Poradnik na temat procesu monitorowania prawa w Polsce

PORADNIK NA TEMAT WYPRACOWANEGO PRZEZ PARTNERSTWO MODELU MONITORINGU ZMIAN PRAWA GOSPODARCZEGO I PRAWA PRACY

Poradnik powstał w ramach projektu „Zdrowe Prawo - Zdrowe Firmy - Zdrowi Ludzie - podniesienie jakości i promocja procesu monitorowania legislacji” dofinansowanego z Funduszy Europejskich, którego celem jest podniesienie jakości i poprawa skuteczności monitorowania zmian prawa gospodarczego i pracy na poziomie krajowym przez partnerów społecznych tj. reprezentatywne, branżowe i regionalne organizacje pracodawców i pracowników poprzez zastosowanie zaproponowanego przez Partnerstwo modelu monitoringu.

Copyright: Porozumienie Zielonogórskie / Lubelski Związek Lekarzy Rodzinnych - Pracodawców Wydawca: Smart Sp. z o.o. / grupasmart.com ISBN: 978-83-940736-3-3nnych – Pracodawców

PORADNIK NA TEMAT WYPRACOWANEGO PRZEZ PARTNERSTWO MODELU MONITORINGU ZMIAN PRAWA GOSPODARCZEGO I PRAWA PRACY opracowany w ramach projektu „Zdrowe Prawo – Zdrowe Firmy – Zdrowi Ludzie – podniesienie jakości i promocja procesu monitorowania legislacji” dofinansowanego z Funduszy Europejskich

Lubelski Związek Lekarzy Rodzinnych – Pracodawcóww ul. Z. Herberta 14 20-468 Lublin www.lzlrp.pl

Porozumienie Zielonogórskie Federacja Związków Pracodawców Ochrony Zdrowia ul. Aleja Niepodległości 16/10 65-048 Zielona Góra www.federacjapz.pl

SPIS TREŚCI

CZĘŚĆ I

ZASADY STANOWIENIA PRAWA W POLSCE. PROCEDURA OPINIOWANIA PROJEKTÓW AKTÓW PRAWNYCH I MONITOROWANIA UCHWALONEGO PRAWA 1. Zasady stanowienia prawa w Polsce 6 1.1. Źródła prawa 6 1.2. Akty prawa powszechnie obowiązujące 6 1.3. Proces legislacyjny w Polsce 11

2. Procedura opiniowania aktów prawnych i monitorowanie uchwalonego prawa 22 2.1 Możliwe formy i narzędzia opiniowania i wpływania na kształt legislacji 22 2.2 Proces monitorowania tworzenia prawa 25

SPIS TREŚCI

CZĘŚĆ II

KORZYŚCI, WADY, MOŻLIWOŚCI, SZANSE, ZAGROŻENIA, FORMALNOŚCI, WARUNKI STOSOWANIA WYPRACOWANYCH W PROJEKCIE METOD, TECHNIK LUB NARZĘDZI UŁATWIAJĄCYCH REALIZACJĘ MONITORINGU, JAK WDROŻYĆ MODEL OPRACOWANY W PROJEKCIE W TWOJEJ ORGANIZACJI 1. Wstęp 40 2. Przygotowanie procesu w organizacji 41 3. Dobre praktyki 47 4. Metody i narzędzia przydatne w praktyce monitoringu i uczestnictwa w procesach wpływania na kształt prawa 49 4.1. Zbieranie i analiza informacji ogólnodostępnych – tzw. czuwanie 49 4.2. Taktyka 51 4.3. Argumentacja 52 4.4. Przekonywanie – podstawa skuteczności 54 4.5. Komunikacja werbalna 55 4.6. Komunikacja pisemna 56 4.7. Rodzaje interakcji – które są skuteczniejsze? 58 4.9. Współpraca z mediami 58

5. Podsumowanie 60

Poradnik na temat wypracowanego przez partnerstwo modelu monitoringu zmian prawa gospodarczego i prawa pracy

6

MONITOROWANIE PRAWA

CZĘŚĆ I

ZASADY STANOWIENIA PRAWA W POLSCE.

PROCEDURA OPINIOWANIA PROJEKTÓW AKTÓW PRAWNYCH I MONITOROWANIA UCHWALONEGO PRAWA

1. ZASADY STANOWIENIA PRAWA W POLSCE 1.1. ŹRÓDŁA PRAWA

7

Poradnik na temat wypracowanego przez partnerstwo modelu monitoringu zmian prawa gospodarczego i prawa pracy

1. ZASADY STANOWIENIA PRAWA W POLSCE 1.1. ŹRÓDŁA PRAWA Źródła prawa to akty normatywne zawierające przepisy. Źródła prawa zostały usystematyzowane i zhierarchizowane w Konstytucji. Konstytucja przewiduje dwie kategorie źródeł prawa: • akty powszechnie obowiązujące – dotyczące wszystkich podmiotów prawnych - to akty wymienione w zamkniętym katalogu w art. 87 Konstytucji (Konstytucje, ratyfikowane umowy międzynarodowe, ustawy, rozporządzenia, akty prawa miejscowego), a także rozporządzenia z mocą ustawy, akty prawa Unii Europejskiej, a także regulamin Sejmu i regulamin Senatu, • akty o charakterze wewnętrznym – które obowiązują tylko podmioty podległe organowi, który je wydał; to akty wymienione w art. 93 Konstytucji; zaliczamy do nich uchwały Rady Ministrów, zarządzenia Prezesa RM oraz zarządzenia ministrów.

8

Zgodnie z zapisami Konstytucji w Polsce obowiązuje zamknięty system źródeł prawa powszechnie obowiązującego.

System ten jest zamknięty pod względem: • podmiotowym – tylko podmioty uprawnione na podstawie przepisów Konstytucji mogą stanowić prawo powszechnie obowiązujące, • przedmiotowym – źródłami prawa powszechnie obowiązującego mogą być tylko akty prawne wymienione w Konstytucji i tylko takie akty prawne mogą być stanowione.

1.2. AKTY PRAWA POWSZECHNIE OBOWIĄZUJĄCE Konstytucja Zgodnie z art. 8 ust. 1 Konstytucji Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej. Wszystkie akty prawne obowiązujące w Polsce powinny być zgodne z Konstytucją.

Do oceny zgodności aktów prawnych z Konstytucją uprawniony jest wyłącznie Trybunał Konstytucyjny. Konstytucja reguluje całokształt porządku prawnego w państwie i określa zasady prawne ustroju państwa. Konstytucja posiada najwyższą moc

MONITOROWANIE PRAWA

prawną a także zagwarantowany szczególny tryb uchwalania oraz dokonywania w niej zmian.

Ratyfikowana umowa międzynarodowa Źródłem prawa powszechnie obowiązującego są wyłącznie ratyfikowane umowy międzynarodowe. Ratyfikacja mowy międzynarodowej odbywa się: • za zgodą wyrażoną w ustawie (art. 89 ust. 1 Konstytucji), • po zawiadomieniu Sejmu przez Radę Ministrów w trybie tzw. małej ratyfikacji (art. 89 ust. 2 Konstytucji).

Szczególną procedurę ratyfikacyjną przewiduje art. 90 Konstytucji: reguluje on przypadki, które wiążą się z przekazywaniem niektórych kompetencji organów państwowych na rzecz organizacji międzynarodowej lub organu międzynarodowego.

Umowy międzynarodowe ratyfikuje Prezydent. W myśl art.

91 ust. 2 Konstytucji umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą.

Prawo Unii Europejskiej Od 1 maja 2004 r. częścią systemu prawa obowiązującego w Polsce jest też prawo Unii Europejskiej, któro dzieli się na dwie główne kategorie: prawo pierwotne oraz prawo pochodne. Do aktów prawa pierwotnego, powstających w drodze umów międzynarodowych, zaliczają się przede wszystkim Traktat o Unii Europejskiej oraz Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Podstawowe rodzaje aktów prawa pochodnego UE, przyjmowanych przez instytucje UE (Parlament Europejski, Radę i Komisję Europejską) to: • rozporządzenie – które ma zasięg ogólny, wiąże w całości oraz jest bezpośrednio i jednolicie stosowane we wszystkich państwach członkowskich UE; • dyrektywa – wiąże każde państwo członkowskie UE, do którego jest kierowana, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków wykonawczych; • decyzja – wiąże w całości, jednak jeśli wskazuje adresatów, to wiąże jedynie adresatów.

Na podstawie art. 91 ust. 3 Konstytucji aktom prawa pochodnego UE przysługuje pierwszeństwo w przypadku kolizji

9

Poradnik na temat wypracowanego przez partnerstwo modelu monitoringu zmian prawa gospodarczego i prawa pracy

z ustawami krajowymi.

Ustawa Ustawa to akt normatywny o charakterze ogólnym i abstrakcyjnym, uchwalany przez parlament w określonym przepisami trybie ustawodawczym. Zakres regulacji ustawy - jej zakres materialny, jest nieograniczony. W drodze ustawy musza być normowane obszary prawa, dla których taką formę przewidziano w Konstytucji. Konstytucja nie pozwala na regulowanie pewnych kwestii w sposób inny niż w drodze ustawy (relacje podatkowe, własnościowe, wykonywanie prawa dostępu do powszechnej służby zdrowia, etc.). Wedle tzw. zasad przyzwoitej legislacji Ustawa powinna regulować dany obszar prawny precyzyjnie, w sposób zupełny, z możliwie dużą szczegółowością, kompleksowo normując wszystkie zagadnienia z danej dziedziny czy obszaru relacji prawnych.

Rozporządzenie z mocą ustawy

10

W Polsce rozporządzenia z mocą ustawy mogą być wydawane wyłącznie w przypadku ogłoszenia stanu wojennego. Art. 234 Konstytucji stanowi, że w takiej sytuacji Prezydentowi przy-

sługuje prawo wydawania, na wniosek Rady Ministrów, rozporządzeń z mocą ustawy jeżeli Sejm nie może zebrać się na posiedzenie plenarne. Tego typu rozporządzenia podlegają zatwierdzeniu przez Sejm na najbliższym możliwym posiedzeniu. Rozporządzenie z mocą ustawy jest aktem prawnym mającym taką samą moc prawną co ustawa. Rozporządzenie z mocą ustawy może regulować tylko materie, które zostały określone w art. 228 ust. 3-5 Konstytucji.

Rozporządzenie (akt wykonawczy do ustawy) Rozporządzenie jest wydawane na podstawie ustawy i w celu jej wykonania. Upoważnienie do wydania rozporządzenia musi określać: • organ uprawniony do jego wydania; • zakres upoważnienia; • wyraźne wskazanie, ze chodzi o rozporządzenie.

Zgodnie z art. 92 ust. 2 Konstytucji organy upoważnione do wydawania rozporządzeń nie mogą delegować tego uprawnienia na inne podmioty. W rozporządzeniu musi być wskazana

MONITOROWANIE PRAWA

podstawa prawna jego wydania (przywołany konkretny przepis ustawy, na podstawie którego jest ono wydawane). Konstytucja wymaga zamieszczenia w przepisie upoważniającym wytycznych dla organu wydającego rozporządzenie. Konstytucja przewiduje zamknięty katalog organów upoważnionych do wydawania rozporządzeń. Zgodnie z art. 92 Konstytucji organami uprawnionymi do wydawania rozporządzeń są: • Prezydent; • Rada Ministrów; • Prezes Rady Ministrów; • ministrowie; • Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji Rozporządzenie musi być zgodne z treścią upoważnienia (nie może wykraczać poza zakres regulacji określony w przepisie upoważniającym), z ustawą oraz z całym ustawodawstwem.

Akty prawa miejscowego Do aktów prawa miejscowego zalicza się: • uchwały organów stanowiących jednostki samorządu terytorialnego; • rozporządzenie wojewody; • inne akty terenowych organów administracji rządowej.

Akty prawa miejscowego są wydawane przez władze lokalne oraz rządowe organy terenowe na podstawie upoważnienia ustawowego. Akty prawa miejscowego musza być zgodne z ustawodawstwem. Wojewoda sprawuje nadzór nad organami samorządu terytorialnego pod względem legalności.

W ramach sprawowanego nadzoru może uchylić akty prawa miejscowego organów stanowiących jednostki samorządu terytorialnego w przypadku ich niezgodności z ustawami.

Regulamin Sejmu i regulamin Senatu Zgodnie z art. 112 Konstytucji, organizację wewnętrzną i porządek prac Sejmu oraz tryb powoływania i działalności jego organów, sposób wykonywania konstytucyjnych i ustawowych

11

Poradnik na temat wypracowanego przez partnerstwo modelu monitoringu zmian prawa gospodarczego i prawa pracy

obowiązków organów państwowych wobec Sejmu określa regulamin Sejmu uchwalony przez Sejm. Przepis ten jest odpowiednio stosowany do Senatu. Regulamin Sejmu (regulamin Senatu) w zakresie, w jakim reguluje sposób wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków organów państwowych wobec Sejmu (Senatu), jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, natomiast w pozostałym zakresie jest on aktem o charakterze wewnętrznym.

Ogłaszanie aktów prawnych Na podstawie przepisów art. 88 Konstytucji warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, zaś umowy międzynarodowe ratyfikowane za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie są ogłaszane w trybie wymaganym dla ustaw. Zasady i tryb ogłaszania aktów prawnych określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95).

Akty o charakterze wewnętrznym

12

Do aktów o charakterze wewnetrznym są zaliczane uchwały Rady Ministrów, zarządzenia Prezesa Rady Ministrów oraz zarządzenia ministrów. Akty te nie mogą regulować praw i obowiązków obywateli. Akty o charakterze wewnetrznym są opisane w art. 93 Konstytucji, przy czym katalog aktów wewnętrznych nie ma zamkniętego charakteru. Uchwały mają charakter samoistny, natomiast zarządzenia są wydawane na podstawie ustawy. Do aktów prawa o charakterze wewnetrznym zalicza się także nieratyfikowane umowy międzynarodowe. Umowy tego rodzaju wiążą tylko te organy, które taką umowę zawarły.

Akty prawa miejscowego są ogłaszane w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Akty prawa UE są ogłaszane w „Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej”.

MONITOROWANIE PRAWA

1.3. PROCES LEGISLACYJNY W POLSCE

www.dziennikustaw.gov.pl • Konstytucja • ustawy • rozporządzenia z mocą ustawy • rozporządzenia

www.monitorpolski.gov.pl • uchwały Rady Ministrów • zarządzenia Prezesa Rady Ministrów • regulaminy Sejmu i Senatu

Podstawy prawne procesu legislacyjnego Zagadnienia związane z inicjatywą ustawodawcza oraz przebiegiem procesu legislacyjnego regulują poniżej wymienione akty prawne: • Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.) – w szczególności rozdziały IV, X i XII; • ustawa z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli (Dz. U. Nr 62, poz.

688); • ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95); • ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199, ze zm.); • ustawa z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (Dz. U. Nr 169, poz. 1414, ze zm.);

13

Poradnik na temat wypracowanego przez partnerstwo modelu monitoringu zmian prawa gospodarczego i prawa pracy

• ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.); • ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, ze zm.); • rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. Nr 100, poz. 908); • uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. z 2009 r. Nr 5, poz. 47, ze zm.); • uchwała Senatu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 listopada 1990 r. – Regulamin Senatu (M.P. z 2010 r. Nr 39, poz. 542, ze zm.); • uchwała Nr 49 Rady Ministrów z dnia 19 marca 2002 r.

– Regulamin pracy Rady Ministrów (M.P. Nr 13, poz. 221, ze zm.); • inne ustawy zawierające przepisy przyznające określonym podmiotom prawo przeprowadzania z nimi konsultacji projektów aktów prawnych.

14

Inicjatywa ustawodawcza Prawo inicjatywy ustawodawczej posiadają następujące podmioty: • posłowie: grupa co najmniej 15 posłów lub komisja sejmowa • Senat • Prezydent • Rada Ministrów • grupa co najmniej 100 tysięcy obywateli mających prawo wyborcze.

W niektórych przypadkach przepisy Konstytucji przyznają prawo inicjatywy ustawodawczej tylko wskazanym podmiotom.

W przypadku: • projektu ustawy budżetowej wyłączne prawo inicjatywy ustawodawczej przysługuje Radzie Ministrów • projektu ustawy o zmianie Konstytucji prawo inicjatywy ustawodawczej przysługuje grupie co najmniej 92 posłów, Senatowi oraz Prezydentowi

MONITOROWANIE PRAWA

Komponenty projektu ustawy Podmiot wykonujący prawo inicjatywy ustawodawczej, tzn. podmiot mający zamiar wnieść projekt ustawy do Sejmu, powinien przedłożyć dokument spełniający wymagania, które są określone przede wszystkim w regulaminie Sejmu.

Dokument przedkładany jako projekt ustawy powinien według zasad prawidłowej legislacji zawierać projekt przepisów oraz uzasadnienie, które powinno: • wyjaśniać potrzebę i cel wydania ustawy; • przedstawiać analizę stanu obecnego w obszarze, który ma być regulowany; • wykazywać różnice pomiędzy dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym; • przedstawiać przewidywane skutki społeczne, gospodarcze, finansowe i prawne;

• przedstawiać założenia projektów podstawowych aktów wykonawczych; • zawierać oświadczenie o zgodności projektu ustawy z prawem Unii Europejskiej albo oświadczenie, że przedmiot projektowanej regulacji nie jest objęty prawem Unii Europejskiej; • zawierać informację o przeprowadzonych konsultacjach społecznych oraz zestawienie ich wyników.

Zgodnie z przepisami regulaminu Sejmu Rada Ministrów jest obowiązana do wypełnienia dodatkowych wymogów w odniesieniu do przedkładanego projektu ustawy. Dotyczą one przedstawienia projektów aktów wykonawczych oraz zamieszczenia informacji o podmiotach, które zgłosiły zainteresowanie pracami nad projektem ustawy w trybie ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa.

• wskazywać źródła finansowania, jeżeli projekt ustawy pociąga za sobą obciążenie budżetu • państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego;

15

Poradnik na temat wypracowanego przez partnerstwo modelu monitoringu zmian prawa gospodarczego i prawa pracy

PROCEDURA USTAWODAWCZA TRYB ZWYKŁY Procedura ustawodawcza obejmuje: 1. trzy czytania projektu w Sejmie i prace w Komisjach Sejmowych 2. prace w Senacie 3. podpis Prezydenta Procedura ustawodawcza rozpoczyna się od złożenia przez podmiot posiadający inicjatywę ustawodawczą projektu ustawy na ręce Marszałka Sejmu. Projekt ustawy powinien spełniać wymogi określone w szczególności w art. 34 regulaminu Sejmu. Istotnym elementem uzasadnienia są informacje o przeprowadzonych konsultacjach z uprawnionymi podmiotami oraz ich wyniki. W przypadku projektów poselskich oraz komisyjnych, w stosunku do których nie były przeprowadzone konsultacje, Marszałek Sejmu kieruje je do uprawnionych podmiotów celem skonsultowania.

16

W przypadku gdy projekt nie spełnia wymogów formalnych, Marszałek Sejmu może zwrócić projekt ustawy wnioskodawcy. Marszałek Sejmu może także skierować projekt ustawy do Komisji Ustawodawczej celem zbadania, czy projekt nie jest sprzeczny z prawem, w tym z prawem Unii Europejskiej.

Projektowi zaopiniowanemu jako niedopuszczalny Marszałek Sejmu może nie nadać dalszego biegu.

Jeżeli projekt spełnia wymogi określone przepisami regulaminu Sejmu, wówczas może odbyć się tzw. pierwsze czytanie projektu ustawy. Regulamin Sejmu wymaga, aby pierwsze czytanie na posiedzeniu Sejmu było przeprowadzane w odniesieniu do projektów ustaw: o zmianie Konstytucji, budżetowych, podatkowych, dotyczących wyboru Prezydenta, Sejmu i Senatu oraz organów samorządu terytorialnego, regulujących ustrój i właściwość władz publicznych, a także kodeksów.

Pierwsze czytanie projektu ustawy obejmuje: • uzasadnienie projektu przez wnioskodawcę; • debatę w sprawie ogólnych zasad projektu;

MONITOROWANIE PRAWA

• pytania posłów i odpowiedzi wnioskodawcy.

Po przeprowadzeniu pierwszego czytania, o ile projekt ustawy nie został odrzucony, jest on kierowany do właściwej merytorycznie komisji w celu rozpatrzenia. Komisja, do której został skierowany projekt ustawy, może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu wysłuchania publicznego.

W celu szczegółowego rozpatrzenia projektu ustawy komisja może powołać podkomisje, zasięgać opinii innych komisji oraz powoływać ekspertów.

W przypadku skierowania projektu ustawy do podkomisji, przygotowuje ona sprawozdanie, które jest rozpatrywane przez komisje. Po rozpatrzeniu projektu komisja przygotowuje sprawozdanie, w którym przedstawia jeden z następujących wniosków: • przyjęcie projektu bez poprawek • przyjęcie projektu z poprawkami • odrzucenie projektu

W sprawozdaniu komisji mogą być ponadto zawarte tzw. wnioski mniejszości, wnioski i propozycje poprawek odrzucone w trakcie rozpatrywania projektu. Sprawozdanie komisji o projekcie ustawy jest kierowane do drugiego czytania, które zawsze odbywa się na posiedzeniu plenarnym Sejmu.

W trakcie drugiego czytania: • sprawozdawca komisji przedstawia Sejmowi sprawozdanie • odbywa się debata • mogą być zgłaszane poprawki Prawo wnoszenia poprawek do projektów ustaw w czasie drugiego czytania przysługuje wnioskodawcy, grupie co najmniej 15 posłów, przewodniczącemu klubu lub koła lub upoważnionemu przez niego wiceprzewodniczącemu – w imieniu klubu lub koła oraz Radzie Ministrów. Wnioskodawca do czasu zakończenia drugiego czytania może wycofać wniesiony przez siebie projekt ustawy. W razie zgłoszenia poprawek w drugim czytaniu projekt ustawy jest ponownie kierowany do komisji, która:

17

PROCES LEGISLACYJNY

18 Źródło: https://senat.edu.pl/senat/proces-legislacyjny

MONITOROWANIE PRAWA

• po rozpatrzeniu z udziałem wnioskodawców zgłoszonych poprawek i wniosków, przedkłada Sejmowi „dodatkowe sprawozdanie”, w którym przedstawia wniosek o ich przyjęcie lub odrzucenie, albo • kierując się przeprowadzoną dotychczas debatą, zgłoszonymi poprawkami i wnioskami, wnioskami Komisji Ustawodawczej, wnioskami mniejszości, przedkłada Sejmowi „poprawione sprawozdanie” w formie tekstu jednolitego projektu.

W przypadku sporządzenia poprawionego sprawozdania odbywa się ponowne drugie czytanie projektu ustawy, a dodatkowe sprawozdanie jest kierowane do trzeciego czytania.

Trzecie czytanie projektu ustawy obejmuje: • przedstawienie przez posła sprawozdawcę dodatkowego sprawozdania komisji;

• przyjąć ustawę bez zmian; • uchwalić poprawki; • uchwalić odrzucenie ustawy w całości.

Jeżeli Senat w ciągu 30 dni od dnia przekazania ustawy nie podejmie stosownej uchwały, ustawę uznaje się za uchwaloną w brzmieniu przyjętym przez Sejm. W przypadku podjęcia przez Senat uchwały o odrzuceniu ustawy albo uchwały zawierającej poprawki do ustawy, uchwała Senatu jest rozpatrywana w Sejmie. Zarówno uchwała odrzucająca ustawę, jak i uchwała zawierająca poprawki do ustawy jest kierowana do komisji, która rozpatrywała dany projekt ustawy.

• głosowanie.

Komisja przygotowuje sprawozdanie o poprawkach Senatu (uchwale odrzucającej ustawę), w którym zaleca Sejmowi ich przyjęcie albo odrzucenie. Sprawozdanie komisji jest przedstawiane Sejmowi, który podejmuje decyzje odnośnie do poprawek Senatu.

Po zakończeniu trzeciego czytania jest sporządzany tekst uchwalonej ustawy, który jest przez Marszałka Sejmu przekazywany do Senatu. Senat w ciągu 30 dni od dnia przekazania ustawy może:

Uchwałę Senatu odrzucającą ustawę albo poprawkę zaproponowaną w uchwale Senatu uważa się za przyjętą, jeżeli Sejm nie odrzuci jej bezwzględną większością głosów w obecności

19

Poradnik na temat wypracowanego przez partnerstwo modelu monitoringu zmian prawa gospodarczego i prawa pracy

co najmniej połowy ustawowej liczby posłów.

Po rozpatrzeniu uchwały Senatu Marszałek Sejmu przedstawia uchwalona ustawę do podpisu Prezydentowi. Prezydent ma 3 możliwości postepowania w odniesieniu do przedstawionej mu ustawy: • w ciągu 21 dni może ustawę podpisać i zarządzić jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw;

20

• przed podpisaniem ustawy może wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie zgodności ustawy z Konstytucją; nie może wówczas odmówić podpisania ustawy, którą Trybunał Konstytucyjny uznał za zgodną z Konstytucją, natomiast w przypadku uznania przez Trybunał Konstytucyjny ustawy za niezgodną z Konstytucją Prezydent odmawia jej podpisania; jeżeli jednak niezgodność z Konstytucją dotyczy poszczególnych przepisów ustawy, a Trybunał Konstytucyjny nie orzekł, że są one nierozerwalnie związane z całą ustawą, Prezydent, po zasięgnięciu opinii Marszałka Sejmu, podpisuje ustawę z pominięciem przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją albo zwraca ustawę Sejmowi w celu usunięcia niezgodności;

• jeżeli nie wystąpił z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności ustawy z Konstytucją, może z umotywowanym wnioskiem przekazać ustawę Sejmowi do ponownego rozpatrzenia („zawetować” ustawę); wówczas, w przypadku ponownego uchwalenia tej ustawy przez Sejm większością 3/5 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, Prezydent w ciągu 7 dni podpisuje ustawę i zarządza jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw; w tym przypadku Prezydentowi nie przysługuje już prawo wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie zgodności ustawy z Konstytucją.

Procedury szczególne – tryb pilny Zgodnie z art. 123 Konstytucji Rada Ministrów może uznać za pilny uchwalony przez siebie projekt ustawy, z wyjątkiem projektów ustaw podatkowych, dotyczących wyboru Prezydenta Rzeczypospolitej, Sejmu, Senatu oraz organów samorządu terytorialnego, ustaw regulujących ustrój i właściwość władz publicznych, a także kodeksów.

MONITOROWANIE PRAWA

Regulaminy Sejmu oraz Senatu określają procedurę uchwalania ustaw w trybie pilnym w sposób umożliwiający przyspieszenie prac nad tymi projektami, w szczególności poprzez skrócenie terminów. W przypadku ustaw uchwalanych w trybie pilnym Senat ma 14 dni na rozpatrzenie takiej ustawy, a Prezydent – 7 dni na podjęcie decyzji o jej podpisaniu.

Procedury szczególne – kodeksy Tryb postepowania z projektami kodeksów jest uregulowany w przepisach regulaminu Sejmu, Konstytucja nie przewiduje takiego trybu. Przepisy dotyczące tego trybu mają na celu wydłużenie terminów prac nad projektami kodeksów, aby możliwe było ich wnikliwe rozpatrzenie.

Do rozpatrzenia projektów kodeksów Sejm zwykle powołuje komisje nadzwyczajną. Zasadą przy rozpatrywaniu projektów kodeksów jest powoływanie zespołu ekspertów z danej dziedziny kodeksowej, który to zespół pracuje nad materią merytoryczną i rekomenduje rozwiązania komisji.

Procedury szczególne – ustawa budżetowa Szczególny tryb uchwalania ustawy budżetowej wynika z jej specyfiki. Przepisy Konstytucji stanowią, że podmiotem posiadającym wyłączną inicjatywę ustawodawczą w zakresie projektu ustawy budżetowej, projektu ustawy o prowizorium budżetowym oraz projektu ustawy o zmianie tych ustaw jest Rada Ministrów, która powinna złożyć projekt ustawy budżetowej do Sejmu najpóźniej do 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy.

Konstytucja wprowadza również termin, w jakim ustawa budżetowa powinna zostać uchwalona – 4 miesiące od dnia przedłożenia projektu przez Radę Ministrów, ponieważ w przypadku nieuchwalenia jej w tym terminie Prezydentowi przysługuje prawo skrócenia kadencji Sejmu i Senatu.

Konstytucja nadaje także moc wiążącą projektowi ustawy budżetowej. W przypadku gdy nie wejdzie ona w życie w dniu rozpoczęcia roku budżetowego, gospodarka finansowa państwa jest prowadzona na podstawie projektu ustawy budżetowej przedłożonego Sejmowi. Konstytucja wprowadza również

21

Poradnik na temat wypracowanego przez partnerstwo modelu monitoringu zmian prawa gospodarczego i prawa pracy

zakaz zwiększania przez Sejm deficytu przyjętego w projekcie przez Rade Ministrów. Senat ma 20 dni na zgłoszenie poprawek do ustawy budżetowej, nie przysługuje mu natomiast prawo podjęcia uchwały o odrzuceniu ustawy. Prezydent też dysponuje krótszym (7-dniowym) terminem na podpisanie ustawy albo zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie zgodności ustawy z Konstytucją.

W tym przypadku TK powinien rozpatrzyć wniosek Prezydenta w ciągu 2 miesięcy. Regulamin Sejmu przewiduje również szereg innych procedur niż w trybie zwykłym w przypadku rozpatrywania projektu ustawy budżetowej: np. w rozpatrywanie projektu ustawy budżetowej zaangażowane są wszystkie komisje sejmowe, a ponadto szczegółowo ustalona jest kwestia poprawek zgłaszanych do projektu ustawy budżetowej.

Procedury szczególne – ustawy wykonujące prawo UE

22

Tryb postepowania z projektami ustaw wykonujących prawo Unii Europejskiej jest określony w przepisach regulaminu Sejmu. Przepisy normujące ten tryb maja na celu zapew-

nienie możliwie sprawnej i terminowej implementacji prawa Unii Europejskiej do krajowego porządku prawnego.

Zastosowanie tego trybu postępowania jest zdeterminowane decyzją Rady Ministrów, która przedkładany Sejmowi projekt może uznać za projekt wykonujący prawo Unii Europejskiej.

Regulamin Sejmu ustanawia obowiązek opracowania harmonogramu prac na projektem ustawy wykonującym prawo Unii Europejskiej, a także zwiększa rygory dotyczące możliwości zgłaszania poprawek do takiego projektu.

Procedury szczególne – Konstytucja Tryb zmiany Konstytucji został określony w art. 235 Konstytucji.

Projekt ustawy o zmianie Konstytucji może zostać złożony przez co najmniej 92 posłów, Senat lub Prezydenta. Zmiana Konstytucji następuje w drodze ustawy uchwalonej w jednakowym brzmieniu przez Sejm, a następnie – w ciągu 60 dni – przez Senat. Ustawę o zmianie Konstytucji Sejm uchwala większością 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów oraz Senat bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów.

MONITOROWANIE PRAWA

Jeżeli zmiana dotyczy przepisów rozdziału I, II lub XII Konstytucji, podmioty uprawnione do wniesienia projektu ustawy o zmianie Konstytucji mogą złożyć do Marszałka Sejmu wniosek o przeprowadzenie referendum zatwierdzającego zmiany w Konstytucji, który zarządza przeprowadzenie referendum.

W tym przypadku zmiana Konstytucji jest uważana za przyjętą, jeżeli opowiedziała się za nią w referendum większość głosujących.

Regulamin Sejmu zawiera odrębny rozdział poświęcony postepowaniu z projektami ustaw o zmianie Konstytucji. Przewidziano w nim możliwość powołania komisji nadzwyczajnej do rozpatrzenia projektu ustawy o zmianie Konstytucji oraz wprowadzono wymóg powołania stałego zespołu ekspertów. Przepisy te wprowadzają także dodatkowe wymogi związane ze zgłaszaniem poprawek do projektu ustawy o zmianie Konstytucji (co najmniej 5 posłów), a także większością wymaganą do przyjęcia sprawozdania o projekcie ustawy (2/3 głosów w obecności co najmniej połowy członków komisji).

23

Poradnik na temat wypracowanego przez partnerstwo modelu monitoringu zmian prawa gospodarczego i prawa pracy

2. PROCEDURA OPINIOWANIA AKTÓW PRAWNYCH I MONITOROWANIE UCHWALONEGO PRAWA 2.1 MOŻLIWE FORMY I NARZĘDZIA OPINIOWANIA I WPŁYWANIA NA KSZTAŁT LEGISLACJI Inicjatywa ustawodawcza

24

Każdy obywatel może skorzystać z jednego z najważniejszych uprawnień konstytucyjnych w kwestii tworzenia prawa czyli z instytucji obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej. Art. 118 Konstytucji RP przyznaje inicjatywę ustawodawczą grupie co najmniej 100.000 obywateli mających prawo wybierania do Sejmu. Niestety liczba tego typu inicjatyw i ich skuteczność jest niewielka, gdyż prace nad projektami obywatelskimi rzadko kończą się uchwaleniem ustawy – od uchwalenia ustawy o wykonywaniu inicjatywy obywatelskiej w 1999 roku do końca VII kadencji Sejmu w 2015 r. uchwalono tylko 11 ustaw na podstawie inicjatyw obywatelskich.

Dialog społeczny Dialog społeczny to narzędzie kształtowania relacji a co za tym idzie prawa. Odbywa się on pomiędzy administracją rządową, związkami zawodowymi i organizacjami pracodawców. Dialog społeczny obejmuje dwustronne lub trójstronne relacje związków zawodowych i pracodawców z organami państwowymi, takimi jak rząd i jego agendy, samorząd lokalny i inne instytucje państwowe. Dialog społeczny to ciągły proces negocjacyjny mający na celu przyjęcie porozumienia w sprawach kształtu regulacji. Rada Dialogu Społecznego, w której skład wchodzą przedstawiciele pracodawców i przedstawiciele związków zawodowych, może opiniować akty prawne w sprawach powiązanych z działalnością rady, kierować zapytania do Sądu Najwyższego i formułować oraz przedstawiać właściwemu ministrowi projekty wspólnie ustalonych projektów aktów prawnych.

Instrumenty demokracji lokalnej Partycypacja lokalna obywateli ze względu na swój charakter ma mniejszą skalę oddziaływania, ale jest ważnym elementem kształtowania i kontroli procesu tworzenia prawa.

Konsultacje społeczne prowadzone z mieszkańcami danej

MONITOROWANIE PRAWA

gminy – to narzędzie stosowane w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy.

Konsultacje mogą być obowiązkowe lub fakultatywne.

Obowiązkowe są konsultacje w sprawach bezpośrednio wskazanych w ustawie takich jak: m.in. w sprawach tworzenia, łączenia, dzielenia i znoszenia gmin oraz ustalania ich granic, nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta i określenia jego granic, ustalenia i zmiany nazwy gminy oraz siedziby jej władz, utworzenia jednostki pomocniczej gminy oraz nadania jej statutu.

Fakultatywne czyli dobrowolne konsultacje mają wszystkie pozostałe kwestie, w których samorząd lokalny będzie chciał wysłuchać obywateli „w innych sprawach ważnych dla gminy”.

Coraz powszechniej stosowaną formą konsultacji lokalnych jest uchwalanie budżetu obywatelskiego (partycypacyjnego), kiedy to sami mieszkańcy w głosowaniu decydują corocznie o części wydatków budżetu gminy. Zadania wybrane w ramach budżetu obywatelskiego zostają uwzględnione

w uchwale budżetowej gminy. Narzędzie to pozwala na zrealizowanie rzeczywistych potrzeb konkretnej społeczności lokalnej, poprzez wygospodarowanie części środków z budżetu na projekty obywateli zamieszkujących dany teren.

Jawność podejmowania decyzji i dostęp do informacji publicznej Jawność podejmowania decyzji gwarantowane Konstytucją obejmuje prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje wszelkich organów wybieranych w tym Sejmu, Komisji Sejmowych, rady gminy, miasta, posiedzenia komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń i innych dokumentów.

W praktyce prawa te najczęściej wykorzystywane są w przypadku władz lokalnych, w Parlamencie podporządkowane jest to regulaminowi Sejmu i Senatu, a de facto woli Marszałka Sejmu i Przewodniczących Komisji. Obywatele mogą bezpośrednio uczestniczyć w tworzeniu prawa poprzez uczestnictwo w posiedzeniach czy zadawanie pytań co jest formą wpływu i kontroli procesu prawodawczego.

25

Poradnik na temat wypracowanego przez partnerstwo modelu monitoringu zmian prawa gospodarczego i prawa pracy

Obywatele mają także prawo dostępu do informacji publicznej co ma w zamyśle zapewnić przejrzystość działań państwa.

Część informacji publicznych jest obwieszczana w Biuletynie Informacji Publicznych.

Informacja publiczna może być również obwieszczana w inny sposób, np. w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych (np. w gablotach umieszczonych w urzędzie miasta). Ustawa o dostępie do informacji publicznej określa między innymi to, co jest informacją publiczną – a więc to, o co obywatel ma prawo zapytać odpowiednie instytucje – bardzo szeroko. W myśl ustawy „Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną”.

Inne formy wpływu na prawo - protesty

26

Jedną z nieuregulowanych form wpływu obywateli na ustawodawstwo państwowe jest protest. Obywatele zwiększają swoją świadomość społeczną także z zakresu zmian prawa.

Wpływa to na coraz większą skuteczność organizowania protestów w celu zwrócenia uwagi na szczególnie istotne problemy oraz szczególnie niekorzystną obowiązującą bądź

proponowaną regulację. Skuteczność protestów wzmacniają także media społecznościowe i wykorzystanie Internetu, chociaż sam przedmiot protestu musi mieć nośne podłoże lub dotyczyć ważnych społecznie kwestii (zamknięcie gabinetów POZ, ACTA, czarny protest, obrona sądownictwa, protest lekarzy rezydentów, etc.).

Lobbing jako narzędzie wpływu na kształt regulacji Lobbing według jednej z definicji to wywieranie wpływu na organy władzy państwowej w interesie określonych grup politycznych, gospodarczych lub społecznych. W Polsce lobbing reguluje dość ułomna w swej formie ustawa o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa. Lobbystą najczęściej jest osoba, która: podejmuje starania, aby wywrzeć wpływ na różne decyzje rządowe, np.: przyznawanie dotacji, zawieranie umów, mianowanie na stanowiska, opracowywanie strategii.

Jest pracownikiem etatowym w przedsiębiorstwach prywatnych, w wydziałach odpowiedzialnych za kontakty z rządem, pracuje dla grup powołanych w celu przeprocesowania, popierania jednej, określonej sprawy, jest zatrudniona w organizacjach sektora pozarządowego, w firmach prowadzących

MONITOROWANIE PRAWA

kampanie reklamowe w różnych środkach masowego przekazu, w firmach prowadzących działalność lobbingową wobec rządu i parlamentu.

Działalność lobbingowa wzbudza wiele kontrowersji, jest naznaczona zarówno pozytywnymi jak i negatywnymi cechami.

Do pozytywnych cech można zaliczyć: wypełnienie przestrzeni pomiędzy jednostką a państwem, a tym samym stwarzanie przesłanek do rozwoju społeczeństwa obywatelskiego, zwracanie uwagi na istotne, pojawiające się problemy i nowe wyzwania, wymuszanie na administracji udzielania informacji zakwalifikowanych jako informacje publiczne, dawanie szansy na wyrównanie pozycji różnych grup społecznie lub instytucjonalnie słabszych, stwarzanie płaszczyzny kontaktów między obywatelami a władzami, pragmatyzowanie dyskursu ponad podziałami politycznymi czy ideologicznymi. Lobbing może być narzędziem tworzenia i dostarczania argumentów osobom i instytucjom, które odpowiadają za podejmowanie decyzji o kształtowaniu prawa.

2.2 PROCES MONITOROWANIA TWORZENIA PRAWA Proces monitorowania tworzenia prawa może być realizowany na wielu płaszczyznach i w wykonaniu różnych podmiotów. Sami obywatele ale także organizacje pozarządowe, środowiska zawodowe, organizacje branżowe mogą śledzić proces legislacyjny wykorzystując dostęp m.in. do Internetu i Biuletynu Informacji Publicznej a także portalu Rządowego Centrum Legislacji, Parlamentu, Rządu i poszczególnych ministerstw i agend rządowych.

2.2.1 Formy monitorowania prawa Wysłuchanie publiczne Wysłuchanie publiczne dotyczące projektu ustawy, jest całościowo unormowane w Regulaminie Sejmu. Odniesienie do wysłuchania publicznego znajduje się także w ustawie o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa, który stanowi, że wysłuchanie publiczne dotyczące projektu ustawy może być przeprowadzone po wniesieniu projektu ustawy do Sejmu, na zasadach określonych w Regulaminie Sejmu.

Uchwała w sprawie przeprowadzenia wysłuchania publicznego podejmowana jest przez komisję, do której projekt został

27

Poradnik na temat wypracowanego przez partnerstwo modelu monitoringu zmian prawa gospodarczego i prawa pracy

skierowany do rozpatrzenia a wnioskodawcą w tym przypadku może być poseł, który składa pisemny wniosek komisji.

Uchwałę można podjąć po zakończeniu pierwszego czytania projektu, a przed rozpoczęciem jego szczegółowego rozpatrywania. Uchwała powinna zawierać w szczególności datę i godzinę przeprowadzenia wysłuchania publicznego.

28

Sama uchwała oraz informacje dotyczące miejsca przeprowadzenia wysłuchania publicznego podlegają udostępnieniu w Systemie Informacyjnym Sejmu, co najmniej na 14 dni przed dniem wysłuchania publicznego, z zastrzeżeniem pilnych projektów ustaw i projektów ustawy budżetowej oraz innych planów finansowych Państwa, a także sprawozdań z wykonania ustawy budżetowej i innych planów finansowych Państwa.

W przypadku zgłoszenia wniosku o odrzucenie projektu ustawy wniosek ten zostaje rozstrzygnięty przed rozstrzygnięciem wniosku o przeprowadzenie wysłuchania publicznego. Prawo wzięcia udziału w wysłuchaniu publicznym dotyczącym projektu ustawy mają podmioty, które po ogłoszeniu projektu w formie druku zgłosiły do Sejmu, co najmniej na 10 dni przed dniem wysłuchania publicznego, zainteresowanie pracami nad projektem ustawy, a także podmioty, które zgłosiły

w trybie przewidzianym w ustawie o działalności lobbingowej zainteresowanie pracami nad projektem ustawy.

Zgłoszenie chęci wzięcia udziału w wysłuchaniu publicznym wnosi się do Marszałka Sejmu na urzędowym formularzu, podlega ono udostępnieniu na stronie internetowej sejm.gov. pl (za wyjątkiem adresu osoby fizycznej). Liczba podmiotów biorących udział w wysłuchaniu publicznym może być ograniczona z przyczyn lokalowych lub technicznych, przez prezydium komisji.

Wysłuchanie publiczne odbywa się przed rozpoczęciem szczegółowego rozpatrywania projektu i tylko na jednym posiedzeniu. Podmiot, który zgłosił zainteresowanie pracami nad projektem ustawy i bierze udział w wysłuchaniu publicznym, może na posiedzeniu, na którym przeprowadza się wysłuchanie publiczne, złożyć do protokołu tekst niewygłoszonego na posiedzeniu wystąpienia.

Niestety skuteczność wysłuchań publicznych jest w praktyce niewielka ze względu na proceduralne tempo prac legislacyj-

MONITOROWANIE PRAWA

nych i formalne trudności w zwołaniu wysłuchania w trybie przewidzianym ustawowo. W ostatnim okresie częstą praktyką jest „ekspresowy tryb procedowania ustaw” które są uchwalane zanim możliwe jest przeprowadzenie formalnej procedury wysłuchania publicznego. Instytucja ta w obliczu takiego trybu legislacyjnego traci sens i rację bytu.

Na podstawie zapisów ww. Regulaminu, administracja centralna, jako organizator konsultacji, jest zobowiązana do:

Konsultacje publiczne

3. wyznaczenia czasu przeznaczonego na zgłaszanie uwag (wyznaczenie krótszych terminów konsultacji wymaga szczegółowego uzasadnienia): a. w przypadku projektu rozporządzenia - co najmniej 10 dni, b. w przypadku projektu ustawy lub założeń projektu ustawy - co najmniej 14 dni, c. w przypadku projektu ustawy opracowanego na podstawie założeń projektu ustawy - co najmniej 21 dni. d. opublikowania raportu podsumowującego konsultacje, który zawiera:

Konsultacje publiczne to forma dialogu pomiędzy władzą publiczną a społeczeństwem, dzięki którym obywatele mają szansę zabrania głosu w sprawach, które ich dotyczą. Obowiązki dotyczące procesu konsultacji publicznych spoczywające na organach administracji publicznej szczebla centralnego wynikają z dokumentu, jakim jest Regulamin Pracy Rady Ministrów z dnia 29 października 2013 roku.

Rządowe centrum legislacji www.legislacja.rcl.gov.pl

1. upublicznienia konsultowanego projektu w serwisie Rządowego Procesu Legislacji (RPL) 2. na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Rządowego Centrum Legislacji,

i. omówienie wyników konsultacji oraz ich wpływu na ostateczny kształt projektu, ii. wskazanie uczestników konsultacji, iii. odniesienie się do opinii zgłoszonych w konsultacjach,

29

Poradnik na temat wypracowanego przez partnerstwo modelu monitoringu zmian prawa gospodarczego i prawa pracy

iv. załącznik do raportu w postaci tabeli z zestawieniem wszystkich zgłoszonych opinii, sposobem ich uwzględnienia oraz uzasadnieniem ewentualnego odrzucenia.

Udział w pracach komisji parlamentarnych Udział osób w posiedzeniach komisji i podkomisji w charakterze gościa jest uregulowany w Regulaminie Sejmu i Regulaminie Senatu. W posiedzeniu komisji, na zaproszenie prezydium komisji lub jej przewodniczącego, mogą uczestniczyć przedstawiciele organizacji zawodowych i społecznych oraz eksperci komisji, a także inne osoby (Regulamin Sejmu).

Przewodniczący komisji mogą zlecać sporządzenie opinii oraz mogą zapraszać do udziału w posiedzeniach ekspertów, przedstawicieli środowisk i organizacji zainteresowanych przedmiotem pracy komisji oraz inne osoby (Regulamin Senatu). Nie ma zapisów regulujących tryb zapraszania gości a dopuszczenie ich do udziału opiera się na swobodnej decyzji przewodniczącego komisji lub jej prezydium. W żadnym punkcie regulaminy nie regulują prawa do zabierania głosu przez gości.

30

Kiedy Konsultacje społeczne mają szansę spełnić swoją rolę?

Komisja Europejska opracowała i zaprezentowała w 2005 r. listę minimalnych standardów, które powinny spełniać konsultacje: 1. Zapewnienie, aby każdy uczestnik konsultacji otrzymał wszystkie niezbędne informacje dotyczące propozycji regulacji.

2. Objęcie konsultacjami wszystkich grup docelowych.

3. Prowadzenie konsultacji za pośrednictwem środków komunikacji dostosowanych do celów konsultacji i oczekiwań ich uczestników.

4. Pozostawienie wystarczającego czasu na to, aby umożliwić uczestnictwo w konsultacjach.

5. Potwierdzanie otrzymania odpowiedzi.

6. Publikacja raportu opisującego wyniki konsultacji i sposobu wykorzystania ich w trakcie dokonywania oceny skutków regulacji (OSR).

MONITOROWANIE PRAWA

7 zasad konsultacji W 2012 roku przedstawiciele polskiej administracji rządowej i organizacji obywatelskich wspólnie wypracowali dokument Siedem Zasad Konsultacji, który następnie został włączony do rządowego programu „Lepsze regulacje 2015”. Zaproponowane w nim zasady to: 1.

Dobra wola

2.

Powszechność

3.

Przejrzystość

Modelowe prowadzenie konsultacji a praktyka Etap wstępny – „prelegislacyjny”. Proces konsultowania projektu aktu prawnego powinien się rozpoczynać na etapie definiowania problemu i poszukiwania sposobów jego rozwiązania. W Polsce większość projektów aktów prawnych jest obecnie przygotowywana przez instytucje rządowe. Zasady prowadzenia procesu legislacyjnego na etapie rządowym są opisane przede wszystkim w Ustawie o Radzie Ministrów i w Regulaminie prac Rady Ministrów. Regulamin ten – ustanowiony uchwałą Rady Ministrów – był w latach 2002–2014 wielokrotnie zmieniany. Zmiany te obejmowały także wymagania dotyczące przygotowania oceny skutków regulacji (OSR) i prowadzenia procesu konsultacji, zwłaszcza udziału w nim organizacji pozarządowych i obywateli.

4. Responsywność 5.

Koordynacja

6. Przewidywalność 7.

Poszanowanie interesu ogólnego

Na rządowym etapie tworzenia projektów prawnych organizacje pozarządowe – na podstawie art. 12 pkt 5 Regulaminu pracy Rady Ministrów z 2002 roku – mogły być zaproszone do udziału w konsultacjach, nie była to jednak procedura obligatoryjna. Brakowało jasnych reguł korzystania z opinii organizacji pozarządowych, praktyka była zaś jeszcze mniej

31

Poradnik na temat wypracowanego przez partnerstwo modelu monitoringu zmian prawa gospodarczego i prawa pracy

przejrzysta. 6 grudnia 2011 roku –uchwałą nr 241 – wprowadzono kolejne zmiany do Regulaminu pracy Rady Ministrów, polegające na drastycznym zmniejszeniu wymagań merytorycznych wobec założeń ustaw, które miały odtąd stanowić krótki dokument prezentujący intencje prawodawcy i obejmować wyłącznie zwięzłe przedstawienie celu projektowanej ustawy oraz zakresu przewidywanej regulacji i głównych kwestii wymagających uregulowania. Uznano, że na tym etapie nie jest już konieczne przygotowywanie szczegółowej oceny przewidywanych skutków społeczno-gospodarczych projektowanej zmiany.

32

Ocenę skutków regulacji założeń zastąpiono tzw. „testem regulacyjnym”, możliwość tworzenia właściwej oceny skutków regulacji przewidując jedynie w wypadku projektów ustaw.

Zminimalizowanie wymagań w zakresie sposobu przygotowania projektów założeń ustaw i zmniejszenie znaczenia tego procesu wzbudziło zaniepokojenie organizacji pozarządowych, które obawiały się, że nastąpi dalsze ograniczanie udziału obywateli w procesie legislacyjnym, ponieważ w świetle reguł przyjętych po wejściu w życie zmian w procesie sta-

nowienia prawa w IV.2009 r. konsultacjom społecznym miały podlegać wyłącznie założenia ustaw.

Jak oceniać projekty legislacyjne i ich konsultowanie – metodologia Wskaźniki poszczególnych wymiarów składających się na całościową ocenę projektów - nawiązanie do treści podręcznika „Zasady konsultacji przeprowadzanych podczas przygotowywania dokumentów rządowych. Reforma regulacji z 2009 r.”

MONITOROWANIE PRAWA

Sposób oceny jakości rządowych projektów aktów prawnych

Aspekt oceny

Wskaźniki

Sposób punktacji

1. Czy opisano jego charakter i skalę?

Ogólnie punkty przyznawano wszystkim pytaniom według tego samego schematu: jeśli stwier- dzono, że dany element wystąpił, projekt otrzymywał 2 punkty, jeśli uznano, że warunek został spełniony częściowo lub pojawiły się istotne zastrzeżenia, projekt otrzymywał 1 punkt, w wypadku braku spełnienia wymagań przyznawano 0 punktów.

maksymalna liczba punktów: 14 maksymalna liczba punktów: 8

Technologia (plan wdrożenia)

analiza

2. Czy zidentyfikowano jego przyczyny?

3. Czy opisano jego skutki, w tym szczególne skutki dla konkretnych podmiotów?

4. Czy posłużono się wynikami badań, analiz, publikacji?

5. Czy wykorzystano dane statystyczne?

6. Czy analizowano możliwość rezygnacji z regulacji (opcję zerową)?

7. Czy uwzględniono wyniki testu regulacyjnego?

1. Czy określono mierzalne, ilościowe wskaźniki osiągnięcia celów?

2. Czy określono ramy czasowe osiągnięcia celów?

3. Czy opisano sposoby osiągnięcia celów regulacji, wskazując mocne i słabe strony poszczególnych rozwiązań?

4. Czy zidentyfikowano i opisano inne możliwe rozwiązania problemu (na przykład samoregulację)?

W wypadku pytań dotyczących wykorzystania analiz i statystyk, za uzasadnienie, dlaczego nie sko- rzystano z dorobku (na przykład dlatego, że taki dorobek nie istniał), projekt otrzymywał 2 punkty.

Ogólnie punkty przyznawano wszystkim pytaniom według tego samego schematu: jeśli stwier- dzono, że dany element wystąpił, projekt otrzymywał 2 punkty, jeśli uznano, że warunek został spełniony częściowo lub pojawiły się istotne zastrzeżenia, projekt otrzymywał 1 punkt, w wypadku braku spełnienia wymagań przyznawano 0 punktów.

Źródło: G. Kopińska, G. Makowski, P. Waglowski, M. Wiszowaty, Tworzenie i konsultowanie rządowych projektów ustaw - Raport z badania nad sposobem prowadzenia konsultacji publicznych i tworzenia dokumentów towarzyszących rządowym projektom ustaw w 2012 roku, http://www.batory.org.pl/upload/ files/Programy%20operacyjne/Odpowiedzialne%20Panstwo/Tworzenie_i_konsultowanie.pdf , s. 32-34

33

Poradnik na temat wypracowanego przez partnerstwo modelu monitoringu zmian prawa gospodarczego i prawa pracy

Sposób oceny jakości rządowych projektów aktów prawnych Aspekt oceny

Wskaźniki

Sposób punktacji

1. Czy analizowano wpływ regulacji na:

Ogólnie punkty przyznawano wszystkim pytaniom według tego samego schematu: jeśli stwier- dzono, że dany element wystąpił, projekt otrzymywał 2 punkty, jeśli uznano, że warunek został spełniony częściowo lub pojawiły się istotne zastrzeżenia, projekt otrzymywał 1 punkt, w wypadku braku spełnienia wymagań przyznawano 0 punktów.

34

maksymalna liczba punktów: 22

Implementacja

• budżet centralny, • budżety jednostek samo- rządu terytorialnego, • rynek pracy, • konkurencyjność we- wnętrzną i zewnętrzną gospodarki, • przedsiębiorczość, • rozwój regionalny 2. Czy analizowano społecz- ny aspekt regulacji (w tym szczególnie wpływ na grupy będące jej głównymi odbiorcami)?

3. Czy zidentyfikowano podmioty, na które będzie oddziaływać regulacja?

4. Czy wskazano źródło finansowania (gdy projekt pociąga za sobą obciążenie dla budżetu centralnego lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego)?

5. Czy dokonano analizy mocnych i słabych stron oraz ryzyka związanego z wpro- wadzeniem danej regulacji?

6. Czy przedstawiono plan (harmonogram, kolejność działania) wdrożenia regulacji?

W wypadku pytania dotyczącego wpływu na poszczególne kate- gorie podmiotów, uzasadnienie, dlaczego dany wpływ na określoną kategorię nie wystąpił, był punkto- wany tak, jakby dokonano analizy – przyznawano 2 punkty.

MONITOROWANIE PRAWA

Sposób oceny jakości rządowych projektów aktów prawnych Aspekt oceny

Wskaźniki

Sposób punktacji

1. Czy przeprowadzono konsultacje publiczne dotyczące regulacji?

Ogólnie punkty przyznawano wszystkim pytaniom według tego samego schematu: jeśli stwier- dzono, że dany element wystąpił, projekt otrzymywał 2 punkty, jeśli uznano, że warunek został spełniony częściowo lub pojawiły się istotne zastrzeżenia, projekt otrzymywał 1 punkt, w wypadku braku spełnienia wymagań przyznawano 0 punktów.

2. Czy określono cel konsultacji?

3. Czy zidentyfikowano grupy docelowe konsultacji?

4. Jakie techniki konsultacji publicznych zastosowano w pracach nad regulacją?

5. Ile czasu przeznaczono na wyrażenie opinii?

6. Na jakich etapach prac nad regulacją przeprowadzano konsultacje publiczne?

– maksymalna liczba punktów: 16

Konsultacje publiczne

7. Czy uczestnikom przekazano informację zwrotną o wynikach konsultacji – zakresie uwzględnienia zgłoszonych uwag wraz z uzasadnieniem przyjęcia lub odrzucenia (na przykład w formie tabeli lub opracowania)?

8. Czy wyniki konsultacji spo- łecznych omówiono w treści oceny skutków regulacji (ewentualnie – czy opracowanie ich wyników zostało załączone w odrębnym dokumencie)?

W wypadku pytania o techniki konsultacji przyznawano 2 punkty za zastosowanie interaktywnych technik (na przykład wysłuchań publicznych lub konferencji).

W pytaniu o ilość czasu przezna- czaną na konsultacje przyjęto – wzorem przepisów Regulaminu pracy Rady ministrów – że standardem jest czternaście dni. Projekty, które konsultowano krócej, otrzymywały 0 punktów. Projekty, które konsultowano czternaście dni, otrzymywały 1 punkt, projekty, które konsultowano dłużej, otrzymywały 2 punkty.

W pytaniu dotyczącym etapów konsultacji projekt punktowano wyżej, im wcześniej odbyły się konsultacje – 2 punkty projekt otrzymywał wtedy, gdy był konsul- towany na etapie idei, 0 punktów – za pozostałe etapy. Zdecydo- wano się zaostrzyć oceny w tym wypadku – ze względu na silne merytoryczne (uzasadnione litera- turą przedmiotu ) przesłanki dla jak najwcześniejszego inicjowania konsultacji publicznych. W gronie ekspertów realizujących badania podjęto świadome, merytoryczne rozstrzygnięcie w tym zakresie.

35

Poradnik na temat wypracowanego przez partnerstwo modelu monitoringu zmian prawa gospodarczego i prawa pracy

Rządowy proces legislacyjny i ocena skutków regulacji (OSR) i konsultacje

Uczestnictwo w tworzeniu prawa Drabina partycypacji obrazuje schemat uczestnictwa obywateli w tworzeniu polityk publicznych.

Najwyższą formą uczestnictwa w tworzeniu otoczenia prawnego jest decydowanie przez samych obywateli. To przypadek, w którym władza przekazuje część kompetencji w określonym obszarze samym obywatelom (referenda, uchwalanie budżetów partycypacyjnych).

Nieco niżej sytuują się wszelkie formy współdecydowania przez władze i obywateli lub ich część (np. negocjacje, które rząd prowadzi w ciałach takich jak Rada Dialogu Społecznego).

Najniżej umiejscowione są formy informowania obywateli o podejmowanych lub już podjętych decyzjach.

36

Źródło: Opracowanie Ministerstwo Gospodarki we współpracy z Kancelarią Prezesa Rady Ministrów Za: K. Byszek, Ocena skutków regulacji w polityce zdrowotnej, http://www.journal-healthmanagement.com/pliki/zasobydokumentu-pliki/85/6.pdf

Konsultacje, w tym konsultacje publiczne znajdują się na skali „powyżej” informowania opinii publicznej i „poniżej” współdecydowania i decydowania Informacja jest podstawą

MONITOROWANIE PRAWA

do procesów konsultacyjnych włączających uczestników spoza grona administracji publicznej (np. konsultacje ze związkami zawodowymi oraz organizacjami pracodawców).

Regulamin pracy Rady Ministrów dokonuje podziału konsultacji społecznych na dwa odrębne procesy: 1. w ramach konsultacji publicznych projekt przedstawia się organizacjom społecznym lub innym zainteresowanym podmiotom albo instytucjom, których opinia jest pożądana z uwagi na treść projektu ustawy,

Źródło: http://www1.rcl.gov.pl/?q=book/141-czym-są-konsultacje-publiczne

rzetelnych konsultacji, które niekiedy mogą przybierać kształt negocjacji. Konsultacje są formą niesymetrycznego dialogu.

Rząd zachowuje uprawnienia do podejmowania ostatecznych decyzji, ale też ponoszenia politycznych konsekwencji decyzji.

Konsultacje publiczne nie mogą być utożsamiane z konsultacjami społecznymi. Termin ten był stosowany w odniesieniu

2. w toku opiniowania projekt przekazywany jest podmiotom, gdy obowiązek taki wynika z odrębnych przepisów lub gdy dotyczy działalności tych podmiotów.

Konsultacje należy rozpoczynać na możliwie wczesnym etapie prac (koncepcyjnym, a w przypadku ustaw – na etapie opracowania założeń). Konsultacje publiczne nie zastępują zasięgania opinii o projektach aktów prawnych; są ich uzupełnieniem, adresowanym do jak najszerszego grona odbiorców.

Celem konsultacji publicznych jest zebranie uwag do projektu

37

Poradnik na temat wypracowanego przez partnerstwo modelu monitoringu zmian prawa gospodarczego i prawa pracy

dokumentu rządowego od podmiotów spoza sektora organów i instytucji państwowych, w tym od organizacji społecznych, a także obywateli, którzy wyrażą chęć zgłoszenia takich uwag. Powinny więc one być prowadzone w sposób otwarty i powszechny, zapewniający każdemu obywatelowi dostęp do konsultowanych dokumentów oraz możliwość wypowiedzenia się, a także otrzymanie możliwie pełnie uargumentowanych odpowiedzi na zgłoszone uwagi. Konsultacje publiczne nie są badaniami opinii; ich formuła nie zakłada poszukiwania opinii reprezentatywnej dla jakiejś populacji czy grupy, lecz otwartość na każdy głos i uwagę.

Pojęcie konsultacji publicznych odnosi się wyłącznie do prac nad projektami dokumentów rządowych (ustaw, rozporządzeń, założeń do ustawy, strategii, programów, stanowisk rządu do poselskich projektów ustaw).

38

Projekt ustawy może zostać skierowany do konsultacji publicznych (podobnie jak do uzgodnień lub opiniowania) po wpisaniu go do wykazu prac legislacyjnych Rady Ministrów.

Przed wpisaniem projektu do wykazu prac legislacyjnych

Rady Ministrów mogą zostać przeprowadzone tzw. pre-konsultacje, tj. zgodnie z przepisami Regulaminu pracy Rady Ministrów konsultacje, które mogą być przeprowadzane przed opracowaniem projektu; stanowią one odrębną od konsultacji publicznych kategorię.

Organizator konsultacji publicznych jest zobowiązany przestrzegać zarówno wymogów formalnych, określonych w Regulaminie pracy Rady Ministrów, jak i podstawowych zasad prowadzenia konsultacji.

MONITOROWANIE PRAWA

Przykładowy zapis przebiegu procesu legislacyjnego w Rządowym Procesie Legislacyjnym

Projekt rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz wysokości minimalnej stawki godzinowej w 2019 r.

Wnioskodawca: Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej Data utworzenia: 02-08-2019 Działy: praca Hasła: praca, wynagrodzenia Status projektu: zamknięty Wykaz prac legislacyjnych: Numer z wykazu: RD409 Odnośnik do publikatora: Dz. U. 2018r. poz. 1794 Kadencja VIII Okres kadencji: 2015 - ...

39

Poradnik na temat wypracowanego przez partnerstwo modelu monitoringu zmian prawa gospodarczego i prawa pracy

40

MONITOROWANIE PRAWA

CZĘŚĆ II KORZYŚCI, WADY, MOŻLIWOŚCI, SZANSE, ZAGROŻENIA, FORMALNOŚCI, WARUNKI STOSOWANIA WYPRACOWANYCH W PROJEKCIE METOD, TECHNIK LUB NARZĘDZI UŁATWIAJĄCYCH REALIZACJĘ MONITORINGU. JAK WDROŻYĆ MODEL OPRACOWANY W PROJEKCIE W TWOJEJ ORGANIZACJI. Przykłady wydanych opinii, przebieg procesu, niezbędne zasoby.

41

Poradnik na temat wypracowanego przez partnerstwo modelu monitoringu zmian prawa gospodarczego i prawa pracy

1. WSTĘP Każda organizacja społeczna, zawodowa, o charakterze środowiskowym na mocy obowiązującego prawa może zarówno aktywnie monitorować prawo i proces legislacyjny, ale przede wszystkim wypracować narzędzia pozwalające na: 1. aktywne uczestnictwo w zakresie opiniowania tworzonego prawa • zgłaszanie własnych opinii i uwag do projektów legislacyjnych, • udział w wysłuchaniach publicznych, konsultacjach społecznych, • zgłaszanie udziału w posiedzeniach komisji parlamentarnych i innych organów publicznych tworzących prawo.

rzystywanie tego narzędzia prowadzi do efektywnego wzmocnienia pozycji własnej organizacji lub środowiska na arenie interesariuszy procesu legislacyjnego i kształtowania prawa.

Jest to niezwykle ważne i kluczowe zadanie w dobie ogromnego natłoku nowego prawa europejskiego, krajowego, lokalnego, ale także niezwykle licznych nowelizacji i częstych pomyłek oraz błędów w dzisiejszej sztuce legislacyjnej. Dziś brak czujności, brak reakcji i nieznajomość stosowanych w dzisiejszej praktyce legislacyjnej procedur i formalnych ograniczeń lub furtek do ingerowania w zmiany prawa może skutkować ogromnymi szkodami finansowymi, organizacyjnymi i społecznymi w funkcjonowaniu organizacji i środowisk branżowych, społecznych, zawodowych.

Realizatorzy projektu mając na uwadze powyższe uruchomili nowy ogólnodostępny i darmowy portal informacyjny Monitorowanie Prawa wspomagający stanowienie i opiniowanie prawa w Polsce.

42

Doświadczenie i wieloletnia praktyka dowiodły, iż monitorowanie prawa a przede wszystkim umiejętne i efektywne wyko-

Ogólnodostępny i darmowy portal informacyjny wspomagający stanowienie i opiniowanie prawa w Polsce

MONITOROWANIE PRAWA

ISAP - Internetowy System Aktów Prawnych www.sejm.gov.pl Internetowy System Aktów Prawnych (ISAP) to system informacji prawnej redagowany przez zespół specjalistów w Ośrodku Informatyki Kancelarii Sejmu. ISAP jest częścią Systemu Informacyjnego Sejmu.

Baza ISAP zawiera opisy bibliograficzne i teksty aktów prawnych opublikowanych na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. (Dz.U. 2017 poz. 1523), w wydawnictwach urzędowych: Dzienniku Ustaw i Monitorze Polskim, wydawanych przez Rządowe Centrum Legislacji.

Akty normatywne i inne akty prawne podlegające ogłoszeniu, ogłasza się w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 570).

2. PRZYGOTOWANIE PROCESU W ORGANIZACJI Ważne jest, aby właściwie i umiejętnie zaplanować omawiane procesy monitorowania prawa i uczestnictwa w ich konsultowaniu , by optymalnie wykorzystać siły i zasoby organizacji: • kadrowe (przeanalizować możliwości oddelegowania do projektu osób o właściwych kompetencjach zawodowych) • finansowe (przeanalizować koszty konieczne do poniesienia – zakup usług, podróże, delegacje, nieobecności osób oddelegowanych do projektu) • czasowe (ile czasu pracy organizacji można poświęcić projektowi bez zagrożenia procesów bieżących) • logistyczne (przeanalizować jakie zasoby lokalowe, transportowe organizacyjne – np. obsługa księgowa – będą niezbędne do realizacji projektu) Pozwoli to uniknąć sytuacji przeciążenia organizacji i odcią-

43

Poradnik na temat wypracowanego przez partnerstwo modelu monitoringu zmian prawa gospodarczego i prawa pracy

gnięcia jej zasobów od podstawowych zadań i aktywności, co może mieć kluczowe znaczenie dla sprawnego funkcjonowania i wypełniania zadań statutowych.

W zakresie planowania ważne jest w pierwszej kolejności odpowiedzenie sobie na pytania: 1. Jakich obszarów i zagadnień będzie dotyczyć monitoring legislacyjny? (czy całego prawa uniwersalnego – np. gospodarczego, czy wyłącznie związanego ze specyfiką branży, środowiska, grupy zawodowej?)

Prace powinny skupić się na zagadnieniach kluczowych z puntu widzenia organizacji i jej celów statutowych (np. patrz projekt - Ustawa o zmianie niektórych ustaw w związku z e-skierowaniem).

2. Jakimi narzędziami można posługiwać się przy priorytetyzowaniu i wyborze celów monitorowania zmian legislacyjnych a potem w procesie konsultacji?

44

Zalecane jest utworzenie narzędzia - matrycy np. w pliku Excel z oznaczeniem wagi priorytetów co do danego projektu aktu prawnego:

a. Oddziaływania na środowisko reprezentowane przez organizację (w tym kosztów wdrożenia po stronie środowiska) b. Skali i gwałtowności proponowanych zmian (czy obejmuje całe środowisko, czy tempo wprowadzania zmian może wpłynąć negatywnie na funkcjonowanie środowiska i jego żywotne interesy) c. Czasu wprowadzania zmian (analiza tzw. vacatio legis- czasu, który upłynie od uchwalenia do wdrożenia zmian i tego czy będzie on wystarczający do przygotowania się środowiska do nowych regulacji) d. Zasięgu zmian (czy zmiana dotyczy wybranych geograficznie i administracyjnie regionów czy jest ogólnopolska, ew. czy jest wdrożeniem unijnym) 3. Jak szeroko prowadzić monitoring legislacyjny? (czy skupić się na prawie krajowym, czy włączyć prawo unijne i lokalne?)

4. Jakimi zasobami organizacyjnymi trzeba dysponować by poza monitoringiem wdrożyć kolejne zadania opiniowania aktów prawnych, uczestnictwo w konsultacjach i innych aktywnościach wpływających na kształt prawa? (czy organizacja dysponuje kadrami o odpowiednich kwalifi-

MONITOROWANIE PRAWA

kacjach i możliwościach czasowych oddelegowania do zadania).

Poniżej prezentowany jest przykład matrycy priorytetyzującej monitoring legislacyjny.

Monitoring legislacyjny na dzień 13 stycznia 2017 Monitoring otwarcia Aktualizacja

aktualizacja na dzień (...)

Akty

wskazanie podstawy prawnej niniejszego monitoringu

Badania kliniczne

zmiany w obszarze badań klinicznych

Refundacja

zmiany w obszarze refundacji

Dystrybucja

zmiany w obszarze dystrybucji

Healthcare

zmiany w obszarze healthcare

Obrót apteczny i pozaapteczny

zmiany w obszarze obrotu aptecznego i pozaaptecznego

Żywność - suplementy diety

zmiany w obszarze żywności - suplementów diety

Wyroby medyczne

zmiany w obszarze wyrobów medycznych

Compliance Przykład nr 1: ilustruje podział monitorowanych aktów prawnych pod kątem kluczowej, zdefiniowanej w organizacji tematyki oraz wagi i znaczenia aktów prawnych.

Rodzaje projektów i etapy procesu legislacyjnego Ustawa • etap rządowy (tylko projekt rządowy) • etap sejmowy (projekt rządowy, poselski, senacki, prezydencki, obywatelski) • etap senacki (projekt rządowy, poselski, senacki, prezydencki, obywatelski) • etap prezydencki (projekt rządowy, poselski, senacki, prezydencki, obywatelski)

Rozporządzenie • etap rządowy • podpisanie przez właściwego ministra • opublikowanie • wejście w życie

Akt unijny • opublikowanie • wejście w życie

45

Poradnik na temat wypracowanego przez partnerstwo modelu monitoringu zmian prawa gospodarczego i prawa pracy

Oznaczenie priorytetu od strony etapu legislacyjnego ETAP RZĄDOWY Opublikowanie projektu

Opiniowanie konsultacje publiczne R1

Komitet stały Rady Ministrów R2

Komisja Prawnicza

Rada Ministrów

R3

R4

Przekazanie projektu do Sejmu

Przykład nr 2: oznaczenie priorytetu od strony etapu legislacyjnego dla danego aktu prawnego na etapie rządowym (oznaczenie R1, R2, etc.).

ETAP SEJMOWY Przekazanie projektu do Sejmu S0

Pierwsze czytanie S1

Prace w komisjach S2

Drugie czytanie S3

Trzecie czytanie Głosowanie S4

Przekazanie projektu do Senatu

Przykład nr 3: oznaczenie priorytetu od strony etapu legislacyjnego dla danego aktu prawnego na etapie sejmowym (oznaczenie S1, S2, etc.).

ETAP SENACKI Przekazanie projektu do Senatu Se0

46

Prace w komisjach Se1

ETAP PREZYDENCKI Głosowanie Se2

Ewentualny II etap sejmowy SS

Przekazanie ustawy do Prezydenta P0

Podpisanie ustawy P1

Przykład nr 4: oznaczenie priorytetu od strony etapu legislacyjnego dla danego aktu prawnego na etapie senackim i prezydenckim (oznaczenie Se1, Se2, P1 etc.).

MONITOROWANIE PRAWA

Oznaczenie priorytetu od strony klasyfikacji aktywności legislacyjnej Akt

Aktualizacja

Projekt ustawy o zmianie ustawy o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych oraz niektórych innych ustaw (numer z wykazu: UD125)

zmiana treści projektu

Projekt ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (numer z wykazu: UA18)

zmiana treści projektu i etapu

Projektu ustawy zmieniającej ustawę o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne oraz niektórych innych ustaw (numer z wykazu: UD94)

nowy projekt

Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (numer druku: 1098)

zmiana etapu

Projekt ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (numer z wykazu: UD116)

zmiana etapu

Projekt założeń do projektu ustawy o jakości w ochronie zdrowia i bezpieczeństwie pacjenta (numer z wykazu ZD7)

nowy projekt

Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne (numer druku: 1126)

zmiana etapu

Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (numer druku: 888)

zmiana etapu

Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (numer druku: 1186)

zmiana etapu

Przykład nr 5: oznaczenie priorytetu od strony klasyfikacji aktywności legislacyjnej i rozróżnienia tego, czy mamy do czynienia z nowym projektem, aktualizacją, zmianą treści, zmianą etapu prac, etc.

47

Poradnik na temat wypracowanego przez partnerstwo modelu monitoringu zmian prawa gospodarczego i prawa pracy

Po dokonanym wyborze priorytetów, którymi będzie zajmować się organizacja (zwykle przy rozbudowanej działalności np. w ramach ochrony zdrowia jest to równolegle kilkadziesiąt różnej wagi aktów prawnych), należy powołać Grupę Roboczą i ustalić jej skład, reguły jej funkcjonowania uzależnione od:

Kolejne czytania

1. Liczby monitorowanych i wybranych do opiniowania aktów prawnych

Stopień swobody działania

W dokonywaniu priorytetyzacji zadań warto także posłużyć się prostym schematem korelacji cyklu legislacyjnego i stopnia swobody działania organizacji.

Projekt końcowy Propozycje projektu Wstępne konsultacje Uśpienie

Cykl legislacyjny Źródło: William Seddon-Brown (RLPA)

48

2. Czasu koniecznej reakcji np. wyznaczone terminy składania uwag Ograniczanie szkód

3. Konieczności budowania koalicji 4. Konieczności powołania ekspertów

MONITOROWANIE PRAWA

3. DOBRE PRAKTYKI Pierwszym krokiem jak w podobnych procesach zarządczych powinno być powołanie Grupy Roboczej/Projektowej, której zadaniem wyłącznym będzie prowadzenie monitoringu, analiza i wypracowywanie rekomendacji działań co do każdej zmiany, a także koordynacja kalendarza prac w tym włączanie się i formalno-prawna obsługa procesów konsultacji, uwag, ich wysyłka na czas, spełnianie wymogów formalnych, etc.

W przypadku rozpatrywanego procesu pracy Grupy Roboczej zdecydowano o cyklicznej organizacji spotkań w formie bezpośredniej lub z użyciem nowoczesnych narzędzi komunikacji on-line członków Grupy Roboczej 1 raz w miesiącu, w wymiarze 8 godzin na spotkanie. Pozwoliło to na efektywne planowanie czasu i systematyczność prac.

Celami tak organizowanych spotkań było bieżące omawianie monitorowanych aktów, postulowanych zmian i zagadnień, ocena SWOT stopnia sprawności przebiegu procesu monitorowania legislacji, ocena wpływu zmian na środowisko, reko-

mendacja zmian systemowych w dotychczasowej metodyce opiniowania.

Istotne w całym procesie i pracach Grupy Roboczej jest wykorzystanie dostępnych narzędzi informatycznych (sprzęt, oprogramowanie) usprawniających prowadzenie bieżącego monitoringu prawa, zarządzanie przebiegiem procesu monitorowania prawa przez Grupę Roboczą, stały kontakt pośredni członków Grupy Roboczej. Stosowna komórka organizacyjna (techniczna, IT) powinna zapewnić zasoby sprzętowe i stosowne aplikacje ułatwiające prace Grupy.

Mając na uwadze powyższe na wspomnianym wcześniej portalu Monitorowanie Prawa w celu uzyskania synergii zasobów różnych organizacji stworzono forum dyskusyjne pozwalające wymieniać się doświadczeniami z procesu monitorowania prawa.

Na portalu stworzona jest baza wiedzy, w której użytkownik odnajdzie ciekawostki i ważne informacje nt. prawa gospodarczego i prawa pracy oraz przydatne linki umożliwiające

49

Poradnik na temat wypracowanego przez partnerstwo modelu monitoringu zmian prawa gospodarczego i prawa pracy

przeniesienie na wybraną stronę.

Know-how długoletniej metodyki monitorowania zmian prawa Grupy Roboczej Realizatorów projektu zostało wykorzystane do stworzenia innowacyjnego narzędzia on-line umożliwiającego opiniowanie aktów prawnych w kraju. Znajdują się tam m.in. : • kalendarium aktów prawnych i prac legislacyjnych, • możliwość komentowania artykułów i opinii na temat aktów prawnych, • lista projektów zmian legislacji, • sporządzone opinie przekazane organom rządowym, • linki do aktu prawnego w Dz.U. po jego wejściu w życie • archiwum aktów prawnych

50

Mechanizm opiniowania został skonstruowany w taki sposób, by był dedykowany dla każdego projektu aktu prawnego oddzielnie. Wstępna ocena powstaje na podstawie analizy wyboru odpowiedzi. Poniżej ilustracja ekranu tej sekcji portalu.

Sporządzone opinie aktów są publikowane na portalu i dodatkowo zweryfikowane przez Grupę Roboczą Realizatorów projektu mogą zostać uwzględnione w sporządzonej opinii przekazanej organom rządowym.

MONITOROWANIE PRAWA

4. METODY I NARZĘDZIA PRZYDATNE W PRATYCE MONITORINGU I UCZESTNICTWA W PROCESACH WPŁYWANIA NA KSZTAŁT PRAWA 4.1. ZBIERANIE I ANALIZA INFORMACJI OGÓLNODOSTĘPNYCH – TZW. CZUWANIE

piętość tematyczna jest w Polsce ogromna. Oznacza to, że otoczenia prawne w polskiej gospodarki i życie publicznego jest pod bardzo mocną presją regulacyjną. Aby organizacje i środowiska miały szansę na efektywne monitorowanie prawa, wyciąganie z tego wniosków dla swoich członków czy przedstawicieli i jeszcze podejmowały trud aktywnego dialogu z regulatorami potrzeba narzędzi systematyzujących i filtrujących nowe propozycje pod kątem ich wpływu na reprezentowane środowisko.

Najprostszą metodą powszechnie praktykowaną i stosowaną przez organizacje, firmy, środowiska branżowe jest wdrożenie systematycznego zbierania informacji o nowych projektach, nowelizacjach i propozycjach zmian prawa.

Analizy publikacji prasowych, tzw. biały wywiad, jest jednym z najprostszych i ogólnodostępnych narzędzi pod kątem wyszukiwania, analizowania i oceny nastawienia głównych interesariuszy procesu do proponowanych zmian.

Według danych firmy audytorsko-doradczej Grant Thornton w 2018 roku uchwalono w Polsce 14 641 stron maszynopisu nowych aktów prawnych przy czym mówimy tylko o aktach najwyższej rangi (ustaw i rozporządzeń). Jest to aż o 46 proc. mniej niż w poprzednim 54 proc. mniej niż w rekordowym 2016 r. Niemniej liczba ustaw nowych i nowelizacji oraz roz-

Kolejnym skutecznym ale i niezbędnym narzędziem do efektywnego zarządzania procesem monitorowania i aktywnego włączania się w proces zmian prawa jest mapa interesariuszy stanowiąca tzw. arenę (wylistowanie wszystkich uczestników procesu zarówno po stronie ustawodawcy, inicjatora zmian jak i wszystkich, których regulacje będą dotyczyć wraz z ana-

51

Poradnik na temat wypracowanego przez partnerstwo modelu monitoringu zmian prawa gospodarczego i prawa pracy

lizą nacechowania i nastawienia każdego gracza do proponowanych regulacji). Kwalifikacja interesariuszy (potencjał zaangażowania, stopień przychylności, warunki brzegowe ewentualnej współpracy, zagrożenia wystąpienia działań przeciwnych do działań naszej organizacji) są niezwykle istotne w przygotowywaniu taktyki działania, uświadamianiu sobie jakie środowiska będą występować po stornie naszych a jakie po stronie interesów przeciwnych, jak działać na rzecz wzmocnienia naszych przekazów i osłabienia argumentacji przeciwników.

Taka analiza wpływu wszystkich czynników na sytuację naszego środowiska (czy nasze środowisko straci/zyska: ekonomicznie, politycznie, w odniesieniu społecznym) pomoże w ocenie stopnia zaangażowania i konieczności wyasygnowania środków do efektywnego zarządzania procesem monitoringu i konsultacji zmian prawa.

52

SERWISY POMOCNE PRZY SZUKANIU INFORMACJI ŹRÓDŁOWYCH O PROCESIE STANOWIENIA PRAWA SEJMOMETR www.sejmometr.pl Sejmometr.pl to narzędzie, które z założenia ma pomagać: w odnajdywaniu informacji publicznych od personaliów, po akty prawa, poprzez powiązania gospodarcze. Jest to repozytorium wiedzy zasilanych informacjami publicznymi dostępnymi w Internecie i publikowanymi przez urzędy i administrację. Warto zaglądać tu planując działania czy szukając informacji źródłowych o procesie stanowienia prawa – należy tylko weryfikować aktualność danych, gdyż zasilanie portalu odbywa się niekiedy okresowo i może nie obejmować najnowszych danych.

MONITOROWANIE PRAWA

4.2. TAKTYKA Najważniejszym elementem jest odpowiednio wczesne zajęcie się sprawą nowej regulacji. Należy dążyć do tego, by poprzez nawiązane relacje, zasiadanie w gremiach doradczych i opiniotwórczych tworzonych przy ministerstwach, w ramach projektów unijnych, w parlamencie, Radzie Dialogu Społecznego etc. cały czas prowadzić nasłuch o regulacjach planowanych po stronie administracji publicznej a dotyczących własnego środowiska. To wszystko z powodu praktyki dowodzącej, iż na wcześniejszym etapie legislacyjnym łatwiej jest wprowadzać zmiany do projektów i zapoznawać opinię publiczną z własną argumentacją i autorskimi uwagami oraz propozycjami zmian.

W dalszej perspektywie niezwykle ważne jest uchwycenie i monitorowanie kluczowych momentów procesu (przechodzenia na kolejne etapy np. z rządu do Sejmu, wyznaczania terminów zbierania opinii, konsultacji, etc.). Taka wiedza pozwala zaplanować pracę Grupy Roboczej/Projektowej, umożliwia wyprzedzanie wydarzeń, przygotowywanie się do kolejnych

etapów, prowadzenie własnej narracji i przekazywanie opinii publicznej argumentacji naszego środowiska. Inicjatywa jest zawsze lepsza od czekania i późniejszej obrony stanowiska lub ograniczania szkód wynikających ze złej lub niekorzystnej dla nas legislacji. Ważne jest także formalizowanie rezultatów kolejnych etapów procesu np. podpisywanie protokołów i powoływanie się na notatki ze spotkań konsultacyjnych, uzgadnianie protokołowania, nagrywania konsultacji, podpisywanie porozumień. Zwłaszcza przy długotrwałych i skomplikowanych projektach legislacyjnych daje to możliwość porządkowania stanu rzeczy i odwoływania się do już zamkniętych negocjacyjnie kwestii.

Innym elementem taktycznym jest szukanie i zaangażowanie innych graczy z listy stworzonej w ramach areny interesariuszy, których interesy są zbieżne z naszymi (włączenie i zainteresowanie tematyką i skutkami zmian innych organizacji, środowisk, które mogą nie mieć świadomości skali i zagrożeń wynikających z proponowanych zmian; stworzenie koalicji i skutecznego przepływu informacji). Pozwoli to na obiekty-

53

Poradnik na temat wypracowanego przez partnerstwo modelu monitoringu zmian prawa gospodarczego i prawa pracy

wizację naszego stanowiska, zwiększy zasięg argumentacji, wiarygodność, poziom reprezentatywności, pozwoli na lepsze wykorzystanie własnych zasobów. W poszukiwanie innych uczestników procesu można kierować się wspólnotą zawodową, zbieżnością interesów, wskazując na inne interesy nieekonomiczne np. wpływ na otoczenie i środowisko, kwestie edukacji i świadomości społecznej etc.

Z kolei analiza przeciwników i innych uczestników procesu powinna uwzględniać ocenę siły argumentów i materiałów informacyjnych, sprawność organizacyjną, siłę oddziaływania i relacji polityczno-ekonomiczno-społecznych, zastosowanych przez adwersarzy narzędzi i metod działania w celu ich uprzedzania, neutralizowania, reagowania.

4.3. ARGUMENTACJA

54

Argumentacja stosowana w komunikowaniu w procesie wpływania na zmiany legislacyjne powinna uwzględniać precyzyjne zdefiniowanie celu działań czemu finalnie ma służyć podjęcie działań i włączenie się w procesy konsultacyjne

i informacyjne. Kluczowe jest też zbudowanie zaufania do naszego stanowiska (szerokie propagowanie i informowanie, włączenie mediów, pokazywanie argumentacji i maksymalnie zobiektywizowanej analizy proponowanych zmian) czemu będzie sprzyjać informowanie poprzez odniesienie do faktów, używanie danych liczbowych, statystyk, odniesień do innych, podobnych procesów i ich efektów społecznych, politycznych i ekonomicznych, a także wskazanie logiki rozumowania, skutków postępowania (ekonomicznych, społecznych) w różnych perspektywach czasowych (roku, kadencji, strategii długoletnich, etc.). Najczęściej popełniane błędy przy budowaniu argumentacji i własnej pozycji to zbyt dużo czasu poświęconego na mówienie o własnych, partykularnych interesach, brak pewności co do własnych danych i analiz lub błędy w danych, zbyt częste odwoływanie się do mglistego interesu społecznego, ogółu, a także mnożenie argumentów (zbyt duża lista) zaciemniająca obraz i rozmywająca siłę przekazu istoty rzeczy. Należy także wystrzegać się z jednej strony przesadności w argumentacji (co obniża wiarygodność), z drugiej nadmiernego obiektywizmu prowadzącego do podejrzenia o manipulację. Ostrożności wymaga także

MONITOROWANIE PRAWA

stosowanie krytycznych komentarzy wobec innych stanowisk i grup biorących udział w konsultacjach czy negocjacjach, niedopuszczalne są także groźby, chyba, że do czynienia mamy z zagrożeniem żywotnych interesów naszej grupy społecznej czy zawodowej i jedynym, ostatecznym rozwiązan9em czy argumentem może być protest, strajk.

4.4. PRZEKONYWANIE – PODSTAWA SKUTECZNOŚCI W procesach komunikacyjnych i perswazyjnych a takim jest wpływanie na zmiany regulacyjne bycie wiarygodnym, używanie rzetelnych, sprawdzonych argumentów, danych z rzetelnych źródeł, informacji i analiz wartościowych i wiarygodnych autorów, analityków, ekspertów, środowisk jest kluczem do sukcesu i osiągnięcia efektu końcowego. Także pozytywne nastawienie, zbudowanie przekazu i narracji pozytywnej opartej na rzetelnych argumentach jest dużo bardziej akceptowane społecznie i w odbiorze publicznym niż negacja, destrukcja, stosowanie obstrukcji formalnej i atakowanie na zasadzie „nie bo nie”. Dodatkowo oparcie się na faktach, liczbach, „twardych danych” czy obiektywnych analizach neutralnych

ośrodków badawczych czy eksperckich podnosi wiarygodność i buduje silniejszą pozycję. Innowacyjność – szukanie niestandardowych rozwiązań (na przykład efekty naszej propozycji mogą być rozłożone w czasie i w różnych perspektywach budżetowych) daje czasem efekt przełomu w negocjacjach – warto szukać niestandardowych rozwiązań, które zaskoczą i zmienią perspektywę patrzenia na problem i metody jego rozwiązania.

Spójność, umiarkowanie, uwzględnianie stereotypów i przyzwyczajeń społecznych i odbioru, wpisywanie się w narrację i tematykę bieżącą, pokazywanie analogii z rozwiązaniami dotyczącymi innych środowisk, bieżące odniesienia pomagają w ilustrowaniu stanowisk, rekomendacji, tez. Elastyczność w procesach negocjacyjnych i umiejętność modyfikowania argumentacji mogą być też elementem przybliżającym do celu procesu (negocjacje modelowe = obie strony są wygrane; zarówno zyskały/uległy ale wypracowały kompromis).

55

Poradnik na temat wypracowanego przez partnerstwo modelu monitoringu zmian prawa gospodarczego i prawa pracy

Jaką grupą nacisku na władze są w Polsce wg. Pana/Pani:

nie są

nie

Grupa

silna

słaba

grupą

wiem

wielcy przedsiębiorcy prywatni

81,3

7,7

4,3

6,8

dziennikarze i media

79,5

13,5

4,7

2,3

banki

63,7

17,3

10.01

8,8

doradcy władz

59,2

15,8

8,3

16,7

kościół

52,7

26,8

14,2

6,3

organizacje biznesowe

34,9

43,0

12,4

9,7

związki zawodowe

34,2

42,8

14,9

8,1

4.5. KOMUNIKACJA WERBALNA W procesach komunikacji także w zakresie uczestnictwa w procesach konsultacji i wpływania na kształt prawa mamy do czynienia z różnymi formami informowania, przekazywania treści. Najczęściej spotykanymi jest komunikacja werbalna, ustna, bądź w trakcie rozmów, negocjacji, uczestniczenia w negocjacjach, posiedzeniach grup i gremiów doradczych, komisji, etc.

Warto wtedy pamiętać o 10 zasadach komunikacji werbalnej możliwych do wykorzystania podczas udziału w wysłuchaniach publicznych, konsultacjach społecznych, pracach komisji parlamentarnych, negocjacjach w Radzie Dialogu Społecznego etc.: 1. Bądź sobą, nie czytaj z kartki 2. Otwórz się na audytorium i mów do wszystkich słuchaczy 3. Doceń interaktywny charakter komunikacji, słuchaj innych

Źródło: Badania Instytutu Indicatorw

56

4. Dostosuj słownictwo do możliwości odbiorcy - używaj krótkich zdań, nieskomplikowanych zwrotów

MONITOROWANIE PRAWA

5. Dostosuj rytm wypowiedzi do wielkości audytorium 6. Bądź zwięzły (zawsze lepiej krócej niż dłużej) 7. Unikaj rozwlekłych wstępów, przedstaw strukturę wypowiedzi i trzymaj się jej; podkreślaj każdą główną myśl; zasygnalizuj, że zbliżasz się do końca

• Przemyśl, co chcesz przekazać - czy na pewno musisz to napisać? Po co piszesz?

• Określ swój cel (wyjaśnić, przekonać czy przedłożyć pomysł?)

• Pomyśl, kto to będzie czytał (polityk, technik, dziennikarz)

8. Pilnuj czasu

• Z góry określ rozmiary dokumentu

9. Zawsze precyzyjnie odpowiadaj na pytania - przygotuj się wcześniej (opracuj zestaw pytań i odpowiedzi tzw. dokument Q&A)

• Pamiętaj, że to jedyny moment, gdy masz pełną kontrolę nad swoim dokumentem

10 Nie przekraczaj limitu 2-3 głównych przekazów w wypowiedzi 4.6. KOMUNIKACJA PISEMNA Inną najczęściej stosowaną formą komunikacji w procesach opiniowania i konsultowania prawa jest komunikacja pisemna. Przy stosowaniu tej formy warto pamiętać o 10 zasadach komunikacji pisemnej przydatnych w przygotowywaniu opinii dotyczących aktów prawnych, stanowisk środowiska, komunikatów, zestawów argumentów przekazywanych instytucjom publicznym:

• Używaj krótkich zdań i prostych sformułowań • Nadaj dokumentowi przejrzystą strukturę • Ogranicz wstęp na rzecz konkluzji • Spróbuj streścić to, co napisałeś - nigdy nie przywiązuj się do pierwszej wersji - daj przeczytać 3 osobom • Komunikuj pozytywnie: utrzymuj dynamiczny styl odwołujący się do różnych przykładów i przypadków, wskazuj na skuteczne, analogiczne rozwiązania także z innych dziedzin

57

Poradnik na temat wypracowanego przez partnerstwo modelu monitoringu zmian prawa gospodarczego i prawa pracy

4.7. RODZAJE INTERAKCJI – KTÓRE SĄ SKUTECZNIEJSZE? Osobiste spotkania (twarzą w twarz) to najbardziej efektywna forma komunikacji. Można wtedy de facto przekazać najwięcej informacji i argumentów, uwaga naszych rozmówców skupiona jest wyłącznie na naszych argumentach, nie ma zakłócenia przekazu, można negocjować czy próbować wybadać jakie stanowisko jest dopuszczalne i brane pod uwagę.

Inną dość efektywną formą komunikacji jest organizowanie konferencji, seminariów z udziałem przedstawicieli ministerstw, parlamentu, administracji publicznej. Takie debaty i konferencje dają możliwość panowania nad tematem, narzucania pewnego typu narracji, wysłuchania różnych argumentów, dopytania stron o intencje.

58

Przygotowanie i rozsyłanie argumentacji, materiałów informacyjnych, prezentacji, przykładów jest szeroko przyjętą formą zapoznawania opinii publicznej z argumentami i stanowiskami wobec regulacji niemniej efektywność tej formy jest uzależniona od sposobów i trybu dystrybucji (wręczane, wysyłane).

Najniższą skuteczność perswazyjna mają rozmowy telefoniczne ze względu na ulotność i trudność w dostosowaniu przekazu – ta forma powinna być stosowana w ostateczności lub przy dużej presji czasowej.

Mailingi internetowe lub tradycyjne a także wysyłki samych informacji prasowych bez pogłębienia kontaktu z dziennikarzami mają niska efektywność ze względu na dzisiejszy zalew informacyjny w mediach. Temat musi być naprawdę kluczowy by adresaci zainteresowali się wysłanym materiałem. Jest to też dość kosztowna forma komunikacji.Dodatkowymi czynnikami wspierającymi efektywność mogą być: • Mobilizowanie opinii publicznej: nagłaśnianie akcji protestacyjnych, społecznych (media społecznościowe, media tradycyjne, tworzenie koalicji) • Współpraca ze znanymi i szanowanymi organizacjami i stowarzyszeniami (wykorzystanie dobrze postrzeganych w opinii publicznej organizacji lub środowisk wzmacnia pozycje negocjacyjną i siłę argumentacji; uzgodnione odwoływanie się do ich autorytetu może tak-

MONITOROWANIE PRAWA

że spowodować lepsze nagłośnienie i kojarzenie w opinii publicznej argumentów, stanowisk, komunikatów) • Ekspertyza - przygotowywanie raportów, opinii, analiz i ich promocja (umiejętne wykorzystanie neutralnych ekspertów i ich dorobku lub powoływanie się na ich analizy wzmacnia obiektywizm i uzasadnienie argumentów).

Co najbardziej przeszkadza w sposobie w jaki firmy komunikują się z Panem/Panią?

25 20 15 10 5 0

Źródło: Badanie przeprowadzone wśród deputowanych do Parlamentu Europejskiego

59

Poradnik na temat wypracowanego przez partnerstwo modelu monitoringu zmian prawa gospodarczego i prawa pracy

4.8. TECHNIKA DŻUDO – GRUPA INTERESU WCHODZI W ROLĘ DRUGIEJ STRONY PROCESU Ta technika wymaga od uczestników procesu pewnego doświadczenia i zaawansowania w procesach konsultacji i negocjacji. Najczęściej efektem jest tu przygotowanie profesjonalnego rozwiązania do wdrożenia np. własnego projektu ustawy. Wymaga to znajomości technik prawodawczych i legislacyjnych na poziomie gwarantującym poważne potraktowanie takiej propozycji. Dla ograniczenia kosztów można zastosować metodę uproszczoną - przygotowania założeń lub zmian dotyczących tylko tych fragmentów, które są kluczowe z punktu widzenia naszego środowiska.

Inną metodą z tej grupy jest tzw. metoda alibi polegająca na zaangażowaniu się w proces w imię racji wyższych, postępu, racji społecznych, obiektywizmu.

60

Inną techniką jest włączanie się w procedury administracji dostarczenie wkładu merytorycznego, włączenie się w przygotowanie opinii, wsparcie eksperckie – korzystanie z instytucji doradczych, think tanków, ekspertów rynkowych. Najskutecz-

niejsze w tej grupie technik jest wykorzystanie możliwości zaistnienie w procesie jako część struktur regulacyjnych – uczestniczenie w procesach przygotowawczych, konsultacyjnych, opiniowania jako członek grup roboczych, zespołów uzgodnieniowych, koalicji. Takie możliwości przychodzą na ogół wraz ze zdobywanymi doświadczeniami i budowaniem wiarygodności i partnerskich relacji środowiska wobec regulatora.

4.9. WSPÓŁPRACA Z MEDIAMI Współpraca z mediami może przynieść zarówno nagłośnienie naszych argumentów i zdobycie tzw. zasięgu istotnego także z punktu widzenia negocjacyjnego i perswazyjnego, ale także może spowodować krytyczną analizę naszych stanowisk i argumentów – trzeba być na te okoliczności dobrze przygotowanym. Podjęciu decyzji o współpracy z mediami powinna towarzyszyć analiza czy warto a kiedy nie warto nagłaśniać działania, co o tym decyduje (analiza efektywności zdobycia rozgłosu). We współpracy z mediami kluczowa jest bezpośrednia komunikacja z dziennikarzami: budowanie relacji, do-

MONITOROWANIE PRAWA

starczanie informacji, sposoby dotarcia, różnorodność form komunikowania zależna od indywidualnych preferencji. Inną kwestią jest dobór odpowiednich mediów i refleksja jak szeroko wyjść z komunikatami (media branżowe, opiniotwórcze-ogólne, lokalne). Kolejną kwestią jest przy dzisiejszym charakterze mediów pędzących za sensacją i newsem koordynacja działań medialnych, eksperckich, wypowiedzi, konferencji i odpowiadania na pytania mediów. Dla mediów czas to pieniądz, klikalność, szybkość odpowiedzi będzie często decydować o tym kto i czyj komunikat „będzie” w mediach. Należy o to zadbać by komunikacja z mediami nie była przypadkowa.

10 przykazań w kontaktach z przedstawicielami mediów: 1. Dziennikarz jest profesjonalistą (założenie na użytek naszej percepcji).

2. Dziennikarzy obowiązują nieprzekraczalne terminy.

Dziennikarz działa pod presją bycia pierwszym, wydawcy, terminów wydań.

3. Dziennikarz poluje na informację.

4. Ułatwiaj dziennikarzowi pracę (informacje, źródła, możliwości weryfikacji informacji).

5. Nie podawaj dziennikarzowi informacji „off the record/ powiem to w tajemnicy” (dziennikarz chce mieć ciekawy materiał, z założenia wykorzysta wszystko – jak nie teraz - to kiedy indziej).

6. Poznaj media: • sprawdź jaką wiedzę mają na twój temat, • sprawdź, jakie są trendy, jakie tematy wzbudzają w danej chwili szczególne zainteresowanie mediów.

7. Wiedz co chcesz powiedzieć i mów tylko to, co chcesz.

8. Nie kłam.

9. Bądź rozluźniony, lecz stanowczy.

10. Dziennikarze to normalni ludzie – nie bogowie na cokołach; mają te same problemy rodzinne, zdrowotne, kredyty, nerwowych szefów; starajmy się być empatyczni i słuchać.

61

Poradnik na temat wypracowanego przez partnerstwo modelu monitoringu zmian prawa gospodarczego i prawa pracy

5. PODSUMOWANIE Procesy monitoringu i pracy nad nowymi projektami regulacyjnymi wymagają refleksji jaki model działania wdrożyć, jakie zasoby i środki tej działalności dedykować. Wszystkie te kwestie powinny być de facto sprawdzone w praktyce, ale jedno jest pewne – ten kogo nie ma w procesach regulacyjnych dryfuje. Ten kto trzyma w tym zakresie rękę na pulsie ogranicza ryzyko i stwarza szansę wypracowania lepszej pozycji swemu środowisku. Dlatego warto monitorować i aktywnie uczestniczyć w procesach legislacyjnych.

62