mundo e as Olimpíadas. No caso da UHE Belo Monte,

portanto, populações tradicionais e originárias cujas existências

que alagará 668 km2 e secará 100 km do rio na chamada Volta

se vinculam necessariamente a ambientes sociobiodiversos,

Grande do Xingu, está previsto o deslocamento forçado de cerca

ampliando, aprofundando ou gerando conflitos territoriais/

de 40 mil pessoas, atingindo direta e indiretamente catorze

fundiários e socioambientais. Inclui-se nesse comportamento

comunidades indígenas do Médio Xingu, incluindo também

padrão dos empreendimentos a vitimação de populações

ribeirinhos, quilombolas, agricultores familiares e outras

em situação de fragilidade econômico-social numa relação

populações que habitam ao longo dos rios amazônicos31.

direta com a segregação socioespacial urbana, decorrentes das

No caso das obras de construção dos megaprojetos de

forças do mercado seguidas de práticas discriminatórias das

mobilidade urbana no contexto da Copa do Mundo e das

agências governamentais.

Olimpíadas, as remoções compulsórias têm sido feitas de modo

Os expressivos deslocamentos populacionais, como os

dramático e, muitas vezes, truculento. Elas são feitas sem que

forçados (literalmente expulsões) ou as remoções compulsórias,

sejam providenciados os serviços e meios de subsistência nas

em áreas rurais ou urbanas, feitos inclusive com uso de

áreas de realocação dessas famílias, sem que as comunidades

violência e intimidação, figuram notadamente como

removidas tenham participado do planejamento das remoções,

comportamento padrão constatado em todos os casos aqui

sem que tenham recebido avisos sobre as remoções com

relatados. A expulsão de famílias e/ou de comunidades inteiras

antecedência suficiente e tendo indenizações bastante limitadas.

pelo uso da violência consta, por exemplo, no passivo da

“Ao invés de informações, o que recebemos foram ameaças”

empresa Veracel (esta também foi a prática empregadapela ex-

(Carta à presidenta Dilma Roussef, ao governador

Aracruz Celulose, atual Fibria, no Espírito Santo). Expulsões por

do Ceará, Cid Gomes, e à sociedade cearense. Comitê

desestruturação das economias locais podem ser constatadas

Popular da Copa - Fortaleza, 26 de fevereiro de 2012).

nas áreas de atuação da TKCSA, da Veracel e das hidrelétricas na Amazônia. Remoções compulsórias (ou reassentamentos

Os movimentos sociais urbanos que compõem os Comitês Populares da Copa são unânimes na percepção de um claro 27


processo de gentrificação fortemente relacionado à produção

dos seus investimentos. “Na percepção de muitos movimentos

da assepsia urbana, “uma vez que a adequação das cidades ao

e organizações sociais destas regiões já está ficando claro que

megaevento pressupõe a formatação de Cidades Globais” .

o BNDES vem substituindo o BID [Banco Interamericano de

Segundo o “Dossiê Megaeventos e Violações dos Direitos

Desenvolvimento] e o Banco Mundial em financiamentos a

32

Humanos no Rio de Janeiro”, produzido pelo Comitê Popular da

projetos com graves impactos sociais e ambientais em seus

Copa e das Olimpíadas deste município (18 de abril de 2012) , a

territórios [...]” (BADIN, LOPES PINTO, TAUTZ & SISTON, 2010,

política de preparação da cidade é de militarização.

p. 3). A subordinação do direito público ao direito privado está,

33

A Vale Moçambique, por sua vez, na conclusão da primeira

sem dúvida, na raiz do conjunto destas violações. O fichário dos

fase do seu projeto de mineração, reassentou 1.313 famílias, o

estudos de casos, apresentados com riqueza de informações

equivalente a 7 mil pessoas, que estão vivendo em precárias

mais adiante neste livro, explicita a urgência de questionar e

condições, inclusive passando fome. Segundo o jornalista

transformar o atual padrão de acumulação capitalista sustentado

moçambicano Jeremias Vunjanhe , o reassentamento

pelo Estado brasileiro.

34

feito pela empresa apresenta infraestrutura de má qualidade comprometendo, desde o início, as condições mínimas de habitação. Não há transporte nem acesso à água e energia. A terra é imprópria para a agricultura, o que resulta na fome aguda e subnutrição. Esta situação é ainda agravada pelo descumprimento, por parte da empresa, dos compromissos assumidos de indenização e da “provisão trimestral de produtos alimentares durante os primeiros cinco anos de reassentamento”. O jornalista moçambicano denuncia ainda a “restrição à circulação de pessoas através da instalação de uma vedação em volta da Vila de Moatize e das vias de acesso aos recursos minerais”. Ele também critica o “permanente abandono e desamparo a que as comunidades reassentadas foram sujeitas pelas instituições de Justiça, do Estado, do governo, às quais organizações sociais têm recorrido, nos últimos dois anos, com vistas à reposição dos direitos violados, através de petições, queixas e reclamações que, infelizmente, continuam sem respostas” . 35

A remoção forçada representa, assim, uma ruptura na sociabilidade, a perda de referências e um sofrimento social que se estabelece pela involuntariedade, pelo constrangimento e por se tratar de uma transição para condições de vida invariavelmente mais precárias que as anteriores. Por fim, os casos aqui apresentados explicitam as distorções da política de financiamento do BNDES, que ignora todos os impactos e violações mencionados anteriormente e que resultam 28

* Marilda Teles Maracci é Doutora em Geografia pela Universidade Federal Fluminense (UFF) e membro da Rede Alerta Contra o Deserto Verde. 1 Carta da Aliança em Defesa dos Rios Amazônicos para Dilma Rousseff. Brasília, 8 de fevereiro de 2011. Disponível em: http://www.xinguvivo.org.br/2011/10/21/referenciasutilizadas-na-elaboracao-de-cartas-de-advertencia-a-instituicoes-financeiras-sobre-ocomplexo-belo-monte/. 2 BADIN, PINTO, SISTON & TAUTZ. “O BNDES no período Lula e a reorganização do capitalismo brasileiro”. Disponível em: www.plataformabndes.org.br. 3 “BNDES – que desenvolvimento é esse?”. Por: Rede Brasil Sobre Instituições Financeiras Multilaterais, julho de 2008. Disponível e m: http://www.plataformabndes.org.br/site/index. php/biblioteca/category/11-analises-do-desenvolvimento. 4 BADIN, LOPES PINTO, TAUTZ & SISTON. “O BNDES e a reorganização do capitalismo brasileiro: um debate necessário”. In: Os anos Lula: Contribuições para um balanço crítico 2003-2010. Rio de Janeiro: Garamond, 2010. Disponível em: http://www.plataformabndes.org.br/site/index.php/biblioteca/ category/11-analises-do-desenvolvimento. Cf. também: “Desembolsos do BNDES crescem 568% na década”. Sabrina Lorenzi, iG RJ, 27/1/2011. http://economia.ig.com.br/desembolsos+do+bndes+cresce m+568+na+decada/n1237970078829.html. 5 ______________. “O BNDES e a reorganização do capitalismo brasileiro: um debate necessário”. In: Os anos Lula: Contribuições para um balanço crítico 2003-2010. Rio de Janeiro: Garamond, 2010. Disponível em: http://www.plataformabndes.org.br/site/index.php/biblioteca/category/11-analisesdo-desenvolvimento. 6 GARCIA, Ana S. “BNDES e a expansão internacional de empresas com sede no Brasil”. Outubro de 2011. Disponível em: http://www.plataformabndes.org.br/site/index.php/biblioteca/category/11analises-do-desenvolvimento. 7 MOTA, Marcelo. “BNDES vê investimentos de R$ 20 bi em papel e celulose até 2010”. Disponível em: www.ibtimes.com.br/articles/20060920/bndes.htm. 8 “A primeira fábrica da Veracel foi um dos maiores investimentos privados no primeiro governo de Lula. O empréstimo do BNDES foi da ordem de U$ 1,25 bilhão e a empresa gera, atualmente, um pouco mais de 3.000 empregos; sendo apenas 700 empregos diretos e o restante indiretos, precarizados” parecer crítico ao relatório de impacto ambiental do projeto Veracel II” – Fórum Socioambiental do Extremo Sul da Bahia, julho de 2011, pág. 10).


9 “Parecer crítico ao relatório de impacto ambiental do projeto Veracel II” – Fórum Socioambiental do Extremo Sul da Bahia – julho 2011 (pág.10). Parecer crítico referente ao Relatório de Impacto Ambiental do Projeto Veracel II realizado pelo Centro de Estudos e Pesquisas para o Desenvolvimento do Extremo Sul da Bahia e Fundação Padre José Koopmans. 10 Repórter Brasil. “O BNDES e sua política socioambiental: uma crítica sob a perspectiva da sociedade civil organizada”. Fevereiro de 2011. Cf. também: “Desembolsos do BNDES crescem 568% na década”: http://economia.ig.com.br/desembolsos+do+bndes+crescem+568+na+decada/ n1237970078829.html 11 “BNDES se apressa em garantir recursos para Belo Monte”. 18 de outubro de 2011. Disponível em: http://www.plataformabndes.org.br/site/index.php/noticias/143-bndes-se-apressa-em-garantirrecursos-para-belo-monte. 12 “Depois de recusa do Banco Central, MPF insiste em fiscalização no BNDES para Belo Monte. MPF pediu a fiscalização por causa da envergadura da operação de empréstimo, que pode ser um dos maiores da história do Banco”. Publicado em 28 de fevereiro de 2012. Disponível em: http://www. xinguvivo.org.br/2012/02/28/depois-de-recusa-do-banco-central-mpf-insiste-em-fiscalizacao-nobndes-para-belo-monte/. 13 Nota Pública de Repúdio à realização do “Workshop Internacional sobre Deslocamentos Involuntários”. Março de 2012. Disponível em: http://www.agb.org.br/index.php?option=com_ content&view=article&id=121; http://comitepopulario.wordpress.com/2012/03/28/nota-publica-derepudio-a-realizacao-do-workshop-internacional-sobre-deslocamentos-involuntarios/ e outros. 14 “(...) é motivo de grande espanto e preocupação a verdadeira corrida para construir uma quantidade enorme e sem precedentes de novas hidrelétricas na Amazônia nos próximos anos: em torno de 70 grandes barragens (UHEs) e 177 PCHs, inclusive 11 grandes hidrelétricas somente na bacia do Tapajós/Teles Pires, segundo dados do PNE e do PDE” (Movimento Xingu Vivo Para Sempre. Carta à Dilma, 8 de fevereiro de 2011). 15 Cf. nota 4. 16 Movimento Xingu Vivo Para Sempre. Carta à Dilma, 8 de fevereiro de 2011. 17 “Painel de Especialistas - Análise Crítica do Estudo de Impacto Ambiental do Aproveitamento Hidrelétrico de Belo Monte. Especialistas vinculados a diversas Instituições de Ensino e Pesquisa identificam e analisam, de acordo com a sua especialidade, graves problemas e sérias lacunas no EIA de Belo Monte”. Organizado por Sônia Maria Simões Barbosa Magalhães Santos e Francisco del Moral Hernandez. Belém, 29 de outubro de 2009. Disponível em: http://www.xinguvivo.org.br/2011/10/21/ referencias-utilizadas-na-elaboracao-de-cartas-de-advertencia-a-instituicoes-financeiras-sobre-ocomplexo-belo-monte/. 18 Vinte Associações Científicas, dentre as quais a Associação Brasileira de Antropologia (ABA), a Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência (SBPC) e a Academia Brasileira de Ciências, já haviam enviado carta à presidente Dilma pedindo o cumprimento dos direitos constitucionais dos povos indígenas, especialmente o de consulta prévia, livre e informada. A violação deste direito resultou, em abril (2011), na recomendação da Comissão Interamericana dos Direitos Humanos (CIDH) da Organização dos Estados Americanos (OEA) pela paralisação das obras de Belo Monte. Disponível em: http://www.advivo.com.br/sites/default/files/documentos/cartaassociacoescientificas.pdf. 19 Mais de 350 acadêmicos, incluindo professores, pesquisadores, cientistas e intelectuais brasileiros, enviaram uma carta à presidente Dilma Rousseff expressando sérias preocupações relativas a violações de direitos humanos e descumprimento da legislação ambiental brasileira no processo de Belo Monte (Informe nº 966: Ibama autoriza Belo Monte sem cumprimento de condicionantes. Conselho Indigenista Missionário (Cimi), 2 de junho de 2011. Disponível em: http://www.cimi.org.br/ site/pt-br/?system=news&action=read&id=5595.). 20 É importante considerar que uma situação praticamente idêntica ocorre no norte do Espírito Santo, área em que a Fibria opera (antes denominada de Aracruz Celulose). Nesta região, atualmente vivem dezenas de comunidades, entre indígenas e quilombolas, que ainda resistem ilhadas em meio à monocultura de eucalipto, expostas a toda sorte de impactos socioambientais dramáticos e violações dos direitos humanos.

21 “Nota Pública sobre a ocupação do canteiro de obras de Belo Monte”. Movimento Xingu Vivo Para Sempre et all. Altamira (PA), 28 de outubro de 2011. 22 “O que vale o preço do desenvolvimento?”. Macua Blog - A opinião de Justiça Ambiental (JA!), 20 de janeiro de 2012. Disponível em: http://macua.blogs.com/moambique_para_todos/2012/01/o-que-vale-o-pre%C3%A7o-do-desenvolvimento.html. 23 Disponível em: http://terradedireitos.org.br/biblioteca/carta-da-alianca-em-defesa-dos-riosamazonicos-para-dilma-rousseff/. 24 Uso de agrotóxicos à base de glifosato (Roundup da Monsanto) nas plantações. 25 Revista Science. “Trading Water for Carbon with Biological Sequestration”. Robert B. Jackson et al. Dezembro de 2004, vol.310 p.1944-1947 (citado por: “Parecer Crítico referente ao Relatório de Impacto Ambiental do Projeto Veracel II”, realizado pelo Centro de Estudos e Pesquisas para o Desenvolvimento do Extremo Sul da Bahia (Cepedes)) e Fundação Padre José Koopmans (Eunápolis, Bahia, julho de 2011). 26 Situação idêntica ocorre no norte do Espírito Santo (municípios de Aracruz, São Mateus e Conceição da Barra), onde a empresa Fibria (antes denominada Aracruz Celulose), uma das proprietárias da joint venture Veracel Celulose S.A. na Bahia, desenvolve a mesma atividade da monocultura de eucalipto em grandes extensões de terras. 27 “Relatório dos atingidos pela Vale cita ‘insustentabilidade’ e critica ‘incoerente posição’ da mineradora”. Virginia Toledo/Rede Brasil Atual. Publicado em 18/04/2012. Disponível em: http:// www.redebrasilatual.com.br/temas/ambiente/2012/04/relatorio-dos-atingidos-pela-vale-denunciainsustentabilidade-e-critica-a-antagonica-posicao-da-mineradora. 28 Relatório da Fiocruz caso TKCSA 2011: “Avaliação dos impactos socioambientais e de saúde em Santa Cruz decorrentes da instalação e operação da empresa TKCSA”. 29 Requerimento do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro (MPRJ) à 2ª Vara Criminal do bairro Santa Cruz, zona oeste da cidade do Rio de Janeiro, que faz parte da segunda ação penal contra a TKCSA, de junho de 2011, por crime ambiental, conforme a Lei 9.605/1998 (Lei dos Crimes Ambientais). 30 Segundo o “Dossiê dos Impactos e Violações da Vale no Mundo” (abril de 2010), referindo à exumação de corpos pela Vale em Moçambique, “a população se recusa a ceder os cemitérios que se encontram dentro das áreas de concessão mineira da Vale. Enquanto a Vale se desdobra no fabrico de caixões para a exumação dos corpos, as populações entendem que é absurdo remover os corpos dos seus entes queridos, e é uma violação gravíssima a uma tradição secular”. Disponível em: http:// atingidospelavale.files.wordpress.com/2010/04/dossie_versaoweb.pdf. 31 “Vale candidata a pior empresa do mundo”. Justiça nos Trilhos, 09 de janeiro de 2012. Disponível em: http://www.justicanostrilhos.org/comment/reply/876. 32 “Copa do Mundo para Todos – O retrato dos vendedores ambulantes nas cidades-sede da Copa do Mundo de 2014”. Publicado em abril de 2012 por StreetNetInternational. Disponível em: http:// apublica.org/2012/04/copa-nao-e-para-pobre-os-ambulantes-zonas-de-exclusao-da-fifa/ 33 “Dossiê Megaeventos e Violações dos Direitos Humanos no Rio de Janeiro. Comitê Popular da Copa e das Olimpíadas do Rio de Janeiro”. Disponível em: https://www.dropbox.com/s/ qwd9xw10jsknc55/Dossi_Megaeventos_e_Viola_es_dos_Direitos_Humanos_no_Rio_de_Janeiro.pdf. 34 Jeremias Vunjanhe é jornalista graduado pela Escola de Comunicação e Artes da Universidade Eduardo Modlane de Maputo, Moçambique. Atualmente é coordenador da Área de Mídia da Justiça Ambiental (JA!) e da campanha de Monitoria do Projeto de Mineração da Vale em Moatize. 35 “Vale: novos conflitos em Moçambique. Entrevista especial com Jeremias Filipe Vunjanhe”. Instituto Humanitas Unisinos. 26 de janeiro de 2012. Disponível em: http://www.ihu.unisinos.br/ entrevistas/506152-vale-novos-conflitos-em-mocambique-entrevista-especial-com-jeremias-filipevunjanhe-.

29


30


Ambientalização dos bancos: da crítica reformista à crítica contestatória Fabrina Furtado e Gabriel Strautman

O

ano de 2009 foi um marco para o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES):

financiados pelo BNDES no Brasil e na América do Sul (região de

pela primeira vez a instituição ultrapassou a casa

crescente atuação do banco nos últimos anos) vivenciaram, no

dos R$ 100 bilhões em desembolsos, alcançando a marca de

Encontro do Rio de Janeiro, três dias de intensos debates e de

R$ 137,4 bilhões . Em novembro daquele mesmo ano o Rio de

um rico processo de intercâmbio de experiências de resistência

Janeiro, cidade que abriga a sede do Banco, foi também o local

e contestação aos grandes projetos de infraestrutura e empresas

do I Encontro de Populações Sul-Americanas Atingidas por

transnacionais. Ao final, eles enviaram uma importante mensagem

Projetos Financiados pelo BNDES.

à opinião pública: o BNDES, através dos projetos que financia e

1

Ao longo da última década a economia brasileira vem experimentando um expressivo ciclo de expansão, caracterizado por consecutivas taxas de crescimento econômico. Dificilmente

Guilherme Resende

Os representantes de comunidades atingidas por projetos

ajuda a conceber, é também responsável pelos irreversíveis impactos causados às comunidades e ao meio ambiente. A escalada dos conflitos sociais e ambientais em contextos

isso teria sido possível sem a existência do BNDES, instituição

de expansão da economia é algo que tem sido cada vez mais

financeira integralmente pública, fundada em 1952, e principal

comum, especialmente nos países do chamado mundo

instrumento para a implementação das políticas industrial, de

em desenvolvimento. Ao mesmo tempo, a pressão de

infraestrutura e de comércio exterior brasileiras. O BNDES é a

organizações da sociedade civil e movimentos sociais pela

principal, senão a única, fonte de financiamento de longo prazo

responsabilização das instituições financeiras, a exemplo do

no Brasil. Para que conseguisse cumprir o papel de garantidor

que agora acontece com o BNDES, não é algo inédito. Desde

de recursos suficientemente capazes de sustentar a expansão da

a década de 1980, pelo menos, instituições como o Banco

economia brasileira, o Banco teve seu capital multiplicado por

Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID)

oito em apenas uma década. O BNDES, no entanto, não se limita

são alvo de críticas pelo envolvimento na formulação de

a ter um papel de mero financiador de projetos. Por integrar o

políticas e projetos polêmicos. Em resposta, o Banco Mundial

corpo de acionistas de várias empresas e conglomerados, este

foi o primeiro a adotar uma política de salvaguardas, passando

Banco tem um profundo conhecimento dos principais setores da

assim a exigir de seus “clientes”, como são chamados os

economia brasileira, o que lhe atribui uma enorme capacidade

países, que os impactos socioambientais dos projetos fossem

de planejamento econômico.

considerados desde a fase de concepção. 31


Este pioneirismo do Banco Mundial lhe rendeu a posição de

ambientais competentes. Além disso, como resposta às pressões

papel de porta-voz do conceito de desenvolvimento sustentável,

realizadas pela sociedade civil, o BNDES adotou em 2008

que, de acordo com o Banco, seria capaz de equilibrar o

um conjunto de cláusulas sociais que preveem a suspensão

crescimento econômico e a geração de trabalho e renda com a

antecipada de financiamentos que produzam violações de

proteção ao meio ambiente. Entretanto, quase três décadas após

direitos humanos, mas que só se aplica em condenações de

a aplicação das salvaguardas, diferentes segmentos críticos ao

última instância. Em 2009, o Banco começou a divulgar seus

caráter da atuação do Banco Mundial continuam a questionar

dados operacionais, ainda que muito insuficientes, através do seu

a suposta responsabilidade ambiental do Banco. De um lado,

“portal da transparência”.

grupos que acreditam na importância das salvaguardas defendem

Para subsidiar a elaboração de estratégias referentes à

o seu aprimoramento, de outro, grupos veem na sua criação mais

questão socioambiental e ao BNDES, uma reflexão sobre as

um instrumento de retórica das instituições financeiras.

perspectivas em torno das salvaguardas e as IFMs surge como

Considerando o exposto, a proposta deste texto é resgatar o

um instrumento importante, ainda mais considerando o

debate sobre a adoção de salvaguardas socioambientais por

histórico de atuação de diversas organizações e da própria Rede

instituições financeiras, mapeando as diferentes vertentes

Brasil neste campo. Na busca de contribuir para essa reflexão,

existentes neste debate. O objetivo central será, portanto, o de

este artigo apresentará as perspectivas de dois diferentes olhares

identificar elementos para subsidiar o debate sobre a recém-

sobre as salvaguardas. Reconhece-se que as estratégias de

anunciada Política Sociambiental do BNDES, cujas fragilidade

atuação diante das IFMs são muito mais complexas do que será

e limitação têm sido objeto de análises e questionamentos da

apresentado aqui, e que não é possível dividi-las em apenas

própria Rede Brasil. É relevante ressaltar que a referida Política

duas vertentes independentes pois envolvem, em distintos

Socioambiental do Banco se constitui como contrapartida do

momentos da história, do contexto político e das condições

Empréstimo Programático de Política para o Desenvolvimento

de ação, uma complexa rede de relações entre elas, e que

em Gestão Ambiental Sustentável Brasileira (SEM DPL, sigla em

nem uma nem a outra são implementadas de forma isolada.

inglês) do Banco Mundial, autorizado em 2009, no valor de US$

Entretanto, o interesse é compreender os possíveis usos e

1,3 bilhão – em que a política ambiental do Banco Mundial serve

riscos das salvaguardas através da escolha de perspectivas e

de referência para o BNDES.

estratégias representativas, e não realizar estudos exaustivos

Cabe destacar que o BNDES, um banco público brasileiro, se

sobre todas as perspectivas e estratégias. Para realizar este

realmente se preocupasse com parâmetros para a sua política

exercício metodológico, o texto do professor Acselrad (2010)

ambiental facilmente os encontraria na legislação federal. No

“Ambientalização das lutas sociais ‑ o caso do movimento

ordenamento jurídico brasileiro, existem dispositivos legais

por justiça ambiental” foi grande fonte de inspiração. Nele, o

que obrigam as instituições bancárias a se preocuparem com

autor analisa a apropriação da questão ambiental por parte de

aspectos ambientais em suas operações de crédito, como a lei

organizações e movimentos sociais refletindo sobre o que é

que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente, em 1981, e

chamado de ecologismo de resultados, pragmático e tecnicista,

a Lei de Crimes Ambientais, de 1998 (Repórter Brasil, 2011). Na

por um lado, e ecologismo combativo, contestatório, por outro.

prática, no processo de aprovação de novos financiamentos, o

As categorias utilizadas no caso deste artigo são a de crítica

Banco se limita a verificar se as diretrizes ambientais definidas

reformista e crítica contestatória.

pela legislação, como consulta prévia e avaliação de impacto 32

ambiental, dentre outras, foram cumpridas ou não pelos órgãos

modelo a ser seguido pelas demais instituições financeiras e o

Primeiramente, este artigo apresenta o debate sobre


salvaguardas, seu histórico e alguns conceitos importantes.

nos projetos, procurando evitá-los, quando possível, e mitigá-

Na segunda parte, há uma reflexão sobre a crítica reformista

los, quando necessário. Com efeito, técnicas como a avaliação

e questões como transparência, mecanismos de prestação de

prévia de impactos ambientais, consulta prévia às comunidades,

conta e participação. A terceira seção apresenta os argumentos

planos de mitigação de impactos, além de políticas específicas

do que aqui se denomina crítica contestatória, aproveitando

para projetos que envolvam reassentamento involuntário

o debate sobre salvaguardas para realizar uma análise mais

de populações ou impactos sobre comunidades indígenas

estrutural sobre o processo de ambientalização das IFMs, seus

começaram a ser aplicadas. Em alguns casos, a política de

mecanismos de participação e de investigação independente e a

salvaguardas de um banco pode também ser aplicada para

relação com a crítica. A última parte traz algumas considerações

impedir o envolvimento dele em determinados tipos de projeto.

finais e questões a serem aprofundadas.

A política de salvaguardas do Banco Mundial, por exemplo,

A construção deste artigo é resultado de mais de dez anos

veda a participação da instituição em projetos envolvendo a

de experiência do autor e da autora no monitoramento de

conversão significativa de habitats naturais ou operações com

IFMs, incluindo o papel dos dois como secretária e secretário

madeireiras comerciais.

executivos da Rede Brasil sobre Instituições Financeiras

Durante a década de 1980, o Banco Mundial foi alvo de duras

Multilaterais, período durante o qual participaram de consultas

críticas de organizações da sociedade civil por sua omissão e

e reuniões do Banco Mundial, BID e BNDES, atividades de

negligência em relação aos danos sociais e ambientais causados

formação e mobilização de populações atingidas por estas

pelos projetos financiados. Pressionado, este Banco acabou

instituições, além de processos de monitoramento, avaliação e

adotando uma política de salvaguardas socioambientais (ver

denúncias de alguns dos casos aqui citados. O trabalho contou

tabela 1), sendo posteriormente seguido por outras agências de

ainda com um esforço de pesquisa em fontes secundárias para

desenvolvimento, como o (BID) e o Banco de Desenvolvimento

construir os elementos teóricos fundamentais ao debate sobre

Asiático (BDA).

salvaguardas, participação e o papel da crítica.

Por sua vez, a Corporação Financeira Internacional (IFC, do original em inglês), agência ligada ao Grupo Banco Mundial que

1. O debate sobre salvaguardas: salvaguardando o quê?

financia exclusivamente o setor privado, possui uma política de salvaguardas específica. Também como resultado da pressão

A palavra salvaguarda significa, de acordo com o dicionário

por parte de organizações da sociedade civil, em 2006 o IFC

Houaiss da Língua Portuguesa, proteção e garantia dadas por

adotou uma série de Políticas e Padrões de Desempenho sobre

uma autoridade ou instituição; o que serve de defesa, de amparo;

Sustentabilidade Socioambiental (ver tabela 2) para orientar seus

ou, ainda, privilégio ou vantagem de certa classe ou espécie.

clientes na gestão de riscos sociais e ambientais em setores como

Quando o que está em discussão é a aplicação de salvaguardas

os de petróleo, gás e mineração. A política do IFC se diferencia

por uma instituição financeira responsável pelo financiamento

das demais salvaguardas do Banco Mundial por ser “baseada em

de projetos, estamos falando de um conjunto de políticas e

resultados”. Assim, seus clientes deverão seguir uma série de

diretrizes que são aplicadas sobre estes projetos para garantir que

princípios de sustentabilidade mais amplamente definidos, em

eles “não provoquem dano algum2”.

vez de objetivos específicos. Ao proceder dessa maneira, o IFC dá

Subjacente ao conceito de salvaguardas está a noção de que os tomadores de recursos da instituição financeira devem ser capazes de se antecipar aos efeitos considerados indesejáveis

a seus clientes maior flexibilidade para escolher que ferramentas utilizar para alcançar estes resultados esperados. No entanto, a adoção de salvaguardas bem como os demais 33


instrumentos de prestação de contas e democratização não

financiados pelas instituições financeiras. Embora a maioria

livraram as (IFMs) das críticas. Com o tempo, percebeu-se

das IFMs tenha implementado políticas de acesso à informação

que as normas e procedimentos concebidos em resposta

(ou disclosure) ao longo dos últimos anos, estas ainda deixam

às pressões da sociedade civil, como condições essenciais

muito a desejar. Uma das críticas feitas aos relatórios de

para o financiamento de projetos, terminaram não sendo

acompanhamento de projetos divulgados pelo Banco Mundial,

adotadas – ou satisfatoriamente adotadas – pelos próprios

por exemplo, é a de que estes apenas apresentam dados

bancos. A partir daqui, identificam-se pelo menos dois

agregados, que impedem uma visualização mais precisa sobre

grupos críticos das IFMs com diferentes interpretações para

os impactos que estão sendo efetivamente provocados pelos

os problemas de implementação das salvaguardas: o primeiro

projetos. Além disso, a maioria destes relatórios é resultado

deles é o dos reformistas, que acreditam nas salvaguardas

das chamadas “inspeções de escritório”, ou seja, não adota

como um instrumento de reforma dos bancos e atribuem a

como fonte primária de informação o contato direto com as

falhas operacionais os problemas na implementação; o outro

comunidades (FOX, 2001; HERBERTSON, 2010).

grupo, dos contestatários, argumenta que as salvaguardas

O caso do IFC é ainda mais grave: o banco é conhecido pela

são instrumento de retórica, sendo, portanto, muito mais um

sua prática de implementar e monitorar projetos de portas

discurso do que necessariamente uma prática. Para este grupo,

fechadas e por deixar por conta das empresas beneficiárias de

o objetivo final das salvaguardas é a neutralização da crítica

seus empréstimos a comprovação dos resultados definidos

ao modelo de desenvolvimento do qual os bancos são um

pelos seus “Padrões de Performance”. Isso é particularmente

instrumento central.

problemático nas operações de financiamento que o IFC realiza através de intermediários financeiros, pois não há meios

2. A crítica reformista

de se certificar se estas instituições aplicam as diretrizes de sustentabilidade exigidas pelo IFC.

Os reformistas consideram as salvaguardas um eficiente instrumento para a promoção de um desempenho

2.2 Prestação de contas: o caso do Painel de Inspeção

ambientalmente responsável pelos bancos, mas desde que

do Banco Mundial e do Mecanismo de Investigação

aplicadas adequadamente. Neste sentido, a crítica reformista

Independente do BID

mira na falta crônica de transparência, canais de participação direta e de mecanismos eficientes de prestação de contas e

Para os críticos reformistas, a existência de canais de prestação

responsabilização como principais desafios a serem superados

de contas e accountability, complementares à política de

pelos bancos multilaterais.

transparência, é também necessária para uma aplicação eficiente das salvaguardas. Neste sentido, mecanismos de mediação de

2.1 Transparência

conflitos como o Painel de Inspeção do Banco Mundial surgem servindo como via para que os interessados nos projetos e

A falta de transparência, por exemplo, impede que se

manifestam quando deixaram de ser observadas salvaguardas

econômico-financeiro, seja do ponto de vista socioambiental.

sociais e ambientais do Banco (BANCO MUNDIAL, 2009).

Logo, sem transparência não há como saber de que forma as salvaguardas são efetivamente implementadas nos projetos 34

suas comunidades identifiquem e resolvam problemas que se

saiba como os projetos são avaliados, seja do ponto de vista

A criação do Painel de Inspeção pelo Banco Mundial em 1993 foi vista como uma das principais vitórias da sociedade


civil internacional relativas às políticas das IFMs, após intensa mobilização e pressão de

Os impactos da atuação das instituições financeiras estão presentes em todo o território: financiando a destruição

redes, ONGs e movimentos sociais de vários países. A exemplo do que aconteceu com as salvaguardas, outras IFMs seguiram a iniciativa do Banco Mundial, criando mecanismos semelhantes ao Painel de Inspeção. O BID, por exemplo, em 1994 criou o Mecanismo de Investigação Independente (MII), que em 2010 passou a se chamar Mecanismo Independente de Consulta e de Investigação (Mici). Em 1999, o IFC e a Agência de Garantia de Investimentos Multilaterais (Agim), ambas do Grupo Banco Mundial, também criaram o Escritório do Ombudsman para a Verificação da Obediência às

Tomando como exemplo o Painel de Inspeção do Banco Mundial, o processo de funcionamento é o seguinte: duas ou mais pessoas afetadas por um projeto financiado pelo Banco, que considerem que o projeto violou as salvaguardas, podem escrever ao painel pedindo uma investigação. Uma vez recebido e registrado o pedido, o painel determina a elegibilidade desse pedido, ao qual a gerência do Banco tem a oportunidade de dar uma resposta inicial, concentrada geralmente no fato de terem sido ou não observadas as políticas pertinentes da instituição naquele projeto em particular. Caso conclua que o pedido é elegível, o painel recomenda uma investigação completa à diretoria executiva (BANCO MUNDIAL, 2009). Entretanto, a crítica reformista reconhece que é mais fácil falar do painel do que usálo efetivamente. Mesmo em casos em que as pessoas atingidas estão informadas sobre o painel e as políticas do Banco e seus pleitos ajustamse às incumbências do painel, os custos e riscos

Guilherme

CAO) (BM, 2009; BID, 2010).

Resende

Regras (Office of the Compliance Advisor Ombudsman –

de registrar uma reclamação podem ser substanciais. Os custos envolvem recursos humanos necessários para o processo, altamente técnico, de preparar uma reclamação, registrá-la e fazer lobby por ela. A percepção de riscos também depende de que potenciais reclamantes estejam sujeitos a ameaças de retaliações. Finalmente, a motivação para usar um canal institucional como o Painel de Inspeção não pode ser suposta como sempre presente. Os procedimentos do painel e a linguagem política extremamente técnica do Banco requerem tanto uma proficiência em inglês quanto um alto nível de 35


familiaridade e tolerância com a cultura legal ocidental, sem

da Terra Indígena Apyterewa, no Pará, e fornecendo os produtos

mencionar uma aceitação implícita da legitimidade do Banco

derivados dos animais nos mercados brasileiro e internacional

enquanto instituição.

(REDE BRASIL, 2004; CARTA MAIOR, 2005; GREENPEACE, 2009).

A experiência revela ainda que raramente as IFMs cancelam

Caso semelhante ao da hidrelétrica no Rio Bío-Bío aconteceu

um empréstimo por uma falha na obediência de suas próprias

no Brasil com o então MII, do BID, no financiamento ao projeto

políticas de salvaguardas, o que reduz os incentivos ao

da Hidrelétrica de Cana Brava em 2005. Desde o início do projeto,

encaminhamento de queixas aos mecanismos de mediação de

vários conflitos foram gerados e denúncias foram apresentadas

conflitos. Em 1995, uma queixa feita ao Painel de Inspeção do

pelos atingidos pela obra envolvendo a empresa – a Companhia

Banco Mundial pelo financiamento pelo IFC de uma barragem

Energética Meridional (CEM), subsidiária da Tractebel Energia

hidrelétrica no Rio Bío-Bío, no Chile, abriu um lamentável

da Bélgica –, o governo e os financiadores. Após a realização de

precedente: o Banco provocou e negociou o vencimento

uma auditoria social, o BID reconheceu a sua responsabilidade

antecipado de um empréstimo e a empresa ficou desobrigada

pelas falhas operacionais do projeto, destacando a violação da

a cumprir as salvaguardas. Como já foi dito, o IFC está fora do

sua própria Política Operacional de Reassentamento Involuntário.

poder do Painel, e viria a criar o seu próprio mecanismo apenas

O Banco também se comprometeu a “continuar a ter uma

quatro anos mais tarde. Mesmo assim, a direção do Banco

obrigação moral em manter uma reputação positiva, garantindo

Mundial não quis estender o poder do Painel de Inspeção sobre

que todos os atingidos pelo projeto fossem beneficiários da

o IFC e, assim, recusou permissão para uma inspeção. Porém a

implementação do projeto”. Apesar disso, um representante do

reclamação fez James Wolfensohn, então presidente do Banco,

BID observou que dificilmente o BID poderia exigir medidas da

estabelecer uma averiguação ad hoc e independente. Mas a

Tractebel já que esta, em maio de 2005, exerceu o seu direito

companhia de energia chilena pagou, adiantadamente, a sua

de pré-pagar o empréstimo do BID inteiramente, como

dívida, evitando assim o escrutínio do Banco Mundial.

estipulado nos documentos de financiamento, livrando-se das

Vale lembrar que o IFC já foi alvo de diversas críticas também no Brasil por financiar projetos de graves impactos

obrigações assumidas junto ao Banco3, incluindo a aplicação das salvaguardas.

socioambientais. Alguns exemplos são a expansão de plantação de soja do Grupo Amaggi no leste do Mato Grosso, a Aracruz

2.3 Participação

Celulose e a ampliação de uma das maiores empresas do setor de carne bovina do país, a Bertim, na Amazônia. No caso da Aracruz,

36

Diante da observação dos problemas existentes na aplicação

a empresa antecipou o pagamento da dívida que tinha com o

das políticas de salvaguardas bem como da insuficiência dos

IFC, no valor de US$ 50 milhões, o que levou o Banco a afirmar

mecanismos de solução de conflitos das IFMs para fazer os

que, assim, estava encerrada sua relação com a multinacional

bancos respeitarem suas próprias diretrizes, as organizações

e a sua responsabilidade em torno das questões cobradas pela

da sociedade civil insistem na importância dos canais de

sociedade civil, em especial pela Rede Alerta Contra o Deserto

participação direta, como meio de promover o diálogo

Verde e a Rede Brasil. Em relação ao caso Bertim, o Banco foi

sobre o aperfeiçoamento destes instrumentos de reforma

obrigado a cancelar o empréstimo depois de denúncias e de

das instituições. Como resultado dessa pressão, as IFMs têm

uma ação movida pelo Ministério Público Federal do Pará de

realizado inúmeros processos de consulta sobre suas políticas

que a empresa estaria comprando gado de fazendas envolvidas

setoriais (revisão da política de integração do BID, da política

em desmatamento ilegal e de propriedades localizadas dentro

energética e climática do Banco Mundial), além das suas próprias


salvaguardas. No entanto, há um descontentamento por parte

várias realidades que são socialmente construídas. Ela é capaz

da sociedade civil, pois as consultas têm sérios problemas

de revelar o papel da linguagem na política; a inserção da

metodológicos (documentos de discussão são divulgados com

linguagem na prática; ilustrar por que determinadas definições

pouca antecedência das consultas, geralmente em inglês e na

tornam-se mais “populares”; e explicar os mecanismos que

internet, sem ampla divulgação, levantando dúvidas sobre o

resultam em certas políticas e não em outras. Em relação ao

caráter da representação que atende aos convites) e não há meios

discurso ambiental, não é o meio ambiente apenas que está em

de saber como efetivamente os bancos consideram as críticas

debate e sim o projeto de sociedade que é promovido sobre a

que lhes são dirigidas.

bandeira da proteção ambiental.

A crítica reformista argumenta ainda que alguns traços

Os significados atribuídos às palavras em torno do conceito

da própria cultura institucional dos bancos ajudam a

de salvaguardas como proteção, garantia, defesa e amparo são

entender a razão pela qual as IFMs não respeitam seus

apropriados de formas distintas. O que é proteção, garantia,

próprios procedimentos. Em um banco, os funcionários

defesa e amparo para o Banco Mundial é, sem dúvida, distinto do

são recompensados pela quantidade de desembolsos que

que representa para uma comunidade tradicional que há anos

conseguem realizar, e não necessariamente pela qualidade.

vive em um território ameaçado em todos os sentidos por um

Nesta mesma perspectiva, a aplicação de salvaguardas tem

projeto financiado pelo Banco. Talvez esta comunidade veja a

impactos diretos nos custos operacionais de um projeto

política de salvaguardas mais como uma forma de “privilegiar e

e também em relação à aceitação de casos pelo painel de

garantir vantagem da classe” que propõe, elabora, implementa e

inspeção. A realização de missões de monitoramento, a

financia aquele projeto em nome da proteção, defesa, garantia

produção de relatórios e a correta aplicação de avaliações de

e amparo da comunidade e de seu território. O que são efeitos

impacto e consulta aumentam os custos operacionais dos

indesejáveis? O que o Banco Mundial caracteriza como dano? O

projetos e, principalmente, levam tempo, uma variável-chave

que significa de fato “evitar, quando possível, e mitigar, quando

nos financiamentos de longo prazo. Na queda de braço entre a

necessário”? Quando é impossível e quando é desnecessário?

eficiência socioambiental e a eficiência econômica, a força da

Estas são algumas questões das quais a crítica contestatória parte.

última revela-se, portanto, ainda preponderante.

A crítica contestatória está fundamentada na percepção – também construída como resultado de anos de monitoramento

3. A crítica contestatória: da eficiência socioambiental à

das IFMs – de que estas instituições não podem ser reformadas

justiça ambiental

e de que mudanças de discurso não têm significado mudanças na prática. São vários os exemplos de violações de salvaguardas

Conceitos são apresentações gerais da realidade, portadores

nas IFMs. Além dos casos acima mencionados, os seguintes

de significados. No entanto, podem ser apropriados de forma

projetos foram alvos de denúncias por violações de salvaguardas

distinta e ter representações diferentes dependendo do ator, seu

do Banco Mundial no Brasil: Projeto de Biodiversidade do

contexto histórico cultural, seus interesses e posicionamentos

Paraná, Projeto de Gestão de Recursos Naturais de Rondônia,

ideológicos. Como define Hajer (2005), o discurso, produzido

as hidrelétricas de Yacyretá e Itaparica e o Projeto de Reforma

e reproduzido através de distintas práticas, é um conjunto

Agrária para Alívio da Pobreza. No caso do BID, o novo

de ideias, conceitos e categorias que dão significado aos

Mecanismo de Investigação Independente, criado em 2010, já

fenômenos sociais e físicos. A análise de discurso rejeita

recebeu seis denúncias, incluindo o projeto de desenvolvimento

a ideia de uma só realidade baseando-se na existência de

urbano de São José dos Campos. Além disso, processos de 37


sendo de forma indireta, através do financiamento de estudos técnicos que subsidiaram a liberação do licenciamento ambiental), o Banco respondeu que como os governos não adotaram os resultados da Comissão o Banco também não poderia. A crítica contestatória não defende o uso de nenhuma condicionalidade por parte do Banco, pois isso significaria reconhecer a legitimidade desta instituição, mas uma resposta como esta poderia ser considerada dois pesos para uma medida; um posicionamento bastante cômodo. Verena Glass

Portanto, neste debate sobre ambientalização das instituições financeiras, adota-se como A expansão da plantação de soja em Mato Grosso foi financiada pelo IFC: denunciado pelos impactos socioambientais

crítica sistêmica, para questionar,

avaliação das suas próprias políticas, tais como a Comissão

em vez de celebrar, a adoção de políticas de salvaguardas

Mundial de Barragem4 e a investigação do Grupo de Avaliação

socioambientais e a criação de mecanismos de mediação de

Independente sobre o setor extrativista do Banco Mundial ,

conflitos e de canais de participação direta pelas IFMs. Dito isso,

geraram recomendações que nunca foram incorporadas pela

é importante ressaltar que as salvaguardas, como também a

instituição. No caso da Comissão Mundial de Barragem, cujo

pressão por transparência e participação, consideradas neste

resultado evidencia a inviabilidade social, ambiental e econômica

caso como instrumento de luta e não como fim, foram utilizadas

da construção de barragens, pode-se argumentar que o Banco

pelo campo contestatório em momentos de luta em que tais

Mundial reduziu seus empréstimos diretos para tais projetos. No

instrumentos eram considerados estratégicos. É diferente utilizar

entanto, além de o Banco continuar considerando hidrelétricas

as salvaguardas como um instrumento de luta dentro de um

como energia renovável, não utilizou os resultados do estudo

objetivo central de mudança do modelo de desenvolvimento e

para eliminar outras formas de participação, inclusive política,

superação das injustiças ambientais de utilizá-las como fim, sem

na implementação de um modelo de desenvolvimento baseado

questionar os impactos negativos e os limites da sua elaboração,

na construção de grandes projetos de infraestrutura, mudando

incorporação e implementação por parte de instituições como

assim a lógica da sua política energética. Quando questionado

as IFMs. No campo da crítica contestatória, fica evidente quando

sobre o uso dos resultados da CMB em relação à sua

um instrumento como as salvaguardas torna-se um obstáculo na

participação no Complexo Hidrelétrico do Rio Madeira (mesmo

luta por uma mudança sistêmica e é, por isso, abandonado.

5

38

ponto de partida de análise uma


O que fundamenta essa visão é a percepção segundo a qual tais instrumentos servem de base para a apropriação

sustentável (LEFF, 2009). Para Acselrad (2008), a partir dessa construção do processo

de um discurso ambiental que contribui para a antecipação

de ambientalização, entendido como a existência de novos

e a neutralização da crítica ao padrão de desenvolvimento

fenômenos ou novas percepções de fenômenos relacionados

dominante. Sendo assim, a incorporação da questão ambiental

à interiorização da questão pública do meio ambiente pelas

por parte das IFMs precisa ser contextualizada e problematizada,

pessoas e por grupos sociais, que leva a mudanças de linguagem,

tendo em mente também a fase “social” das IFMs, na qual a

práticas sociais e processos de institucionalização, “velhos

incorporação de questões sociais se deu no contexto de um

fenômenos são renomeados como ‘ambientais’”, a partir

discurso que buscava “humanizar” o capitalismo.

dos quais surgem ações unificadas em torno da proteção

É possível afirmar que o tema ambiental começou a ser

ao meio ambiente. Com o processo de ambientalização

percebido como uma questão pública internacional nos anos

dos Estados6 e das IFMs, a estratégia passou a ser superar a

1960, quando os desafios da degradação ambiental e os limites

visão de que a questão ambiental seria um obstáculo para

do crescimento econômico foram evidenciados. Este processo

o desenvolvimento, encontrando formas de promover os

foi consolidado durante a Conferência das Nações Unidas sobre

propósitos desenvolvimentistas, como a busca por maiores

Meio Ambiente Humano, em Estocolmo em 1972. No mesmo

lucratividades dos capitais em nome da geração de emprego e

ano, o Clube de Roma, Organização Não Governamental (ONG)

renda, garantindo assim uma legitimidade para a questão.

internacional composta principalmente de representantes do

Este processo é também conhecido como modernização

setor privado e da academia, comissionou um estudo chamado

ecológica, definida por Hajer (1996) como uma resposta

Os limites do crescimento. Os autores mergulharam na velha tese

política-administrativa para a última manifestação do dilema

de Thomas Malthus sobre o perigo do crescimento populacional

ecológico, com base na suposição de que a crise ecológica pode

e na teoria da escassez dos “recursos” (entre aspas porque o uso

ser superada através da inovação tecnológica e processual, de

do termo recursos atribui uma ideia de mercado para algo não

instrumentos de mercado da colaboração e da construção do

mercantil: a natureza) naturais. As propostas foram baseadas no

consenso. As instituições políticas seriam capazes de internalizar

controle populacional e na economia de “recursos” em matéria e

preocupações ecológicas e conciliar o crescimento econômico

energia para garantir a continuidade da acumulação do capital. O

com a resolução dos problemas ambientais. Neste contexto,

debate sobre as razões pelas quais a natureza é apropriada e sobre

o meio ambiente deixa de ser um obstáculo ao crescimento,

as relações sociais de exploração que fundam tal apropriação é

passando a ser seu novo motor. É essa percepção do meio

escondido por trás da teoria da escassez (ACSELRAD, 2010).

ambiente que a crítica contestatória argumenta ser a das IFMs.

Assim, em 1984 a Comissão Mundial sobre Meio Ambiente

A crítica em torno da modernização ecológica se dá em

e Desenvolvimento, criada pelas Nações Unidas, realizou um

diversos níveis e está relacionada com o uso que é feito do

estudo sobre a degradação ambiental e as políticas ambientais

discurso ambiental, como também a prática. Esta modernização

que resultou no relatório Nosso Futuro Comum. O objetivo do

foi impulsionada por uma elite de políticos, especialistas e

estudo era propor meios de harmonizar o desenvolvimento

cientistas que impõe suas definições do problema e suas

econômico e a conservação ambiental. Esta publicação

soluções, buscando manter o interesse das elites industriais

aparece como um instrumento para a introdução de políticas

através de instrumentos políticos como as IFMs. Neste caso o

de sustentabilidade ecológica ao processo de globalização

discurso ambiental é utilizado como forma de legitimação e

econômica, tendo como conceito orientador o desenvolvimento

instrumento para garantir a continuação e o aprofundamento 39


de políticas neoliberais: tudo deve ser permitido em nome

por agências multilaterais, de apologia da parceria

do meio ambiente. Essa perspectiva adota como pressuposto

público-privada, de deslegitimação da esfera nacional

que a degradação ambiental é uma externalidade, uma falha

em favor da esfera local, de favorecimento das ações

do mercado e que, consequentemente, é preciso “internalizar

fragmentárias em detrimento da coerência articulada da

os custos ambientais”, valorar bens não econômicos, onde

ação política.

o mercado prevalece sobre o não mercantil. O processo de valorização da natureza gera uma nova fonte de renda capitalista,

A substituição da crítica contestatória pelo tecnicismo seria

seja através da redução de custos por causa dos programas

um propósito comum a organismos multilaterais, governos e

de sustentabilidade ambiental corporativa e ganhos em

empresas poluidoras. Em relatório para o Brasil, o Banco Mundial

competitividade, da elaboração, comercialização e dominação

dizia “reconhecer seu papel de catalisador” na promoção da

sobre novas tecnologias e das isenções fiscais, seja através da

participação da sociedade civil (GARRISON, 2000). Atuando de

criação do lucrativo mercado de “serviços e ativos ambientais”.

forma antecipada, podemos dizer que através da elaboração

Desse modo, a modernização ecológica seria um caso de

de políticas de salvaguardas, por exemplo, estas instituições

falsas soluções para problemas reais. Existe uma realidade mais

estariam capturando os movimentos de contestação ao modelo

profunda por trás da retórica oficial da modernização ecológica:

de desenvolvimento dominante no contexto do projeto de

a tecnocracia disfarçada que representa um obstáculo para as

“modernização ecológica”.

soluções verdadeiras. Como o tema ecológico foi incorporado

Em relação à ideia de neutralização da crítica, vale citar

pelos aparatos de poder, tornou-se um pretexto e um meio para

o trabalho realizado por Boltanski e Chiapello, na obra O

controlar mais ainda a vida e o ambiente social (ACSELRAD,

Novo Espírito do Capitalismo, em que a crítica é apresentada

2010; HAJER, 1996; LEFF, 2009).

como grande motor que dinamiza o espírito do capitalismo, fornecendo a sua justificação moral. Os autores mostram como

3.1 Salvaguardas –”modernização ecológica para a

o capitalismo utiliza-se da crítica, de algo que lhe é alheio ou até

neutralização da crítica”

hostil, para se justificar, mesmo quando o objetivo da crítica não seja estabelecer um espírito capaz de possibilitar a acumulação

A diferenciação entre a crítica reformista e a contestatória pode ser relacionada com o que Acselrad (2010) chama de “substituição

do capitalismo, e sim de reformar ou superar o sistema. Essa apropriação é realizada através de três formas:

do ambientalismo contestatário por um ecologismo de resultados, pragmático e tecnicista”, desenraizado, que ocorreu

1.

ao longo dos anos 1990. Embora este movimento não tenha sido

espírito do capitalismo e reduzir a sua eficácia enquanto

generalizado, houve uma tentativa de neutralização das lutas

justificativa. Por exemplo, no final dos anos 1960 o

ambientais por parte, principalmente, das IFMs, mas também

capitalismo estadunidense encontrou fortes tensões

por empresas poluidoras e governos, sobrevivendo aqueles com

entre o ascetismo protestante que pregava o valor do

fortes vínculos com os movimentos sociais. O autor (ibid, p.13)

trabalho e da poupança e um estilo de vida baseado no

sugere que:

gozo imediato do consumo, estimulado pelo crédito

A crítica serve para deslegitimar o “último”

e pela produção em massa. A crítica ao ascetismo

40

parte do “ecologismo desenraizado” respondeu

protestante acabou deslegitimando o espírito capitalista

favoravelmente ao discurso consensualista propugnado

até então dominante, colaborando para um processo de


transformação para a fase materialista da sociedade

mudando a forma imediata de obtenção de benefícios,

de consumo do capitalismo. Este processo teve

deixando a crítica sem saber como explicar o “novo”.

como resultado uma desmobilização dos trabalhadores

Um exemplo pode ser a economia verde, o atual

como consequência de uma mudança nas suas

argumento central dos governos e das IFMs para

expectativas e aspirações.

combater o que eles chamam de crise ecológica. Este

2.

movimento está, aparentemente, deixando alguns

Ao criticar o processo capitalista, a crítica obriga

seus porta-vozes a se justificarem em termos do bem

grupos ambientalistas sem crítica enquanto, no fundo,

comum. Assim, o capitalismo se legitima incorporando

aparece como uma nova “roupagem” para um velho

parte dos valores em nome dos quais foi criticado. Por

modo de produção e consumo. Outro exemplo é o

exemplo, depois das muitas críticas ao Consenso de

fato de que a agenda de instituições como o Banco

Washington, instituições como o Banco Mundial e o BID

Mundial e o BID no Brasil deixou de ser dominada por

adotaram o discurso da “humanização” do capitalismo,

financiamento direto aos projetos, passando a se dar

promovendo políticas setoriais, escolhendo uma parte

através da assistência técnica. Ou seja, em vez de investir

dos “pobres” a ser beneficiada, para justificar a sua

diretamente em projetos de hidrelétricas, fornecem

preocupação como social. Mais recentemente percebeu-

assistência técnica ao governo para implementá-los, se

se um processo de ambientalização destas instituições.

“esquivando” da crítica.

Ou seja, tanto o Banco Mundial quanto o BID elaboraram salvaguardas ambientais e implementaram investigações

Embora tendo como base a argumentação de que o

independentes de seus projetos. A hidrelétrica de Cana

capitalismo sempre se renova com a ajuda da crítica, o objetivo

Brava está entre os muitos casos de projetos financiados

de Boltanski e Chiapello (ibid) não é reduzir o papel da crítica ao

por estas instituições que resultam em conflito, mesmo

conceder força para o inimigo, e sim mostrar a sua importância

com a existência de salvaguardas ambientais e sociais.

e a necessidade dela de sempre recomeçar. O que os autores

Ainda neste caso, cada vez que o MAB elaborava uma

defendem é o fato de a crítica não poder nunca “cantar vitória”.

crítica ao Banco, este respondia com determinada “ação”,

Não se podem ignorar os defeitos dos novos dispositivos

seja ela uma auditoria social, seja a criação de um Fundo

criados para “atendê-la”. Neste sentido, é possível argumentar

de Desenvolvimento Regional. Embora o discurso e

que, em um primeiro momento, a criação de salvaguardas, de

algumas normas sejam modificadas, a estrutura, a lógica

mecanismos de investigação independente, de processos de

e a prática destas instituições permanecem a mesma, e a

participação e transparência foram importantes. No entanto,

crítica acaba sendo colocada a serviço do fortalecimento

não se pode perder de vista como no capitalismo, neste caso

da legitimidade delas.

em relação às IFMs, através da contínua implementação de

3.

determinado modelo de desenvolvimento, independente dos

Outro possível impacto da crítica se refere à

possibilidade de o capitalismo escapar da exigência

mecanismos e das políticas criadas, a crítica inicial se desatualiza

de reforçar suas justificativas, tornando-se assim mais

e, muitas vezes, acaba voltando contra si mesma. No entanto,

dificilmente decifrável, “embaralhando as cartas”,

a crítica é capaz de desnaturalizar os fenômenos sociais,

plantando a confusão e desarmando a crítica. Neste

mostrando inclusive que a mudança é possível, que as decisões

caso, o capitalismo responde à crítica não através da

– de construir ou não uma hidrelétrica, a escolha em torno de um

incorporação de dispositivos mais justos, mas sim

projeto de desenvolvimento, por exemplo – podem ser diferentes. 41


Assim sendo, resta à crítica contestatória seguir preservando o espaço de crítica contra o modelo de desenvolvimento e tratando de colocar a questão ambiental de tal forma que ela

governo; não é o de ocultar o conflito, mas dar-lhe visibilidade” (ACSELRAD, 2010, p. 106). Relacionado a esta análise, encontra-se o debate sobre a

seja parte estruturante da construção de um projeto político

importância da participação para a manutenção do capitalismo

contra-hegemônico.

contemporâneo. No contexto de uma reflexão (e proposta) sobre

Vale ressaltar também a discussão de Bolstanski em outra obra

o planejamento insurgente, Miraftab (2009) analisa a participação,

na qual o autor escreve sobre a necessidade da crítica. De acordo

através da inclusão, como instrumento de dominação. Neste

com ele, há neste mundo uma nova classe dominante, cada

sentido, o capitalismo neoliberal vem se utilizando das relações

vez mais heterogênea, que cria uma nova cultura internacional

com a sociedade civil para garantir estabilidade nas relações

baseada na economia e na gestão. Esta elite é responsável por

Estado-sociedade. Portanto, sugere a autora, o planejamento

operar o mundo como ele é e por relativizar as regras; regras

insurgente torna-se instrumento importante para contestar o

que quando necessário são flexibilizadas e violadas. São regras

terreno da inclusão e dominação.

a serem obedecidas apenas pelos outros, os dominados. Os

No seu artigo sobre planejamento insurgente, Miraftab (2009)

dominantes – que pertencem ao mundo das instituições

fala da necessidade de superar a dominação realizada através

financeiras, das grandes empresas e do Estado – dividem

da inclusão do capitalismo neoliberal, a tentativa de estabilizar

em comum uma visão secularizada das regras. Como afirma

as relações Estado-sociedade através da inclusão da sociedade

Boltanski (2009, p. 219), “pertencer a uma classe dominante

civil no processo de governança. O neoliberalismo é entendido

é, antes de tudo, estar convencido que pode-se transgredir a

aqui não como um projeto econômico, mas como um projeto

letra da regra, sem trair seu espírito. Mas esse gênero de crença

ideológico, um conjunto de políticas, ideologias, valores e

não vem à mente senão dos que pensam poder encarnar a

racionalidades. Por ser um projeto ideológico, o capitalismo

regra, pela boa razão que eles a fazem”. Por que, então, elaborar

neoliberal depende de legitimação e da percepção por parte da

salvaguardas sociais e ambientais? Seria porque são elaboradas

sociedade de que existe inclusão.

para serem violadas?

Diferentemente do capitalismo expansionista mercantil da era colonial, o capitalismo atual não depende mais

3.2 Canais de Participação Direta – “apropriação da crítica”

prioritariamente da força militar ou da coerção para se manter. Quando possível, o poder hegemônico é conquistado

Como parte do processo de neutralização da crítica estão

inclusão. Similar ao pensamento de Boltanski, Miraftab explica

parte do ecologismo pragmático acabou atuando diretamente

que argumentações econômicas não são suficientes para

nos espaços estatais, “prestando serviço” aos aparatos

justificar as políticas atuais. É necessário criar discursos com

burocráticos do “setor ambiental dos governos”, fornecendo

base em valores, como a liberdade e o progresso (ibid).

informação, informação técnica e mediando conflitos,

42

através do consentimento da sociedade e da percepção de

também os mecanismos de participação. Isso porque grande

A autora utiliza-se de leituras gramscianas para examinar por

colaborando para a ambientalização do setor privado e das

que instituições como o Banco Mundial (e o BID) começaram

IFMs. A crítica contestatória respondeu: “A nossa luta original

a incluir a participação nas suas agendas institucionais. A

era por um novo modelo de desenvolvimento e não por buscar

compreensão da hegemonia como relações normalizadas

soluções paliativas”, pois “não somos consultores, queremos

e da contra-hegemonia como práticas e forças capazes de

mudar a sociedade”e “nosso papel não é o de trabalhar para o

desestabilizar tais relações ajuda a entender o poder da inclusão


neoliberal. São vários os exemplos de como a participação de comunidades, movimentos e organizações em projetos de desenvolvimento de instituições, como o Banco Mundial e o BID, despolitizam a luta e ampliam o controle do Estado sobre a sociedade, permitindo a permanência do status quo através da estabilização das relações Estadosociedade; através da eliminação do conflito. No entanto, argumenta Miraftab, os movimentos também são capazes de se apropriarem das aberturas no sistema hegemônico para garantir suas ações contraVerena Glass

hegemônicas. Não são limitados ao que ela chama de invited spaces, espaços de participação criados pelas autoridades para os quais os movimentos são apenas convidados.

A produção de commodities para exportação é financiada pelas IFIs: investindo em um modelo infértil

Também são capazes de inventar espaços de participação e de

os programas do Banco Mundial, do Banco Interamericano

se reapropriarem de velhos espaços para exigir seus direitos e

de Desenvolvimento (BID), mas também de universidades

fortalecer a sua luta contra-hegemônica. Ou seja, trata-se de

como a de Harvard, Berkeley e Flórida (ACSELRAD e BEZERRA,

priorizar os espaços resultantes de mobilizações e ocupações,

2009). Como já mencionado, em 1993, o Banco Mundial criou

como ocorreu quando o Movimento dos Atingidos Por

o Painel de Inspeção com o objetivo de investigar projetos

Barragens (MAB) ocupou a sede do BID em Brasília por causa

financiados pelo Banco para determinar o cumprimento ou

de Cana Brava, em vez das consultas das IFMs que, para a crítica

não das políticas e procedimentos operacionais, incluindo

contestatória, em nada têm resultado a não ser legitimar o

salvaguardas sociais e ambientais e, em 1994, o BID criou um

ilegitimável.

mecanismo independente para “aumentar a transparência, responsabilidade institucional e efetividade” do Banco, que

3.3 Mecanismos de Resolução de Conflitos – “ação antecipada

foi substituído pelo Mecanismo Independente de Consulta e

e desjudicialização”

Investigação em 2010 (BANCO MUNDIAL, 2009; BID, 2010). Estes mecanismos vêm servindo como instrumentos de mediação

Neste contexto não é difícil compreender por que projetos de

de conflito entre o solicitante impactado pelo projeto, o governo

disseminação de tecnologias de resolução de conflitos tenham

e a empresa envolvida. Em 2011, o representante do Banco

sido implementados no continente nos anos 1990. Foram vários

Mundial, debatendo com representantes da sociedade civil sobre 43


os impactos da Copa do Mundo durante a consulta deste Banco

desequilíbrio a ser corrigido. Neste sentido, é possível

fornecendo seu know-how para o governo brasileiro em torno

compreender por que a resolução, a prevenção e a mediação

da resolução de conflitos como consequência das remoções7.

de conflitos ganharam vigência nos dias atuais. Vale lembrar a

Não é à toa que, em março deste ano, a Articulação Nacional

fala de um ex-presidente do Chile que, em 2003, declarou que

dos Comitês Populares da Copa, conjunto de organizações,

“um país sem coesão social é conflitivo. Um país conflitivo não

movimentos e militantes que vêm denunciando as violações

é competitivo. Para competir no exterior, é preciso coesão social”

de direitos decorrentes da realização de megaeventos, elaborou

(FOLHA DE S.PAULO, 2003, p. A27, apud. ACSELRAD e BEZERRA,

uma carta criticando um seminário realizando pelo Ministério

2009, p. 2). Logo, para garantir a competição é necessário banir o

da Cidades em parceria com o Banco Mundial. O convite dessas

conflito e para tanto é preciso banir também a política, considerada

instituições explicita o objetivo:

uma ameaça à construção de estratégias vencedoras. A política e a

O objetivo do workshop (Internacional sobre Deslocamentos) é buscar soluções concretas para o Brasil no enfrentamento

ação coletiva são substituídas pelo consensualismo. Banir o conflito significa banir a luta social, um meio através

dos desafios relacionados a deslocamentos involuntários, por

do qual grupos sociais constituem-se como sujeitos políticos,

meio da reunião de especialistas e formuladores de políticas

geram identidades, projetos e práticas coletivos e ação política

em âmbito nacional e internacional. Serão compartilhadas

autônoma (VAINER, 2007). E como ocorre a mediação? De

experiências e melhores práticas em formulação e

acordo com Acselrad e Bezerra (2007), os defensores dos

implementação de políticas, legislação e abordagens para

mecanismos de resolução e mediação de conflito os justificam

reassentamentos e deslocamentos involuntários, buscando

primeiro sem referência à compensação econômica, citando

relacioná-las com os desafios-chave para as autoridades

a carência de instituições, a redução de custos, a necessidade

brasileiras (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2012, p. 1).

de submeter os litígios à apreciação de experts e a necessidade

No entanto, o que significa resolver, prevenir ou mediar um

44

A perspectiva dominante percebe o conflito como um

sobre sua nova Estratégia País, afirmou que o Banco estaria

de participação. Vale lembrar que o documento do BID (1999)

conflito? São várias as perspectivas em torno de conflitos sociais

“Reassentamento Involuntário nos Projetos do BID: Princípios e

que vão desde a ideia do conflito como sinal de que algo está

Diretrizes”, elaborado para “apresentar os princípios e estratégias

errado, resultado de um desequilíbrio que precisa ser eliminado

a serem seguidas no caso de projetos de desenvolvimento

para garantir a coesão social, aos que defendem que a existência

financiados pelo Banco que resultam em relocação involuntária”

de conflito reflete a dinamicidade do sistema, sendo este capaz

(ibid, prefação), inclui, entre outras questões, a necessidade

de promover um aperfeiçoamento no sistema ou até a sua

de um painel independente de peritos para projetos com

superação através de reformas ou revoluções (VAINER, 2007). O

grande probabilidade de causar significativos impactos de

conceito de resolução de conflito, no entanto, tem como base a

reassentamento. Considera-se que os peritos agem em torno

perspectiva de que os conflitos ocorrem por falta de instituições

de um bem “maior”. Inclui também o princípio de “Assegurar

e que a paz e a harmonia deveriam provir de um processo de

Participação da Comunidade”. A auditoria Social também

despolitização dos litígios, através de táticas de negociação

menciona a necessidade de especialistas sociais e a importância

direta capazes de prover “ganhos mútuos”. Os conflitos devem

da participação.

ser prevenidos e seu tratamento tecnificado através de regras e

Essas justificativas desconsideram o debate sobre correlação

manuais (ACSELRAD e BEZERRA, 2009). Mas de onde surgiram

de forças. Desconsideram que são as leis e o combate às relações

estas propostas e quais os seus objetivos?

desiguais no exercício do direito que podem melhor defender


os interesses de grupos sociais em conflito contra empresas e

considerada um instrumento de esvaziamento da possibilidade

contra o governo. Como afirma Vainer (2007), a mediação supõe

de evidenciar o confronto entre diferentes modelos de

a existência de uma neutralidade, uma isenção de todos os

desenvolvimento. Ou seja, o MAB não luta apenas por

interesses, posições e condições de classe. Se essa neutralidade

compensação econômica, luta por uma transformação no

fosse possível, ela ainda teria de ser baseada em determinados

modelo energético e de desenvolvimento. Essa questão

valores e parâmetros, não passíveis de mediação. Usando o

não apareceu nos documentos do BID ou nos processos de

exemplo do BID, o documento mencionado também defende

negociação. Ocorre também que propostas como fechar a

que “A maneira mais justa de se resolver disputas é através

hidrelétrica, evitar a construção de outras com os mesmos

de procedimento de arbitragem independente envolvendo

impactos, banir a Tractebel de pelo menos receber financiamento

instituições e indivíduos considerados neutros por ambos os

novamente do BID ou do BNDES também são ignoradas a partir

lados”. Não são os valores do Banco que orientam os indivíduos

da realização da compensação. Na lógica do “modelo harvardiano”

que participam dessas iniciativas? O problema também ocorre

de negociação, conforme escrito por Fisher e Ury (1985), que

ao constatar-se que, quando tais mecanismos funcionam,

o próprio título do livro, Como chegar ao sim: a negociação de

seus resultados, sendo contrários aos interesses dos criadores,

acordos sem concessões, sugere, o objetivo da negociação é

são geralmente ignorados. Isso pode ser verificado com o caso

superar as resistências, a disputa, o conflito e garantir a aprovação

de Cana Brava: quando os resultados do Mici e da primeira

de empreendimentos (ACSELRAD e BEZERRA, 2009). O direito de

auditoria não foram divulgados, o Banco permitiu que a empresa

dizer não ao projeto não é considerado.

adiantasse a sua dívida para, assim, não ter nenhuma obrigação

O documento do Banco Mundial (2009) sobre o Painel de

com as normas do BID; e quando as irregularidades divulgadas

Inspeção não deixa dúvidas sobre o real objetivo da mediação

não foram corrigidas.

e negociação:

Existe ainda a justificativa com base na compensação

Quando membros da Gerência do Banco ou da Diretoria

econômica. Duas virtudes são enfatizadas neste caso. Primeira,

levantam a questão do “custo” do Painel de Inspeção em virtude

consideram a possibilidade de que todos os atores envolvidos

de demoras em projetos, basta apenas recordar os dias de

no conflito possam vencer, tendo algum tipo de compensação

Narmada, Polonoroeste, Transmigração e o empréstimo para o

(ACSELRAD e BEZERRA, 2009). Pode-se argumentar que no caso

Setor da Energia, no Brasil, para saber que o Banco não poderia

de Cana Brava, com a criação do Fundo de Desenvolvimento

reverter jamais à era anterior ao Painel. Alguns daqueles projetos

Regional, todos os atores ganharam alguma compensação. No

foram postergados por anos (bem mais longamente do que

entanto, como pode ser percebido pela fala do Movimento, a

uma investigação do Painel), devido a protestos locais, consultas

compensação não foi justa e muito menos igualitária.

públicas insuficientes, violações de políticas e direitos humanos,

A segunda virtude refere-se ao fato do ganho proveniente da possibilidade de evitar que os litígios cheguem à esfera judicial,

falha na elaboração do projeto, falta de supervisão ambiental e social, entre outros problemas (p. 117) .

o que seria indesejável (ibid). No entanto, recorrer ao Ministério Público é uma estratégia central dos movimentos envolvidos em

Considerações finais

conflitos. No caso de Cana Brava, a esfera judicial foi claramente evitada pela empresa, inclusive através do adiantamento do pagamento da sua dívida com o BID. Vale ressaltar que a compensação econômica pode ser

A questão ambiental não é uma questão nova. Há muitos anos ecologistas e intelectuais tentam chamar atenção para os impactos do modelo de desenvolvimento sobre a natureza, 45


levantando questionamentos sobre a relação sociedade

por estas instituições à toa. Não é necessário apelar para

e natureza sendo construída em nome deste modelo. No

teorias da conspiração para perceber que existe algo por trás

entanto, foi somente nos anos 1970 que ela se tornou uma

do discurso ambiental. Existe algo por trás do debate sobre

questão pública, uma questão política, sendo incorporada

salvaguardas ambientais porque, afinal, como salvaguardar

pelas instituições públicas e privadas, inclusive as financeiras.

algo que tem significados diferentes, representações materiais

Como novos fenômenos são construídos? Como velhos

e simbólicas diferenciadas e conflitantes? Como conciliar

fenômenos passam a ser concebidos de outra forma? O que

diferentes valores, princípios e estratégias de desenvolvimento?

gerou e como se deu a construção dessa “união” de todos pela

É possível fazer isso através de demandas por mais

“proteção ambiental”? É essa a questão central por trás deste

transparência, participação, controle social e melhorias

debate sobre salvaguardas ambientais.

técnicas, pela mediação e resolução de conflito, ou seja,

Se existe algo que o monitoramento de instituições financeiras (e políticas) tem nos ensinado é que nada é realizado

por reformas pontuais? Ou estaremos, desse modo, apenas legitimando mais uma forma de apropriação e neutralização da crítica e das lutas sociais por justiça e dando ao capitalismo outra justificativa moral? Isso não significa necessariamente negar essas estratégias por completo em todos os momentos de luta, mas sim problematizá-las e levantar os riscos de se focar nelas como fim ou como prioridade. O discurso das IFMs, muitas vezes, tenta camuflar a existência de diferentes projetos de sociedade. Para essas instituições, o conflito ocorre somente quando os diferentes interesses não foram negociados. Salvaguardas sociais e ambientais, além de processos de consulta, seriam suficientes para garantir o interesse de uma comunidade atingida. Seus interesses estariam salvaguardados e as denúncias em torno da violação de salvaguardas não estariam sendo realizadas porque os projetos de sociedade são distintos e sim porque algum interesse escapou da negociação. Para resolver, basta realizar uma consulta e um processo de negociação. Para tanto, ignora-se, o debate em torno da correlação de forças. A razão do mercado continua predominando e a negociação é controlada pelos dominantes. Ignora-se o fato de que os valores, princípios e projetos de

Em protesto contra a hidrelétrica de Cana Brava, os atingidos por barragens ocuparam a sede do BID em 2005 Movimento dos Atingidos por Barragens (MAB)

46

sociedade não são negociáveis. Os interesses econômicos não são mais


suficientes para justificar o capitalismo. As IFMs precisaram de

atingidas, o Banco Mundial, o BID ou o ministério público? Como

mais criatividade para ganharem legitimidade. Transparência,

poderiam os especialistas do Mici ou do Painel de Inspeção

processos de participação, consultas, mecanismos de

serem neutros? O que precisa um profissional para trabalhar

investigação independente, painéis de investigação, portal da

em uma instituição como esta se não estar de acordo com seus

transparência e necessidade de participação são alguns dos

valores e princípios?

instrumentos utilizados. Muitas vezes, atores em potenciais

Instituições Financeiras Multilaterais, como o Banco Mundial

conflitos se encontram sem muita escolha a não ser acreditar

e o BID e cada vez mais o BNDES, estão, sem dúvida, entre os

neste discurso, inclusive porque algumas das questões surgem

melhores exemplos de instituições que se apropriam da crítica

das suas próprias demandas, principalmente no que diz respeito

promovendo mudanças discursivas ou criando normas a serem

ao tema da participação. No entanto o que na maioria das vezes

violadas para garantir a legitimação. Depois de anos de críticas

acaba acontecendo é a despolitização dos conflitos, passando

aos impactos sociais e ambientais de seus projetos, criou-se o

uma ideia da possibilidade da neutralidade e do consenso.

discurso do capitalismo humano e, agora, o capitalismo verde.

Mas onde existem valores, princípios e projetos não existem

Criaram-se salvaguardas sociais e ambientais e, em alguns

neutralidade nem consenso. O objetivo de tais políticas e

casos, não financiam mais diretamente os projetos reconhecidos

instrumentos, no fundo, acaba sendo o de superar as resistências,

por gerarem conflitos, fornecem ¨ajuda¨ técnica. Na maioria

a disputa, o conflito e garantir a aprovação de empreendimentos,

dos casos, é possível verificar não somente a violação de

de determinados interesses.

salvaguardas, o uso do Painel de Inspeção ou do Mici e outros

O debate sobre a adoção de salvaguardas por instituições

instrumentos para banir o conflito, mas também como as

financeiras nos ajuda a perceber e refletir sobre tais aspectos.

IFMs incorporaram determinadas demandas dos movimentos

A participação no processo de elaboração das salvaguardas e

responsáveis pelas denúncias no plano do discurso mas que,

a sistematização das denúncias geradas com a violação delas,

na prática, pouco serviram para o fortalecimento da luta para

sem dúvida, fortaleceram a ação coletiva das organizações

além de demandas materiais pontuais nem revelaram uma

da sociedade civil envolvidas no processo e também das

mudança estrutural na atuação da instituição. Tais demandas

populações atingidas pelos projetos. Cada denúncia exigiu

não deixam de ser importantes, pois afinal os atingidos e as

uma reação da empresa, do Banco e do governo, talvez mais

atingidasprecisam se alimentar e ter um teto sobre a cabeça,

do que os processos de negociação. No entanto, apesar de

mas, como bem explica Boltanski, a luta não pode cantar vitória,

mostrar diversas irregularidades, os relatórios das IFMs nos

precisa reconhecer como o dominante pode utilizar-se desta

casos mencionados aqui neste artigo não foram utilizados para

vitória para debilitar a luta maior em torno de valores e princípios.

beneficiar os atingidos e as atingidas. Afinal, como exigir das

O campo crítico não pode perder de vista que na tentativa de

instituições algo que para elas nem é considerado um problema?

se banir o conflito está a tentativa de banir a ação autônoma de

Como negociar o interesse coletivo de populações atingidas e o

sujeitos políticos que buscam justiça, contrapondo-se às relações

interesse de uma transnacional e de uma instituição financeira?

desiguais no exercício do direito, das quais depende o atual

Daí surge, inclusive, o risco de se criar instrumentos e políticas

padrão de acumulação altamente concentrador da renda, de

para estas instituições que podem servir para evitar o processo

gênero e raça e predador da natureza e da sociedade.

judicial. Mesmo reconhecendo todas as limitações do sistema

Assim sendo, é possível argumentar que promover e

judiciário na garantia e promoção de direitos, não se pode deixar

radicalizar os conflitos significa reconhecer a sua contribuição.

de questionar quem poderia defender melhor as populações

O que teria acontecido se o MAB não tivesse realizado um 47


ficam as questões: quais são as verdadeiras possibilidades de ação? Como atuar em um contexto onde por mais que a restrição, a opressão e a repressão não sejam total, tampouco é a liberdade? Qual seria o papel de uma rede de monitoramento, denúncia e mobilização frente às instituições financeiras? A transformação do capitalismo e seu sistema de justificação transformaram também o papel dos movimentos de resistência. Talvez o desafio esteja na análise das crises como elemento de refundação da crítica, da radicalização do conflito e da ação. Dito tudo isso, tem um ponto neste debate todo que é mais Gabriel Strautman

que evidente e que talvez seja a maior contribuição do autor e da autora deste artigo como resultado da experiência na Rede Brasil. O papel das organizações e de redes como a Rede Brasil precisa ser construído a partir da sua ação nos territórios. “Sem resistência, somos apenas vítimas das situações”: conflito é constitutivo do sujeito

A avaliação do uso de instrumentos como as salvaguardas precisa ser realizada com base nas realidades, demandas e

48

acampamento na frente da barragem, diversas mobilizações

necessidades de comunidades atingidas pelas IFMs, pelo

e ocupado a sede do BID? O que teria acontecido se os

BNDES e por suas políticas e projetos. Como bem questionou

moradores de Pinheirinho não tivessem resistido bravamente

nossa companheira de luta Jutta Kill, na IX Assembleia Geral

à reintegração de posse? Pode parecer que pouco mudou, mas

da Rede Brasil, o papel de uma rede ou organização é abrir

a mensagem enviada por estas lutas aos capitalistas de plantão

o espaço político ou ocupá-lo em nome de comunidades

é que a vida deles não será facilitada, outra barragem não será

atingidas? Se for só abrir o espaço político, tudo bem, mas se

construída sem resistência, moradores legítimos não serão

for ocupar, então, de onde veio este mandato? Nem o campo

retirados de suas terras sem resistência, sem luta; mostram que

da crítica reformista nem da crítica contestatória podem ter

ainda existem sujeitos políticos coletivos lutando para romper

este mandato. Assim sendo, a apropriação das reflexões aqui

com o sistema injusto e desigual e construir projetos de uma

apresentadas para a elaboração de estratégias de luta diante das

sociedade distinta. Isso passa por rejeitar políticas e estratégias

IFMs em geral só faz sentido se for construída com os sujeitos

de prevenção, resolução e mediação de conflitos. O conflito

sociais em resistência e enfrentamento, só faz sentido se for

não pode ser resolvido, prevenido nem mediado, ele deve ser

contextualizada e territorializada. É verdade que a maioria

reconhecido, fortalecido e radicalizado.

das reflexões surgiu exatamente da experiência com estes

O conflito é também constitutivo do sujeito. Na vida da

sujeitos, mas não para por aqui. Afinal, quem somos nós para

resistência e da opressão, ele serve também para colocar a

definir o que é melhor para quem, de fato, sente e enfrenta, no

força da resistência à prova, mesmo quando a resistência não

cotidiano, na pele, a dor e a luta de ser uma atingida ou um

consegue superar a opressão. Sem resistência, somos apenas

atingido? Podemos contribuir com as nossas articulações,

vítimas das situações. Como dizia o poeta maranhense Antônio

reflexões e compreensão sobre experiências passadas, suas

Gonçalves Dias “Viver é lutar”. Isso passa pela renovação da

oportunidades, limites e riscos, mas jamais definir o que não é

crítica, por “tomar de volta aquilo que nos foi apropriado”. Mas

nossa atribuição definir.


Anexos Tabela 1 – Política de Salvaguardas do Banco Mundial

Política

Principais características

Última revisão

OP4.01 Avaliação ambiental

• as consequências ambientais potencias dos projetos deveriam ser identificadas no início do ciclo do projeto • avaliações ambientais e planos de mitigação são requeridos para projetos com impactos ambientais ou reassentamento involuntário significativos • avaliações ambientais deveriam incluir a análise de desenhos ou localizações alternativos, ou considerar a “falta de opção” • requer participação pública e o fornecimento substancial de informações

1999

OP4.04 Habitats Naturais

• proíbe financiar projetos “envolvendo a conversão significativa de habitats naturaisa menos que não haja alternativas factíveis” • requer análises de custo/benefício ambientais • requer avaliação ambiental com medidas de mitigação

2001

OP4.36 Florestamento

• proíbe financiar operações de madeireiras comerciais ou a aquisição de equipamento para o uso em florestas úmidas tropicais primárias

2002

OP4.09 Manejo de pragas

• apoia manejo ambientalmente correto de pragas, incluindo manejo integrado de pragas (mas não proíbe o uso de pesticidas altamente perigosos) • o manejo de pragas é responsabilidade do tomador do empréstimo no contexto da avaliação ambiental de um projeto

1998

OP4.12 Reassentamento involuntário

• implementado em projetos que deslocam ou removem pessoas fisicamente em consequência da perda de bens produtivos, mudanças no uso da terra ou da água • requer participação pública no planejamento do reassentamento como parte da avaliação ambiental do projeto • intenciona restaurar ou melhorar a capacidade de gerar renda dos relocalizados

2001

OP4.10 Povos indígenas

• o propósito é assegurar que os povos indígenas beneficiem-se de projetos de desenvolvimento financiado pelo Banco e evitar ou mitigar efeitos potencialmente adversos sobre eles • aplica-se a projetos que podem afetar negativamente a povos indígenas (exemplo: projetos de infraestrutura como estradas, represas, indústrias extrativas, etc.) ou quando os povos indígenas são definidos como beneficiários • requer a participação dos povos indígenas na criação de planos de desenvolvimento de povos indígenas • os problemas são frequentemente identificados em EIA-RIMAS

2005

OP4.11 Patrimônio cultural

• o propósito é dar assistência na preservação do patrimônio cultural, como sítios com grande valor arqueológico, paleontológico, histórico, religioso e cultural • política geral é procurar dar assistência na sua preservação e evitar sua destruição • desencoraja o financiamento de projetos que vão causar danos ao patrimônio

2006

OP4.37 Segurança de represas

• aplica-se a grandes represas (15 metros ou mais de altura) • requer acompanhamento por especialistas independentes em todas as etapas do ciclo dos projetos • requer preparação de planos detalhados para a construção e operação e inspeções periódicas pelo Banco • requer avaliação ambiental

2001

OP7.50 Projetos em cursos de água internacionais

• cobre cursos de água que sejam fronteiras entre dois ou mais Estados, assim como qualquer baía, golfo, estreito ou canais fronteiriços a dois ou mais Estados • aplica-se a projetos de represas, de irrigação, controle de enchentes, navegação, águas e esgotos, e industriais • requer notificação, acordos entre Estados, mapas detalhados, pesquisas sobre os recursos hídricos e estudos de viabilidade

2001

OP7.60 Projetos em áreas em disputa

• aplica-se a projetos onde existem disputas territoriais • permite ao Banco continuar com um projeto se os governos concordarem que “sujeito à resolução da disputa, o projeto proposto para o país A poderá continuar, sem prejuízo para as pretensões do país B” • requer imediata identificação de disputas territoriais e descrições em toda documentação pertinente do Banco

2001

49


Tabela 2 – Padrões de Desempenho sobre Sustentabilidade Socioambiental do IFC Política

Principais objetivos

Última revisão

PS1: Sistemas de gestão e avaliação socioambiental

• Busca identificar e avaliar os riscos ambientais e sociais e os impactos do projeto; • Adota uma hierarquia de mitigação para antecipar e evitar ou, quando a prevenção não é possível, minimizar e, onde os impactos residuais continuam, compensar os riscos e impactos para os trabalhadores, as comunidades afetadas e o meio ambiente; • Busca promover a melhoria do desempenho ambiental e social dos clientes através do uso efetivo dos sistemas de gestão; • Busca garantir que as reivindicações das comunidades afetadas e de outras partes interessadas sejam respondidas e gerenciadas apropriadamente; • Busca promover e proporcionar meios para o engajamento adequado das comunidades afetadas durante o ciclo de projeto e garantir que as informações relevantes, do ponto de vista ambiental e social, sejam divulgadas e disseminadas.

2006

PS2: Condições de emprego e trabalho

• Busca promover o tratamento justo, não discriminatório e com igualdade de oportunidades para os trabalhadores; • Busca estabelecer, manter e melhorar a relação trabalhador-gestor; • Busca promover o cumprimento de leis nacional de emprego e direitos trabalhistas; • Busca proteger os trabalhadores, incluindo as categorias de trabalhadores vulneráveis, como crianças, trabalhadores migrantes, trabalhadores terceirizados, abrangendo os trabalhadores da cadeia de fornecimento do cliente; • Busca promover condições seguras e salubres de trabalho e a saúde dos trabalhadores; • Busca evitar o uso de trabalho forçado.

2006

PS3: Prevenção e redução da poluição

• Busca evitar ou minimizar impactos negativos na saúde humana e ao meio ambiente por evitar ou minimizar a poluição proveniente de atividades do projeto; • Busca promover o uso sustentável dos recursos, incluindo energia e água; • Busca reduzir as emissões de GEE relacionadas ao projeto.

2006

PS4: Saúde e segurança da comunidade

• Busca antecipar e evitar impactos adversos sobre a saúde e a segurança da comunidade afetada durante a vida do projeto, sejam de circunstâncias de rotina e não rotineiras; • Busca assegurar que a salvaguarda do pessoal e dos bens seja realizada de acordo com os respectivos princípios de direitos humanos e de forma a evitar ou minimizar os riscos para as comunidades afetadas.

2006

• Busca evitar e, quando a prevenção não é possível, minimizar o deslocamento ao explorar alternativas ao desenho do projeto; • Busca evitar o despejo forçado; • Busca antecipar e evitar ou, quando a prevenção não é possível, minimizar os impactos sociais e econômicos da aquisição de terras ou restrições no uso da terra por (i) proporcionar uma compensação pela perda de bens ao custo de reposição e (ii) garantir que as atividades de reassentamento sejam implementadas com a divulgação adequada de informação, consulta e participação informada das pessoas afetadas; • Busca melhorar ou restaurar as condições de vida e padrões de vida das pessoas deslocadas; • Busca melhorar as condições de vida entre as pessoas fisicamente deslocadas através da provisão de moradia adequada e com segurança da posse em locais de reassentamento.

2006

• Busca proteger e conservar a biodiversidade; • Busca manter os benefícios dos serviços do ecossistema; • Busca promover a gestão sustentável dos recursos naturais vivos através da adoção de práticas que integram as necessidades de conservação e prioridades de desenvolvimento.

2006

• Busca garantir que o processo de desenvolvimento favoreça o pleno respeito pelos direitos humanos, dignidade, aspirações, cultura e seja baseado em recursos naturais e meios de subsistência dos povos indígenas; • Busca antecipar e evitar os impactos negativos dos projetos sobre as comunidades dos povos indígenas ou, quando a prevenção não é possível, minimizar e/ou compensar tais impactos; • Busca promover benefícios de desenvolvimento sustentável e oportunidades para os povos indígenas de maneira culturalmente apropriada; • Busca estabelecer e manter um relacionamento contínuo com base em consulta informada e participação com os povos indígenas afetados por um projeto durante todo o ciclo do projeto; • Busca garantir o consentimento livre, prévio e informado das comunidades indígenas afetadas, quando as circunstâncias descritas neste Padrão de Desempenho estiverem presentes; • Busca respeitar e preservar a cultura, o conhecimento e as práticas dos povos indígenas.

2006

• Busca proteger o patrimônio cultural dos impactos adversos das atividades do projeto e apoiar a sua preservação; • Busca promover a partilha equitativa dos benefícios provenientes do uso do patrimônio cultural.

2006

PS5: Aquisição de terra e reassentamento involuntário

PS6: Conservação da biodiversidade e gestão sustentável de recursos naturais

PS7: Povos indígenas

PS8: Patrimônio cultural

50


* Fabrina Furtado e Gabriel Strautman são economistas e foram secretários executivos da Rede Brasil sobre Instituições Financeiras Multilaterais entre os períodos 2005-2008 e 2008-2012, respectivamente.

1 Este recorde foi novamente superado em 2010, quando o BNDES desembolsou R$ 168,4 bilhões; só a Petrobras recebeu um empréstimo de R$ 25 bilhões nesse ano. Em 2011, o volume de desembolso do Banco caiu para R$ 139,7 bilhões, uma redução de 17% justificada como esforço do governo para conter a pressão inflacionária na economia. 2 Tradução livre da expressão original do idioma inglês “do no harm”. 3 Após várias mobilizações no local do projeto e a instalação de um acampamento contínuo em frente ao portão da barragem, um confronto entre a Polícia Militar de Goiás e os agricultores, resultando na prisão de lideranças do Movimento dos Atingidos por Barragens (MAB) e no ferimento de várias pessoas, no dia 31 de maio de 2005, 300 agricultores atingidos pelas barragens de Cana Brava e Mesa da Serra ocuparam a sede do BID em Brasília. Os agricultores exigiram uma solução para o impasse em torno das 946 famílias expulsas no processo de construção da obra. A partir da ocupação, o Banco iniciou um diálogo com as prefeituras dos municípios atingidos pela barragem para identificar áreas com potencial econômico e social na região, e com o governo federal e a Tractebel-Suez para a criação de um fundo de desenvolvimento. O Fundo de Desenvolvimento Regional Serra da Mesa/Cana Brava previa um amparo de R$ 5 milhões para a implantação de programas e projetos para garantir a sobrevivência econômica das famílias de seis cidades que perderam suas casas após a construção das duas usinas hidrelétricas e que não foram enquadradas em auditorias como aptas a receber a indenização. Para Gilberto Cervinski, da coordenação do MAB, os R$ 4,5 milhões não serão suficientes para resolver a situação das famílias: “Deveria haver um programa de moradia, de instalação de luz. Este valor corresponde ao faturamento de quatro ou cinco dias de uma empresa só” (AGÊNCIA BRASIL, 2006). A última informação recebida do Movimento indicava que grande parte dos recursos estava sendo usada para atividades que desrespeitavam a história, tradição e costumes dos agricultores. 4 Ver www.dams.org 5 Ver http://www.worldbank.org/oed/extractive_industries/

Bibliografia   ACSELRAD, H. A constitucionalização do meio ambiente e a ambientalização truncada do Estado brasileiro. In OLIVEN, R.; RIDENTI, G; BRANDÌO, G. (Org.). A Constituição de 1988 na vida brasileira. São Paulo: Hucitec/ANPOCS, 2008. p. 225-248. ACSERLAD, H. Ambientalização das lutas sociais – o caso do movimento por justiça ambiental. Estudos Avançados. vol. 24 n. 68, São Paulo, 2010. ACSELRAD, H.; BEZERRA, Gustavo das Neves. Inserção econômica internacional e “resolução negociada” de conflitos ambientais na América Latina. Quito, 2007. Disponível em: http://www. observaconflitos.ippur.ufrj.br. Acesso em 10 de outubro de 2011. AGÊNCIA Brasil. Fundo será criado para ajudar regiões afetadas por barragens de Cana Brava e Serra da Mesa. Brasília, 10 de fevereiro de 2006. CARTA MAIOR. Banco Mundial “se livra” de responsabilidade sobre Aracruz. 16 de março de 2006. Disponível em: http://www.cartamaior.com.br/templates/materiaImprimir.cfm?materia_id=10279. Acesso em: março de 2012. Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). O mecanismo independente de consulta e investigação. 2010. Disponível em: http://www.iadb.org/es/mici/acerca-del-mici-que-es-el-mici,1752. html. Acesso em: 23 de janeiro de 2012. _____. Reassentamento involuntário nos projetos do BID: princípios e diretrizes, 1999. _____. BID finaliza auditoria social do projeto hidrelétrico de Cana Brava no Brasil. 2004a. Disponível em: http://www.iadb.org/pt/noticias/comunicados-de-imprensa/2004-05-25/bid-finaliza-auditoriasocial-do-projeto-hidreletrico-de-cana-brava-no-brasil,127.html. Acesso em: 23 de janeiro de 2010. _____. Relatório final da Auditoria Social – Plano de Reassentamento da Usina Hidrelétrica de Cana Brava, 2004. _____. O mecanismo independente de consulta e investigação. 2010. Disponível em: http://www.iadb. org/es/mici/acerca-del-mici-que-es-el-mici,1752.html. Acesso em: 23 de janeiro de 2012. BANCO MUNDIAL. Responsabilização do Banco Mundial. O Painel de Inspeção aos 15 anos. Banco Mundial, 2009. BOLTANSKI, Luc; CHIAPELLO, Ève. O novo espírito do capitalismo. São Paulo: Martins Fontes, 2009. BOLTANSKI, Luc. De la critique. Précis de sociologie de l’émancipation. Paris: Gallimard, 2009. FISCHER, Roger. Como chegar ao sim: a negociação de acordos sem concessões. Rio de Janeiro: Imago, 1985. GREENPEACE. A farra do boi na Amazônia. 2009. Disponível em: www.greenpeace.org.br/gado/ farra_boi.kmz. Acesso em: janeiro de 2011.

6 O que Acselrad (2008) caracteriza como processo truncado por ter sido ao longo do tempo interrompido, incompleto ou impedido de ser levado a cabo.

HAJER, Maarten A. Ecological Modernization as Cultural Politics. In LASH, Scott; SZERSZYNSKI, Bronislaw; WYNNE, Brian (Ed.). Risk, Environment & Modernity: Towards a New Ecology. Londres: Thousand Oak/Nova Delhi: Sage Publications, 1996.

7 A fala do representante do Banco Mundial foi captada como resultado da participação na consulta do Banco Mundial em 2010.

_____; VERSTEEG, Wytske. A Decade of Discourse Analysis of Environmental Achievements, Challenges, Perspectives. Journal of Environmental Policy & Planning. Vol. 7, n. 3. Setembro de 2005. p. 175-184. HERBERTSON, Kirk. What is the Future of the World Bank Group’s Environmental and Social Safeguards? Disponível em: http://www.wri.org/stories/2010/01/what-future-world-bank-groupsenvironmental-and-social-safeguards. Acesso em: 5 de janeiro de 2012.

51


Verena Glass

MAB. Atingidos por barragens ocupam BID. 1 de junho de 2005. Disponível em: http://www.midiaindependente.org/pt/ blue/2005/06/318125.shtml. Acesso em: 23 de janeiro de 2012.

MIRAFTAB, Faranak. Insurgent Planning: situating radical planning in the Global South. Planning Theory, 2009; 8, 32-50. REDE BRASIL SOBRE INSTITUIÇÕES FINANCEIRAS MULTILATERAIS. Banco Mundial, Participação, Transparência e Responsabilização: a experiência brasileira com o Painel de Inspeção. Flávia Barros (Org.). Brasília, 2001. _____. Carta ao BID sobre a Hidrelétrica de Cana Brava. Brasília, 2005. _____. Novo empréstimo exibe múltiplos tentáculos do Banco Mundial. Informe RB n. 03/2004. 20 de fevereiro de 2004. Repórter Brasil. O BNDES e sua política ambiental: uma crítica sob a perspectiva da sociedade civil organizada. Disponível em: www.reporterbrasil.org.br. Acesso em: fevereiro de 2011. VAINER, Carlos. Palestra no Seminário Nacional de Prevenção e Mediação de Conflitos Fundiários Urbanos. Salvador, 2007. Disponível em: http://www.observaconflitos.ippur.ufrj.br/novo/ analises/TextoVainer.pdf. Acesso em : 13 de outubro de 2011.

52


53


O Banco Mundial influencia a formulação das políticas públicas de meio ambiente no Brasil: avanço da devastação

54


Banco Mundial: um exemplo para o BNDES? Lucia Ortiz*

U

m breve olhar sobre a atuação de duas influentes

que busca o controle social para o redirecionamento do modelo

instituições financeiras no Brasil, hoje, mostra-se

de desenvolvimento promovido pelo Banco e pelo Estado

bastante revelador do modelo de sociedade que elas

brasileiro, em um contexto de flexibilização das leis ambientais.

defendem e definem. Por um lado, o Banco Mundial convoca a sociedade civil para reavaliar, de modo protocolar, a sua

políticas e operacionais do Empréstimo de Assistência Técnica

política de salvaguardas sociais e ambientais, ao mesmo

e do Empréstimo de Ajuste Estrutural (TAL/SAL, sigla em inglês

tempo que formaliza um empréstimo de assistência técnica

para Technical Assistance Loan/Structural Adjustment Loan),

para alterar o marco regulatório de energia e mineração

financiados pelo Banco Mundial com o propósito de cooperar

no país. Por outro, o BNDES, ao passo que se consolida em

na “melhoria” das políticas de gestão ambiental do Ministério

nível regional como instituição financeira pública mais

do Meio Ambiente (MMA). Ambos precedem o Empréstimo

relevante que o Banco Mundial e o Banco Interamericano de

Programático de Política para o Desenvolvimento em Gestão

Desenvolvimento (BID) juntos, se projeta e às corporações

Ambiental Sustentável Brasileira (SEM DPL, sigla em inglês),

brasileiras no cenário internacional e anuncia sua nova

aprovado em março de 2009, no valor de US$ 1,3 bilhão para o

política socioambiental como uma resposta às condicionantes

SEM DPL I e US$ 700 milhões para o SEM DPL II, sendo um dos

estabelecidas por um empréstimo do próprio Banco Mundial.

maiores empréstimos do Banco Mundial já concedidos ao Brasil.

Neste contexto, cabe perguntar: quais as lições relevantes

Desrespeitando a soberania brasileira, mais uma vez, o Banco

a serem aprendidas pelo BNDES com o Banco Mundial

Mundial impôs como uma das condicionantes deste empréstimo

no sentido de salvaguardar a justiça social e ambiental da

que o BNDES desenvolva a sua Política Socioambiental, além

aplicação do modelo de desenvolvimento que promovem

do “aperfeiçoamento” do processo de licenciamento com o

estas instituições financeiras?

propósito de reduzir os índices de judicialização das licenças

Este artigo recupera e avalia a influência recente do Banco Mundial, através de empréstimos, estudos e cooperação técnica,

Daniel Beltrá/Greenpeace

Neste sentido, o texto traz uma avaliação das implicações

ambientais dos megaprojetos de geração de energia no país. Este artigo também faz um alerta sobre o significado do

na formulação das políticas públicas na área de meio ambiente

empréstimo SEM DPL outorgar ao BNDES um papel orientador

no Brasil, bem como a reprodução deste modelo e receituário

e financiador de políticas de gestão ambiental aos órgãos

pelo BNDES. Seu intuito é explorar argumentos que compõem

ambientais federal e estaduais, para além da formulação de suas

a crítica à política socioambiental do BNDES, assim como

próprias políticas operacionais.

questionar a proposição e incorporação de salvaguardas e mecanismos de verificação como parte de uma estratégia política

Na área da política de clima, contemplada de forma central pelo SEM DPL e capitalizada pelo BNDES, são analisados os impactos 55


da atuação do Banco Mundial sobre as políticas de mercados

já recebiam a roupagem do “desenvolvimento sustentável”,

climáticos e eixos setoriais da Política Nacional sobre Mudança

e as políticas de endividamento do Banco Mundial e do FMI,

do Clima (PNMC). O enfoque é dado ao Plano Agricultura

associadas às receitas e condicionantes que impunham a

(que, na verdade, trata-se do Agronegócio) de Baixo Carbono

liberalização do comércio e dos serviços e a desregulamentação

(Plano ABC) e às contradições do modelo da economia verde,

do Estado. A sociedade civil internacional também se atentava,

impulsionado pelo BNDES que, agora, atua como gestor dos

naquele momento, para a utilização de recursos públicos para

novos fundos ambientais e de clima, vis-à-vis o conjunto

efetivar privatizações e fusões, abrindo o campo de atuação

dos impactos socioambientais promovidos pela carteira de

das corporações multinacionais (no caso do Brasil, recursos

operações do Banco.

provenientes do próprio BNDES). Já nos primeiros anos 2000, a relevância política e econômica

IFMs: mais do que financiar projetos, implementar ideologias

dos bancos multilaterais passou a ser ofuscada pelas instituições financeiras públicas dos países emergentes, como o BNDES

Instituições financeiras, como o Banco Mundial e o BNDES, têm um papel que vai além do empréstimo e da geração de

de poder que se consolidam cada vez mais como decisivos

dívidas para implementar projetos de “desenvolvimento” ou da

e orientadores da economia global. Dois exemplos destes

criação de novos produtos, fundos e mercados, que interessam a

espaços são o G8 (grupo formado pelos, então, sete países mais

qualquer banco.

industrializados e desenvolvidos economicamente do mundo -

As chamadas instituições de Bretton Woods, o Banco Mundial

Estados Unidos, Japão, Alemanha, Reino Unido, França, Itália e

e o Fundo Monetário Internacional (FMI), foram criadas no

Canadá - mais a Rússia) e o G20 (grupo que reúne as 19 maiores

pós-guerra com o compromisso de atenderem às demandas

economias do mundo mais a União Europeia). Em um mundo

de reconstrução e desenvolvimento. Este último é um termo

multipolar, estas instituições financeiras passam a subordinar-se

carregado de ideologias cunhadas para justificar a polarização

aos novos blocos de poder internacionais e suas corporações,

econômica da ordem mundial daquela época e dar forma a

menos do que representar Estados “sombra” tão diretamente

uma visão de futuro a ser perseguida, vinculada ao progresso e

vinculados ao seu maior acionista, os Estados Unidos.

ao crescimento econômico, e que, atualmente, é cada vez mais questionada como intangível, injusta e insustentável. A partir dos anos 1980, impactos diretos relacionados a

A partir da crise financeira de 2008, o Banco Mundial e o FMI voltaram a se capitalizar e assumir o status de agentes reguladores, retomando seus papéis políticos na economia,

megaprojetos financiados pelas Instituições Financeiras

a serviço dos interesses dos grandes Estados-corporações,

Multilaterais (IFMs) nos chamados países em desenvolvimento,

inclusive os emergentes como o Brasil. Neste ínterim, tanto

decididos e implementados à revelia das populações locais, como

o Banco Mundial como o BID desenvolviam estratégias e

obras de irrigação e hidrelétricas, começaram a ser questionados

discursos para legitimarem-se como fornecedores de soluções-

publicamente e atingiram repercussão internacional.

empréstimos e gestores de novos recursos, negociados em

Na década seguinte, o movimento antiglobalização

56

no Brasil, e outras privadas, assim como por espaços globais

nível multilateral em resposta à consolidação da crise climática.

multissetorial juntamente com o Jubileu Sul, articulação que

Aproveitando-se da preocupação crescente da sociedade com

tem como um de seus temas principais o cancelamento das

este tema, estas instituições fomentaram novas lógicas de pensar

dívidas dos países do Sul Global, passaram a incidir e denunciar

e criaram oportunidades para os fluxos de capital financeiro,

os projetos destas instituições financeiras, inclusive os que

ainda que investindo massivamente no mesmo modelo fóssil


de desenvolvimento. Também os setores privados dos bancos

direitos de participação e controle social sobre as instituições

multilaterais, como o Departamento de Setor Privado (PRI, sigla

financeiras públicas, assim como sobre os seus projetos

em inglês), do BID, e a Corporação Financeira Internacional

políticos de desenvolvimento.

(IFC, sigla em inglês), do Banco Mundial, e os bancos públicos nacionais, como o BNDES, passaram por uma recapitalização a

Rede Brasil: pioneirismo na denúncia sobre o projeto

partir da abertura de novos ambientes de investimento.

político das IFMs

Os novos mercados ambientais, deflagrados junto com a crise climática e ambiental, e a tentativa de consensualização de um

Durante décadas, as Instituições Financeiras Multilaterais

marco político global com a promoção da economia verde,

(IFMs) definiram estratégias para os países sem que a sociedade

como via de solução e reinvenção do capitalismo financeiro,

civil nem os Parlamentos tomassem ciência de seus conteúdos.

contaram com a expertise técnica e política do Banco Mundial.

No caso do Brasil, eram documentos restritos aos bancos e aos

A partir da elaboração de arcabouços lógico, político e legal, este

ministérios da Fazenda e do Planejamento. A Rede Brasil, desde

Banco impulsionou, no Brasil, os mercados climáticos na política

a sua fundação em 1995, analisa e disponibiliza o conteúdo dos

nacional de clima, o ajuste estrutural das políticas do MMA e a

documentos de estratégia, as políticas e os projetos setoriais do

operação-piloto de fundos e programas de negócios ambientais

Banco Mundial e de outras instituições financeiras.

no BNDES. Um exemplo dessa estratégia foram as doações de cooperação

Em 1997, a Rede Brasil, através da atuação junto ao Congresso Nacional, teve acesso e divulgou pela primeira vez, e em

técnica do BID para que diversos países da América Latina

português, a Estratégia de Assistência ao País (CAS, sigla

implementassem políticas de cotas mandatórias de uso de

em inglês para Country Assistance Strategy). Considerado

agrocombustíveis, seguidas de empréstimos do PRI e do IFC

um documento secreto pelo Banco Mundial, ele explicitava

para grandes corporações para a produção de etanol e biodiesel.

as intenções da “abertura econômica aos investimentos

Mais explícitos são os estudos do Banco Mundial sobre a

internacionais”, que, de acordo com a agenda neoliberal,

Agricultura de Baixo Carbono (ABC) - adotados como base do

significava privatizações e desregulamentação, contidas

plano setorial da Política Nacional sobre Mudança do Clima, que

na forma de condicionalidades aos empréstimos ao país. A

envolve o BNDES no gerenciamento de parte dos empréstimos

iniciativa sinalizou que, a partir daquele momento, as políticas

- e os diversos fundos-piloto de REDD e mercados de carbono

e ações do Banco estariam na mira das organizações da

implementados pelo Banco Mundial, cuja lógica e modelo se

sociedade civil. Esse fato gerou a abertura de um diálogo do

reproduzem nos chamados fundos verdes do BNDES, como

Banco Mundial (e, posteriormente, do BID) com a sociedade

se verá adiante.

civil sobre suas políticas. Desde então, outros documentos

Portanto, pelo papel definidor de políticas e do modelo de

dos bancos que são de interesse da sociedade brasileira

desenvolvimento que as instituições financeiras públicas,

passaram a ser analisados pela Rede Brasil, possibilitando a

como o BNDES, desempenham, a sociedade organizada exige

organizações e movimentos sociais uma maior qualificação

que sejam salvaguardadas as condições de transparência e

para fazer resistência, intervenção e denúncias sobre os

controle social para além das suas políticas de empréstimos

impactos das políticas e dos projetos dessas instituições sobre o

e desembolsos para a implementação de projetos de

desenvolvimento humano das populações.

infraestrutura, exportação ou mesmo conservação ambiental. A demanda, antes de tudo ao Estado, é pela garantia dos

Alguns documentos analisados pela Rede Brasil que escrutinam as estratégias políticas das IFMs para o país são: 57


Estratégia de Assistência ao País 2000-2003, A Experiência

TAL/SAL: O pioneirismo do Banco Mundial no ajuste das

Brasileira com o Painel de Inspeção do Banco Mundial,

políticas públicas para o meio ambiente

Impactos Negativos da Política de Reforma Agrária de Mercado do Banco Mundial, Estratégia de Assistência ao País 2003-

de Política para o Desenvolvimento como uma forma de

Brasil, aprovado em 2004, o já mencionado Empréstimo de

condicionalidade “mais suave e gentil”, de modo a substituir

Assistência Técnica/Empréstimo de Ajuste Estrutural (TAL/

os empréstimos de ajuste que tinham se tornado alvo da

SAL) e a Estratégia de Parceria com o Brasil 2008-2011 .

desaprovação pública nos anos 19903.

1

Além do acompanhamento de projetos financiados

Durante o primeiro mandato do governo Lula, o Empréstimo

pelos bancos públicos, a Rede Brasil apoia a resistência

de Assistência Técnica/Empréstimo de Ajuste Estrutural (TAL/

nos territórios e, por vezes, incide diretamente sobre os

SAL) apoiou uma tentativa de eficientização e de choque de

empréstimos através do uso dos mecanismos formais de

gestão do MMA. No entanto, uma avaliação de seus resultados e

informação e monitoramento das IFMs, como os painéis de

impactos nunca foi debatida publicamente.

inspeção. Sua trajetória política é, portanto, historicamente

“Incluir a sustentabilidade ambiental na formulação,

contra-hegemônica e focada no questionamento e

desenvolvimento e implementação das políticas do governo

enfrentamento das IFMs. Desse modo, a Rede Brasil não pode

federal” foi, segundo o MMA, o objetivo formal da Reforma

ser capturada ou neutralizada pelas estratégias de diálogos,

Programática da Sustentabilidade Ambiental (SAL Ambiental)4. O

participação e resolução de conflitos construídas ao longo

programa de empréstimos junto ao Banco Mundial teve como

dos anos pelo Banco Mundial, e por outras instituições

finalidade fortalecer o Sistema Nacional do Meio Ambiente

financeiras, em resposta às críticas sociais à sua atuação.

(Sisnama) e incluir a dimensão ambiental nos setores de energia,

A Rede Brasil se propõe a colocar em xeque as políticas e

saneamento, desenvolvimento agrário e turismo, entre outros.

mecanismos das IFMs e formular, com base no aprendizado

Para dar apoio a este programa foi idealizado o Projeto

e nas demandas das populações atingidas, mecanismos que

de Assistência Técnica para a Agenda da Sustentabilidade

garantam justiça na correlação de forças nos processos de

Ambiental, mais conhecido como TAL Ambiental. Coordenado

negociação; de modo geral, estes mecanismos não foram

pelo MMA, este projeto teve como objetivo apoiar a realização

internalizados por estas instituições.

de estudos, diagnósticos, análises e capacitações necessárias

Ao mesmo tempo, a Rede não perde de vista o seu propósito de construção de conhecimento e de enfrentamento crítico à atuação dos bancos nas distintas fases de implementação do

58

Desde 2004, o Banco Mundial introduziu os Empréstimos

2007, o empréstimo de ajuste do Banco Mundial para o

à consolidação e ao avanço das políticas públicas de desenvolvimento sustentável. No período da sua implementação, o MMA sofreu uma

modelo neoliberal e, consequentemente, aos seus impactos

profunda reestruturação. O Instituto Brasileiro do Meio Ambiente

sobre os territórios e sobre as populações. É com esta mesma

e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama) foi separado em

perspectiva que vem, desde 2010, desenvolvendo uma análise

duas entidades: uma voltada somente para o licenciamento

crítica sobre o processo de financeirização da natureza a partir

ambiental, cujo indicador de eficiência passou a ser a velocidade

do desenvolvimento de novos marcos para as políticas de

e o número de liberações de licenças ambientais; e a outra,

gestão ambiental sendo implementados no Brasil, em estreita

chamada de Instituto Chico Mendes de Conservação da

correlação com empréstimos e cooperação entre o Banco

Biodiversidade (ICMBio), foi direcionada para o gerenciamento

Mundial e o BNDES2.

de áreas de proteção ambiental e florestas.


Como consequência, ao enfrentar cortes salariais e demissões,

Desenvolvimento Sustentável (Fboms), através do seu Grupo de

os funcionários do Ibama entraram em greve em 2007 e a

Trabalho (GT) Energia. Cerca de cinquenta organizações de todo

agência empregou consultores para responsabilizarem-se pelo

o Brasil encararam o desafio pragmático de influenciar, a partir

licenciamento de grandes e polêmicas obras em tramitação,

dos seus conhecimentos técnicos e políticos, os procedimentos

como a do Complexo Hidrelétrico do Rio Madeira.

do licenciamento ambiental.

Nesse cenário, a pressão do governo para que o Ibama liberasse

O acordo aprofundou, no âmbito da sociedade civil, o debate

o licenciamento deste projeto foi impulsionada por um estudo

propositivo sobre os procedimentos nacionais e internacionais

financiado por outro empréstimo de assistência técnica do

de licenciamento e planejamento, com enfoque nas obras

Banco Mundial, dessa vez ao Ministério de Minas e Energia

previstas para o setor energético9. Este processo resultou em uma

(MME), através do Empréstimo de Assistência Técnica para o

série de estudos, documentos e recomendações, cujo conjunto

Setor Energético (Estal, sigla em inglês). Através da contratação

considera as avaliações de escopo e alternativas de projetos a

de um consultor indiano foi emitido um diligente e providencial

partir das realidades e potencialidades locais e, sobretudo, das

parecer técnico, referente à dinâmica dos sedimentos do Rio

demandas regionais de desenvolvimento a partir da perspectiva

Madeira, que foi capaz de eliminar uma das barreiras centrais

das populações, e não dos bancos ou das corporações.

apontadas pelos técnicos nacionais para o licenciamento. Pago,

O resultado deste exercício se aproxima do instrumento,

portanto, pelo Banco Mundial, o consultor fez um parecer após

posteriormente desenvolvido pela Rede Brasileira de Justiça

apenas dois dias de trabalho de campo que resolveu as últimas

Ambiental, conhecido como Avaliação de Equidade Ambiental10.

pendências técnicas e permitiu a concessão de uma inédita “licença parcial” para o projeto . 5 6

A Rede Brasil questionou a participação do Banco Mundial

No entanto, as recomendações feitas por este conjunto da sociedade civil nunca foram incorporadas pelo MMA. Paralelamente, este ministério contava também com o

neste episódio7 e participou também de algumas etapas de

apoio da Associação das Indústrias de Base do Brasil (ABDIB)

monitoramento do empréstimo TAL/SAL, comparecendo a

para aprimorar o licenciamento ambiental. Os resultados

reuniões no MMA8. A maior preocupação levada pela Rede

desta parceria estabelecida com o setor industrial foram

nestas ocasiões era justamente o fato de que as políticas de

visivelmente mais eficazes ao serem incorporados nas práticas e

salvaguarda, informação e transparência desenvolvidas pelo

procedimentos para uma maior agilidade do licenciamento.

Banco Mundial não se aplicavam a estas modalidades de

Ainda que calcado no discurso propagado de que todos os

empréstimos. O monitoramento, a rastreabilidade e a avaliação

setores - governo, corporações e sociedade - devem unir-se

dos impactos e resultados dos empréstimos de ajuste ou

pela proteção ambiental e no consensualismo promovido por

cooperação técnica, vis-à-vis seus objetivos e as políticas do

instituições como o Banco Mundial, este episódio explicitou

próprio Banco Mundial, eram confundidos com a aplicação

que a desigual correlação de forças e os inconciliáveis

do orçamento e dos programas de governo, por vezes sem

interesses e visões de classes impossibilitam um processo real

seguimento adequado pelos ministérios e, em especial, pela

de participação da sociedade organizada no desenvolvimento

própria sociedade civil junto ao MMA.

de políticas públicas.

Por outro lado, o empréstimo TAL/SAL resultou no

O acordo de cooperação técnica foi rompido pelo GT Energia

desenvolvimento de um acordo de cooperação técnica inédito,

do Fboms no início de 2007 devido ao “não alcance” dos

firmado em junho de 2005 entre o MMA e o Fórum Brasileiro

objetivos, seja no âmbito da implementação das propostas

de ONGs e Movimentos Sociais para o Meio Ambiente e

de procedimentos para o licenciamento, seja na realização 59


de atividades de capacitação popular e jurídica sobre o tema.

Dilma Rousseff, em 8 de dezembro de 2011, da Lei Complementar

Politicamente, foi concomitante a mais uma derrota política do

n° 140, que regulamenta o artigo 23 da Constituição Federal

MMA, diante de um governo desenvolvimentista que anunciava,

e define as atribuições da União, estados e municípios na

goela abaixo da sociedade e do próprio ministério, o início da

proteção do meio ambiente, incluindo as competências para

construção da UHE de Santo Antônio, no Rio Madeira, em 2008.

emitir licenças ambientais e gerir o uso da fauna e da flora

A pressão do Banco Mundial em “aprimorar o licenciamento

com o processo centralizado que existia até então, dividindo

flexibilizar a legislação ambiental e reduzir os índices de conflitos

essas atribuições e competências entre estados e municípios,

e judicialização de grandes obras de infraestrutura. O estudo

ficando a maioria dos processos de licenciamento ambiental sob

Licenciamento Ambiental de Empreendimentos Hidrelétricos no

responsabilidade dos municípios.

Brasil: Uma Contribuição para o Debate, publicado em março

2 - “A adoção de mecanismos de resolução de conflitos

de 2008 pelo próprio Banco Mundial, por exemplo, teve um

para o processo de licenciamento, especialmente para

considerável impacto e foi muito bem recebido pelo MME11.

grandes projetos, de modo a minimizar a transferência

Segundo Guilherme Carvalho, então membro da Coordenação

para o Judiciário de várias questões que deveriam ser

Nacional da Rede Brasil, neste estudo “os bancos multilaterais

resolvidas dentro do escopo do processo administrativo de

demonstram preocupação quanto à capacidade do Ministério

licenciamento ambiental”.

Público de criar embaraços aos empreendimentos considerados

Estratégia já comentada no artigo anterior, de Fabrina Furtado e

fundamentais pelas IFMs aos seus portfólios e às estratégias

Gabriel Strautman, em que se propõe a substituição do estado

dessas instituições para o país” .

de direito por consultas e encontros com desigual correlação de

12

Nesta publicação, o Banco Mundial questiona a legitimidade

poder, conduzidos por especialistas de suposta neutralidade.

do Ministério Público (MP) de mover determinadas ações, por

Dando seguimento à estratégia de destravar os constrangimentos

considerar que o MP não possui competência necessária para

ambientais e acelerar a realização das grandes obras, em março de

suscitá-las, enfatizando particularmente os casos relacionados

2012, o governo brasileiro e o Banco Mundial assinaram mais um

ao processo de licenciamento de hidrelétricas. A questão do

contrato de empréstimo para o MME, no valor de US$ 106 milhões.

prazo para a concessão de licenças constituía uma das maiores

O financiamento para o Projeto de Assistência Técnica dos Setores

preocupações do Banco ao considerar, portanto, que a ação do MP

de Energia e Mineral (Meta, sigla em inglês) tem como objetivo

não apenas deixaria de contribuir para a resolução de conflitos,

“contribuir para ampliar e consolidar os avanços dos setores

como adicionaria mais variáveis a um processo considerado

energético e mineral brasileiros, dando apoio à competitividade

demasiadamente demorado e um entrave ao desenvolvimento.

e ao crescimento econômico e sustentável do país”. Os recursos

Além de diagnosticar a legislação ambiental e, ainda que não

serão destinados ao desenvolvimento de projetos como o das

explicitamente, propor a regulação e o controle do MP sobre os

hidrelétricas-plataforma - aplicado no Complexo Tapajós – para

processos de licenciamento, o documento trazia recomendações

atender a requisitos e cuidados com o meio ambiente.

explícitas de propostas de leis e reformas políticas, tais como:

Na ocasião da assinatura do contrato, o diretor do Banco

1 - “Formulação e adoção de Lei Complementar,

Mundial para o Brasil, Makhtar Diop, afirmou que a matriz

esclarecendo as responsabilidades da União e dos estados

energética do Brasil é a mais limpa do mundo e um exemplo

em relação ao licenciamento ambiental”.

para o Banco13.

Proposta que, de fato, viria a resultar na sanção pela presidenta 60

silvestre. As mudanças significativas na nova legislação acabam

ambiental” se dava também através de outros esforços para

Como se vê, a atuação do Banco Mundial, ainda que possa ter


sido limitada por suas políticas de salvaguardas com relação a empréstimos diretos a projetos de grande risco socioambiental, como as hidrelétricas na Amazônia, seguiu contundente no

-

o preenchimento de 600 vagas no Ibama, no MMA e no ICMBio e o apoio aos planos de Zoneamento Ecológico e Econômico, descritos no Programa Amazônia Sustentável (PAS);

sentido de viabilizá-los através da flexibilização da legislação nacional como um projeto político embutido nos empréstimos de ajuste e cooperação técnica. SEM DPL e BNDES, rezando a cartilha do Banco Mundial

-

subsídio à elaboração do marco regulatório para o novo Fundo Amazônia e a implementação do Plano Nacional de Recursos Hídricos.

no choque de gestão ambiental Os resultados incluem os seguintes objetivos (grifados A relação do BNDES com o Banco Mundial tem se mostrado

pela autora, por apresentarem as oportunidades financeiras

estruturante, indo além do desembolso ou dos esforços políticos

decorrentes da política ambiental proposta e apoiada pelo

conjuntos na implementação de megaprojetos, como as obras do

empréstimo do Banco Mundial):

Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) ou da Iniciativa para a Integração da Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA). Em novembro de 2008, o Banco Mundial anunciou o Empréstimo Programático de Política para o Desenvolvimento

-

aperfeiçoamento do processo de licenciamento ambiental através da diminuição do número de licenças disputadas na justiça pelo Ministério Público em 20% em comparação com a média do período de 2002-2007;

em Gestão Ambiental Sustentável (SEM DPL, sigla em inglês) para o Brasil, com um valor de US$ 1,3 bilhão, em sua fase inicial, a serem alocados e geridos pelo BNDES. A exemplo do que foram os polêmicos empréstimos para ajustes estruturais, na fase de liberalização das economias periféricas, para

-

aumento das reduções de emissões de gás de efeito estufa planejadas, em 20 milhões de toneladas de CO2 equivalente/ano, através do Mecanismo de

a privatização e eficientização dos serviços públicos, nos anos

Desenvolvimento Limpo (MDL), do BNDES, e projetos do

1990, e dos investimentos do TAL/SAL, dos anos 2000, o SEM DPL

Plano Nacional de Mudanças Climáticas;

teve por objetivo “melhorar a efetividade e a eficiência das políticas e diretrizes do sistema de gestão ambiental”. As ações políticas propostas incluem: -

a formulação e aprovação de uma nova Política Institucional Socioambiental para o BNDES, que incorpore o Plano Nacional sobre Mudança do Clima, o Protocolo Verde e a aplicação desta nova política para a

-

aumento da Gestão de Florestas Naturais Sustentáveis de

-

apoiar uma área de 500.000 hectares através do Fundo

áreas públicas e privadas de 27.000 km2 para 50.000 km2;

Amazônia por promover atividades de uso sustentável da terra;

carteira completa de projetos do BNDES; -

a elaboração dos procedimentos de investimentos para o BNDES gerir os riscos sociais e ambientais para os sessenta subsetores da economia (incluindo energia, agricultura e transporte);

-

redução de 110.000 toneladas de poluentes despejados nos rios, devido à aprovação dos projetos de saneamento do BNDES.

Nos documentos relativos ao empréstimo e suas condicionantes, a ausência de um processo de análise 61


de risco ambiental e social para a maioria dos projetos

de inovação tecnológica e de incentivo ao aço verde (siderurgia

financiados diretamente era apresentada como justificativa

que utiliza carvão de base florestal, um dos eixos do Plano Setorial

para a “ambientalização” do BNDES. Também se somava a

da Política Nacional sobre Mudança do Clima); e, finalmente, a

essa justificativa o fato de este Banco não exercer um papel

abertura de uma linha de crédito para qualificar órgãos estaduais

de autoridade em relação às considerações ambientais e

de licenciamento.

sociais, como parte do processo de avaliação de seus projetos.

Esta última diretriz, ao mesmo tempo que indica que o

Entretanto, desde o início da contratação do empréstimo

BNDES reconhece a fragilidade dos processos estaduais de

até hoje, a sociedade civil organizada tem expressado

licenciamento ambiental dos projetos que financia, coloca o

preocupações quanto ao processo, diretrizes e resultados

Banco em um patamar duvidoso de expertise para recomendar

concretos da aplicação de uma nova política ambiental no

processos de aprimoramento na gestão ambiental. Além

BNDES sob orientação do Banco Mundial.

disso, esta proposta pode se tornar uma via de pressão e

Apesar de não serem novas as críticas em relação à fragilidade

condicionantes para que os órgãos estaduais agilizem as

e à insuficiência do BNDES na área da gestão socioambiental,

licenças de empreendimentos financiados pelo próprio Banco,

reconhece-se que efetivamente este Banco só se mobilizou

deflagrando um conflito de interesses.

em função das condicionalidades colocadas no âmbito do empréstimo SEM DPL pelo Banco Mundial14. Contudo,

Os fundos verdes e o ABC do (agro)negócio climático

seu padrão de atuação se mantém aquém, com a exclusão no processo em curso de qualquer diálogo ou consulta a organizações e instituições da sociedade. Uma vez que a própria política ambiental do Banco Mundial

recursos financeiros para a Redução de Emissões por Desmatamento e Degradação de Florestas (REDD). Ele lançou o

é questionada em dezenas de países, o modelo a orientar o

seu Forest Carbon Partnership Facility (FCPF) em 2007, destinado

BNDES não apresenta grandes perspectivas e torna-se mais um

a ajudar os países a “se prepararem” para o REDD e estabelecer

dos focos de ação dos grupos que atuam sobre as instituições

alguns projetos-piloto de comercialização de carbono florestal.

financeiras multilaterais, como a Rede Brasil. A política ambiental do BNDES se desenvolve em um contexto

Desde o seu início, o FCPF foi orientado para tornar-se a “entidade coordenadora geral de todas as agências de

de avanço das reformas no sistema de licenciamento e na gestão

implementação da preparação para o REDD (readiness)”, com

ambiental e de uma adequação mais profunda para que as

o Programa de Investimento Florestal (FIP), também do Banco

políticas ambientais passem a dar sustentação e sejam orientadas

Mundial, se esforçando para atingir o mesmo status no que diz

para os novos mercados ambientais. Estes, por sua vez, exigem

respeito à implementação do REDD.

também uma espécie de ajuste estrutural que libere o meio ambiente da proteção do Estado. Esta política ambiental, portanto, inclui, além da revisão de suas

62

O Banco Mundial foi pioneiro na disputa pelos promissores

Neste sentido, o financiamento foi empenhado por Noruega, Alemanha, Holanda, Japão, Austrália, Finlândia, Suíça, Espanha, Dinamarca, França, Reino Unido e Estados Unidos. Em junho

práticas operacionais, a estruturação da gestão de novos fundos

de 2010, com um total de US$ 151,8 milhões de doações, apenas

ambientais, como o Fundo Amazônia e o Fundo Nacional sobre

US$ 10 milhões haviam sido efetivamente gastos, caracterizando

Mudança do Clima; financiamentos para a recomposição de

um importante período de capitalização do Banco, que ocorreu

biomas associados à negociação no mercado pelo BNDES dos

de forma similar em outros fundos chamados “verdes”. O FIP

direitos aos créditos de carbono gerados; financiamentos na área

prometeu, em 2008, recursos um pouco acima de US$ 560


milhões, mas nada havia sido Rodrigo Baleia / Greenpeace

alocado até agosto de 201015. Desde antes da crise financeira deflagrada em 2008, o Banco Mundial já tinha a intenção de assumir a liderança no financiamento do clima e promover os mercados de carbono. Os Fundos de Investimento Climático do Banco Mundial (CIFs) foram estabelecidos em 2008, quando catorze países prometeram alocar US$ 6,5 bilhões para dois fundos: o de Tecnologia Limpa e o Estratégico para o Clima (Clean Technology Fund e Strategic Climate Fund.) Atualmente, 45 países em desenvolvimento estão implementando projetos de tecnologia, manejo de florestas

A proposta central da economia verde não é a defesa do meio ambiente: transformar a natureza em mercadoria

e expansão de energia renovável através dos recursos

marketing, o Banco Mundial conta com doze fundos de carbono,

gerenciados pelo Banco Mundial.

que já capitalizaram US$ 2,74 bilhões. Dezesseis governos

Os países desenvolvidos, por sua vez, optaram por ter o Banco Mundial como o gestor de suas contribuições já que, assim, teriam maior controle sobre os recursos devido à

e 66 empresas privadas de vários setores já contribuíram financeiramente para estes fundos e facilidades16. O Banco introduziu papéis de créditos verdes especificamente

estrutura de governança do Banco orientada aos doadores:

para financiar a mitigação e a adaptação climática, criando, ao

“um dólar, um voto”. E nas negociações da 16ª Conferência

mesmo tempo, um novo produto financeiro e uma fonte de

das Partes para a Convenção-Quadro das Nações Unidas

mercado para a capitalização de seus fundos sobre aquilo que

sobre a Mudança do Clima (COP 16), realizada em Cancum

deveria ser a transferência de fundos públicos, não geradora de

em 2010, eles também conferiram ao Banco o papel de

dívidas financeiras - como reconhecimento da responsabilidade

depositário do Fundo Verde do Clima.

histórica dos países industrializados na geração da dívida

Mais recursos seguem sendo mobilizados via CIFs até que o

climática. Atualmente, mais de US$ 2,3 bilhões em créditos

Fundo Verde do Clima torne-se operacional. O Banco Mundial

verdes já foram emitidos através de 43 transações em dezesseis

tem a parceria de outras IFMs nos CIFs, como o BID, o Banco

moedas diferentes.

Asiático de Desenvolvimento e o Banco Europeu para a Reconstrução e o Desenvolvimento. Atualmente, segundo o seu próprio departamento de

O Banco também lançou um “programa multicatástrofe”, com bônus de seguro, acessível aos países em desenvolvimento e coberto pelos mercados de capitais. Orgulha-se de ser a maior 63


fonte mundial de financiamento para a redução de riscos de

merecem um exame minucioso considerando os contínuos

desastres e reconstrução, tendo emprestado, desde 2007, US$

esforços da instituição em se tornar um agente nas negociações

9,2 bilhões para 215 projetos de recuperação pós-desastre;

climáticas globais.

orgulha-se também do seu portfólio crescente nesta área. O Banco Mundial contabilizou a monetização de 9,5 milhões de

Fundo Amazônia (FA)

Certificados de Emissões Reduzidas para o Fundo de Adaptação da Organização das Nações Unidas (ONU), atingindo a captação de US$ 163 milhões, a partir destes mercados, em 2011. Sem dúvida, a crise climática contribuiu bastante, e deve seguir

doados pelo governo da Noruega e em resposta às pressões pela redução das contribuições do desmatamento da Amazônia ao

contribuindo, com a saúde financeira do Banco Mundial, um

aquecimento global, o Fundo Amazônia (FA). Com o BNDES

exemplo seguido por outras instituições financeiras.

como seu gestor, este fundo é um mecanismo de financiamento

O envolvimento do Banco nas negociações sobre a mudança

de projetos que tem como objetivo prevenir e combater o

climática e a sua estratégia de “ganha-ganha” diante do caos

desmatamento, além de promover a conservação e o uso

climático têm sido muito criticados pela sociedade civil. Com

sustentável da floresta Amazônica.

o intuito de amenizar estas críticas, o Banco criou mecanismos

Na época de sua criação, o governo empenhou-se em

de participação de observadores sobre seus fundos, incluindo

construir uma alternativa institucional nacional às alternativas

representantes da sociedade e dos povos indígenas, e uma série

multilaterais então apresentadas, como o Banco Mundial, mas

de salvaguardas. Dentre estas, estão a aplicação do princípio

contou com um empréstimo deste para estabelecer as bases para

do consentimento livre, prévio e informado e medidas para

o seu funcionamento. O FA, diferentemente dos outros fundos

salvaguardar os direitos dos povos indígenas e mecanismos de

administrados pelo BNDES, criou um Comitê Orientador do Fundo

responsabilização (accountability) do Banco, incluindo a sua

da Amazônia (Cofa), formado por representantes de governo, do

Política Operacional (OP) sobre as avaliações ambientais (OP

setor empresarial e de organizações da sociedade civil.

4.01), povos indígenas (OP 4.1), recursos culturais físicos (OP 4.11) e o reassentamento involuntário (OP 4.12). Ou seja, os mesmos mecanismos criados para supostamente

A criação do FA foi reconhecida como a primeira iniciativa de Redução de Emissões por Desmatamento e Degradação Florestal (REDD) no mundo, gerando, assim, uma grande

resguardar as populações nos países em desenvolvimento dos

expectativa e despertando a atenção internacional das

impactos dos megaprojetos financiados pelo Banco, como

agências de cooperação, governos, empresas e imprensa.

as hidrelétricas, as indústrias extrativas ou as de combustíveis

Por esse motivo, passou a haver uma exigência, ao BNDES,

fósseis, seriam também aplicáveis quando se trata de tentar

por transparência e informações que viabilizassem um

assegurar que fundos climáticos sejam, de fato, verdes. Além

acompanhamento social efetivo e pelo desenvolvimento de um

disso, novos produtos e mercados financeiros asseguram

padrão de atuação específico para este Fundo.

o staus quo das IFMs na manutenção das suas políticas de desenvolvimento.

64

O governo brasileiro criou, em agosto de 2008, com recursos

As organizações da sociedade civil no Comitê, o Instituto Socioambiental (ISA) e a Federação de Órgãos para Assistência

Por esta razão, o apoio do SEM DPL para a elaboração de

Social e Educacional (Fase), indicadas pelo Fboms, pautaram sua

regulamentações para o Fundo Amazônia e outros fundos

atuação por garantir a transparência, assegurar o controle social

verdes no BNDES, bem como a legitimação do Plano Setorial da

e a democratização do acesso aos recursos do Fundo, para que as

Agricultura de Baixo Carbono pelos estudos do Banco Mundial,

organizações locais sejam, de fato, as beneficiárias dele.


Atualmente, permanece o desafio de dar maior transparência

como potencial de incorporação dos mercados de carbono

ao fluxo de avaliação e contratação dos projetos, aos pré-

florestal em desenvolvimento e lançados de forma pioneira pelo

requisitos de elegibilidade e sobre como os critérios definidos

Banco Mundial.

pelo Cofa são aplicados nos procedimentos de análise dos projetos. Também cabe ao BNDES desenvolver modelos de

Fundo Nacional sobre Mudança do Clima (FNMC)

aplicação de projetos diferentes dos utilizados para a análise e contratação dos seus financiamentos que, pela sua natureza, não são apropriados para os objetivos do FA. No início da operação deste fundo, os procedimentos, as

O Fundo Clima, do BNDES, se destina a aplicar a parcela de recursos reembolsáveis do Fundo Nacional sobre Mudança do Clima, ou Fundo Clima, um dos instrumentos da Política

prioridades e a estrutura burocrática do BNDES acabavam por

Nacional sobre Mudança do Clima vinculado ao Ministério do

inibir o acesso a ele por parte de pequenas organizações da

Meio Ambiente, criado pela Lei 12.114 em 09 de dezembro de

sociedade civil e beneficiar aquelas de grande porte, como a The

2009 e regulamentado pelo Decreto 7.343, de 26 de outubro

Nature Conservancy (TNC), uma organização conservacionista

de 2010.

de origem estadunidense que recebeu R$ 16 milhões do FA, entre os cinco primeiros projetos contratados para o terceiro setor. O FA já contratou 23 projetos no valor total de R$ 477 milhões . Sobre os valores já contratados, R$ 876 milhões são 17

do governo da Noruega, R$ 54 milhões da Alemanha e R$ 7,9 milhões da Petrobras . 18

O grande desafio, porém, é alinhar a política de financiamento

É o primeiro fundo no mundo a utilizar recursos oriundos da participação especial dos lucros da cadeia produtiva do petróleo para financiar ações de mitigação e adaptação às mudanças climáticas e seus efeitos. Coordenado pelo MMA, o Comitê Gestor do FNMC é composto de representantes governamentais, comunidade científica, empresários, trabalhadores e organizações não governamentais

do BNDES para a região com os objetivos orientadores do FA,

e foi anunciado durante a COP 16 do Clima, em Cancum, em

para que este não se torne meramente uma via de mitigação

dezembro de 2010. As organizações representantes da sociedade

de impactos negativos dos grandes projetos financiados pelo

civil são o Vitae Civilis, membro da coordenação do GT Clima,

próprio Banco. A perspectiva conservacionista dos projetos até

indicado pelo Fboms, e a TNC, ONG internacional indicada

aqui contratados sugere que o foco tende a ser o de mitigação,

pela rede Observatório do Clima. Cabe ao comitê administrar,

articulado às oportunidades de mercados de carbono a serem

acompanhar e avaliar a aplicação dos recursos em projetos,

exploradas. Enquanto uma proposta muito mais consistente

estudos e empreendimentos de mitigação e adaptação da

e necessária seria o investimento na implementação de um

mudança do clima e seus efeitos.

desenvolvimento regional sustentável que valorize a diversidade

Para o governo, este Fundo tem um papel estratégico na

cultural e biológica da região, inserida em um contexto

“promoção do modelo de desenvolvimento sustentável de

de geração de renda e que seja alternativa ao modelo de

baixo carbono”19. Neste contexto, apoia atividades voltadas para

megaempreendimentos extrativos voltados ao mercado global.

o combate à desertificação e para a adaptação à mudança do

A meta estabelecida através do empréstimo SEM DPL, de que

clima, ações de educação e capacitação, projetos de REDD+,

a política ambiental do BNDES apoiasse “uma área de 500.000

o desenvolvimento de inclusão de tecnologias, a formulação

hectares através do Fundo Amazônia por promover atividades

de políticas públicas, as cadeias produtivas sustentáveis e o

de uso sustentável da terra”, também aponta para uma

pagamento por serviços ambientais, entre outras atividades que

contabilidade de carbono/território a ser inicialmente mapeada

abrem caminho aos mercados verdes. 65


para prevenção e controle do Guilherme Resende

desmatamento: Amazônia e Cerrado. Os outros três são específicos para os setores de energia (amplamente focado na expansão da hidroeletricidade e da agroenergia), agricultura (Plano ABC) e siderurgia (ambos focados na eficientização de grandes plantações de alimentos ou de árvores para carvão vegetal). Cabe ressaltar que estes planos setoriais têm sido criticados pelos movimentos sociais e por organizações da sociedade civil por serem considerados simples versões esverdeadas de planos setoriais do PAC. A crítica também afirma que continuam ausentes os planos específicos de redução das emissões reais que envolvem temas centrais Os bancos se apropriaram da crise climática como uma oportunidade de capitalização: saúde financeira

para a mitigação das mudanças climáticas, como a redução do uso de

O Fundo dispõe de um orçamento de R$ 229 milhões, sendo R$ 200 milhões (87%) reembolsáveis na forma de empréstimos

desenvolvimento de mercados locais; as redes comunitárias de

e financiamentos voltados para a área produtiva, gerenciados

construção de cisternas e o manejo comunitário dos recursos

pelo BNDES. Os outros R$ 29 milhões seriam administrados

hídricos; e a mobilidade e a reorganização da ocupação das

pelo MMA em projetos de pesquisa, mobilização e avaliações

áreas urbanas.

de impacto das mudanças do clima, podendo ser repassados

66

combustíveis fósseis; a agroecologia; a economia solidária e o

Ao contrário do FA, o FNMC não tem foco no apoio a ações e

para os estados e municípios por meio de convênios e termos

projetos do terceiro setor. Com os recursos a serem destinados

de cooperação. O FNMC pode ainda receber recursos de outras

na forma de financiamentos públicos pelo BNDES, ele é

fontes, inclusive doações internacionais, que venham a ser

direcionado aos setores públicos, pelo MMA, e às demandas do

estabelecidos no âmbito da Convenção do Clima.

setor privado.

O foco deste Fundo está no apoio das ações estratégicas

Desse modo, projetos do agronegócio, como o plantio

de combate às mudanças do clima identificadas nos planos

direto e a expansão dos transgênicos, são apresentados em

setoriais articulados pelo Fórum Brasileiro de Mudanças

nova roupagem como projetos inovadores de adaptação aos

Climáticas (FBMC) e previstos no Plano Nacional sobre

efeitos das mudanças climáticas. Conhecidos no jargão da

Mudança do Clima (PNMC). Dois planos trazem as ações

sociedade civil como “falsas soluções”, eles vêm na esteira da


sensibilização com a problemática do clima e da pavimentação

crescer ainda mais. Isso, somando-se ainda às oportunidades

do caminho para a chamada economia verde.

de redução de emissões com a ampliação do uso do etanol

Plano ABC – Agronegócio de Baixo Carbono

e do biodiesel, assim como as vastas oportunidades para os

O Estudo de Baixo Carbono para o Brasil, lançado pelo

negócios de “reflorestamento” (leia-se plantações de árvores),

Banco Mundial em maio de 201020, legitimou as bases dos

tanto da reserva legal e das áreas de preservação permanente

planos setoriais de mitigação de carbono no âmbito da

como de pastagens degradadas. Inclui ainda a “compensação”

Política Nacional sobre Mudança do Clima, em especial o de

com o plantio de florestas comerciais ou florestas de produção,

Agricultura de Baixo Carbono (ABC), que trata do uso de solo

especialmente para produção de carvão vegetal para o aço e

para agropecuária e florestas. No ano anterior, uma consultoria

ferro através de monoculturas de espécies comerciais21.

internacional de empresas para o setor financeiro, a McKinsey

No mesmo ano de 2010, iniciaram-se as discussões do

& Company, também lançou seu estudo Caminhos para uma

governo federal para elaboração dos planos setoriais no âmbito

Economia de Baixa Emissão de Carbono no Brasil.

da PNMC, contando com a participação de ONGs indicadas

Ambos tiveram seus gráficos e “curvas de custo de

pelo Fórum Brasileiro sobre Mudanças Climáticas. O grupo de

oportunidade” amplamente utilizados por gestores e funcionários

trabalho formado para a construção do Plano ABC teve como

do governo para justificar a formulação de políticas públicas que

objetivo avaliar seus subprogramas, a acessibilidade das linhas

favorecem as opções de mercado para os negócios do clima,

de financiamento ofertadas para a agricultura de baixo carbono

calculadas com base na mudança de um “cenário de referência”

canalizadas pelo BNDES a outras instituições financeiras e

para outro, identificado como de “baixo carbono”.

debater as possibilidades e desafios para a conciliação das metas

As principais ações propostas pelo estudo no cenário de

brasileiras de redução de emissões e o aumento da produção

referência (projeção para 2030 das tendências históricas,

de alimentos, fornecendo subsídios para a transformação dos

dinâmicas e tendências atuais) são pertinentes ao maior fator

mercados em direção a uma agricultura de baixo carbono.

de emissões de gases de efeito estufa pelo Brasil: a mudança

O Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento

do uso do solo (expansão da agricultura e pecuária) e do

(Mapa) instituiu em junho de 2010 o programa Agricultura de

consequente desmatamento. O cenário alternativo, chamado

Baixo Carbono (ABC), com ações inseridas no Plano Agrícola

de “baixo carbono” pelo Banco, não contesta a expansão do

e Pecuário que incentivam iniciativas básicas com metas e

agronegócio, da pecuária e das monoculturas para a produção

resultados previstos até 2020:

da agroenergia, fomentados amplamente pelo BNDES. Pelo contrário, parte do princípio de que estes são “motores fundamentais da economia brasileira” e trata de reforçar o crescimento continuado destes setores, tentando acomodar

-

esta expansão no cenário de “baixo carbono”, juntamente

Plantio direto na palha, com o objetivo de ampliar os atuais 25 milhões de hectares para 33 milhões de hectares, com redução relativa de emissões estimadas em 16 a 20 milhões de toneladas de CO2 equivalentes;

com os compromissos ambiciosos do Brasil de redução de desmatamento. Também naturaliza o desmatamento ilegal como parte do cenário de referência, reforçando a ideia da necessidade de pagamento para o cumprimento da legislação.

-

Recuperação de pastos degradados, com previsão de

-

Integração lavoura-pecuária-floresta, aumentando a

recuperação de 15 milhões de hectares e redução de 83 a 104 milhões de toneladas de CO2 equivalentes;

O estudo reforça que, com ajustes tecnológicos que reduziriam as emissões, o agronegócio e a pecuária poderiam

67


utilização do sistema em 4 milhões de hectares para evitar a liberação entre 18 e 22 milhões de toneladas de CO2 equivalentes;

responsáveis são as corporações destes mesmos setores. O que parece contraditório não é. Somente a contínua poluição e degradação da natureza pode tornar os bens comuns escassos e, assim, elevar seu preço nos mercados e nas bolsas de valores;

-

Plantio de florestas comerciais, com foco em aumentar

ou seja, no mundo das instituições financeiras que, hoje,

a área de 6 milhões de hectares para 9 milhões de

controlam a política. Assim, o Banco Mundial, que não é nenhum

hectares;

exemplo de sustentabilidade, influencia com sua agenda neoliberal a financeirização da natureza e da política ambiental

-

Fixação biológica de nitrogênio e tratamento de resíduos animais.22,23

do Brasil, adotada também pelo BNDES. Independentemente de contabilizar qualquer redução de impactos ou a efetiva aplicação de salvaguardas socioambientais

Nota-se que o estímulo à expansão do agronegócio é

nos seus projetos, o BNDES já lançou uma série de fundos e

diretamente proporcional ao cálculo de créditos de redução

produtos financeiros verdes: Fundo Amazônia, Fundo Clima,

de emissões, gerando, a partir da ficção de um cenário futuro,

Iniciativa BNDES Mata Atlântica, BNDES Florestal (destinado

uma enxurrada de títulos negociáveis no mercado de emissões

também ao “reflorestamento” com monocultura de espécies

e justificando as políticas públicas de incentivo ao modelo

exóticas comerciais), BNDES Project Finance (engenharia

agroindustrial exportador, em detrimento de outros setores

financeira suportada contratualmente pelo fluxo de caixa de

não contemplados nos planos de mitigação das mudanças do

um projeto, servindo como garantia os ativos e recebíveis desse

clima, como o da agroecologia. Os recursos públicos, para o

mesmo empreendimento), BNDES Compensação Florestal (de

Plano ABC, disponíveis via BNDES, alcançaram, para a safra

apoio à regularização do passivo de reserva legal em propriedades

2011/2012, R$ 3,150 bilhões, contemplados no plano agrícola e

rurais destinadas ao agronegócio e à preservação e valorização

pecuário, com limite de financiamento de R$ 1 milhão, taxas

das florestas nativas e dos ecossistemas remanescentes), BNDES

de juros de 5,5% ao ano e prazo para pagamento de cinco a

Proplástico - Socioambiental (apoio a investimentos envolvendo

quinze anos .

a racionalização do uso de recursos naturais, MDL, sistemas de

24

gestão e recuperação de passivos ambientais e financiamento Bolha dos fundos verdes: novo negócio para o BNDES e as

de projetos e programas de investimentos sociais realizados por

corporações brasileiras

empresas da cadeia produtiva do plástico), ECOO11 - iShares Índice de Carbono Eficiente Brasil (constituído por ações de

Como já afirmado anteriormente, o empréstimo SEM DPL,

empresas brasileiras que divulgam suas emissões de CO2), BNDES

anunciado em 2008 e aprovado em março de 2009, apresentou

Empresas Sustentáveis na Amazônia, BNDES Fundo de Inovação

como uma condicionalidade do Banco Mundial a criação de uma

em Meio Ambiente, FIP Brasil Sustentabilidade (foco em projetos

política socioambiental pelo BNDES.

de MDL e com potencial para gerar Reduções Certificadas de

Apesar de este Banco não ter deixado de concentrar o dinheiro público nas grandes corporações, como a Vale (mineração), a Fibria (celulose) e a Cosan (agrocombustíveis, hoje pertencente

68

Emissões) e FIP Vale Florestar (em áreas degradadas na região de abrangência de Carajás). A aprovação do Novo Código Florestal, com o lançamento

à Shell), ele, paralelamente, criou uma série de fundos verdes

de um novo e gigante mercado de Certificados de Reserva

para lucrar com as crises do clima e da biodiversidade, cujas

Ambiental (CRA), ou seja, de compensação (offseting) de


biodiversidade, registrados em títulos que serão também

ambientais, significa deslocar o foco do debate sobre o modelo

produtos financeiros, é um fato emblemático que explicita

de desenvolvimento e do papel central que as instituições

como as leis podem criar mais oportunidades de mercado do

financeiras vêm desempenhando na sua promoção.

que de proteção ambiental. Os projetos de lei em tramitação no Congresso Nacional, como os PLs sobre REDD e sobre

Salvaguardas do Banco Mundial e critérios setoriais do

Pagamentos por Serviços Ambientais (PSA), estão também

BNDES: dois pesos e duas medidas

orientados para lançar novas bolhas verdes, cuja operação exige ajustes profundos na lógica das políticas ambientais. Eles passam

As salvaguardas socioambientais do Banco Mundial foram

pela revisão do papel do Estado na gestão ambiental e na garantia

elaboradas como uma resposta às criticas sobre a atuação da

dos direitos dos cidadãos a um ambiente equilibrado para o

instituição e a seu duplo padrão ao lidar com legislações, ou

de regulador de mercados verdes, e pela perda de direitos e de

mesmo a falta de resguardos legais às populações e à natureza,

soberania das populações nos territórios, em um favorecimento

em países em desenvolvimento diante da implementação de

de novos direitos das corporações, dos investidores, dos

megaprojetos financiados pelas IFMs em seus territórios.

mercados e das instituições financeiras. É importante ressaltar que estas instituições influenciam

As salvaguardas, como políticas de aquisição de terras, reassentamento involuntário de povos indígenas ou de redução

políticas públicas que flexibilizam a proteção ambiental e

da poluição, davam conta de nivelar ou padronizar os guias de

enfraquecem os direitos sociais conquistados, ao mesmo tempo

operação do Banco em diferentes países com (ou sem) políticas

que sugerem sua gradual substituição por critérios, salvaguardas,

distintas quanto à propriedade territorial, populações tradicionais

práticas operacionais e novas oportunidades, produtos

ou limites e controle da poluição. Tais limites, padrões ou

financeiros e fundos verdes que resultam no aumento e na

restrições, aliados a uma política de informação pública sobre

concentração do seu poder político e no menor controle social

os projetos, as operações e sobre as instâncias e momentos

das políticas de desenvolvimento.

decisórios no Banco, dariam à sociedade organizada meios para

Em outras palavras, as políticas ambientais, orientadas pela

acionar os instrumentos de monitoramento (compliance) como

cooperação técnica de instituições como o Banco Mundial ou

estratégia complementar dos movimentos de resistência às IFMs

geridas por instituições financeiras como o BNDES, tornam

e seus projetos.

contraditória qualquer iniciativa de regulamentação através

No caso do Brasil, até pouco tempo atrás, as política nacionais

de critérios e salvaguardas porque implicam um processo que

de gestão ambiental e territorial, inclusive o Código Florestal, que

se aprofunda na perda de direitos e na contínua deterioração

incide sobre a propriedade privada reconhecendo a função social

do papel do Estado como garantidor deles, em detrimento

e ambiental da terra, eram vistas como completas e avançadas

dos interesses e novos direitos do mercado, sendo agora

em comparação à maioria dos países em desenvolvimento. Isto

assegurados por lei.

antes dos ataques ideológicos, técnicos e políticos do próprio

Tal como o Banco Mundial, o BNDES tem se utilizado de uma

Banco Mundial ao Sisnama, ao sistema de licenciamento

estratégia de capitalização diante da crise ambiental como central

ambiental e ao desmonte ruralista do Código Florestal, que se

à sua política socioambiental. Fortalecer essa lógica através da

tornou um marco para o mercado financeiro de compensações

criação de critérios e salvaguardas, seja para o financiamento

de biodiversidade e pagamentos por serviços ambientais.

de grandes obras e projetos, seja para aqueles produtos e fundos que deveriam ter como premissa a proteção e conservação

Mesmo assim, se o BNDES se propusesse a simplesmente observar e respeitar a legislação brasileira nos financiamentos 69


que concede aos projetos no Brasil e no exterior, e fornecesse

cunho social e ambiental e incorporar critérios socioambientais

acesso à informação para o seu monitoramento, salvaguardaria

aos demais produtos, quando couber”. Além disso, estabelece três

as comunidades de situações tais como o cercamento e a

critérios setoriais, analisados aqui com brevidade, que tampouco

proibição de acesso das populações às áreas próximas da mina

são denominados salvaguardas.

de carvão da Vale em Moatize, por exemplo. Quanto ao financiamento no Brasil, o BNDES reafirma seu

elétrica”, ao contrário de responderem a uma das demandas

compromisso com a legislação nacional25, em especial com a

formais apresentadas ao Banco pela Plataforma BNDES para

“avaliação do atendimento a exigências ambientais legais, em

a adoção de uma política pública de informação e de critérios

especial o zoneamento ecológico-econômico e o zoneamento

sociais e ambientais em seus financiamentos para o setor

agroecológico, e a verificação da inexistência de práticas de atos

hidroelétrico, definem somente limites máximos elegíveis

que importem em crime contra o meio ambiente”. Também,

para termelétricas alimentadas por combustíveis fósseis (óleo e

como resposta a sucessivas denúncias, se compromete com

carvão mineral).

a “pesquisa cadastral do beneficiário que inclui verificação de

Como a Resolução do Conselho Nacional do Meio Ambiente

apontamentos referentes a trabalho análogo a escravo (consulta

(Conama) 382, de 2006, não incluiu as termelétricas quando

aos dados do Ministério do Trabalho e Emprego) e a crimes

estabeleceu limites de emissão de poluentes à atmosfera por

ambientais”, sem, contudo, explicitar se e quando os resultados

fontes fixas, como fez para as indústrias de celulose, cimento

dessa pesquisa levam a recusar ou limitar os financiamentos às

e siderurgia, delegou o estabelecimento de normas específicas

empresas (ou beneficiários) solicitantes, a não ser em diretrizes

para fontes com relevância regional, como o carvão mineral,

setoriais específicas, como as desenvolvidas para o setor da

aos estados. No Rio Grande do Sul, por exemplo, a articulação

pecuária e da cana-de-açúcar.

das indústrias do setor carbonífero buscou, a partir de 2007 no

O BNDES estabelece ainda uma “avaliação do atendimento

Conselho Estadual do Meio Ambiente (Consema), a definição

a exigências sociais legais e a verificação do atendimento

de limites máximos acima dos permitidos nos licenciamentos

às políticas do BNDES relativas às medidas de qualificação e

dados pela Fundação Estadual de Proteção Ambiental (Fepam)

recolocação de trabalhadores se, em função do empreendimento

nas últimas décadas. O objetivo era a criação de um novo

apoiado, ocorrer redução do quadro de pessoal; à proteção de

mercado de licenças de poluição para aqueles empreendimentos

pessoas portadoras de deficiência; e à inexistência de práticas

que, ao contribuírem com a poluição instalando novas

de atos que importem em discriminação de raça ou gênero,

termelétricas a carvão, pudessem ainda assim negociar “créditos

trabalho infantil ou trabalho escravo ou de outros atos que

de poluição” por não usarem uma cota máxima e extremamente

caracterizem assédio moral ou sexual”. Tais políticas internas

permissiva estabelecida sob sua influência por resolução

não são claramente divulgadas ou passíveis de monitoramente

estadual. Já o BNDES, responsavelmente, estabelece limites mais

e verificação pela sociedade civil a ponto de considerarem-se

restritivos em comparação a esta malfadada iniciativa, visando à

salvaguardas no sentido em que se aplicam ao Banco Mundial.

utilização das melhores tecnologias disponíveis, ainda que com

Por fim, o BNDES estabelece ainda diretrizes para a política socioambiental, entre as quais: “atuar alinhado com as políticas públicas e legislações vigentes, em especial com o disposto na

70

Os “critérios socioambientais para o apoio ao setor de geração

limites duas vezes superiores ao recomendado na época por técnicos da Fepam26. Todavia, cabe questionar o papel do BNDES na definição

Política Nacional de Meio Ambiente” e “desenvolver e aperfeiçoar

de tais limites em substituição às políticas de saúde pública e

permanentemente produtos financeiros voltados a objetivos de

meio ambiente que o Estado teria o dever de promover para


assegurar o direito constitucional dos cidadãos a um ambiente equilibrado. Nesse sentido, cabe questionar também o seu

questões tramitem em julgado. O BNDES divulgou na sua política setorial para a cana, em

financiamento à expansão de empreendimentos que usam

2012, o acolhimento de parte destas recomendações, assim

fontes obsoletas e altamente poluentes de geração de eletricidade

como das Resoluções do Conselho Monetário Nacional (CMN)

e com reconhecidos passivos ambientais no Brasil, como o

nº 3.813 e 3.814, de 26 de novembro de 2009, que condicionam

carvão mineral, além de empresas com registro de passivos já

o crédito rural e agroindustrial para a expansão da produção

reconhecidos pelo próprio BNDES e que exploram os leilões de

e da industrialização da cana-de-açúcar ao Zoneamento

termelétricas fósseis, como a Bertin e a MPX .

Agroecológico e vedam o financiamento da expansão do

27

Já as “diretrizes e critérios ambientais para o apoio ao açúcar

plantio nos biomas Amazônia e Pantanal e na Bacia do Alto

e ao álcool” tiveram como clara motivação as denúncias

Paraguai, entre outras áreas. O BNDES informa que a falsidade

dos movimentos reunidos no I Encontro Sul-Americano de

das declarações e/ou informações requeridas por parte do

Populações Impactadas por Projetos Financiados pelo BNDES,

beneficiário poderia acarretar o vencimento antecipado dos

realizado em novembro de 2009, no Rio de Janeiro, e as

contratos, sem prejuízo da aplicação das sanções legais cabíveis,

proposições elaboradas pela ONG Repórter Brasil, em 2011 . 28

Esta organização avalia que as políticas de salvaguarda do BNDES carecem de transparência e foco, ainda que tenham

mas não especifica seus próprios mecanismos de avaliação de conformidade com tais critérios. Por fim, as “diretrizes específicas para a concessão de apoio

avançado com a criação de critérios específicos para o

ao setor de pecuária bovina” respondem a um processo

financiamento do setor da pecuária e a assinatura de um termo

de campanhas e denúncias da sociedade civil organizada,

de cooperação com o Ministério Público do Trabalho (MPT), de

que contou também com o apoio do Ministério Público e

modo a não financiar empresas que praticam trabalho escravo

denúncias do Tribunal de Contas da União (TCU), envolvendo

ou infantil.

o BNDES, grandes empresas como a Bertin e as ações de

Para o ramo sucroalcooleiro, a Repórter Brasil sugeriu mecanismos específicos para a análise de riscos socioambientais

desmatamento ilegal29. Tais exemplos, ao mesmo tempo que expõem as fragilidades

e o acesso e controle públicos dos critérios e das operações para

do BNDES, sua preocupação diante das críticas da sociedade

este setor. Além disso, demandou procedimentos de cobrança

civil organizada e a efetividade das denúncias e protestos sociais,

de cumprimento de suas salvaguardas, medidas cabíveis de

explicita os limites e as contradições entre os interesses do Banco

ajustes e sanções e condições de monitoramento dos impactos

e sua tentativa de adequação e legitimação destes através de sua

dos projetos financiados, dando publicidade às ações de

política socioambiental.

auditoria e de sua metodologia, bem como às sanções aplicadas.

Indica também que a setorização de diretrizes ou salvaguardas

Quanto aos casos com condenação por crimes ambientais e

confere um duplo padrão ao Banco ao lidar com determinados

de trabalho escravo, sugere a adoção de medidas por parte do

setores em detrimento de outros que não estejam sob a mira da

BNDES independente de sua inclusão nas listas do MTE e do

sociedade organizada ou com pressão suficiente para influenciar

Ibama e a adoção de uma política de acolhimento de denúncias

as ações do Banco.

e recomendações dos ministérios públicos, considerando,

Desta forma, a Plenária dos Movimentos Sociais, realizada

prioritariamente, a tramitação de ações correntes na justiça

em Brasília em maio de 201230, defendeu e desafiou o BNDES

que possam implicar o impedimento do desenvolvimento da

a: ampliar a aplicação da determinação do TCU quanto às

atividade fim como barreira para o repasse de recursos, até que as

salvaguardas contratuais para casos de superfaturamento para 71


todos os projetos financiados pelo Banco, e não apenas para aqueles realizados no âmbito da Copa do Mundo de 2014;

populações atingidas no campo, na cidade ou na floresta. A Rede Brasil, ao longo dos seus 17 anos de atuação, se pautou

não financiar empresas com ações tramitando na justiça, e

pela construção dos caminhos da transparência, do controle

a suspender suas atividades fins, não se limitando aos casos

social e da incidência, tendo como aliados atores políticos

de empresas condenadas em última instância; financiar

nacionais, como os movimentos sociais e o Parlamento, e redes

massivamente a agricultura familiar e campesina, a diversificação

internacionais, de modo a escrutinar, denunciar e resistir às

da matriz energética e produtiva do país, a infraestrutura social

formas de implementação do modelo neoliberal pelo Banco

de transporte e saneamento públicos, o micro e pequeno

Mundial e suas consequências.

empreendimento e os empreendimentos da economia solidária.

Já o BNDES não tem política de informação suficiente sobre sua carteira de projetos. Não tem mecanismos de participação

Considerações finais

e transparência na discussão e construção de sua política socioambiental. Esta foi resultado de uma condicionante de

O Banco Mundial nunca teve salvaguardas para o seu projeto

um empréstimo do Banco Mundial para eficientizar a gestão

neoliberal. Soube muito bem capturar a crítica da sociedade civil e

ambiental no Brasil. Tal como o Banco Mundial se reinventou

neutralizá-la em processos de consulta, participação, construção

e se recapitalizou com o discurso da crise climática e a

e tentativas frustradas de uso de mecanismos complexos de

preocupação ambiental, e agora se fortaleceu assim como o

transparência e responsabilidade (accountability), bem como criar

FMI com a crise financeira, o BNDES segue a mesma cartilha.

os caminhos para desviar-se da sua própria burocracia para a

Cresce privilegiando grandes conglomerados de corporações

execução de projetos polêmicos e o aprofundamento do modelo

nacionais e aprofundando o modelo agroexportador

de “desenvolvimento”, entre eles o repasse de recursos para outras

extrativista, ao mesmo tempo que cria novos fundos e

instituições financeiras como o BNDES.

produtos financeiros para lucrar com os mercados da escassez

Através da sua capacidade de formulador de opinião, de

os grande projetos desenvolvimentistas nacionais, como

aceitação social às suas teses, velhas ou novas. Atua nesse

a exploração do pré-sal, e geram ativos e saúde financeira

sentido desde a disseminação da ideologia dos pós-guerra,

para o Banco, assim como para estas próprias corporações

passando pelos processos de privatização e liberalização da

que têm, por força das políticas públicas de nova geração

economia, pela maquiagem do desenvolvimento sustentável

recomendadas, entre outros pelo Banco Mundial, obrigação

e, mais recentemente, pela forçada união de setores e classes

de adquirir títulos no mercado para a compensação de seus

em nome da proteção ambiental e do enfrentamento da crise

impactos sociais e ambientais não evitados pela burocrática

do clima. Também é parte do modus operandi do Banco a

política de salvaguardas.

forçosa tentativa de conciliação contraditória entre crescimento

72

ambiental. Estes fundos captam recursos no exterior e com

pensamentos e de políticas liberais, forjou consensos e a

Cria-se, assim, um complexo círculo vicioso, que não

econômico, degradação ambiental e aumento da lucratividade

dispensa uma intrincada arquitetura financeira e de

com a escassez dos serviços ambientais dos bens comuns,

comunicação para maquiar a realidade de verde e impor

promovida pela economia verde. O Banco atua também

uma tênue, porém eficaz, aceitação social, apresentada como

com o claro propósito de invisibilizar a luta e a emergência e

suposto consenso e capaz de abafar, neutralizar e invisibilizar

convergência de novas classes, para além dos trabalhadores

conflitos latentes e a resistência à imposição do modelo

formalizados, como mulheres, indígenas, camponeses e

neoliberal sobre os territórios e a vida das pessoas.


* Lucia Ortiz é Coordenadora do Programa Justiça Econômica – Resistência ao Neoliberalismo – Amigos da Terra Internacional e Membro da Coordenação Nacional da Rede Brasil sobre Instituições Financeiras Multilaterais.

18 Dados do Fundo Amazônia em: http://www.fundoamazonia.gov.br/FundoAmazonia/fam/site_pt/ Esquerdo/Doacoes/ 19 Ver sobre o Fundo Clima, em: http://www.ecodebate.com.br/2010/10/27/decreto-regulamentafundo-nacional-sobre-mudanca-do-clima-fnmc-ou-fundo-clima/

1 GONÇALVES, Reinaldo. O Banco Mundial no Brasil: da guerra de movimento à guerra de posição Análise do documento ‘Estratégia de Parceria com o Brasil, 2008-2011’. Rede Brasil, janeiro de 2009, em: http;//www.rbrasil.org.br 2 Ver edições III e IV da revista Contra Corrente, da Rede Brasil em: http://www.rbrasil.org.br 3 MC ELHINNY, Vincent. Empréstimos de política ambiental do Banco Mundial ao BNDES deslocando o dinheiro ou o meio ambiente? Movendo dinheiro ou consolidando uma política ambiental? Bank Information Center, setembro de 2009, em: http://www.bicusa.org/es/Article.11453. aspx

20 WORLD BANK. Brazil low carbon country case study, maio de 2010 em: http://siteresources. worldbank.org/BRAZILEXTN/Resources/Brazil_LowcarbonStudy.pdf 21 Ver entrevista com análise sobre o estudo ABC, do Banco Mundial, em: ohttp://www.ecodebate. com.br/2010/07/02/estudo-de-baixo-carbono-brasil-uma-reciclagem-do-discurso-dos-velhosatores-entrevista-com-lucia-ortiz-e-camila-moreno/ 22 Dados do Programa ABC em: http://www.agricultura.gov.br/desenvolvimento-sustentavel/ programa-abc

4 http://www.mma.gov.br/apoio-a-projetos/tal-ambiental-assistencia-para-agenda-sustentavel

23 Dados do Programa AB em: http://www.agricultura.gov.br/abc/

5 ALAM, Sultan. Projeto Rio Madeira – Estudos Hidráulicos e de Sedimentos: Relatório Preliminar. Ministério das Minas e Energia. Brasília, janeiro de 2007.

24 Dados do BNDES em: http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Institucional/Apoio_ Financeiro/Programas_e_Fundos/abc.html

6 CARVALHO, Guilherme. Os Bancos Multilaterais e o Complexo Rio Madeira: a tentativa de garantir o controle dos recursos naturais da Amazônia para o grande capital. Adital, julho de 2009, em: http:// www.adital.com.br/site/noticia_imp.asp?cod=40702&lang=PT

25 Da Política Socioambiental do BNDES em: http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/ Institucional/Apoio_Financeiro/Politicas_Transversais/Politica_Socioambiental/analise_ambiental. html

7 Ver correspondência entre Rede Brasil e Banco Mundial em: http://www.riosvivos.org.br/Noticia/Resposta+do+Banco+Mundial+a+carta+da+sociedade/10653

26 ECOAGÊNCIA. Governo do RS muda representantes em colegiado para tentar aprovar limites de poluentes das usinas a carvão fora de qualquer bom-senso em: http://nejrs.blogspot.com.br/2008/08/ governo-do-rs-muda-representantes-em.html e Ambiente Já, 2008: Governo Yeda manipula Consema para aumentar tolerância com poluição de termelétricas em: http://ambienteja.info/ ver_cliente.asp?id=130859

8 Em Brasília, 22 de dezembro de 2005, 10 e 23 de fevereiro e 21 de junho de 2006, do Relatório da Rede Brasil 2006. 9 Ver sobre o Termo de Cooperação entre MMA e Fboms em: http://www.fboms.org.br/files/energia/ Termo_coopFBOMS_MMA.pdf 10 Ver sobre Avaliação de Equidade Ambiental em: http://www.justicaambiental.org.br/projetos/ clientes/noar/noar/UserFiles/17/File/Encarte_AEA_2ed.pdf 11 BANCO MUNDIAL. Licenciamento Ambiental de Empreendimentos Hidrelétricos no Brasil: uma contribuição para o debate. Banco Mundial, março de 2008, em: http://siteresources.worldbank.org/INTLACBRAZILINPOR/Resources/Relatorio_PRINCIPAL.pdf 12 CARVALHO, Guilherme. Os Bancos Multilaterais e o Complexo Rio Madeira: a tentativa de garantir o controle dos recursos naturais da Amazônia para o grande capital. Adital, julho de 2009, em: http:// www.adital.com.br/site/noticia_imp.asp?cod=40702&lang=PT 13 Ver notícia sobre empréstimo do Banco Mundial para o Projeto de Assistência Técnica dos Setores de Energia e Mineral (Meta) em: http://pmdb.jusbrasil.com.br/politica/8446719/lobao-contrato-quebeneficia-projetos-no-setores-de-energia-e-mineral

27 Com dificuldades para tocar seus projetos, Bertin negocia venda de ativos Grupo ofereceu usinas termoelétricas a alguns investidores, entre eles a MPX, de Eike Batista, 23 de fevereiro de 2011, em: http://www.estadao.com.br/noticias/impresso,com-dificuldades-paratocar-seus-projetos-bertin-negocia-venda-de-ativos,683229,0.htm 28 REPÓRTER BRASIL. O BNDES e sua política socioambiental: uma crítica sob a perspectiva da sociedade civil organizada, fevereiro de 2011, em: http://www.reporterbrasil.org.br/documentos/ BNDES_Relatorio_CMA_ReporterBrasil_2011.pdf 29 BNDES ajudou a patrocinar desmatamento da Amazônia, diz TCU: a auditoria aponta falha na coordenação dos programas do governo, a cargo da Casa Civil, 23 de outubro de 2010, em: http:// www.estadao.com.br/noticias/vidae,bndes-ajudou-a-patrocinar-desmatamento-da-amazonia-diztcu,628829,0.htm 30 Carta aberta da Plenária dos Movimentos Sociais ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES, 2 de maio de 2012, em: http://cupuladospovos.org.br/wp-content/ uploads/2012/05/CartaAberta-1.pdf

14 TAUTZ, C.; Siston, F.; Lopes Pinto, J. B.; Badin, L. O BNDES no período Lula e a reorganização do capitalismo brasileiro: um debate necessário. In: CORECON e Centro de Estudos para o Desenvolvimento. Os anos Lula - contribuições para um balanço crítico 2003/2010. Ed. Garamond, 2010, em: http://www.plataformabndes.org.br/index.php?option=com_docman&task=cat_ view&gid=67&Itemid=29 15 AMIGOS DA TERRA INTERNACIONAL. REDD, as realidades em branco e preto, novembro de 2010, em: http://www.foei.org/redd-realities-pt 16 Dados do Banco Mundial em: http://climatechange.worldbank.org/content/climate-finance-andworld-bank-facts 17 Dados do Fundo Amazônia em: http://www.fundoamazonia.gov.br/FundoAmazonia/export/sites/ default/site_pt/Galerias/Arquivos/Informes_Portugues/2012_07_20_informe_15jul12_portugues.pdf

73


O BNDES financia a transnacionalização das empresas brasileiras: exportação de violações

74


A responsabilidade do BNDES pelas violações aos direitos humanos Jadir Anunciação de Brito*

O

presente estudo examina os efeitos causados pelos

Breve resumo histórico

contratos de financiamento de instituições financeiras na violação de normas nacionais e internacionais

de proteção e promoção dos Direitos Humanos Econômicos,

ecológica nos seus negócios através de mecanismos de

Sociais, Culturais e Ambientais (Dhescas) de grupos e populações

mercado que favoreceram a apropriação do capital sobre a

vulneráveis. São também examinadas as possibilidades de

natureza por instrumentos financeiros. Para uma compreensão

aplicação dos instrumentos jurídicos, por parte do Ministério

desta financeirização da natureza é importante compreender

Publico ou da sociedade civil, para o fortalecimento da

que naquele período crescia o debate internacional sobre o

implementação dos Dhescas na promoção da justiça ambiental1,

desenvolvimento sustentável, sobretudo em decorrência dos

sob a perspectiva da responsabilidade solidária dos bancos,

inúmeros impactos socioambientais das atividades econômicas

especialmente do Banco Nacional de Desenvolvimento

e das decisões da I Conferência da Organização das Nações

Econômico e Social (BNDES), por se tratar de uma instituição

Unidas (ONU) sobre o Meio Ambiente Humano, realizada em

financeira pública.

Estocolmo, na Suécia, em 1972. Estas medidas contratuais

Diante das desigualdades econômicas e das injustiças Daniele Ribeiro, Justiça Ambiental (JA) - Amigos da Terra Moçambique

O BNDES, a partir de 19763, passou a incoporar a variável

ambientais do BNDES passaram a ser implementadas mesmo

ambientais2 a que estão submetidas as comunidades pobres

antes da Lei 6938/81, que estabeleceu o conceito de “poluidor-

no Brasil, a Rede Brasil solicitou que este estudo examinasse as

pagador”, bem como o modelo regulatório de responsabilidade

seguintes questões:

bancária sobre o destino dos financiamentos, e criou os marcos

a) Como avançar no acesso das comunidades afetadas e organizações sociais às vias legais de corresponsabilização dos agentes financeiros por violações de acordos e leis sociais e ambientais? b) As vias legais de corresponsabilização podem ser formas de

gerais dos condicionantes para a regulação do uso da natureza na perspectiva formal do desenvolvimento sustentável. Na década de 1980, a conjuntura internacional passou cada vez mais a incorporar o debate ambiental, inclusive associando-o aos interesses de mercado. Esta conjuntura foi pressionada

pressão política por mudanças nos rumos e nas práticas

pelos movimentos sociais internacionais e também pelos

do BNDES?

crescentes impactos na natureza e nas populações mais pobres, 75


que passaram a sofrer diretamente os danos das externalidades

variável ecológica nos contratos de financiamento bancário foi

ambientais e sociais geradas pelo capitalismo industrial.

um instrumento de revalorização do capital, da renda da terra

A demanda por uma regulação ambiental internacional

e da expansão da indústria, especialmente da construção civil,

caracaterizadora da responsabilidade ambiental das instituições

do agronegócio e do comércio, causando conflitos ambientais,

financeiras passou a ser pautada em vários países. A inclusão

supressão de direitos historicamente conquistados e impactos

da variável ecológica nas atividades das instituições financeiras,

que agravaram a pobreza e as desigualdades social e ambiental6.

em especial o BNDES, ganhou organicidade a partir do

Nos anos 1990, o governo brasileiro instituiu, por meio da Lei

intercâmbio destas com o Banco Mundial, que promoveu a

6938/81, a Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA), ainda

inclusão institucional da agenda ecológica nos bancos a partir

em vigor. Esta Política criou os conceitos de poluidor-pagador

da criação de requisitos formais de sustentabilidade como

e de responsabilidade financeira ambiental e, formalmente,

condição para apoio aos projetos de financiamento. Houve,

estabeleceu condicionantes ambientais para a contratação

inclusive, a criação de linhas específicas de financiamento

de operações bancárias, para atividades industriais, para o

para a implementação de projetos industriais de conservação e

licenciamento ambiental, o Sistema Nacional do Meio Ambiente

recuperação do meio ambiente sem nenhuma vinculação com

(Sisnama) e a fiscalização administrativa dos órgãos ambientais.

compromissos no combate das desigualdades e da pobreza

O licencimento ambiental, prescrito no modelo regulatório

causadas pelos danos ambientais.

brasileiro dos anos 1980, já estabelecia condições “verdes” para

A Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e

os condicionantes ecológicos e sociais para o financiamento

de atores políticos dos movimentos sociais e das Organizações

bancário a empreendimentos geradores de impactos ambientais

Não Governamentais (ONGs), aprovou princípios e mecanismos

e violações de direitos. A instituição da responsabilidade

formais para a promoção do denominado desenvolvimento

bancária solidária pelo destino dos financiamentos, de forma

sustentável. Embora com baixa implementação e poucos

adversa, fortaleceu uma financeirização das políticas públicas

impactos sobre as externalidades ambientais, os princípios e

ambientais, seja pelas condicionantes ambientais estabelecidas

mecanismos formais, entre outras funções, estabeleceram a

como critérios para a liberação de financiamentos bancários,

regulação das instituições financeiras através da possibilidade da

seja pelo favorecimento de uma ambientalização das instituições

sua responsabilidade solidária no destino dos financiamentos4.

financeiras por meio da retórica ambiental para a expansão do

Entretanto, estes mecanismos tiveram um efeito adverso ao

capital financeiro.

favorecer o surgimento de uma espécie de mercado da natureza

Houve uma baixa eficácia da implementação da

institucionalizado, pelo qual os recursos ambientais passaram a

responsabilidade bancária. Por outro lado, houve um aumento

ser mais um ativo da revalorização e da reprodução do capital.

das normas contratuais bancárias relativas à responsabilidade das instituições financeiras. Dois exemplos são as disposições

No Brasil, a Rio 92 favoreceu uma crescente retórica do desenvolvimento sustentável ou da sustentabilidade ambiental,

aplicáveis aos contratos do BNDES e as normas e instruções

presente nas concepções das políticas públicas, nos modelos

de acompanhamento previstas na resolução nº 665/877. Estas

regulatórios e nos projetos de desenvolvimento econômico

disposições aumentaram o controle sobre a liberação dos

que se dirigiram para a criação de condições do surgimento

recursos financeiros e dos condicionantes contratuais formais

do chamado “mercado verde”, da capitalização da natureza

para essa liberação sem, contudo, inovarem na aplicabilidade

ou ainda do indeterminado conceito de “economia verde”. A

e na fiscalização dos impactos da aplicação deles. Estes

5

76

a apropriação capitalista da natureza, especialmente ao regular

o Desenvolvimento, a Rio 92, influenciada por uma grande rede


condicionantes significam que o próprio banco, por imposição

fiscalização de controle, de manejo, uso dos serviços e recursos

legal, reconheceu os riscos ambientais e sociais dos seus

ambientais, tampouco estabeleceu um desenho institucional

financiamentos e, consequentemente, a sua corresponsabilidade

justo e democrático de apropriação social da natureza capaz de

ou responsabilidade solidária pelo destino deles. No entanto,

orientar condições para a sustentabilidade fora dos parâmetros

embora tenha prescrito condicionantes contratuais, o BNDES

de desenvolvimento orientado pela mercantilização da natureza

não estabeleceu mecanismos bancários de monitoramento,

e da vida. Assim, o BNDES, mesmo antes da Rio 92 e sob a

fiscalização e controle dos impactos gerados na destinação dos

orientação do Banco Muncial, já buscava condições de liberação

recursos liberados. Essa circunstância transcorreu apesar de o

de financiamento de modo que permitisse condições formais de

Banco possuir mecanismos legais, contratuais, para a resilição

inclusão da variável ambiental na liberação de financiamento:

ou rescisão contratual, bem como outros, a exemplo dos Termos

“Em 1989, foi criada a primeira unidade ambiental do BNDES,

de Ajustamento de Conduta (TACs) e do ajuizamento de ações

cuja atribuição foi coordenar o processo de internalização da

de responsabilização dos seus financiados pelo descumprimento

variável ambiental nos procedimentos operacionais do Banco. As

dos condicionantes socioambientais contratuais e pelos

operações passaram a receber classificação de acordo com o seu

impactos gerados. Não há informações de precedentes da

impacto ambiental”.

utilização destas medidas jurídicas legais e contratuais para

Sob a influência da Rio 92 e da retórica do desenvolvimento

fins de exigir dos financiados o cumprimento de cláusulas

sustentável, o capital financeiro é estruturado juridicamente de

contratuais relativas aos eventuais danos socioambientais

forma a possuir mais segurança para a sua reprodução. O BNDES

decorrentes da aplicação dos recursos.

declarou que “assinou acordos internacionais que visavam à

Ainda na década de 1990, os marcos regulatórios ambientais

recuperação de áreas ambientalmente degradadas, como o

brasileiros favoreceram o aprofundamento da financeirização

contrato de financiamento do Programa Nacional de Controle da

das políticas públicas ambientais e da ambientalização dos

Poluição Industrial, assinado com o Banco Mundial e o Eximbank

investimentos econômicos. Este processo é consolidado por

do Japão (atual JBIC), no valor total de US$ 100 milhões”10.

meio de várias iniciativas institucionais, a exemplo do Protocolo

O Banco Mundial criou um conjunto de estratégias adotadas

Verde e das resoluções do Conselho Nacional do Meio Ambiente

pelo BNDES através de mecanismos como o Empréstimo

(Conama), que estabeleceram condicionantes para a liberação de

Programático de Política para o Desenvolvimento em Gestão

financiamentos por meio de resoluções, como as nº 001/86, nº

Ambiental Sustentável (SEM DPL, sigla em inglês de Sustainable

006/86 e nº 237/97.

Environmental Management Development Policy Loan), que

A legislação da responsabilidade ambiental brasileira, formada

permitiram a consolidação da organização do capitalismo

nos anos 1980 e 1990, permitiu ao setor financeiro, a exemplo

financeiro “verde” no Brasil através da financeirização das

do BNDES, desenvolver, mais recentemente, um conjunto de

políticas públicas ambientais, da flexibilização da legislação

ativos financeiros para a denominada “economia verde”8, cujo

ambiental e da minimização da promoção e da proteção

objetivo imediato era a reprodução do capital financeiro no

dos Dhescas nos conflitos ambientais11. A introdução dos

Brasil, que favoreceu a consolidação de um mercado da natureza

Empréstimos de Política para o Desenvolvimento (DPLs, sigla em

que expandiu os seus investimentos mesmo com violações dos

inglês), como uma forma de condicionalidade flexibilizada12 para

Direitos Humanos, Econômicos, Sociais, Culturais e Ambientais

os negócios das instituições financeiras, criou condições “verdes”

(Dhescas) . A responsabilidade ambiental bancária brasileira

para a reprodução do capital, especialmente na América Latina.

pouco favocereu a implementação das políticas públicas de

No Brasil, a criação da Diretoria de Meio Ambiente no BNDES

9

77


está relacionada à implementação do SEM DPL, cuja função

CAPÍTULOVI

seria criar instrumentos para o desenvolvimento em Gestão

DO MEIO AMBIENTE

Ambiental Sustentável no Brasil, com apoio financeiro

Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente

do Banco Mundial. Entretanto, os SEM DPLs representam

ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do

mais do que exigências formais de contratos para a

povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se

liberação de recursos do capital financeiro internacional,

ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e

ou aportes de recursos financeiros internacionais. Os

preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

SEM DPLs se constituíram em um modelo de política ambiental e financeira com a introdução de instrumentos

(...) § 2º - Aquele que explorar recursos minerais fica

da chamada ecoeficiência, a exemplo dos Mecanismos

obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de

de Desenvolvimento Limpo (MDLs), das tecnologias para

acordo com solução técnica exigida pelo órgão público

a redução do desmatamento na Amazônia e dos usos

competente, na forma da lei.

dos recursos hídricos, entre outros, que expressamente permitiram uma apropriação da natureza pelo capital13. O comprometimento da política de salvaguardas

§ 3º - As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas

socioambientais do BNDES, a partir de 2008, não atendeu aos

físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas,

princípios da informação e da participação ambiental, sendo

independentemente da obrigação de reparar os danos

as resultantes desta política a revalorização do capital no

causados.

mercado contemporâneo, e não propriamente a construção de instrumentos capazes de combater as desigualdades e

Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização

injustiças socioambientais14, assegurando a apropriação social

do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim

da natureza pelas populações mais pobres15, para acesso,

assegurar a todos existência digna, conforme os ditames

manejo e uso sustentável dos recursos e serviços ambientais16.

da justiça social, observados os seguintes princípios:

Os MDLs não favoreceram a implementação dos Dhescas, posto que estes mecanismos são instrumentos de políticas

VII - redução das desigualdades regionais e sociais.

públicas de mercado cuja centralidade não é a sustentabilidade socioambiental, mas sim a reprodução do capital financeiro

Conforme dispõem os artigos 225 e 170, inciso VII da

por meio da “economia verde” . Além disso, eles causam mais

Constituição Federal, as condutas e atividades consideradas

injustiças ambientais às populações vulneráveis18.

lesivas que possam causar danos sociais e ambientais sujeitam

17

os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e Marco regulatório sobre a responsabilidade ambiental

administrativas, independente da obrigação de reparação dos

dos agentes financeiros

danos. Os danos causados pelo poluidor ao ambiente e às populações, inclusive por instituições financeiras como o BNDES,

O marco regulatório da responsabilidade ambiental do capital, inclusive o financeiro, por danos socioambientais, entre

78

são uma responsabilidade Civil Objetiva, Cumulativa e Solidária. Estes danos acarretarão a responsabilidade civil objetiva, na

outros dispositivos, está contido no artigo 225, parágrafo 3º da

qual não será permitido ao poluidor alegar as excludentes de

Constituição Federal de 198819:

caso fortuito, força maior ou culpa de terceiros para se excluir


das obrigações de reparação dos impactos sociais e ambientais

pode ser causada pelo poluidor direto e indireto. Na hipótese

gerados por suas atividades. Comprovada a autoria dos danos,

de poluidor indireto – a exemplo das instituições financeiras

poderão ser aplicadas, de forma cumulativa, sanções civis – para

responsáveis por financiamentos causadores de danos à natureza

reparação em dinheiro ou in natura; sanções penais – inclusive

e às populações –, juridicamente, a responsabilidade civil será

para as empresas e bancos; e sanções administrativas, que

solidária, ou seja, todos que na cadeia causal tenham contribuído

também podem ser aplicadas em conjunto com as anteriores

para a atividade que causou o dano social e ambiental são

e poderão levar à interdição definitiva das atividades da pessoa

considerados passíveis de serem corresponsáveis na reparação

jurídica. A responsabilidade ambiental pelos impactos sociais e

dos danos. É importante mencionar que a responsabilidade

ambientais é considerada solidária, pois o poluidor indireto, a

civil do poluidor, além de solidária, é objetiva, nos termos da

exemplo das instituições financeiras, pode ser responsabilizado

Constituição e da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente,

conforme a Lei 6938/81.

posto § 1º do artigo 14, que estabelece que a obrigação de reparar

A responsabilidade das instituições financeiras pelo destino dos financiamentos ambientais é expressamente prevista

os danos ambientais surge, independentemente da existência de culpa, ou seja, da imperícia, da imprudência e da negligência:

nesta mesma Lei , que disciplina a Política Nacional do Meio 20

Ambiente nos seus artigos 3, 4, 12 e 14. Em seu artigo 3, esta Lei

“Art. 14 - Sem prejuízo das penalidades definidas

prescreve que os poluidores podem ser os responsáveis diretos

pela legislação federal, estadual e municipal, o não

ou indiretos pelos impactos sociais e ambientais. No artigo 12,

cumprimento das medidas necessárias à preservação

prescreve expressamente que as entidades de financiamento,

ou correção dos inconvenientes e danos causados

bem como os órgãos de financiamento e incentivo

pela degradação da qualidade ambiental sujeitará os

governamental, condicionarão a aprovação de projetos às

transgressores:

normas estabelecidas pelo Conama. O mesmo artigo prescreve,

§ 1º Sem obstar a aplicação das penalidades previstas

ainda, que estas entidades condicionarão a aprovação de projetos

neste artigo, é o poluidor obrigado, independentemente

habilitados a esses benefícios ao licenciamento, na forma desta

da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos

lei, e ao cumprimento das normas, dos critérios e dos padrões

causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados

expedidos pelo Conama. O artigo 14 afirma que “sem obstar a

por sua atividade. O Ministério Público da União e

aplicação de penalidades previstas neste artigo, é o poluidor

dos estados terá legitimidade para propor ação de

obrigado, independentemente de existência de culpa, a indenizar

responsabilidade civil e criminal, por danos causados ao

ou reparar os danos causados no meio ambiente”.

meio ambiente”21.

Outro fundamento jurídico para a responsabilidade bancária ambiental é o decreto regulamentador no 99.274/90,

Como expõem os estudos e pesquisas jurídicas22, a interpretação

que regulamenta a Lei 6938/81 e define o “poluidor” como:

das instituições financeiras de serem consideradas solidárias

pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado,

com o destino do financiamento do projeto que cause danos

responsável direta ou indiretamente por atividade causadora

sociais e ambientais pressupõe a relação entre a responsabilidade

de degradação ambiental. Sob esta premissa surge uma

civil objetiva e a teoria do risco integral. Para tanto, para que

vertente interpretativa da responsabilidade socioambiental

se considere a hipótese da reparação do dano ambiental, as

das instituições financeiras.

instituições financeiras devem ser consideradas responsáveis pelas

A responsabilidade ambiental por danos sociais e ambientais

consequências do destino dos seus financiamentos. 79


A Lei 6938/81 estabelece ainda no seu texto a hipótese

exclui a das pessoas físicas, autoras, coautoras ou partícipes

normativa da responsabilidade das instituições pelos recursos

do mesmo fato. Ou seja, poderá haver responsabilidade penal

destinados ao financiamento de projetos que tenham risco

ambiental das instituições financeiras, por danos ambientais e

de causarem impactos ambientais, à medida que estabelece

sociais diretos ou indiretos, desde que provada a culpabilidade

que cabem obrigações pelo estabelecimento de exigências

dos acusados. Assim, nos casos de financiamentos ambientais

contratuais para diminuir os riscos ambientais por meio

causadores de poluição indireta, as instituições financeiras

de condicionantes. Trata-se da teoria do risco integral que,

poderiam ser denunciadas por meio das figuras penais de

agregada com a variável da natureza, implica o conceito do risco

partícipe ou da coautoria de crimes ambientais pelos impactos

socioambiental do investimento, conforme o artigo 12 desta

socioambientais gerados.

mesma Lei:

Este exame da legislação brasileira leva à conclusão de que as instituições financeiras, ao liberarem

“Art. 12 - As entidades e órgãos de financiamento e

financiamentos para projetos com potencial poluidor ou

incentivos governamentais condicionarão a aprovação de

causador de efetivo dano social e ambiental, poderão ser

projetos habilitados a esses benefícios de licenciamento,

responsabilizadas de forma objetiva, cumulativa e solidária

na forma desta Lei, e ao cumprimento das normas, dos

na fase de pré-aprovação e concessão de financiamento,

critérios e dos padrões expedidos pelo Conama.

na fase pós-concessão de financiamento e respectiva

Parágrafo único. As entidades e órgãos referidos no caput deste artigo deverão fazer constar dos projetos a realização de obras e aquisição de equipamentos

assinatura do contrato de financiamento ou na aplicação das verbas financiadas. Outro argumento relevante para a responsabilização das

destinados ao controle de degradação ambiental e à

instituições financeiras por impactos ambientais e a criação

melhoria de qualidade do meio ambiente”.

de desigualdades sociais é a regulação do sistema financeiro nacional, que expressamente prescreve a possibilidade da

Os condicionantes legais, assim como as licenças ambientais estabelecidas pela Política Nacional do Meio Ambiente para a

das instituições financeiras e seus diretores pelos danos

concessão de financiamentos por instituições financeiras para

causados por suas atividades de financiamento ou por

atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, caracterizam

qualquer irregularidade na sua concessão de crédito que

a responsabilidade ambiental das instituições financeiras pelo

contrarie a legislação. Além disso, compete ao Banco Central

destino do financiamento ambiental.

fiscalizar os contratos bancários de concessão de crédito para

Esta responsabilidade não está circunscrita aos aspectos

80

corresponsabilidade ou da responsabilidade civil solidária

apurar atos irregulares das instituições e de seus diretores,

civis e administrativos, mas também abrange a imputabilidade

havendo prescrições expressas para que, independente das

penal da pessoa jurídica e seus diretores nos termos da Lei

sanções penais e administrativas, haja a possibilidade da

9.605/98, de Crimes Ambientais e sanções administrativas. Os

responsabilidade civil objetiva e solidária por irregularidades

impactos ambientais gerados pelas instituições financeiras

na liberação do financiamento bancário23. Ora, esta hipótese

poderão gerar a aplicação da responsabilidade ambiental

consolida os argumentos da possibilidade da responsabilidade

conforme os artigos 2, 3 e 4 da Lei de Crimes Ambientais. É

civil bancária, objetiva e solidária pelos financiamentos

importante destacar que o parágrafo único do artigo 3 desta

ambientais causadores de impactos socioambientais e

Lei prescreve que a responsabilidade das pessoas jurídicas não

desigualdades sociais.


Salvaguardas do BNDES: flexibilização

casos dos litígios nas comunidades indígenas dos Tupiniquim

da legislação socioambiental e financeirização

e dos Guarani26 e na quilombola de Linharinho27. As disputas

das políticas públicas ambientais

nestes territórios transcorrem contra as políticas da apropriação capitalista sobre os territórios e ambientes, que prejudicam a vida

Uma das linhas de financiamento do BNDES que causam

das populações e a natureza presente nestas regiões. Conforme

danos socioambientais é aquela dirigida para os projetos de

informações dos estudos de caso apresentados no final desta

implantação da silvicultura do eucalipto que, face à natureza dos

publicação, os movimentos sociais resistem contra este modelo

modelos dos empreendimentos agrários, são caracterizados como

dominante da monocultura do eucalipto e, de forma propositiva,

monoculturas. A monocultura do eucalipto requer cultivo em

fazem uso da política e do direito para reivindicar o uso adequado

largas extensões territoriais, comprometendo o desenvolvimento

do patrimônio natural da biodiversidade28.

de culturas agrícolas de pequenas escalas. Como aponta

No Rio de Janeiro, a aprovação da Lei 5.067/2007, que autoriza

Vandana Shiva , as monoculturas são consideradas geradoras

a silvicultura do eucalipto, causou forte reação dos movimentos

de impactos territoriais e ambientais materiais e imateriais. Estes

sociais, sobretudo dos integrantes da Rede Alerta Contra o

impactos ocasionam o empobrecimento territorial, a diminuição

Deserto Verde. Esta legislação é o principal instrumento formal

da biodiversidade e desigualdades sociais e econômicas no

para a implantação da monocultura do eucalipto neste estado.

desenvolvimento das populações devido à sua insustentabilidade

Ela criou uma contrapartida reduzida de 30% para até 15% de área

como modo de produção .

vegetal nativa a ser reflorestada pelas empresas, sem nenhuma

24

25

Na dimensão simbólica, as monoculturas fomentam

obrigação de compensações socioambientais para as populações

reducionismos ideológicos sobre a produção e causam a

locais. Esta Lei permite a demarcação de áreas para a implantação

invisibilidade de sujeitos sociais e de seus saberes, reduzindo o

da monocultura do eucalipto, sem que haja participação social

seu poder político. Os recursos financeiros aplicados no estado

e, em alguns casos, sem a elaboração do Estudo de Impacto

do Espírito Santo nos empreendimentos relativos à monocultura

Ambiental (EIA) nem licenciamento ambiental. Atualmente,

são geradores de severos conflitos socioambientais, como os

esta Lei está sendo questionada por uma Ação Direta de

81


Inconstitucionalidade (ADIn) no Supremo Tribunal Federal (STF),

Brasil, famílias Tupiniquim e Guarani, passaram a ocupar

de autoria da Confederação Nacional dos Trabalhadores na

apenas 40 hectares de terras, cercadas por plantações de

Agricultura (Contag) .

eucalipto. A partir dos anos 1970, estas comunidades indígenas

29

A monocultura de eucalipto cresce no Brasil a partir do vultoso

organizaram-se em movimentos de resistência. As comunidades

estímulo do capital financeiro público. Em 2005, a área ocupada

autodeclaradas remanescentes de quilombos também se

por esta atividade era de cerca de 3,4 milhões de hectares do

envolveram em vários conflitos com a Aracruz Celulose para

território nacional (65% das áreas de “florestas” plantadas). A

que fossem respeitados os seus direitos33. Conforme o relatório

Aracruz Celulose, fundada em 1972, mas que já atuava no Espírito

da Plataforma Dhesca, existem cerca de cem comunidades

Santo sob o nome de Aracruz Florestal, é a principal empresa

quilombolas no Espírito Santo. Somente nos municípios de

a realizar apropriações privadas de territórios para a expansão

Conceição da Barra e de São Mateus há 32 comunidades

da produção do eucalipto em larga escala. Em 2006, a área de

quilombolas, agregando cerca de 1.200 famílias. Nesta área, a

apropriação privada para o plantio do eucalipto em larga escala,

situação jurídica é de uma apropriação privada por sobreposições

somente no Espírito Santo, já era de 208 mil hectares. A Aracruz

territoriais, com plantio de eucalipto, com uma taxa de ocupação

Celulose apresenta-se como uma significativa expressão do

de 68% do total do seu território34. Nestes municípios, na área

capital financeiro fundiário no Brasil30 pois o seu controle

do Sapê do Norte, encontram-se Linharinho, São Jorge, São

acionário é exercido pelos grupos Safra (28%), Lorentzen (28%),

Domingos/Córrego de Santana (12.596 hectares), São Cristovão/

Votorantin (28% - participação contraída da Mondi, em 4 de

Serraria (8.500 hectares) e Córrego Angelim (12.945 hectares).

outubro de 2001) e pelo BNDES (12,5%). Vale salientar que a

A Aracruz apropria-se de áreas destinadas à agricultura, o

financeirização do capital fundiário indica ser caracterizada por

que eleva os valores das terras, dificultando a implementação

negociações de suas ações preferenciais nas Bolsas de Valores de

da reforma agrária pelo Instituto Nacional de Colonização e

São Paulo, Nova Iorque e Madri31.

Reforma Agrária (Incra), conforme denuncia o Movimento dos Trabalhadores Sem Terra (MST). Em 2003, havia cerca de 65

Conflitos territoriais e resistência social às políticas

mil famílias esperando serem assentadas no Espírito Santo35.

ambientais e financeiras do BNDES

Além dos múltiplos e conflituosos marcos de regulação de uso do território, observa-se que os agentes do Estado por

Os negócios da monocultura do eucalipto, financiados pelo BNDES, causaram conhecidos impactos sociais e ambientais no

aplicação destas normas nos conflitos de apropriação territorial,

norte do Espírito Santo, como substituição da floresta de Mata

tomam decisões amparados em regras de sustentabilidade

Atlântica por eucalipto; conflitos fundiários com comunidades

constantes em procedimentos de licenciamentos ambientais.

e povos autodeclarados tradicionais, com apropriações

Estas favorecem o avanço da liberação do financiamento das

privadas sobrepostas em áreas reivindicadas para preservação

apropriações e dos usos privados em detrimento da apropriação

permanente, como matas ciliares e terras ocupadas por pequenos

social da terra e dos ambientes no Espírito Santo.

agricultores; alto consumo de recursos hídricos na produção do

O capital financeiro do BNDES possui um papel ativo na

eucalipto; devastação de nascentes e matas ciliares; e interrupção

expansão da monocultura do eucalipto no Espírito Santo e

de rios por barragens e estradas32.

na Bahia, seja pela liberação de financiamentos públicos,

Devido às apropriações indevidas da Aracruz Celulose, as comunidades indígenas de Comboios, Caieiras Velhas e Pau 82

meio dos poderes Judiciário e Executivo, na interpretação e

seja por decisões judiciais e administrativas justificadas em legislações fundiárias e ambientais que permitem usos e


apropriações privadas de territórios e ambientes sobrepostas

O enfrentamento aos impactos da crise ambiental45 e do

a áreas historicamente ocupadas por povos e comunidades

financiamento do desenvolvimento sustentável46 envolve

autodeclaradas tradicionais (indígenas, quilombolas, pescadores

também disputas no campo ideológico do desenvolvimento e

artesanais), pequenos agricultores e trabalhadores sem-terra.

da sustentabilidade. Incluem-se aí o “credo da ecoeficiência” e

Percebe-se também que a atual flexibilização ou liberalização

a expertocracria47 como componentes presentes nas retóricas

da legislação ambiental e as interpretações restritivas da função

dos sujeitos sociais capitalistas. Como aponta Leff, o discurso

social e ambiental da terra são outros fatores justificadores das

do desenvolvimento sustentável simplifica a complexidade

ações do Estado em favor da expansão do capital da monocultura

dos processos naturais, destrói as identidades culturais, pois

do eucalipto no Espírito Santo.

as submete ao universalismo da tecnologia ambiental para

No capitalismo, a terra não possui valor econômico

readaptar a natureza como meio de produção e riqueza48. A razão

próprio para a acumulação produtiva. O seu valor monetário

instrumental do capitalismo, diante da crise ambiental, propõe

decorre da força de trabalho sobre o território. No campo, o

enfrentá-la por meio da criação das denominadas “tecnologias

capital financeiro se dirigiu para investimentos fundiários,

limpas”, das biotecnologias das sementes transgênicas49, das

empreendendo relações entre capital e propriedade da terra,

monoculturas e dos mecanismos de mercados de carbono

tomando a forma de capital financeiro fundiário36. Assim, a

como os MDLs (Mecanismos de Desenvolvimento Limpo) - que

valoração da terra como renda capitalizada decorre não só da

impulsionam o mercado dos recursos naturais, a exemplo dos

exploração da mais-valia dos trabalhadores, como também

“mercados do ar”. Nas áreas urbanas o racionalismo instrumental

dos encargos e lucros agregados à produção agrícola37 e das

formula “respostas” à degradação ambiental, através de ações

possibilidades de valoração ambiental de territórios pelo capital

políticas amparadas nos conceitos abstratos de cidades

financeiro fundiário.

sustentáveis e de sociedade de riscos50, sob a desconsideração

No contexto da crise ambiental do capitalismo contemporâneo,

das injustiças socioambientais51. Todos estes conceitos e práticas

os recursos ambientais são cada vez mais incorporados à

integram a objetividade da crise ambiental52. Assim, a degradação

renda da terra como ativos financeiros de sua valorização. E as

é reduzida a um colapso objetivo, como consequência da

instituições financeiras, sob o véu da retórica da sustentabilidade

entropia do meio ambiente na produção capitalista.

ambiental, cada vez mais liberam financiamentos que atribuem

Desse modo, a variável ambiental é incorporada à renda da

valor econômico às terras, aumentando, assim, as desigualdades

terra como um ativo financeiro para a sua valorização. Essa

sobre as populações que as habitam38.

representação do capital, discursivamente, toma contornos preservacionistas nas apropriações do capital. Os processos de

Desse modo, a terra e o ambiente de bem natural se constituem em mercadoria. A “mercantilização da natureza”

globalização ou de mundialização53 firmam “consensos” verticais

não é um fenômeno novo39, foi um dos vetores da expansão

sobre os modos de desenvolvimento, organização e participação

colonial, na qual o meio ambiente era matéria-prima para o

de sujeitos sociais na apropriação e uso de territórios e

empreendimento do “progresso” do capital. A teoria da renda da

ambientes. A expansão do capital sobre os territórios é legitimado

terra passa a ser reelaborada pela “renda da natureza” , conforme

nos modelos de Estados territoriais54, instituidor de demarcações

o modelo do neoliberalismo ambiental contido no conceito

de territórios jurídicos sobrepostos aos territórios ocupados

de desenvolvimento sustentável . O imaginário da natureza

historicamente por povos e comunidades praticantes de relações

capitalizada como discurso de apropriação da biodiversidade

materiais e simbólicas55 com a natureza.

40

41

42

43

está presente, por exemplo, nos projetos de monocultura . 44

Contudo, na dimensão local, os “consensos” verticais globais 83


convivem com as multiterritorialidades56. Neste sentido, Milton

a exemplo dos casos da implantação da monocultura do

Santos afirma: “Cada lugar é, ao mesmo tempo, objeto de uma

eucalipto e de empreendimentos imobiliários em áreas

razão global e de uma razão local, convivendo dialeticamente” .

ambientais. O “fechamento” de territórios através da cerca

A ordem global e a local são geneticamente opostas, mas há

da terra73 requer processos, instrumentos normativos, atores

aspectos de uma presentes na outra . Os conflitos territoriais e

institucionais e de autoridades do Estado: juízes, promotores,

ambientais podem ser caracterizados como litígios de políticas de

desembargadores, executantes das decisões judiciais e

escalas59, pois a ordem global externa dos interesses econômicos

legisladores para assegurar proteção à renda da terra ao capital.

57

58

As apropriações de territórios e ambientes são implementadas

transnacionais se impõe aos interesses locais. Assim, os globalismos e localismos constituem-se campos de disputas

através do imaginário da natureza capitalizada74 nas implantações

entre identidades múltiplas62, ora pelo domínio, ora pela

de monoculturas75, no uso de sementes transgênicas, na

resistência às apropriações mercantis de territórios e ambientes.

privatização da biodiversidade76 e nos projetos imobiliários em

No âmbito local é possível identificar práticas de resistência

sítios ambientais. Vandana Shiva sustenta argumentos de que

60

61

contra-hegemônicas63 de descolonização epistemológica64.

as monoculturas negam a importância da diversidade para a

No Brasil, a exemplo de outros países periféricos, observa-se a

sustentabilidade e, com isso, não reconhecem as comunidades

criação de movimentos sociais constituídos por sujeitos sociais

distintas participativas e descentralizadas dos modelos

com referenciais identidades territorializadas, como indígenas,

hegemônicos de desenvolvimento77.

quilombolas, sem-terra, populações ribeirinhas, atingidos por

As instituições financeiras, enquanto atores hegemônicos,

barragens, entre outros sujeitos, cujas identidades moldam os

também formulam estratégias, a exemplo das tecnologias de

territórios, e os territórios moldam suas identidades65. Destas

consensos78 nos conflitos da produção79. Contudo, identificam-

relações entre identidades culturais de defesa de territórios e

se a afirmação de políticas territoriais participativas e a

ambientes são formadas representações sociais de resistência às

corporificação de direitos: a apropriação socialmente justa do

apropriações do capital demarcadas pela cartografia dominante .

espaço herdado, dependente da ação coletiva, e a subjetivação

O território tem que ser entendido como o território usado, não

de direitos, que sustenta a afirmação de sujeitos plenos80 de

66

o território em si. O território usado é o chão mais a identidade. A

direitos coletivos de propriedade intelectual, reconhecimento

identidade é o sentimento de pertencer àquilo que nos pertence .

cultural e desenvolvimento como direitos humanos na

67

O BNDES libera financiamentos, expandindo os seus negócios por meio da promoção de processos de

o reconhecimento de identidades culturais territoriais, de

territorialização-desterritorialização-reterritorialização

regularização territorial e de garantia de acesso ao patrimônio

(TDR)68 de povos e comunidades para a relocalização da sua

da biodiversidade82.

produção69. Nas construções recentes de grandes usinas

Os movimentos sociais reagem à mercantilização da natureza

hidrelétricas, como Jirau e Santo Antônio, os negócios

por meio de práticas coletivas de resistência. O sentido do

das instituições financeiras causaram também o efeito

termo resistência é interpretado como direitos coletivos de

da relocalização da produção . Os processos de TDRs

oposição aos modelos hegemônicos de apropriação mercantil

são facultados no Brasil pelo denominado “fechamento”71

e dominação cultural. A crítica ambiental83 está presente na

de territórios e ambientes para assegurar a rentabilidade

ambientalização do MST, do Movimento de Atingidos por

financeira da terra. Esse “fechamento” é identificado no

Barragens (MAB) e de povos e comunidades tradicionais, entre

cercamento72 material e imaterial de territórios e ambientes,

outros, como meio de resistência.

70

84

categoria dos Dhescas81. Mas há inúmeros obstáculos para


Instrumentos processuais e administrativos de proteção

estabeleceu mecanismos processuais para sanar as omissões dos

às comunidades afetadas

poderes Legislativo e Executivo. Estes mecanismos foram sendo lentamente apropriados pelos cidadãos e pelos movimentos

Retomando a primeira questão da Rede Brasil expressa no

sociais, como as ações judiciais que transferiam as lutas

início deste texto sobre como as comunidades afetadas e as

políticas e sociais disputadas no interior da sociedade e das suas

organizações sociais podem “avançar no acesso às vias legais

instituições para os tribunais.

de corresponsabilização dos agentes financeiros por violações

É importante destacar que este processo de transferência

de acordos e leis sociais e ambientais”, é importante perceber

de poderes para o Judiciário, denominado de judicialização84,

que este avanço passa em primeiro plano pela política e não

implicava não só a ampliação do número de ações judiciais

propriamente pelo direito. É neste sentido que pode se dar,

a interferir nas relações sociais, como também nas decisões

efetivamente, o avanço no acesso das comunidades afetadas

políticas, pela substituição do poder político da sociedade pelos

e de organizações sociais aos mecanismos processuais e

procedimentos do poder Judiciário nas decisões dos conflitos.

administrativos para caracterização da responsabilidade

Este processo põe em risco a própria democracia, pois cada vez

ambiental (civil, administrativa e penal) dos agentes financeiros

mais as decisões políticas, típicas de serem solucionadas por

por violações de convenções internacionais de proteção aos

poderes estatais constituídos por critérios eletivos, passaram a ser

Direitos Humanos, Econômicos, Sociais, Culturais e Ambientais

tomadas pelo poder Judiciário, caracterizando o ativismo judicial.

(Dhescas), da Constituição Federal e do ordenamento jurídico na

Não são apenas os movimentos sociais que estão submetidos

proteção social e ambiental.

à judicialização. As corporações e as elites representantes do

A sociedade civil organizada em movimentos sociais

capital, ao longo dos anos 1990 e 2000, cada vez mais também

construiu uma agenda de reivindicações de direitos

utilizaram os mecanismos judiciais para garantir os seus

individuais e de reformas sociais, econômicas, ambientais

interesses políticos, sociais, econômicos e culturais.

e culturais que, formalmente, foram asseguradas como

As demandas envolvendo a resistência social aos agentes

um projeto na Constituição de 1988. Porém para muitos

financeiros na liberação de recursos ao financiamento de

juristas os direitos sociais e econômicos constitucionais que

projetos potencialmente poluidores ou causadores de efetivo

estabeleciam um projeto de reformas na sociedade brasileira

impacto ambiental envolvem disputas no poder Judiciário e

não teriam autoaplicabilidade por serem considerados normas

conflitos políticos no seio da sociedade por meio de organizações

programáticas como meras intenções ou projetos sociais

do terceiro setor85, ONGs 86 e movimentos sociais87.

contidos na Constituição. Para outros, os direitos sociais, dentre

As reformas sociais e econômicas previstas na última

eles os ambientais, os culturais e os econômicos de natureza

Constituição, devido ao processo de globalização econômica

redistributiva, dependeriam de regulações do poder Legislativo

do neoliberalismo por meio de organismos financeiros

ou de intervenções do poder Executivo através de políticas

internacionais, como o Fundo Monetário Internacional (FMI)

públicas e dotações orçamentárias.

e o Banco Mundial, estabeleceram para o Brasil e outros países

Em face da interpretação da falta de autoaplicabilidade de

“do terceiro mundo” uma agenda de reformas constitucionais

vários dispositivos sociais da Constituição Federal de 1988, a

que suprimiu ou alterou direitos sociais e econômicos,

concretização de direitos sociais passa por disputas políticas na

especialmente os Dhescas, para favorecer a reprodução e a

administração pública e no poder judiciário. Entretanto, diante

ampliação do capital no Brasil.

da possibilidade da ausência de regulação, esta Constituição

Estas reformas constitucionais neoliberais foram enfrentadas 85


sociais, papel central nas resoluções de disputas de interesses. Esta opção pelo Direito como meio de transformação ocorreu em detrimento do papel da política – das mobilizações e organizações sociais populares – nas lutas de resistência e insurgência direta em defesa da agenda das reformas sociais e econômicas. Em face desse papel central do Direito, os movimentos sociais passaram a mudar as suas agendas da reforma no campo político para as lutas “pela cultura de direitos” e “pela efetividade judicial de direitos e Verena Glass

políticas”. Estas agendas produziram uma maior demanda de ações judiciais individuais e coletivas A estratégia para garantir as reformas sociais deve priorizar a luta política: de volta para as ruas

no primeiro grau de jurisdição e um aumento de ações diretas no

por estratégias distintas de resistência e de insurgência dos

controle de constitucionalidade no STF. A opção de privilegiar

movimentos sociais. De um lado, algumas organizações sociais

o Direito à política por parte de segmentos dos movimentos

optaram pela resistência e insurgência direta na cidade e no

sociais produziu um efeito adverso aos seus fins, pois favoreceu

campo para a garantia das reformas sociais. Por outro, houve

a judicialização e a hegemonia do papel político decisório do

a ação de movimentos sociais por novos eixos de luta: “a

Judiciário, o denominado ativismo judicial, na resolução dos

transformação da exploração de classes e das discriminações

litígios por reformas sociais, questões ético-morais, econômicas,

pelo direito”, “a construção de uma cultura de direitos” e “o

políticas e culturais referidas ao Direito, especialmente o

reconhecimento de direitos e sua efetividade judicial para

constitucional, cuja arena própria de decisão política seriam os

a transformação social”. Nestes eixos de atuação, a luta de

poderes Legislativo e Executivo ou mesmo a própria manifestação

transformação social deixou cada vez mais a arena política

direta da soberania popular. Como exemplo, é possível identificar

e foi dirigida para o palco institucional do poder Judiciário,

a judicialização da resistência dos movimentos sociais nas lutas

especialmente os autos dos processos judiciais, com suas regras

contra as privatizações ocorridas nos últimos governos federais na

procedimentais próprias que limitam o pleno exercício das

chamada “guerras de liminares”.

disputas políticas em defesa das reivindicações populares. Assim, o Direito – fundamentalmente, seus mecanismos processuais – passa a ter, nos segmentos de movimentos 86

A judicialização é caracterizada pela exacerbação da atividade judiciária, por meio da “naturalização social e política” do poder Judiciário como única ou última instância nas decisões


sobre quais valores e interesses são os direitos admitidos

sem implementação devido às omissões dos poderes

pela Constituição. Uma das causas da judicialização foram as

Legislativo e Executivo, e, por outro, o aumento do acesso

conquistas processuais dos movimentos sociais que aprovaram

popular às jurisdições coletiva e individual e ao controle de

na Assembleia Constituinte de 1987/88 a ampliação do acesso

constitucionalidade. Este ativismo judicial pode ser identificado

à justiça através do alargamento da jurisdição coletiva, por

em casos recentemente julgados pelo STF, entre eles: a

mecanismos processuais de tutela de interesses difusos e

demarcação da reserva indígena Raposa Serra do Sol, no qual o

coletivos: ação popular, ação civil pública,ação civil coletiva,

STF criou o estatuto da demarcação com dezoito condições; a

dissídios coletivos, mandado de injunção, habeas data e outras;

questão sobre a suplência parlamentar pertencer aos partidos ou

e, por outro lado, a ampliação da participação da sociedade

às coligações; a Lei da Ficha Limpa; a Lei da Biossegurança, que

civil e instituições estatais e não estatais no controle de

permitia pesquisa em células-tronco; e o direito de greve dos

constitucionalidade por via de ações diretas: ação direta de

servidores públicos.

inconstitucionalidade, ação declaratória de constitucionalidade,

O ativismo judicial, além de intervir na vida social e política

reclamação Constitucional, arguição de descumprimento de

por meio de processos e procedimentos formais, também se

preceito fundamental e outras.

expressa pela “politização do poder Judiciário”. Esta politização

Dentre os efeitos do surgimento da judicialização e do

transcorre também fora dos processos judiciais, no seio da

ativismo judicial, o mais intenso é a consolidação de uma

sociedade. Nesse sentido, são exemplares as declarações de

hegemonia discursiva e processual do poder Judiciário em

magistrados e chefes de tribunais, para veículos de imprensa,

decisões próprias do poder político acerca de valores ético-

expressando opiniões sobre temas em processo de discussão na

morais, interesses socioeconômicos e culturais em disputas na

sociedade e no próprio Judiciário.

sociedade brasileira. Outro efeito desta hegemonia são os riscos

São exemplos das opções de judicialização das disputas

ao funcionamento da democracia, com o açambarcamento lento

econômicas e sociais pelo capital: os casos de construção de

e gradual da manifestação da soberania popular e das instituições

empreendimentos econômicos que demandam licenciamento

da democracia representativa brasileira na argumentação,

ambiental e urbanístico; a expansão do agronegócio em área

interpretação e decisão acerca de quais os valores e interesses são

de proteção ambiental; os litígios socioambientais em torno

admitidos como direitos constitucionais.

das grandes obras de construção de hidrelétricas; as disputas

O ativismo judicial, devido a esta intensificação da hegemonia

em torno da implementação das políticas públicas de reforma

política do Judiciário, coloca em risco o funcionamento da

agrária; os empreendimentos dos megaeventos para a Copa

ordem democrática, especialmente a divisão e autonomia entre

do Mundo e as Olimpíadas e a defesa de interesses sociais da

os poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário), a vontade do

moradia; a edificação de grandes indústrias na área de metalurgia

poder constituinte originário e as manifestações da mutação

e mineração e os conflitos de interesses com populações

constitucional oriundas da sociedade civil nos temas de decisões

tradicionais, como indígenas e quilombolas; e as disputas em

políticas fundamentais.

torno das ações afirmativas. Ou seja, observa-se que o próprio

No ativismo judicial, a exemplo da judicialização, há a

capital opta cada vez mais pela judicialização e pelo ativismo

transferência de poderes decisórios da sociedade para o

judicial nas questões econômicas e sociais que poderiam ser

STF. As causas que contribuem para esta situação são as

decididas no campo das instituições políticas.

mesmas da judicialização: por um lado, a existência de rol de direitos fundamentais – individuais e sociais – conquistados

Uma das influências do processo de judicialização das lutas políticas dos movimentos sociais decorreu, em parte, da 87


defesa da mudança da realidade pelo Direito. A esta percepção

de participação popular nas decisões políticas, reformas,

de Constituição deu-se o nome de Constituição Dirigente,

direitos, valores ético-morais, culturais, interesses sociais e

que, na Europa e mesmo no Brasil, atribuiu à Constituição a

econômicos a serem interpretados como direitos construídos

tarefa de ser portadora de um projeto de transformação social.

a partir da Constituição. A construção do diálogo democrático

Os movimentos críticos do Direito, especialmente o “Direito

institucional e social só poderá transcorrer com a superação da

alternativo” e, dentro dele, a corrente do “Positivismo de

hegemonia decisória e retórica do poder Judiciário na sociedade

combate”, apostaram na efetivação dos direitos fundamentais e

contemporânea. Para tanto, o aspecto relevante é a discussão

no exercício da cidadania previstos no novo texto constitucional,

de um novo papel a ser atribuído ao juiz – poder Judiciário, não

por meio do uso alternativo de mecanismos processuais.

enquanto guardião último ou exclusivo da Constituição, mas

Distintamente do movimento crítico do Direito denominado

como uma das instituições da sua proteção. A superação do

“Direito achado na rua” ou “Direito Insurgente”, que formulava a

ativismo judicial do “Estado-Juiz” passa pelo aprofundamento do

luta pelo Direito nos conflitos sociais no campo das lutas políticas

entendimento que as atribuições do poder Judiciário não estão

não institucionais, o “Positivismo de combate”, por exemplo, por

acima do exercício da soberania popular, mas sim circunscritas

efeito adverso das suas estratégias, fortaleceu a ampliação das

aos limites da democracia constitucional e das suas atribuições

lutas institucionais pelo Direito por meio do estímulo à ampliação

no arranjo da divisão de poderes do regime democrático.

do acesso à justiça, o que gerou a judicialização das lutas sociais e fortaleceu o papel mais ativo dos tribunais e do Supremo

Conclusão

na resolução de litígios políticos e sociais. Estas condições de estímulo de acesso à justiça para assegurar a eficácia do Direito

modelo de política ambiental que aponta para a flexibilização

palco das mobilizações das lutas sociais das “ruas” e do campo

da legislação ambiental e a apropriação do mercado sobre a

para o poder Judiciário, através dos mecanismos processuais.

natureza, com o aumento das desigualdades ambientais sobre

A resposta da sociedade civil organizada à judicialização e

as populações vulneráveis. A resistência das comunidades que

ao ativismo judicial passa pelo fortalecimento das instituições

sofrem os impactos sociais e ambientais das instituições que

democráticas, a exemplo dos movimentos sociais, com a

financiam este modelo deve passar além da outorga ao poder

redefinição das formas sociais e institucionais e o controle social

Judiciário da possibilidade de resolução dos conflitos.

e popular das instituições públicas, em particular das financeiras como o BNDES.

88

As salvaguardas ambientais do BNDES expressam um

e as reivindicações sociais favoreceram a lenta transferência do

Não se trata de abandonar os mecanismos procedimentais administrativos e processuais para a responsabilização dos

As possibilidades para a superação da judicialização e do

agentes financeiros por violações dos Dhescas e Direitos

ativismo judicial do “Estado-Juiz” passa pela garantia efetiva

Constitucionais. Estes são instrumentos importantes para

de um Estado de Direito Justo e Democrático, com volta à

a resistência; porém não pode haver uma substituição

sociedade do poder de decidir em última palavra sobre a política

da luta política pelo Direito, tampouco pelo Judiciário,

e o reconhecimento de direitos constitucionais. Em outras

marcadamente integrado por segmentos das elites

palavras, as possibilidades de superação da judicialização e do

dominantes. Apesar disso, é importante destacar que há

ativismo passam pelo fortalecimento da democracia participativa.

vários mecanismos materiais e processuais de proteção

Este processo implica a ampliação dos mecanismos decisórios

aos interesses sociais e ambientais das comunidades

da soberania popular, com efetiva utilização dos instrumentos

atingidas por projetos financiados pelo BNDES, a exemplo


dos seguintes: Ação Civil Pública, Ação Popular, Mandado de Segurança Coletivo, Habeas Data, Ação Civil Coletiva, Controle de Constitucionalidade, Termo de Ajustamento de Conduta, Audiência Pública no Licenciamento Ambiental e Tutela Processual Penal. Em relação à outra postulação gerada “se as vias legais para a responsabilidade ambiental do BNDES podem ser formas de pressão política por mudanças nos rumos e nas práticas do BNDES”, a resposta seria “em termos”. Pois estas vias, como meio de pressão, dependem das condições externas ao processo judicial ou administrativo, Mitchell Anderson

a exemplo dos interesses do capital em relação aos empreendimentos que utilizam recursos e serviços ambientais e como estes estão articulados com a mídia. Não é possível assegurar se os processos judiciais

A responsabilização dos agentes financeiros deve ser feita como complemento da via política: resistência e enfrentamento

e administrativos podem ser instrumentos de pressão por mudanças nas práticas do BNDES, até porque tais alterações demandam ações dos poderes Legislativo e Executivo na implementação das políticas públicas e articulação política para a formação de novas agendas. A via política das organizações sociais e comunidades atingidas por projetos e empreendimentos do capital indica ser mais eficaz do que a judicial. Contudo, a via judicial, inclusive a internacional, poderá ser eventualmente instrumento de reconhecimento dos Dhescas e de questionamento de políticas públicas, a exemplo da demarcação da reserva Raposa Serra do Sol, pelo STF88, e da Comissão Interamericana89 de Direitos Humanos acerca da construção da hidrelétrica de Belo Monte, no Rio Xingu. Jadir Anunciação de Brito é Doutor em Direito do Estado pela Pontífice Universidade Católica (PUCSP), Professor da Escola de Ciências Jurídicas e do Programa de Pós-Graduação em Direito, na Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro (Unirio) e Coordenador do Centro de Referência em Direitos Humanos (CRDH)-Unirio

1 “Por Justiça Ambiental entende-se o conjunto de princípios que asseguram que nenhum grupo de pessoas, sejam grupos étnicos, raciais ou de classe, suporte uma parcela desproporcional das consequências ambientais negativas de operações econômicas, de políticas e programas federais, estaduais e locais, bem como resultantes da ausência ou omissão de tais políticas.” HERCULANO, Selene. Resenhando o debate sobre Justiça Ambiental: produção teórica, breve acervo de casos e criação da Rede Brasileira de Justiça Ambiental. http://www.professores.uff.br/seleneherculano/ publicacoes/resenhando-debate-justica-ambiental.htm 2 “Entende-se por Injustiça Ambiental o mecanismo pelo qual sociedades desiguais destinam a maior carga dos danos ambientais do desenvolvimento a grupos sociais de trabalhadores, populações de baixa renda, grupos raciais discriminados, populações marginalizadas e mais vulneráveis.” HERCULANO, Selene. Resenhando o debate sobre Justiça Ambiental: produção teórica, breve acervo de casos e criação da Rede Brasileira de Justiça Ambiental. http://www.professores.uff.br/ seleneherculano/publicacoes/resenhando-debate-justica-ambiental.htm 3 http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Areas_de_Atuacao/Meio_Ambiente/historico. html 4 “A importância que os aspectos ambientais começaram a ter nos anos 1970 e 1980 implicou também o surgimento de legislação ambiental nos Estados Unidos (EUA) e no Reino Unido, ligada aos bancos. Em 1980, os EUA criaram a legislação Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act (Cercla, sigla em inglês, que mais tarde ficou conhecida como a Superfund Law), na qual os bancos poderiam ficar responsáveis pela limpeza dos danos ambientais causados pelos seus devedores. Os bancos europeus não foram expostos a este tipo de responsabilidades até aos anos 1990 (BOUMA et al., 2001). Em 1995 o Reino Unido cria o UK Environmental Act, onde os bancos poderiam ter uma responsabilidade de segundo nível relativamente aos danos ambientais os seus devedores.” http://www.bancaeambiente.org/pdf/doc. Inclusao.pdf

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5 LEITE, José Rubens Morato; AYALA, Patrick de Araújo. Direito ambiental na sociedade de risco. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2004. SOARES, Guido. Curso de direito internacional público. São Paulo: Atlas, 2002. 6 http://www.conflitoambiental.icict.fiocruz.br/ 7 http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/export/sites/default/bndes_pt/Galerias/Arquivos/produtos/ download/disaplic.pdf 8 O BNDES possui também participação em três Fundos de Investimentos em Participações (FIPs) voltados a projetos ambientais: FIP Brasil Sustentabilidade: Foco em projetos de Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) e com potencial para gerar Reduções Certificadas de Emissões (RCE); Capital comprometido do Fundo: R$ 410 milhões; Participação do BNDES: 48,6%; Gestores do fundo: Latour Capital e BRZ Investimentos; FIP Caixa Ambiental: Foco em saneamento, tratamento de resíduos sólidos, geração de energia limpa e biodiesel; Capital comprometido do Fundo: R$ 400 milhões; Participação do BNDES: 17%; Gestor do fundo: Banco Santander; FIP Vale Florestar: Atuação preferencialmente em áreas degradadas na região de abrangência de Carajás; Volume estimado do Fundo: R$ 605 milhões; Participação do BNDES: 20%; Gestor do fundo: Global Equity. http://www. bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Areas_de_Atuacao/Meio_Ambiente/ 9 http://www.dhescbrasil.org.br 10 http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Areas_de_Atuacao/Meio_Ambiente/ historico.html 11 “Empréstimo do Banco Mundial para o BNDES. Em novembro de 2008, o Banco Mundial anunciou um Empréstimo Programático para o Desenvolvimento em Gestão Ambiental Sustentável (SEM DPL, na sigla em inglês) de US$ 1,3 bilhão para o governo brasileiro, a serem alocados no BNDES. Os DPLs fazem parte de uma nova modalidade de empréstimos voltados para as Políticas de Desenvolvimento e substituem os tão criticados empréstimos para ajustes estruturais dos anos 1990. O SEM DPL tem por objetivo “melhorar a efetividade e a eficiência das políticas e diretrizes do sistema brasileiro de gestão ambiental” e dentre as propostas apresentadas estão apontadas mudanças na legislação ambiental, reformas no Ministério de Meio Ambiente (MMA) e a elaboração de uma nova política ambiental e social do BNDES. A implementação, o monitoramento e a avaliação serão realizados de forma conjunta pelo MMA e BNDES.” TAUTZ, Carlos; SISTON, Felipe; PINTO, João Roberto Lopes; BADIN, Luciana. O BNDES e a reorganização do capitalismo brasileiro: um debate necessário. Disponível em: www.plataformabndes.org.br 12 http://www.bicusa.org/es/Article.11453.aspx 13 “O que é mais impressionante em relação ao SEM DPL é a sua conexão com quase todas as principais iniciativas políticas ou legislativas relacionadas ao clima no Brasil. O empréstimo lista como ações prioritárias ou gatilhos (a forma como o Banco define condições) a reestruturação do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis (Ibama) para acelerar o licenciamento ambiental; a aprovação e implementação de um Plano Nacional de Mudanças Climáticas; uma Política Institucional Socioambiental para o BNDES, incluindo a formulação de procedimentos ambientais e sociais subsetoriais para os principais setores de investimento, como energia, cana-de-açúcar – biocombustíveis – e pecuária, dentre outros; a regulação do Fundo Amazônia;[iv] apoio e implementação da Lei de Gestão das Florestas Públicas Brasileiras.” http:// www.bicusa.org/es/Article.11453.aspx 14 “Em conformidade com as suas políticas e diretrizes, o BNDES dispensa especial atenção aos aspectos sociais e ambientais inerentes ao cliente e ao empreendimento. Para a concessão do apoio financeiro, são observados: as legislações aplicáveis; as normas setoriais específicas; a política de responsaibilidade social e ambiental do beneficiário; a regularidade ambiental; o risco ambiental do empreendimento; além de práticas socioambientais que elevem o patamar de competitividade das organizações e dos setores econômicos e contribuam para a melhoria de indicadores sociais e ambientais não só dos empreendimentos, mas também do país. Com base em toda essa análise, o Banco pode realizar estudos complementares e solicitar informações adicionais e, ainda: recomendar a reformulação do projeto; ofertar recursos para reforço das medidas mitigadoras; estimular a realização de investimentos sociais e ambientais voltados para o âmbito interno (funcionários e cadeia de fornecedores) e externo (desenvolvimento local, sociedade e meio ambiente) dos beneficiários; e, em casos extremos, não conceder o apoio financeiro em face da não conformidade

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ou do risco social e ambiental. Nas operações indiretas automáticas, realizadas por meio de instituições financeiras credenciadas, cabe aos agentes financeiros verificar a regularidade social e ambiental do cliente e do empreendimento apoiado e o atendimento a normativos relacionados aos aspectos sociais e ambientais, em consonância com as diretrizes da Política Socioambiental do BNDES.” http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Areas_de_Atuacao/Meio_Ambiente/ Politica_Socioambiental/analise_ambiental.html 15 “A política ambiental do BNDES afirma que ‘os investimentos em melhoria no desenvolvimento socioambiental são indutores do desenvolvimento econômico e social’. Os investimentos em ecoeficiência, gestão ambiental, inovação tecnológica das empresas com benefícios ambientais, apesar de estarem associados a um aumento de custos no curto prazo, representam a passagem para uma nova etapa no médio e longo prazo”, enfatiza Marcio Macedo da Costa, Chefe do Departamento de Políticas e Estudos Ambientais da Área de Meio Ambiente do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). http://www.febraban.org.br/financassustentaveis/Painel1-marcio.html 16 Meio ambiente pela metade. A nota média parcial dos bancos no bloco de questões referentes ao meio ambiente foi de 2,19, sendo a mais alta a do ABN Amro Real (3,50 ou “regular”), e a mais baixa a do Santander (1,00 ou “péssimo”). No bloco de questões voltadas ao meio ambiente, foram verificadas sobretudo as políticas de meio ambiente e consumo sustentável das instituições, bem como a existência ou não de critérios socioambientais na concessão de crédito. Somente o ABN Amro Real apresentou critérios específicos para a concessão de crédito, além da criação de fundos éticos, e ficou com a melhor colocação, ainda dentro do conceito “regular”. Itaú e Bradesco ficaram logo em seguida - também com conceito “regular” - por apresentar indicadores de sustentabilidade e ações ambientais, embora restritas a algumas agências. Mas os dois bancos também declararam realizar análises de risco ambiental na concessão de crédito. Os demais bancos tiveram avaliação abaixo de “regular”, pois possuem apenas algum tipo de ação de ecoeficiência, isto é, dedicam-se a reduzir o consumo de água, energia, papel ou plástico em suas atividades rotineiras. Foram genéricos na menção a critérios ambientais para conceder crédito. Já o Santander, que recebeu a pior colocação nesse bloco de questões, relatou não possuir nenhum critério ou processo de gestão de risco socioambiental. Ainda que algumas instituições tenham ficado à frente de outras, a nota média geral obtida pelos bancos foi bastante baixa, de 2,08. Apenas duas instituições ficaram acima da mediana (2,5 em uma escala de 0 a 5), que é o limite entre “ruim” e “regular”: Bradesco, com 2,60, e ABN Amro Real, com 2,75. http://www.idec.org.br/arquivos/RSE_bancos_RelatorioFinal.pdf 17 “Alguns órgãos oferecem a possibilidade de financiamento integral ou parcial de atividades de projetos no âmbito do MDL. A Financiadora de Estudos e Projetos (Finep), empresa pública ligada ao Ministério da Ciência e Tecnologia (MCT), oferece um Programa de Apoio a Projetos do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo, o Pró-MDL, que financia o pré-investimento e o desenvolvimento científico e tecnológico de atividades de projeto no âmbito do MDL por meio de linhas de financiamento reembolsáveis e não reembolsáveis (http://www.finep.gov.br/pro- gramas/pro_mdl.asp). O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) oferece uma linha de crédito para “estudos de viabilidade, custos de elaboração do projeto, Documentos de Concepção de Projeto (PDD) e demais custos relativos ao processo de validação e registro” (http://www.bndes.gov.br/ambiente/ meio_ambiente.asp), além do Programa BNDES Desenvolvimento Limpo, que é um programa para a seleção de Gestores de Fundos de Investimento, com foco direcionado para empresas/projetos com potencial de gerar Reduções Certificadas de Emissão (RCEs) no âmbito do MDL. (Português: http:// www.bndes.gov.br/programas/outros/desenvolvimento_limpo.asp; Inglês: http://www.bndes.gov.br/ english/clean_development.asp). Adicionalmente, a Caixa Econômica Federal conta com uma linha de crédito para o financiamento integral de atividades de projetos no âmbito do MDL em áreas como saneamento, bombeamento de água e pequenas hidrelétricas, por exemplo.” http://www.mct.gov.br/ index.php/content/view/61463.html 18 Entendemos por injustiça ambiental o mecanismo pelo qual sociedades desiguais, do ponto de vista econômico e social, destinam a maior carga dos danos ambientais do desenvolvimento às populações de baixa renda, aos grupos raciais discriminados, aos povos étnicos tradicionais, aos bairros operários, às populações marginalizadas e vulneráveis. Por justiça ambiental, ao contrário, designamos o conjunto de princípios e práticas que: a - asseguram que nenhum grupo social, seja ele étnico, racial ou de classe, suporte uma parcela desproporcional das consequências ambientais negativas de operações econômicas, de decisões de políticas e de programas federais, estaduais, locais, assim como da ausência ou omissão de tais políticas; b - asseguram acesso justo e equitativo, direto e indireto, aos recursos ambientais do país; c - asseguram amplo acesso às informações relevantes sobre o uso dos recursos ambientais e a destinação de rejeitos e localização de fontes de riscos ambientais, bem como processos democráticos e participativos na definição de políticas,


planos, programas e projetos que lhes dizem respeito; d - favorecem a constituição de sujeitos coletivos de direitos, movimentos sociais e organizações populares para serem protagonistas na construção de modelos alternativos de desenvolvimento, que assegurem a democratização do acesso aos recursos ambientais e a sustentabilidade do seu uso. Declaração de princípios disponível em: http://www.justicaambiental.org.br/_justicaambiental/pagina.php?id=229>

32 Eucalipto / Aracruz Celulose e Violações de Direitos Humanos – PAD 2007. Maria Elena Rodriguez e Daniel Silvestre. 33 “Violações...” op.cit.

19 http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L6938.htm

34 “Violações de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais…”, op. cit.

20 http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L6938.htm

35 FASE: The Case of Aracruz Celulose in Brazil: Export Credit Agencies exporting unsustainability. Vitória, 2003. p. 18.

21 http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L6938.htm 22 ADAMI, Humberto. A Responsabilidade Ambiental dos Bancos. http://www.ibap.org/ direitoambiental/artigos/ha.htm 23 Art.10 (...) VI - Exercer o controle do crédito sob todas as suas formas (Renumerado pela Lei nº 7.730, de 31/01/1989) Art. 42. O art. 2 da Lei nº 1808, de 7 de janeiro de 1953, terá a seguinte redação: “Art. 2. Os diretores e gerentes das instituições financeiras respondem solidariamente pelas obrigações assumidas pelas mesmas durante sua gestão, até que elas se cumpram. Parágrafo único. Havendo prejuízos, a responsabilidade solidária se circunscreverá ao respectivo montante” (Vide Lei nº 6.024, de 1974). Art. 43. O responsável pela instituição financeira que autorizar a concessão de empréstimo ou adiantamento vedado nesta lei, se o fato não constituir crime, ficará sujeito, sem prejuízo das sanções administrativas ou civis cabíveis, à multa igual ao dobro do valor do empréstimo ou adiantamento concedido, cujo processamento obedecerá, no que couber, ao disposto no art. 44, desta lei. Art. 44. As infrações aos dispositivos desta lei sujeitam as instituições financeiras, seus diretores, membros de conselhos administrativos, fiscais e semelhantes e gerentes às seguintes penalidades, sem prejuízo de outras estabelecidas na legislação vigente: I - Advertência. II - Multa pecuniária variável. III - Suspensão do exercício de cargos. IV - Inabilitação temporária ou permanente para o exercício de cargos de direção na administração ou gerência em instituições financeiras. V Cassação da autorização de funcionamento das instituições financeiras públicas, exceto as federais, ou privadas. VI - Detenção, nos termos do § 7º, deste artigo. VII - Reclusão, nos termos dos artigos 34 e 38, desta lei. http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4595compilado.htm 24 “A ‘silvicultura científica’ foi a falsa universalização de uma tradição local de exploração dos recursos florestais que nasceu dos interesses comerciais limitados que viam a floresta somente em termos de madeira com valor comercial. (...) O reducionismo do paradigma da silvicultura científica criado pelos interesses industriais e comerciais violentam tanto a integridade das florestas quanto a integridade das culturas florestais que precisam das florestas e de sua diversidade para satisfazer suas necessidades de alimento, fibras e moradia.” SHIVA, Vandana. Monocultura da mente, op. cit., p.33. 25 “(...) O paradigma da Revolução Verde substituiu o ciclo dos nutrientes por fluxos lineares de insumos de fertilizantes químicos comprados de fábricas e produtos comercializados de bens agrícolas.” SHIVA, Vandana. Idem, p. 75 e 77. 26 Disponível em: http://www.midiaindependente.org. Acesso em: 14/2/2007. 27 Disponível em: http://www.midiaindependente.org. Acesso em: 20/8/2007. 28 PARDO, Arturo Escobar. Movimentos sociais e biodiversidade no Pacífico colombiano. In: SANTOS, Boaventura (Org.). Semear outras soluções, os caminhos da biodiversidade e dos conhecimentos rivais. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2005. p. 368. 29 http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoDetalhe.asp?incidente=2611341 30 MEDEIROS, Leonilde Servolo. Movimentos sociais, disputas políticas e reforma agrária de mercado. Rio de Janeiro: CPDA/UFRJ e UNRISD, 2002. 31 Disponível em: http://www.aracruz.com.br/show_arz.do?act=stcNews&id=4&lastRoot=258&menu =true&lang=1. Último acesso em: 19/11/2008.

36 MEDEIROS, Leonilde Servolo de. Movimentos sociais, disputas políticas e reforma agrária de mercado no Brasil. Rio de Janeiro: CPDA/UFRJ e UNRISD, 2002. p. 10. 37 MARTINS, José de Souza. O cativeiro da terra. São Paulo: Ciências humanas, 1979. p. 15. 38 MOREIRA, Roberto. Terra, poder e território. São Paulo: Expressão Popular, 2007. p. 193. 39 Cf. PÁDUA, José Augusto. Um sopro de destruição. Pensamento político e crítica ambiental no Brasil escravista (1786-1888). Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 2002. 40 “A ressignificação da teoria da renda da terra ‘como renda da natureza’ e a compreensão das produções do conhecimento tecnológico, da imagem e da cultura impõem mudanças no entendimento da terra e da questão agrária. MOREIRA, op.cit., 2005. p. 82. 41 MOREIRA, Roberto José. Economia política da sustentabilidade: uma perspectiva neomarxista. MOREIRA, Roberto José (Org.). In: Mundo rural e tempo presente. Rio de Janeiro: PRONEX, CPDA, UFRRJ, Tempo Presente, 1999. 42 SHIVA, Vandana. Monoculturas da mente. São Paulo: Editora Gaia, 2003. p. 89 43 Cf. O‘CONNOR, Martín. El mercadeo de la Naturaleza. Sobre los infortunios de la naturaleza capitalista. In: Ecología Política. n. 7. Barcelona: Editorial Icaria, 1994. 44 SHIVA, Vandana. Biopirataria. A pilhagem da natureza e do conhecimento. Petrópolis: Vozes, 2001. p. 92. 45 “A crise ambiental se torna evidente nos anos 1960, refletindo-se na irracionalidade ecológica dos padrões dominantes de produção e consumo, e marcando os limites do crescimento econômico. (...) a degradação ambiental se manifesta como sintoma de uma crise de modernidade regido pelo predomínio do desenvolvimento da razão tecnológica sobre a organização da natureza.” LEFF, Enrique. Saber ambiental, p. 17. 46 “O discurso da sustentabilidade monta um simulacro que, ao negar os limites do crescimento, acelera a corrida desenfreada do processo econômico para a morte entrópica”. Idem, p. 23. 47 “Tomar em cuenta las obligaçiones ecológicas se traduce así, en el contexto del industrialismo y la lógica del mercado, en una extensión del poder tecno-burocrático”. GORZ, Andre. Ecologia Política. Experttocracia autolimitación. Ecology As Politics. South End Press, 1979. 48 LEFF, Enrique. Saber ambiental. p. 26. 49 SHIVA, Vandana. Biopirataria. A pilhagem da natureza e do conhecimento. Petrópolis: Vozes, 2001. p. 70. 50 Cf. SMITH, Denis. Business and the environment: towards a paradigm shift. In: Business and Environment:implications of a new environmentalism. New York: St. Martins Press, 1993. BECK, Ulrich. Risk Society: towards a new modernity. Sage Publications: Great Britain, 1992. 51 MOREIRA, Roberto. Ecologia e economia política: meio ambiente e condições de vida (mimeo). Rio de Janeiro, outubro de 1989, p. 20.

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52 ACSELRAD, Henri. As práticas espaciais e o campo dos conflitos ambientais. In: Conflitos ambientais no Brasil. Rio de Janeiro: Relume Dumará. p. 13.

72 COSTA, Maria de Fátima Tardin. A cerca jurídica da terra na produção capitalista da cidade. Mestrado (Dissertação em Direito da Cidade). Rio de Janeiro: UERJ, 2005.

53 ANDERSON, Perry. Balanço do neoliberalismo. In: Pós-neoliberalismo, 1996. p. 9.

73 BALDEZ, Miguel Lanzellotti. A terra no campo: a questão agrária. Direito achado na rua. v. 3. Introdução Crítica ao Direito Agrário. São Paulo: Imprensa Oficial, 2002.

54 GONÇALVES, Carlos Walter Porto. A Invenção de novas geografias: a natureza e o homem em novos paradigmas. Território, Territórios, Ensaios sobre o ordenamento territorial. Rio de Janeiro: DP&A, 2006. p. 377.

74 O´CONNOR, Martín. El mercadeo de la Naturaleza. Sobre los infortunios de la naturaleza capitalista. In: Ecología Política. n. 7. Barcelona: Editorial Icaria, 1994.

55 ALIER, Joan Martínez. Ecologismo dos pobres. São Paulo: Contexto, 2007. p.77-79.

75 SHIVA, Vandana. Biopirataria. A pilhagem da natureza de do conhecimento. Petrópolis: Vozes, 2001. p. 92.

56 HAESBAERT, Rogério. Identidades territoriais da multiterritorialidade à “reclusão” territorial (ou: do hibridismo cultural à essencialização das identidades). Disponível em: http://tercud.ulusofona.pt/ GeoForum/Ficheiros/23GeoForum.pdf. Acesso em: 10/2/2008. 57 SANTOS, Milton. A natureza do espaço. São Paulo: Edusp, 2004. p. 339. 58 Idem, ibidem, p. 339. 59 ACSERALD, Henri. Território, localismo e política de escalas. Cidades, ambiente e política. Rio de Janeiro: Garamond. p. 14. 60 Cf. SANTOS, Boaventura de Sousa. Uma concepção multicultural de Direitos Humanos. In: Lua Nova, n. 39, 1997, p. 108. 61 ROS, Carlos Javier. Roberto José Moreira. A construção de contra-hegemonias nas sociedades contemporâneas: uma perspectiva analítica. In: Globalismos, localismo e identidades sociais. COSTA, Luiz Flávio de Carvalho; MOREIRA, Roberto José. Rio de Janeiro: Imprima Express, 2007. p. 19. 62 MOREIRA, Roberto José. Identidades sociais em territórios rurais fluminenses . Identidades sociais. In: MOREIRA, Roberto José (org.). Ruralidades no Brasil contemporâneo. Rio de Janeiro: DP&A, 2005. p. 19. 63 Cf. ROS, Carlos Javier; MOREIRA, Roberto José. A Construção de contra-hegemonias nas sociedades contemporâneas: uma perspectiva analítica. In: Globalismos, localismo e identidades sociais. COSTA, Luiz Flávio de Carvalho; MOREIRA, Roberto José. Rio de Janeiro: Imprima Express, 2007. p. 19. 64 GROSFOGUEL, Ramón. La Descolonizacion de La Economia Política y los Estúdios Post Coloniales. Transmodernidad, pensamiento fronterizo y colonialidad global. In: Revista del Centro de Estúdios Latinosamericanos (CELA), “Justo Arosemena”. Panamá: R. Panamá, 1994.

77 “A diversidade é chave da sustentabilidade (...) a conservação da biodiversidade requer a existência de comunidades com sistemas agrícolas e médicos distintos (...) a descentralização econômica e a diversificação são condições necessárias à biodiversidade.” SHIVA, Vandana. Biopirataria, op.cit, p. 113. 78 “Tecnologias de formação de consenso são então formuladas de modo a caracterizar todo litígio como problema a ser eliminado. E todo conflito remanescente, por sua vez, será visto como resultante de carência de capacitação para o consenso e não como expressão de diferenças reais entre atores e projetos sociais, a serem trabalhadas no espaço público.” ACSERALD, op.cit, 2006, p. 25. 79 “(...) a utilização das estratégias socioambientais como um fator importante de legitimação da dinâmica competitiva defendeu-se que o entendimento, a priori, do processo formador das estratégias técnico-concorrenciais corporativas da Aracruz seria considerado imperativo à compreensão posteriori da dimensão político institucional das suas estratégias socioambientais.” ANDRADE, José Célio Silveira; DIAS, Camila Carneiro. Conflito Cooperação. Análise das estratégias socioambientais da Aracruz Celulose S.A. Ilhéus-Bahia: Editora da Uesc, 2003. p. 315. 80 RIBEIRO, Ana Clara Torres, op.cit, p. 102. 81 http://www.dhescbrasil.org.br/_plataforma. Acesso em: 7/7/2006. 82 CASTILHO, Ela Wiecko. Disponível em: WWW3. esmpu.gov.br/linha_editorial/outras-publicações 83 LEFF, Enrique. Racionalidade. p. 227.

67 SANTOS, Milton. O dinheiro e o território. In: Território, Territórios, Ensaios sobre ordenamento territorial. SANTOS, Milton; BECKER, Bertha K. Rio de Janeiro: DP&A, 2006. p. 383.

84 “O termo judicialização refere-se à ampliação das interferências do poder Judiciário nos assuntos e decisões sobre as quais valores ético-morais, interesses sociais, políticos e econômicos são interpretados e admitidos como direitos pela Constituição. A judicialização é caracterizada por processos institucionais (processos, conciliações e mediações) e não institucionais (manifestações discursivas na mídia do Judiciário). Nesses processos, o poder Judiciário – especialmente o Supremo Tribunal Federal – substituiu, por um lado, a sociedade civil organizada e os seus mecanismos de democracia direta (plebiscito, referendo e deliberações da iniciativa popular de leis) e, por outro, as instituições políticas da democracia representativa (poder Legislativo ou poder Executivo) nos debates e decisões (...)”. BRITO, Jadir Anunciação de. Judicialização. In: Dicionário da Educação no Campo. CALDART, PEREIRA, Isabel Brasil. ALENTEJANO, Paulo; FRIGOTTO, Gaudêncio. Rio de Janeiro/ São Paulo: Escola Politécnica de Saúde Joaquim Valêncio/ Expressão Popular, 2012.

68 Bernardo Mançano Fernandes. osal.clacso.org/espanol/html/documentos/Fernandez.doc

85 http://www.socioambiental.org/prg/pol.shtm

69 ACSERALD, Henri. Território, localismo e política de escalas. Op.cit, p. 13.

86 http://www.dhescbrasil.org.br

70 “A velocidade dos fluxos de mercadorias acelerou-se a níveis sem precedentes e propagou o processo de desterriorialização e reterritorialização de capitais” ACSERALD, Henri. Território, localismo e política de escalas. Op. cit, p. 13.

87 http://www.mabnacional.org.br/?q=noticia/conquistas-da-campesina-com-jornada-lutas

71 PRATT, Maru Louise. Olhos do Império: relatos de viagem e transculturação. São Paulo: Edusc, 1999. p.72.

89 http://global.org.br/programas/belo-monte-cidh-convoca-governo-a-responder-sobre-naocumprimento-de-medidas-cautelares/

65 HAESBAERT, Rogério, op. cit. 66 GONÇALVES, Carlos Walter Porto. A Invenção de novas geografias: a natureza e o homem em novos paradigmas. Território, Territórios, Ensaios sobre o ordenamento territorial. Rio de Janeiro: DP&A, 2006. p. 377.

92

76 SHIVA, Vandana. Monoculturas da mente. São Paulo: Editora Gaia, 2003. p. 89.

88 http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/noticiaNoticiaStf/anexo/pet3388CB.pdf


Amigos da Terra Internacional

O Estado brasileiro financia massivamente os megaprojetos das corporaçþes: megaimpactos

93


Considerações e Recomendações João Roberto Lopes Pinto*

Para apresentar da forma mais objetiva possível as Considerações e Recomendações, no intuito de contribuir para o debate quanto aos resultados deste estudo, passamos abaixo a elencá-las pontualmente. Considerações

da pessoa humana (indivíduo e coletivo). Violam Acordos Internacionais, Leis Nacionais, Políticas Fiscais

1. As violações de direitos associadas aos projetos financiados

ou Políticas Setoriais específicas, forjam e aprofundam

pelo BNDES, nos casos aqui sistematizados, são variadas,

desigualdades econômicas, sociais e regionais

extensas e sistemáticas. Embora sejam observadas diferenças

historicamente produzidas nas áreas de implantação dos

entre os casos, considerando o meio rural e o urbano, bem

referidos empreendimentos e seu entorno.

como a distinção de setores beneficiados, pode-se dizer que os megaprojetos que foram objeto do presente estudo seguem

Entre as formas de violação constatadas, que aprofundam o

um padrão de violação de direitos associado a um modelo de

quadro de desigualdade econômica, social e regional nas áreas

desenvolvimento econômico. Tal padrão está relacionado à

de implantação destes megaprojetos, destacam-se: condições

escala destes megaprojetos, normalmente nos setores intensivos

de trabalho análogas à escravidão; remoções forçadas de

em natureza, ligados invariavelmente aos mesmos grupos

comunidades urbanas pobres; expropriação de populações de

econômicos, que concentram grande poder de ingerência sobre

áreas rurais dos seus meios de produção, territórios e modos de

as instituições públicas locais e nacionais, a exemplo do BNDES.

viver; desmatamento, contaminação dos solos, da água e do ar,

Tal como afirma Marilda Teles:

com comprometimento da biodiversidade, disponibilidade e qualidade de recursos naturais; desestruturação das economias

94

os empreendimentos em questão são especialmente

locais e fragilização da agricultura familiar, comprometendo

emblemáticos no que se refere às injustiças

a segurança alimentar; falta de informações e de participação

socioambientais, pois geram uma enormidade de graves

informada das populações locais sobre os projetos; migrações

impactos sociais, ambientais, fundiários, violações

massivas de trabalhadores no período de construção das obras,

sistemáticas de direitos ambientais, trabalhistas e direitos

gerando inchaços urbanos, aumento da violência, precarização


dos serviços públicos locais, alto custo de vida; especulação

responsabilidade direta, subsidiária, do agente financeiro em

imobiliária, gerando a expulsão de populações para áreas

relação ao risco gerado pela atividade econômica é um dado

de periferia das cidades; irregularidades nos processos de

de realidade, inclusive no âmbito jurídico e administrativo. Ao

licenciamento ambiental; passivos trabalhistas e fiscais das

não assumir esta responsabilidade em seus procedimentos de

empresas beneficiárias; enfraquecimento das instituições

análise e acompanhamento, bem como nos seus contratos de

públicas e legislações locais em favor dos interesses das

financiamento, de forma a evitar, corrigir ou compensar eventuais

empresas beneficiárias; e criminalização de movimentos sociais,

danos, o agente financeiro se torna tão responsável quanto a

com perseguições e ameaças de morte.

empresa pelas violações de direitos humanos.

Este mesmo padrão de violações é reproduzido fora do país.

Conforme chama a atenção Jadir Brito, a responsabilidade

Atualmente, o BNDES é o principal fiador da internacionalização

solidária do agente financeiro é algo já previsto em nossa

de grupos privados nacionais, particularmente em direção à

legislação ambiental. A Lei 6938/81, que disciplina a Política

América Latina e à África Lusófona. No caso, apresentado em

Nacional do Meio Ambiente (PNMA), é clara em determinar

detalhes ao final desta publicação, da exploração de carvão

que o risco integral de uma atividade econômica, no sentido da

mineral a céu aberto pela Vale em Moatize, em Moçambique,

geração do dano ambiental, é de responsabilidade da empresa –

repete-se o padrão de violações com restrição de circulação

princípio do “poluidor pagador” –, mas que também é assumido,

e movimentação das comunidades atingidas pelo projeto,

solidariamente, pelo agente que financia a atividade. Não por

violações dos direitos à informação, reassentamento de 1.500

acaso a lei determina que cabe ao agente financeiro não apenas

famílias em condições desumanas, crescimento populacional

observar se há ou não licenciamento ambiental, mas também

desordenado do distrito de Moatize e da província de Tete e o

fiscalizar o cumprimento do que ele determina.

domínio da empresa Vale sobre as instituições públicas locais e, mesmo, as nacionais. Importante também chamar a atenção para o fato de que este

Segundo o inciso IV do Art. 3 da Lei 6938/81, entende-se por “poluidor, a pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, responsável, direta ou indiretamente, por atividade

padrão de violação resulta do que bem identifica Jadir Brito em

causadora de degradação ambiental”. Já o Art. 12 afirma

seu texto como “fechamento” de territórios e ambientes para

que “as entidades e órgãos de financiamento e incentivos

assegurar a rentabilidade financeira da terra. “Esse ‘fechamento’

governamentais condicionarão a aprovação de projetos

é identificado no cercamento material e imaterial de territórios e

habilitados a esses benefícios ao licenciamento, na forma desta

ambientes, a exemplo dos casos da implantação da monocultura

Lei, e ao cumprimento das normas, dos critérios e dos padrões

do eucalipto e de empreendimentos imobiliários em áreas

expedidos pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama)”.

ambientais urbanas. O ‘fechamento’ de territórios através da

De acordo com o parágrafo único deste mesmo artigo, “as

cerca da terra requer processos, instrumentos normativos, atores

entidades e órgãos referidos no caput deste artigo deverão

institucionais e de autoridades do Estado: juízes, promotores,

fazer constar dos projetos a realização de obras e aquisição de

desembargadores, executantes das decisões judiciais e

equipamentos destinados ao controle de degradação ambiental

legisladores para assegurar proteção à renda da terra ao capital.”

e à melhoria da qualidade do meio ambiente”. No § 1º do Art. 14

Dito de outro modo, as violações seguem um padrão de

lê-se “é o poluidor obrigado, independentemente da existência

subordinação da vida em um dado território aos interesses de

de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio

acumulação privada.

ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade”.

2. A responsabilidade solidária e, em alguns casos, a

Além disso, a responsabilidade das instituições financeiras não 95


está circunscrita aos aspectos civis e administrativos, mas abrange

efeito prático, que busca responder às condicionantes legais

também a responsabilização penal da pessoa jurídica e de seus

para a concessão de financiamento à atividade potencialmente

diretores, nos termos da Lei 9605/98, de Crimes Ambientais. De

poluidora. Ao responder à formalidade de prever condicionantes

acordo com o Art. 2 da Lei 9605/98, “quem, de qualquer forma,

em seus financiamentos, o BNDES está assumindo a sua

concorre para a prática dos crimes previstos nesta Lei, incide nas

corresponsabilidade, pois elas somente se justificam por ser o

penas a estes cominadas, na medida da sua culpabilidade, bem

agente financeiro reconhecido pela Lei como solidariamente

como o diretor, o administrador, o membro de conselho e de

responsável pelos riscos gerados pela atividade.

órgão técnico, o auditor, o gerente, o preposto ou mandatário de

Vale aqui retomar o argumento de Jadir Brito:

deixar de impedir a sua prática, quando podia agir para evitá-la”.

Estes condicionantes significam que o próprio banco,

Já o Art. 3 acrescenta “as pessoas jurídicas serão responsabilizadas

por imposição legal, reconheceu os riscos ambientais e

administrativa, civil e penalmente conforme o disposto nesta Lei,

sociais dos seus financiamentos e, consequentemente,

nos casos em que a infração seja cometida por decisão de seu

a sua corresponsabilidade ou responsabilidade solidária

representante legal ou contratual, ou de seu órgão colegiado, no

pelo destino deles. No entanto, embora tenha prescrito

interesse ou benefício da sua entidade”.

condicionantes contratuais, o BNDES não estabeleceu mecanismos bancários de monitoramento, fiscalização

3. No final de 2010 foi formalmente aprovada a Política

e controle dos impactos gerados na destinação dos

Socioambiental do Sistema do BNDES, sem que o Banco tivesse

recursos liberados. Essa circunstância transcorreu apesar

feito uma ampla consulta com os setores organizados da

de o Banco possuir mecanismos legais, contratuais, para

sociedade. Chama a atenção que essa Política Socioambiental

a resilição ou rescisão contratual, bem como outros, a

foi realizada como uma das contrapartidas do Banco Mundial,

exemplo dos Termos de Ajustamento de Conduta (TACs)

através do Empréstimo Programático de Política para o

e do ajuizamento de ações de responsabilização dos seus

Desenvolvimento em Gestão Ambiental Sustentável (SEM

financiados pelo descumprimento dos condicionantes

DPL), de US$ 1,3 bilhão em sua primeira fase, para o governo

socioambientais contratuais e pelos impactos gerados.

federal, a ser gerido pelo BNDES. Os conhecidos “Empréstimos

Não há informações de precedentes da utilização

de Política para o Desenvolvimento” do Banco Internacional

destas medidas jurídicas legais e contratuais para fins

para Reconstrução e Desenvolvimento (Bird), historicamente

de exigir dos financiados o cumprimento de cláusulas

associados às malfadadas políticas de ajuste fiscal, apresentam-

contratuais relativas aos eventuais danos socioambientais

se agora em sua versão soft de condicionantes socioambientais,

decorrentes da aplicação dos recursos.

voltados a promover a financeirização e, por conseguinte, a flexibilização das políticas sociais e ambientais. O BNDES afirma em sua nova política socioambiental que

96

Mesmo no caso dos três únicos setores para os quais o Banco define “obrigações adicionais” ao que consta da lei

procede a avaliação do beneficiário sobre a sua regularidade com

ambiental brasileira, a fragilidade dos mecanismos de controle

a legislação ambiental, inclusive avaliando e acompanhando

e acompanhamento as torna pouco efetivas. Este é o caso das

os principais impactos esperados e o cumprimento de ações

salvaguardas estabelecidas para os setores de etanol, que não

preventivas e mitigadoras previstas no licenciamento ambiental.

poderiam ser beneficiados em áreas dos biomas da Amazônia

Contudo, verifica-se que se trata de uma política formal e sem

e do Pantanal; de termelétrica, que estabelece restrições na

Daniel Beltrá/ Greenpeace

pessoa jurídica, que, sabendo da conduta criminosa de outrem,


O desrespeito à legislação é característica comum dos empreendimentos no Brasil: sintomático

emissão de partículas na atmosfera; e de frigoríficos, que determina o cadastramento dos fornecedores e a exigência da rastreabilidade progressiva do gado. Vale dizer que a aplicação de tais salvaguardas está baseada, invariavelmente, na

possui licenciamento, negligenciando todas as outras exigências

autodeclaração do tomador dos empréstimos, não contando o

da Lei, inclusive a que determina aos agentes financeiros que

Banco com instrumentos de monitoramento e fiscalização do

“deverão fazer constar dos projetos a realização de obras e a

seu cumprimento.

aquisição de equipamentos destinados ao controle de degradação

Há limitações evidentes na referida política socioambiental, marcada por orientações indicativas e ausência de

ambiental e à melhoria da qualidade do meio ambiente”. Além do fato de que o licenciamento não é um salvo

mecanismos transparentes e efetivos de avaliação, controle e

conduto, pois a execução do projeto precisa ser acompanhada

acompanhamento de impactos esperados dos projetos, bem

e fiscalizada, a recorrência de graves irregularidades nos

como do cumprimento de eventuais condicionantes previstas

processos de licenciamento de grandes projetos financiados

nos licenciamentos. Ao mesmo tempo, o BNDES não prevê

pelo Banco exigiria uma postura ainda mais criteriosa do BNDES.

sanções contratuais no caso de eventuais danos e passivos

Infelizmente, o que se verifica é o contrário disso. Isso fica

socioambientais gerados pelo projeto.

evidente pelo fato de ele seguir liberando os financiamentos

A exigência do Banco se limita, na prática, a verificar se o projeto

mesmo quando os projetos são objeto de ações judiciais por 97


irregularidades nos licenciamentos e violações de direitos, como

desenvolvimento, encontrando formas de promover

fartamente documentado nos casos sistematizados neste estudo.

os propósitos desenvolvimentistas, como a busca por

O Banco trabalha menos na perspectiva de condicionalidades

maior lucratividade dos capitais em nome da geração de

e mais na de incentivos às chamadas “boas práticas

emprego e renda, e garantindo, assim, uma legitimidade

socioambientais”, estabelecendo linhas de financiamento,

para a questão.

com spread zero para projetos de responsabilidade social e

Em complemento, segue a afirmação de Lúcia Ortiz:

ambiental pelas empresas. Com isso, em vez de estabelecer limites e eventuais sanções, o BNDES acaba premiando as

Os novos mercados ambientais, deflagrados junto

empresas com novos e baratos recursos. Cria também, valendo-

com a crise climática e ambiental, e a tentativa de

se da conscientização sobre as crises ambiental e climática e

consensualização de um marco político global com a

da escassez ambiental provocada inclusive pela degradação

promoção da economia verde, como via de solução

decorrente dos megaprojetos que financia, uma série de novos

e reinvenção do capitalismo financeiro, contaram

produtos financeiros de compensação ambiental, através dos

com a expertise técnica e política do Banco Mundial

quais se capitaliza com novos recursos, públicos ou privados, e

na elaboração de arcabouços lógico, político e legal

os pinta de verde. Tais contradições tornam-se ainda maiores

que impulsionaram, no Brasil, os mercados climáticos

quando se sabe que os recursos do seu Fundo Social, não

na política nacional de clima, o ajuste estrutural das

reembolsável e composto de um percentual do lucro líquido do

políticas do Ministério do Meio Ambiente (MMA) e a

Banco, têm sido destinados para fundações empresariais.

operação piloto de fundos e programas de negócios

Ao não estabelecer salvaguardas sociais e ambientais efetivas

ambientais no BNDES.

para seus desembolsos e financeirizar relações que deveriam se pautar pela observância de direitos, o BNDES ajuda a fragilizar

Tal estratégia fica patente ao se considerar as outras

ainda mais a legislação ambiental brasileira. Essa estratégia se

contrapartidas associadas ao referido empréstimo do Banco

articula com outras iniciativas nos campos do Executivo e do

Mundial, como a reestruturação do Ibama para acelerar

Legislativo, como, por exemplo, a desqualificação do processo de

o licenciamento ambiental e a implementação da Lei de

licenciamento de responsabilidade do Instituto Brasileiro do Meio

Gestão das Florestas Públicas Brasileiras, que regulamenta

Ambiente e Recursos Naturais Renováveis (Ibama) e a aprovação

mecanismos de arrendamento e privatização das florestas.

do novo Código Florestal.

Esta contrapartida conecta-se a outra que diz respeito à regulamentação do Fundo Amazônia, gerido pelo BNDES,

4. O formalismo da resposta do BNDES ao que determina

composto de recursos não reembolsáveis fruto de doações e

a legislação ambiental brasileira se inscreve no contexto

destinado a “contribuir para o combate ao desmatamento da

do que autores deste estudo chamam de ambientalização

floresta, além de iniciativas que promovam a conservação e o

das instituições financeiras ou financeirização das políticas

uso sustentável da região”. Esta, que talvez seja, da perspectiva

socioambientais. Como afirmam Gabriel e Fabrina:

do Banco, a sua principal política ambiental proativa, está voltada a preparar um mercado de serviços ambientais a

(...) com o processo de ambientalização dos Estados e das IFMs, a estratégia passou a ser superar a visão de que a questão ambiental seria um obstáculo para o 98

serem transformados em certificados e créditos negociados nas bolsas de valores. Um exemplo concreto está a ser implementado pelo


governo do Acre, que recebeu do Fundo Amazônia o valor de

Carbono na BM&F Bovespa, formado por ações de empresas

R$ 60 milhões para “fomentar práticas sustentáveis de redução

que compõem o Índice de Carbono Eficiente (ICO2). Destaque

do desmatamento, com pagamento por serviços ambientais,

também para o Programa BNDES Desenvolvimento Limpo,

valorizando o ativo ambiental e florestal para consolidar uma

que é um programa para a seleção de Gestores de Fundos de

economia limpa, justa e competitiva (...)”. É justamente neste

Investimento com foco direcionado para empresas/projetos

estado que as bases da “economia verde” encontram-se mais

com potencial de gerar Reduções Certificadas de Emissão

avançadas no mundo.

(RCEs) no âmbito dos Mecanismos de Desenvolvimento

Em 2010, foi instituída no Acre uma lei estadual, antes mesmo da aprovação de uma legislação em âmbito nacional,

Limpo (MDL). Vale dizer que tais iniciativas também se inscrevem no

que regulamenta o pagamento e a certificação de serviços

contexto de outro plano setorial da PNMC, em especial o

ambientais para efeito de comercialização de títulos em

Plano ABC (Agricultura de Baixo Carbono), diretamente

bolsa de valores. Os recursos repassados pelo BNDES, via

referida ao “Estudo de Baixo Carbono para o Brasil”, lançado

Fundo Amazônia, para o governo do Acre visam exatamente

pelo Banco Mundial, em 2010.

constituir o mercado de serviços ambientais. Ou seja, o governo entra estruturando e regulamentando o mercado

Segundo Lúcia Ortiz:

para permitir a posterior entrada do setor privado. Vale dizer que o governo do Acre estabeleceu um acordo com

(...) o cenário alternativo, chamado de “baixo carbono”

o governo do estado da Califórnia, nos Estados Unidos,

pelo Bird, não contesta a expansão do agronegócio,

envolvendo também a província de Chiapas, no México,

da pecuária e das monoculturas para agroenergia,

para o fornecimento de créditos por pagamento de serviços

fomentados amplamente pelo BNDES (...) Nota-se que

ambientais para a compensação de emissões de CO2 pela

o estímulo à expansão do agronegócio é diretamente

indústria da Califórnia.

proporcional ao cálculo de créditos de redução de

Além do Fundo Amazônia, o Banco vem constituindo e

emissões, gerando, a partir da ficção de um cenário

operando outros fundos voltados a promover o mercado de

futuro, uma enxurrada de títulos negociáveis no mercado

carbono e serviços ambientais. O Fundo Clima do BNDES

de emissões e justificando as políticas públicas de

se destina a aplicar a parcela de recursos reembolsáveis do

intensificação do incentivo e do crédito ao modelo

Fundo Nacional sobre Mudança do Clima, ou Fundo Clima,

agroindustrial exportador, em detrimento de outros

um dos instrumentos da Política Nacional sobre Mudança do

setores não contemplados nos planos de mitigação das

Clima, criado em 2009 e vinculado ao MMA. O foco do fundo

mudanças do clima, como agroecologia, por exemplo.

está no apoio, ao setor privado e ao próprio MMA, por vezes substituindo sem adicionalidade seus recursos orçamentários

Assiste-se, como alertam os autores, a um processo de

para ações estratégicas de combate às mudanças do clima

financeirização das políticas ambientais e, por conseguinte,

identificadas nos planos setoriais do Plano Nacional sobre

da própria natureza, esvaziando dramaticamente o sentido

Mudança do Clima (PNMC), previstos por Lei, assim como

público do direito e dos bens comuns. Uma financeirização não

o Mercado Brasileiro de Redução de Emissões (MBRE) e a

apenas na transformação dos contratos de financiamento em

Política Nacional sobre Mudança do Clima.

mecanismos “extralegais” de viabilização de projetos social e

Em janeiro de 2011, o Banco lançou o Fundo do Índice

ambientalmente impactantes, mas também de abertura de um 99


novo mercado, da chamada “economia verde”, que, mantendo

daí podendo surgir responsabilidade solidária para o referido

a mesma lógica compensatória, vai servir para justificar a

Banco, pelo ilícitos ambientais praticados em parceria”.

continuidade da degradação socioambiental. Degradação operada e controlada pelos setores intensivos em natureza, que,

6. Se olharmos para além dos projetos, focando os grandes

por sua vez, terão neste mercado novas fontes de acumulação.

grupos econômicos beneficiários do crédito do Banco, veremos

Nos dizeres da referida pesquisadora:

que o BNDES e o seu braço de participações, o BNDESPar, que acumulava em 2010 aplicações de R$ 100 bilhões, atuam

O que parece contraditório não é. Somente a contínua

como viabilizadores das próprias estratégias de concentração

poluição e degradação da natureza pode tornar os

e conglomeração destas empresas. Isso se dá para além

bens comuns escassos e, assim, elevar seu preço nos

dos financiamentos, seja por meio de capitalizações, de

mercados e nas bolsas de valores; ou seja, no mundo das

patrocínio a processos de fusões e aquisições, seja pelo apoio à

instituições financeiras que, hoje, controlam a política.

internacionalização de capitais.

Assim, o Banco Mundial, que não é nenhum exemplo de

Alguns estudos que têm se dedicado a olhar a rede de

sustentabilidade, influencia com sua agenda neoliberal

proprietários últimos na estrutura societária destes grandes

a financeirização da natureza e da política ambiental do

grupos econômicos demonstram que o BNDES, juntamente

Brasil, adotada também pelo BNDES.

com os fundos de pensão das estatais (Previ, Petros, Funcef), representam os principais elos que sustentam esta rede

5. O principal argumento que se levanta contrariamente à tese

oligopolista, onde figuram Odebrecht, Camargo Corrêa, Andrade

da corresponsabilização do agente financeiro é o de que não

Gutierrez, Queiroz Galvão, Gerdau, Ultra, Vicunha, Itaú, Bradesco,

seria possível estabelecer o elo causal entre o financiamento

Votorantim, EBX, JBS e Perdigão, com participações cruzadas nos

e o dano causado. Se este pode ser um argumento passível de

referidos setores.

contendas judiciais, no caso do BNDES e dos projetos estudados

São também conhecidos os casos de envolvimento direto do

ele de forma alguma se aplica. O Banco financia de 60% a 80%

Banco no financiamento e formatação das fusões e aquisições,

do valor dos projetos, ou seja, sem o financiamento do BNDES

como nos casos de Votorantim e Aracruz (Fibria), Perdigão e Sadia

não haveria projeto. Além de viabilizador dos projetos, o Banco

(Brasil Foods), Itaú e Unibanco, Brasil Telecom e Oi, JBS e Bertin

é, em muitos dos casos, acionista das empresas que compõem

e na tentativa de aliança entre o Pão de Açúcar e o grupo francês

os consórcios ou grupos responsáveis pela implementação dos

Carrefour. O nível de concentração da economia patrocinado pelo

projetos. Nestes casos, a responsabilidade do Banco pelo dano

Banco tem efeitos diretos sobre a vida dos brasileiros.

não é indireta ou solidária, mas direta e subsidiária. No caso da Veracel, sistematizado neste estudo, em que o

100

7. O Banco não possui, como já afirmado, uma política de

Ministério Público Estadual (MPE) da Bahia acabou por suspender

divulgação de informações relativas ao Sistema BNDES. Em

o processo de licenciamento ambiental para ampliação do

2009, o Banco adotou o chamado “BNDES Transparente”, que

plantio de pinus e eucalipto por conta de graves irregularidades,

dá publicidade somente a projetos privados contratados a partir

o Banco possui 30% do capital da Fibria, detentora de 50% da

de 2008 e não inclui os projetos fora do país. A não publicidade

referida empresa. Por conta disso o MPE apresentou uma

da totalidade da carteira de projetos é algo que fere o princípio

notificação judicial ao Banco alertando, em conformidade com a

constitucional da publicidade no uso do recurso público,

legislação ambiental, o financiamento a “ações ilícitas da Veracel,

bem como desrespeita a recém-aprovada Lei de Acesso à


Informação (Lei 12.527/2011). Considerando o exposto acima, corre-se o risco de assistirmos

Ainda sobre as questões de raça e gênero, chama a atenção a recorrente determinação da Lei de Diretrizes Orçamentárias

ao BNDES se precavendo e adotando medidas protelatórias na

(LDO) que, desde 2007, explicita a necessidade do Banco de

prestação de informação à sociedade brasileira. E já há sinais

avançar na observância destas questões. Vale citar, no Art. 86 da

disso. Com a oportunidade da entrada em vigor da Lei de Acesso

LDO 2012:

à Informação e da já consolidada pauta da Plataforma BNDES de defesa de adoção de uma política pública de informação

(...) as agências financeiras oficiais de fomento,

pelo BNDES, o Instituto Mais Democracia tomou a iniciativa

respeitadas suas especificidades, observarão as

de encaminhar ao Serviço de Informação ao Cidadão da

seguintes prioridades: (…) IV - para o Banco Nacional

Controladoria Geral da União (CGU) um pedido de informações

de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES:

sobre o Banco. O pedido reproduz a histórica pauta por

(...) b) financiamento de programas do Plano Plurianual

transparência do Banco, expressa no documento de fundação da

2012-2015, especialmente as atividades produtivas que

Plataforma (2007) e reforçada em diversos outros documentos

propiciem a redução das desigualdades de gênero e

nestes últimos cinco anos.

étnico-raciais; (…) g) redução das desigualdades regionais,

A resposta do Banco à solicitação do Mais Democracia foi

sociais, étnico-raciais e de gênero, por meio do apoio

evasiva e protocolar, onde se lê “esclarecemos que o BNDES

à implantação e expansão das atividades produtivas;

está envidando seus melhores esforços no sentido de atender

(...) h) financiamento para o apoio à expansão e ao

às proposições colocadas”. Na resposta, o Banco não se

desenvolvimento das empresas de economia solidária,

compromete com prazos e informações a serem divulgadas. Vale

dos arranjos produtivos locais e das cooperativas, bem

lembrar que, conforme faculta a Lei de Acesso, caso a resposta ao

como dos empreendimentos afro-brasileiros e indígenas.

pedido de informação não seja satisfatória cabe recurso. Em que pese tais exigências da Lei, o Banco, simplesmente, 8. Sobre as cláusulas sociais existentes no Banco, desde 2008,

não tem gerado ações nesta direção.

verifica-se o comprometimento em realizar o vencimento antecipado do crédito caso a empresa beneficiária seja

9. O que explicaria esta não efetividade do BNDES em termos

condenada, em última instância, por questões relativas à

sociais e ambientais? Como é possível imaginar que uma

discriminação de raça ou gênero e às condições de trabalho

política socioambiental seja anunciada sem apresentar

análogas à escravidão. Ou seja, a condenação deverá ter

instrumentos e procedimentos que a tornem efetiva? Como

transitado em julgado, sem possibilidade de recurso.

justificar o desrespeito pelo Banco à própria legislação

Considerando as diferentes formas de violação de direitos

ambiental brasileira, quando ele segue, por exemplo,

trabalhistas nos projetos aqui estudados, bem como as

comprometido com o financiamento de obras na Amazônia,

centenas de ações judiciais impetradas pelo Ministério

como a do Complexo Hidrelétrico do Rio Madeira (Rondônia) e

Público, a hesitação do Banco em responder a situações

a da Usina Hidrelétrica de Belo Monte, no Rio Xingu (Pará),

de violação não apenas contribui para persistências e

que, entre várias irregularidades, clara e sabidamente

agravamento delas, como acaba por comprometê-lo com

desrespeitam as condicionantes contidas em seus respectivos

situações de insegurança jurídica, potencialmente prejudiciais

licenciamentos ambientais?

ao próprio retorno dos investimentos.

Alguns atribuem a falta de efetividade da política 101


socioambiental do Banco à falta de interesse e de uma cultura

sim de uma coincidência de propósitos entre o BNDES e as

institucional, refletidas em falhas operacionais e despreparo

grandes corporações destes setores intensivos em natureza e

técnico, e que caberia, portanto, às organizações da Plataforma

de infraestrutura, em favor da flexibilização da legislação e dos

BNDES a discussão e posterior proposta ao Banco de

direitos sociais e ambientais.

salvaguardas sociais e ambientais em seus procedimentos de

Neste contexto, cabe indagar a validade, bem como os

análise e nos contratos de financiamento. Segundo esta visão

riscos, de uma estratégia voltada a estabelecer recomendações

haveria uma brecha para “mostrar ao Banco o que fazer”, dada

e salvaguardas para o Banco. Concentrarmos nossa atuação

pelo momento de maior visibilidade dos seus financiamentos e

no debate sobre salvaguardas é aceitar que haverá impactos

da formalização de uma política socioambiental.

negativos, que serão – em alguma medida – evitados ou

As evidências aqui elencadas de violações associadas a projetos

mitigados. É aceitar que não cabe discutir a pertinência do

financiados pelo Banco parecem demonstrar que não há brechas.

projeto a ser financiado. Corre-se, pois, um duplo risco. De

Não se trata apenas de uma falta de interesse do Banco, mas

um lado, de dispersar esforços, capturando nossa capacidade técnica e política necessárias a uma atuação mais efetiva sobre o Banco. De outro, de corroborar, no limite, compactuar, com a natureza rebaixada da atuação do Banco em termos socioambientais, como alertam, em artigo anterior, Fabrina Furtado e Gabriel Strautman sobre a “agenda reformista”, voltada a aperfeiçoar as salvaguardas e os procedimentos de participação e resolução de conflitos das Instituições Financeiras Multilaterias (IFMs).

A floresta Amazônica é destruída para dar lugar à construção de Belo Monte: que desenvolvimento é esse?

102


Segundo os referidos autores:

chegaram a suspender a compra de carne da JBS. Não se pode esquecer, neste caso, que o Banco é também controlador de 31%

(...) identificam-se pelo menos dois grupos críticos

do capital da JBS. Embora as salvaguardas estabelecidas para o

das IFMs com diferentes interpretações para os

setor da pecuária apresentem, como já dito, limitações, deve-

problemas de implementação das salvaguardas: o

se ter claro que foram fatores alheios ao Banco que acabaram

primeiro deles é o dos reformistas, que acreditam nas

por constrangê-lo a adotá-las, pois, do contrário, a própria

salvaguardas como um instrumento de reforma dos

rentabilidade do negócio estaria ameaçada.

bancos e atribuem a falhas operacionais os problemas

Já o TCU, juntamente com o MPF e a CGU, conseguiu

na implementação; o outro grupo, dos contestatários,

avançar no estabelecimento de salvaguardas nos contratos de

argumenta que as salvaguardas são instrumento de

financiamento do BNDES para os megaeventos. Conforme

retórica, sendo, portanto, muito mais um discurso do que

relato de documentos públicos deste Tribunal, o Banco

necessariamente uma prática. Para este grupo, o objetivo

declarou não possuir competência instalada para analisar

final das salvaguardas é a neutralização da crítica ao

os orçamentos dos projetos, avaliando apenas as garantias

modelo de desenvolvimento do qual os bancos são um

oferecidas pelo beneficiário. Desta forma, o TCU instou o

instrumento central.

Banco a não liberar recursos acima de 20% do valor do projeto, sem que antes o Tribunal fornecesse a informação sobre a

Tais limites não invalidam a necessidade de se trabalhar com

sobrepreço, conforme ocorreu nos casos das obras nos estádios

ambientais, inclusive como forma de organização da luta das

do Maracanã, no Rio de Janeiro, e da Arena Amazônica, em

populações atingidas. Mas deve-se ter claro que a questão não é a

Manaus, o Banco somente liberará o recurso após a revisão

falta de alternativas, mas sim o não reconhecimento pelo BNDES

do orçamento. Caso o orçamento permaneça superestimado,

de que as violações geradas pelo atual padrão de acumulação

o Banco deverá descontar no valor do empréstimo o valor do

configuram, de fato, um problema.

sobrepreço. Além desta salvaguarda inédita, o TCU também

Prova disso é que o Banco somente aceitou tratar de

instou o Banco a suspender o financiamento para a segunda

salvaguardas, como nos exemplos das exigências do Tribunal

etapa da Transcarioca, obra de mobilidade urbana no Rio de

de Contas da União (TCU) para os projetos relacionados

Janeiro, em decorrência de irregularidades no processo de

aos megaeventos esportivos e dos procedimentos para o

licenciamento ambiental da obra.

financiamento dos frigoríficos, quando a ausência delas tornou-

Mas não se deve perder de vista o contexto de financeirização

se um problema público. Por pressão ou de outras instâncias do

da política ambiental em que se propõe discutir salvaguardas

próprio governo federal, ou de agentes do mercado externo, ou

sociais e ambientais. Como esclarece Lúcia Ortiz:

de compradores da carne brasileira. O caso dos frigoríficos ficou mais conhecido por conta da Daniel Beltrá/ Greenpeace

adequação do orçamento do projeto. Caso o TCU constate

alternativas em termos de critérios e salvaguardas sociais e

As políticas ambientais, orientadas pela cooperação técnica de instituições como o Banco Mundial ou geridas

repercussão na imprensa. Com as denúncias do Greenpeace

por instituições financeiras como o BNDES, tornam

junto ao Ministério Público Federal do Pará de que os frigoríficos,

contraditória qualquer iniciativa de regulamentação

a exemplo da JBS, financiados pelo Banco, estavam comprando

através de critérios e salvaguardas. Elas implicam um

gado de pecuaristas que desmatam a Amazônia, houve forte

processo que se aprofunda na perda de direitos e

pressão das empresas, como a Wal-Mart e o Carrefour, que

na contínua deterioração do papel do Estado como 103


garantidor deles, em favor dos interesses e novos direitos

enfrentado é preciso muita pressão pública e, neste sentido,

do mercado sendo agora assegurados por lei. Tal como

a escolha do caso faz diferença. Além das evidências e da

o Banco Mundial, o BNDES tem se utilizado de uma

extensão de violações de direitos, a identificação do caso a ser

estratégia de capitalização diante da crise ambiental

considerado deve levar em conta: mobilização e organização

como central à sua política socioambiental. Fortalecer

social na resistência ao projeto; irregularidades no processo de

essa lógica através da criação de critérios e salvaguardas,

licenciamento; presença financeira do Banco no projeto; grupo

seja para o financiamento de grandes obras e projetos,

econômico envolvido e sua conexão com o Banco; sensibilidade

seja para aqueles produtos e fundos que deveriam ter

do ponto de vista internacional, seja por desrespeito a tratados

como premissa a proteção e conservação ambientais,

internacionais, seja pela presença de capitais estrangeiros.

significa deslocar o foco do debate sobre o modelo de

Entre os casos sistematizados neste estudo, destacam-se por

desenvolvimento e do papel central que as instituições

estes critérios a Usina Hidrelétrica de Belo Monte e o Complexo

financeiras vêm desempenhando na sua promoção.

Siderúrgico do Atlântico (TKCSA). No caso de Belo Monte, trata-se do maior financiamento a

Recomendações

um único projeto a ser desembolsado pelo Banco – estimado em R$ 24 bilhões –, com claras irregularidades no processo

1. Embora a responsabilidade solidária do agente financeiro

de licenciamento, envolvendo empresas estrangeiras no

pelos danos sociais e ambientais do projeto financiado seja

fornecimento de equipamentos, com forte mobilização local

algo previsto na legislação ambiental brasileira, até hoje o

e nacional contrária à obra, com graves e extensos impactos

BNDES não chegou a ser interpelado judicialmente sobre sua

sobre o território, particularmente sobre os povos indígenas.

responsabilidade por violações de direitos por qualquer projeto

Em 2011, o Ministério Público Federal do Pará pediu a anulação

por ele financiado. Recomendamos que as organizações da

da licença de instalação da hidrelétrica em uma ação ajuizada

Rede Brasil, em articulação com a Plataforma BNDES, acionem o

contra o consórcio Norte Energia e o Ibama, já que, além

Ministério Público Federal instando-o a impetrar uma ação civil

de as condicionantes estarem sendo descumpridas e serem

pública que interpele o Banco nesta direção.

insuficientes, elas são mal fiscalizadas pelo órgão ambiental. Um

Certamente, uma ação civil pública que se baseie na tese

realização das oitivas indígenas, em desrespeito à Convenção

ter diferentes objetos: solicitação do vencimento antecipado

169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT), que

do financiamento; suspensão da liberação de parcelas do

motivou a solicitação pela Organização dos Estados Americanos

financiamento até que os danos sejam reparados; desconto no

(OEA) ao governo brasileiro de suspensão tanto do processo

valor do financiamento correspondente ao valor da reparação

de licenciamento como da construção da usina hidrelétrica.

dos passivos sociais e ambientais gerados; revisão nos termos

Chama a atenção também que o consórcio Norte Energia tem

do contrato de financiamento; e, mesmo, a combinação

a participação da Vale, cuja atuação vem sendo questionada

deles. Contudo, para além do objeto da ação, cabe chamar a

pela Campanha dos Atingidos pela Vale, que poderia se somar à

atenção para a escolha do caso a ser trabalhado, para efeito da

iniciativa da Rede Brasil.

interpelação judicial ao Banco. Conforme afirmado anteriormente, para que o Banco reconheça as violações de direitos como problema a ser 104

dos exemplos de condicionantes não atendidas refere-se à não

da responsabilidade solidária por violações de direitos pode

No dia 23 de agosto de 2012, a Norte Energia foi obrigada a paralisar as obras em Altamira e em Vitória do Xingu, depois de receber o acórdão da 5ª Turma do Tribunal Regional Federal


da 1ª Região (TRF-1), que atendeu pedido do MPF do Pará e anulou o decreto legislativo 788/2005 e todas as licenças concedidas pelo Ibama para o empreendimento. O voto do relator Antonio Souza Prudente, acolhido por unanimidade pela 5ª Turma, afirmou: “Não podemos admitir um ato congressual no estado democrático de direito que seja um ato de ditadura, um ato autoritário, um ato que imponha Amigos da Terra Internacional

às comunidades indígenas um regime de força”. No entanto, apenas quatro dias depois, na noite do dia 27, ao analisar o pedido feito pela Advocacia Geral da União (AGU), que entrou com reclamação contra a decisão do TRF-1, o presidente do STF, Carlos Ayres Britto,

O coquetel de poluentes emitidos pela TKCSA ainda não foi totalmente decifrado: "chuva de prata" que assusta a comunidade vizinha

concedeu uma liminar que permitiu a retomada das obras de Belo Monte. A decisão de Britto vale até

constatado e denunciado pelo Ministério Público do Rio de

que o STF analise e julgue o mérito da questão, em plenário. Mas

Janeiro em abril de 20121. De acordo com dados da própria

não há previsão para que isso aconteça.

empresa, a TKCSA também elevará em 76% as emissões

Já no caso da TKCSA, em que o Banco está comprometido

de CO2, o que significa mais de 12 vezes o total da emissão

com R$ 2,4 bilhões, equivalente a 30% do projeto, “são

de todo o município. Reforçando as críticas feitas pelos

alarmantes”, como informa neste estudo Marilda Teles, “os

moradores da região, a Fiocruz constatou um aumento de

níveis de poluição atmosférica com particulados provenientes

1.000%2 na concentração de ferro no ar da região (Relatório

de ferro e de emissões de CO2: a Companhia Siderúrgica

de Insustentabilidade da Vale 2012). Isso revela que a ‘CSA,

do Atlântico (TKCSA), uma joint venture da Vale com a

sozinha, produzirá 9,7 milhões de toneladas de dióxido de

ThyssenKrupp, ‘vem causando inúmeros impactos negativos

carbono (CO2)’, de acordo com informações do Departamento

na saúde, no meio ambiente e na renda de cerca de 8 mil

de Geografia da Universidade Federal Fluminense (UFF), em

famílias de pescadores artesanais e centenas de famílias

2010, ultrapassando em três ou quatro vezes o estipulado pela

residentes em Santa Cruz, no Rio de Janeiro’ (Campanha

Organização Mundial de Saúde (OMS), segundo requerimento

Pare a TKCSA!, 2012). Segundo o Instituto de Geociências da

do MPRJ”.

Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), esta companhia

Além disso, as atividades da pesca e a renda dos pescadores

causou um aumento de 600% na concentração média de

estão gravemente prejudicadas pela TKCSA, o que resultou em

ferro no ar na área de sua influência em relação ao período

seis processos judiciais (dos nove movidos contra a empresa) que

anterior ao início da pré-operação. Este crime ambiental foi

preveem indenizações para 5.763 pescadores da Baía de Sepetiba 105


(Virgínia Toledo, Rede Brasil Atual, 18 de abril de 2012). Os

2. Considerando as limitações já anunciadas pelos próprios

licenciamentos concedidos pelo Instituto Estadual do Ambiente

órgãos públicos em responder às exigências por transparência

(Inea) estão repletos de irregularidades, conforme denúncias do

estabelecidas pela Lei de Acesso e, particularmente, a resistência

Ministério Público Estadual (MPE). Até o momento a empresa

das empresas estatais, torna-se oportuna a publicidade desta

não obteve a licença de operação, por não conformidade com as

agenda de informações, tal como tem pleiteado a Plataforma

condicionantes estabelecidas nas licenças prévias e de instalação.

BNDES. Elas são condição para conhecermos e incidirmos

Vale acrescentar que, no caso da TKCSA, a ThyssenKrupp já manifestou o interesse de vender sua parte no empreendimento. Como principal credor da empresa, o BNDES precisa dar a sua

sobre o BNDES, de forma que, além de estatal, ele seja efetivamente público. Desta forma, recomendamos que as organizações que

anuência à venda. Caso haja alguma restrição por parte do

compõem a Rede Brasil, em articulação com a Plataforma BNDES

Banco, ele poderá sair do negócio, realizando o vencimento

e organizações aliadas, tracem uma estratégia conjunta para

antecipado do financiamento ou mesmo alterando os

assegurar, pelos meios cabíveis, o amplo acesso e a publicação

termos do contrato, no sentido de elevar as garantias. A

pelo Banco das seguintes informações:

venda da participação da ThyssenKrupp apresenta-se como uma oportunidade para que os movimentos de resistência,

2.1 - Sobre a carteira de projetos privados contratados pelo

envolvendo comunidades de pescadores, população local e

Banco, por meio de operações diretas e indiretas

a Fiocruz, exijam, por via legal, que o Banco revise o contrato

todos os projetos que dizem respeito a empréstimos que

reparação e eliminação dos passivos sociais e ambientais do

ainda não foram pagos pelos beneficiários, além dos

empreendimento pelo(s) futuro(s) comprador(es).

desembolsos futuros já aprovados;

Importante deixar claro que a recomendação em favor

b) para cada projeto, o Banco deverá informar – além das

de uma ação civil pública não tem a intenção de reduzir e

informações já constantes no “BNDES Transparente”: nome

limitar a luta política à arena judicial, como bem alerta Jadir

e Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica (CNPJ) do cliente,

Brito, quando trata das tendências recentes à “judicialização

objetivo, data da contratação, unidade federativa e valor do

da política” e ao “ativismo jurídico”. Na verdade, trata-se

projeto – as seguintes informações: valor total do projeto;

exatamente do contrário. A via jurídica, aqui, busca servir de

localização do projeto, considerando como referência o(s)

instrumento de pressão pública a fim de constranger o Banco a

município(s); condições do financiamento (juros, carência,

reconhecer e assumir sua responsabilidade social e ambiental,

prazos e garantias); classificação de risco ambiental; impactos

tal como determina a Lei.

ambientais e sociais esperados (em conformidade com os

Trata-se da defesa intransigente da lei, garantindo que o direito

Anexos 6 e 7 do “Roteiro de Informações para a Consulta

privado não se sobreponha ao direito público, como vem ocorrendo

Prévia”); indicar a existência ou não de licenciamento

no caso do BNDES. Este “o que fazer” aponta para o reconhecimento

ambiental; em que etapa do processo de licenciamento

e a valorização do conflito social – da luta das populações atingidas

ambiental o empreendimento em questão se encontra

direta e indiretamente pelos megaprojetos de grandes grupos

(Licença Prévia, de Instalação ou Operação), nomes e

econômicos e do Banco – como gerador de sujeitos coletivos

contatos dos responsáveis no Banco pelo financiamento e de

capazes de fazer a defesa de seus direitos, não se submetendo à ação

representantes das empresas tomadoras dos empréstimos;

discricionária daqueles que se julgam acima da lei. 106

a) a totalidade da carteira de projetos privados, ou seja,

de financiamento no sentido de estabelecer garantias da

c) quando existir, informar relação de contrapartidas por


parte do tomador dos empréstimos; d) quando existir, informar financiamentos paralelos ao

para as operações diretas e indiretas no país; b) as iniciativas de captação e financiamento realizadas no

financiamento principal e que visem atender a dimensão

âmbito do BNDES Limited, em Londres, contemplando as

social do projeto (escolas, postos de saúde, etc.), observando

informações acima elencadas sobre as operações no país;

as mesmas informações solicitadas acima quanto ao financiamento principal.

c) os termos de todos os acordos firmados pelo Banco no âmbito do memorando de cooperação técnica assinado em 15 de abril de 2010 pelo BNDES e suas contrapartes na China,

2.2 - Sobre a governança do BNDES

Rússia, Índia e África do Sul.

a) “Relatórios de Análise”, que orientam a decisão da diretoria do Banco sobre a aprovação de projetos; b) agenda, pauta e decisões das reuniões de diretoria e do

3. Recomendamos que a Rede Brasil, em articulação com a Plataforma BNDES, por meio de gestão no Congresso brasileiro,

Conselho de Administração, com antecedência e amplitude

questione a legitimidade e mesmo legalidade do Empréstimo

suficientes para garantir o exercício do controle público;

Programático de Política para o Desenvolvimento em Gestão

c) mecanismos de avaliação, acompanhamento técnico e

Ambiental Sustentável Brasileira (SEM DPL, sigla em inglês) do

financeiro e fiscalização dos projetos contratados pelo Banco,

Banco Mundial, no valor de US$ 1,3 bilhão, em sua primeira

em observância à legislação brasileira, em especial, à legislação

fase – em que a política ambiental do Bird, braço do Grupo

ambiental;

Banco Mundial, serve de referência para o BNDES. O grau de

d) participação de funcionários e ex-funcionários do BNDES,

ingerência do Bird nos assuntos internos, por mais que haja

em atividade e aposentados, ao longo de toda a história do

uma coincidência de propósitos com a orientação do atual

Banco, em conselhos de administração de empresas e de

governo, atenta contra o Estado de direito, pois fere os institutos

associações de empresa em qualquer área ou com qualquer

constitucionais garantidores de direitos sociais e ambientais.

objetivo, informando o nome da pessoa e de qual conselho fez ou faz parte.

O questionamento ao referido empréstimo deve ser acompanhado da exigência de que o BNDES realize audiências públicas para discutir e detalhar sua política socioambiental.

2.3 - Sobre os fundos não reembolsáveis do Banco, Fundo

Tais audiências deverão prever a participação de representações

Social e Funtec (Fundo Tecnológico)

de órgãos públicos de licenciamento, de organizações civis, de

a) nome dos beneficiários, os objetivos do projeto apoiado e o valor liberado.

movimentos sociais e populações impactadas por megaprojetos. Caberia também à Rede Brasil retomar, neste contexto, a proposta de “Avaliação de Equidade Ambiental”, construída no âmbito da

2.4 - Sobre o BNDESPar a) a composição da carteira de ações do BNDESPar por empresa, indicando o valor aplicado e a participação percentual no capital total e votante das empresas.

Rede Brasileira de Justiça Ambiental, como forma de se contrapor ao processo de planejamento de projetos de desenvolvimento e à flexibilização da legislação e gestão ambiental no país. Em sintonia com esta estratégia, seria importante que a Rede Brasil pudesse seguir com os processos de formação/

2.5 - Sobre a atuação internacional do BNDES a) a totalidade dos projetos privados contratados fora do país, contemplando o conjunto das informações acima elencadas

capacitação nos territórios, a exemplo da oficina que realizou no Acre, em outubro de 2011, sobre o avanço dos mecanismos de estruturação do mercado de clima no contexto da chamada 107


megaprojetos com graves impactos ambientais, o Banco deveria cobrar e fiscalizar as empresas beneficiárias quanto à observância do que determina as condicionalidades indicadas nos licenciamentos e, no caso de passivos, prever sanções contratuais de vencimento antecipado ou abatimento do crédito, a fim de preservar o interesse público. Ou seja, trata-se da atuação do Banco de concorrer para o reconhecimento e fortalecimento do papel institucional do Ibama, bem como dos órgãos de fiscalização estaduais. Nos projetos financiados fora do país, o BNDES deverá seguir, como padrão Rio + Tóxico 2012

mínimo, o que determina a legislação

As irregularidades e ilegalidades marcam o histórico da TKCSA: não agiria assim na Alemanha

ambiental brasileira. Nos seus financiamentos, o Banco não deveria solicitar somente a autodeclaração do beneficiário de que não descumpre a legislação trabalhista referente à saúde

“economia verde”. A complexidade dos processos e mecanismos

do trabalhador. Deve solicitar informações junto aos órgãos

de financeirização da questão ambiental exige um grande

competentes do Ministério da Saúde, Previdência e do Trabalho

esforço de conhecimento, comunicação e disseminação pública.

e Emprego para poder melhor orientar sua avaliação dos projetos no setor. Ao financiar o setor do agronegócio, o Banco

4. Recomendamos, também, estender a atuação do TCU, de

deve buscar informações também junto à Agência Nacional

caráter preventivo e hoje limitada aos financiamentos da Copa do

de Vigilância Sanitária (Anvisa), para saber como e o quanto a

Mundo, para todos os grandes projetos financiados pelo BNDES.

produção de alimentos, particularmente os transgênicos, estão

Como ficou demonstrado neste caso, o Banco não possui

comprometidos pela introdução de elementos tóxicos na sua

capacidade de análise dos orçamentos, por isso se viu impelido a

produção – ainda mais, considerando que o Brasil é o país que

aceitar a orientação do órgão público competente. Cabe, pois, ao

mais consome agrotóxico no mundo.

Banco respeitar as orientações de outros órgãos do Estado, que atuam em defesa de direitos constitucionais, no direcionamento

Estado, no sentido do cumprimento do que determina a lei e o

de seus financiamentos.

direito, evitaria que o Banco atuasse contrário ao direito, como

Antes de financiar e patrocinar processos de fusão e aquisição, o Banco deve ouvir o Cade sobre os efeitos esperados destes processos sobre a concorrência e os preços. Ao financiar 108

Esta atuação concernente com as políticas de outros órgãos do

nos casos aqui assinalados demonstram. Em linha com esta proposta, recomenda-se, também, a criação de uma comissão independente do Banco, porém mantida com


recursos do BNDES, que analise a pertinência de a instituição

o que estabelece a LDO federal, desde 2007. Além disso,

aceitar o pedido de financiamento a projetos que encerrem riscos

recomenda-se que a Rede Brasil atue junto ao próprio BNDES

potenciais extremos aos territórios em que serão implantados.

no sentido de que as “cláusulas sociais” adotadas pelo Banco

Em caso de aceitação do financiamento, sugere-se, também, que

sejam acionadas em caso de abertura de processos judiciais, não

a comissão continue a trabalhar durante o desenvolvimento da

precisando que o processo alcance a última instância.

obra, observando o respeito a todas as condicionantes assumidas

Expostas as Considerações e Recomendações, resta-nos o

pelos titulares do projeto. Esta comissão, com poder vinculante,

debate e a ação que sirva ao bom combate em defesa do Estado

deveria ser composta de representantes das populações direta e

de direito, que parece não valer quando estão em jogo relações

indiretamente atingidas pelas obras, superintendentes do Banco

entre órgãos públicos e interesses de grandes grupos privados.

e de membros dos órgãos de controle do Estado. Exemplos de casos extremos são, mais uma vez, o da usina Belo Monte e o da siderúrgica TKCSA, que desde a fase de licenciamento ambiental demonstravam seu potencial de risco para o conjunto das populações e do ambiente físico das regiões em que foram implantadas. É também tarefa da universidade e das organizações civis colocar em debate os rumos do desenvolvimento brasileiro e

* Responsável pela organização desta publicação, João Roberto Lopes Pinto é Coordenador do Instituto Mais Democracia e desde a IX Assembleia Geral da Rede Brasil, realizada em agosto de 2012, é membro da Coordenação Nacional da Rede Brasil. 1 “Relatório dos atingidos pela Vale cita ‘insustentabilidade’ e critica ‘incoerente posição’ da mineradora”. Virginia Toledo/Rede Brasil Atual. Publicado em 18/4/2012. Disponível em: http:// www.redebrasilatual.com.br/temas/ambiente/2012/04/relatorio-dos-atingidos-pela-vale-denunciainsustentabilidade-e-critica-a-antagonica-posicao-da-mineradora. 2 Relatório da Fiocruz caso TKCSA 2011: “Avaliação dos impactos socioambientais e de saúde em Santa Cruz decorrentes da instalação e operação da empresa TKCSA”. 2011.

seus principais beneficiários. No caso das instituições públicas de ensino superior, há uma ampla agenda de pesquisa e extensão cuja ociosidade contrasta com sua urgência. Esta agenda precisa estar comprometida com a vida social, em conexão com movimentos sociais, não apenas aqueles com certo grau de institucionalização, mas também com as novas dinâmicas organizativas e de mobilização vinculadas a conflitos nos territórios e no mundo do trabalho. Cabe o desafio da academia de ir além dos indicadores de eficiência e proficiência da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes) e do Conselho Nacional de Pesquisa (CNPq), conectando-se com as demandas e questões mais emergentes e urgentes da sociedade brasileira neste início de século. Quanto à questão dos recursos, vale lembrar que o Fundo Social do BNDES, não reembolsável, pode e deve contribuir com a produção acadêmica de avaliações, indicadores Verena Glass

e recomendações sobre os rumos do desenvolvimento brasileiro. Sobre a observância das questões relativas a raça e gênero, recomenda-se a atuação da Rede Brasil junto ao Congresso brasileiro no sentido de instar e constranger o Banco a responder

As ensecadeiras simbolizam o início da transformação do Rio Xingu: morte da vida

109


Efe

110


Contexto Internacional

A história se repete como farsa Diana Aguiar*

A

s crises econômico-financeira, social e ecológica se

privatização, comodificação e financeirização dos bens comuns

inserem no contexto mais amplo de financeirização

como falsas soluções de mercado à crise, desvelando a face

da economia, processo intensificado desde os anos

social e ecológica desta crise sistêmica.

1980 com a crescente desregulamentação do setor financeiro,

Neste contexto de múltiplas crises econômico-financeira,

em particular o desmantelamento dos controles de atividades

social e ecológica, que papel têm assumido as Instituições

financeiras entre as economias nacionais e a abertura das contas

Financeiras Internacionais (IFIs) na arquitetura de “soluções”

de capitais . Neste processo de financeirização, a rentabilidade das

à crise sistêmica? Como se reconfiguraram desde 2008?

transações com dinheiro, riscos e produtos associados tornou-se

Fizeram mudanças significativas em seu modus operandi, sua

significativamente superior à rentabilidade da produção de riqueza

governança e em seu receituário neoliberal como resposta às

1

tangível na forma de bens e serviços . Isso implica um alargamento

crises? Como as crises têm afetado sua relação com os diversos

dos mercados financeiros em relação aos mercados de bens e

países, especialmente com os chamados “emergentes”? O que

serviços e um aumento exponencial de atividades especulativas

essas mudanças implicam para a política externa do Brasil, que

arriscadas, como as que levaram a um ciclo de crises financeiras

”se entende como país emergente”?

2

3

desde à da tequila em 1994 até o colapso financeiro de 2008. Desde 2008, a crise econômico-financeira já avançou em

Geopolítica internacional pós-2008

diversos sentidos. De, inicialmente, uma crise financeira no coração do capitalismo, esta se transmitiu a outras regiões e

Quase quatro anos depois do colapso financeiro, uma aparente

esferas através: da contração do crédito, dos investimentos

reconfiguração geopolítica parece estar em curso. Nunca ouvimos

e da demanda por bens e serviços, gerando desaceleração

falar tanto de China e as reuniões do G20 (grupo que reúne

do crescimento e recessão, com fortes impactos sociais; do

as 19 maiores economias do mundo mais a União Europeia)

aumento exponencial do endividamento público, gerando crises

parecem ter realmente suplantado as do G8 (grupo formado

de dívida soberana; da ditadura dos agentes financeiros sobre

pelos, então, sete países mais industrializados e desenvolvidos

os regimes políticos supostamente democráticos, traduzindo-se

economicamente do mundo – Estados Unidos, Japão, Alemanha,

em uma crise institucional e política de incapacidade e, acima de

Reino Unido, França, Itália e Canadá – mais a Rússia) em

tudo, desinteresse de restabelecer um pacto social que coloque

importância na governança econômica global. Mas o que isso

os mercados financeiros a serviço das necessidades de produção

representa em termos de mudanças reais na estrutura de poder?

e consumo sustentáveis dos povos; da intensificação da

Do ponto de vista da reconfiguração da correlação de forças 111


entre os países e considerando o fato de o G20, na Cúpula de

dívida estadunidense como o principal caso de “grande demais

Pittsburgh em setembro de 2009, ter se autointitulado o “principal

para falir” e como isso impõe uma situação de continuado

fórum para a cooperação econômica internacional”, representa

financiamento desta dívida através do sistema de reservas. Desta

um reconhecimento das economias avançadas da necessidade

forma, não se questiona o poder do dólar, mantendo intocado o

de que qualquer “reforma” da arquitetura financeira internacional

sistema monetário internacional de câmbio flexível pós-Bretton

deve incluir as economias emergentes na mesa de negociação,

Woods, que, na prática, força os países superavitários a manterem

em particular a China.

reservas em dólares para proteger suas moedas de possíveis

De fato, a China e, em menor escala, os demais BRICS

4

aumentaram seu poder de barganha no sistema, embora ainda

que poderiam ser investidos nos próprios países e que têm um

haja muito mais expectativa do que concretude neste aumento

custo financeiro alto, como explicado em seguida7.

de poder. A crise da zona do euro e o financiamento dos

A crise do euro pode ter passado da pauta do G8 para a

pacotes de resgate via injeção de recursos, também dos países

pauta do G20 em um claro reconhecimento da necessidade

emergentes, no Fundo Monetário Internacional (FMI) reforçam

potencial dos recursos dos emergentes para os programas de

a aparência de que os países BRICS representam os poderes em

resgate das dívidas públicas europeias. Porém, temas centrais

ascensão na governança global. No entanto, apesar da inegável

ficam de fora, como: a dívida pública dos Estados Unidos; a

força da China como motor da economia mundial, os demais

forma como a disputa partidária neste país coloca as reservas

BRICS não têm o mesmo papel, tampouco o grupo parece ter

dos países superavitários sob risco de desvalorização (fazendo

coerência de posições. Além disso, o fato de estes países deterem

que o congresso estadunidense detenha significativa parte

tantas reservas denominadas em títulos da dívida estadunidense

da governança de fato da economia mundial); a manutenção

sinaliza mais um cenário de codependência com o centro do

de instrumentos financeiros de alta capacidade especulativa,

sistema econômico do que uma possível ascensão de um novo

como o high frequency trading8, com pouca ou nenhuma

hegemon5 ou de um bloco histórico alternativo.

supervisão; e o contínuo poder das agências de avaliação

Neste sentido, os Estados Unidos (EUA) e a sua dívida

de risco9, apesar da sua contribuição para o surgimento e

pública e privada são o principal exemplo de “grande demais

a gravidade da crise de 2008, ao ter classificado de forma

para falir”. Esta expressão surgiu, a princípio, em referência às

sistemática títulos podres como sendo investment grade.

instituições financeiras que têm um peso sistêmico tão forte

Assim, a governança econômica e financeira que trouxe o

que, na iminência de quebra, os governos “deveriam” organizar

mundo à crise atual está longe de ser questionada10.

programas de salvamento de urgência para evitar que esta

Em relação à articulação regional dentro e fora do grupo

possível falência tivesse impactos devastadores sobre o sistema

dos 20, o governo brasileiro tem afirmado que o governo

financeiro, tal qual o caso do banco Lehman Brothers em 2008.

argentino tem sido parceiro nas negociações do G20. O tema

Atualmente, como resposta a essa prática, os países do G20

da especulação das commodities agrícolas, por exemplo, de

discutem os planos de falência das instituições financeiras

grande interesse para os dois países agroexportadores, tem sido

globais que consideram “sistemicamente importantes” para

uma das pautas de trabalho comum. Por outro lado, o governo

evitar a necessidade de futuros programas de salvamento

brasileiro também afirma que o Brasil e a Argentina têm feito

(realidade ainda distante, dado o anúncio recente do pacote

esforços dialogando com outros países da região sobre os

bilionário de resgate aos bancos espanhóis).

posicionamentos no grupo. Neste sentido, foram realizadas

6

No entanto, na pauta do G20, nada se menciona sobre a 112

ataques especulativos. Essas reservas são, no entanto, recursos

algumas rodadas de consultas sobre o tema, mas não de


forma sistemática. Além disto, é notável a lentidão com que os

sólidas. O fato de, apesar disto, perceberem que estavam sujeitos

processos de integração sul-americana têm sido conduzidos pela

a ataques especulativos, tanto quanto outros países, lhes levou a

política externa brasileira desde a crise de 2008 e a redinamização

questionar as políticas até então adotadas e o próprio Fundo.

do G20, sendo o Banco do Sul um dos casos mais evidentes . 11

Além da reconfiguração da relação de forças entre os

Outro ponto importante: estes países asiáticos que

diferentes países, a mudança fundamental está, provavelmente,

estavam sofrendo a crise financeira, na verdade, estavam

representada na repactuação da aliança entre o capital financeiro

dentro também de um processo de reconfiguração

e o poder político institucional em diversos níveis.

produtiva na Ásia que os conectava com a China e

O poder de influência do capital financeiro sobre a esfera da

com o Japão, países que tinham, no caso da China,

política institucional, chamado por Noam Chomsky de “senado

um nível de reservas crescentes – que não era tanto

virtual”, é instrumental neste processo.

quanto o atual, mas considerável –, e, no caso do Japão,

Ao contrário do que determina o senso comum, a ideologia

que tinha uma moeda conversível que dá razoável

neoliberal não implica mera redução do papel do Estado

tranquilidade nesta área financeira. Esta fragilidade

como regulador do mercado. De fato, o Estado e suas diversas

financeira acabava afetando esta configuração de uma

representações institucionais – como as IFIs em escala global

integração produtiva, ou de cadeias produtivas, que já

– têm sido fundamentais na criação e manutenção de marcos

acontecia no âmbito asiático. Neste momento, você

regulatórios permissivos e promotores da financeirização,

tem os primeiros tipos de medidas, como a iniciativa de

assim como da privatização e da comodificação de novos ativos

Chiang Mai, que acontecem dentro deste cenário. Aí,

financeiros . A crise sistêmica iniciada em 2008, em vez de frear

você já tem uma semente desta mudança estratégica da

este processo, tem consolidado tais mecanismos.

área de produção mundial do Atlântico para o Pacífico.

12

Neste contexto, a pergunta fundamental a se fazer, no caso de

Isso ajuda a entender esta resistência aos ditames do

um país como o Brasil, não é somente sobre o papel das IFIs na

Fundo, que refletem o consenso que existia entre a City

política econômica nacional. O foco passa a ser também sobre a

de Londres e Wall Street, os atores que ditam as regras do

estratégia geopolítica da política externa do “Brasil que se entende

FMI fundamentalmente. [...] Os países asiáticos passam

como país emergente” de aprofundamento da influência do país

a ter uma estratégia de uso coletivo de reservas, o que

na correlação de forças destas instituições.

implica que as reservas da China e do Japão sirvam para a proteção das menores, processo que culmina com a

As IFIs, o colapso financeiro de 2008 e a reconfiguração

iniciativa Chiang Mai14.

estratégica do Brasil Além disso, muitos países africanos e latino-americanos, A crise atual se insere em um contexto de sucessão de crises

que sofreram com os programas de ajuste estrutural atrelados

financeiras desde os anos 1990, quando surgem as crises

aos empréstimos do Fundo no passado, descreviam como

causadas pelos vários ataques especulativos , especialmente

“humilhante” a atuação dos agentes do FMI. Estes economistas,

as crises no sudeste asiático no fim da década, possibilitados

treinados dentro da ideologia neoliberal, impunham a política

pela forte desregulamentação dos fluxos financeiros. Até então,

econômica a ser adotada pelo país contraindo empréstimos sem

estes países asiáticos tinham sido elogiados pelo FMI por terem,

considerar a especificidade da realidade econômica, política e

de maneira geral, situações fiscais e de transações correntes

social de cada país em questão e sem espaço para a discussão de

13

113


políticas alternativas. O pacote de políticas econômicas exigidas como condicionante para os empréstimos incluía a liberalização

De qualquer forma, como o FMI depende de um alto volume

comercial e financeira, a privatização de serviços públicos

de empréstimos para obter o retorno necessário para a sua

essenciais, políticas de controle inflacionário com altas taxas de

solvência, a situação começou a se complicar. Assim, pouco

juros, entre outras. Este pacote de políticas, que ficou conhecido

antes dos encontros de primavera entre o Fundo e o Banco

corriqueiramente como o “Consenso de Washington”, acabou

Mundial, em abril de 2007, a situação era especialmente crítica. O

tendo consequências sociais e econômicas nefastas em países

FMI enfrentava uma crise de legitimidade e, como consequência,

como a Argentina, menina dos olhos deste receituário durante

até de solvência, com a iminência de declarar sua primeira perda

a década de 1990, e representava o instrumental da ideologia

em décadas: US$ 100 milhões somente no ano de 200718.

neoliberal dominante nas IFIs. Para fugir da imposição deste pacote nas políticas econômicas

No caso dos países africanos, a situação era – e continua sendo – bem mais crítica. Ao contrário das economias emergentes e

nacionais, os países asiáticos iniciaram uma estratégia de

dos países que podiam contar com arranjos regionais, como

acumular reservas como um seguro para diminuir sua

Chiang Mai na Ásia, os países de renda baixa – muitos dos

vulnerabilidade e evitar os impactos de futuras crises financeiras

quais africanos – não têm acesso aos mercados privados de

globais que pudessem significar a necessidade de novos

capitais. As IFIs acabam sendo a mais acessível ou a única fonte

empréstimos do FMI. O Fundo estava desacreditado em seu

de financiamento externo e a aprovação da política econômica

mandato de credor de última instância.

destes países pelo Fundo é condição necessária para que

Essa reconfiguração culmina com o fato de que dois de seus

recebam a Ajuda Oficial ao Desenvolvimento e até mesmo para

maiores devedores, Brasil e Argentina, resolvem quitar suas

receberem os investimentos privados19. Por esta razão, em abril

dívidas com o Fundo em dezembro de 2005, antes do prazo.

de 2008, antes do colapso financeiro, quando o montante de

Nestor Kirchner, então presidente argentino, declarou que isso

empréstimos do FMI era muito pequeno, eram os países de renda

representava uma emancipação das condicionantes sufocantes

baixa, especialmente os africanos, os poucos que continuavam

impostas pelo Fundo durante décadas. Sérvia, Indonésia, Uruguai

a receber empréstimos do Fundo, que se configurava como um

e Filipinas seguiram o exemplo e anunciaram que também

credor de países pobres com economias frágeis.

quitariam suas dívidas . 15

No entanto, o argumento de que o pagamento antecipado

Desta forma, antes do início do colapso financeiro em 2008, o FMI enfrentava a pior crise da sua história. Em abril

da dívida gera aumento da autonomia do país é controverso16.

de 2008, o FMI tinha empréstimos concedidos a serem pagos

Naquele momento, a Rede Brasil se posicionou afirmando

no montante de 9,843 bilhões de SDRs20 (o equivalente a

que a dívida era ilegítima – e, portanto, não deveria ser paga;

US$ 15,256 bilhões)21, muito pouco quando comparado aos

que, ao contrário de uma decisão de rejeição dos governos ao

70,469 milhões de SDRs (o equivalente a US$ 109,226 bilhões)

Fundo, o pagamento antecipado era, na verdade, uma resposta

concedidos em dezembro de 200222.

destes países a um processo alavancado pelo próprio Fundo

114

sujeito a suas políticas de supervisão e controle17.

A situação mudou no outono de 2008 em Wall Street. Depois

de incentivo à quitação de dívidas de grande volume; que o

do colapso financeiro, este valor subiu exponencialmente

Brasil trocou uma dívida de juros menores por outra, contraída

para 24,625 bilhões de SDRs (US$ 38,168 bilhões) já em abril de

posteriormente, com juros muito maiores no mercado; e que

2009 e para 98,136 bilhões de SDRs (US$ 152,110 bilhões) em

quitar a dívida não representava o fim da intervenção do FMI no

maio de 201223. Neste processo, por meio do G20, o FMI foi

país já que, ao permanecer integrando ao Fundo, o Brasil seguiria

consistentemente recapitalizado, apesar de ter consistentemente


promovido as políticas neoliberais de financeirização,

200226, quando Turquia (16,245 bilhões de SDRs), Brasil (15,319

liberalização e desregulamentação como panaceia para a

bilhões de SDRs), Argentina (10,547 bilhões de SDRs) e Indonésia

estabilidade econômica e o desenvolvimento.

(6,518 bilhões de SDRs), países hoje considerados “economias

Assim, quatro anos depois da quebra do banco estadunidense

emergentes”, somavam os maiores empréstimos em vigência do

Lehman Brothers, marco do colapso financeiro, a extensão com

Fundo, pode-se perceber uma mudança considerável no perfil

a qual o paradigma do capitalismo financeirizado neoliberal vem

dos devedores27.

sendo reinventado é assustadora e representativa da captura da

No caso do Banco Mundial e do Banco Interamericano de

política pelos interesses do capital financeiro. A reinvenção das

Desenvolvimento (BID), o processo de reconfiguração também

IFIs dentro dos marcos da hegemonia neoliberal é parte deste

tem antecedentes que precedem o colapso financeiro pelas

processo, como se verá mais adiante.

mesmas dificuldades que enfrentava o FMI de continuar fazendo empréstimos com o mesmo tipo de condicionantes de antes.

Mudam as aparências, permanece o conteúdo O Banco Mundial, já antes da crise, começou a mudar A reconfiguração geopolítica não representou uma mudança

a estratégia, passando a priorizar as negociações das

no paradigma dominante – e sim um aprofundamento

prioridades políticas com cada país, uma espécie de

dos marcos regulatórios que permitem e promovem este

orientação geral do país, e, dentro desta orientação geral,

paradigma – e, por outro lado, mudou a “classe” da relação

quais os projetos que interessavam àquele país, em

de algumas economias avançadas (especialmente dos países

vez de discutir programa por programa. Essa mudança

europeus mediterrâneos em crise da dívida soberana) e dos

acontece quando eles percebem a dificuldade de fazer os

chamados países emergentes com as IFIs. Os primeiros foram

empréstimos condicionados. Eles fazem, portanto, uma

obrigados a adotar políticas de austeridades. Em alguns casos

discussão mais política; claro que, na discussão política,

(Grécia, Irlanda, Portugal, Chipre), elas estavam atreladas aos

tentando também fazer um enquadramento28.

programas de salvamento da troika (como ficou conhecida a tríade formada por Comissão Europeia, FMI e Banco Central

O volume dos desembolsos do Banco Mundial em relação

Europeu) no mesmo modelo conhecido das condicionantes do

ao total de investimentos no país sempre foi pequeno. E no

FMI e, frequentemente, com o apoio da tecnocracia nacional,

período pré-crise estava reduzindo-se significativamente (de

determinada a defender os interesses do capital financeiro

US$ 2,163 bilhões, em 2006, para US$ 742 milhões, em 2008).

transnacional. Já os chamados países emergentes passaram a

Isso poderia justificar parcialmente o alinhamento do Banco

negociar a injeção de recursos no FMI e no Banco Mundial em

em seu documento Estratégia de Parceria com o Brasil, 2008-

troca de reformas na governança.

2011 com os enfoques do próprio governo brasileiro para o

Em maio de 2012, os maiores empréstimos em vigência com

desenvolvimento do país e com a demanda do governo Lula de

o Fundo eram para Grécia (18,940 bilhões de SDRs), Portugal

que o programa do Banco para o país mudasse para um perfil

(15,946 bilhões de SDRs), Irlanda (13,836 bilhões de SDRs),

de assistência técnica ao governo federal e direcionamento do

Romênia (10,569 bilhões de SDRs) e Ucrânia (8,500 bilhões de

volume de financiamento para estados, e, em menor escala,

SDRs) . Nenhum país sul-americano e quase nenhum do sul ou

para municípios (a estimativa, na época, era que 70% do volume

sudeste asiático (à exceção de Sri Lanka) tinham empréstimos

dos recursos do Banco se dirigiria aos governos subnacionais).

em vigência com o FMI. Se compararmos com dezembro de

Cabe observar que, em todos os casos, a União é garantidora e

24

25

115


qualquer empréstimo a um governo subnacional deve passar

direcionamento para a esfera subnacional causou uma pressão

pelo aval do Executivo e do Senado Federal. Em decorrência

mais direta em governadores e prefeitos no sentido de realizar

desta mudança, o Banco temia, em sua avaliação da mudança de

reformas liberalizantes. Em relação ao financiamento privado,

estratégia, a redução da relação com o governo federal. O risco

através da Corporação Financeira Internacional (IFC, sigla em

de redução do poder de pressão da organização estava realmente

inglês), o braço de financiamento privado do Grupo Banco

dado pela importância relativa reduzida dos recursos do Banco

Mundial, a principal mudança de diretriz para o período 2008-

para os programas de investimento da União29.

2011 se dá no sentido de direcionar os investimentos de empresas de grande porte para empresas de médio e pequeno porte32.

Neste sentido, por exemplo, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES)30 possui mais de

No caso do BID, onde a disputa entre os Estados Unidos e os

dez vezes mais recursos para financiar projetos do que o Banco

países que estavam buscando alternativas na América do Sul

Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento (Bird), braço

aparece de forma mais clara, isso se expressa na eleição em 2005

do Grupo Banco Mundial, e o BID juntos. Somando a isso os

do atual presidente do BID, o colombiano Luis Alberto Moreno,

créditos do Banco do Brasil e da Caixa Econômica Federal, além

com o apoio dos Estados Unidos e contra a candidatura de João

dos recursos disponíveis para investimento da União, dos estados

Sayad promovida pelo Brasil.

e dos municípios, o montante destas IFIs é ínfimo em relação ao total disponível no país. No entanto, através da assessoria técnica

Isso já se dá neste contexto da disputa de fundo –

ao governo federal, o Bird e o BID encontraram o principal canal

por exemplo da própria ALCA [Área de Livre Comércio

para incentivar a desregulamentação e interferir nas políticas de

das Américas] – da reconfiguração da América Latina,

desenvolvimento do país .

especialmente da América do Sul. Mas também, no caso

31

do BID, há uma alteração deste processo de escolha

Do ponto de vista da crítica aos programas do Bird, o

dos projetos, que fica expressa no documento de país, dando mais ênfase a essa negociação política do que na discussão do projeto caso a caso33. No entanto, como dito anteriormente, não é consenso que essa mudança implique maior autonomia do país em relação ao BID e ao Bird já que, em seus documentos de estratégia para o país e em sua forte presença na assessoria técnica em diversos programas do governo (dos investimentos da Copa à política energética), estas IFIs ditam diretrizes de como implementar políticas no país34. José Cruz/Agência Brasil

Assim, apesar do baixo volume de investimentos no país, estas

O protesto contra as instituições financeiras estava na agenda da sociedade civil brasileira na década de 1990: hora de retomar

116

IFIs têm forte influência, pois “são geradoras de conhecimentos que, apropriadas pelas classes dirigentes do país, passam a orientar a agenda de debates nacional”; “são formadoras da tecnoburocracia que comanda postos-chave da administração pública, particularmente a área econômica”; e “têm grande influência na determinação de políticas e projetos considerados


relevantes ao país, a partir dos serviços de assessoria

Mundial. Lógico, nós só entramos lá como pedintes. Nós temos

disponibilizadas por eles”35.

que colocar a nossa fatia para podermos exigir. Nós temos que

No caso do FMI, a estratégia do Brasil também se modificou

entender que, embora tenha problemas, o Brasil tem condições de

ao longo da década e não só pós-2008, com basicamente dois

ajudar os países mais pobres”. Desta forma, o governo afirmava a

momentos de marco neste processo. O primeiro momento,

nova estratégia em relação ao Fundo, além de buscar se qualificar

em 2005, já mencionado, foi quando o país antecipou o

como “jogador global no sistema” (global player). O Brasil passa

pagamento do empréstimo com o Fundo, passando a não estar

a seguir, de forma mais clara, as regras que as economias

submetido da mesma forma às inspeções deste, já que, embora

hegemônicas determinam para a governança do sistema,

o Fundo continue a fazer relatórios anuais representativos e

deixando de ser uma voz crítica em potencial. Mais importante

determinantes na avaliação dos investidores sobre a situação

ainda para o antigo G7 é a inclusão da China neste jogo, país que

econômica do país, ao não ser mais devedor, o país adquire certa

já detinha importância financeira sistêmica substantiva.

margem de questionamento da avaliação do Fundo.

No entanto, esta reconfiguração estratégica do Brasil em relação às IFIs, e em especial ao FMI, não está calcada em uma

Ali você tem uma primeira mudança importante

homogeneidade interna. As correlações de forças na economia

que permite que o Brasil, especialmente a partir de

política nacional neste período, desde 2008, representam ao

2006, discuta, por exemplo, a questão do cálculo do

menos três perspectivas diferentes sobre a estratégia do país em

superávit primário e de se os investimentos públicos em

relação às IFIs, o que também permite às IFIs jogar com essas

infraestrutura deveriam entrar ou não neste cálculo. Isso

diferenças na política interna37.

abre uma certa margem, que é um aumento do grau de

Por um lado, existe uma posição de establishment, do setor

liberdade do Brasil em relação a estas instituições, na

mais ligado ao mercado financeiro no Brasil, representado,

medida em que ele não era mais sujeito a um programa

por exemplo, por grande parte do Banco Central (BC) e pela

de ajuste. Neste período, permanentemente, o nível de

Federação Brasileira de Bancos (Febraban). Estes atores são

reservas vai evoluindo e, à medida que isso acontece, o

extremamente simpáticos às IFIs e acreditam, de maneira

país pode ir “falando mais grosso” .

geral, que o Brasil deve procurar ser um país liberalizado, mas

36

com instituições reguladoras e supervisoras que garantam o O segundo momento de reconfiguração da estratégia do Brasil com o Fundo foi, justamente, no pós-2008. Por um lado, o país

funcionamento do sistema financeiro com menos riscos38. Outro campo da política interna tem uma perspectiva

passa a se articular com os demais BRICS no questionamento

intermediária, representada amplamente pelo Ministério da

da governança do Fundo e sobre a necessidade de reformar

Fazenda e pelo BNDES. Estes atores defendem que o Brasil

o sistema de cotas. Por outro lado, ao escolher fazer a disputa

deve se mover com autonomia, não se subordinando às IFIs e

interna, o país abre mão de questionar estas IFIs de forma mais

garantindo um grau maior de liberdade para a ação, mas também

estrutural. Isso se expressa fortemente na pergunta do então

sem buscar conflitos ou transformá-las profundamente. Este

presidente Lula a jornalistas em uma coletiva de imprensa sobre

campo reconhece como boa a existência destas IFIs para o Brasil,

a Cúpula do G20, em Londres, em abril de 2009: “Você não acha

já que o sistema financeiro do país está se internacionalizando

muito chique o Brasil emprestar dinheiro para o FMI?”.

e seria, portanto, positivo para os investidores brasileiros no

Nesta mesma ocasião Lula afirmou: “Depois a gente se queixa de que os países ricos querem mandar no FMI e no Banco

cenário internacional que as regras de garantia de investimento existam também para estes39. 117


Por fim, um campo mais crítico, representado por Paulo

passou a fazer parte do grupo central. Antes era o G7,

Nogueira Batista (diretor executivo do Brasil no FMI) e Nelson

do qual fazem parte apenas países desenvolvidos, que

Barbosa (secretário executivo do Ministério da Fazenda), vai

servia como o principal foro de cooperação para assuntos

no sentido da reforma destas instituições. Embora apenas

econômicos internacionais. Para o Fundo essa mudança

recentemente, a partir do G20 presidencial, as IFIs tenham

também foi positiva. Com a crise, o G20 assumiu um

entrado na pauta do Itamaraty, algumas das lideranças deste

papel de coordenação e, na prática, o FMI se tornou uma

ministério também têm posições críticas em relação a estas

espécie de braço direito, de secretariado do G2040.

instituições. Vale salientar que estas lideranças se ressentem de que este é um dos ambientes do setor externo em que não

Assim, de forma geral, uma linha comum entre as diversas

representam o governo brasileiro – o Ministério da Fazenda e o

perspectivas internas em relação às IFIs, e em especial ao Fundo,

BC representam o país no FMI e o Ministério do Planejamento no

é justamente a defesa de que o Brasil siga uma estratégia de

Banco Mundial e no BID. A visão crítica do Itamaraty em relação

engajamento com estas IFIs, embora o nível de autonomia e

às IFIs era, possivelmente, mais forte quando Celso Amorim e

a agenda deste engajamento variem desde uma defesa dos

Samuel Pinheiro Guimarães estavam no Ministério das Relações

interesses do mercado financeiro nacional a uma visão nacional-

Exteriores do que na gestão do Ministro Antonio Patriota.

desenvolvimentista calcada em uma política externa de “Brasil

Em entrevista concedida ao Instituto de Pesquisa Econômica

que se entende como país emergente”.

Aplicada (Ipea) em 2011, Paulo Nogueira deixa clara uma leitura positiva da ascensão do G20, de modo a estabelecer papel

Os programas de resgate econômico pós-2008

renovado para o Brasil e para o FMI, além de defender que tem havido mudanças graduais na imagem do Fundo:

A reconfiguração geopolítica pós-2008 determinou, portanto, não só uma mudança na relação com as IFIs, como também se

O FMI foi criado por europeus e americanos e, até

118

refletiu na autonomia relativa de cada país na determinação de

hoje, é dominado por eles. Isso só começa a mudar nos

seus programas de aquecimento da economia. Assim, as políticas

últimos anos, por vários motivos: por causa da crise,

de recuperação econômicas pós-2008 não foram homogêneas.

que abalou muito as potências tradicionais, por causa da

Os países que dependeram de empréstimos externos – das IFIs

atuação conjunta dos BRICS e por causa do crescimento

ou de outros países – para a execução de seus programas de

dos países de economia emergente, entre outros fatores.

recuperação econômica, como o caso emblemático da Grécia,

É um processo que está em andamento e que está

sofreram a imposição de políticas de austeridade fiscal como

levando a uma mudança da governança global. Uma

condicionante para os empréstimos.

parte importante disso foi a ascensão do G20 à condição

O resultado disto tem sido o aprofundamento da recessão e a

de principal foro econômico internacional. Outro aspecto

deterioração das condições de vida, um processo que a América

é a reforma do Fundo, que está em andamento, com

Latina conheceu bem através dos programas de ajuste estrutural

uma primeira etapa negociada em 2008 e outra agora

do FMI e do Banco Mundial na década de 1990. Diversos

em 2010. O ritmo das mudanças se acelerou com a crise.

estudos41 mostram que os programas atuais do Fundo pouco

À medida que os países perceberem que as mudanças

mudaram em termos do seu receituário neoliberal42, exigindo,

estão ocorrendo, a confiança no Fundo aumentará. [A

em larga medida, como condicionantes para os empréstimos: a

ascensão do G20] foi positiva para o Brasil, porque ele

não intervenção no câmbio e no fluxo de capitais, política fiscal


restritiva reduzindo gastos públicos e privatizações. A existência de um fundo ao qual os Estados-membros possam

alternativa ao FMI e a seus condicionantes de empréstimos. No entanto, estas iniciativas (no caso do Fundo do Sul ainda

recorrer em caso de déficits de conta corrente é necessária, mas

uma proposta do governo do Equador), embora representem

insuficiente para a transformação da arquitetura monetária atual,

um avanço no sentido de afastamento das políticas do Fundo,

que está baseada na dominação de uma única moeda, o dólar.

perpetuam dois problemas fundamentais da atual arquitetura

Esta situação gera distorções permanentes.

monetária baseada no sistema de reservas: estes fundos regionais

Por um lado, os déficits estruturais de alguns países geram

continuam sendo denominados em dólar e estas reservas

desequilíbrio estrutural no sistema, enquanto outros acumulam

continuam sendo aplicadas no exterior em detrimento de serem

superávits recorrentes. Os países que emitem moedas de

utilizadas em políticas públicas necessárias para estes países.

reserva no sistema, como Estados Unidos, Reino Unido, União

Assim, ao contrário dos países que foram obrigados a adotar

Europeia e Japão, podem adotar políticas de alívio quantitativo

políticas pró-cíclicas (cortes de gastos, juros altos para conter

(quantitative easing ou emissão de moeda) para estimular suas

inflação, etc.) pelo FMI, os países que, por acúmulo de reservas

economias como estratégia de aumentar a competitividade da

ou por emitir moeda sistemicamente importante, tiveram relativa

sua economia, o que acarreta excesso de liquidez no sistema e

autonomia no desenho de seus programas de recuperação

desvalorização cambiária artificial de suas moedas.

econômica adotaram, de forma diversificada: políticas de alívio

Os países superavitários e que não emitem moedas de reserva

quantitativo para estimular sua economia e provocar uma

(por exemplo, China, Brasil e Índia) encontram-se na situação

desvalorização cambiária (tornando assim suas exportações mais

de acúmulo excessivo de reservas para absorver a entrada de

competitivas), controles de capitais (como o Brasil na tributação

capitais causada em parte pelas políticas de alívio quantitativo das

unilateral das transações financeiras através do IOF44), políticas

economias deficitárias. Na prática, estes países que acumulam

fiscais contracíclicas (incentivando o consumo através de isenções

reservas estão fazendo uma transferência de recursos a taxas

de impostos direcionadas a setores específicos e aumentando o

de juros próximas a zero (a taxa de juros dos títulos da dívida

gasto público para aquecer a economia), entre outras.

estadunidense), para os países que emitem moedas de reserva, especialmente os Estados Unidos . 43

Por outro lado, os países em déficit que não emitem moedas

Estes países tiveram uma recuperação inicial com essas medidas já em 2010, embora a ameaça do colapso financeiro grego e de outros países mediterrâneos europeus, além da

de reserva se veem obrigados a recorrer ao FMI para obter fundos

desaceleração da economia chinesa, continue causando

para cobrir seus déficits. E, como detalhado mais adiante, estes

apreensão. No caso do Brasil, a recuperação naquele momento se

empréstimos estão atrelados a condicionantes inerentes a um

deveu à adoção de uma série de medidas, como: o aumento do

paradigma neoliberal que só aprofunda a recessão e as condições

valor real do salário mínimo ao longo da década e, consequente,

iniciais dos desequilíbrios. Portanto, apesar da necessidade de

o aumento da demanda agregada interna, os pacotes de isenção

um fundo multilateral para empréstimos de última instância,

tributária em setores específicos para estimular o consumo e

o modelo vigente está tão falido que somente uma mudança

o aumento do crédito pelos bancos públicos. O aumento do

estrutural poderia justificar a continuidade de uma arquitetura

IOF também colocou o Brasil como um dos países que mais

monetária que conte com este tipo de fundo multilateral.

ativamente gerenciam o fluxo de capitais (apesar de especialistas

A iniciativa Chiang Mai, na Ásia, e a proposta do Fundo do

apontarem que a mera tributação não é suficiente para conter

Sul, na América do Sul, são tentativas de organizar fundos

o fluxo, sendo necessárias políticas de quarentena, ou seja,

multilaterais regionalmente, avançando na integração financeira

depósito compulsório de uma porcentagem do capital que entra 119


por um período predeterminado45).

amplamente excluída no modelo de desenvolvimento vigente.

No entanto, o atraso em mudar a política de juros altos tem tido um custo muito grande para o endividamento público. O IOF

O Estado a serviço das elites financeiras transnacionais

não tem sido suficiente para conter a entrada de capitais e o país continuou absorvendo o excesso através da compra por emissão

Há anos, um banco fornece à administração dos

de títulos da dívida pública, ainda com uma das maiores taxas de

Estados Unidos seus mais influentes funcionários,

juros reais do mundo, mesmo com a política do governo de se

encarregados principalmente da liberalização dos

aproveitar da crise global para reduzir os juros, implementada a

mercados financeiros. Ele aconselha os governos

partir de agosto de 2011.

endividados (como a Grécia, a quem ajuda a maquiar

Assim, a euforia vigente com a quantidade de reservas que

as contas), mas também seus credores. Seus dirigentes

o país detém, qualificando-se assim como “país emergente”

precipitaram a crise dos subprimes ao inundar seus

no sistema, não dá conta do fator de endividamento público

investidores com títulos “podres”; depois, garantiram

interno crescente inerente ao sistema de reservas nacional e dos

lucros fecundos ao apostar em sua baixa. Esse banco

impactos disto no serviço da dívida sobre o orçamento anual da

tem um nome – Goldman Sachs – e um endereço – 200

União. A política de diminuição dos juros é um passo positivo

West Street, em Nova York46.

no sentido de desafiar os lucros estratosféricos do oligopólio bancário brasileiro, mas ainda absolutamente insuficiente diante

ditames de financiadores externos – no caso especialmente

de desconcentração do mercado financeiro nacional, de revisão

das economias ditas avançadas, nas quais os mercados

do sistema de reservas (recursos que poderiam estar sendo

financeiros nacionais estavam altamente comprometidos

usados para políticas sociais necessárias ao país), entre outros.

pelos ativos tóxicos que vieram à tona com o estouro de bolhas

Além destes problemas, a obsolescência da infraestrutura

especulativas em 2008 –, as perdas privadas dos mercados

nacional, o parco investimento em ciência e tecnologia, o

financeiros foram socializadas, ou seja, assumidas amplamente

risco de reprimarização da pauta exportadora e os riscos

pelos cofres públicos através da compra de ativos financeiros

de desindustrialização da economia, os investimentos na

tóxicos (sem real valor de mercado) e de políticas de injeção

indústria extrativista depredadora e intensiva em energia e os

de liquidez na economia. O pacote de resgate estadunidense

megaprojetos com seus nefastos impactos sociais e ambientais,

(Troubled Asset Relief Program – Tarp, mais conhecido como

etc. são elementos centrais de um modelo de desenvolvimento

bail-out program), aprovado em outubro de 2008, implicou

falido, mas no qual se segue insistindo.

US$ 415 bilhões emprestados ou utilizados na compra de ativos

Assim, enquanto a estratégia geopolítica da política externa do

financeiros de alguns bancos, da seguradora AIG e da indústria

“Brasil que se entende como país emergente” estiver baseada nestes

automobilística47. Alguns dos escândalos associados envolveram

pilares, o país somente se qualifica para continuar financiando

a descoberta posterior de que estes bancos estavam dando bônus

o endividamento das economias avançadas, a manutenção do

milionários para seus executivos no fim do mesmo ano em que

paradigma neoliberal nas IFIs e a continuidade da sua posição

os recursos públicos tinham sido repassados48.

de exportador de produtos primários na divisão internacional

120

Mesmo quando havia relativa autonomia em relação aos

do tamanho do problema: a necessidade de auditoria da dívida,

A Espanha anunciou, em junho de 2012, um programa de

do trabalho, através da espoliação de suas riquezas naturais em

recapitalização dos bancos do país de até 100 bilhões de euros49.

detrimento das condições de vida da população, que segue

Os recursos virão do Mecanismo Europeu de Estabilidade


Amigos da Terra Internacional

a desregulamentação financeira continua amplamente praticada, os programas de austeridade fiscal marcam a tônica dos programas de recuperação econômica de uma Europa em recessão e com graves crises de dívidas soberanas e as IFIs passaram de moribundas a fortalecidas e recapitalizadas. Imediatamente após o colapso do Lehman Brothers, as lideranças políticas mundiais criticaram duramente a irresponsabilidade do setor financeiro e prometeram tomar medidas duras para responsabilizá-lo e evitar uma repetição deste comportamento. Mas esta determinação não durou muito e tudo voltou como era antes com alguns ajustes. A reconfiguração das IFIs pós-2008 A rapidez com que os ideólogos do sistema que trouxe o mundo à atual crise se reinventaram é assustadora. Por um lado, Financeira, que não exigirá condicionantes macroeconômicas da

corporações financeiras privadas, como as agências de avaliação

Espanha50. Considerando-se o tamanho da economia espanhola

de risco que antes do colapso financeiro recomendavam o

em comparação com a estadunidense, o programa espanhol

investimento nos ativos que mais tarde se mostraram “tóxicos”,

é ainda mais crítico. Estas transferências de recursos públicos

não perderam sua credibilidade. Ao contrário, seguem avaliando

para os bancos e outras corporações financeiras privadas estão

o risco não só de ativos financeiros privados como dos títulos

premiando diretamente os agentes financeiros que criaram as

de dívida pública dos países – uma boa parte dos quais foram

bolhas especulativas.

emitidos para financiar a recuperação econômica e salvar os

De fato, algumas falências à parte, as elites financeiras

mercados financeiros. Para estas agências de avaliação de

transnacionais conseguiram fazer que os trabalhadores

risco, ironicamente “detentoras do bom julgamento” sobre

pagassem a conta da crise causada pelos comportamentos de

o comportamento financeiro de risco, os Estados que foram

alto risco que lhes geraram lucros estratosféricos – estes sempre

chamados a recapitalizar os bancos e as IFIs tornaram-se os vilões

protegidos pela santidade da propriedade privada. Através da

dos excessos financeiros, representados nas dívidas soberanas em

opacidade de modelos matemáticos complexos, estas elites

crise (especialmente nos países periféricos da zona do euro).

financeiras conseguiram em larga medida disfarçar os fatos mais

As demais corporações financeiras continuam em seu

simples. Como o de que, cotidianamente, estas elites atuam em

comportamento especulativo, apostando no cassino financeiro,

um verdadeiro cassino financeiro, apostando a rentabilidade da

quase nada rerregulado desde 2008. Apesar de iniciativas

riqueza produzida pelo trabalho de bilhões de trabalhadores e

unilaterais, como a lei Dodd-Frank, nos Estados Unidos

trabalhadoras ao redor do mundo.

(que encontrou grande resistência e dificuldade para a sua

Seria de se esperar que esta trama macabra fosse alvo

implementação), nenhuma iniciativa multilateral coordenada de

de críticas generalizadas no sentido de revisão das atuais

peso no sentido de uma maior regulação foi implementada pelas

práticas. No entanto, quatro anos depois do início do colapso,

IFIs. Pelo contrário, as IFIs têm sido instrumentais na manutenção 121


e aprofundamento de marcos regulatórios que permitem ou

existem dados consolidados para depois deste período, mas com

promovem a continuidade da desregulamentação financeira.

a aprovação na última reunião do G20 em Los Cabos, México,

A reconfiguração das IFIs não se restringiu à recapitalização do FMI. Como dito anteriormente, em um contexto de crise de acumulação, as IFIs se fortaleceram como instrumento

em junho de 2012, de recursos adicionais esse montante será seguramente ainda maior. Esta recapitalização do FMI, no entanto, não representou

de garantia da infraestrutura econômico-financeira para a

mudanças significativas nas condicionantes dos empréstimos,

privatização, a comodificação e a financeirização necessárias às

apesar das críticas. Historicamente, o Fundo aplica dois tipos

elites financeiras transnacionais.

de condicionantes para seus empréstimos: condicionantes

Assim, desde o colapso financeiro de 2008, algumas mudanças fundamentais na configuração das IFIs incluíram:

quantitativas e estruturais. As condicionantes quantitativas são um conjunto de metas macroeconômicas que determinam, por exemplo, os níveis de déficit fiscal aceitáveis. Não alcançar

1. A recapitalização do FMI e de outras IFIs com aumento

estas metas pode significar que novas parcelas do empréstimo

da capacidade de crédito, dentro dos mesmos moldes de

sejam canceladas. As condicionantes estruturais são reformas

condicionantes de empréstimos:

institucionais e legislativas, por exemplo, a liberalização

Como afirmado anteriormente, desde o colapso financeiro de 2008, o FMI, que estava naquele momento quase sem

Segundo um estudo da Third World Network (TWN)57, ao menos

empréstimos concedidos, saiu fortalecido com o aumento de

um tipo de condicionante estrutural foi aparentemente eliminado

crédito disponível e empréstimos bilionários para os países

nos empréstimos desde o colapso financeiro de 2008: o critério de

europeus periféricos.

performance estrutural. Só que o estudo aponta que esta aparente

Sucessivas Cúpulas do G20, desde o início da crise, aprovaram

eliminação se traduz em aumento dos precondicionantes, aqueles

a duplicação dos SDRs e diversos países concederam crédito

anteriores à concessão dos empréstimos. Além disto, o Fundo

ao Fundo através de arranjos bilaterais que não implicam

aumentou os níveis de déficit fiscal permitidos, mas como medida

aumento das cotas, sendo o mais importante deles os NABs (New

temporária, e, na prática, a falta de recursos deteve estes países de

Arrangements to Borrow). As linhas de crédito através de NABs

aumentarem o gasto público. Analisando diversos empréstimos

e GABs (General Arrangements to Borrow) aumentaram de US$

concedidos desde 2008, o estudo conclui que o objetivo continua

55 bilhões, em abril de 2008, para US$ 573 bilhões, em abril de

sendo assegurar o pagamento das dívidas soberanas por meio da

2012 . Através deste novo mecanismo (NAB) se dá a maior parte

“estabilidade macroeconômica” através de “políticas monetárias

da recapitalização do Fundo, com a Cúpula do G20 de Londres

e fiscais restritivas”, que é justamente o contrário das medidas

anunciando, já em abril de 2009, aumentar o montante deste

adotadas pelos países que tiveram recursos próprios para

mecanismo em US$ 500 bilhões, o que triplicou o crédito total

financiar seus programas de resgate da economia. No caso do

disponível (de GABs e outras fontes) naquele momento53. Os

Banco Mundial, o primeiro incremento no volume de capital da

NABs tornam-se também uma forma de garantir o aporte dos

instituição em 20 anos aconteceu depois do colapso financeiro, na

países emergentes.

reunião de primavera entre este Banco e o FMI, em abril de 2010. O

51

52

122

financeira e comercial e privatizações56.

A quantidade total de recursos do Fundo contando SDRs,

aumento de capital no Bird foi de US$ 86,2 bilhões e na IFC foi de

moeda dos Estados-membros, reservas em ouro e fundos de

US$ 200 milhões. Este incremento de capital foi acompanhado

NABs, entre outros ativos, aumentou de US$ 364 bilhões, em

de mudanças na governança da instituição, como se detalhará

abril de 2008,55 para US$ 845,4 bilhões, em abril de 2012. Não

mais adiante58.


O BID também teve incremento de capital acordado em sua última reunião de Conselho, em julho de 2010, em um total de

cotas e no poder de voto. A China vai praticamente duplicar o seu poder de voto,

US$ 70 bilhões de dólares, o maior da história da instituição.

passando a 6.071, o segundo maior, somente atrás dos Estados

Este incremento entrou em efeito em fevereiro de 2012 e deve

Unidos, que terá 16.479 depois da reforma. Os EUA continuam

ser completamente implementado até 201559. Considerando-

com o poder de veto de fato, dado que as alterações estatutárias

se o papel destas instituições no país, que, como afirmado

requerem 85% dos votos. Com a reforma de 2010 implementada,

anteriormente, hoje se dá mais pela via da assessoria técnica e

o Brasil terá o seu poder de voto aumentado de 1.714 para 2.218, já

influência política do que via condicionantes de empréstimos,

os BRICS, em conjunto, terão o seu poder de voto aumentado de

estes incrementos históricos de capital são representativos de

11.013 para 14.139 (a China representa quase metade desse valor)61.

seu reforço pós-2008, mas também do fortalecimento de sua

Considerando-se a manutenção das condicionantes

capacidade de influência no modelo de desenvolvimento em

neoliberais nos programas do Fundo, o Brasil está utilizando

curso no Brasil.

recursos públicos62 para injetar fundos em um FMI que não revê em nada seu modus operandi ou receituário. A pretensa

2. A falsa ampliação da governança e o fortalecimento de

aliança entre o Brasil e os demais BRICS – que se sustenta sobre

institucionalidades:

interesses comuns altamente questionáveis – poderia dar maior

A demanda pela reforma da governança do FMI é antiga e precede o colapso financeiro de 2008. Mas, com a crise, os países emergentes ganharam um novo instrumento de barganha no

poder de barganha aos emergentes, mas há dúvidas com relação ao interesse real do governo da China em reforçar esta aliança. Há também um acordo vigente de revisar a fórmula de

sentido da consecução desta reforma: a promessa de injetar

determinação das cotas até janeiro de 2013 e implementar uma

novos recursos no Fundo.

nova reforma das cotas até janeiro de 2014 para “melhor refletir

Ainda antes do colapso financeiro, em março de 2008, uma

os pesos relativos dos membros do FMI na economia mundial,

reforma parcial das cotas foi aprovada, mas só entrou em vigor

que mudaram substancialmente em razão do forte crescimento

em março de 2011, três anos depois. A mudança nas cotas

do PIB nos mercados emergentes dinâmicos”63 (tradução da

ou no poder de voto foi muito pequena e os Estados Unidos

autora). Há um reconhecimento crescente da importância das

mantiveram seu poder de veto de fato, com um poder de voto

economias emergentes e da necessidade de que a governança

de 16.727 após a reforma de 2008�, uma vez que alterações

do Fundo reflita as reconfigurações geopolíticas pós-2008.

estatutárias exigem 85% dos votos.

No entanto, é muito pouco provável que estas mudanças

Uma nova reforma foi aprovada em novembro de 2010, mas

incluam outra nova moeda que não o Renminbi chinês na

ainda não entrou em vigor. Na última Cúpula do G20, no México,

cesta de composição dos SDRs ou como moeda de reserva

a nova injeção de recursos no FMI anunciada – em valor superior

internacional. Sem este aumento de status para o Real, por

a US$ 450 bilhões na forma de empréstimos bilaterais que não

exemplo, e em uma arquitetura monetária baseada em um

implicam diretamente aumento de SDRs ou cotas – teve como

sistema de reservas falido, o poder de barganha do Brasil

condição de barganha a implementação da reforma das cotas

permanece bastante reduzido. E, para piorar, o Brasil tem adotado

aprovada em 2010, a ser realizada na reunião anual do FMI e do

uma estratégia de política externa de quem está “feliz por fazer

Banco Mundial no segundo semestre de 2012. Esta reforma será

parte do clube”, mesmo que isto implique apoiar uma arquitetura

mais significativa, pois duplica o montante dos SDRs para US$

financeira assimétrica e baseada em pilares neoliberais. Desta

732 bilhões, mas implica uma reconfiguração ainda pequena nas

forma, os países da região e do Sul Global correm o risco de 123


perder uma voz de potencial liderança crítica no sistema

controle interno dos bancos e da disciplina imposta pelo poder

multilateral mais amplo.

crescente dos investidores e das agências de avaliação de

O Banco Mundial levou a cabo uma reforma das cotas em 2010.

risco66. Basileia III mantém uma falha fundamental dos acordos

Mas seus resultados são reduzidos. Países de renda alta detêm

anteriores: regula os bancos de depósito e não o sistema

60% do poder de voto, países de renda média – incluindo Índia,

bancário paralelo (shadow banking system)67, onde circulam

China e Brasil – detêm um terço e países de renda baixa detêm

os derivativos e as operações do mercado de balcão (over the

apenas 6% dos votos64. Além disso, apesar das crescentes críticas,

counter), justamente os instrumentos financeiros que causaram

a prática feudal de apontar um presidente estadunidense no

o colapso financeiro de 2008. Para piorar, as normas de Basileia

Banco e um presidente europeu ao FMI tem se mantido.

III só serão aplicadas a partir de 2018, período durante o qual

Além do FMI e do Banco Mundial, outros organismos financeiros internacionais menos conhecidos tiveram suas governanças ampliadas: A) O Comitê de Basileia para Supervisão Bancária (Basel

novas crises podem ocorrer. B) O Fórum de Estabilidade Financeira (Financial Stability Forum – FSF) foi criado em 1999, devido à crise asiática, para discutir mecanismos de estabilidade financeira. Tinha sua

Committee on Banking Supervision – BCBS) foi criado em

governança formada por um fórum tripartite que contava com

1974 para a coordenação da supervisão do setor bancário,

o Ministério das Finanças, o Banco Central e uma agência

originalmente formado por 13 países-membros: Estados Unidos,

reguladora nacional dos países do G7 e um representante de

Reino Unido, Itália, Canadá, França, Luxemburgo, Holanda, Suíça,

outros cinco centros financeiros importantes: Cingapura, Suíça,

Alemanha, Bélgica, Japão, Suécia e Espanha65 (basicamente

Holanda, Austrália e Hong Kong, além da representação de IFIs

o G7 e algumas economias importantes). Nenhum país em

(dois do Banco Mundial, dois do FMI, um da Organização para a

desenvolvimento era membro do Comitê. Logo após o colapso

Cooperação e Desenvolvimento Econômico – OCDE – e um do

financeiro, em sua reunião de março de 2009, o Comitê passou

Banco de Compensações Internacionais – BIS, sigla em inglês

a incluir como membros: Austrália, Brasil, China, Índia, Coreia

para Bank of International Settlements). Na Cúpula do G20 em

do Sul, México e Rússia. Em junho de 2009, o Comitê se ampliou

Londres, em abril de 2009, decidiu-se transformar este Fórum

mais uma vez para incluir os países do G20 que ainda não eram

(FSF) no Conselho de Estabilidade Financeira (Financial Stability

membros: Argentina, Indonésia, Arábia Saudita, África do Sul e

Board – FSB), entidade estabelecida de Direito Internacional com

Turquia. Além destes, Hong Kong e Cingapura também foram

status separado do BIS e que passou a incluir todos os países do

incluídos. Com esta última ampliação, a governança do Comitê

G20 e a Comissão Europeia.

chegou à sua conformação atual de 27 países-membros. Desde o colapso financeiro de 2008, o Comitê de Basileia avançou no sentido dos Acordos de Basileia III – em teoria

Em pronunciamento na Casa Branca sobre a Cúpula do G20 em Pittsburgh, em setembro de 2009, o Secretário do Tesouro estadunidense Timothy Geithner afirmou:

voluntários, pois não possuem poder oficial de regulamentação. Estes acordos propõem um aprofundamento nos mecanismos

124

A coisa importante que fizemos em Londres, e vocês

de autorregulação aos sistemas bancários nacionais, no

verão progresso adicional substantivo aqui hoje, foi

sentido de padrões de segurança que protejam de possíveis

adicionar, de fato, um quarto pilar à arquitetura de

instabilidades sistêmicas. Os Acordos de Basileia I (1988) e II

cooperação que nós estabelecemos na II Guerra Mundial.

(2004) já tinham inaugurado uma era neoliberal de “regulação”

Depois da II Guerra Mundial, nós nos reunimos e

que implica uma autorregulação dos mercados – através do

estabelecemos o FMI, o Banco Mundial e o GATT [Acordo


Geral de Tarifas e Comércio] que se tornou a OMC

dos BRICS será complementar e, de certa forma, concorrente

[Organização Mundial do Comércio]. Mas o Conselho de

do Banco Mundial. O impacto desta iniciativa é de fundamental

Estabilidade Financeira é, de fato, um quarto pilar desta

importância para os movimentos sociais brasileiros.

arquitetura (tradução da autora). 68

D) Além do fortalecimento das IFIs, ao menos uma nova instituição financeira foi criada desde o colapso financeiro

Apesar do mandato do G20 para a execução de estudos sobre

de 2008: o Clube Internacional de Financiamento do

a regulação financeira, o FSB não tem capacidade legal de

Desenvolvimento (International Development Finance Club –

implementação de suas recomendações. Na prática, os países

IDFC), uma rede de dezenove bancos nacionais e regionais de

do G20 fortaleceram a governança de instituições que somente

desenvolvimento, que inclui o BNDES. O propósito declarado

reforçam os marcos regulatórios que permitem e promovem a

da instituição é “fortalecer a voz dos bancos nacionais e

desregulamentação financeira e a financeirização. Estas IFIs, que

sub-regionais em um ambiente dominado por instituições

junto com o FMI saíram fortalecidas como pilares da arquitetura

multilaterais de financiamento” (tradução da autora)69, claramente

financeira internacional, são representativas do nível de captura

uma estratégia de contraponto ao Banco Mundial. Com reuniões

corporativa das políticas públicas.

anuais desde 2010 e propósitos pouco transparentes, o IDFC

Em termos de governança, estas instituições incorporaram os

constitui um desafio para os movimentos sociais e tem sido

países do G20 que não faziam parte de seus corpos diretivos, sem

instrumental nas estratégias de financeirização dos bens comuns

melhorar em nada a sua prestação de contas ao público. Assim,

promovidas pelas elites financeiras transnacionais no B20

como é o caso do próprio G20, a inclusão dos países emergentes,

(Business 20)70. Paralela à Cúpula do G20 em Los Cabos, o B20 se

longe de significar uma mudança de paradigma, tem servido

reuniu e anunciou uma Aliança para o Crescimento Verde (Green

como elemento fragmentador das perspectivas do Sul Global –

Growth Alliance). Segundo o relatório prévio do B20:

entre os que foram falsamente incluídos e os que ficaram de fora –, facilitando, acima de tudo, a manutenção do status quo no conteúdo político e na forma de trabalho. C) A insatisfação dos emergentes com a falta de reformas

Durante a Cúpula de Los Cabos, o B20 anunciará um novo clube de instituições financeiras internacionais, bancos de desenvolvimento (International Development

consistentes na governança do Banco Mundial foi,

Finance Club - IDFC), empresas, bancos e investidores

possivelmente, o maior motivador do anúncio feito na última

privados destinados a fazer progressos práticos sobre

reunião dos BRICS, em março de 2012, de que os países do

essa agenda nos próximos 36 meses, com foco

grupo estavam analisando a criação de um Banco Multilateral

inicial em financiamento. Convidamos ministros

de Desenvolvimento. Já havia dentro do agrupamento uma

de Desenvolvimento e de Finanças e instituições

iniciativa de reunião dos bancos de desenvolvimento dos

financeiras internacionais a se envolver com esta nova

respectivos países, mas este Banco, se fundado, representará

parceria para dinamizar estruturas de financiamento

um passo estratégico dos BRICS. A Índia e a África do Sul são

público-privado para o crescimento verde e a energia

entusiastas da iniciativa, enquanto a China e a Rússia têm tido

sustentável das Nações Unidas para todas as prioridades

maior resistência à ideia. Diversas questões ainda estão em

de investimento, e apresentar um relatório para futuras

aberto, como em que países atuaria, a fonte dos recursos e a

Cúpulas do G20. Com os marcos políticos corretos, este

governança do Banco. O principal alvo dos financiamentos serão

novo clube ajudará as empresas a fazer os investimentos

projetos em países em desenvolvimento e, com isso, o Banco

necessários, assumir riscos relevantes e abraçar as novas 125


oportunidades que a transformação econômica verde

fluxo intenso de investimentos provoca crescente especulação

promete (tradução da autora).

com os preços das commodities, o que tem efeitos nocivos sobre a soberania alimentar dos povos.

Ficam claros, neste relatório, a aliança entre os países do G20 e

Não satisfeitos, os investidores, que têm força para influenciar

os interesses corporativos das elites financeiras transnacionais.

a pauta dos governos do G20, necessitam de novas fronteiras de

Na declaração dos líderes do G20, estes “dão as boas-vindas à

acumulação. Isto ficou bastante evidente quando estes países

Aliança de Ação para o Crescimento Verde do B20”71 (tradução da

promoveram o paradigma do “crescimento verde” na Cúpula

autora) De acordo com o relatório, o IDFC tem papel importante

do G20 no México ou da “economia verde” na Cúpula Rio+20.

nas parcerias público-privadas de estruturas de financiamento

Os nomes podem ser ligeiramente diferentes, mas o conteúdo

em “investimentos verdes”, ou seja, o financiamento com

político é semelhante: encontrar maneiras de privatizar os bens

recursos públicos de infraestrutura econômico-financeira

comuns da natureza e transformá-los em novas mercadorias.

para a criação de novos mercados de investimento baseado na privatização, comodificação e financeirização dos bens comuns.

O paradigma da “economia verde” remonta às análises da iniciativa TEEB (sigla em inglês para A Economia dos Ecossistemas e da Biodiversidade), liderada por Pavan

3. A garantia da infraestrutura econômico-financeira para a

Sukhdev, um economista do mercado financeiro indiano.

privatização, comodificação e financeirização de mais recursos

Com um histórico de anos de trabalho no mercado financeiro,

públicos e dos bens comuns:

especialmente no Deutsche Bank, Sukhdev foi também quem

A Cúpula do G20 no México ocorreu pouco antes da Cúpula Rio+20, a Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento

Programa das Nações Unidas sobre Meio Ambiente (Pnuma). A

Sustentável. Embora, à primeira vista, as duas cúpulas pudessem

relação dessas iniciativas com os interesses das elites financeiras

parecer tratar de questões diversas, uma análise cuidadosa

transnacionais não poderia estar mais clara.

revela o que estava em debate nas duas reuniões: o modelo de

De acordo com as premissas da TEEB e da “economia verde”,

desenvolvimento que os governos, capturados por interesses

é necessário dar valor monetário aos serviços ecossistêmicos

corporativos, estão promovendo como uma falsa solução para as

que a natureza oferece gratuitamente e que não são atualmente

crises econômico-financeira, social e ecológica.

comercializados ou não eram comercializados até muito

Para entender o contexto, é necessário reafirmar o

recentemente. Por exemplo, coloca-se um preço sobre o trabalho

anteriormente dito: nas últimas três décadas, um crescente

da floresta para captar o excesso de carbono na atmosfera para

processo de financeirização da economia global se aprofundou.

indústrias poluentes poderem continuar a emiti-lo, só precisando

Como parte deste processo de financeirização, o tamanho dos

pagar aos “protetores” das florestas – como as comunidades

mercados financeiros tem aumentado exponencialmente em

indígenas – pelo “serviço” ecossistêmico de capturar a poluição

relação à economia de bens e serviços, a chamada economia real.

emitida. Estas indústrias continuam a poluir comprando este

Este desnível faz que os investidores financeiros busquem

direito no mercado. Isto criou um mercado de carbono para a

novos espaços de acumulação, necessitando especialmente que

especulação financeira por parte dos investidores. Vários outros

se criem novas commodities para investir. Parte disto explica,

mercados similares de “pagamentos por serviços ambientais”

por exemplo, a especulação nos preços dos alimentos e de

serão criados no âmbito dessas iniciativas.

petróleo: com o colapso do mercado imobiliário nos EUA, muitos investidores voltaram sua atenção para produtos primários. Este 126

escreveu o documento de fundo sobre a “economia verde” do

O Banco Mundial, o BID, entre outros72, já estão liderando a gestão dos recursos dos fundos de adaptação e mitigação das


mudanças climáticas. Em 2010, foram US$ 10 bilhões em todo o mundo e a expectativa do Bird é a de que este valor chegue a US$ 275 bilhões anuais até 203073. Desse modo, a mudança climática e a criação do mercado de carbono, como uma falsa solução, geraram um novo tipo de programa de financiamento para estas IFIs74. Este é um exemplo emblemático de como elas aproveitam as crises do capitalismo e as transformam em oportunidades de negócio. Além de bolhas financeiras, este processo demotix.com

de financeirização da natureza causa muitos outros impactos, que as pessoas já estão enfrentando nos territórios. Este tipo de mercado implica a privatização de riquezas naturais que antes eram usadas coletivamente.

O Banco Mundial promove a privatização dos bens comuns: pagar pelos “serviços” prestados pela natureza

As florestas, o ar que respiramos e a água dos rios são alguns exemplos, mas toda a biodiversidade do planeta corre o risco de ser submetida à lógica

commodities, novas fronteiras de acumulação dos mercados

de acumulação privada no âmbito desta estratégia da aliança

financeiros via especulação desregulada.

entre os governos e os mercados financeiros. Este processo de privatização significa que o acesso a

Por exemplo, a Estratégia de Parceira de País 2012-2015 do Banco Mundial para o Brasil tem entre seus objetivos: “melhorar

determinados recursos se tornará mais caro, atingindo as

a gestão sustentável de recursos naturais”, o que inclui os

famílias mais pobres, principalmente as mulheres, que, em razão

programas de Pagamento por Serviços Ambientais75. Este

de desempenhar majoritariamente o trabalho de reprodução

propósito explicita a prioridade em avançar no processo de

social não remunerado, contam, mais ativamente, com o

privatização, comodificação e financeirização dos bens comuns,

aporte do uso dos bens comuns em seu cotidiano. Além disto,

tendo a natureza como um dos principais espaços de extensão

a privatização também gera mais disputas por territórios, o

das fronteiras de acumulação do capital transnacional.

que aumenta a propensão dos conflitos sociais no campo.

O Banco Mundial tem colaborado com a iniciativa TEEB do

Na verdade, não se sabe, de fato, todos os impactos que este

Pnuma, por exemplo, através de seu programa Waves (sigla

processo de financeirização e privatização dos bens comuns

para Wealth Accounting and Valuation of Ecosystem Services76),

pode ter sobre a vida dos povos.

que promove a atribuição de valores monetários aos recursos

Neste sentido, as IFIs não têm sido instrumentais somente

naturais para fins de contabilidade nas contas públicas nacionais,

na manutenção do status quo da governança econômica

favorecendo a criação de commodities a partir destes recursos,

global, da desregulamentação financeira e das políticas

e os mecanismos de mercado como a solução para a crise

econômicas neoliberais. Agora, através de alguns de

ambiental. Estas novas commodities, baseadas na chamada

seus programas, as IFIs têm apoiado a criação de novas

“indústria de serviços ambientais”, constituem uma nova 127


fronteira de especulação para os mercados financeiros, uma

Comentários finais

verdadeira privatização financeira dos bens comuns. Este é somente um exemplo de como as IFIs representam os interesses

Esta análise sobre a reconfiguração das IFIs, especialmente após

das elites financeiras na agenda da chamada “economia verde”.

o colapso financeiro de 2008, não objetiva ser exaustiva a respeito

Além disso, como já afirmado, as IFIs têm sido fundamentais

das diversas formas através das quais as IFIs têm se reconfigurado

na criação e manutenção de marcos regulatórios permissivos

dentro da continuidade do paradigma capitalista neoliberal. O que

e promotores da financeirização, assim como da privatização

se busca mostrar aqui é que este processo de reconfiguração – em

e da comodificação dos bens comuns . E isso se dá também

um contexto de gradual mudança geopolítica com a ascensão

via assessoria técnica, que promove diretrizes de política e

dos chamados países emergentes e o estabelecimento do G20

desregulamentação, favorecendo uma infraestrutura econômico-

como principal fórum da governança econômica global – está

financeira de acordo com o interesse dos investidores.

para além da reconfiguração da relação de forças interestatal. Está

77

especialmente calcada em um aprofundamento da aliança entre o O BID tem grande influência na determinação das

capital financeiro e o poder político institucional. As IFIs têm sido

diretrizes da IIRSA [Iniciativa para a Integração da

fundamentais na criação e manutenção de marcos regulatórios

Infraestrutura Regional Sul-Americana], através da

permissivos e promotores da financeirização, assim como da

ocupação de postos-chave na estrutura de gestão e

privatização e da comodificação dos bens comuns.

de assistência técnica, áreas importantes na definição

Neste contexto, a questão de como a estratégia da política

do arcabouço institucional da IIRSA, dos projetos

externa do Brasil “que se entende como país emergente” para

considerados prioritários, bem como das diretrizes para o

as IFIs tem mudado surge como central. O papel que o país

financiamento deles, incluindo os estudos de viabilidade.

tem jogado na disputa por mais poder na governança destas

Em relação ao modelo energético brasileiro, as IFIs têm

instituições pode ter implicado maior autonomia relativa, mas

investido pesadamente para a construção de um marco

também tem prevenido o Brasil de ter uma voz mais crítica em