Juin 2017 thèse de doctorat laurence lemouzy Tome 1

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Université Paris II- Panthéon-Assas Ecole doctorale Georges Vedel

Thèse de doctorat en science politique soutenue le 6 juin 2017

Thèse de Doctorat / avril 2017

L’imaginaire dans l’action publique territoriale

Laurence LEMOUZY Sous la direction de Jacques CAILLOSSE, professeur émérite de l’Université Panthéon Assas – Paris II Membres du jury : Cécile BLATRIX, professeure de science politique à AgroParisTech Mathieu DOAT, professeur de droit public à l’Université de Perpignan Christian LE BART, professeur de science politique à l’Institut d’Etudes Politiques de Rennes Luciano VANDELLI, Recteur de l’Université télématica « Leonardo Da Vinci » (Italie)


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Avertissement La Faculté n’entend donner aucune approbation ni improbation aux opinions émises dans cette thèse ; ces opinions doivent être considérées comme propres à leur auteur.

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Remerciements Il ne m’a pas fallu beaucoup d’imagination pour rédiger ces quelques lignes qui expriment, au delà des classiques remerciements, toute ma gratitude à celles et ceux qui m’ont accompagnée avec bienveillance et exigence. Tout d’abord, à Jacques Caillosse, j’exprime toute ma reconnaissance pour sa confiance et pour la qualité de ses analyses et de ses réflexions, toujours empreintes d’une lumineuse intelligence. Un clin d’œil à son humour et aussi à son style. A l’Institut de la Gouvernance Territoriale et de la Décentralisation et à son exécutif, Jean-Pierre Balligand et Michel Piron pour la confiance qu’ils m’ont accordée. De manière plus directe, à Jean-Pierre Balligand, esprit bouillonnant, créatif et généreux dans le partage de ses convictions. Une pensée pour Adrien Zeller et sa vision d’une « France, enfin forte de ses régions » ! Une pensée toute particulière à Jean-Marc Ohnet, principal fondateur de l’Institut et de la revue Pouvoirs Locaux qui, durant mes premières années d’apprentissage, m’a permis de découvrir les exigences de l’animation scientifique d’un think tank. A celles et ceux dont les lectures et les échanges ont ponctué mon chemin dans la « fabrication » de cette recherche : Vincent Aubelle, Daniel Béhar, Patrice Duran, Alain Faure, Cynthia Ghorra-Gobin, Philippe Laurent, Jacques Lévy, Emmanuel Négrier, Romain Pasquier, Bruno Rémond, … et bien entendu Jacques Caillosse. A la direction de l’Ecole doctorale Georges Vedel et à celle du Cersa pour avoir accepté ma candidature à développer cette recherche. Des pensées plus intimes à ma famille et à ma fille Anna — et à son papa — qui, du haut de ses 7 ans, m’a répété qu’imaginer, c’était « penser à ce qui n’existait pas encore » ! Et pour conclure, à Hervé Poulet, pour son talent, un peu hors norme, à révéler et à impulser de l’énergie et pour sa capacité d’entrepreneur.

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Résumé :

L’imaginaire dans l’action publique territoriale Cette recherche s’intéresse aux mythes et aux récits qui structurent l’action publique territoriale en s’interrogeant sur leur permanence ou leur déclin. L’imaginaire se présente alors comme une ressource qui aide à « faire société ». A cette performance, le droit administratif, en particulier, n’y est pas étranger, puisqu’il donne corps à l’imaginaire par la création et l’invention de normes. Toutefois, les défaillances de la puissance publique — régulièrement dénoncées — signalent tantôt un affaiblissement, tantôt une saturation, voire même une transformation de l’imaginaire public. L’action publique apparaît comme victime de l’imaginaire, victime à la fois d’un trop plein mais aussi d’une absence d’imaginaire, les deux n’étant pas étranger à une surdétermination économique des enjeux de l’action publique territoriale. Cette tension conduit à s’interroger sur les phénomènes qui vitrifient la capacité d’imagination des acteurs publics. Alors que les collectivités territoriales sont considérées comme des prestataires de services et de droits individuels, quels symboles, quelles représentations, quelles promesses, l’action publique porte-t-elle aujourd’hui ? Quels sont les « nouveaux imaginaires politiques » possibles ? Existe-t-il des ouvertures utopiques qui permettraient de penser une action publique différente de celle que nous connaissons ? Il est ainsi question de mettre à jour les imaginaires qui innervent l’action publique. Les mettre à jour car ils empruntent des souterrains qui les rendent invisibles mais pourtant bien présents dans l’action publique territoriale d’aujourd’hui.

Descripteurs : Imaginaire – Imagination - Action publique territoriale – Mythe – Récit – Représentation – Collectivités territoriales – Gouvernance – Démocratie locale – Pouvoirs Locaux – Local - État

Abstract :

Imaginary in the territorial public sector This research concern myths and tales who structure the territorial public sector. The purpose is to conduct a réflexion about their permanency or their decline. Then, imaginary must be understood like a way to « make society ». Administrative law, specifically, contribute to the performance of the imaginary by creating and inventing norms. However, the failures of the public sector — frequently denounced — signal sometimes a weakening, a saturation or a transformation of the public sector imaginary. The public policies appears like a victim of the imaginary, a victim of an excess or a lack of imaginary, maybe because of the pressure and the influence of the economic power. This strain drives to interrogate themselves on the phenomena who cancel the capability of imagination among the public actors. While the local administrations are considered like service providers and individual rights providers too, which symbols, which representations, which promises does the public sector carry today ? What are the « new political imaginaries » ? Can we re-model public policies with utopia ? The question is to update the imaginaries attached to public policies. These imaginaries are invisible, hidden in the undergrounds but the are really present in the way to drive and build public policies today.

Keywords: Imaginary – Imagination – Public sector – Public policies – Myths – Tales – Representations – Governance – Local administrations – Devolution – Central government – Stakeholders –

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Principales abréviations AATF : Association des Administrateurs Territoriaux de France ADCF : Assemblée des communautés de France ADF : Association des Départements de France AMF : Association des Maires de France APVF : Association des petites villes de France ARF : Association des Régions de France CESE : Conseil Economique, Social et Environnemental CESER : Conseil Economique, Social et Environnemental Régional CGCT : Code général des collectivités territoriales CGET : Commissariat Général à l’Egalité des Territoires CTAP : Conférence Territoriale de l’Action publique CTEC : Convention Territoriale d’Exercice Concerté DAF : Direction de l'Agriculture et de la Forêt DATAR : Délégation interministèrielle à l’Aménagement du Territoire et à l’Attractivité régionale DDT : Direction Départementale des Territoires DGS : Directeur général des services DIRECCTE : Direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi DRAAF : Direction Régionale de l'Alimentation, de l'Agriculture et de la Forêt DRAC : Direction Régionale des Affaires Culturelles DREAL : Direction Régionale de l'Environnement de l'Aménagement et du Logement ENA : Ecole Nationale de l'Administration EPCI : Etablissement Public de Coopération Intercommunale FMVM : Fédération des maires de villes moyennes FTP : Fonction publique territoriale MAPTAM : Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 demodernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles NOTRE : Loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République PLU : Plan Local d’Urbanisme RCT : Loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales RGPP : Révision Générale des Politiques Publiques RMA : Revenu minimum d’activité RMI : Revenu minimum d’insertion RSA : Revenu de solidarité active SRADDET : Schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires SRADT : Schéma régional d’aménagement et de développement du territoire SRDEII : Schéma Régional de Développement Economique, d’Innovation et d’Internationalisation SEM : Société d’Economie Mixte URIOPSS : Union Régionale Interfédérale des Organismes Privés Sanitaires et Sociaux

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Sommaire

Introduction générale ...........................................................................................................11 I – Situation du sujet ............................................................................................................11 II – Une lecture critique du récit de et sur la décentralisation .........................................14 1 – Les invariants du récit indexé sur le territoire ..............................................................14 2 – Le politique face au phénomène de « dissémination des jeux de langage ».................20 3 – L’agir territorial face à ses contradictions ....................................................................23 III – Interrogations sur l’imaginaire comme absence de visibilité immédiate ...............30 1 – La construction du regard, un devoir politique ? ..........................................................30 2 – L’imaginaire, quel rapport avec l’action publique ?....................................................32 3 – Le territoire, une scène imaginaire ?............................................................................34 IV – Organisation du propos ...............................................................................................39 Chapitre préliminaire. Questions préalables et clarification du répertoire....................42 Section 1./ Qu’est-ce que l’imaginaire ? .............................................................................42 §1 L’imagination et l’imaginaire : définitions et approches philosophiques .....................43 §2 Concurrences et interférences lexicales.........................................................................55 §3 Les fonctions et valeurs de l’imaginaire ........................................................................68 Section 2./ La mise en scène de l’action publique territoriale ..........................................82 §1 Que faut-il entendre par action publique… et imaginaire ? ..........................................82 §2 La mise en scène « unitaire » de la décentralisation......................................................93 Première partie. L’imaginaire, une ressource pour l’action publique ..........................106 Chapitre 1./ Les mythes politico-administratifs territoriaux .........................................106 Section 1./ L’imagerie territoriale.....................................................................................107 §1 Les lieux.......................................................................................................................108 §2 Les hommes .................................................................................................................110 §3 Les habitudes ...............................................................................................................117 Section 2./ L’archipel mythique des récits territoriaux ..................................................120 §1 Le récit de l’unité … par la différenciation .................................................................121 §2 Le récit de la simplification .........................................................................................128 §4 Le récit de la proximité................................................................................................138

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Section 3./ L’imaginaire politique des élus territoriaux..................................................151 §1 L’imaginaire de l’entrepreneur, le récit du gestionnaire..............................................151 §2 L’imaginaire de l’élu local est-il encore un imaginaire politique ?.............................157 §3 La dimension symbolique (et émotive) des mandats politiques locaux ......................160 §4 La mise en scène politique de la discorde ...................................................................167 Chapitre 2./ Lorsque l’imaginaire contribue à « faire société ».....................................180 Section 1./ La performance de l’imagination ...................................................................180 §1 L’imagination, une traversée .......................................................................................180 §2 La capacité imaginative, voie d’accès à l’agir ............................................................183 Section 2./ La performance de l’imaginaire .....................................................................188 §1 L’imaginaire pour faire autrement ..............................................................................188 §2 L’imaginaire pour s’associer autrement......................................................................193 §3 L’espace local, laboratoire d’un imaginaire instituant ? .............................................199 Section 3./ L’usage de ressources imaginaires performantes .........................................203 §1 La gouvernance territoriale..........................................................................................203 §2 La subsidiarité..............................................................................................................219 Chapitre 3./ Comment l’imaginaire est-il « activé » par le droit ? ................................229 Section 1./ Les relations entre l’imagination et le droit...................................................230 §1 Imagination et droit en général : une relation vitale ....................................................230 §2 Imagination et droit administratif en particulier : une relation théâtrale ....................238 Section 2./ L’imaginaire du droit administratif...............................................................247 §1 Un imaginaire rusé ......................................................................................................247 §2 Un imaginaire aux puissants effets de réalité ..............................................................262 Deuxième partie. L’action publique, à l’épreuve de l’imaginaire.................................273 Chapitre 4 : L’imaginaire perturbé du droit administratif.............................................275 Section 1./ Les signes d’une surdétermination économique du droit ............................275 §1 Le local à l’heure de l’Europe et de la mondialisation ................................................276 §2 Des représentations classiques déréglées.....................................................................278 §3 Le déplacement du champ de la juridicité ...................................................................281 Section 2./ Les indices d’une conversion ...........................................................................284 §1 L’identité renouvelée du service public.......................................................................285 §2 Intérêt général et marché .............................................................................................286 §3 L’imaginaire du juste et du bien commun ...................................................................291

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Section 3./ Les manifestations d’une déconstruction.......................................................297 §1 Le droit administratif aux prises avec l’aléa................................................................297 §2 La requalification de l’acte de gouvernement .............................................................301 §3 Un nouvel art de la composition ? ...............................................................................304 Chapitre 5 : L’imaginaire standardisé de l’action publique territoriale .......................308 Section 1./ Une action publique aplatie.............................................................................309 §1 La carte, substituée au territoire...................................................................................309 §2 L’hyperréalisme, une ressource pour l’action publique ..............................................315 Section 2./ Des idéologies « savantes » ..............................................................................322 §1 La question des standards ............................................................................................322 §2 L’imaginaire des « experts-savants » ..........................................................................325 Section 3./ Des liens d’allégeance.......................................................................................331 §1 Des rhétoriques consensuelles .....................................................................................331 §2 La « scientifisation » de l’action publique...................................................................335 Chapitre 6 : L’imaginaire politique fabriqué par la communication ...........................342 Section 1./ Le récit du territoire idéal ................................................................................343 §1 Le « consensus managérial » .......................................................................................344 §2 Un récit euphorique .....................................................................................................348 Section 2./ Le récit de la cité dissidente .............................................................................357 §1 « Faire de la politique autrement » ..............................................................................358 §2 « Casser les codes » .....................................................................................................361 Section 3./ La tyrannie des écrans.....................................................................................365 §1 L’écran dispense d’imaginer........................................................................................366 §2 La confusion des scènes...............................................................................................369 Troisième partie. Une approche non stéréotypée de l’action publique est-elle concevable ?.........................................................................................................................376 Chapitre 7 : Prolégomènes au possible et au souhaitable ................................................379 Section 1./ Les vertus de la transgression .........................................................................379 §1 Sortir de l’ambigüité… ................................................................................................379 §2 … par la transgression et l’accélération.......................................................................385 Section 2./ Pour une esthétique de la narration ...............................................................396 §1 Des énoncés aseptisés ..................................................................................................397 §2 Entre décrire et proscrire, il reste à raconter ..............................................................402

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Chapitre 8 : Quelles ouvertures utopiques pour l’action publique territoriale ?.........408 Section 1./ Utopie et réalités du local ................................................................................409 §1 La prospective, une utopie raisonnable ?.....................................................................410 §2 Les réseaux, entre utopie démocratique et rêve de gestion cybernétique....................418 Section 2./ Utopie et valorisation de l’avenir....................................................................424 §1 Les promesses du design des politiques publiques......................................................425 §2 La science fiction, une épochè instructive pour l’action publique ..............................429 Chapitre 9 : De la capacité politique des citoyens ...........................................................439 Section 1./ Le citoyen imaginaire de l’action publique ....................................................439 §1 La démocratie participative pour faire « comme si » ..................................................440 §2 Le passage à un symbolisme en acte ...........................................................................449 Section 2./ Une citoyenneté d’action .................................................................................453 §1 Apprendre à imaginer ..................................................................................................454 §2 Entrer « à contre courant » dans une logique de subsidiarité ......................................458 Conclusion ...........................................................................................................................468 Bibliographie.......................................................................................................................474 Table des annexes ...............................................................................................................503 Index ....................................................................................................................................506

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Introduction générale

I – Situation du sujet Qu’est-ce qui pousse à agir ? Qu’est-ce qui conduit à faire mouvement ? Agit-on uniquement en suivant les usages, les habitudes, les règles, les normes, les procédures ? L’imagination — comme capacité à se représenter ce qui est absent — a-t-elle un effet sur l’action ? Quel lien entre la représentation imaginaire et le passage à l’acte ? Ces quelques interrogations concernent deux moments de l’activité humaine : imaginer et agir ou pour le dire autrement se représenter et concrétiser. Etablir un lien entre imagination et action pourrait être vu comme une tentative de concilier l’eau et le feu tant les nuages sémantiques de ces deux termes paraissent à première vue antinomiques, comme l’indiquent les graphes présentés en annexe1. D’un côté l’acte, de l’autre l’abstraction, d’un côté le fait, de l’autre la spéculation, d’un côté la bataille, de l’autre l’évasion, d’un côté l’avéré, de l’autre le prétendu, d’un côté le conventionnel, de l’autre la vaticination2. Si l’action est qualifiée de publique, c’est alors le lexique de l’administration des choses et du gouvernement des Hommes qui vient renforcer l’opposition entre les deux substantifs (imagination et action). La rêverie, les croyances ont-elles quelque chose à voir avec les règles de droit et les services publics qui structurent la vie collective ? Le contenu des politiques publiques serait-il imaginé avant et pendant leur mise en œuvre ? L’action publique a-t-elle partie liée avec la rêverie ? Les acteurs publics ont-ils une marge pour inventer ? Quelles liaisons possibles entre l’imagination, les procédures, les protocoles, les règles juridiques ou financières ? 1 2

Voir annexe 1 en p. 504 Vaticination : prédiction des choses futures, prophétie; délire verbal, comme si on était habité par un dieu - 11 -


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Pour paraphraser Etienne Picard3, comment le monde de l’action publique pourrait-il avoir un quelconque lien avec celui de l’imagination, cette « folle du logis » comme l’appelait Malebranche ? Comment le monde de la subjectivité des représentations imaginaires pourrait-il communiquer avec celui de l’objectivité — apparente ! — de l’action publique ? L’imaginaire nous donne à voir. Quoi ? Une image mentale, une représentation. L’action publique est pour sa part un mouvement procédural qui fait advenir une chose matérielle : un arrêté municipal, une autorisation administrative, un service public. Le résultat est tangible : un écrit juridique, un bâtiment public, un guichet, un formulaire. L’action publique y apparaît précise, austère, technique, mesurée, argumentée, sérieuse, bien éloignée des tocades et des foucades que peut enfanter l’imagination. Tout aussi évident que paraisse le bien-fondé de ce jugement rapide, on s’aperçoit assez vite qu’il présente des faiblesses de fond et de forme. Sur le fond, pour pouvoir fonder la réelle antinomie de ces termes, il conviendrait de se dégager de nos représentations qui, pour être communes, ne sont pas forcément exactes. En effet, dans cette opposition facile, nous sommes tributaires de nos propres représentations de l’imagination et de l’action publique. Notre approche dichotomique, tranchée est le résultat d’une vision très dualiste du monde. Notre univers mental est pétri « d’inexorables dichotomies entre le réel et l’irréel, entre la réalité et l’apparence, entre la vérité et la fausseté, entre l’objectivité et la subjectivité, entre l’authenticité et la fiction, entre l’observation et l’imagination ».4 Et si les frontières n’étaient pas si étanches entre les images et les actes ? Et si pour agir, nous avions besoin en tout premier lieu de nous représenter ce qui peut advenir ? Et si pour agir, nous avions un besoin tout aussi impératif de puiser dans les représentations collectives soit pour s’en détacher, soit pour les conforter ?

Picard E, « Avant-propos », in DARCY G. et M. DOAT, L’imaginaire en droit, Bruxelles, Emile Bruylant, 2011, p.77. 4 Ibid., p. 85. 3

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Sur la forme, la méthode pour parvenir à l’opposition entre ces deux mondes pose question. Pour présenter cette thèse, on a « dessiné » (voir annexe 1) des nuages de mots en utilisant des couleurs pour mieux marquer les oppositions entre les sous-ensembles. Le graphe qui présente les connexions lexicales des quatre termes sélectionnés (imagination, imaginaire, action, administratif) nous entraîne à son tour vers des univers métaphoriques où il est question de « combat, de chaleur, de révolte (action) », de « fantôme, de mirage, de génie (imagination) », de « rituel, de canonique, de maniaque, (administratif) » et de « caprice, de casse-cou, de prophète (imaginaire) ». Le paradoxe est que même « les mots de notre langage ordinaire révèlent que nous pensons par images, par évocations, par représentations combinées, par “flashs” successifs, associés ou superposés dirait-on aujourd’hui dans cette culture contemporaine de la “vidéosphère” de plus en plus visuelle et instantanée ».5 Ces faiblesses maintenant désignées n’annulent pas l’assertion selon laquelle l’action et l’imagination ne se confondent pas. Mais il n’est plus possible de maintenir l’affirmation de leur totale antinomie. L’action publique voisinerait donc avec l’imagination. Pourquoi ? Comment ? A quels moments ? Pour quels résultats ? Se pourrait-il que l’action publique se nourrisse de l’imaginaire collectif et le nourrisse elle-même ? Les défaillances de la puissance publique — régulièrement dénoncées — attestent-elle d’un affaiblissement ou d’une saturation de l’imaginaire public ? Est-il possible de penser l’action publique en termes non stéréotypés ?

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Ibid. p. 79. - 13 -


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II – Une lecture critique du récit de et sur la décentralisation 1 – Les invariants du récit indexé sur le territoire Partons tout d’abord du principe que ce que l’on signifie par « récit du territoire », est en premier lieu le « récit des pouvoirs locaux ». A lire dans la durée les revues ou les ouvrages universitaires consacrés à ces pouvoirs, c’est un récit sans fin qui se déroule et s’enroule sur lui-même en une spirale infinie où souvent les mêmes représentations, les mêmes tensions se déclinent à quelques variantes près, au gré des réformes. C’est un feuilleton sans fin ou plutôt un chapitre toujours en chantier d’une Histoire de l’Administration6 que Pierre Legendre qualifie « d’histoire à pente faible ». La décentralisation est donc issue d’un « processus progressif, à l’opposé des ruptures ou surgissements spontanés, suggérés par la métaphore de l’acte I »7 Le récit public territorial prend forme avec les communes, sous leur forme originelle de communautés d’habitants, durant la période féodale. Le récit local préexiste donc à celui de l’État. Serge Regourd rappelle que durant cette période, les communes « se manifestent initialement comme des groupements ou des associations, de nature privée, organisées entre les habitants, unis sur la base d’une solidarité de voisinage, inscrite sur un territoire dont le périmètre détermine précisément la communauté »8. C’est dans le processus de formation des villes que se manifeste plus nettement la logique de l’autonomie communale originelle. A partir de la fin du XIème siècle et au XIIème siècle, la « commune » apparaît comme désignant des groupements autonomes constitués sous forme de « serment d’aide mutuelle » entre ses membres, de « conjurations » bourgeoises, associations des habitants des villes auxquelles sont, ensuite accordées par le roi ou le seigneur des chartes de communes. LEGENDRE P., Histoire de l’administration de 1750 à nos jours, Paris, PUF, 1968. REGOURD S., « La génétique de la décentralisation, Tabous, métaphores et autres occultations », in KADA N. (dir.), Les tabous de la décentralisation, Paris, Berger-Levrault, 2015, p. 24. 8 Ibid., p. 19 6 7

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Nous pouvons souligner ici à l’instar de Serge Regourd que raisonner pour cette période en termes de décentralisation ou de collectivités décentralisées serait aussi anachronique que conceptuellement erroné. Le processus d’autonomie mis en œuvre à cette période ne relève d’aucune création, ou restitution par un pouvoir central. Pourtant, ces manifestations originelles d’un pouvoir local participent du long processus de décentralisation. Cette « autonomie initiale des communes va se déliter (…), dès les XIVème et XVème siècles, d’abord de son propre fait, en forme d’autodissolution, selon des causes économiques et sociales, mais aussi selon des causes proprement juridiques, exprimant déjà une première manifestation de la nouvelle rationalité de la dialectique centralisation/décentralisation. (…) Les causes juridiques tiennent, avec les progrès du savoir juridique et la découverte du droit romain, à l’utilisation par les légistes de la cour du roi de la notion de “personnalité morale” ayant pour effet de rendre compte de l’existence propre des communes en les expurgeant des personnes physiques qui les avaient constituées. »9 Ce moment constitue le prélude à l’émergence d’un autre paradigme territorial, celui de la longue marche centralisatrice, puis de la progressive production par l’État des dispositifs de décentralisation. Comme l’écrivent Yves Mény et Yves Surel, les anciennes communautés

politiques

constitutives

d’entités

et

d’identités

autonomes

sont

« progressivement devenues des partenaires à part entière des “centres” étatiques dans la genèse et la mise en œuvre des politiques publiques, ainsi que dans les dynamiques électorales ou représentatives qui caractérisent les États occidentaux »10. Il n’en demeure pas moins que le récit public territorial a commencé à s’écrire au Moyenâge bien que cette page soit assez souvent occultée et avec elle le passage de l’autonomie initiale des institutions primaires11 vers la centralisation12. Il ne s’agit pas ici d’établir un lien quelconque entre les actuelles collectivités territoriales et les anciennes franchises médiévales mais de constater que le « territoire » que désigne la franchise médiévale Ibid., pp. 21-22 MÉNY Y. et SUREL Y., Politique comparée: les démocraties, Paris, France, Montchrestien-Lextenso, 2009, p. 442 11 i-e les provinces, villes et communautés d’habitants de la période féodale 12 Le doyen Hauriou (in Principes de droit public, Lorose, 2è éd., 1916, p. 320 et s.) analyse « la superposition de l’État sur les institutions politiques primaires : l’État tend à se subordonner ces institutions, et même à les éliminer, c’est pendant cette période que naît le régime administratif. C’est quand les institutions primaires sont totalement éliminées que le régime d’État est obligé de reconstituer, avec sa propre substance, un équilibre de superposition en décentralisant au-dessous de lui ». 9

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connaît « l’état de celui qui est de condition libre, qui n'est assujetti à aucun maître ».13 L’histoire du local qui débute ici est originellement corrélée à la notion de liberté et d’indépendance. « L’objet local » est d’emblée saisi dans son degré d’autonomie ou d’asservissement par rapport à un tiers. C’est ainsi que l’on peut dire que la déconcentration est le local du centre. Le local désigne une projection territoriale du centre. Pour le dire autrement, le local, c’est le centre qui se déplace dans le territoire. Pour tisser un autre lien avec l’époque médiévale, nous empruntons ici le titre de l’avantpropos de l’essai que Patrick Boucheron consacre à la force politique des images en avançant l’idée que le local (i-e la « cité » en Italie ; la « commune », en France) est le « lieu d’une urgence ancienne »14. Au centre de cet essai, l’étude de la « fresque du bon gouvernement »15, peinte en 1338 par Ambriogo Lorenzetti, dans le palais communal de Sienne. Cette fresque — dont Patrick Boucheron dit qu’elle « file droit vers aujourd’hui » — a pour toile de fond la république qui fait la fierté des citoyens siennois. La paix de Constance, traité signé en 1182 entre l’empereur du Saint-Empire romain germanique et les communes italiennes, avait concédé des droits politiques aux cités de l’Italie. La souveraineté était désormais exercée par la commune. Il est rappelé que le mot italien comune est d’abord un adjectif qui ne désigne rien d’autre que la mise en partage du pouvoir. « Suffrages élargies et représentativité politique en rotation rapide des charges, collégialité des décisions, contrôle de l’exercice du pouvoir par la vérification des comptes : le gouvernement des Neuf défend avec opiniâtreté les valeurs et procédures de ce qui fit, au XIIIème siècle, la gloire des institutions communales »16. En 1338, partout, ces valeurs et ces procédures sont remises en cause. Sienne résiste « dans une Italie ébranlée par la marche à la seigneurie »17. Les « Neuf Seigneurs »18 tiennent Définition consultable dans le Dictionnaire TLFi (Trésor de la langue française informatisé), http://www.cnrtl.fr/definition/franchise 14 BOUCHERON P., Conjurer la peur. Sienne, 1338 : essai sur la force politique des images, Paris, Seuil, 2013, p. 19 15 Sur cette fresque, voir aussi SKINNER Q., L’artiste en philosophe politique: Ambrogio Lorenzetti et le Bon gouvernement, Paris, Raisons d’agir éd., 2003. 16 Ibid. p. 59 17 Ibid. p. 60 18 Les « Neuf Seigneurs » sont élus pour deux mois à l’issue d’une procédure complexe destinée à empêcher l’enracinement d’une oligarchie. Ils forment l’exécutif et défendent l’équilibre politique d’un régime de compromis. 13

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compte des revendications des moins fortunés qui, parce que nombreux, exercent une pression politique. Le gouvernement des Neuf se sait en danger. La fresque doit permettre de donner à voir un programme politique : « si ce gouvernement est bon, ce n’est pas parce qu’il est inspiré par une lumière divine ni parce qu’il s’incarne dans des hommes de qualité ; ce n’est même pas parce qu’il bénéficie d’une légitimité plus solide ou de justifications plus savantes ; c’est simplement parce qu’il produit des effets bénéfiques sur chacun, concrets, tangibles, ici et maintenant — que le monde peut voir, dont tout le monde bénéficie, et qui sont comme immanents à l’ordre humain »19. Ce programme politique est mis en danger par une seigneurie, qui se définit comme la confiscation du pouvoir par un seul et l’élargissement de son ressort au-delà de la cité. Les seigneuries territoriales reconfigurent déjà la Lombardie, la Vénétie et menacent la Toscane. Progressivement, la seigneurie s’impose dans les esprits comme, non pas l’autre de la commune, mais comme l’un de ses devenirs possibles. « A beaucoup, l’autorité d’un seul ne fait pas peur : elle leur semble une variation acceptable, pourvu qu’elle demeure transitoire, des institutions communales. »20 Ce détour par Sienne permet de rappeler que l’époque médiévale en Italie fut marquée par la conquête des « libertés urbaines » par les cités italiennes. Ce moment de l’histoire n’est pas isolé. Il est contemporain du grand mouvement européen, qui voit les souverains régler leurs rapports avec les cités et en reconnaître sous des formes diverses l'autonomie : en Navarre, Sanche le Sage accorde des fueros21 à ses sujets ; Henri II Plantagenet laisse définir dans les Etablissements de Rouen22 au cours des années 1160 et 1170 les droits et devoirs civils et militaires des habitants de la ville ; Philippe Auguste entreprend une politique systématique de contrôle du mouvement urbain. La fin du Xllème siècle marque l'achèvement d'un grand mouvement d'émancipation européen, dont le royaume d'Italie a été l'un des maillons principaux. L’époque médiévale — qui donne ainsi naissance à la Ibid. p. 21 Ibid. p. 149 21 Fueros : charte garantissant les privilèges et libertés d'une ville ou d'une province 22 Au Moyen Âge, le texte connu sous le nom des "établissements de Rouen" fut la base du statut communal de presque toutes les villes de Normandie. En outre, le texte fut accordé très tôt à la ville de La Rochelle (en 1199) qui transmit le texte à Saintes (en 1199), à l'île d'Oléron (en 1205) – transmettant à son tour à l'île de Ré – à Bayonne (en 1215) et Tours (en 1461). Niort, Saint-Jean-d'Angély, Angoulême et Poitiers reçurent directement les Établissements de Rouen en 1204, puis Niort les transmit à Cognac en 1215. (source : BnF Dossier pédagogique - http://classes.bnf.fr/ema/anthologie/ville/5.htm ) 19 20

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matrice du récit des libertés locales — est le lieu de cette « urgence ancienne » dont nous entretient Patrick Bouchardons et sur laquelle nous reviendrons plus loin. Faisons retour sur notre contemporain. Certes entre le Moyen Age et notre époque, les libertés locales ont eu tout le temps de changer de nature mais le local est d’emblée désigné comme un objet plus ou moins autonome et c’est de cette autonomie dont il est question à chaque période historique. Une autonomie que les acteurs politiques souhaitent toujours refonder, faisant table rase du passé et véhiculant des approximations qui ont valeur de vérités. Parmi celles-ci : la représentation selon laquelle la loi du 2 mars 1982 serait intervenue ex nihilo faisant voler en éclats la centralisation ou encore le mythe du jacobinisme, ennemi de la décentralisation comme si la centralisation avait elle aussi surgi ex nihilo ignorant ce qui relie l’Ancien Régime et la Révolution dans la construction de l’État-nation, selon un continuum de centralisation23. Ces rebonds historiques nourrissent un imaginaire politico-administratif dont le récit des libertés locales constitue la trame. Comme si l’ensemble des réformes depuis la naissance de l’État moderne tendait à promouvoir ou à limiter des libertés locales. Cette quête parfois facilitée, souvent contrariée des libertés locales est la souche invariante du récit public territorial à partir de laquelle se déroule comme un ruban l’arrière plan imaginaire de la décentralisation. Le décor est planté. L’État est au centre de la scène. Les collectivités territoriales, acteurs de second rôle, attendent que celui qui tient le premier rôle leur donne la parole. Et la même scène se décline à l’infini. Les costumes changent. Le décor aussi. Le scénario demeure le même, celui des rapports entre le centre et les périphéries et de la marge de manœuvre des seconds par rapport au premier. Comme l’écrit Jacques Caillosse24, « les libertés locales fonctionnent à la manière d’un indicateur ; elles sont l’instrument de mesure de l’autonomie dont disposent ou devraient disposer les collectivités décentralisées face à l’État. Qu’importe alors si la rhétorique des libertés locales réfléchit une représentation fantasmée des territoires ».

REGOURD S., « La génétique de la décentralisation, Tabous, métaphores et autres occultations », in KADA N. (dir.), Les tabous de la décentralisation, Paris, Berger-Levrault, 2015, p. 22. 24 CAILLOSSE J., « Les libertés locales : bréviaire de quelle décentralisation ? », in KADA N. (dir.), Les tabous de la décentralisation, op.cit, p. 54. 23

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Cette représentation fantasmée est servie par un discours politique et juridique qui évoque à l’envie la notion de libertés locales — sans toutefois la sortir de son indétermination. Il est possible de dresser un inventaire rapide des lois, des discours, ou travaux dont l’intitulé ou le contenu mentionnent la notion de libertés locales : - la loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions ; - le rapport d’information sur le bilan de la décentralisation en 200025, évoque — à propos de l’adoption en première lecture, le 22 avril 1980, du projet de loi relatif au développement des responsabilités locales, présenté par Christian Bonnet, alors ministre de l’intérieur — « ce projet de loi a marqué une étape importante dans le processus de décentralisation. Texte complet, il a accru les libertés locales, prévu de nouveaux moyens pour l’exercice de ces libertés et déterminé un partage des compétences entre l’État, la commune et le département. Supprimant les principales entraves aux libertés locales, le projet de loi reconnaissait une liberté juridique aux collectivités locales en précisant que les décisions des autorités locales prenaient un caractère exécutoire dès leur affichage. » - en 2009, en introduction du rapport du comité Balladur26, on peut lire : « Construite par la force et par les traités, l’ancienne France était composée d’une myriade de territoires dont la diversité des statuts était, aux yeux des Français, la condition même, sinon le symbole, des libertés locales » ou plus loin encore « en approfondissant les droits et libertés locales, la décentralisation a apporté un concours décisif au renforcement de la vie démocratique » ; - la loi du 13 août 2014 relative aux libertés et responsabilités locales ; les assises régionales des libertés locales entre octobre 2002 et février 2003 ; - plus récemment la motion pour la sauvegarde des libertés locales adoptée à l’issue de l’Assemblée générale des Maires ruraux de France, le 19 avril 2015 ;

25Rapport

d’information fait au nom de la mission commune d’information chargée de dresser le bilan de la décentralisation et de proposer des améliorations de nature à faciliter l’exercice des compétences locales, MERCIER M. Mission commune d’information sur le bilan de la décentralisation, Paris, Sénat, 2000, vol. 2/. 26 Comité pour la réforme des collectivités locales, Il est temps de décider: rapport au président de la République, 5 mars 2009, Paris, Fayard : la Documentation française, 2009. - 19 -


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Que nous enseigne cet inventaire ? « Que la décentralisation est une affaire de récits ! »27. Et que le récit primaire des libertés locales met en situation la décentralisation dans sa double nature avancée par le Doyen Hauriou28, tout à la fois « manière d’être de l’État » et « autrui par rapport à l’État ». A partir de ce récit territorial primaire, il s’agira ici de décrypter les différents récits qui structurent le monde des représentations cultivé et nourri par l’action publique. Ce sera l’occasion de revisiter les mythes politico-administratifs territoriaux et de cerner la façon dont ils structurent la décision et l’action publique tout en s’interrogeant sur leur permanence ou leur déclin. 2 – Le politique face au phénomène de « dissémination des jeux de langage » Le discours politique est tissé de représentations, de croyances, de convictions qui présentent une vision de ce que devraient être une société, ses institutions, son sens. La parole politique est en ce sens un effort de rationalisation d’un imaginaire à la fois individuel et collectif. Le verbe politique s’est longtemps nourri d’une société qui lui apparaissait codifiée, normée et relativement homogène dans ses aspirations et ses modes de vie en dépit des évènements historiques qui nécessitent une adaptation du discours aux circonstances particulière du moment. L’éclatement des références morales, des modes de vie, des appartenances religieuses et la revendication d’une reconnaissance du droit à « être différent » ont fait éclater la relative homogénéité du corps social entraînant une dissémination des jeux de langage. En effet, comment énoncer une parole politique rationnelle qui réponde à autant de sollicitations sociales différentes ? Comment articuler une parole politique qui fasse unité de et dans la diversité ? L’exercice devient d’autant plus ardu que la technique s’est insinuée dans les moindres recoins de l’organisation sociale. Or, comme le dit Thomas Séguin, « plus la société se technicise, plus les groupes sociaux se spécialisent dans leurs 27 28

CAILLOSSE J., « Les libertés locales : bréviaire de quelle décentralisation ? », op.cit., p. 52 Ibid., p. 58 - 20 -


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rationalités propres »29. En d’autres termes, sous l’effet des nouvelles technologies, la société s’organise en sous-systèmes cimentés par des liens d’amitié, de connivence, de conviction, de préférence. Au-delà des distances géographiques, des liens se tissent pour partager des humeurs, des loisirs, des convictions ou des revendications. Face à cette multiplication des appartenances sociales, le politique semble mis en demeure de s’adresser à tous alors même que chaque sous-système est en attente d’un discours qui s’adresse spécifiquement à lui. « Nous ne parlons plus la même langue » devient l’expression commune pour désigner combien il est de plus en plus difficile de se comprendre les uns les autres. Notre époque postmoderne comme le constate François Lyotard30 se caractérise par un nombre considérable de langages qui viennent s’ajouter progressivement aux anciens. Les acteurs sociaux n’utilisent pas les langages. Or, qui est capable de parler en même temps toutes ces langues ? Le politique peut-il avoir prise sur ce processus de différenciation toujours plus important des sous-systèmes qui produisent la société ? Chaque sous-système conçoit la société d’après son prisme spécifique et un outillage conceptuel singulier. La crise de la politique est, de ce point de vue, une crise de la régulation de ces sous-systèmes. Elle atteste « d’un manque de réflexivité du politique quant à ces processus de complexification »31. Le politique ne parviendrait plus à clarifier les logiques qui animent l’évolution sociale. La dispersion et l’isolement des sousensembles génèrent une difficulté accrue à édifier des règles communes acceptées par le plus grand nombre. Le politique tâtonne, avance, recule. Le défi est de « redonner une intelligibilité politique et sociale à l’hétérogénéité globale ; redonner consistance symbolique au contemporain ».32 Autrefois intellectuellement sédentarisé dans un espace intelligible, le politique fait face à des acteurs nomades, en déplacement continuel entre des sous-systèmes sociaux. Le politique doit-il devenir à son tour nomade pour tenter de relier ces sous-systèmes éclatés ? SEGUIN T., La politique postmoderne: généalogie du contemporain, Paris, l’Harmattan, 2012, p. 20 LYOTARD J.-F., La condition postmoderne: rapport sur le savoir, 1979, p. 76 31 SEGUIN T., op.cit., p. 21 32 Ibid. p. 22 29 30

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Ne peut-il ressourcer l’imaginaire collectif à travers des symboles, des fictions, des mythes fédératifs ? Le défi n’est-il pas de parvenir à « faire rêver », c’est-à-dire à créer une hyperréalité fédérative ? Face à la dissémination des jeux de langage, le politique ne devrait-il pas avoir pour mission de diégétiser33 le monde réel, c’est à dire de donner une lecture et un sens à ces vécus multiples par une narration renouvelée, de verbaliser de nouvelles fictions symboliquement consistantes ? Dans le langage courant, le mot fiction désigne aussi bien un acte de dissimulation que le résultat d’une convention, mais aussi un désir, un rêve ou une œuvre d’imagination. Le mot fiction s’applique aussi bien à la littérature, au cinéma qu’à toute production langagière. C’est dans cet esprit qu’Eric Clamens34 évoque « la fictionnalité constitutive de toute langue et de tout langage ». De ce point de vue, le verbe politique ne pourrait-il à nouveau susciter une expérience de fictionnalisation ? Ne peut-il retrouver la capacité de dépeindre un monde à advenir qui conduit l’auditeur à vibrer au rythme de son énoncé ? En dépit de la dissémination des jeux de langage, résiste encore le désir de fiction du collectif, un désir de fiction qui se manifeste à l’intérieur de chaque être humain au point d’apparaître comme un « désir inhérent à la structuration du psychisme »35. Jean-Marie Schaeffer y voit même « une conquête culturelle indissociable de l’humanisation »36. La prééminence de la fiction dans notre société ne se justifie pas par la seule puissance de l’industrie médiatique ou digitale. La mise en récit permet de créer un espace de communication fictionnel où les partenaires ont le sentiment de communiquer. Dès lors, se demander si le politique ne devrait pas diégétiser (mettre en récit) le monde réel consiste à s’interroger sur sa capacité à susciter la construction mentale d’un monde certes imaginaire à l’instant T mais à advenir en tant que projet politique d’organisation de la société. Cette déconnexion entre la parole politique et les langages des sous-ensembles sociaux place l’action publique comme une victime possible de l’assèchement de l’imaginaire politique. Les pannes du discours politique — le fait « qu’il ne nous parle plus » — « La diégèse est l'univers spatio-temporel désigné par le récit » (Gérard Genette, Figures III ). CLEMENS É., La fiction et l’apparaître, Paris, A. Michel, 1993. 35 ODIN R., De la fiction, De Boeck Supérieur, 2000, p. 56. 36 SCHAEFFER J.-M., Pourquoi la fiction ?, Paris, Éd. du Seuil, 1999. 33 34

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seraient-elles liées à l’incapacité à faire survenir dans le débat public de nouvelles représentations collectives ? Sur le plan de l’action publique territoriale, les mystifications politiques que sont les notions de démocratie locale, de transparence, de proximité, de libertés locales sont-elles encore en capacité de « représenter » quelque chose pour le collectif ? L’imaginaire assisté par ordinateur (IAO) peut-il donner forme à un nouvel imaginaire territorial qui dépasse les symboles appauvris de l’action publique ? 3 – L’agir territorial face à ses contradictions Les acteurs territoriaux (élus locaux en particulier) cultivent avec soin l’idée selon laquelle ils disposent d’une liberté d’action tant vis-à-vis de l’État central que des autres échelons de collectivités territoriales. D’emblée, soulignons ici l’ambivalence du discours des élus face à l’État. Tantôt, la libre administration, les libertés locales servent de bouclier politique à un État qui en ferait trop, tantôt l’État est désigné comme celui qui ne fait pas assez ou mal en termes d’action publique territoriale, délaissant les collectivités territoriales à leur sort. Pour revendiquer leur liberté, les élus locaux s’appuient en cela sur la Constitution qui, dans son article 72, énonce le principe de leur libre administration ainsi que l’absence de tutelle d’une collectivité territoriale sur une autre. Il s’agit là d’une « sacralisation » constitutionnelle des libertés locales que l’on retrouve aussi sous autre forme au travers du principe d’autonomie financière. Cependant, en dépit des discours incantatoires sur les libertés et l’autonomie locales, des contradictions demeurent entre les principes, les discours et les actes : - Sur le plan des principes Comme l’indique la direction de l’information légale et administrative sur le site viepublique.fr37, « si le principe de libre administration a valeur constitutionnelle, il ne saurait aboutir à ce que l’application d’une loi organisant l’exercice d’une liberté publique La libre administration des collectivités territoriales : principes et limites - Approfondissements Découverte des institutions - Repères - vie-publique.fr, http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/institutions/approfondissements/libre-administrationcollectivites-territoriales-principes-limites.html, consulté le 2 mars 2016. 37

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dépende de décisions des collectivités territoriales, et qu’ainsi elle ne soit pas la même sur l’ensemble du territoire »38. En termes d’autonomie fiscale, il est à constater que « le législateur peut définir des catégories de dépenses obligatoires pour les collectivités territoriales : ces obligations doivent être définies avec précaution quant à leur objet et à leur portée »39. Enfin, conformément à l’article 34 de la Constitution, le législateur dispose du pouvoir général de déterminer les ressources des collectivités territoriales40. Ces limites attestent qu’entre les principes et la réalité des marges de manœuvre possibles, les libertés locales demeurent précisément encadrées dans le modèle de décentralisation à la française. - Sur le plan des discours Le discours politique territorial oscille régulièrement entre deux registres opposés. - Tantôt est décliné à l’envie le désir d’émancipation des collectivités territoriales vis-à-vis d’un État jugé encore trop présent sur des politiques publiques en partie décentralisées ou encore d’un État trop normatif qui ne parviendrait pas à se réformer et à se centrer sur des missions mieux circonscrites. Cet État là est désigné comme celui qui entrave la bonne marche de l’action publique territoriale. C’est la représentation de l’État jacobin, incapable de se réformer qui est mis en scène par des élus locaux qui dénoncent le fait qu’ils n’ont pas les coudées franches pour agir, qu’ils sont empêchés et contraints par la norme nationale et une puissance publique étatique qui ne parvient pas à leur faire confiance. - Tantôt, le discours politique territorial prend le chemin inverse pour en appeler à plus d’État. Particulièrement quand l’actualité locale s’assombrit — une entreprise licencie massivement ; une intempérie provoque des dégâts matériels importants — l’interpellation

Ainsi en a décidé le Conseil constitutionnel en 1985 en censurant une disposition législative qui subordonnait la passation d’un contrat d’allocation entre l’État et un établissement privé du premier degré à l’agrément de la commune siège de l’accord. De la même façon, la décision du 13 janvier 1994 a déclaré contraire à la Constitution l’article 2 de la loi relative aux conditions de l’aide aux investissements des établissements d’enseignement privés par les collectivités territoriales. 39 Le Conseil constitutionnel a ainsi rappelé (décision du 29 mai 1990) l’obligation faite aux départements d’inscrire à leur budget une contribution au Fonds de solidarité pour le logement, satisfaisant aux conditions de constitutionnalité, la loi prévoyant que des conventions associent les départements aux décisions portant sur le fonctionnement et le financement du Fonds, et sur la mise en œuvre du plan départemental d’action pour le logement. 40 Ainsi par sa décision du 6 mai 1991, le Conseil constitutionnel a déduit de la compétence générale du législateur le pouvoir de décider que le produit d’une imposition perçue au profit d’une catégorie de collectivités pourra, dans des conditions respectant le principe de libre administration, être affecté pour partie à d’autres collectivités. En l’espèce, le prélèvement obligatoire sur les ressources fiscales des communes les plus favorisées entraîne une augmentation de leurs charges ; mais, s’agissant de communes dont le potentiel fiscal est le plus élevé, il n’en résulte pas une entrave à leur libre administration. 38

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est toujours la même : « Mais que fait l’État ? ». S’esquisse ici le rapport ambigu des édiles locaux avec l’État et ses représentants, un rapport à l’image de celui qu’entretiennent, dans leur grande majorité, les citoyens-contribuables avec l’État qu’ils appellent à l’aide en temps de crise — et qu’ils souhaitent voir s’effacer aussitôt, souvent au nom des libertés publiques. Entre désirs d’émancipation et de protection tutélaire, le discours oscille donc en fonction des circonstances sociales et économiques. - Sur le plan des actes Les atermoiements du monde politique sur la « fin du cumul des mandats » d’une part, et sur la conception d’un pouvoir normatif territorial, d’autre part, illustrent la difficulté de passer à l’acte pour rendre effective une réelle émancipation territoriale. La perspective de la fin du cumul entre un mandat exécutif national et un mandat exécutif territorial — bien qu’un tel cumul soit interdit à compter de 201741 — ne cesse à longueur de tribunes et de discours de faire l’objet de spéculation sur sa possible non entrée en vigueur. Les commentateurs médiatiques constatent qu’en repoussant cette entrée en vigueur aux élections législatives de juin 2017 pour les députés — les sénateurs suivront lors des renouvellements de fin 2017 et 2020 et les eurodéputés en 201942 —, le gouvernement laisse une petite marge d’action aux partisans du cumul. « Le problème est un peu technique et réside dans la période d’un mois laissée aux futurs députés cumulards pour abandonner l’un de leurs deux mandats à partir de juin 2017. Dans l’hypothèse (…) où l’opposition revienne au pouvoir cette année-là, la future majorité de droite pourrait mettre à profit cette courte période pour empêcher l’application du texte. »

43

Et

l’imagination va bon train sur les scénarios possibles »44. Le récit des pourfendeurs du A partir de 2017, il ne sera plus possible de cumuler un mandat parlementaire avec un exécutif local. Loi organique n° 2014-125 du 14 février 2014 interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de député ou de sénateur publiée au Journal Officiel du 16 février 2014 42 Loi n° 2014-126 du 14 février 2014 interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de représentant au Parlement européen publiée au Journal Officiel du 16 février 2014 43 DAOULAS J-B. « Et si le non-cumul des mandats ne s’appliquait jamais ? », Slate.fr, consulté le 9 mars 2016 (http://www.slate.fr/story/82579/non-cumul-mandats) 44 « Quand une nouvelle Assemblée nationale est élue, il y a une semaine de mise en route, avec notamment l’élection du président, explique le constitutionnaliste Didier Maus. Mais au bout d’une dizaine de jours, elle est tout à fait opérationnelle. » Restent donc trois semaines pour faire voter une loi en ce sens lors de la session extraordinaire généralement convoquée au Parlement dans la foulée des élections présidentielle et législatives. Deux solutions s’offrent alors. La première est de présenter une proposition de loi — ce qui 41

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cumul des mandats est celui d’exécutifs territoriaux qui relient leur efficacité politique locale au maintien d’un lien avec « Paris » (i-e un mandat national). Le mandat national est vécu comme l’onction suprême d’une carrière politique, une tribune nécessaire pour faire entendre sa voix et obtenir des moyens pour le développement de « son » territoire45. Un récit qui met à mal l’autonomie territoriale que les mêmes défendent cette fois-ci sur les tribunes locales. Le scénario est le même en ce qui concerne les réflexions sur la mise en œuvre d’un pouvoir normatif territorial. Ceux qui décrient l’inflation normative sont-ils prêts à imaginer ce que pourrait être une nouvelle « fabrique de la loi » ? Peut-on imaginer demain des lois cadres nationales et un pouvoir normatif d’adaptation régional ? Le récit de l’Unité de la République française entre alors en action. L’équation « Uniformité = Egalité » se heurte de plein fouet au spectre d’une France normativement différenciée qui pousserait le curseur de la décentralisation vers une forme de fédéralisme. Il est intéressant de noter la stratégie de contournement qui s’opère actuellement pour éviter de prendre ce chemin tout en gardant bonne figure. Dans un entretien à La Gazette des communes46, le président du Conseil national d’évaluation des normes (CNEN), par ailleurs médiateur des normes, désigne le coupable de l’inflation normative en ces termes : « Les autorités politiques se mobilisent vraiment.

permet d'économiser l'étape du passage du texte devant le Conseil d'État — réformant directement les règles du cumul. Une option périlleuse dans la mesure où elle suppose un travail législatif en profondeur : faut-il revenir purement et simplement aux dispositions antérieures? Ou simplement assouplir la loi votée sous le gouvernement Ayrault ? Autant de questions qui risquent de faire traîner en longueur le texte alors que le temps est compté. En bon président émérite de l’Association française de droit constitutionnel, Didier Maus a une proposition beaucoup plus rusée : « C’est une manoeuvre en deux temps. D’abord, faire un premier texte très court, afin de repousser le délai d’application de la loi d’un mois à six mois. Puis revenir quelques mois plus tard avec une nouvelle loi. C’est jouable. Cela laisse le temps de déconstruire et de reconstruire. » Ibid. 45 A titre d’exemple, un extrait du blog d’Alain Lambert, ancien ministre du Budget, président du Conseil départemental de l’Orne qui déclarait en Février 2008 : « Je voudrais dire, avec immodestie, que je me suis souvent senti vraiment et franchement le mieux placé pour défendre des intérêts parfois vitaux pour le territoire et la population dont j’ai la charge. Lors d’une récente discussion délicate relative à la mise en concession d’une autoroute, je suis convaincu que le fait d’avoir été membre du gouvernement, d’être membre influent au Sénat, d’être Président du Conseil Général plaidait pour une solution fructueuse. Qui de bonne foi oserait prétendre le contraire ? » 46 JOANNES J-M., « La démocratie risque de rendre son dernier souffle »» Entretien avec Alain Lambert, président du Conseil national d’évaluation des normes (CNEN), La Gazette des communes, le 01/03/2016, http://www.lagazettedescommunes.com/431332/normes-la-democratie-risque-de-rendre-son-dernier-souffle/

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Jean-Marc Ayrault, alors Premier ministre, a montré une vraie volonté de lutter contre l’inflation normative. Le Sénat s’est mobilisé à plusieurs reprises. Les associations d’élus s’investissent sérieusement, notamment l’AMF. André Vallini, ex-secrétaire d’État à la réforme territoriale, a fait avancer les choses autant qu’il a pu. Malheureusement, les administrations centrales freinent toujours et considèrent que la France ne pourrait pas vivre sans leurs textes. Ce sont pourtant elles qui paralysent le pays et mettent en panne sa croissance. » A la question « Etes-vous favorable à la constitutionnalisation du principe d’adaptabilité locale de la norme, préconisée par l’Institut Montaigne ? », la réponse est la suivante : « Entendons-nous bien sur la question. Instaurer un principe général d’adaptabilité des lois, je suis mille fois pour ; donner un pouvoir de réglementation local, je suis très réservé. Etendre encore le pouvoir réglementaire, même local, ne peut conduire qu’à de nouveaux excès. Je préconise plutôt d’insérer dans la Constitution le principe d’adaptabilité et de proportionnalité afin d’instaurer la souplesse nécessaire dans l’application des lois. » De cette lecture, on retiendra non seulement que l’inflation normative ne serait pas de la responsabilité du législateur mais de celle des administrations centrales47 (qui, il est vrai, ont sans doute leur part de responsabilité dans cette affaire) et aussi qu’il serait préférable d’introduire dans la Constitution le « principe d’adaptabilité et de proportionnalité de la norme », une belle formule pour contourner la mise en œuvre d’un pouvoir normatif d’adaptation régional. Une position cohérente pour le président du Conseil national d’évaluation des normes, par ailleurs fervent défenseur du cumul des mandats ! A travers ces deux récits (fin du cumul des mandats et pouvoir normatif territorial), il est bien question simultanément de désirs d’émancipation et de standardisation. Le récit de l’uniformité (standardisation) sert un monde politique territorial qui recherche la protection tutélaire de l’État dont elle décrit par ailleurs les excès (en l’espèce ici le zèle normatif de son administration) en un récit marqué par un désir d’émancipation.

« Les administrations centrales n’obéissent pas à la volonté politique. L’année 2016 doit être celle durant laquelle le pouvoir politique réaffirme avec force son autorité sur ses administrations. Si, à la fin 2016, il n’a pas repris la main sur celles-ci, j’en conclurai que la France n’est plus gouvernée par le pouvoir élu, mais par les administrations. Et qu’elles ont réussi un « coup d’État rampant ». Ibid. 47

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Dans ces récits, les stéréotypes vitrifient la constitution de nouveaux imaginaires. Les représentations sont toujours les mêmes : la revendication de libertés locales et l’appel simultané à un État qui en fait trop ou pas assez. Le territoire est la scène où ces discours s’enracinent et se légitiment ; il devient le lieu d’une liberté toujours à conquérir et en même temps celui d’une revendication à être traité comme les autres. Il en résulte un individualisme territorial incarné par des acteurs qui acceptent difficilement les renoncements et le décentrement de leurs propres intérêts qu’exige la vie collective. La preuve en est du côté des positions défensives des associations d’élus dont la vocation essentielle est de militer pour la cause d’un échelon territorial contre un autre. Il en ressort une méfiance exacerbée pour l’institution étatique dont le pouvoir est d’emblée suspecté d’une volonté de manipulation et de domination. Ce que décrit Jean-Pierre Le Goff48 — en évoquant un individualisme de type nouveau — peut s’appliquer sans peine aux institutions territoriales : « la légitimité est supposée partir nécessairement d’«en bas » et tout ce qui vient d’en haut est suspect d’oppression, de dépossession de la souveraineté individuelle ». Le territoire est ainsi représenté par les acteurs territoriaux comme la victime d’un État tantôt « harceleur normatif », tantôt « harceleur administratif ». Le récit des libertés locales se psychologise à l’instar de pans entiers de la vie sociale. Pris dans ce mouvement, « le droit n’est plus considéré comme une référence symbolisant la prééminence d’un ordre commun sur les désirs individuels, mais comme l’instrument permettant de se faire reconnaître comme victime et d’exiger réparation »49. Le répertoire de la victimisation et de la réparation a envahi les discours des acteurs territoriaux. À titre d’exemple, le 5 février 2016, La Nouvelle République titre, à l’occasion d’une visite ministérielle à Coings : « L'extrême lassitude des élus du monde rural ». L’article retrace les interrogations des élus : « Comment soigner ce sentiment d'abandon qui gagne chaque jour un peu plus la population ? Il ne faudra malheureusement pas compter sur les médecins pour trouver les remèdes aux maux de nos zones rurales. Ils y sont de moins en moins nombreux. » Le 11 février 2016, la Gazette du Centre Morbihan publie un entretien avec le maire de Plumelec sous le titre « On dépouille le milieu rural ». Le même jour dans Sud-Ouest, on peut lire : « Le milieu rural en grande souffrance ». Et 48 49

GOFF J.-P.L., Malaise dans la démocratie, Stock, 2016, p. 39 Ibid., p. 41 - 28 -


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les exemples seraient nombreux à exposer. Chaque territoire y va de sa victimisation : les territoires de montagne, les territoires périphériques, les banlieues, les petites villes, les départements ruraux, les départements littoraux, etc. Là encore le constat de Jean-Pierre Le Goff sur nos comportements individuels est applicable à celui des acteurs territoriaux lorsqu’il développe l’idée que « les institutions sont considérées comme des prestataires de services et de droits individuels »50 en faisant allusion à ce que Paul Thibault appelle une « idéologie sociale-individualiste »51 (la société comme service rendu aux individus). Les acteurs territoriaux considèreraient l’État comme un prestataire de services et de droits différenciés, — i-e adaptés à la singularité de leur territoire. Ce récit cultive un imaginaire politique territorial qui entrave une capacité à penser l’action publique en termes non stéréotypés.

50 51

Ibid., p. 39 THIBAULT P., « Triomphe et impotence du social-individualisme », Le Débat, n°173, janvier-février 2013. - 29 -


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III – Interrogations sur l’imaginaire comme absence de visibilité immédiate 1 – La construction du regard, un devoir politique ? Imaginer, c’est se représenter une absence, que cette absence soit liée à un objet, un individu ou une chose immatérielle. De ce point de vue, l’imaginaire pallie l’absence de visibilité immédiate. Il est la pensée d’un monde qui ne se donne pas à voir avec les yeux. L’imaginaire est donc constitué de représentations qui permettent de penser des objets absents ou des choses immatérielles. La représentation n’est pas innée, elle se construit par expérience directe ou par enseignement. C’est parce que nous avons entendu des paroles, vu des choses matérielles, ressenti des émotions que nous pouvons les imaginer en leur absence. Quelle place l’imaginaire, entendu comme absence de visibilité immédiate, peut-il avoir dans un moment historique où l’injonction à la visibilité est constante ? L’injonction contemporaine « Il faut être vu pour exister » a pénétré la sphère publique comme la sphère privée. « L’ensemble des pratiques sociales connaissent à présent les règles, ou plutôt les exigences souvent paradoxales de la médiatisation permanente (…) L’invisible tendant dans notre société à signifier l’insignifiance, et au-delà l’inexistant. »52 Cette injonction semble renvoyer non plus à ce que l’individu fait — à ses pratiques, à ses compétences, à ses actes — mais à ce qu’il montre de lui. De la même façon, ce qui est vrai, c’est ce qui est visible (ce que nous montre à voir l’image) et pas forcément le sens de ce qui se donne à voir. Comme l’analysent Nicolas Aubert et Claudine Haroche, cette injonction semble « concomitante de l’avènement d’une société de l’image, dont l’écran est le symbole majeur »53. Cette société est aussi celle de « l’exhibition, où tout savoir est devenu tout voir dans un monde où la réalité est égale à l’imaginaire ».54

AUBERT N. et HAROCHE C., Les tyrannies de la visibilité: être visible pour exister?, Toulouse, Erès, 2011, p. 7 53 Ibid. p. 9 54 BARUS-MICHEL J., Une société sur écrans in « Les tyrannies de la visibilité: être visible pour exister ? », op.cit., pp. 25-37 52

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De ces analyses, ressortent plusieurs perspectives pour notre sujet. D’un part, l’imaginaire n’aurait que peu de valeur face à la « tyrannie des visibilités » étant entendu que ce qui n’est pas visible, n’existe pas et n’a donc que peu d’intérêt. D’autre part, la surabondance des écrans et par là même des images ferait disparaître la différence entre réel et imaginaire. L’écran et les contenus qu’il donne à voir seraient devenus le disque externe de notre imagination. Plus besoin d’imaginer puisqu’un monde imaginaire se donne à voir sur l’écran sans effort particulier. Nous reviendrons sur les risques que ce nouveau paradigme soulève, notamment l’appauvrissement de la pensée critique et de l’espace intérieur de chacun, l’aplatissement de l’expérience ou encore la spatialisation de l’imaginaire. Ce qu’il convient de relever à ce stade, c’est le rôle que peut tenir la médiation politique dans la société des écrans. L’empire visuel auquel nous sommes soumis se présente à nous de façon violente comme le souligne Marie-José Mondzain en évoquant « la violence faite à la pensée et à la parole dans le spectacle des visibilités ».55 De ce point de vue, la profusion des images qui s’enchaînent et s’imposent au collectif peut produire un ébranlement du sens si chacun ne se maintient pas à bonne distance. « Quelque chose de rituel et de politique est en jeu car ce rassemblement [devant l’écran] ne produit aucune vision commune. Chacun depuis sa place perçoit des signes visibles, sonores et narratifs tels que, à la fin du spectacle, la question s’ouvre seulement de savoir ce qui fut partagé ? »56. La construction du regard devient alors un devoir politique car « l’image n’est pas un espéranto accessible à tous et à chacun »57. C’est par la construction d’un discours qui redonne du sens à ce qui nous est donné à voir comme un spectacle, qu’une éducation des regards est possible. Cette éducation appartient en partie au politique qui peut être capable de redonner au spectateur sa place de sujet parlant. « L’écran a mis en place un dispositif sans précédent dans la constitution de l’imaginaire, en produisant des effets fusionnels, confusionnels. L’écran met en place une nouvelle liturgie où se jouent les nouvelles transsubstantiations : le verbe fait corps,

MONDZAIN M.-J., L’image peut-elle tuer ?, Paris, Bayard, 2002, p. 51 Ibid. p. 59 57 Ibid. p. 61 55 56

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l’image a perdu sa chair. L’écran instaure un nouveau rapport entre la mimesis et la fiction ? »58. La bonne distance du spectateur est une question politique au sens où la parole politique peut recréer de la distance entre ce qui est vu et ce qui est réel, entre l’écran et la « vraie vie ». La parole politique est en capacité de faire le lien entre les flux d’informations en continu pour peu qu’elle ne tombe pas elle-même dans le piège de la visibilité médiatique. L’éducation du regard à la prise de distance est l’affaire du politique au sens où il demeure encore celui dont les mots peuvent donner une lecture raisonnée du collectif et des règles de vie en commun. Parce que « le visible ne tue pas dans le champ d’une parole active »59, la parole politique peut agir et provoquer une mise à distance des tyrannies de la visibilité à condition qu’elle se ressource elle-même en construisant un nouvel imaginaire capable de fédérer, relier et faire sens pour le plus grand nombre. Pour cela le verbe doit supplanter l’image ne serait-ce que le temps d’un discours politique. Sous cet angle, l’imaginaire politique est bien une absence de visibilité immédiate qui peut servir à mettre en cohérence et/ou à distance critique les images que les écrans déversent.

2 – L’imaginaire, quel rapport avec l’action publique ? Pour interroger le rôle de l’imaginaire dans l’action publique, encore faut-il préciser ce que l’on entend par « action publique » ? À partir notamment des travaux de Patrice Duran, l’action publique est envisagée ici comme un « processus qui engage des conduites d’acteurs qui sont inséparables du cadre qui leur donne sens et qui les rend légitimes »60. L’action publique n’est pas qu’un résultat qui se résumerait aux seules politiques publiques.

C’est pourquoi le choix n’a pas été fait d’intituler notre travail : « l’imaginaire dans les politiques publiques » (en l’espèce ici territoriales). Le terme d’ « action publique » a été préféré car l’action en tant que processus permet de penser à la fois les stratégies, les décisions et les acteurs qui participent à la mise en œuvre d’une politique publique. Ibid. p. 63 Ibid. p. 69 60 DURAN P., Penser l’action publique, Paris, LGDJ, 2010, p. 77 58 59

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Simultanément, l’action publique contient toutes les politiques publiques. C’est l’enveloppe, le contenant des politiques publiques, sachant que toute l’action publique ne passe pas nécessairement par une politique. Ce peut être, par exemple, une initiative publique sans durée61. Ainsi, en reliant imaginaire et action publique, il est possible d’appréhender comment l’imaginaire travaille à la fois les institutions instituées, la conduite des acteurs instituant, les pratiques de gestion publique et les politiques publiques. Peut-être constaterons-nous que l’imaginaire du monde de l’action publique et l’imaginaire des institutions politiques peinent à s’articuler. À titre d’exemple, comment conjuguer les symboles du pouvoir et de l’autorité véhiculés par la puissance publique avec la réalité de la mise en œuvre des politiques publiques qui est pétrie d’ajustements transversaux et marquée par l’intervention d’une multiplicité d’acteurs tant publics que privés. N’y auraitil pas collision entre l’imaginaire du pouvoir et l’imaginaire de l’efficacité ? Derrière cette interrogation, d’autres questions surgissent : l’imaginaire porté par le droit n’est-il pas en concurrence avec l’imaginaire porté par les nombres ? L’imaginaire de la gouvernance n’est-il pas un imaginaire de transition permettant de penser les conditions de la légitimité de l’action publique contemporaine ? En introduction de l’ouvrage « Penser l’action publique », Patrice Duran souligne les « difficultés à nous représenter la réalité du pouvoir politique dans un monde multipolaire et pluraliste. Le brouillage des repères provient pour une bonne part du décalage entre les représentations qui structurent encore largement notre interprétation du politique et le vécu d’une action publique qui rentre de plus en plus mal dans ces cadres de pensée (…) Si nous nous sentons manifestement orphelins de l’État, c’est bien parce que celui-ci a longtemps figuré un principe d’unité et de centralité du système politique et qu’il a fonctionné comme le lieu magique de l’ordonnancement des pratiques politiques »62. V. OFFNER J.-M., « Les territoires de l’action publique locale », Revue française de science politique, 2006, vol. 56, no 1, pp. 27-47. Voir aussi CHEVALLIER J., « La science administrative et le paradigme de l’action publique », in Études en l’honneur de Gérard Timsit, Bruxelles, Bruylant, 2004, pp. 267-292 62 Ibid. pp. 21-22 61

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Cette analyse évoque un déphasage entre des représentations et un vécu comme si l’imaginaire politique était brouillé par des réalités sociales qui contredisent les images symboliques auxquelles le politique veut faire croire. L’État peinerait à s’imposer encore comme un lieu magique aux yeux des citoyens et des usagers qui mesurent son efficacité davantage à l’aune de la performance des services publics qu’à sa capacité à fédérer le collectif. Dans une société où les atriums des grandes surfaces ont remplacé les places publiques, est-il encore possible de faire unité par la magie de la parole publique et politique ? La société de consommation, du conformisme et de l’individualisme génère des imaginaires qui surgissent à l’écran par un simple « click », sans effort nécessaire. Des « imaginaires miroirs » où l’on se voit, parle de soi, s’imagine dans d’autres univers. Quelle promesse pour soi dans l’imaginaire public ? La promesse de formulaires administratifs désormais disponibles en ligne, certes. Mais quels symboles, quelles représentations, quelles promesses du « vivre-ensemble », l’action publique porte-t-elle aujourd’hui ?

3 – Le territoire, une scène imaginaire ? Rappelons une évidence : le territoire a pour support une surface géographique. En ce sens, c’est un espace matériel qui est en général représenté par une carte. Cependant, le territoire n’est pas qu’un espace. Jacques Caillosse le pense comme une institution : « Parler de territoire conduit à quitter très vite l’espace matériel, physique et objectif pour entrer presque insensiblement dans un univers pensé, voulu, organisé ? Le territoire s’entend alors d’un espace réinventé, recomposé auquel des montages institutionnels et une cartographie juridique donnent figure. Mais ce territoire-institution entre lui-même en résonnance, à l’intérieur d’un système de rapports avec d’autres institutions : institution en interaction constante avec d’autres institutions »63.

CAILLOSSE J., « Quelques variations sur le thème : territoire(s) et institution(s) », Pouvoirs Locaux n°107 IV/Décembre 2015 - Janvier 2016, p. 36 63

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En ce sens, le territoire est une fiction juridique, c’est-à-dire une représentation imaginaire de l’espace. « C’est bien ainsi que les territoires juridiques se dessinent, en surimpression, sur les réalités matérielles de la géographie. »64 Le territoire devient alors une scène où l’État se représente. Il s’y représente de façon matérielle à travers des frontières, des bâtiments, des infrastructures et de façon conceptuelle par des règles de droit, des institutions, des pouvoirs et des compétences. Cette représentation politique et institutionnelle n’est pas statique mais mouvante en particulier depuis la fin des années 1960. De ce point de vue, l’histoire de la décentralisation et de la déconcentration est l’histoire des tentatives de l’État à s’adapter aux réalités changeantes des territoires. Comme le souligne Jacques Caillosse, « au fond, du rejet d’alors du programme gaulliste de création des régions, jusqu’au redécoupage actuel de la carte régionale, l’État n’a pas cessé de débattre avec une même question : comment adapter l’action publique à la tectonique des territoires ? »65 Dit autrement, l’État n’a cessé d’imaginer de nouveaux « actes » de décentralisation et de déconcentration pour adapter en permanence les organes de pilotage de l’action publique aux mouvements des territoires. Il en résulte des réformes successives qui donnent naissance à de nouveaux outils et/ou de nouvelles institutions. Nous pourrions citer à ce sujet, les établissements publics de coopération intercommunale ou plus récemment les communes nouvelles, les métropoles, les pôles métropolitains, les pôles d’équilibre rural et territorial. Ces formes juridiques ont été imaginées pour institutionnaliser des territoires nouveaux — eux-mêmes parfois nés de pratiques informelles. Ces nouvelles scènes, l’État les formalise juridiquement pour mieux les piloter. Cependant, ces scènes institutionnelles sont souvent des espaces clos et déterminés alors que les territoires de gestion des politiques publiques restent ouverts et indéterminés66. Si bien que l’imaginaire public qui préside à la création de nouveaux territoires institutionnels est en décalage avec le changement de nature des problèmes publics qui correspondent de moins en moins à l’assise territoriale des découpages politico-administratifs. Au centre de ce décalage, la question qui se pose est celle de l’action publique et de manière explicite, Ibid. p. 37 Ibid. p. 40 66 DURAN P., Penser l’action publique, Paris, LGDJ, 2010, p.85 64 65

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comme le formule Patrice Duran, « celle du niveau le plus pertinent de formulation et de mise en œuvre des politiques publiques ». Il en ressort un « désajustement entre le cadre institutionnel qui détermine l’autorité politique et une action publique qui n’en suit pas nécessairement les contours. L’intégration politique du territoire relève d’une autre nature que l’intégration des politiques publiques sur le territoire ».67. Aujourd’hui, la puissance publique doit faire face à des questions de plus en plus complexes. Autant il lui est aisé de construire des routes et des logements, de distribuer de l’eau, de transporter ; autant il est plus difficile de garantir le droit à vivre dans un environnement non pollué, de maintenir un urbanisme équilibré, d’offrir des transports en commun satisfaisants, de sauvegarder la qualité des paysages, de traiter la question des quartiers sensibles, de rendre le développement durable, etc.68 Or créer de nouvelles scènes institutionnelles ne garantit pas un meilleur traitement de ces problèmes publics. Si un appel à l’imagination publique devait être formulé, il ne concernerait pas le domaine institutionnel — où pour le coup l’imagination a été et reste débordante eu égard au nombre de réformes de l’organisation territoriale — mais davantage le domaine de la coordination de l’action publique. En effet, il est moins question aujourd’hui de mettre en œuvre des compétences de manière mécanique, que de les articuler entre elles en fonction de la nature des problèmes à traiter qui sont difficilement réductibles aux seules catégories administratives69. A une logique de production d'action publique, fondée sur la fourniture de services, succède une logique de construction d'action publique, définie par la mise en cohérence des interventions publiques. Cette mise en cohérence reste pour une large part à imaginer. Elle s’esquisse ici et là de façon informelle via des conventions et/ou des contractualisations souples (à titre d’exemple, les volets territoriaux de contrats régionaux, les contrats de pays, les contrats de territoires, etc.). Plus récemment, la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (loi MAPTAM) a créé dans chaque région une Conférence Territoriale de l’Action Publique (CTAP) dont il serait Ibid. p. 87 Ibid. p. 127 69 Voir à ce sujet DURAN P., « L’impuissance publique, les pannes de la coordination », Rapport introductif, La Puissance publique : Travaux de l’Association Française de Droit Administratif, 2012, LexisNexis. 67 68

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possible de se demander, à première vue, si elle ne constitue pas un nouveau « machin » administratif voué à disparaître au bout de quelques années ou une nouvelle scène. Au contraire, semble se dessiner une sorte de clause sui generis de coopération générale, que chacune des CTAP des régions sera amenée à imaginer, à construire et à faire vivre, et dont l’étendue sera fonction de la prédisposition de ses membres aux partenariats et à un esprit de responsabilité partagé, plus qu’aux positions dogmatiques70. L’exemple de la création de la CTAP — sur lequel nous reviendrons dans les pages qui suivent car cet outil est emblématique du défi qui est posé à l’imagination des élus territoriaux —, illustre la prise de conscience de l’interconnexion des phénomènes sociaux et de la dimension collective de leur solution. Cette prise de conscience met à mal les routines institutionnelles et les procédures à travers lesquelles étaient réglés jusque là les enjeux sectoriels. Il rend aussi inadéquates les classiques modalités de réduction de la complexité par la voie de la segmentation. Dès lors, penser la place de l’imaginaire dans l’action publique territoriale consiste non seulement à s’intéresser à la mise en scène de l’État dans les territoires institutionnalisés mais aussi à cerner la façon dont les acteurs territoriaux eux-mêmes sont en train d’imaginer (ou pas) une action publique plus collective et coordonnée, notamment à travers les CTAP. Ce défi n’est pas anodin. Soit les collectivités territoriales démontreront, dans chaque région, leur capacité à produire leur propre conception imaginaire de l’action publique, soit elles échoueront sous couvert de querelles politiques intestines et s’en remettront à l’État pour qu’il poursuive le récit national en qualité de seul metteur en scène !

Au terme de cette introduction, nous retiendrons que l’imagination et l’action, loin de se confondre, ne sont pas antinomiques. L’imagination travaille l’action et la réciproque est vraie. Le récit primaire des libertés locales en atteste. Depuis le moyen-âge, la quête des libertés locales est la souche invariante du récit public territorial à partir de laquelle se Voir à ce sujet MANRIQUE J-C., « D’une Conférence territoriale de l’action publique à un Conseil de la gouvernance des territoires », Pouvoirs Locaux n°107 IV / Décembre 2015-Janvier 2016, pp.11-19 70

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déroule comme un ruban l’arrière plan imaginaire de la décentralisation. A partir de ce creuset, d’autres récits invariants continuent de structurer à la fois le monde des représentations territoriales et par là même l’action publique territoriale. Ces récits donnent naissance à des mythes politico-administratifs qui se transforment au gré des réformes et des évolutions politiques et sociales. Parmi ces évolutions, nous avons insisté sur la déconnexion entre la parole politique et les langages des sous-ensembles sociaux. Cette déconnexion place l’action publique comme victime possible de l’assèchement de l’imaginaire politique. Simultanément, l’agir territorial est face à ses contradictions entre ses appels à la standardisation et ses désirs d’émancipation vis-à-vis de l’État. La constitution de nouveaux imaginaires territoriaux apparaît comme empêchée par la force des stéréotypes. Le territoire est une scène réinventée tantôt par l’État, tantôt par les collectivités, mais toujours avec les mêmes invariants du récit public territorial. Cependant, de nouveaux acteurs apparaissent sur la scène, « les nombres », « la gouvernance » — pour ne citer qu’eux — laissant à penser que de nouvelles transformations de l’imaginaire public territorial sont à l’œuvre.

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IV – Organisation du propos

Qu’est-ce que l’imagination ? Qu’entend-t-on par imaginaire ? Les réponses à ces questions sont suffisamment déterminantes pour justifier un chapitre préliminaire. L’imaginaire est un monde constitué d’images fabriquées par l’imagination. Pour autant, ce monde est-il irréel ? A-t-il une visée pratique ? La faculté de former des images qu’est l’imagination a été tantôt dénoncée comme source d’erreurs et de chimères (Platon, Pascal, Malebranche), tantôt comme une faculté essentielle à l’activité de la connaissance (Aristote, Kant). A l’âge romantique, l’imaginaire s’emploie comme un substantif et non =plus comme un adjectif. Le terme imaginaire ne qualifie plus. Grâce à la forme substantive, l’imaginaire se met à exister71. Il renvoie à un ensemble assez diversifié de termes avec lesquels il entre en interférence : fantasmes, croyances, rêves, récits, mythes, fictions, idéologies. A la fois tissu d’images passives et système dynamique d’organisation des images, l’imaginaire ouvre sur des possibles, permettant de penser là où le savoir est défaillant. Au-delà de sa visée cognitive, l’imaginaire trouve aussi à se réaliser dans des actions, en leur donnant des fondements, des motifs et des fins. Ne faut-il pas une enveloppe et un horizon d’imaginaire pour agir ? L’imaginaire n’est-il pas un instinct virtuel qui fait naître des représentations qui nous aident — personnellement et collectivement — à vivre ? Une fois posés ces préliminaires, les développements devraient pouvoir être ordonnés autour de trois parties. - Se pourrait-il que l’action publique se nourrisse d’un imaginaire collectif et l’alimente elle-même ? Dans une première partie, notre propos consiste à identifier les différents mythes et récits qui forment un imaginaire public territorial agissant pour en décrypter le rôle ou plus précisément de montrer certaines manifestations de celui-ci. Il est question ici de cerner la façon dont ces mythes structurent la décision et l’action publique tout en s’interrogeant sur

« La forme substantive ou nominale renferme toujours l'idée d'existence; car, dire qu'une idée a tel nom, est nommée de telle manière, c'est dire implicitement qu'elle est, qu'elle existe » (Destutt de Tracy., Idéol. 2, 1803, p. 67). 71

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leur permanence ou leur déclin. Ce monde imaginaire nous invite par la suite à analyser la façon dont il constitue une ressource pour l’action publique : une ressource qui aide à « faire société ». Cette approche permet de percevoir la performance de l’imaginaire public territorial. Une performance à laquelle le droit n’est pas étranger, puisqu’il donne corps à l’imaginaire par la création et l’invention de normes. - Les défaillances de la puissance publique — régulièrement dénoncées — attestent-elle d’un affaiblissement, d’une saturation ou d’une transformation de l’imaginaire public ? Il conviendra, en deuxième partie, d’approfondir la réflexion en orientant le regard sur les défaillances de l’imaginaire public territorial. L’action publique pourra apparaître victime de l’imaginaire, victime à la fois d’un trop plein mais aussi d’une absence d’imaginaire. Cette tension entre le plein et le vide conduira à s’interroger sur les phénomènes qui vitrifient la capacité d’imagination des acteurs publics. Des phénomènes pour certains endogènes et pour d’autres exogènes à l’action publique territoriale. Parmi les facteurs exogènes, la déconnexion entre la parole politique et les langages des sous-ensembles sociaux place l’action publique comme une victime possible de l’assèchement de l’imaginaire public et politique. Les pannes du discours politique — le fait « qu’il ne nous parle plus » — seraient-elles liées à l’incapacité à faire survenir dans le débat public de nouvelles représentations collectives ? Quant aux facteurs endogènes, la contractualisation, la territorialisation, la différenciation sont-elles des notions en capacité de « représenter » quelque chose pour le collectif ? L’imaginaire assisté par ordinateur (IAO) peut-il donner forme à un nouvel imaginaire territorial qui dépasse les symboles appauvris de l’action publique ? - Est-il possible de concevoir l’action publique en termes non stéréotypés ? Restera enfin une troisième série d’interrogations à explorer. Alors que les institutions sont considérées comme des prestataires de services et de droits individuels, quels symboles, quelles représentations, quelles promesses, l’action publique porte-t-elle aujourd’hui ? Quels sont les « nouveaux imaginaires politiques » possibles ? Existe-t-il des fenêtres utopiques qui permettraient de penser une action publique différente que celle que nous connaissons ? L’imagination peut-elle permettre de transgresser notre conception traditionnelle de l’action publique ? - 40 -


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A travers ces interrogations, nous tenterons de mettre à jour les « nouveaux » imaginaires qui innervent l’action publique. Les mettre à jour car ils empruntent des souterrains qui les rendent invisibles mais pourtant bien présents dans l’action publique territoriale d’aujourd’hui. Nous aurons l’occasion de démontrer si ces nouveaux imaginaires sont véritablement nouveaux et s’ils permettent de penser l’action publique en des termes non stéréotypés.

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Chapitre préliminaire. Questions préalables et clarification du répertoire

« L’imaginaire est ce qui tend à devenir réel » André Breton Le Revolver à cheveux blancs

Il nous faut avant tout autre chose nous accorder sur ce qu’il en est de l’imaginaire. L’entrée préalable par ces développements à venir peut aider à saisir l’idée même d’une mise en scène de l’action publique territoriale.

Section 1./ Qu’est-ce que l’imaginaire ? De quoi parle-t-on quand on parle d’imaginaire ? Désigne-t-on les productions de l’imagination ? Parle-t-on d’un irréel sans visée pratique aucune ? Quel lien entre imagination et imaginaire ? Comment l’imaginaire travaille-t-il l’action publique territoriale ? Ou pour le dire autrement sert-il ou dessert-il l’action publique territoriale ? Quels effets sur la décision publique ? Au final, que cherche-t-on à mettre en question(s) ? Sans doute les représentations, les mythes, les récits, les fictions qui instituent l’action publique territoriale, qui la pétrissent à son bénéfice ou à son détriment. Décrire les formes et les variantes de l’imaginaire territorial à l’œuvre dans la décision et l’action publique a quelque chose d’utopique qui ressemble au projet de démêler le rationnel de l’irrationnel. Qu’est-ce qui est raisonné et qu’est ce qui ne l’est pas — ou moins — lorsqu’il y a intervention publique au niveau territorial ? Qu’est-ce qui est de l’ordre de l’entendement et de l’ordre de l’imagination ? Est-il possible de répertorier les représentations imaginaires de l’action publique territoriale ?

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Pour avancer dans les réponses à cette série d’interrogations, faisons au préalable un détour par quelques définitions et conceptions philosophiques de l’imagination pour mieux cerner l’acceptation contemporaine de l’imaginaire et de ses variantes. §1 L’imagination et l’imaginaire : définitions et approches philosophiques L’imagination, le pouvoir de se représenter ce qui est absent Avant d’être un substantif, le terme « imaginaire » est un adjectif. Ne dit-on pas « un personnage imaginaire » ? C’est-à-dire un personnage qui n’existe que dans l’imagination. Lorsqu’il est employé comme un nom, « l’imaginaire désigne alors un monde concurrent du monde réel, comme pourvu d’un ordre et muni de lois qui n’appartiennent qu’à lui »72. L’imagination est la faculté de fabriquer des images — la « reine des facultés » pour Baudelaire — tandis que l’imaginaire est le monde constitué de ces images. Dès l’origine, l’imagination parce qu’elle fabrique des images suscite la méfiance : elle conduirait vers un monde « déréalisé ». Le monde y serait détourné dans sa représentation. Cette méfiance que lui portent Pascal ou encore Malebranche est éloignée de la conception qui prévaut chez Aristote et chez Kant pour lesquels l’imagination est une faculté de connaissance. Nous avons à faire là avec la première tension qui traverse notre acceptation de l’imagination : l’imagination comme source d’erreurs et l’imagination comme possible faculté de connaissance. L’imagination serait donc une faculté de connaissance. Bernard Lacorre l’illustre par l’exemple suivant : savoir qu’il y a eu une guerre faisant des millions de morts est très différent que de voir ces morts et la manière dont d’autres hommes les ont tués. Dans le premier cas, nous cherchons une image pour nous représenter cette guerre et les victimes. Ici, l’image n’est pas un complément de la connaissance, elle est la connaissance même, à la manière d’un schéma qui engage une conception de l’objet. Il en résulte l’acceptation

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LACORRE B., « L’imagination » in Les grandes notions de la philosophie, Paris, Ellipses, 2010, p. 510 - 43 -


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selon laquelle l’imagination est la faculté de former des images et de connaître de façon originale, une faculté qui a sa place entre la sensibilité et l’entendement, même si elle a tendance à usurper les droits de l’entendement comme le démontre Aristote. Dans le « Traité De l’Ame », Aristote distingue trois facultés de connaissance : la sensation, l’imagination et l’entendement. L’imagination, tel que l’entend Aristote, est un élément essentiel de l’erreur qui naît de la division entre le paraître et l’être. Son lieu est la doxa, l’apparence, l’opinion. Selon Aristote, pour que l’apparence soit trompeuse, il faut que ce qui apparaît soit l’objet de la faculté de l’imagination (phantasia) d’une part, et que nous établissions un rapport entre ce qui nous apparaît et ce qui est, d’autre part. Ce rapport peut être sans réflexion ; c’est une croyance. Il peut être réfléchi : c’est un jugement. La croyance et le jugement peuvent être vrais ou faux selon qu’ils se rapportent convenablement ou non à l’apparence de la réalité. L’objet de l’imagination, l’image, est une apparence. C’est la « forme » du sensible. De ce point de vue, l’imagination est le pouvoir de se représenter un objet en son absence et de l’examiner en dehors de l’affectivité (de la sensation). Ce pouvoir est de grande conséquence car il nourrit un comportement intelligent. Au lieu d’être asservis à la situation présente, les hommes disposent d’un ensemble d’images qu’ils peuvent comparer entre elles. Ils en retirent une expérience, ils apprennent quelque chose. L’imagination n’est pas pour autant de la pensée. Imaginer, c’est se borner à faire apparaître quelque chose sans se prononcer sur la réalité de ce qui apparaît. Imaginer, n’est pas juger de ce qui apparaît. En ce sens, l’imagination est libre nous dit Aristote : « Lorsque nous formons l’opinion qu’un objet est terrible ou effrayant, aussitôt, nous éprouvons l’émotion correspondante — de même si l’objet est rassurant. Au contraire, dans le jeu de l’imagination, notre comportement est le même que si nous contemplions en peinture les objets terribles et rassurants » (De l’âme, 427b). Il n’en demeure pas moins que l’imagination est indispensable à la pensée et c’est sur cette réalité devenue évidente qu’opère le jugement. « Intermédiaire entre la sensibilité et la pensée, elle assure le lien

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entre l’expérience directe de la réalité dans la sensation et sa détermination conceptuelle par l’intelligence. »73 Reprenons à ce stade l’interrogation formulée en ouverture : Est-il possible de répertorier les représentations imaginaires de l’action publique territoriale ? En s’appuyant sur la lecture d’Aristote, nous pourrions suggérer qu’il est possible de répertorier les images qui nous permettent de nous représenter l’action publique territoriale avant que le jugement n’opère. Quelles images apparaissent alors ? Citons-en quelques-unes : la frontière, l’espace, la carte, la commune, le département, le logotype de la région, des axes routiers, le fronton de la mairie, la devise républicaine, une écharpe tricolore, la salle des mariages, la Préfecture, bref des lieux et des institutions et déjà des symboles. Que nous « racontent » ces images ? Que le territoire imaginé a pour correspondance matérielle une carte, un paysage, des tracés géographiques. Que ce territoire est administré par des élus et géré par des agents publics. Qu’ils contient des espaces publics et fournit des services publics. Bref, que ces territoires sont habités, qu’ils ont une histoire, des spécificités géographiques et qu’ils possèdent des biens et des services communs mis à la disposition de la population. Nous nous représentons donc l’action publique en faisant apparaître ce qui n’est pas devant nos yeux mais ce dont nous avons eu l’expérience « sensible ». A ce stade, nous nous représentons des choses absentes que l’on ne juge pas…encore. Ces images sont celles qui nous viennent à l’esprit pour donner forme à la chose publique territoriale. Pour se représenter l’action publique territoriale, nous convoquons d’autres scènes. A titre d’exemple : nous nous représentons le service de délivrance des passeports en Mairie ; celui de l’État civil où la naissance de son enfant a été déclaré ; nous visualisons la maison de retraite départementale où a été placé un proche ; le bus scolaire aux couleurs du département qui achemine nos enfants au collège ; le bureau de poste ; le bureau de vote lors des dernières élections locales. Nous nous souvenons alors des dysfonctionnements rencontrés. Nous gardons en mémoire les formulaires à remplir pour inscrire les enfants à la cantine; les guichets difficiles à identifier pour le placement en maison de retraite ; la rapidité de la réponse de l’administration à une demande de renouvellement de la carte d’identité. Nous en venons à porter un jugement sur le 73

Ibid., p. 517 - 45 -


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fonctionnement de l’administration locale, parfois trop longue à réagir, trop silencieuse, trop tatillonne. Nous écoutons les débats médiatiques sur le temps de travail des fonctionnaires, sur la nécessité de réduire la dépense publique, sur l’augmentation probable des impôts locaux, sur les affrontements politiques entre le maire et le président de la région. Ces images médiatisées rencontrent nos expériences vécues. Elles forment notre représentation personnelle de l’action publique territoriale, notre imaginaire personnel de l’action publique qui l’emporte sur la connaissance rationnelle des rouages de l’action publique. Nous nous sommes mis à juger. Ces jugements sont-ils des chimères parce que nés de l’imagination ? L’imagination et le risque de s’exposer à des chimères A l’âge classique, Pascal revient à la vision platonicienne de l’imagination comme source d’erreurs. Il dénonce les méfaits de l’image et montre que le choc de l’image l’emporte sur la certitude de la connaissance rationnelle. Pour le démontrer, il reprend l’exemple du philosophe donné par Montaigne : « le plus grand philosophe du monde sur une planche plus large qu’il ne faut, s’il y a au-dessous un précipice, quoique sa raison le convainque de sa sûreté, son imagination prévaudra ». Même si la planche est assez large, elle est vue dans cette circonstance comme trop étroite : l’imagination dicte ici un jugement erroné. Ce que souligne également Pascal est que l’apparence offerte par l’image n’est trompeuse qu’autant que nous ne maîtrisons pas les conditions de sa formation. Dans le traité qu’il a consacré aux sections iconiques, il démontre que si l’on place l’œil au sommet d’un cône, chacune des figures engendrées par la section du cône par un plan (le point, la droite, le cercle, l’ellipse, la parable, l’hyperbole) peut être considérée comme « une image de la circonférence du cercle » (Déf. 6 Corrollaire 1). Celui qui ne sait pas la géométrie peut se tromper mais non celui qui la sait. Ces conceptions géométriques, Pascal les applique dans les Pensées (Chapitre « Raison des effets »). Il montre que les opinions du peuple sont très saines mais qu’elles sont fausses. C’est bien une ellipse que voit la personne ignorante mais au final, il croit que la chose qu’il voit est une ellipse alors que c’est un cercle. Pascal bâtit donc une théorie perspectiviste de l’apparence afin de rectifier les erreurs auxquelles nous expose l’imagination. Il en tire des conséquences comme celle de l’impossibilité de supprimer les apparences. Pour se faire entendre, il faudra donc « parler comme le peuple », - 46 -


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mais juger d’après ce que Pascal appelle « la pensée de derrière », c’est-à-dire la connaissance de la raison des effets apparents. Il conviendra également de distinguer les « grandeurs établies par la coutume » des « grandeurs naturelle ». Les premières sont sans fondement rationnel mais indispensables à l’ordre public. Refuser de les reconnaître, c’est engager un processus de violence d’où ne pourra sortir qu’un pire désordre (cf. Pensées 60, Lafuma). Pour Pascal, nous ne sommes pas de purs esprits, ayant à vivre dans un monde parfaitement intelligibles et juste. Et de ce fait, nous avons à faire droit au pouvoir de l’imagination74. Reprenons la démonstration de Pascal en poursuivant l’exemple amorcé plus haut. Les images médiatisées rencontrent nos expériences vécues. A suivre Pascal, l’opinion qui est la notre de l’action publique est donc saine même si elle est fausse. Parce que nous ne connaissons pas la raison des effets apparents — par exemple : pourquoi notre passeport tarde a être délivré ? —, nous imaginons, peut être à tord, des dysfonctionnements du service public. Ces dysfonctionnements sont d’autant plus supposés que l’imaginaire collectif entretenu par les médias pointe en quasi permanence les erreurs et approximations administratives plutôt que les réussites et les innovations portées par la puissance publique. Cette démonstration un peu rapide et rudimentaire certes, tend à montrer comment la faculté d’imagination (i-e la faculté de nous représenter quelque chose) nous incline à croire sans réflexion à la réalité de ce qu’elle nous présente. L’imagination nous attache à une réalité qui n’est pas toute la réalité, ni la réalité la plus vraie. Pour Descartes, imaginer, c’est donner une figure (une forme et une grandeur) aux choses, indépendamment des données sensorielles. A titre d’exemple, nous pouvons imaginer un triangle sans le dessiner75. Il s’agit bien là d’une faculté de connaissance puisque nous nous Ibid., p. 520 « La définition seule du triangle vous en donne la véritable idée : sitôt que vous en figurez un dans votre esprit, c’est un tel triangle et non pas un autre, et vous ne pouvez éviter d’en rendre les lignes sensibles ou le plan coloré… Il faut donc parler pour avoir des idées générales ; car sitôt que l’imagination s’arrête, l’esprit ne marche plus qu’à l’aide du discours ». Rousseau. Discours sur l’origine et les fondements de l’inégalité parmi les hommes, Ière Partie. Rousseau distingue ici les concepts nés de l’expérience des concepts qu’il appelle « abstraits ». Il introduit à cette occasion l’idée selon laquelle la conception s’appuie sur le discours, non sur l’imagination. Le triangle n’est pas une chose qui se voit (qui s’imagine) mais un objet qui se conçoit et se dit. Ce n’est pas tant le mot « triangle » qui est ici essentiel que la possibilité de fixer le sens de ce mot par une définition. Pour Rousseau, nous ne pensons et nous ne connaissons véritablement que lorsque nous réussissons à nous déprendre de l’évidence immédiate des images. Le discours est la condition de tout savoir rationnel. 74 75

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représentons certaines facultés qui sont celles des corps et puisque les images que nous formons ainsi nous permettent de mieux saisir la nature de ces corps. L’imagination conserve chez Descartes le statut que lui avait donné Aristote. L’imagination est plus que la sensibilité (elle est l’aptitude à donner forme aux choses et à les faire apparaître) mais moins que la pensée car elle demeure en deçà du jugement. Nous pouvons former l’image d’une chimère qui n’est ni vraie, ni fausse. C’est seulement lorsque nous affirmons que cette chimère existe que l’on se trompe. C’est ainsi qu’il faut prendre garde au fait que l’imagination nous incline à croire sans réflexion à la réalité de ce qu’elle nous présente. Le discrédit dans lequel se tient l’imagination à l’âge classique ne vient pas du fait qu’elle nous détache de la réalité (de ce qui est donné immédiatement à la sensation) mais de ce qu’elle nous attache à cette réalité qui n’est pas toute la réalité, ni la réalité la plus vraie. Descartes et Pascal font donc valoir, face à l’imagination, les droits de la raison, c’est-àdire les droits d’une pensée sans images, libre à l’égard du corps, de ses besoins, de ses mouvements. Il n’en demeure pas moins qu’ils admettent que convenablement réglée par la raison, l’imagination peut servir d’auxiliaire à la connaissance. Kant se détachera de cette conception en énonçant que nous ne pouvons concevoir que ce qu’il nous est possible d’imaginer. D’auxiliaire, l’imagination devient essentielle à l’activité de la connaissance.

L’imagination essentielle à l’activité de la connaissance Dans la philosophie de Kant, juger consiste à établir un énoncé qui met en relation un sujet et ce qu’on en dit (le prédicat). À titre d’exemple, « la terre est ronde », « les hommes sont mortels ». Pour dire cela, il faut qu’un jugement de la forme « ceci est un homme » puisse être formé. Ainsi, nulle pensée ne peut s’émanciper des données sensibles. Cette conception nous éloigne de la tradition platonicienne qui considère que la pensée humaine peut se saisir directement de l’essence des choses. Le problème reste de savoir comment établir le rapport entre les données de la sensibilité et les concepts formés par l’entendement. En effet, une série d’oppositions se présente entre impressions sensibles et concepts : opposition entre concret et abstrait, entre le divers et de l’un, entre le particulier et l’universel. C’est l’imagination qui fait communiquer, qui fait médiation entre ces

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opposés. Elle n’est plus comprise dans une position intermédiaire entre la sensibilité et l’entendement, ni comme la faculté de contempler des images mais comme l’activité qui consiste à les former. « Par exemple, imaginer un arbre, d’après le concept que l’on en a, c’est mettre en œuvre un schéma d’arbre, qui, de précision en précision, conduira à la représentation de telle ou telle espèce d’arbre, voire de tel ou tel arbre. Cette activité de l’imagination que Kant dénomme le schématisme, fonctionne également à l’envers. En présence d’un ensemble d’impressions offert par la sensibilité, l’imagination coordonne et schématise jusqu’à ce que nous puissions reconnaître un objet concevable, une opération de “synthèse figurée”, selon le vocable kantien ».

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Il résulte de cette conception de

l’imagination que nous ne pouvons concevoir que ce qu’il nous est possible d’imaginer. En somme, le jugement, qui va du sujet sensible au prédicat intelligible, est soutenu par l’imagination. Les limites de l’imagination deviennent donc celles de la pensée vraie et de la connaissance positive que Kant appelle science. Ce que nous ne pouvons pas imaginer — ce dont l’idée est dépourvue de schème — nous ne pouvons décider ni de son existence, ni de sa nature. L’exercice du jugement est chose délicate. Généralement, avoir du jugement est tenu pour une grande qualité : c’est savoir employer les concepts dont nous disposons en présence d’une réalité complexe et changeante. Cette qualité est pour Descartes égale en tous les hommes (c’est le bon sens, « la chose du monde la mieux partagée »). Kant cherchera des preuves de cette universalité du bon sens. Il en trouvera une dans le fait que, dans certains cas, nous éprouvons un sentiment heureux d’harmonie entre nos facultés de connaissance et dans le fait que ce sentiment est communicable : nous l’exprimons en disant de l’objet qui nous procure ce sentiment : « c’est beau ». Dans le sentiment du beau, l’activité de l’imagination nous fait prendre conscience que la réalité observable est disposée de telle sorte qu’elle est proportionnée à notre faculté de connaître. Et si ce sentiment est universel — il l’est pour Kant —, alors on pourra conclure que l’imagination et le jugement qu’elle soutient fonctionnent de la même manière chez tous les hommes. Ainsi, le sentiment du beau nous indique qu’il y a dans la nature un ordre susceptible d’être compris grâce à l’emploi de nos facultés de connaissance.

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LACORRE B., op.cit., p. 525 - 49 -


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Kant déclare « est beau, ce qui plaît universellement sans concept ». Que veut dire « sans concept » ? Lorsque nous éprouvons le sentiment de beauté, nous nous trouvons dans la situation où le jugement est « réfléchissant »77. Réfléchir, c’est chercher une règle ou un concept qui permette de comprendre un fait problématique. Nous réfléchissons chaque fois qu’il nous faut trouver un nouveau concept pour éclairer une expérience concrète qui échappe au savoir dont nous disposons. Dire que dans le cas de la beauté, le jugement est réfléchissant, c’est dire que nous y cherchons un concept propre à éclairer cette expérience. Or, nous ne le trouvons pas. Dès lors, un jugement sans concept, c’est un jugement pour lequel le concept adéquat est une « idée », c’est à dire « le concept d’un substrat supra-sensible des phénomènes » (Critique de la faculté de juger, §67). La beauté nous donne l’expérience du monde, mais elle ne nous en procure pas la connaissance. L’imagination apparaît ainsi comme une aptitude à franchir les limites qu’elle nous impose par ailleurs. Grâce à elle, nous nous découvrons comme orienté vers ce qui se trouve au-delà des phénomènes. La conception que se forme Kant de l’imagination est donc assez paradoxale. D’un côté, il l’associe de façon étroite et essentielle à l’activité de la connaissance (nous ne pouvons connaître que ce que nous pouvons imaginer, grâce au schématisme). Mais de l’autre côté, il en fait dans le cadre de l’expérience esthétique qui est surtout pour lui relative à la nature (et non à l’œuvre d’art), un pouvoir qui nous révèle notre appartenance à un « monde intelligible » et nous assure de la réalité de ce monde. Pour résumer les développements précédents, d’Aristote à Kant, la notion d’imagination demeure relativement stable. Elle a constamment été comprise comme : - une faculté par laquelle les choses nous apparaissent et prennent pour nous figure ; - la faculté qui conditionne (et parfois usurpe) l’exercice du jugement ; - une faculté qui rattache notre pensée à la réalité objective (celle d’abord donnée dans la sensation) que celle-ci soit présente ou absente ;

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Ibid., p. 526 - 50 -


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- une puissance qui empêche notre pensée de conquérir son autonomie, de devenir pure intellection.78

De l’imagination à l’imaginaire Depuis Kant, l’imagination a changé de statut. Elle a cessé d’être associée à la connaissance et à la réalité pour se lier avec le rêve et la création artistique. Ce changement s’indique dans l’apparition de l’emploi du terme d’imaginaire comme un substantif et non plus seulement comme un adjectif. Comment expliquer ce changement ? A l’âge romantique — qui est aussi celui de la révolution industrielle — la science nous donne à connaître un monde désenchanté, un monde qui exclut les forces magiques, les êtres fantastiques, les puissances divines. Le merveilleux est exilé. Ce monde moderne, scientifique et démocratique79, rejette du côté de « l’idéal » celles et ceux qui abandonnent le réel tandis que d’autres mènent des entreprises de connaissance et d’exploitation, jugées vulgaires et matérialistes par les premiers. Les poètes parlent d’un monde de cauchemars, un monde construit par la pensée rationnelle en vue d’une utilité calculable. Ils se confient à l’imagination comme à une puissance libératrice, seule capable de ménager un accès à un monde plus vrai, même s’il n’existe pas et peut-être justement parce qu’il n’existe pas. Ce monde plus vrai passera pour surréel plutôt que pour irréel. Ce rejet de la raison et ce déni de la réalité sont-ils cependant bien fondés ? Les progrès, durant le XIXème siècle, de la fabrication industrielle des images (de la photographie au cinéma) furent régulièrement accompagnés d’une protestation de la part des artistes. Avec l’invention de la photographie, les peintres se sentirent dépossédés d’une partie de leur art. Ils firent valoir que leur talent consistait dans la puissance de leur imagination. Baudelaire se fit le porte-parole de cette conception : « Je trouve inutile et fastidieux de représenter ce qui est, parce que rien de ce qui est ne me satisfait. La nature Sur ce dernier point, il y a désaccord entre Descartes et Kant. Descartes considère que notre entendement a le pouvoir de connaître par lui-même les réalités intelligibles (celles-ci ne se présentent pas à la sensation et l’imagination ne saurait représenter). Kant estime que ces réalités (notre âme et Dieu, en particulier) ne sauraient être connues d’une connaissance positive, c’est-à-dire vérifiable par l’expérience. V. LACORRE B., op.cit., p. 527 79 En France, le romantisme est marqué par le rejet de la Révolution et des idéaux de la raison : c’est, à proprement parler, un mouvement « réactionnaire ». 78

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est laide et je préfère les monstres de ma fantaisie à la trivialité positive. » (Salon de 1859). Puis ce fut le tour des romanciers vis-à-vis du cinéma. De nos jours, la télévision fait l’objet de critiques régulières. Elle empêcherait ceux qui la regardent de conduire une libre réflexion, les maintiendrait passifs devant des images toutes faîtes : gavés d’images et par là même privés d’imagination. Dans l’ensemble de ces critiques, se mêlent deux thèses. L’une traditionnelle qui est celle de l’infériorité de ce qui se connaît par l’image à l’égard de ce qui se connaît pas le langage. L’autre thèse — que nous pourrions qualifier de « romantique » —, est celle de l’infériorité des produits de l’industrie sur ceux de la main, qui témoignent de l’originalité d’un individu. Mais au juste, qu’est-ce que ce monde de l’imaginaire qui se tiendrait au-delà du réel tel que nous le percevons, le représentons et le concevons ? L’imaginaire, « un ensemble de productions mentales à base d’images langagières » L’imaginaire est une catégorie plastique qui renvoie en tant que substantif à un ensemble assez diversifié de termes : fantasmes, souvenirs, rêves, croyances, mythes, fictions, récits qui sont autant l’expression de l’imaginaire d’un individu ou d’une culture. On peut parler de l’imaginaire d’un individu mais aussi d’un peuple, à travers l’ensemble de ses œuvres et croyances. Font partie de l’imaginaire les conceptions préscientifiques, les croyances religieuses, les mythologies politiques, les stéréotypes, les préjugés sociaux, les productions artistiques, la science-fiction qui inventent d’autres images de la réalité. Comme le rappelle Jean-Jacques Wunenburger, « le terme est d’inscription récente dans la langue française et semble ignoré dans bien des langues (il n’y a pas d’équivalent en anglais) »80. Christian Chelebourg81 signale l’apparition du terme chez Maine de Biran en 1820 ou plus tard chez Alphonse Daudet qui parle d’un « imaginaire », c’est-à-dire d’un homme adonné aux rêveries. Villiers de L’Isle-Adam évoque dans L’Eve future82, ce 80 81

WUNENBURGER J.-J., L’imaginaire, Paris, PUF, 2003, p. 5 CHELEBOURG C., L’imaginaire littéraire: des archétypes à la poétique du sujet, Paris, Nathan, 2000, pp. 7-

8 L’Eve future de Villiers de l’Isle-Adam fait partie des oeuvres fondatrices de la science fiction. Ce roman publié en volume en 1886 propose en effet non pas un automate en guise d’imitation de l’homme mais une 82

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domaine de l’esprit que la raison appelle avec dédain, « l’Imaginaire ». Le succès croissant du mot au XXème siècle peut être attribué à la désaffection à l’égard du terme d’imagination, entendu comme faculté psychologique. C’est un terme qui reste délicat à cerner car il connaît souvent des interférences avec d’autres termes parmi lesquels : - La mythologie qui désigne un ensemble de récits et regroupe un patrimoine de fictions dans les cultures traditionnelles. La mythologie constitue sans doute l’une des formes les plus élaborées de l’imaginaire mais sa stricte construction narrative dans des ensembles cohérents ne peut épuiser toutes les formes d’imaginaires. Le mythe, au sens large, sert souvent à désigner toutes sortes de croyances collectives non fondées objectivement ou positivement ; - L’idéologie désigne une interprétation globale et dogmatique d’un domaine de la vie humaine qui impose une série d’explications stéréotypées, non argumentées mais auxquelles on adhère par la médiation d’images. L’idéologie, bien qu’elle soit un discours non narratif est souvent greffée sur des mythes ; - La fiction désigne des inventions auxquelles ne correspond aucune réalité. Mais tout ce qui est fictif ne l’est généralement que relativement et à un certain moment. De plus, il existe des fictions qui relèvent d’activités rationnelles abstraites — comme c’est le cas en droit ou dans le domaine des sciences — et non de l’imagination au sens strict. Le terme imaginaire peut être aussi précisé par rapport à son contraire : le réel. En effet, l’irréel semble s’opposer au réel même s’il est souvent difficile de savoir si un contenu imaginaire n’a pas quelque réalité dans l’espace et dans le temps. Lucian Boia montre bien que l’imaginaire est défini par ces structures internes plus que par ses référents et matériaux dont il est vain de déterminer le caractère réel ou non : « L’imaginaire se mêle à la réalité extérieure et se confronte à elle ; il y trouve des points d’appui, ou, par contre, un milieu hostile ; il peut être confirmé ou répudié. Il agit sur le monde et le monde agit sur lui. Mais, dans son essence, il constitue une réalité indépendante, disposant de ses propres

véritable copie conforme d’une femme entièrement construite par Thomas Edison. (Rétro SF : L’Eve future de Villiers de l’Isle-Adam | notag : ActuSF, http://www.actusf.com/spip/Retro-SF-L-Eve-future-deVilliers.html, consulté le 17 juin 2016.)

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structures et de sa propre dynamique »83. Il conviendra donc ici d’appeler imaginaire, « un ensemble de productions mentales ou matérialisées dans des œuvres, à base d’images visuelles (tableau, dessins photographie) et langagières (métaphore, symbole, récit) formant des ensembles cohérents et dynamiques, qui relèvent d’une fonction symbolique au sens d’un emboîtement de sens propres et figurés qui modifient ou enrichissent le réel perçu ou conçu »84. L’imaginaire d’un individu ou d’un groupe se développe comme une formation de représentations et de croyances en des réalités qui excèdent le plan de l’expérience sensorielle et qui forment un monde propre, qui peut nourrir des récits (mythes sociaux). L’imaginaire est inséparable d’une invention qui produit, entretient et renouvelle les images de l’imagination. L’imaginaire suppose donc une volonté d’inventer autre chose comme dans la fiction intentionnelle. On peut donc admettre que tout imaginaire comprend une part de production émise par un sujet conscient mais aussi une part de stimuli, voire de croyances qui s’imposent contre sa volonté. L’imagination peut se limiter à faire naître des représentations imagées, des souvenirs, des anticipations par simples variations du perçu, plaçant ainsi la conscience dans une suspension de la croyance immédiate dans le perçu. Mais l’imaginaire adhère plus intensément à d’autres images en y projetant par exemple des désirs, ce qui attribue au représenté une valeur projective capable de modifier notre comportement en poussant à la réalisation d’un acte. Entre un scepticisme et une identification sans limite, s’étage donc une variété d’attitudes qui confèrent au contenu de l’imaginaire une force et une capacité de modifier notre existence, nos pensées et nos comportements. La plupart du temps cependant, l’imaginaire donne naissance à une attitude de jeu qui consiste à faire place aux contenus imaginés, mais avec une « pensée de derrière » qui permet à tout moment de sortir du jeu et de reprendre une conduite adaptée au monde. L’imaginaire rend possible une mise en scène du « comme si » mais avec la possibilité de s’en distancier selon ses besoins et ses désirs.

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BOIA L., Pour une histoire de l’imaginaire, Paris, France, les Belles lettres, 1998, p. 16 WUNENBURGER J.-J., L’imaginaire, op.cit, p. 10 - 54 -


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§2 Concurrences et interférences lexicales Comme souligné plus haut, la mythologie, les idéologies, les utopies font partie de l’imaginaire au même titre que les conceptions préscientifiques, les croyances religieuses, les stéréotypes, les préjugés sociaux, les productions artistiques ou la science-fiction. Nous faisons le choix ici d’aborder principalement trois interférences lexicales : le mythe, les idéologies et l’utopie.

Le mythe Le mythe, loin d’être une fabulation, est une explication rassurante. Les thèmes mythiques et symboliques se rattachent au besoin de compréhension du réel par l’homme, à son désir de sécurité. Ils sont un procédé commode d’explication du donné qui rassure la raison et lui fournit un cheminement provisoire en lui permettant de soumettre l’irrationnel et l’inconditionné, à la fois par une croyance, un système axiologique et des rites. Les mythes expliquent l’entrée de l’homme dans le monde, son chemin terrestre, son histoire comme sa sortie de la temporalité en étant des hiérophanies qui lui assurent une participation au cosmos et ainsi une sécurité face au risque et au danger. L’homme tend à se créer un univers de sécurité par l’instauration d’un système symbolique et l’établissement de règles précises. « Telle est l’origine des règles et des thèmes de représentation relatifs à l’organisation du groupe, à la morale, à la vie religieuse, à la science même : représentations rassurantes qui expliquent le réel incohérent, lui donnent une forme et permettent de le saisir, donc d’agir sur lui avec efficacité. L’insolite et l’anormal, sources d’inquiétude et d’irrationalité, peuvent être exorcisés par des actes magiques et symboliques ; et l’on conçoit que l’explication rassurante prenne le pas sur le risque de l’incertitude »85. Les mythes forment de multiples modes « d’être au monde ». C’est ce que démontre Roland Barthes dans « Mythologies »86. Les objets de prédilection des Français (la Citroën DS, le steack-frites, le Guide bleu pour ne retenir qu’eux) forment un système de signes 85 86

DÉROCHE, H., Les mythes administratifs. Essai de sociologie phénoménologique. Paris, PUF, 1966, p. 9 BARTHES R., Mythologies, París, Seuil, 1957. - 55 -


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qui nous informe des comportements de la société française. Notre « être au monde », qui se manifeste par l’usage de tel objet ou par tel comportement, signale les mythes auxquels nous croyons. En ce sens, Barthes écrit que « le mythe est une parole » et précise que « le mythe est un système de communication, c'est un message ». Ce sont les médias et la publicité qui changent les objets et les comportements en mythes. En ce sens, le mythe détruit le langage pour le remplacer par une formule. Soixante ans après la publication des « Mythologies », les médias — renforcés par les capacités des nouvelles technologies — demeurent de formidables machine à produire des mythes. C’est bien ce dont nous entretient Barthes lorsqu’il écrit : « Chaque objet du monde peut passer d'une existence fermée, muette, à un état oral, ouvert à l'appropriation de la société ».87 Les mythes structurent le réel. Ils se forment et se déforment à travers les périodes historiques. Ils se perpétuent à travers les rites. Ils envahissent toute l’existence du groupe et des individus, imprégnant le profane d’une dose de sacré. Un exemple en atteste : le 28 juillet 2016, Le Courrier Picard fait écho à un communiqué du Collectif des mosquées et associations musulmanes d’Amiens qui appelle à un rassemblement « de toutes les composantes de la société civile », sur le parvis de la cathédrale Notre-Dame d’Amiens, en réaction à l’assassinat du Père Jacques Hamel à Saint-Etienne-du-Rouvray. Il est précisé que « ce sera le point de départ d’une marche silencieuse qui se dirigera vers le parc SaintPierre. Là, un “arbre de la Liberté” sera planté. Un temps de recueillement suivra, conclu par La Marseillaise » 88. Cet exemple perpétue un rite d’origine païenne formé lors de la Révolution française et qui fait partie intégrante de la mythologie républicaine89. Ibid. p. 216 « Assassinat du prêtre: un rassemblement à Amiens », Le Courrier picard, URL : http://www.courrierpicard.fr/region/hommage-assassinat-du-pretre-un-rassemblement-a-amiens-ia0b0n822224, Consulté le 22 août 2016. 89 Pour la petite histoire, avant la Révolution, l'érection du « mai », arbre coupé ou simple poteau décoré, est un rite lié au renouveau, à la fécondité et à la fixation d'accords. La pratique révolutionnaire de l’arbre de la liberté naît en janvier 1790, dans le Périgord et le Quercy, lors des soulèvements paysans pour obtenir l'abolition sans rachat des droits féodaux supprimés depuis la nuit du 4 août 1789. Cet arbre de la Liberté est officialisé en 1792, lorsque chaque commune est tenue d'élever sous son feuillage un autel de la Patrie, lieu des cérémonies civiques. À partir de l'an II (1793-1794) et sous le Directoire, l'arbre de la Liberté, et parfois de la République, arbre assagi et pédagogue, centre de rassemblement, devient un symbole de régénération et de croissance, un monument national sacré et très protégé contre les attentats perpétrés par les adversaires du régime. L'arbre révolutionnaire, greffé sur la culture populaire, mélange d'archaïsme et de nouveauté, annonce l'épanouissement de la religion civique du XIXe siècle, au cours duquel sa résurgence témoigne de la vivacité de sa charge symbolique. Sous la Restauration, ces arbres sont arrachés par centaines, et souvent remplacés par des croix. Cette liturgie expiatrice et réparatrice, signe de la reconquête catholique, est combattue au lendemain de la révolution de juillet 1830, et les arbres replantés forment autant d'« anticroix ». 87 88

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Le rite est facile d’emploi. Il offre une simplification mythique qui tend à envahir les sociétés dans lesquelles la foi ne soutient plus les gestes traditionnels, et où la croyance se cristallise en symboles formalistes. Pour ne pas mourir, le rite ne doit pas devenir mécanique et se transformer en routine car il ne sera alors plus laissé de liberté aussi bien à l’homme qu’aux valeurs qu’il invoque. Il nie alors le libre arbitre et s’inscrit dans un déterminisme irréversible. De ce point de vue, le formalisme rituel dans les organisations administratives a tendance à se transformer en routines et en procédures permanentes. Le rituel est fossilisé. Nous n’attendons de lui qu’un rendement utilitaire. « Effroi et attirance, inquiétude de l’inconnu et désir de participation, réflexe d’autodéfense et attitude de soumission, telles sont les apparences antithétiques de la plupart des thèmes mythiques anciens ou modernes qui servent de guide aux comportements humains. »90 Henri Déroche emploie le terme de « numineux »91 pour évoquer leur ambivalence et leur liaison étroite avec le sacré. La fonction des mythes est donc de représenter des valeurs et de projeter leur mystère dans les formes sensibles et dans la raison. Le mythe polarise ainsi les représentations. Le mystère apparaît à première vue éloigné de l’action publique, pourtant le sacré y est en quelque sorte devenu laïc et profane. La puissance publique en se sécularisant a emprunté à la religion un certain nombre de rites qui ont assuré un transfert des valeurs au plan politique, « renouvelant une cosmogonie avec des thèmes éternels »92. Le tombeau du soldat inconnu, l’étoffe du drapeau national sont autant de symboles qui portent une représentation du monde et une hiérophanie. C’est aussi vrai pour des évènements liés à la vie courante comme les fêtes profanes du Nouvel an, les anniversaires, les inaugurations qui marquent le besoin d’un recommencement : expression du mythe de l’éternel retour.

La révolution de février 1848, qui est suivie d'une éphémère période de fraternisation générale, contraste avec l'anticléricalisme de 1830, car elle donne lieu à une multitude de plantations d'arbres bénis par le clergé. Enfin, malgré la répression antirépublicaine qui, après le coup d'État de décembre 1851, se traduit par un arrachage systématique, l'arbre réapparaît en 1871 (Source : Histoire de France, Larousse, Edition 2005). 90 DÉROCHE, H., Les mythes administratifs, op.cit., p. 14 91 Henri Déroche a emprunté ce terme à Rudolf Otto, dans son ouvrage Das Heilige (Le sacré) 92 DÉROCHE, H., Les mythes administratifs, op.cit., p. 8 - 57 -


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Pierre Legendre évoque à sa façon la Référence fondatrice de l’État et l’emprunt à la religion d’un certain nombre de rites qui ont assuré un transfert des valeurs sacrées, au plan politique : « Individuelle ou sociale, la raison de vivre est construite avec des mots, une Référence fondatrice à laquelle nous faisons crédit. La religion, c'est du crédit, du fiduciaire. La religion est, si je puis dire, une sorte de banque qui accrédite un discours fondateur. Le pouvoir d'Ancien Régime recevait son crédit de la divinité chrétienne, il était en dette avec Dieu et s'acquittait de sa dette par la répétition rituelle, par des liturgies très élaborées. L'État monarchique était ainsi fondé à gouverner, c'est-à-dire à formuler des règles. Comme tous les montages dénichés par l'ethnologie, l'État à l'occidentale marche comme ça, nous sommes fondés comme citoyens par un montage fiduciaire, autrement dit par une religion. La Première République avait mis en scène la déesse Raison. Nous, les ultramodernes, nous avons un panthéon plus fourni ; les Français ont non seulement la figure divinisée de la République laïque et ses liturgies, mais aussi, en ressortissants de l'Occident industrialiste et mercantile, ils célèbrent l'Argent. Ce serait le moment de lire un petit texte jamais commenté d'un certain Karl Marx sur deux figures unificatrices : le Christ et l'Argent! Voyez l'iconographie du dollar… “In God We Trust”. »93 Les représentations que l’on se fait de l’action publique se rattachent à des mythes archaïques qui traduisent le besoin de l’homme d’être rassuré par rapport à un environnement instable au moyen d’une « foi » en l’administration qui le rassure et des rites qui le confortent. « Il n’y a pas discontinuité et différence de nature entre les mentalités archaïque et moderne, mais continuité et seulement différence de degré. »94 Les institutions fonctionnent aussi parce qu’elles ne sont pas de purs concepts et des mécaniques sans âme mais qu’elles impliquent une référence à un système de valeurs qui sert de guide à toute la vie sociale. L’homme contemporain manifeste une tendance particulière à la création des symboles parce que la rationalisation et les nouvelles technologies lui permettent un découpage facile et artificiel du réel. Sans doute aussi parce que son univers est de plus en plus grand et Entretien avec Pierre Legendre, « État, la désintégration », Le Figaro, sect. Vox Politique, 31 décembre 2015. 94 DÉROCHE, H., Les mythes administratifs, op.cit., p. 5 93

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devient de plus en plus complexe. Il s’éprouve comme isolé, comme en danger, voire comme absurde et inutile devant la relativité apparente de toutes choses. Face au risque d’une aliénation totale, l’angoisse de l’existence apparaît plus vive et concrète d’autant que la plupart des hommes ne peuvent vivre sans règle. Le mythe, refuge de l’espoir et explication rassurante, possède donc un champ très vaste puisqu’il est l’ultime recours devant l’irrationnel pour celles et ceux qui cherchent la sécurité morale comme physique. « Le mythe, refuge suprême de l’espoir, rassure l’homme moderne car il lui fournit des cadres conceptuels et affectifs à bon marché qui le dispensent de penser et d’innover. Les “catégories” crées par la politique, l’économie ou l’administration, par la presse ou la littérature, forment des structures rigides où il se reconnaît et qui garantissent le déroulement de son existence sans imprévu. »95 Les thèmes mythiques se développent par le rituel, la tradition et la parabole. Les médias et les nouvelles technologies notamment excellent à schématiser le donné et à exploiter des thèmes classiques qui ont toujours une résonnance dans le psychisme collectif. Il suffit d’évoquer les thèmes paradisiaques ou ceux de la rédemption, de la purification et de sacrifice dans la littérature, le cinéma, la publicité, les animations numériques. Bien que l’humanisme occidental depuis la Renaissance ait été une longue tentative de destruction des mythes et des symboles au profit du rationalisme qui s’est traduit par une organisation plus poussée de la société et une prolifération des formes administratives, n’at-il pas tout naturellement reconstruit des mythes en imposant des catégories nouvelles dans l’ordre politique, comme dans l’ordre social en réinventant les universaux ? L’organisation de l’État moderne avec la complexité de son action, de ses services et de leurs rouages ne donne-t-elle pas lieu à la persistance et au renouvellement de thèmes mythiques et à un ritualisme, qui, par nature, sont le commencement de toute rationalisation et de toute administration ? N’est-ce pas ces mythes qui informent une grande partie de la vie sociale et déterminent le comportement des usagers comme celui des agents des services publics ?

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Ibid., p. 15 - 59 -


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Les idéologies L’idéologie, dans son sens le plus neutre, est synonyme de « vision du monde ». En ce sens, l’idéologie est « un ensemble d’idées, de croyances, de valeurs ou de principes propres à une époque (l’idéologie moderne), à un espace géographique (l’idéologie européenne ou américaine, française ou allemande) ou encore à tel ou tel aspect de la société (l’idéologie libérale, écologique, sanitaire, féministe, élitiste…) »96. Ce sens général est très éloigné du sens originel du terme qui désignait « la science des idées »97. Il ne s’agissait pas d’évoquer « l’esprit du temps » mais son étude critique afin de faire émerger une science exacte éloignée des préjugés et des illusions. Ce projet à l’ambition démesurée donna naissance à la dimension péjorative qui accompagne le terme d’idéologie. Avec le marxisme, l’idéologie devient l’exact contraire de la science. Louis Althusser, disciple de Karl Marx, développe l’idée que l'idéologie représente le rapport imaginaire des individus à leurs conditions réelles d’existence.98. L’idéologie, en ce sens, offre l’image fidèle des intérêts déterminés d’une classe déterminée. A suivre l’analyse d’Althusser, chaque époque connaît son « idéologie dominante », défendue et renforcée par les « appareils idéologiques d’État » (l’Eglise, la famille, l’école, les médias…) dont la puissance permet d’assurer, avec une relative douceur, le pouvoir d’une classe sur une autre. Le terme d’idéologie sera redéfini par Hannah Arendt dans son exploration des « Origines du totalitarisme » en 1951. Elle y redéfinit les idéologies sur les exemples du racisme, du nazisme, du communisme comme des « ismes », c’est-à-dire des pensées à vocation systématisante. Qu’est-ce qui caractérise une idéologie ? Les questions y deviennent des réponses définitives, absolues et incontestables ; l’interprétation du monde s’établit à partir d’un seule clé censée ouvrir toutes les portes de la connaissance du réel (la « lutte des classes » chez Staline, ou la « lutte des races » chez Hitler) ; un programme d’action TAVOILLOT P-H., « Les idéologies après la fin des idéologies » in La pensée politique, quels renouvellements ?, Les cahiers français, n°364, Septembre-Octobre 2011, La documentation française, pp. 3237 97 Ce premier sens apparaît sous la plume de Destutt de Tracy (1754-1836). 98 ALTHUSSER L., Positions, Paris, Editions sociales, 1982 96

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complet donne sens à tous les gestes, le salut est promis à travers la certitude d’un progrès d’ores et déjà visible de l’histoire de l’humanité. « Les idéologies sont en ce sens des métaphysiques achevées, des éthiques régulières et des religions séculières. »99 Le XXème siècle aura été le « siècle des idéologies » car dominé par des formes inédites de systèmes de pensée qui sont nées de la conjonction de trois facteurs. Le premier relève du « désenchantement du monde ». L’idéologie va demander à la science de fournir des réponses à toutes les grandes questions : la vie, la mort, le vivre-ensemble, le sens de l’histoire. Les idéologies adoptent alors un vernis scientifique qui les transforme selon la formule de Raymond Aron en « religions de salut terrestre ». Simultanément, l’esprit démocratique (au sens de Tocqueville) a détruit les carcans de la tradition et les chaînes de préjugés mais sans pour autant reconstruire quoi que ce soit, sinon de nouvelles chaînes et de nouveaux préjugés. « Les idéologies du XXème siècle s’installent sur ces promesses non tenues. D’un côté, elles se nichent sur un déficit du particulier, puisqu’elles promettent de renouer les fils et les liens communautaires, familiaux…que la démocratie a détruits (fascisme). D’un autre côté, elles habitent le déficit de l’universel, en annonçant la réalisation prochaine de l’égalité et du bonheur pour l’humanité toute entière (communisme). Bref, les idéologies entendent achever la démocratie au double sens du terme, c’est-à-dire à la fois l’éliminer et l’accomplir. »100 C’est au lendemain de la seconde guerre mondiale, qu’apparaît le thème de la « fin des idéologies » dans les débats intellectuels occidentaux. La première occurrence de l’expression apparaît en 1947 sous la plume d’Albert Camus101. En 1955, Aron conclut son livre L’opium des intellectuels102 par un chapitre intitulé « Fin de l’âge idéologique ». En 1960, le sociologue américain Daniel Bell publie La fin des idéologies. On peut y lire le constat suivant : « Dans le monde occidental, il y a donc aujourd’hui un quasi consensus parmi les intellectuels autour des enjeux politiques : acceptation de l’État-providence,

TAVOILLOT P-H., « Les idéologies après la fin des idéologies » op.cit., pp. 32-37 Ibid. 101 CAMUS A., Œuvres complètes, Paris, Gallimard « Pléiade », 2006, T.2, p.338. 102 ARON R., L’opium des intellectuels, Paris, Pluriel, 2010 99

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avantage d’un pouvoir décentralisé, système mixte en économie et pluralisme politique. En ce sens, l’âge idéologique appartient au passé »103. Quelles sont aujourd’hui les formes idéologiques du futur pour des sociétés qui ne croient plus aux « grands récits » ? L’idéologie néo-libérale est avancée mais elle n’a aucune dimension messianique. Individualiste, elle n’offre pas de programme collectif. Fataliste sur la condition humaine, elle n’invite pas l’individu au changement. « Il lui manque les ressorts indispensables qui lui permettraient d’offrir la perspective d’un nouveau grand dessein, dont, au contraire, elle alimente la nostalgie quelque peu naïve »104. Depuis la fin des années 1980, l’écologie fait l’objet d’une idéologisation croissante même si elle est sans commune mesure avec la puissance des idéologies du XXème siècle. La prise de conscience de la finitude de la planète et de ses ressources a acquis une force de conviction générale dont les États s’emparent avec plus ou moins d’empressement. Elle se heurte à la promesse d’une amélioration universelle des conditions de vie, ce qui alimente une vision de plus en plus pessimiste. Une peur de l’avenir est apparue et sa portée idéologique est indéniable. « On préfère, donc, avoir peur de quelque chose, plutôt que d’être angoissé par rien, c’est à dire par tout. D’où cette idéologie de la peur si puissante aujourd’hui dans un monde pourtant sécurisé comme jamais. Elle est une idéologie, car elle offre, au fond, tout ce qui manque à nos sociétés désenchantées : elle fait sens (tout s’explique !), elle fait lien (tous ensemble !) et elle fait programme (agissons !). La perspective d’une menace (réchauffement climatique) ou d’une catastrophe (nucléaire) permet donc de mettre du sens dans un monde complexe qui semble ne plus en avoir. Il faut sauver le monde. »105 On verra dans les développements à suivre que cette idéologie de la peur vitrifie et, à la fois, nourrit positivement l’imaginaire public. Les préoccupations environnementales donnent la possibilité aux acteurs publics d’innover et d’inventer de nouvelles actions en faveur de la protection de l’environnement. Sur un plan politique, les revendications militantes font bouger les lignes des discours convenus et troublent le jeu de l’entre soi où BELL D., La fin des idéologies, Paris, Puf, [1960] 1997 TAVOILLOT P-H., « Les idéologies après la fin des idéologies » op.cit., pp. 32-37 105 Ibid. 103 104

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il est de bon ton que « tout change pour que rien ne change ». Il n’en demeure pas moins que l’idéologie de la peur se traduit aussi par une vitrification de la prise de risque chez les décideurs publics et politiques. L’expression « Il ne faut pas faire peur » sert les intérêts du politiquement correct, le déni de réalité et l’infantilisation du corps social. Cette idéologie trouve un allié dans ce que Pierre-Henri Tavoillot désigne comme l’idéologie de l’indignationnisme. « La critique tend de plus en plus à devenir une idéologie, écrit-il. Elle offre une puissante interprétation du monde — celle du soupçon — puisque tout dissimule forcément quelque chose, puisqu’il y a toujours des intérêts cachés à dénoncer, des complots ourdis dans l’ombre à révéler. Elle donne un programme d’action simple et lumineux : il faut s’indigner, résister ensemble, contre tout ce qui ne vas pas et — bien sûr — la liste est longue (…) L’indignationnisme retrouve dans l’absence de perspective une forme de perspective ».106 L’indigné pense que nous avons besoin de complots, de cachoteries, de malhonnêtes pour que la vie continue d’avoir un sens et que nous sachions quoi faire : résister. Par certains aspects, le monde des acteurs publics et politiques est pénétré de cette idéologie. Combien d’indignations sur les bancs du Parlement, dans les assemblées territoriales pour dénoncer les arrangements des uns, les pensées inavouées des autres. Les élus locaux s’indignent de la façon dont le gouvernement les considère. Il s’agit de résister « à la main puissante » de l’État qui cherche à recentraliser. Combien de fois, n’avons nous pas lu ou entendu des propos qui dénonçaient les arrières pensées « complotistes » des administrations centrales, des cabinets ministériels. Comme si toute réforme était guidée par des pensées peu avouables. Les idéologies de l’indignationnisme et celle de la peur forment un alliage qui nourrit les récits publics contemporains. Nous les explorerons dans les pages à venir. L’utopie L’utopie est à la fois le récit d’un voyage imaginaire dans un monde meilleur et ce monde en lui-même107. En plus d’avoir créé le mot lui-même, Thomas More108 donna naissance à la fois à l’image d’une société idéale, à un genre littéraire, à un procédé philosophique et à un nouveau philosophème. Ibid. BLAY M. (dir.), Grand dictionnaire de la philosophie, Paris, France, Larousse, CNRS, 2003, pp. 10581059. 108 THOMAS MORE, L’Utopie ou Le Traité de la meilleure forme de gouvernement, Paris, Flammarion, 1987. 106 107

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D’un côté, nous retiendrons que l’utopie est un « exercice mental sur les possibles latéraux »109, constituant ainsi une méthode philosophique qui se caractérise par le recours à l’imagination, par des « expériences contre-factuelles »110, par un effort de reconstruction rationnelle de la société. L’utopie peut alors se définir comme l’illimité de l’imaginaire. D’un autre côté, l’utopie peut être comprise comme « l’expression générale de l’aspiration au mieux-être »111. Ce désir d’utopie est une matrice productive dans la mesure où « le possible est toujours une retombée finie d’un impossible ou d’un imprésentable ». A ce stade, l’on s’accorde à relever le caractère ambigu de l’utopie. « Pour les uns, elle est folie, fantasme, idéalisation, quête d’une pureté totalitaire. Dans ce cas, elle tend vers l’uniformisation ou la généralisation. Elle est le rêve éveillé de rêveurs impénitents en mal de bien-être (…) Par cette idéalisation éblouissante, l’utopie est souvent refus de la vie elle-même. Refus de la regarder en face, refus de l’affronter. Pour d’autres, l’utopie est nécessaire. Elle est projection vers l’avenir, voyage, mouvement salutaire et subversif de remise en cause des valeurs acquises et communément partagées qu’il est quelque fois nécessaire de renouveler. »112 A suivre Cioran113, l’utopie peut être un « agent de destruction » utile. A suivre Paul Ricoeur114,

l’utopie

est

« situationnellement

transcendante »

car

elle

est

« fondamentalement réalisable ». Nous voudrions ici emprunter un même chemin et nous écarter de l’équation entre utopie et impossible afin de donner à l’utopie la signification « d’un heureux effort de l’imagination pour explorer et représenter le possible »115. Sous cet angle, penser l’imaginaire dans l’action publique, c’est aussi discerner la part d’utopie qui l’enfante. C’est également se demander si les acteurs publics et politiques sont

RUYER R., L’utopie et les utopies, Paris, PUF, 1950, 1950, p. 9 GOODWIN B. et TAYLOR K., The politics of Utopia: a study in theory and practice, London, Hutchinson, 1982, p. 211 111 LEVITAS R., The concept of utopia, New York, 1990, p. 8 112 ESCLAPEZ C., « L’interprétation musicologique : une dialectique entre l’utopie, l’imaginaire et la tradition ? », in Imaginaire et utopies du XXIe siècle, Séminaire Interarts, Paris, Klincksieck, 2003, p. 63 113 CIORAN E., Histoire et utopie, Paris, Gallimard, 1987. 114 RICOEUR P., L’idéologie et l’utopie, Paris, Éd. du Seuil, 1997. 115 ESCLAPEZ C., op.cit., p. 64 109 110

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aujourd’hui en capacité de penser un monde qui a un autre statut que celui que nous vivons : parviennent-ils à penser et à mettre en mots un monde qui est différent du nôtre ? Sont-ils capables de déceler dans le monde que nous vivons les indices de futurs déploiements ? Comment l’affirme Christine Esclapez, nous ne pouvons échapper au mouvement de construction de la pensée par l’imaginaire. « Il nous accompagne dès que nous regardons, sentons ou comprenons… Il nous accompagne dès que nous interprétons le monde qui nous entoure. Il est constitutif de ce que nous sommes car il nous permet de nous projeter en avant, de ne pas stagner dans les eaux mortes et de vivifier sans cesse ce vers quoi nous tendons. »116 A l’instar de nous tous donc, les acteurs politiques et publics imaginent un programme d’action publique faits aussi de rêves, d’objectifs, d’envies. Ils ne sont pas toujours réalisables et sans doute aussi, pas tous raisonnables. Ils contiennent néanmoins une part d’utopie nécessaire à leur réalisation si l’on pense avec Paul Ricoeur que « nous ne pouvons pas imaginer une société sans utopie car ce serait une société sans dessein »117. Dès lors, les interrogations — de plus en plus fréquentes — sur le sens (ou plutôt la perte de sens) de l’action publique, seraient-elles liées à l’absence d’une part d’utopie dans les projets et réalisations publics ? A force de s’abriter, à grand renfort de chiffres, derrière la nécessité de réduire la dépense publique, le politique n’a t-il pas de façon trop précipitée, ranger aux oubliettes, la part d’utopie nécessaire à son propre discours ? La parole politique grince à nos oreilles car elle est devenue un discours parmi d’autres avec les mêmes mots usés, les mêmes codes langagiers et stéréotypés. Pourquoi ne semblons-nous plus parvenir à faire de la politique « un lieu d’ouverture et d’utopisation »118 ? En empruntant les mots de Daniel Charles119, ne pourrions-nous pas souhaiter que le politique (re)devienne un « dialecticien de la tension », un « découvreur », un « de ceux qui ouvrent un monde par la pertinence des questions qu’ils posent et auxquelles l’époque ne sait pas répondre » ? Ibid. RICOEUR P., op.cit., p. 372 118 ESCLAPEZ C., op.cit., p. 65 119 C’est en ces termes que Daniel Charles dans son ouvrage Musiques nomades (Paris, Kimé, 1998) fait le portrait d’Erik Satie (cité in ESCLAPEZ C., op.cit., p. 65) 116 117

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Si la parole politique est encore porteuse d’utopie, elle le serait d’une utopie contrefactuelle, irrationnelle. Sur ce point, les promesses électorales semblent en attester. La thématique de « l’inversion de la courbe du chômage » pourrait être un exemple parmi d’autres. Cette utopie du discours politique prend appui sur un réel artificiel. Les expériences passées et la situation présente n’apparaissent plus comme les conditions nécessaires à la construction de l’utopie. « Le tout est de savoir parler et d’avoir les moyens de parler. Les utopies s’appuient moins, en termes d’ancrage, sur la conscience de l’histoire que sur la visibilité de l’énoncé : Plus vous pourrez me voir. Plus je vous ferai rêver. »120 Le caractère ambigu de l’utopie est donc lié au tiraillement entre son aspect négatif et positif. Il s’agit d’un concept difficile à unifier sauf à accepter de l’interpréter en acceptant de voir l’entre-deux suggéré par ce tiraillement. « Non pas seulement l’alternance, l’altercation ou l’alternative, nous dit Christine Esclapez, mais bien simplement tout ensemble, alors peut-être pourrons-nous (…) en faire moins un modèle à appliquer qu’une “mentalité” (Ricoeur) à vivre ». Une « mentalité » à vivre qui a quelque chose à voir avec le « futur antérieur » dont nous entretient Daniel Charles121. La notion de « futur antérieur » indique que le passé peut contenir un avenir encore inaccompli comme si le futur était en attente dans le passé. L’utopie comme « mentalité » actionne la pensée et insuffle des rêves. Si elle ne veut pas rester irréaliste, l’utopie doit pétrir l’action et ne pas se focaliser sur un hyper ou néo-présent sous peine d’être nulle part — comme peut l’être l’exemple précité de « l’inversion de la courbe du chômage ». L’utopie est un point de vue sur l’horizon si l’on prend la peine de se hisser sur la pointe des pieds. « C’est aussi en apercevant ce lointain, presqu’en l’imaginant, que ce point de vue prend tout son sens »122. De ce point de vue, la formule « Et, pourquoi pas ? » nous incite à penser en « mentalité » utopique. C’est parce que l’on imagine l’action, qu’elle créé des possibles, à condition de ESCLAPEZ C., op.cit., p. 66 CHARLES D., La fiction de la postmodernité selon l’esprit de la musique, Paris, PUF, 2001, p. 189. 122 ESCLAPEZ C., op.cit., p. 68 120 121

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ne pas considérer le champ d’action comme un « territoire clos que l’on domine ».123 « Et, pourquoi pas ? » pousse à la subversion. Plutôt que l’autoroute, l’utopie nous conduit à prendre des chemins de traverse, à être nomade à partir d’un présent institutionnel et canonisé. Alors que l’impuissance publique est souvent pointée du doigt, quelles réponses possibles en dehors d’une pensée subversive ? Répondre à ceux qui décrient les apories de l’action publique par un discours institutionnel est une intention vouée à l’échec, qui ne peut que nourrir ceux-là même qui dénoncent les insuffisances publiques. En ce sens, il existe une idéologie de l’action publique, qui n’est que le pur reflet de son temps alors qu’il est attendu une ouverture vers des temps nouveaux. Comme le souligne Paul Ricoeur, « une grande part de notre culture se nourrit d’idées projectives qui ne sont pas seulement l’expression, fut-elle dissimulée du temps où elles ont vu le jour »124. Ce dont il est question, est finalement « d’enraciner autrement » notre discours politique. Comme le dit Christian Hauer, à propos du discours sur l’art et que nous transposons ici à la politique, en évoquant « une sorte d’enracinement nomade : un enracinement si profondément plongé — nourri — dans l’épaisseur du monde et de ses multiples cultures passées, présentes et futures que tout serait toujours possible, à faire et à refaire, à imaginer encore et toujours »125. Au final, le discours politique semble trop inscrit (dans le présent) et pas assez ouvert, comme trop statique. Il peine à déambuler, non pas à errer sans but précis mais à se promener comme on le ferait autour du chœur d’une église : « ce lieu ne se nomme-t-il pas d’ailleurs un déambulatoire ? Nonobstant la dimension du sacré que cette métaphore suggère, c’est surtout la notion de centre qui apporte des éclaircissements. Un centre tout à la fois visible et invisible : le sens de l’œuvre que l’on garde en ligne de mire et qui est tout

Ibid. p. 69 RICOEUR P., op.cit., p. 410 125 HAUER C., « Pourquoi l'herméneutique ? — Les lieux originels du sens », in E. Tarasti (éd.), Music and the Arts, Acta Semiotica Fennica, 2006. 123 124

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à la fois un garde-fou et un promontoire…Un espace tournant et tout à la fois ouvert : une table d’orientation quelque part et nulle part en même temps »126. L’utopie, un état d’esprit permettant de créer du possible. L’utopie, un point de vue sur l’horizon. L’utopie, une table d’orientation, un table d’explorations dont on peut espérer qu’elle nous permette d’atteindre notre localisation. Le discours politique est toujours quelque part une utopie de lecture, une lecture imaginée de la société. Cette part a été réduite à la portion congrue sous l’effet du pragmatisme alors que l’intention politique est basée sur l’équilibre proposé entre tradition et imagination.

§3 Les fonctions et valeurs de l’imaginaire L’imaginaire n’est-il qu’un tissu d’images passives qui enveloppe chaque individu, chaque civilisation ? En abordant maintenant les fonctions et valeurs de l’imaginaire, nous voudrions tenter de déceler le système dynamique qui relie des représentations entre elles et ainsi les visées de l’imaginaire.

La pensée symbolique, analogique et le processus cognitif L’imaginaire d’un peuple, d’une époque ne peut être appréhendé seulement comme un magma d’images hétéroclites. Il obéit à des structures selon une histoire faite de constantes et de variations dans le temps. A suivre les travaux des centres de recherche sur l’imaginaire, lié à l’école Française de Grenoble, se dégage une analyse sur ce qu’est l’imaginaire. L’imaginaire comporte un versant représentatif verbalisé et un versant émotionnel qui touche le sujet. L’imaginaire est donc plus proche des perceptions que des conceptions abstraites. Il n’y a « imaginaire » que si un ensemble d’images et de récits forment une totalité plus ou moins cohérente qui produit un sens autre que momentané.

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ESCLAPEZ C., op.cit., p. 77 - 68 -


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L’imaginaire peut être décrit à travers des thèmes, des motifs et des décors. Il peut aussi donner lieu à des interprétations puisque les récits et les images sont généralement porteurs d’un second sens indirect. L’imaginaire fabule mais son contenu peut-être interprété dans ses mobiles, ses sources et ses intentions. Ainsi le temps, l’espace, les personnages, l’action qui constituent un imaginaire, peuvent donner après interprétation, des indications sur le sujet imaginant qui se sert de ses opérateurs pour exprimer des affects, des idées, des valeurs. « L’étude de l’imaginaire comme monde de représentations complexes porte donc sur le système des images–textes, sur leur dynamique créatrice et leur prégnance sémantique qui rendent possible une interprétation indéfinie, et enfin sur leur participation à la vie individuelle et collective ».127 Comme le résume, Jean-Jacques Wunenburger, « la définition de l’imaginaire prend un sens différent selon l’importance que l’on accorde à chaque type d’imagination : l’imagination reproductrice (mémoire), l’imagination fantasmagorique et l’imagination symbolique ». Les théories de l’imaginaire oscillent entre deux conceptions principales : - la première désigne l’ensemble des contenus produits par l’imagination en tant que faculté. À titre d’exemple la mémoire comme ensemble de souvenirs passifs est une part importante de notre imaginaire. Ainsi pour Hélène Védrine, l’imaginaire, c’est « tout un monde de croyances, d’idées, de mythes, d’idéologies, dans lequel baignent chaque individu et chaque civilisation »128. L’imaginaire est compris comme un tissu d’images passives. C’est seule l’imagination qui se voit investie de propriétés créatrices. C’est pourquoi l’imaginaire se voit définit souvent négativement, par exemple dans la pratique des historiens. L’imaginaire n’est ni une représentation de la réalité extérieure, ni une représentation symbolique, ni une idéologie. « Le domaine de l’imaginaire est constitué par l’ensemble des représentations qui débordent la limite posée par le constat de l’expérience et les enchaînements déductifs que ceux-ci autorisent. »129

WUNENBURGER J.-J., L’imaginaire, op.cit, pp. 60-93 VÉDRINE H., Les grandes conceptions de l’imaginaire: de Platon à Sartre et Lacan, [Paris], Livre de poche, 1990, p. 10 129 LE GOFF J., L’imaginaire médiéval: essais, Paris, Gallimard, 1991, pp.1-2. 127 128

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- la seconde conception plus élargie intègre l’activité de l’imagination elle-même. Elle désigne les activités de groupement systémique d’images en tant qu’elle comporte une sorte de principe d’auto-organisation, permettant d’ouvrir sans cesse l’imaginaire à de l’innovation, à des transformations. Selon Joël Thomas, l’imaginaire est « un système, un dynamisme organisateur des images, qui leur confère une profondeur en les reliant entre elles »130. Pour Claude-Gilbert Dubois, l’imaginaire est « le résultat visible d’une énergie psychique, formalisée au niveau individuel comme au niveau collectif »131. Cette créativité de l’imaginaire repose en fait sur la reconnaissance d’une force intrinsèque de certaines images et d’une puissance d’animation de l’imagination. Depuis l’Antiquité surtout à la Renaissance, se trouve valoriser la capacité des images — et donc de l’imaginaire — de vivre par elles-mêmes et d’engendrer des effets propres. Pour Paracelse132 : « l’âme est une source de force qu’elle dirige le même en lui proposant par son imagination un but à réaliser. Les idées que nous concevons deviennent des centres de forces qui peuvent agir et exercer une influence »133. Les romantiques reprennent cette conception. Gaston Bachelard reste dans cette lignée en affirmant que « le vocable fondamental qui correspond à l’imagination, c’est imaginaire. Grâce à l’imaginaire, l’imagination est essentiellement ouverte. Elle est dans le psychisme humain l’expérience de l’ouverture, l’expérience même de la nouveauté »134. C’est pourquoi le philosophe Gilbert Simondon peut soutenir que « les images apparaissent comme des organismes secondaires au sein de l’être pensant : parasites ou adjuvantes, elles sont comme des monades secondaires habitant à certains moments le sujet, et le quittant à certains autres »135.

THOMAS J. (dir.), Introduction aux méthodologies de l’imaginaire, Paris, Ellipses, 1998, p. 15 DUBOIS C.-G., L’Imaginaire de la Renaissance, Paris, PUF, 1985, p. 17. 132 Paracelse, né Philippus Theophrastus Aureolus Bombastus von Hohenheim en 1493 à Einsiedeln (en Suisse centrale) et mort le 24 septembre 1541 à Salzbourg (en Autriche) est un médecin, philosophe mais aussi théologien laïque, d’expression allemande (source Wikipédia). 133 KOYRÉ A., Mystiques, spirituels, alchimistes du XVIe siècle allemand, Paris, Gallimard, 1971, pp. 96-99. 134 BACHELARD G., L’air et les songes: essai sur l’imagination du mouvement., Paris, J. Corti, 1943. 135 SIMONDON G., Imagination et invention: 1965-1966, Chatou, Les Éditions de la Transparence, 2008. Ce texte prononcé par Gilbert Simondon (1924-1989) à la Sorbonne en 1965-1966 développe une théorie de l'image en en faisant la genèse. Il constitue une réflexion sur la façon dont l'image se forme et devient une fonction vitale lorsqu'elle sert l'invention et les techniques. 130 131

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Quelle valeur accorder à l’imaginaire ? Nous venons de voir que l’imaginaire a un contenu et des structures mais il relève surtout d’une intention, d’une visée de la conscience. C’est pourquoi tout peut devenir imaginaire, même ce qui est tenu comme réel puisque l’imaginaire est posée par une conscience comme un contenu concret absent. Est donc posé comme imaginaire ce qui ouvre sur des possibles, ce qui est doté d’une dynamique créatrice interne, d’une prégnance symbolique et d’une puissance d’adhésion du sujet. Qu’est-ce qui pousse donc une conscience à s’imaginer un monde autre ? Qu’attend un sujet d’un imaginaire ? Quelle valeur accorder à cette visée ? Est-elle appauvrissante et aliénante ou créatrice et libératrice ? L’imaginaire permet d’abord de se détacher du réel présent sans s’enfermer dans les abstractions de la pensée. Produire un monde autre répond sans doute, du point de vue de la constitution psychologique de l’homme, à un certain nombre de finalités : la formation de l’individu, d’une part et le devenir de l’espèce, d’autre part. Comme l’a suggéré Edgar Morin136, l’histoire de l’humanité a été inséparable d’une adaptation intelligente au réel, par le langage et la technique, mais aussi dans le besoin d’échapper à ce même réel par le souvenir, le rêve, l’anticipation. Les hommes inventent, développent et légitiment leurs croyances en des imaginaires dans la mesure où cette relation à l’imaginaire obéit à des besoins, des satisfactions, des effets à court et long terme qui sont inséparables de sa condition humaine. Parmi les nombreuses fonctions et finalités de l’imaginaire, JeanJacques Wunenburger en retient deux principales : la « visée cognitive » et la « visée instituante pratique »137.

La « visée cognitive » de l’imaginaire ? L’intelligence, basée sur l’observation la spéculation, rencontre des limites partielles, qui nous poussent à une investigation accrue ou qui nous oblige à chercher des voies de substitution pour tenir un discours vrai. L’imaginaire apparaît alors comme une voie qui permet de penser là où le savoir est défaillant. Platon présentait le mythe comme un discours de second rang, comme un substitut à une enquête tronquée sur l’essence des 136 137

V. MORIN E., Le paradigme perdu: la nature humaine, Paris, Éditions Points, 2016. WUNENBURGER J.-J., op.cit., pp. 60-93 - 71 -


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choses. La recherche de la vérité donne lieu à des récits transmis par la tradition, qui certes mentent mais nous rapportent néanmoins de manière indirecte une part de vérité. Le mythe invente de manière symbolique une compréhension des choses, trouve un ordre et un sens, même si l’explication en est impossible. Les récits mythiques tissent des relations entre des êtres et des événements qui sont distants et séparés dans l’espace réel. Le mythe est une totalité narrative qui ne dissocie pas le réalisé et le virtuel, le visible et l’invisible. La pensée mythique est l’inverse d’une pensée rationnelle et scientifique. La rationalité scientifique est conditionnée par l’existence d’êtres physiques identifiables dans l’espace et le temps et dont on peut construire une représentation conceptuelle adéquate en tant qu’objets. Ces objets du monde physique sont alors dépersonnalisés et deviennent des catégories abstraites dont on peut dégager des lois d’existence et de transformation. Au contraire, la pensée mythique prend en charge le réel, en l’inscrivant dans un continuum où le visible ne prend sens qu’en étant relié à l’invisible, dont il est une manifestation partielle, momentanée et locale. Ainsi la compréhension que permet l’imaginaire ne peut être purement et simplement assimilée à une fiction gratuite, à une invention de la réalité, à un jeu d’esprit qui s’égare dans la fausseté. Le recours à l’imaginaire se présente, dans certains usages, comme un mode spécifique d’activité intellectuelle et langagière qui sert de canal d’exposition d’un sens qui ne trouve pas dans la raison analytique abstraite un moyen d’expression adéquat. La production de récits constitue bien de ce point de vue une voie d’approche de la vérité dont il faut sans cesse réinterpréter le contenu parce qu’il reste éparpillé dans une totalité incommensurable à l’incapacité d’intelligence finie. De manière générale, l’imaginaire rend donc disponible des techniques de pensée symbolique et analogique (mythe, symbole, métaphore) qui interfèrent à des degrés divers avec les processus cognitifs. Une tradition qui va d’Auguste Comte à Gaston Bachelard a dénoncé la puissance de perturbation de l’imaginaire, tenu pour responsable de maintenir la raison dans un stade pré-scientifique. Pourtant de récentes études épistémologiques138, ont permis de réévaluer la place de l’imaginaire même dans la construction des savoirs notamment géographiques, historiques ou physiques. Ces relectures du rationalisme trouvent leurs racines dans un 138

V. CAZENAVE M. et M. CASSÉ, La science et l’âme du monde, Paris, Albin Michel, 1996. - 72 -


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renversement des absolus logico-philosophiques qui a commencé avec Frédéric Nietzsche. Ce dernier, en enracinant la pensée dans les obscurités du corps et de la vie, a pu soutenir combien le concept était une production tardive et secondaire, une sorte de construction objective en miroir. C’est pourquoi, selon Nietzsche, la pensée, au contact des forces spontanées de la vie, produit d’abord des métaphores, dont les concepts sont des versions usées et fatiguées. « Qu’est-ce que la vérité ? Une multitude mouvante de métaphores, de métonymies, d’anthropomorphismes, bref, une somme de relations humaines qui ont été poétiquement et rhétoriquement faussées, transposées, ornées, et qui, après un long usage, semblent, à un peuple, fermes, canoniales et contraignantes : les vérités sont des illusions dont on a oublié qu’elles le sont, des métaphores qui ont été usées et qui ont perdu leur force sensible, des pièces de monnaie qui ont perdu leur empreinte et qui entrent dès lors en considération non plus comme pièces de monnaie, mais comme métal. »139 Un siècle plus tard, Gilbert Durand maintient et renforce ce soupçon sur l’autonomie de la rationalité. Dans les années 1960, l’étude des structures figuratives imaginaires le conduit à distinguer les trois grandes structures de composition des images : scinder, fusionner et recycler. Ces trois structures prédéterminent en fait trois logiques conceptuelles. La rationalité elle-même apparaît comme dérivée d’une logique plus profonde qui règle des images et non seulement des concepts ; la rationalité identitaire, utilisée par la raison dans les sciences ne serait donc qu’une forme régionale et unilatérale de rationalité possible. Selon Gilbert Durand, on peut produire un savoir vrai en puisant alternativement dans le registre des mythes ou dans celui des constructions abstraites de la science. Il assume ainsi pleinement le statut épistémologique des symboles et des mythes140. La « visée instituante pratique » de l’imaginaire ? L’imaginaire ne satisfait pas seulement les besoins de la sensibilité et de la pensée, mais trouve aussi à se réaliser dans des actions, en leur donnant des fondements, des motifs, et des fins. Il dote l’individu d’un dynamisme, d’une force et d’un enthousiasme pour en réaliser le contenu. Qu’est-ce qui incite les hommes à agir socialement, à obéir, à respecter

NIETZSCHE F., Le livre du philosophe: études théorétiques, Paris, Flammarion, 1991, p. 123 V. DURAND G. et M. CAZENAVE, Introduction à la mythodologie: mythes et sociétés, Paris, A. Michel, 1995 et DURAND G., L’imaginaire: essai sur les sciences et la philosophie de l’image, Paris, Hatier, 1994. 139 140

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les autorités, les normes et les lois, à orienter leurs désirs ? Sans une enveloppe et un horizon d’imaginaire, la vie en société risque d’apparaître comme bien arbitraire et fragile. Ni l’autorité, ni la justice, ni le travail ne pourraient trouver leur place dans la société s’ils n’étaient pas, à un degré ou à un autre, tissés dans l’imaginaire. Pascal, après Montaigne, a utilisé les leçons de Machiavel pour débusquer les mécanismes de l’imaginaire dans le fonctionnement des grandeurs et institutions sociales. Dans Les Pensées, il montre combien les hommes puissants, dans toutes les institutions, ne font qu’animer un vaste théâtre où ils jouent des personnages déguisés et font croire les vérités qui ne sont que mensonges141. En face, le peuple, se laisse berner par les apparences et croit en la puissance des princes qui pourtant ne dépend que de sa propre crédibilité. Ce décor fragile remplit son office et ne devrait pas être défait trop imprudemment. L’imaginaire sert à doter les hommes de mémoire, en leur fournissant des récits qui synthétisent et reconstruisent le passé et justifient le présent. L’imaginaire arme les individus d’espérance, d’attente, de dynamisme pour organiser ou contester, pour engager les actions qui font la vie même des corps sociaux. Sans la médiation de l’imaginaire, les sociétés risquent de n’être que des organisations stables et fonctionnelles qu’on a pu comparer à des fourmilières. Pour Henri Bergson, les sociétés passent de la clôture à l’ouverture par un élan mystique qui convertit la fabulation adaptative en une aspiration à une humanité ouverte. L’imaginaire social comporte donc surtout des possibles latéraux142 à réaliser. Les individus, les peuples trouvent dans les imaginaires de leurs rêves, des objectifs à leurs actions présentes et futures. Les mythes du futur fascinent et permettent de fomenter des plans de réalisation pour changer le présent. Georges Sorel a décelé la force du mythe de la grève générale. Karl Mannheim et Ernest Bloch ont vu dans les utopies des principes d’espérance pour modifier l’ordre socio-politique. Cornelius Castoriadis, abandonnant le déterminisme marxiste, confie à l’imagination le soin d’exciter le désir de transformation sociale et voit donc en l’imagination le ressort des constructions collectives143. PASCAL B., Pensées, Paris, Éd. du Seuil, 1978, frag. 25, 44, 60 et PASCAL B., Trois discours sur la condition des Grands, Paris, Gallimard, 2006. 142 RUYER R., L’utopie et les utopies, Paris, PUF, 1950 143 V. CASTORIADIS C. L’institution imaginaire de la société, Paris, Seuil, 1975. 141

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La fonction fabulatrice Malgré toutes leurs différences, il y a quelque chose de commun aux divers auteurs144 qui ont donné à l’imaginaire la constitution d’un monde. Tous ont pris en compte une division en l’homme entre ses instincts (ses désirs, ses pulsions) et son intelligence et sa raison. Ainsi par exemple, l’imaginaire s’oppose, chez Freud, au réel comme le principe de plaisir qui régit l’énergie libidinale et le principe de réalité qui régit les opérations du moi conscient. Chez Bergson, l’imaginaire est compris comme le produit de cette forme spécifique de l’imagination qu’il appelle « fonction fabulatrice » (Fabula, c’est ce qu’on raconte), la faculté de « créer des personnages dont nous nous racontons à nous-mêmes l’histoire »145. Les produits de cette faculté, malgré leur caractère « imaginaire », marquent une très grande résistance à la contestation que la raison peut en mener au nom du réel expérimentable. Ils s’imposent à nous avec vigueur. Faut-il pour autant les considérer comme de simples illusions ? Pour Bergson, l’élan vital a engagé l’homme dans la voie de la technique et a fait disparaître, partiellement, l’instinct. Ce sont les dangers d’une vie régie par l’intelligence et la technique que vise à diminuer la fonction fabulatrice. Or la fonction fabulatrice est Jean-Jacques Wunenburger constate d’un grand nombre de disciplines ont procédé à une description systématique de l’imaginaire, individuel et collectif dans la seconde moitié du XXème siècle, donnant lieu à une théorisation philosophique de l’imaginaire. L’auteur rappelle que Jean-Paul Sartre avait, à la suite de Bergson consacré deux ouvrages à l’imagination et à l’imaginaire sans modifier les présupposés traditionnels puisque Sartre assimile toujours l’imagination à une visée néantisante de la conscience et l’imaginaire à un irréel. De ce point de vue, la philosophie contemporaine est restée l’héritière d’une tradition remontant au XVIIème siècle, qui appréhende l’imagination comme l’activité de production de fictions. De 1940 à 1990 nombreuses furent les contributions philosophiques de J-P. Sartre, G. Bachelard, R. Caillois, C. Lévi-Strauss, P. Ricoeur, G. Durand, H. Corbin, G. Deleuze, J. Derrida, J-F Lyotard, M. Serres, etc. Comme le souligne Jean-JacquesWunenburger, ces auteurs ont bénéficié d’un contexte intellectuel favorable : les retombées de l’esthétique surréaliste qui a permis de promouvoir des pratiques imaginatives qui remontent au romantisme ; l’intérêt pour la psychosociologie religieuse à travers l’impact de la pensée de Durkheim puis des travaux de phénoménologie religieuse de Mircea Éliade, enfin la lente progression d’un néo-kantisme, qui tient pour acquis le statut transcendantal de l’imagination et sa participation à la constitution d’un sens symbolique (E. Cassirer, M. Heidegger). Ainsi, l’imagination et l’image ont été intégrées dans de nouvelles méthodes ou démarches philosophiques, même si chacune d’elles déploie des postulats et des modèles d’analyses différents : la phénoménologie, issu de E. Husserl, consacre l’imagination comme une intentionnalité capable d’une visée éidétique (de l’essence des choses) ; l’herméneutique attribue aux images une fonction expressive de sens à certains égards plus féconde que le concept (M. Heidegger, H-G Gadamer, P ; Ricoeur) ; les débats introduits par l’école de Francfort (T .W. Adorno, W. Benjamin, Marcuse) obligent à prendre en compte les mythes et les utopies dans l’histoire sociopolitique. (source : Wunenburger J.-J., L’imaginaire, Paris, PUF, 2003, pp. 60-93). 145 BERGSON H., Les deux sources de la morale et de la religion, Paris, PUF, 1990, p. 1141 144

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destinée à remédier aux effets négatifs de l’apparition de l’intelligence : le premier effet est celui de l’erreur, le second tient à ce que l’intelligence livre les individus à eux-mêmes en les privant des instincts puissants qui assurent la coexistence et parfois la coopération des membres d’une espèce animale, elle rend les rapports conflictuels et difficiles. Le troisième effet résulte du fait que l’homme est l’animal qui sait qu’il mourra : « la pensée de la mort ralentit chez l’homme le mouvement de la vie »146. Dès lors, la fonction fabulatrice est comme un « instinct virtuel » : elle fait naître des représentations imaginaires qui traduisent les suggestions de l’instinct résiduel. Ces représentations, celle d’une Providence qui veille à protéger les hommes des conséquences de leurs erreurs, celle des Dieux dont le culte assure la cohésion sociale, celle du Salut qui fournit l’espérance d’une sur-vie, sont à l’origine de la religion. Elles forment un contrepoids à ce que Bergson appelle le pouvoir « dissolvant » de l’intelligence, dissolvant parce que l’initiative tend à rompre le lien social, parce que l’analyse perd de vue l’unité de l’objet sur lequel elle porte, parce que le calcul réfléchi menace la spontanéité de l’élan vital. Par là, s’explique le plaisir que nous pouvons éprouver à l’activité de l’imagination, de la fonction fabulatrice, lorsqu’elle est devenue un simple jeu. Le plaisir que nous prenons à lire des fictions est celui du bonheur de vivre que l’effort de l’intelligence, les concepts qu’elle met en œuvre et les machines qu’elle construit, tendent à contrarier. Bergson ne sépare pas l’imaginaire ainsi entendu, du réel tel qu’il est compris par l’intelligence et par là réduit à la matière. Il ne s’agit pas non plus de renoncer à l’intelligence en faveur de l’imagination. S’il y a division entre ces deux mondes, il y aussi complémentarité. Et cette complémentarité devient fusion dans les créations qui participent tout autant de l’intelligence que de l’imagination. Au niveau le plus simple, un acte véritablement libre, n’est pas celui qui procède d’un calcul réfléchi, il n’est pas non plus celui qui procède d’une impulsion irraisonnée, il est celui qui — disait Bergson dans l’Essai sur les données immédiates de la conscience,

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Ibid., p. 1086 - 76 -


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invalidant tout à la fois la thèse du déterminisme et celle du libre-arbitre —, procède de la personnalité tout entière147, et tout autant de l’imagination que de l’intelligence.

La fonction créatrice d’un « monde » de représentations148 Gaston Bachelard veut témoigner de l’omniprésence de l’image dans la vie mentale et lui attribuer une dignité ontologique et une créativité onirique. Le psychisme humain se caractérise par la préexistence de représentations imagées qui vont organiser son rapport au monde extérieur. La formation du Moi peut suivre deux voies opposées : dans la première direction, le sujet acquiert peu à peu une rationalité abstraite en inversant le courant spontané des images, en les épurant de toute surcharge symbolique. Dans la deuxième direction, il se laisse entraîner par elle, les déforme et les enrichit pour faire naître un vécu politique dans la rêverie éveillée. L’analyse de l’imaginaire peut donc s’effectuer soit par une voie négative, dans la science, qui appréhende l’image plutôt comme obstacle, soit selon une approche positive, sous forme de poétique générale, qui la saisit plutôt comme une source créatrice. Les images, qui s’imposent comme obstacle pour l’abstraction, se révèlent, en revanche positives pour la rêverie, qui est ainsi comme l’exact opposé de la science. La puissance d’imagination au sens de faculté de déformer les images, s’enracine dès lors, dans les profondeurs de l’être : - Les images se présentent comme des représentations dotées d’une puissance de signification et d’une énergie de transformation. Bachelard situe les racines de l’imagination dans des matrices inconscientes (les archétypes), qui se dissocient ellesmêmes selon deux polarités, masculine et féminine, qui modifient le traitement des images, soit dans un sens volontariste de lutte, soit dans un sens plus pacifique de réconciliation. Puis, ces images sont transformées en images nouvelles au contact des éléments matériels du monde extérieur.

Cette possibilité créatrice de fusion ne semble pas exister, ou à un bien moindre degré chez Freud et chez Bachelard qui tendent à faire de la distinction entre l’intelligence et l’imagination une irréductible séparation, et par là à introduire en l’homme un déchirement entre la connaissance qu’il peut avoir du réel, et le plaisir qu’il peut trouver dans l’imaginaire. LACORRE B., op.cit., Paris, Ellipses, 2010, p. 531 148 V. WUNENBURGER J.-J., L’imaginaire, op.cit. 147

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- Ensuite, les images se chargent de significations nouvelles au contact des substances matérielles du cosmos qui leur servent de contenu. Nos images s’enrichissent et se nourrissent en effet de la symbolique de quatre éléments : la terre, l’eau, l’air et le feu, qui fournissent des « hormones de l’imagination » et nous font « grandir psychiquement »149. Ainsi l’imagination, si elle est bien profondément liée à l’inconscient personnel du rêveur, se présente avant tout, du point de vue de son contenu, comme une imagination matérielle, dont les rêveries la relient intimement au cosmos. - Enfin, les images trouvent leur dynamique créatrice dans l’expérience du corps, par exemple, l’activité physique d’expression linguistique ou du travail musculaire à travers ses mouvements, ses rythmes, la résistance des matières travaillées par le geste. Gilbert Durand va amplifier la pensée de Gaston Bachelard en se situant au niveau d’une anthropologie générale et en systématisant une véritable science imaginaire. Il place, au cœur du psychisme, une activité de « fantastique transcendantale ». L’imaginaire, essentiellement identifié au mythe, constitue le premier substrat de la vie mentale. Il montre combien les images se greffent sur un trajet anthropologique, qui commence au plan neurobiologique pour s’étendre au plan culturel. Ainsi, la formation des images s’enracine dans trois systèmes réflexologiques qui dessinent l’infrastructure de la syntaxe des images : les réflexes posturaux (la station verticale) ; les réflexes digestifs et les postures sexuelles. Ces trois réflexes constituent les principales classes de formation des images150. L’imaginaire, ainsi enraciné dans un sujet complexe, non réductible à ses perceptions, ne se développe cependant pas autour d’images libres, mais il leur impose une logique, une structuration, qui fait de l’imaginaire un « monde » de représentations. Gilbert Durand élargit l’échantillon de l’imaginaire à l’ensemble des productions culturelles (œuvres d’art, mythes collectifs, etc.) pour y mettre en évidence une triple logique de « structures figuratives », propre à l’Homo sapiens, qui est aussi Homo symbolicus. Gilbert Durand soutient que l’imaginaire doit son efficacité à une liaison indissoluble entre, d’une part, des structures, qui permettent de réduire la diversité des productions d’images à quelques BACHELARD G., op.cit. p. 19. DURAND G., Les structures anthropologiques de l’imaginaire; introduction à l’archétypologie générale, op.cit. 149 150

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ensembles isomorphes, et, d’autre part, des significations symboliques, réglées par un nombre fini de schèmes, d’archétypes et de symboles. L’étude de l’imaginaire permet de dégager une logique dynamique de composition d’image (narratives ou visuelles), selon deux polarités nocturnes ou diurnes, qui donnent naissance à trois structures : une structure « mystique » qui génère des configurations d’images obéissant à des relations fusionnelles, une structure « héroïque ou diaïrétique », qui installe entre tous les éléments des clivages et des oppositions tranchées, enfin une structure « cyclique, synthétique ou disséminatoire », qui permet de composer ensemble dans un « tempo » englobant des structures antagonistes. On peut dès lors rendre intelligibles les configurations d’images, propres à des créateurs individuels, à des agents sociaux ou à des catégories culturelles, en repérant les figures mythiques dominantes, en identifiant leur typologie et en recherchant des cycles de transformation de l’imaginaire. C’est ainsi que la « mythocritique » vise à dégager les décors, les thèmes redondants, les mythèmes caractéristiques afin de cerner le mythe directeur sous-jacent. Elle met en évidence dans l’œuvre d’une époque et dans un milieu donné, les mythes directeurs et leurs transformations significatives. La « mythanalyse » élargit l’enquête à l’ensemble des productions culturelles pour en opérer une sorte de psychanalyse des images dominantes afin d’établir une topique spatio-temporelle de l’imaginaire. Elle permet d’établir le diagramme des mythes dominants d’une époque et la diversification de la matrice selon des bassins sémantiques. Gilbert Durand illustre l’évolution cyclique des mythes dans une culture par la métaphore du fleuve : au commencement d’une période, différents matériaux, souvent issus de résurgences, forment comme « un ruissellement » culturel ; apparaît dès lors un « partage des eaux » qui équivaut à des courants, des écoles, des traditions, gonflés au moment de « confluences », avant qu’apparaisse le nom du fleuve qui fixe la montée en puissance du mythe. L’histoire permet alors la stabilisation, c’est-à-dire « l’aménagement des rives »

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avant que les matériaux ne soient à nouveau exposés à une dissémination semblable à « l’épuisement des deltas »151. Il est alors possible de suivre à la trace la façon dont des mythes anciens ou nouveaux traversent l’ensemble du champ culturel et comment se forment régulièrement des constellations cohérentes à travers leurs expressions sociales ou artistiques. Ainsi, un même mythe suit une sorte de périodicité de son activation, qui peut être mesurée par un outillage statistique de fréquences. Pour une époque donnée, on peut mettre en évidence les mythes dominants ou en retrait et dont la durée de vie peut être évaluée à une période de trois générations. C’est ainsi que Gilbert Durand reconstitue la rythmique du mythe d’Hermès qui donne lieu à six ou sept « explosions » successives, sous la pression d’une dérivation qui se produit « lorsque dans une aire historico-culturelle un mythe, en totalité ou en partie, est confondu, annexé ou annexant d’autres travées mythiques ». Le mythe ne constitue pas un patrimoine d’histoires figées mais du fait de son partage et de sa transmission, il est en métamorphose permanente. Les narrateurs d’un mythe, loin d’être des porte-parole stériles, en assurent le renouvellement continu. Raconter des mythes, c’est introduire de la différence. C’est participer au renouvellement, à la récréation du mythe. Le changement principal vient cependant d’un travail de réécriture de l’imaginaire. L’exemple des mythes illustre bien comment dans une culture donnée, l’imaginaire est soumis à de perpétuelles transformations qui incluent à la fois des mouvements d’émergence et de déclin mais aussi des variations cycliques de mêmes racines sémantiques. La vitalité de la sphère mythique se mesure donc à travers les changements de mythes : changements internes et externes de référentiels le long de la ligne du temps culturel. Cette transformation des mythes touche aussi bien les mythes littéraires en général que les mythes sociaux et politiques qui s’entre-répondent souvent à l’intérieur de la temporalité historique. Avant d’entrer dans la deuxième séquence de ces propos préliminaires, nous voudrions résumer les conceptions sur lesquelles il convient de s’accorder lorsqu’il est question d’imaginaire. 151

V. DURAND G. et M. CAZENAVE, Introduction à la mythodologie : mythes et sociétés, op.cit. - 80 -


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En tant qu’adjectif, le terme imaginaire véhicule les deux acceptations qui ont été successivement données à l’imagination : source d’erreurs puis faculté de connaissance. Qualifier un objet ou une situation d’imaginaire consiste à se situer dans le registre des chimères et à s’éloigner de la connaissance rationnelle. A l’âge classique, l’imagination pèse peu face aux droits de la raison. Kant opère un renversement en énonçant que nous ne pouvons concevoir que ce qu’il nous est possible d’imaginer. L’imagination devient essentielle à l'activité de la connaissance. Ce changement de statut n’est pas sans lien avec l’apparition de l’emploi du terme imaginaire comme substantif. L’imaginaire désigne alors un ensemble de productions mentales (fantasmes, mythes, croyances, fictions, récits) lié à un individu ou à une société. L’imaginaire ressemble là à un tissu d’images passives qui enveloppe chaque individu, chaque civilisation. Cependant, l’imaginaire n’est pas que cela. Il est aussi considéré comme un système dynamique qui relie des images entre elles. L’imaginaire peut agir et exercer une influence. Il ouvre sur des possibles en permettant de penser là où le savoir est défaillant. S’affirme à ce moment-là la visée cognitive de l’imaginaire puisqu’il se présente comme un mode spécifique d’activité intellectuelle et langagière qui expose un sens que la raison analytique ne parvient pas à exprimer. Dans un même mouvement, est attribuée à l’imaginaire une visée instituante pratique. L’imaginaire dote les individus d’une force pour agir socialement et respecter les autorités, les normes et les lois. Il a ainsi été souligné que ni l’autorité, ni la justice, ni le travail ne trouveraient leur place dans la société, s’ils n’étaient pas, à un degré ou à un autre, tissés dans l’imaginaire ou pour le dire autrement mis en scène.

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Section 2./ La mise en scène de l’action publique territoriale La notion d’imaginaire étant située, elle peut permettre de saisir l’idée même d’une mise en scène de l’action publique territoriale. Pour servir cet objectif, il convient d’identifier les liens qui peuvent être établis entre l’imaginaire et l’action publique territoriale. §1 Que faut-il entendre par action publique… et imaginaire ? Étudier les liens qui existent entre l’imaginaire et l’action publique, consiste à analyser cette dernière en se demandant quelle est la part de représentations, d’images, de symboles et de mythes que le décideur public a convoqué à la fois pour décider des contours de telle ou telle politique publique et de la mise en œuvre de son contenu. Si la politique en général (politics) est pétrie d’imaginaire, les politiques publiques comme programme d’action (policy) le sont-elles également ? Ou pour le dire à la façon de Pierre Muller, que peut apporter une analyse du phénomène politique à partir de l’action publique en terme d’imaginaire collectif ? En ce sens, l’imaginaire politique a-t-il subi et subit-il des transformations qui permettraient d’expliquer une partie du paradoxe avancé par Pierre Muller à savoir : « d’un côté, on assiste à une sorte de montée en puissance de l’État régulateur, manifesté par la prodigieuse multiplication des interventions publiques dans tous les domaines de la vie quotidienne. Mais, dans le même mouvement, ce triomphe s’accompagne d’une profonde remise en cause des modèles d’action qui semblait avoir fait le succès même de l’État, comme le montre le développement, depuis les années 1970, des thèses néolibérales, même si, avec la crise qui sévit depuis 2008, la question du rôle de l’État semble à nouveau posée »152. « Pourquoi une question devient-t-elle objet d’une politique publique ? »153, s’interroge Pierre Muller. Il y aurait politique publique parce qu’il y a « un problème à résoudre ». Or il se trouve que l’on ne sait pas exactement ce qu’est un problème politique, et surtout l’on ne sait pas a priori pourquoi un problème social fait l’objet d’une politique. « Dans une société donnée, tout problème est susceptible de devenir politique, la question étant de savoir à travers quels mécanismes. » Nous ajouterons ici au constat de Pierre Muller, que

152 153

MULLER P., Les politiques publiques, Paris, PUF, 2015, p. 5 Ibid, p. 25 - 82 -


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le déclenchement de l’action publique pourrait être lié à la montée en puissance d’un imaginaire qui pousse à agir. En effet, la mise en place une politique publique est bien souvent liée à la transformation de la perception des problèmes, ce qui signifie « qu’un problème politique est nécessairement un construit social dont la configuration dépendra de multiples facteurs propres à la société et au système politique concerné ».154 Dès lors, l’objectif est de s’intéresser au pourquoi de la transformation de la perception des problèmes et de déceler si la modification de cette perception des problèmes a un lien avec la modification de notre imaginaire collectif, ou pour le dire autrement quelle est la part d’imaginaire dans les mécanismes qui déterminent l’inscription d’un problème à l’agenda d’un décideur politique. Lorsqu’un problème fait l’objet d’une intervention politique, c’est parce que les entrepreneurs politiques s’en sont saisis. Pierre Muller désigne par ce terme aussi bien les acteurs politiques, associatifs, ou ceux issus de groupes créés pour la circonstance. Leur rôle est de traduire le langage de la société dans le langage de l’action politique. Pour qu’un problème soit inscrit à l’agenda politique, une combinaison de logiques hétérogènes s’opère. Au sein de cette combinaison, John Kingdon155 distingue trois courants (le courant des problèmes suscité par un événement ; le courant des politiques qui définit les solutions aux problèmes ; le courant politique qui intègre les contraintes politiques notamment liées aux élections) dont la convergence permet de comprendre l’émergence d’une politique. Il serait possible d’en ajouter un quatrième, le courant de l’imaginaire collectif. N’est-ce pas lorsque ces quatre courants se rejoignent que peut s’ouvrir une fenêtre politique permettant le passage à l’action publique ? Ce quatrième courant permettrait, en écho à Pierre Muller, de mieux affirmer encore que « les politiques publiques sont le lieu où les sociétés définissent leur rapport au monde et à elles-mêmes »156 sachant que ce rapport au monde est structuré par des représentations et des fictions collectives inépuisables. En ce sens, il est possible d’affirmer qu’une politique n’est pas un processus de décision abstrait. Dans la façon dont les acteurs des politiques publiques définissent leur position et sélectionnent une solution, l’imaginaire a sa part. Cette affirmation met à mal les théories Ibid, p. 26 KINGDON J.W., Agendas, alternatives, and public policies, S.l, Harper Collins, 1984. 156 MULLER P., op.cit., pp. 27-29 154 155

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du choix rationnel qui considèrent que les individus agissent en fonction de leurs intérêts et que leurs préférences politiques sont déterminées par une logique coûts/bénéfices. « Contrairement à ce que peut laisser penser le sens commun, les acteurs n’agissent pas en fonction d’un intérêt clairement identifié débouchant sur une stratégie parfaitement cohérente. »157 Les acteurs des politiques publiques font face en flux continu d’informations de tous ordres, difficiles à hiérarchiser car provenant d’univers de sens très différents. Ainsi un élu local qui entreprend une politique de réaménagement d’un quartier devra intégrer des informations de nature technique, économique, sociale, politique, et en ce sens devra « imager » au sens propre et figuré son projet en tenant compte des représentations qu’il sera amené à déconstruire et à reconstruire. Dans ces conditions, la réalité des processus de décision est éloignée du modèle de la décision rationnelle. Il ne s’agit pas de prétendre que les décideurs sont irrationnels mais que la rationalité de leur action s’enracine aussi dans l’imaginaire collectif. Il n’y a pas que l’imaginaire d’une société qui travaille une décision politique mais aussi l’imaginaire de l’administration et de ses acteurs. L’administration prend la forme d’une multitude d’organisations au sein desquelles des agents vont mettre en œuvre des stratégies. L’impact sur les politiques publiques des acteurs administratifs se fait à différents niveaux (décisionnel et d’exécution) et sous des formes multiples (participation à la définition des problèmes et des solutions, influence sur les décisions et leur mise en œuvre, défense de leurs propres intérêts). Le « milieu décisionnel central », analysé par Catherine Grémion158 possède ses propres représentations, ses mythes et ses idéologies. Pierre Muller décrit le fonctionnement de ce milieu autour de quatre cercles décisionnel : le cercle du président de la République et du Premier ministre ; le cercle des administrations sectorielles ; le cercle des acteurs extérieurs à l’État composé des syndicalistes, des organisations professionnelles patronales, des associations, des entreprises publiques et privées ; et enfin, le cercle des organes politiques et juridictionnels.

Ibid p . 27-31 GRÉMION C. et S. HOFFMANN, Profession, décideurs: pouvoir des hauts fonctionnaires et réforme de l’État, Paris, Gauthier-Villars, 1979. 157 158

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Ces cercles reflètent l’hétérogénéité des contraintes qui pèsent sur la décision en matière de politique publique et par la même l’hétérogénéité des imaginaires sectoriels qui vont influencer la décision et donc l’action publique. Au niveau central, « l’administration d’état-major »159 compose les cabinets ministériels qui ont pour rôle de préparer la décision. Simultanément, les grands corps constituent le deuxième cercle d’acteurs qui interviennent dans le processus de décision. Dans ce contexte, les identités corporatives et les « stratégies de distinction »160, vont renforcer une tendance au « patriotisme de corps », fréquent dans la fonction publique. Ce patriotisme véhicule une série de représentations, voire d’idéologies sur ce qu’est l’État, ses valeurs et sa mission. Au niveau territorial, ces deux mêmes cercles existent : le cabinet de l’élu et la direction générale des services, composée d’administrateurs territoriaux. Au-delà du fait que les rôles du cabinet et de la direction générale sont différents, les référents symboliques et idéologiques de ces deux types d’acteurs ne produisent pas le même type d’influence sur une décision publique. Leur imaginaire n’est pas structuré de la même façon. Il en résultera que leur influence sur l’action publique véhiculera des représentations de l’action publique et politique qui peuvent s’avérer contradictoires ou tout du moins en tension. Pierre Muller insiste sur le fait que les transformations de l’action publique entraînent des conséquences qui touchent à la fonction politique elle-même : « de plus en plus, faire la politique consiste à faire des politiques publiques ».161 Pour être crédible politiquement, il faut être capable d’impulser et de mettre en œuvre des politiques publiques, bref être « un fabricant de politiques publiques »162. Ceci ne signifie pas pour autant la fin de la politique au sens de l’affrontement politique. Ce dernier doit se combiner avec le langage des politiques publiques qui « met l’accent sur les limites des choix politiques et l’ampleur des contraintes juridiques, techniques ou économiques »163. La maîtrise de ce double langage Expression empruntée à Jean-Louis Quermonne, L’appareil administratif de l’État, Paris, Éd. du Seuil, 1991, p. 29 et s. 160 ROUBAN L., La fonction publique, Paris, La Découverte, 2010. 161 MULLER P., op.cit., p. 46 162 Ibid. p. 48 163 Ibid 159

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rend l’acteur politique comme « schizophrénique », obligé de tenir deux discours — celui de la mobilisation politique et celui de l’action publique — tout deux nécessaires mais assez régulièrement difficiles à concilier. Comme si la promesse politique venait à être contrariée par les contraintes de l’action publique. Comme si le récit politique reposait sur un imaginaire qui peinait à se traduire en action publique. Comme si les structures de l’imaginaire étaient dépassées pour penser l’action publique d’aujourd’hui, celle qui évolue dans le cadre d’un territoire national mais aussi européen et mondial. Comme si les politiques publiques devaient être annoncées — pour être acceptées — par des fictions politiques renouvelées. Et si l’imaginaire était un « comme si » capable de réduire la distance entre les idées politiques et les actes de gouvernement de la Cité ? Et si l’imaginaire permettait de répondre à la question centrale que pose Pierre Muller en ces termes : « comment produiton de l’ordre politique dans des sociétés de plus en plus complexes, de plus en plus fragmentées et de plus en plus ouvertes sur l’extérieur ? »164 Et si l’imaginaire collectif contribuait à faire « tenir ensemble » les différentes composantes de ce qui constitue aujourd’hui une société politique ? Les politiques publiques construisent notre rapport au monde. En ce sens, « Les politiques publiques doivent être analysées comme des processus à travers lesquels sont élaborées les représentations qu’une société se donne pour comprendre et agir sur le réel tel qu’il est perçu »165. Des lors, une politique publique n’est pas qu’un acte technique. L’action publique n’est pas qu’une démarche administrative. L’action publique réunit des acteurs qui partagent un certain nombre de croyances.166 Comme le souligne Pierre Muller, « élaborer une politique publique consiste d’abord à construire une représentation, une image de la réalité sur laquelle on veut intervenir. C’est en référence à cette image cognitive que les acteurs organisent leur perception du problème, confrontent leurs solutions et définissent leurs propositions d’actions : cette vision du Ibid. p. 50 Ibid. p. 52 166 SABATIER P.A. et E. SCHLAGER, « Les approches cognitives des politiques publiques : perspectives américaines », Revue française de science politique, 2000, vol. 50, no 2, pp. 209-234. 164 165

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monde est le référentiel d’une politique »167. Par exemple, les propositions de réformes que l’on peut faire en matière de décentralisation dépendront de la représentation que l’on se fait de la place de l’État dans la société et de la répartition des compétences au sein de telle ou telle administration territoriale. Une proposition de réforme véhicule donc un imaginaire au sens où une politique publique s’appuie sur un référentiel constituée de valeurs (les représentations les plus fondamentales de ce qui est désirable ou à rejeter), de normes (qui elle-même définissent des principes d’actions), d’algorithmes (fonctionnant sur le principe « si on prend telle mesure, alors il se passera cela ») et d’images (des raccourcis cognitifs qui font sens immédiatement). « Le référentiel d’une politique, ce n’est pas seulement des idées, mais des idées en action »

168,

nous dit Pierre Muller. Le

référentiel d’une politique, c’est un imaginaire en action, pourrions-nous ajouter. Il sera intéressant en effet d’explorer comment un imaginaire en action peut prendre place dans un système institutionnel, fait de routines, de procédures de conventions, de rôles et de stratégies sans oublier que ce même système institutionnel est aussi constitué de « croyances, paradigmes, codes, cultures et savoirs qui entourent, soutiennent, élaborent et contredisent ces rôles et ces routines »169. Apparaissent alors les contraintes institutionnelles qui pèsent sur les acteurs. De véritables « cartes mentales » préformatent les politiques publiques. Ces cartes mentales sont travaillées par des traditions, des habitudes, des mythes administratifs et politiques. Elles génèrent une path dependence (une dépendance au chemin emprunté) qui « tend à verrouiller les possibilités de changement en rigidifiant progressivement les croyances des acteurs »170. Parmi les contraintes qui pèsent sur le référentiel d’une politique, figure la globalisation. Avec la globalisation, nous dit Pierre Muller, il est de moins en moins possible de fabriquer des politiques publiques au niveau national car l’État peine à s’appuyer sur un référentiel global lié à l’histoire propre de la société et inscrite sur un territoire constituant une communauté de sens. Si Bertrand Badie évoque « la fin des territoires »171, c’est parce MULLER P., op.cit., p. 54 Ibid. p. 59 169 MARCH J.G. et J.P. OLSEN, Rediscovering Institutions, Simon and Schuster, 2010, p. 25 170 MULLER P., op.cit., p. 63 171 BADIE B., La fin des territoires: essai sur le désordre international et sur l’utilité sociale du respect, Paris, CNRS éd., 2013. 167 168

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que les réseaux, toujours plus nombreux, échappent de plus en plus à l’emprise des États, laissant la porte ouverte à des espaces politiques non territorialisés. Le « confort » du territoire comme espace de référence prend fin y compris au niveau local. Certes, le récit se poursuit. Ne parle-t-on pas de territorialisation de politiques publiques ou de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (Notre) ? L’imaginaire du territoire survit à travers la territorialisation des politiques publiques mais s’épuise à nourrir un imaginaire collectif car il ne permet plus de construire un cadre général de compréhension du monde. Pierre Muller en convient, la globalisation a entraîné un découplage entre les fonctions de construction des cadres généraux d’interprétation du monde d’une part et les fonctions d’élaboration du compromis social sur lequel repose les systèmes politiques modernes, d’autre part. « D’un côté, les acteurs participant à la construction des matrices cognitives globales se réfèrent de moins en moins à un statut étatique. (…) D’un autre côté, les États sont contraints d’assumer et de traduire dans un cadre territorial de plus en plus contesté, les conséquences des changements du référentiel global et d’assurer tant bien que mal, la reproduction des compromis politiques et sociaux. »172 En ce sens, les politiques publiques apparaissent de plus en plus sous contrainte européenne ou internationale. Le référentiel global en fonction duquel on cherche à faire accepter les évolutions de l’action publique n’apparaît plus comme légitime parce qu’il est perçu — ou mis en scène ? — comme imposé de l’extérieur en raison de ces contraintes européennes ou internationales. Ce fut le cas à titre d’exemple à propos de la réforme de la délimitation des régions mise en œuvre en janvier 2016. Prendre la décision de modifier les frontières régionales ne fut assorti d’aucune justification claire en termes de vision globale du territoire national, ni même de stratégie d’action publique. Ce fut une réforme essentiellement guidée par des « recommandations » européennes. Rappelons que le Traité budgétaire européen ratifié en 2012 fait obligation aux membres de la zone euro de limiter leur déficit public en deçà de 3% du PIB national sous peine de sanctions financières. Cette obligation est assortie de « Recommandations » annuelles de la Commission européenne. En juillet 2013, Bruxelles recommande ainsi à la France : « de prendre dans le cadre de la prochaine loi de décentralisation les mesures destinées à améliorer les synergies et les

172

MULLER P., op.cit., p. 99 - 88 -


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économies entre les différents niveaux de l’administration centrale et locale »173. Près d’un an plus tard, le 2 juin 2014, la Commission européenne réitère ses recommandations en prescrivant à la France « de fixer un calendrier clair pour le processus de décentralisation en cours et de prendre les mesures préliminaires en vue d’éliminer les doublons administratifs, de faciliter les fusions de collectivités et préciser les responsabilités de chacun des grands échelons des collectivités locales »174. C’est le même jour que le président de la République dévoile la nouvelle carte régionale à 14 régions. On aurait tôt fait de souligner que l’Union européenne dicte à la France quand et comment entreprendre telle ou telle réforme. Certes, ce pourrait être une lecture — qui est très souvent celle relayée par les médias. Cependant ces impératifs européens ne sont pas si extérieurs au jeu des acteurs politiques nationaux qui se les approprient et les transforment en impératifs nationaux. Une réforme telle que celle de la refonte de la carte régionale n’est pas qu’une réforme technique. Elle bouscule les représentations que l’on se fait des différents espaces régionaux mais aussi les représentations des acteurs politiques et administratifs qui pilotent ces territoires. A la lumière de cet exemple, il est significatif que la question qui se pose aux acteurs publics et politiques est celle de leur capacité à retrouver l’aptitude à formuler une vision globale du monde et par là même du national et du local. Sans cette capacité, il peut se pourrait que leur rôle se réduise à gérer les conséquences des changements de référentiel européen ou global Sans doute l’imaginaire est-il non sans rapport avec cette aptitude à renouveler une vision du monde !

Produire ou créer de l’action publique Une autre façon de raisonner sur les liens entre action publique et imaginaire consiste à poser la question : est-il possible de créer du nouveau historiquement ? C’est autour de cette interrogation qu’ont dialogué, en 1985, Paul Ricoeur et Cornelius Castoriadis.175 Les deux auteurs accordent une importance particulière à la notion de fonction symbolique ou Recommandation du Conseil du 9 juillet 2013 concernant le programme national de réforme de la France pour 2013 et portant avis du Conseil sur le programme de stabilité de la France pour la période 2012-2017, Journal officiel de l’Union européenne, 30 juillet 2013. 174 Recommandation du Conseil concernant le programme national de réforme de la France pour 2014 et portant avis du Conseil sur le programme de stabilité de la France pour 2014, Bruxelles, 02.06.2014 COM(2014) 411 final. 175 MICHEL J., Dialogue sur l’histoire et l’imaginaire social, Paris, Éditions EHESS, 2016. 173

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imaginaire en tant que faculté collective de produire des transformations sociales. Leur entretien a pour toile de fond l’examen du problème suivant : « peut-on parler de création historique ou toute nouvelle production humaine procède-t-elle de configurations historiques déjà existantes ? ». Castoriadis défend la thèse de la création historique et donc la possibilité de créer des nouvelles « formes » institutionnelles et politiques qui ne sont pas préfigurées dans l’ordre existant, « qui ne sont pas enveloppées dans une sorte de plan préétabli »176. Paul Ricoeur préfère le terme de production pour signifier que toute production humaine nouvelle ne procède pas d’une sorte d’inexistant. Les deux auteurs se retrouvent cependant sur l’idée que les structures ne sont jamais figées et saturées mais porteuses d’un sens encore inemployé. Un autre enseignement leur est commun : toute réalité sociale est d’emblée médiatisée symboliquement. L’imaginaire ne s’ajoute pas, il est d’emblé constitutif de toute réalité sociale : « Si l’on n’accorde pas que la vie sociale a une structure symbolique, il n’y a aucun moyen de comprendre comment nous vivons, faisons des choses ou projetons ces activités dans des idées, pas de moyen de comprendre comment la réalité peut devenir une idée ou comment la vie réelle peut produire des illusions ; elles ne seront toutes que des évènements mystiques et incompréhensibles. Cette structure symbolique peut être pervertie, précisément par des intérêts de classe, etc., comme Marx l’a montré, mais s’il n’y avait pas une fonction symbolique déjà à l’œuvre dans l’action la plus primitive, je ne pourrai pas comprendre pour ma part, comment la réalité pourrait produire des ombres de cette sorte »177. Pour Castoriadis et Ricoeur, si l’homme est d’abord l’homme de la parole, c’est aussi l’homme qui échange, imagine, invente et transmet des signes, du sens, des symboles, des textes, des récits. A l’inverse du marxisme qui considère la sphère symbolique et imaginaire comme une sorte de vernis déformant la réalité, les deux auteurs ont pour projet de réhabiliter la composante purement symbolique et imaginaire de l’action et des institutions. La « fonction intégrative » (positive) de l’idéologie telle que la conçoit Paul Ricoeur rejoint ce que Castoriadis appelle la symbolique de second degré : « Les 176 177

Ibid. p.11 RICOEUR P., L’idéologie et l’utopie, op.cit., pp. 25-26 - 90 -


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institutions ne se réduisent pas au symbolique, mais elles ne peuvent exister que dans le symbolique, elles sont impossibles en dehors d’un symbolique de second degré, elles constituent chacune son réseau symbolique. Une organisation donnée de l’économie, un système de droit, un pouvoir institué, une religion existent socialement comme des systèmes symboliques sanctionnées »178. Et d’ajouter : « Tout ce qui se présente à nous dans le monde socio-historique est indissociablement tissé au symbolique, et l’élément décisif du symbole est sa composante imaginaire ».179 Si d’une part, les institutions ne peuvent exister que dans le symbolique en puisant dans l’imaginaire ; d’autre part, les acteurs publics recourent à des trésors d’imagination pour trouver la solution contractuelle, les montages financiers, l’accord partenarial, la délégation de compétence, l’argument qui vont permettre d’aboutir à la mise en place d’une politique publique. Pour produire de l’action publique, il faut sans cesse interpréter les règles, et par là même faire « un appel constant et nécessaire à l’imagination pour supputer les intentions, les reconstruire, pour suppléer le cas échéant la défaillance des auteurs de la norme, loi, règlement ou clause contractuelle, ou pour se substituer à leur volonté non réellement ou mal exprimée ou peut-être même trop bien exprimée. Or, pour conduire cette opération d’interprétation, si importante en pratique comme en théorie, l’imagination, d’une certaine sorte, fonctionne à fond : elle imagine — c’est à dire convoque mentalement, se représente en son for — tous les possibles, tous les obstacles, les contraintes, les inconvénients, les avantages, les implications, les conséquences, toutes les hypothèses auxquelles on n’avait jamais songé jusqu’alors et qu’il faut, pour remplir son office, envisager… »180 L’imagination est sans cesse en action dans l’action publique, à travers le droit qui s’y déploie. La réalité et l’imaginaire se mêlent. Ils ne s’opposent pas en dépit de la vision binaire que nous avons du monde en général, en dépit de cet inexorable réflexe à établir des dichotomies entre le réel et l’irréel, la réalité et l’apparence, la vérité et la fausseté, l’authenticité et la fiction, le visible et l’invisible.

CASTORIADIS C., op.cit, p. 174 Ibid. pp.162 et 177 180 PICARD E., « Avant-propos », in DARCY G. et M. DOAT, L’imaginaire en droit, Bruxelles, Emile Bruylant, 2011, p. 82 178 179

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L’action publique est une représentation L’action publique est un produit de la pensée, une série de représentations du monde à partir d’expériences, de savoirs, de jugements critiques, de convictions, d’imaginaires, de mythes, de désirs, de fantasmes. Si l’action publique n’existe qu’autant qu’elle est pensée, elle ne peut se tenir dans la pensée que par l’imagination, au sens de faculté de se représenter mentalement un objet qui existerait déjà, comme au sens de faculté de se construire à proprement parler des objets mentaux que la réalité ne donne pas à voir parce que ce sont précisément des créations de l’esprit. Qui a déjà vu l’action publique ? Qui a vu une politique publique ? Nous pouvons nous rendre au conseil départemental pour obtenir une aide sociale. Le conseil départemental est une collectivité territoriale. Personne n’a jamais vu une collectivité territoriale. Nous voyons le lieu physique du conseil départemental, ses locaux. Nous pouvons voir le président du département, les agents départementaux. Ces personnes sont concrètes en tant que personnes physiques mais pas concrètes en tant qu’élu ou agent administratif. De ce point de vue, le président du conseil départemental correspond à une représentation que se donne la conscience dans un contexte général, qui, lui aussi, n’est fait que de représentations. L’action publique ne devient réelle que parce qu’elle est pensée avant de se traduire en actes de politiques publiques. Les objets d’une politique publique comme une aide, une subvention, un marché public, une convention de partenariat public-privé, ne sont pas des choses tangibles, visibles par les sens, mais des objets mentaux. Et quand bien même certains objets matériels qui caractérisent l’action publique comme la construction d’un bâtiment ou la rénovation d’une déchetterie pourraient être saisis par les sens, les objets de l’action publique ne sont qu’une construction mentale à propos de ces objets sensibles. Pour paraphraser Etienne Picard, une politique publique n’est pas le papier sur lequel sont imprimées les actions d’une institution dans tel ou tel domaine sectoriel. Une politique publique est bien davantage que cet écrit. Elle est la signification qu’exprime cet écrit. Elle est le sens que portent ces dispositions et qu’il faut déterminer par l’interprétation : une

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politique publique est un objet de la pensée, tout comme la détermination de son sens, une œuvre de l’esprit. Une politique publique est une œuvre de l’esprit entièrement imaginée pour devenir des actes de services publics et se voir dotée enfin d’une portée matérielle. Faisons retour sur les développements précédents. Dès lors que l’on considère que les politiques publiques sont le lieu où les sociétés définissent leur rapport au monde et à ellesmêmes, les liens entre l’imaginaire et l’action publique se tissent. Une politique publique n’est pas qu’une décision suivie d’une série d’actes techniques. Dans la façon dont les différents acteurs des politiques publiques définissent une position, sélectionnent une solution et assignent des objectifs, l’imaginaire a sa part. En affirmant qu’il a sa part, nous soulignons qu’agir territorialement correspond à renforcer, déconstruire et/ou reconstruire des représentations qui composent un imaginaire social. De ce point de vue, l’action publique est une série de représentations mentales qui se transforment en actes. En cela, c’est une mise en scène.

§2 La mise en scène « unitaire » de la décentralisation Si l’action publique est représentation, comment l’action publique territoriale est-elle mise en scène ? Pour le dire autrement, quelles sont les représentations qui constituent la matrice de la décentralisation ? Quel est l’imaginaire constitutif de l’histoire de la décentralisation ? La décentralisation s’apparente à un mouvement d’émancipation qui a rendu possible l’existence d’institutions locales « libres » de s’administrer, et participant à une démocratie locale revivifiée. Présenter la genèse de la décentralisation a toujours un caractère fantaisiste car, comme le rappelle Serge Regourd, la référence juridique à la décentralisation souffre d’indétermination au sens où chacun a pu lui attribuer la signification qui lui convenait. « Elle explique, par exemple, qu’à la fin du XIXème siècle et au début du XXème siècle, la référence à la décentralisation ait pu être mise en avant à la fois par la droite traditionaliste et par la gauche anarchisante, associés dans un même rejet de l’État jacobin et de l’administration issue de l’empire napoléonien. Les uns y voyaient

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“un moyen d’abattre la République”, les autres la concevaient comme “la promesse d’un libre gouvernement des hommes par eux-mêmes” »181. Être décentralisateur, c’est donc s’opposer à l’État central, que ce soit à la manière des traditionnalistes comme Taine, des libéraux comme Tocqueville, que des socialistes comme Proudhon. De ce point de vue, l’image de la décentralisation, source d’émancipation du pouvoir central et rejet du jacobinisme centralisateur est une représentation politique qui fonctionne tellement bien qu’elle parvient — encore aujourd’hui — à faire consensus entre toutes les forces politiques « qui ne s’opposent que sur des modalités spécifiques de sa mise en œuvre »182. D’un point de vue juridique, la décentralisation apparaît comme une représentation en négatif de la centralisation, au sens où la décentralisation a toujours été conçue par opposition à la centralisation. Avec la décentralisation, il s’agit de sortir de la centralisation, de prendre de la distance à l’égard du pouvoir central. Cette distance est plus ou moins grande comme le sont les degrés d’émancipation du lien avec l’État central. C’est que « la décentralisation peut ainsi, indifféremment, rendre compte de situations de droit positif aussi disparates que contrastées »183. C’est la raison pour laquelle, Marcel Waline184, entre autres auteurs, énonçait en 1969, dans son « Précis de droit administratif » que « tout État est à la fois centralisé et décentralisé dans une certaine mesure » et que « la décentralisation absolue est un mythe, une vue de l’esprit ». Le récit de la décentralisation nous raconte l’histoire de pouvoirs locaux émancipés de la tutelle de l’État, autonomes financièrement et en pleine maturité politiquement. Les faits contrarient ce récit qui, pourtant, se perpétue au fil des débats politiques, des discussions parlementaires ou des tribunes médiatiques. À chaque fois, la décentralisation est mise en scène à grand renfort de métaphores

comme en témoigne le recours récurrent à

l’expression d’acte I, acte II, acte III.

REGOURD. S, « La génétique de la décentralisation », in KADA N. (dir.), Les tabous de la décentralisation, Paris, Berger-Levrault, 2015, p. 16 182 Ibid. 183 Ibid. p. 17 184 WALINE M., Précis de droit administratif, Paris, Ed. Montchrestien, 1969. 181

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L’acteur principal de cette pièce de théâtre — « la décentralisation » — nous est présenté lors d’un acte I qui fait suite à l’élection de François Mitterrand à la Présidence de la République et l’adoption de la loi du 2 mars 1982. L’acte II serait celui de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, tandis que l’acte III aurait été celui des réformes de 2014 et 2015. Comme le précise Serge Regourd, ce récit met en scène « une représentation selon laquelle la réforme mise en œuvre à partir de la loi du 2 mars 1982, serait intervenue ex nihilo, faisant en quelque sorte, en un seul geste juridique, « table rase » de la centralisation »185, oubliant la genèse de la décentralisation intervenue un siècle plutôt en 1871 et en 1884. Le fantasme — au sens d’une vision imaginaire — d’une décentralisation dont les racines historiques n’émergent qu’en 1982 aide à vivre le train de réformes qui doivent servir la conception que l’on se fait de la modernité d’un pays. Ces réformes rythment la modernisation de l’action politique que chaque gouvernement entend porter. A chaque fois, c’est le même récit d’une décentralisation qu’il faut poursuivre, accroître et renforcer même si les lois n’œuvrent pas toujours dans ce sens. Le récit de la décentralisation se veut le plus contemporain possible. Et quand il s’agit d’évoquer l’histoire, les métaphores surgissent avec vigueur : les provinces de l’Ancien Régime sont décrites comme plus ou moins émancipées du centralisme monarchique, formant ainsi un manteau d’Arlequin tandis que l’œuvre révolutionnaire est présentée comme un processus d’éradication des inégalités territoriales nourries par l’Ancien Régime. Ces métaphores donnent-elles une version exacte de l’Histoire ou sont-elles les images constitutives d’un imaginaire de la centralisation et donc de la décentralisation ? A suivre l’analyse de Michel Biard186, l’« absolutisme » triomphant avant 1789 est un lieu commun. Tocqueville affirmait que, bien avant la rupture de 1789, l’État monarchique avait détruit l’ordre féodal et ôté à la noblesse son pouvoir politique grâce, d’une part, à l’absolutisme, d’autre part, à la centralisation. En dépit de la mise à mort de la monarchie à l’été 1792, la Révolution, le Consulat et l’Empire n’auraient donc fait que s’inscrire dans une évidente continuité centralisatrice, et la création des préfets en 1800 serait une simple REGOURD. S, op.cit, p. 18 BIARD M., « État jacobin et centralisation, ou la pérennité de quelques idées fausses sur la Révolution française », Pouvoirs locaux. Les Cahiers de la décentralisation, n° 83-IV 2009, pp. 32-36 185 186

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renaissance du rôle autrefois dévolu aux intendants : « Les hommes de 1789 avaient renversé l’édifice, mais ses fondements étaient restés dans l’âme même de ses destructeurs, et sur ces fondements on a pu le relever tout à coup à nouveau et le bâtir plus solidement qu’il ne l’avait jamais été »187. Nous serions ainsi accoutumés à vivre avec un État centralisateur que ce soit sous les Bourbon, les Jacobins ou Napoléon Bonaparte. Les responsables de cette situation sont désignés par les Jacobins et les Montagnards des années révolutionnaires, tenus pour avoir été des défenseurs acharnés de la centralisation, là où leurs adversaires girondins passent pour avoir été partisans d’un « fédéralisme » soucieux des libertés locales et par là même opposés à toute centralisation. Le mythe de la centralisation jacobine est né. Il perdure alors même que plusieurs historiens ont ces dernières années critiqué la notion d’« absolutisme »188, a fortiori la thèse qui évoquait un « absolutisme » triomphant avant 1789, avec des libertés provinciales étouffées et des intendants décrits comme les tout puissants « hommes du roi ». À titre d’exemple, dans la France du Nord-Ouest, Marie-Laure Legay démontre le rôle des États provinciaux d’Artois dans un processus de grignotage des fonctions dévolues à l’intendant189. Les États de cette province ont évincé petit à petit l’intendant du contrôle des finances de la province, de la tutelle des communautés rurales, des affaires liées aux biens communaux190, de l’administration des chemins, ou encore du contrôle sur la gestion des villes. Marie-Laure Legay analyse ces transferts de pouvoirs non comme un conflit entre centralisation et désir d’autonomie plus grande des provinces, mais comme une lutte pour l’exercice des prérogatives royales. Dans cette optique, confier davantage de pouvoirs aux États provinciaux a pour objectif de déléguer des tâches ingrates à un pouvoir provincial jouissant d’une légitimité supérieure à celle de l’intendant pour administrer les sujets du roi. Comme le souligne Michel Biard, « ce n’est donc point la centralisation qui est en jeu,

Réédition de L’ancien régime et la Révolution, Paris, Gallimard, collection folio histoire, 2001, p. 145. Voir notamment COSANDEY F. et DESCIMON R., L’absolutisme en France. Histoire et historiographie, Paris, Éditions du Seuil, collection Points-Histoire, 2002. 189 LEGAY M-L., Les États provinciaux dans la construction de l’État moderne aux XVIIe et XVIIIe siècles, Genève, Droz, 2001. 190 Les biens appelés « communaux » appartiennent à titre collectif aux membres d’une communauté d’habitants et font alors souvent l’objet de conflits, conflits quant aux droits d’usage et surtout conflits avec les seigneurs qui estiment souvent en posséder la propriété originelle et tendent à les accaparer à leur seul profit (une synthèse fondamentale a été consacrée à cette question majeure pour les ruraux : VIVIER N., Propriété collective et identité communale. Les Biens Communaux en France, 1750-1914, Paris, Publications de la Sorbonne, 1998). 187 188

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mais une autre approche destinée à placer les élites provinciales au service du pouvoir central, en usant de relais provinciaux »191. Il n’en demeure pas moins que le récit du « jacobinisme centralisateur » occulte ou feint d’occulter « ce qui relie l’Ancien Régime et la Révolution dans la construction de l’Étatnation, selon le continuum de centralisation »192. Il faut rappeler avec Serge Regourd, que la centralisation n’a jamais été en soit une finalité des Jacobins et que la « centralité » qui a, en effet, caractérisé leur corpus politique, n’était que la conséquence de la valeur cardinale qu’ils accordaient à l’égalité193. Dans ce même esprit, Gérard Marcou constate « que les clichés ont la vie dure : chacun en est persuadé, la France reste un État jacobin. La plupart des élus locaux sont convaincus et c’est aussi l’image que se font de la France la plupart de nos voisins (…) peu importe que les Jacobins ait inventé l’idée de la commune moderne et l’élection de l’exécutif départemental »194. Le jacobinisme a certes porté l’uniformité qui caractérise le statut des collectivités territoriales (même organisation et même compétence quelque soit leur taille) mais ceci ne saurait effacer l’histoire de l’État-nation selon un processus centralisateur qui lui est bien antérieur. Serge Regourd rappelle que l’édit de Colbert de 1683 soumet la gestion des deniers municipaux aux intendants du royaume entamant une étape décisive dans le long processus d’absorption des autonomies locales par la monarchie. Il rappelle que plusieurs édits de 1699, en établissant un office de lieutenant général de police dans toutes les communes et villes franches remettent en cause toute autonomie en matière de police et justice. La mesure fatale aux autonomies locales provient de l’édit royal de 1692 qui impose le système de la vénalité des offices et transforme les fonctions de maire, et de ses assesseurs, en office héréditaire qui se substitue à l’élection. Les édits de 1764–1765 organisent un nouveau régime municipal uniforme, et obligatoire, dans tout le royaume. Il énonce déjà en quelque sorte les lois des 22 décembre 1789 et BIARD M., op.cit, pp. 32-36 REGOURD. S, op.cit, p. 22 193 Serge Regourd fait référence ici aux écrits de spécialistes de la période tels JAUME L., Le discours jacobin et la démocratie, Fayard, 1989 et VOVELLE M., Les jacobins de Robespierre à Chevènement, La Découverte, 2001. 194 MARCOU. G., « L’État et les collectivités territoriales : de la centralisation à l’impuissance », in KADA N. (dir.), Les tabous de la décentralisation, Paris, Berger-Levrault, 2015, p. 31 191 192

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8 janvier 1790 qui dessinent une organisation centrale, « une et indivisible» et l’abolition sans retour des régimes particuliers des entités locales, dont le statut est désormais confondu dans le droit commun de tous les Français. Le récit de la décentralisation s’inscrit donc dans une histoire de la progressive production par l’État des dispositifs de décentralisation. La décentralisation n’émerge pas ex nihilo en 1982. Notre imaginaire collectif contemporain tend à nous faire croire le contraire. La décentralisation résulte d’une longue marche qui a fait émerger l’État-nation. C’est dans ce sens qu’il faut comprendre la fameuse formule du doyen Hauriou, selon laquelle la décentralisation est une mode d’être de l’État. Pour le dire à la manière de Serge Regourd : « il ne s’agit pas de contester ici l’importance de la loi du 2 mars 1982 et celles qui ont suivi, mais plus prosaïquement de récuser le paradigme d’un grand soir décentralisateur surgit d’un spontanéisme juridique »195. Le récit de la décentralisation dans notre imaginaire collectif s’apparente à des victoires plus ou moins abouties des girondins face aux jacobins. En réalité, ce récit masque le fait que la décentralisation a été pensée par l’État pour uniformiser l’organisation territoriale afin de faire prévaloir la notion d’égalité. Telle est la signifiocation profonde du jacobinisme. La pensée de derrière — pour le dire à la façon de Pascal — des images constitutives de la décentralisation, c’est celle de l’État qui se pense à travers la mise en place d’institutions territoriales comme l’unique garant de l’égalité et de l’intérêt général. Le récit des libertés locales cache l’exacte nature de la décentralisation, qui a davantage à voir avec une dé–centralisation qu’avec une décentralisation fondée véritablement sur le principe de subsidiarité. Dans un état unitaire, quel peut être le récit sur et de la décentralisation ? Nous faisons l’hypothèse que décentralisation et État unitaire ne peuvent coexister qu’avec l’aide d’un discours politique qui cultive un imaginaire collectif fortement ancré sur la notion d’égalité. La France est une République indivisible, affirme l’article premier de la Constitution. L’indivisibilité de l’État est fort ancienne même si une certaine diversité est tolérée comme 195

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en atteste, à titre d’exemple, le statut particulier des collectivités territoriales d’outre-mer. La reconnaissance de cette diversité apparaît plus politique et symbolique qu’elle ne reconnait de véritables droits collectifs à des minorités. Le pouvoir législatif constitue sans doute ce qui symbolise le mieux l’unité d’un État. Il est donc difficilement concevable en France que puisse exister un autre pouvoir législatif que celui détenu par le parlement qui est celui de la nation. Certes une brèche s’est ouverte dans l’unité du pouvoir législatif avec la possibilité qui a été donnée que des « lois » soit adoptées sur une partie du territoire français (nous pensons à la Nouvelle Calédonie). On peut aussi évoquer la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 qui a permis aux collectivités de posséder un pouvoir d’expérimentation législative. Il n’en demeure pas moins dans les deux cas que ces capacités législatives demeurent très encadrées. Dans l’inconscient collectif français, est profondément inscrite l’idée selon laquelle l’uniformité est garante de l’égalité. Ce récit structure la trame des débats politiques et dépasse les clivages droite-gauche. La façon dont se raconte la décentralisation — tant par les acteurs politiques locaux et nationaux que par les hauts fonctionnaires qu’ils soient d’État ou territoriaux —, donne lieu à un récit qui oppose d’un côté l’État normatif, porteurs de l’intérêt général, garant de l’égalité dans la nation française, et d’un autre les collectivités territoriales qui se disent empêchées d’agir par le trop grand nombre de normes, asphyxiées par un manque d’autonomie fiscale, trop dépendantes des dotations de l’État, et trop soumises à un État qui veut continuer de faire alors qu’il n’en n’aurait plus les moyens. Ce récit arrange les deux acteurs en présence : L’État et les élus nationaux d’une part, les collectivités territoriales et les élus locaux d’autre part196. - Ce récit permet aux représentants de l’État de poursuivre leur discours sur la nécessité de préserver un État unitaire par l’uniformité des normes et de l’organisation administrative en évoquant le risque que pourrait créer un glissement de la France vers un modèle fédéral. Ils puisent dans ce discours la légitimité des administrations centrales, de leurs services déconcentrés et des grands corps de l’État.

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Sachant qu’en raison du cumul des mandats, élus nationaux et élus locaux sont pour partie les mêmes ! - 99 -


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- Du coté des collectivités territoriales, le récit du manque d’autonomie, permet de s’abriter, tel un adolescent, derrière la figure tutélaire de l’État qui empêcherait la décentralisation de gagner en maturité et en indépendance. Faisons le raisonnement suivant : si les élus locaux étaient si attachés à leur autonomie de décision et d’action, pourquoi sont-ils si peu nombreux à soutenir l’idée d’un pouvoir normatif d’adaptation ? Pourquoi ne favorisent-t-il pas l’émergence d’une capacité normative territoriale ? Pourquoi pensent-ils qu’il ne sortirait de l’ambiguïté qu’à leur propre détriment ? Nous pouvons tenter esquisser une réponse en soutenant l’idée qu’il leur est particulièrement difficile de créer un nouvel imaginaire politique territorial en dehors de la présence de l’État. Le glissement vers une décentralisation qu’ils semblent appeler de leurs vœux peine à sortir du discours incantatoire qui pointe les défaillances de l’État pour aller vers la mise en mots d’un nouvel art de gouverner à l’échelle territoriale. Tout se passe comme s’il était au final plus confortable de jouer politiquement sur les variations du répertoire de la décentralisation à la française plutôt que d’imaginer ce que pourrait être une véritable émancipation des pouvoirs locaux et donc de l’action publique territoriale. Nous percevons bien, ici et là, les germes d’un nouvel imaginaire public territorial à travers le cas de la nouvelle métropole de Lyon ou encore la création des communes nouvelles bien que ces initiatives se sont formées certes par le bas, mais toujours dans un récit qui les oppose, soit à l’État, soit à d’autres niveaux d’administration territoriale. Si la métropole de Lyon a vu le jour, c’est bien parce que, dans un contexte déterminé, les deux protagonistes à savoir le maire de Lyon d’une part, et le président du conseil général du Rhône, d’autre part, s’étaient mis d’accord sur le projet de fusion des compétences départementales et métropolitaines et que le maire de Lyon, lui-même sénateur, a pu tenir l’écriture du dispositif législatif dans le cadre de la loi MAPTAM de 2014. Ils ont tous les deux imaginé le montage de cette architecture institutionnelle (qui avait été évoquée dans le rapport d’Édouard Balladur « Il est temps de décider » en 2009) tout en faisant en sorte d’en installer les moteurs tant au niveau local que national. Ils n’ont pas fait comme si cela allait être impossible en raison de l’uniformité institutionnelle française, mais ils ont fait comme si il était possible d’imaginer un fonctionnement différent eu égard à la spécificité - 100 -


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de leur territoire. A y regarder de près, la métropole de Lyon n’est pas franchement révolutionnaire. Elle a absorbé des compétences du département. Ce qui l’est davantage, c’est que ce format institutionnel ouvre une brèche dans l’uniformité institutionnelle territoriale. Certains commentateurs ont alors parlé de « modèle lyonnais ». On peut se demander s’il s’agit d’un modèle car le présenter ces termes, c’est comme vouloir standardiser une initiative qui a répondu à un contexte spécifique. À ce propos, la volonté toujours présente de systématiser ou standardiser une expérimentation ou une initiative locale singulière atteste, si besoin en était, de la prégnance de l’imaginaire de l’uniformité française. Et il en va de même de l’expérimentation

« laissée »

aux

collectivités

territoriales

depuis

la

réforme

constitutionnelle de 2003. Cette expérimentation est particulièrement encadrée puisque la décision en revient au Parlement et qu’après évaluation, une expérimentation est soit étendue à l’ensemble du territoire, soit arrêtée. Il en résulte qu’elle ne peut perdurer sur un seul endroit donné du territoire, au risque de rompre le principe de l’uniformité territoriale. Quitte à se répéter, le récit de l’uniformité pénètre toutes les réformes territoriales esquissées ou abouties depuis l’Ancien Régime. Rien ne serait anachronique si la société elle-même n’était pas entrée dans un processus de diversification de ses comportements, de ses usages, de ses mœurs et de ses référents. Pour le dire autrement, à quelques exceptions près (pensons à l’intercommunalité), l’organisation territoriale française n’a pas bougé, depuis les lois du début des années 1980. Et ce, alors même que la société française et ses modes de vie ont considérablement évolué sous l’influence de l’intégration européenne, de la mondialisation ou tout simplement des évolutions liées aux modes de consommation, de communication et de transport. Bien entendu, toute une série d’adaptations ont tenté de répondre à ces mutations. Ce fut l’objectif de la territorialisation des politiques publiques, ou de la création de politiques transversales censées résoudre de nouveaux problèmes comme ceux liés à la politique de la ville, aux politiques d’insertion, ou encore à la politique de l’emploi. On tente depuis des années de résoudre de nouveaux problèmes publics avec des institutions et des outils qui ont été pensés et initiés pour prendre soin d’un autre type de société.

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Comment faire correspondre le récit de l’uniformité avec une société qui se pense très diverse et qui demande à la puissance publique une réponse adaptée aux spécificités de chacun ? Pour le dire autrement, faut-il s’étonner que l’imaginaire véhiculé par les discours politiques à propos de l’organisation territoriale française rencontre aussi peu d’écho chez les citoyens et usagers qui demandent de plus en plus du « sur-mesure » et de moins en moins de réponses standardisées. On assiste comme à une impuissance à se déprendre d’un schéma institutionnel figé alors que les urgences de la société devraient conduire à

imaginer une action publique

différenciée, souple, réticulaire, sans que soit promue l’idée d’un éclatement de l’Étatnation. Quand on parle de puissance publique, c’est plutôt de cette impuissance publique là dont nous parlons. Il s’agit d’une impuissance à produire des politiques publiques non pas en série, mais de façon circonstanciée. Nous pourrions donner un exemple concret pour illustrer l’urgence d’une action publique territoriale qui reste à imaginer. Dans un article de la revue Pouvoir locaux, daté de 2008, la direction en charge de la formation professionnelle du conseil régional des Pays-de-la-Loire détaille les difficultés rencontrées pour lancer la formation de jeunes apprentis qui peinaient à trouver une entreprise pour les accueillir le temps de l’alternance. Jérôme Giudicelli, alors directeur général délégué, économie, emploi, innovations au Conseil régional des Pays-de-la-Loire, dresse le constat suivant : « Le risque de l’impuissance guette : les compétences en matière de formation professionnelle étant partagées et complémentaires, les différents acteurs sont contraints de s’entendre s’ils ne veulent pas courir le risque de la dispersion des moyens ou du cloisonnement des interventions. En voici deux exemples vécus dans la Région Pays-de-laLoire. Le premier concernait à la rentrée 2009, les lycéens professionnels et les aspirants apprentis qui ont connu respectivement, du fait de la crise, des difficultés, à trouver des stages ou des contrats d’apprentissage. Il a fallu créer une « cellule de veille » commune Rectorat/Région afin que chaque jeune puisse finalement trouver une formation soit sous statut scolaire soit sous statut d’apprenti sur la base de rapprochements entre lycées et CFA (…) Le second obstacle concerne le détail de la mise en œuvre des politiques ou dispositifs régionaux. Il a ainsi manqué au Président de Région un pouvoir normatif de type législatif - 102 -


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en 2009 afin de créer un nouveau type d’établissement public régional et ainsi permettre à l’Afpa en région d’exercer son activité de service public en dehors du cadre des marchés publics. A l’automne de la même année, un pouvoir normatif de type réglementaire a également pu faire défaut pour permettre aux jeunes ayant du mal à trouver un contrat d’apprentissage de démarrer leur formation durant quelques mois sous statut scolaire en CFA. » 197 L’imaginaire unitaire de la décentralisation est puissant, empêchant la décentralisation de s’émanciper de l’État. Comme le soulignent Daniel Béhar et Philippe Estèbe, « bien que trente ans de décentralisation aient entraîné des bouleversements considérables dans l’architecture institutionnelle du pays, ces transformations s’inscrivent dans une permanence : par mimétisme, les pouvoirs locaux ont largement reproduit la figure et les modes de faire de l’État nation, en cascade à toutes les échelles. Dans le champ institutionnel, la décentralisation a multiplié le modèle des « petites patries » et avec lui les souverainetés concurrentes. Dans le champ des politiques publiques, le territoire fonctionne en « circuit fermé » ; les richesses produites ou captées localement sont transformées en argent public à la même échelle pour produire leurs effets sociaux redistributifs sur le même périmètre »198. L’imaginaire de la décentralisation s’est bloqué sur une conception du local comme simple « envers » ou symétrique du national et ne s’est pas accompagné d’une pensée stratégique des territoires, de la façon dont ils fonctionnent et s’agencent, et partant de la nature particulière de l’action publique territoriale. La question territoriale ne se pose pas dans les mêmes termes que la question nationale et c’est pourquoi l’imaginaire national ne peut plus être l’unique moteur de l’imaginaire territorial. Sans doute, faut-il, comme le suggèrent Daniel Béhar et Philippe Estèbe, aller vers « une distinction croissante entre l’action publique nationale, qui reste malgré tout fondée sur une communauté inscrite dans un périmètre géographique et l’action publique GIUDICELLI J., « Quelles conséquences d'un pouvoir normatif sur les politiques publiques ? L’exemple du Conseil régional Pays de la Loire et de la formation professionnelle », Pouvoirs Locaux n°86 III / Octobre 2010, p. 74-77 198 BÉHAR D., ESTÈBE E., « Décentralisation : sortir du local et s’émanciper de l’État », Pouvoirs Locaux n°92 I/Janvier 2012, pp. 67-71 197

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territoriale qui doit composer entre périmètre institutionnel et intervention systémique, ou pour le dire plus simplement gérer des liens à partir des lieux ». Avec la décentralisation, les pouvoirs locaux ont reproduit après coup et en modèle réduit le mode d’action publique inventé par l’État au niveau national et se sont ainsi en quelque sorte « coincés dans le local ». Mais, à suivre Daniel Béhard et Philippe Estèbe, la globalisation du local peut être un défi et une chance pour les pouvoirs locaux. « Avec la décentralisation, ils sont en première ligne pour inventer l’action publique à l’âge des systèmes autour de deux hypothèses majeures : la première consiste en l’acceptation d’une dissociation structurelle entre les territoires institutionnels et les territoires fonctionnels ou vécus. La seconde, par contrecoup, signifie l’abandon de la logique tayloriste, fondatrice de l’âge I de la décentralisation posant une équivalence entre un échelon et une compétence sectorielle. Parce qu’il n’existe plus de territoire institutionnel “pertinent”, ni globalement, ni pour telle ou telle compétence, est plutôt en jeu la différenciation de leurs responsabilités politiques ». C’est un véritable appel à inventer de nouveaux récits d’action publique, un nouvel imaginaire territorial qui puisse permettre aux territoires de devenir les laboratoires de la rénovation de l’action publique.

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Conclusion du chapitre Au terme de ces propos préliminaires, rappelons nos interrogations de départ : qu’est-ce que l’imagination ? Qu’entend-t-on par imaginaire ? Après un retour sur les principales conceptions philosophiques de l’imagination, l’imaginaire contemporain a été présenté à travers ses variantes — et particulièrement le mythe ainsi que les idéologies et l’utopie — et aussi ses visées cognitive et instituante pratique. Dans ce prolongement, il a été notamment souligné que ni l’autorité, ni la justice, ni le travail ne trouveraient leur place dans la société, s’ils n’étaient pas, à un degré ou à un autre, tissés dans l’imaginaire ou pour le dire autrement mis en scène. Dès lors, en rapprochant action publique et imaginaire, la notion de mise en scène s’est précisée. Dans la façon dont les différents acteurs des politiques publiques définissent une position, sélectionnent une solution et assignent des objectifs — c’est-à-dire se mettent en scène —, l’imaginaire a sa part. Au plan territorial, l’action publique a aussi sa part d’imaginaire. Elle est mise en scène ou se met en scène elle-même selon que « le » metteur en scène soit national (i-e l’État) ou local (i-e les élus territoriaux). La progressive production par l’État des dispositifs de décentralisation permet d’avancer l’idée d’une mise en scène unitaire de la décentralisation. Cette mise en scène forme la matrice des représentations qui forgent et que forge l’action publique territoriale. Ces représentations sont des ressources qui nourrissent — et que nourrit — l’action publique territoriale. C’est l’objet des développements à suivre.

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Première partie. L’imaginaire, une ressource pour l’action publique

Dans cette première partie, notre propos consiste à identifier les différents mythes et récits qui forment un imaginaire public territorial agissant pour en décrypter le rôle ou plus précisément de montrer certaines manifestations de celui-ci. Il est question ici de cerner la façon dont ces mythes structurent la décision et l’action publique tout en s’interrogeant sur leur permanence ou leur déclin. Ce monde imaginaire nous invite par la suite à analyser la façon dont il constitue une ressource pour l’action publique : une ressource qui aide à « faire société ». Cette approche permet de percevoir la performance de l’imaginaire public territorial. Une performance à laquelle le droit n’est pas étranger, puisqu’il donne corps à l’imaginaire par la création et l’invention de normes.

Chapitre 1./ Les mythes politico-administratifs territoriaux

Qu’y a t-il de mythique dans l’action publique territoriale ? Tel est le fil conducteur des développements à suivre. Un premier registre mythique s’impose avec évidence. Il est fait d’images, d’expressions langagières et de jeux d’acteurs. L’action publique territoriale se dévoile donc par des lieux, des Hommes et des habitudes qui lui donnent une dimension de puissance, de mystère et parfois d’ésotérisme. Cet ensemble forme l’imagerie territoriale.

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Section 1./ L’imagerie territoriale Henri Déroche, haut fonctionnaire, s’est essayé, à la fin de années 1960, à démystifier le monde bureaucratique constatant que « malgré la rationalité apparente de notre monde moderne, il demeure toujours dans toute activité humaine des zones d'ombre et de mystère au sein desquelles seuls les rites et les formules paraissent efficaces et la foi en des dieux rassurante »199. Il démontre que l'administration en est l'exemple par excellence et distingue diverses catégories d'usagers de l'administration : l'usager primaire est Monsieur Tout-le-Monde qui va au bureau de poste ou au Trésor public. L'usager secondaire est l'entrepreneur devant l’antenne départementale de la DIRECCTE (Direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi) et dans les bureaux de la Préfecture. L'usager tertiaire se fait recevoir dans les cabinets ministériels. Il a des audiences. C’est un initié qui a dépouillé la peur de l'État contrôleur omniprésent et qui se heurte à la notion philosophico-juridique de la souveraineté publique. Il en résulte que le mythe administratif est produit par l'ignorance de ceux qui ne s'élèvent pas audessus du premier genre de connaissance, alors que les usagers tertiaires ne participent plus au mythe. Henri Déroche développe également une autre conception selon laquelle le mythe est produit activement par l'administration elle-même avec des faces différentes selon l'interlocuteur visé ce qui explique les différents langages de l'administration et les « rites d'ostension » comme les « rites opérationnels ». Retenons au préalable que selon Henri Déroche, « c’est l’excès de rationalisation qui a créé le mystère et le mythe »200 C’est ainsi que l’administration est liée à un certain nombre de représentations collectives et de croyances qui se manifestent aussi bien de la part des usagers que des fonctionnaires. Les premiers adoptent un comportement particulier vis-àvis de l’administration, les seconds accomplissent un rituel quasi religieux dont le formalisme relève de l’adhésion à des valeurs mythiques. « Ces représentations forment le fond des mentalités et des motivations individuelles ou collectives, et interfèrent entre elles

199 200

DÉROCHE, H., Les mythes administratifs. Essai de sociologie phénoménologique, Paris, PUF, 1966, p. 5 Ibid., Voir préface - 107 -


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pour fixer des clichés et des usages traditionnels qui caractérisent la structure d’une société. »201 Partant de l’analyse phénoménologique d’Henri Déroche — menée en 1966 —, notre lecture des mythes administratifs est ici accomplie sous un angle contemporain et dirigée vers la sphère publique territoriale. De ce point de vue, le mythe apparaît comme une explication qui rassure l’homme moderne et dont la fonction est de représenter des valeurs et de projeter leur mystère dans les formes sensibles et dans la raison. Le mythe polarise des représentations. C’est ainsi que chacun des mythes présentés ici est assorti des représentations, des rituels et des récits qui le fondent.

§1 Les lieux Concernant l’imagerie territoriale, les hôtels de région, les hôtels de départements, les frontons des mairies nous indiquent qu’il ne peut y avoir d’administration sans bureaux et de bureaux sans un corps de bâtiments plus ou moins étendu. C’est par eux qu’une collectivité territoriale se donne un visage et une puissance, voire dans certains cas une majesté. La représentation du pouvoir est aussi fonction de son architecture. Une administration territoriale — comme nationale — ne peut se désintéresser de la présentation extérieure de ses bâtiments. Les hôtels de région, si décriés pour leur majesté — c’est-à-dire leur coût potentiel en termes d’argent public — dès la fin des années 1980, ont emprunté, aux bâtiments historiques de l’État mais dans un esprit plus contemporains : les hautes grilles, les vastes cours d’honneur, les colonages, les pilastres, les grands escaliers. Quand certaines régions ou certains départements ont pu se loger dans des bâtiments historiques, il en résulte un mélange du caractère solennel du pouvoir royal et de nature sacrée des édifices religieux. « Comme l’église, [le bâtiment administratif] est destiné à abriter les pontifes, à conserver le saints des saints à l’abri de la foule ; comme

201

Ibid., p. 5 - 108 -


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elle, il a ses diacres et des bedeaux »202 que sont les huissiers, les personnes à l’accueil, les services de sécurité et les employés administratifs. On aurait pu s’attendre à ce que les départements et les régions choisissent avec le mouvement de décentralisation de prendre une autre dénomination qu’Hôtel du département ou Hôtel de région, ne serait-ce que pour se démarquer du pouvoir central. Ce serait sans doute oublier trop vite l’empreinte historique de la grandeur qu’incarnent les résidences des ministères parisiens : l’hôtel de Matignon, l’hôtel de Villeroy, l’hôtel de Françoise de Mailly. Les « petites patries »203 ont aussi voulu leur « hôtel » pour nouer lien avec le symbole de la puissance publique En termes d’hôtel administratif, c’est surtout le souvenir du régime napoléonien qui domine la représentation de la puissance publique, fut-elle territoriale. « Parce que le Premier Empire, c’est un peu encore l’esprit de la Révolution, si cher à la mentalité française, et c’est aussi toute la structure interne de l’administration perpétuée en 150 ans d’histoire. L’empereur par les institutions de l’an VIII, domine encore toute la vie administrative, et c’est lui, en définitive, qui lui a donné son lustre »204. Les hôtels de région ou de département sont en général réservés au président, aux élus, au cabinet et à la direction générale des services, bref à l’état-major politique et administratif. Les autres directions sont, la plupart du temps, situées dans des bâtiments annexes qui offrent une image plus fonctionnelle de l’administration territoriale. Ils ressemblent à des usines sous la forme d’immeubles modernes, n’offrant bien souvent à l’usager qu’un caractère de massivité et de normalisation. Ces immeubles comptent beaucoup de bureaux, beaucoup de couloirs, beaucoup d’étages. L’usager peut s’y perdre. A lire les inscriptions sur les étages, la mécanique administrative transparaît dans ce qu’elle a de hiérarchique, de technique et de précis. De l’hôtel de région ou de département à l’immeuble moderne, nous passons du sacré au technique, de la cour à la ruche. Si l’extérieur du bâtiment n’est plus un signe du sacré, l’imbrication des bureaux fait subsister le mystère de la machinerie administrative. Le mystère se retrouve devant les dénominations de services et de bureaux qui ne semblent lui proposer que des solutions partielles qui ne cadrent pas avec le concret Ibid., p. 47 Expression empruntée à Daniel Béhar. 204 DÉROCHE, H., op.cit., p. 48 202 203

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de la vie. C’est ainsi que prend naissance le mythe du labyrinthe. « La multiplicité des bureaux et l’absence fréquente d’indications découragent a priori les visiteurs. Des numéros figurent parfois sur les portes, mais on ignore le code de référence ; des employés vont et viennent, porteurs de dossiers ou de registres, apparemment indifférents, à l’immense drame qui se joue derrière les cloisons. Le néophyte, qui s’est aventuré seul dans ce labyrinthe, éprouve soudain un sentiment de déréliction, il lui arrive de prendre des escaliers et des corridors qui ne mènent nulle part. Il ne peut plus sortir seul du labyrinthe. »205

§2 Les hommes Après les bâtiments et les bureaux, un peu d’humain : le fonctionnaire. Nous passerons ici assez vite sur l’imagerie du « petit fonctionnaire » que l’on surnomme volontiers de façon populaire à grands renforts de clichés de « gratte papier » ou encore de « rond-de-cuir » pour nous intéresser à la figure mythique du « haut fonctionnaire ». Le haut fonctionnaire désigne de façon assez floue — et pourtant spontanée — aussi bien le préfet que les membres des grands corps de l’État. Sans doute le mythe du haut fonctionnaire se sublime dans la représentation de l’inspecteur des finances. Il est plus difficile dans le langage courant d’assimiler les administrateurs territoriaux aux hauts fonctionnaires comme si seul le service de l’État automatisait l’appellation. Les directeurs généraux des services et leurs adjoints sont pourtant au sommet de la hiérarchie administrative territoriale mais il n’en demeure pas moins que « servir l’État » semble plus noble que de servir l’action publique territoriale. D’ailleurs, un certain nombre d’entre eux voient l’évolution de leur carrière vers la préfectorale comme une onction suprême, la reconnaissance de leur carrière administrative au service du bien commun. Alors qu’ils pestent bien souvent contre les injonctions du préfet et des services déconcentrés lorsqu’il sont à la tête d’une collectivité territoriale, ils rêvent en définitive à devenir « l’homme aux feuilles d’or » ou être nommé à la Cour des comptes ou dans une inspection générale de l’État, une façon de rejoindre le « saint des saints », de quitter la bourgade pour « monter à Paris ».

205

Ibid., p. 53 - 110 -


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L’imaginaire du haut fonctionnaire repose sur aussi sur des clichés éternels qui montrent combien la fonction d’administrateur territorial est assimilée à l’exécution d’une fonction supérieure de management et non à un commandement à l’échelon national. Si le haut fonctionnaire est l’un des grands prêtres du service de l’État, l’administrateur territorial est l’évêque régional, le vicaire départemental ou le curé du village selon l’échelon territorial qu’il administre. Il n’en demeure pas moins que le directeur général des services représente « la mystique du chef qui est investi d’un pouvoir sur le monde des choses invisibles »206. Le territoire lui apparaît généralement comme un chaos sous-administré. Il est la cheville ouvrière de « l’ère des organisateurs »207. L’administrateur territorial est un homme (ou une femme) d’ordre et de méthode. Toute situation pose pour lui des problèmes qui comportent en général trois solutions : la bonne, la mauvaise et la solution de compromis. A son grand désespoir, c’est souvent une quatrième incohérente qui est adoptée par le pouvoir politique. Le haut fonctionnaire territorial possède une vision globale et son interprétation de la société se réfère à un système de valeurs qui impliquent des représentations mythiques de l’administration qu’il incarne comme des usagers qu’il administre. Son rôle est de comprendre et d’interpréter. Sa liberté d’action est encadrée par les textes, les règlements, la jurisprudence… et le pouvoir politique. « Il est rationaliste par fonction »208. Il se met à distance car il doit « jouer » son personnage qui est normé par des usages nombreux et des rites qu’il doit respecter. Selon son tempérament, il fera intervenir un « libre jeu » dans son activité professionnelle. D’administrateur de choses et de biens, il est devenu, au gré de l’évolution du contexte social et économique, un manager public. Plus proche d’un dirigeant d’entreprise par le management qu’il revendique, il parle aisément du nombre de collaborateurs qu’il manage et qui représente, dans l’absolu, la totalité des agents de la collectivité. Dans le relatif, son équipe est composée de directeurs généraux adjoints qui forment l’état-major de la direction générale des services. Plus son secrétariat est important, plus son pouvoir sera mis en scène. Dans l’administration, l’importance des fonctions se mesure à l’aune du nombre de secrétaires. Certains mettent en place à leur côté, une sorte Ibid., pp. 60-61 Expression empruntée à Henri Deroche, op.cit., p. 61 208 Ibid., p. 62 206 207

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de shadow cabinet, composé de chargés de mission, souvent de jeunes administrateurs territoriaux, flattés de fréquenter le « saint des saints » et de faire ainsi leur premières armes. Réputé moins lointain que le haut fonctionnaire d’État, l’administrateur territorial joue de sa proximité avec le « terrain ». Il est à l’image de la décentralisation : une compétence émancipée de la tutelle de l’État qu’il voit tantôt comme une entrave à sa liberté d’action, tantôt comme le garant, voire le « parapluie » sous lequel il peut s’abriter sur certains dossiers. Et lorsqu’il va « à la préfecture », c’est toujours un peu impressionné qu’il entre dans les bâtiments de l’Alma mater (la mère nourricière). Il va y recueillir plus souvent « la bonne parole » que des moyens effectifs, tant les services de l’État apparaissent de plus en plus démunis de ressources. Il s’agace d’être parfois traité par l’État comme un prestataire de services mais reste flatté que l’on puisse avoir besoin de lui, c’est-à-dire de l’intervention de « sa » collectivité. Car il s’agit bien de « sa » collectivité et il entend y laisser son empreinte par la conduite de projets innovants. Il entretient, à l’image des élus, une relation sur le mode « je t’aime, moi non plus » avec les services de l’État qui lui rappelle trop souvent à mots couverts qu’ils sont les garants de l’intérêt général et lui, celui d’un intérêt local. Il n’en demeure pas moins que pour lui, l’administration est d’abord « un service public » assurant une tâche d’intérêt général, par le moyen d’une structure organique hiérarchisée. En ce sens, sa catégorie de référence ne diffère pas de celle du fonctionnaire de l’État. Tous deux ont en commun de saisir intuitivement la différence de leur mission avec celle du secteur privé. Leur vision du service public émane d’une prise de conscience d’une supériorité théorique. « On peut dire que le fonctionnaire, par rapport au Bien commun, a bonne conscience. Il a le sentiment que ses fonctions mêmes le prédisposent indiscutablement à servir le Bien commun. Pour tout dire, il a le sentiment que la question ne se pose même pas. Si quelqu’un sert le Bien commun, par définition, par hypothèse même, c’est bien lui. »209 L’administrateur territorial se rêve parfois haut fonctionnaire d’État mais aussi il lui arrive d’adopter les postures de l’homme politique. Sa proximité avec l’élu, dont il est chargé de mettre en œuvre les engagements, l’explique. Il est à la fois son porte-parole en interne, 209

DE CALAN,

P., « Service public et bien commun ». Cahiers de la fonction publique. Octobre 1951, p. 17 - 112 -


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vis-à-vis des services et en externe, vis-à-vis des nombreuses parties prenantes de la collectivité. Il est également son traducteur en termes de procédures et de délais administratifs dans la conduite d’une action publique de plus en plus complexe. La relation est souvent de confiance et de connivence depuis qu’un spoil system discrètement affirmé mais réel fait bouger les directeurs généraux des services lorsqu’une majorité politique bascule. La discorde dans le couple Elu/DGS est souvent liée à l’existence du cabinet de l’élu. Le directeur de cabinet est plus souvent son rival que son allié. Ce dernier a un rôle de médiateur entre le politique et l’administration. Et en fonction des personnalités et des modes de management, il est souvent difficile pour un directeur général des services d’avoir un filtre entre lui et l’élu. Ce que le DGS supporte encore moins, c’est d’être courtcircuité par le cabinet dans le management de ses équipes. A la différence d’un ministère où la politique pénètre — via le cabinet — l’administration, s’y transpose et s’y projette, il est plus difficilement admis dans une collectivité territoriale que le cabinet conçoive et que l’administration mette en forme. En fait, c’est l’administration qui suggère et propose des options au politique qui a besoin d’une technique. L’administration développe un sentiment à la fois de crainte et en même temps de refus de l’impureté vis-à-vis du politique. C’est d’ailleurs ce qui fait que le politique ne réussit vraiment jamais à se rendre tout à fait maître d’elle. Au final, les hauts fonctionnaires territoriaux n’apprécient pas beaucoup les cabinets qu’ils voudraient voir se consacrer à l’agenda et aux affaires politiques car ils le considèrent comme un élément perturbateur de la vie normale et mécanisée des services. Il est profondément irritant pour un DGS de voir les cabinets ne plus se limiter à donner l’impulsion politique au nom de l’exécutif et de constater qu’ils évoquent de plus en plus les affaires administratives courantes, formant ainsi un écran entre les services et la direction générale de la collectivité. Il y a comme une course à l’innovation entre le cabinet et la direction générale des services, toujours désireuses chacune de leur côté de renouveler et transformer les structures. Toujours est-il que la direction générale des services est là pour rappeler que toute mesure nouvelle doit passer dans un moule traditionnel pour être exorcisée de tout danger et satisfaire à des normes connues pour être acceptée. Comme le note Henri Déroche en citant Lévy-Brûhl, nous retrouvons là le comportement des sociétés fermées : « Laissées à elles-mêmes, elles sont de dispositions conservatrices ; mais il n’est pas sûr qu’elles soient plus hostiles que - 113 -


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d’autres à certaines innovations. Les institutions varient, bien que lentement, et il semble qu’elles acceptent des changements quand ils sont proposés par des autorités qu’elles respectent, et sous une forme qui ne leur donne aucune inquiétude »210. Le directeur général des services est souvent troublé par la tendance à l’improvisation des cabinets politiques. Il adopte une attitude de méfiance systématique à cet égard. Douée de permanence, la direction générale des services tend à se constituer en pouvoir autonome face à un pouvoir politique qui est celui qui modifie le « cours majestueux du fleuve administratif, véritable Léthé »211. Du point de vue du cabinet, l’administration a des allures de forteresse, jalouse de son autorité et de sa structure, toujours capable le cas échéant de contrecarrer les directives politiques. L’administration, en tant que mythe, est une représentation ambivalente entre crainte et attirance, refus et fascination de ce qui la vivent de l’intérieur ou la côtoie. Les administrateurs territoriaux fonctionnent en mode « clanique », à la façon des sociétés primitives. C’est le même cas pour les fonctionnaires de l’État qui trouvent à leur disposition une organisation qu’il n’est pas abusif de qualifier de « clanique ». Ce système joue dans la fonction publique plus que dans tout autre corps de métier. Ainsi l’administrateur territorial joue un rôle dans ce système auquel il appartient comme à une seconde famille. Il suit les mêmes traditions et le même comportement, en respectant les mêmes tabous. S’il ne veut pas demeurer à l’écart ou être mis en quarantaine, il n’aura pas intérêt à adopter des attitudes contraires qui pourraient l’exclure de la communauté. « Ne voulant pas courir ce risque, par besoin de sécurité et de protection, il se pliera donc volontiers au style de vie de son milieu professionnel. Il en suivra les rites et les coutumes ; il participera avec ce milieu à des cérémonies, à des manifestations, à des vins d’honneur, à des banquets ; il apportera sa quote-part de solidité matérielle et morale à ceux qui relèvent du même totem. »212

LÉVY-BRÜL, « L’administration dans la nation », Revue de l’Action populaire, Paris, mai 1957, p. 447 DÉROCHE, H., op.cit., p. 82 212 Ibid., p. 75 210 211

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On appartient à « la territoriale » comme on appartient à « la préfectorale » et l’on respecte les rites et les croyances qui forment le lien totémique unissant les membres d’un même clan. Il est dès lors difficile d’affirmer la singularité de sa conduite dans un tel univers au risque de s’exclure délibérément du milieu social, voire même de sa carrière. Des représentations du « clan » naîtra une conception particulière du service public qui n’a rien de commun avec une conception juridique mais qui est bien plus d’une nature mythique. Le « clan » a tendance à rester fermé sur lui-même dans un réflexe d’autoprotection et de défense, en s’opposant à d’autres groupes. Les fréquentations entre fonctionnaires territoriaux et fonctionnaires de l’État relèvent de l’exception et lorsqu’elles existent les mentalités des uns et des autres s’en trouvent peu affectées. Pour s’en rendre compte, il n’est qu’à noter les oppositions entre divers syndicats de fonctionnaires visant à obtenir une supériorité de fait ou de droit alors que tout devrait les rapprocher. Nous pourrions citer en exemple cette déclaration dans la presse spécialisée des collectivités territoriales, du président de l'Association des administrateurs territoriaux de France (AATF). A la question du journaliste : « Existe-t-il une tentation dans les collectivités territoriales de recruter au sein de la fonction publique d’État ? ». La réponse est claire : « Il peut y avoir cette tentation. Les fonctionnaires de l’État sont d'ailleurs très présents dans les collectivités mais la réciproque n'est pas vraie. C'est l'un des objectifs que s'est donnée l'AATF : établir cette réciprocité en "déverrouillant" des univers professionnels pour permettre aux administrateurs territoriaux de déployer leurs carrières ailleurs que dans le secteur public local et notamment à l’État. D'ailleurs. Quand l'association signe des conventions avec des partenaires, elle intègre désormais systématiquement un volet RH lié a la diversification des parcours pour qu’il y ait a minima un échange d'informations sur les postes disponibles. Il ne s'agit pas là que d'une approche catégorielle : la décision s'améliore lorsqu'il y a, dans une équipe de direction qu'elle quelle soit, des profils à l'origine sociologique et au parcours professionnel différents. Au sein de l’État, les responsables d'administration centrale présentent souvent le même profil. Il ne faut pas alors s'étonner d'une certaine inertie et d'un manque d'imagination... »213

TASTET F., « Défendre et faire progresser la place des territoriaux », Acteurs publics, 24 avril 2015, http://www.acteurspublics.com/2015/04/24/defendre-et-faire-progresser-la-place-des-territoriaux consulté le 16 août 2016. 213

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L’originalité de chaque « clan » se manifeste par « l’esprit de corps » qui assure son unité mais entraîne aussi son immobilisme. Il n’est pas inutile de se demander d’ailleurs si la rigidité de l’administration ne provient pas d’une stratification des mentalités et des fonctions. Les statuts particuliers s’opposent à tout phénomène d’osmose en maintenant des sociétés closes qui peuvent limiter le service public à un conservatisme étroit. Il est donc concevable que des représentations mythiques mûrissent facilement dans des microcosmes dont les structures routinières sont devenues intouchables et sacrées. De ce point de vue, le mythe du service public est, pour une bonne partie, une création entretenue par les hauts fonctionnaires qu’ils soient nationaux ou territoriaux. Même s’il existe des concepts juridiques, des idéaux, des thèmes qui définissent le service public, c’est le leadership exercé par le directeur général des services — dans le cadre de « la territoriale » notamment — qui lui donne un visage. C’est lui qui est en capacité d’adapter les règles, les méthodes, de les modeler, de leur donner sa propre empreinte. Le thème symbolique du service public sera, en grande partie, ce qu’il en fera : l’administration apparaîtra, sous son impulsion ou sa passivité, close ou ouverte, humaine ou anonyme. « C’est sa pensée qui informera les divers rouages, des organes de commandement aux relais secondaires, dessinant ainsi l’image et le symbole de tout un service aux yeux des agents, comme aux yeux du public ; car une grande administration, c’est toujours un grand directeur. »214 L’évolution de la société et l’attirance que peuvent représenter les carrières dans le secteur privé pour certains hauts fonctionnaires, entraîne une certaine désaffection des rites de la part de ceux qui sont chargés de les organiser et de les faire vivre. Il n’est pas rare que des administrateurs territoriaux confient qu’ils sont désabusés ou fatigués de leurs fonctions arguant du fait que le politique est trop inconstant dans ses directives ou que faute de moyens, il devient tout simplement impossible de conduire une action publique efficace. Ils n’ont plus la foi dans le symbolisme de leur fonction. A titre anecdotique, un préfet215 nous indiquait combien il déplorait le manque de tenue vestimentaire ou comportemental de celles et ceux qui sont censés incarner la puissance publique tant du côté de l’État que 214 215

DÉROCHE, H., op.cit. p. 79 Entretien avec Pierre Monzani, préfet, directeur de l’Association des Départements de France - 116 -


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de la territoriale. Sans doute, le mythe a-t-il perdu pour eux tout contenu émotif et toute signification sociologique et métaphysique ! La connaissance trop analytique des hommes et de leurs motivations les ramène à un pur mécanisme utilitaire de leurs fonctions. Ceci ne serait pas si grave mais il en ressort que les mythes administratifs en informant la vie psychosociale qui se déploie autour des institutions, constituent un système de valeurs qui impose des conduites morales et auquel s’intègrent toutes les activités sociales. Le mythe polarise donc les représentations. Sans elles, c’est la stabilité psychosociale d’une société qui est ébranlée. Une forme de désacralisation touche la fonction publique qui a perdu une partie de son prestige avec l’abandon des uniformes et la dégradation de certains de ses locaux. Il ne faut pas commettre « l’erreur de croire que la désacralisation favorise la foi, bien au contraire, la perte du respect et de l’abandon du mystère tuent la croyance mieux que les sarcasmes »216. §3 Les habitudes L’imagerie administrative transparaît aussi dans les habitudes de l’administration. Henri Déroche qui parle de « rites habitudinaires » cite pertinemment Boucher de Perthes qui en 1833, dans son petit Glossaire administratif, déclarait : « Nous autres, Gaulois, qu’on dit si légers et si inconstants, nous sommes la fidélité, même quand il est question de la routine ». Cette remarque est toujours vraie en dépit de la modernité. L’administration se prête plus que d’autres à la routine pour ne pas dire aux rites. Mais il faut prendre garde à ce que le ritualisme ne conduise à la fossilisation, stagnation et refus de rénovation. Parmi ces rites, les modes d’expression reposent sur des habitudes rédactionnelles. Bien des symbolismes s’inscrivent à travers les relations écrites : crainte, puissance, grandeur, respect, ésotérisme. S’y découvrent des plis de mentalité ; la réserve, la prudence, la souveraineté, les injonctions, le désir de grandeur et le maniérisme formaliste.

216

DÉROCHE, H., op.cit.,p. 135 - 117 -


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L’administration territoriale et la sphère publique en général n’ont pas coutume de s’exprimer le plus clairement et simplement. Le style est souvent abstrait. L’emploi de clichés est assez recherché. La mode est aux verbes et aux substantifs. Car il existe une mode grammaticale de l’administration publique territoriale même si des expressions qui circulent dans le monde politique ou économique sont régulièrement absorbées par l’administration. Fréquemment des mots nouveaux apparaissent, contribuant ainsi à la culture de l’abstraction et de l’ésotérisme. On citera pour exemple à ce sujet, le terme de « gouvernance ». Du vocable de l’administration territoriale, nous pouvons citer maints exemples : Ce sont d’abord des adjectifs : pertinent, inachevé, profond, contraint, complexe, mouvant, innovant, efficient, opérationnel, Des verbes : alléger, diminuer, réduire, supprimer, accompagner, participer, constater, repenser, s’accorder sur, repousser, éviter, penser autrement, poursuivre, envisager, s’inspirer, refonder, subir, exercer, garantir, appréhender, hiérarchiser, Des métaphores : le « millefeuille » (et depuis peu « le crumble »), les « poupées gigognes », « le clocher », « les provinces », « la feuille de route », « l’enchevêtrement », « le pilote », « les bassins », « le big bang », « le milieu du gué », « le paysage (intercommunal) », « l’émiettement », « le couple », « la fusion », le « fléchage », « la cellule de base de la démocratie », Des expressions renvoyant à une identité territoriale ou à un système de valeurs : « le monde local » ; « le territoire », « l’espace », « le fait urbain », « le fait communal », « le référentiel »,

les

« zones

rurales »,

« les

échelons »,

« l’interterritorialité »,

« l’intercommunalité », Des formules et des expressions rituelles : « la réforme », « les équilibres », « le mouvement engagé », « les difficultés rencontrées », « le changement de paradigme », « le jeu des acteurs », « en tension », « les financements croisés », « la subsidiarité », « un allègement global », « les niveaux d’action publique », « le retour à l’équilibre », « les ferments du changement », « une logique d’action », « les blocs de compétences », le « chef de filât », « les effets d’aubaine », « les politiques sectorielles », « l’intelligence territoriale », « la proximité », « la diversité »,

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Et la passion pour les mots en « tion » : « la clarification », « la réorganisation », « la territorialisation », « la différenciation », « la mutualisation », « la coopération », « la péréquation », « la régionalisation », « la simplification » ; « l’adaptation », « la centralisation », la « spécialisation », « la standardisation », « la modernisation », « la professionnalisation », les « dotations », la « métropolisation », la « concertation », la « délégation », la « compensation », la « démocratisation », la « répartition », la « confusion », les « attributions », « l’agglomération », la « mutation », « l’habilitation », Par ce vocable, l’administration procède à une dichotomie du réel pour analyser, enserrer et réduire ce qui est contingent et le rattacher à un ordre logique. Les termes sont globalisants. Il s’agit de réduire le multiple à l’unité. Ils sous-entendent un arsenal de procédés, de techniques, une véritable méthodologie. Il y a cependant toujours une marge entre les principes et leur application concrète qui introduit du « jeu » dans les rouages administratifs. L’action publique, illimitée dans ses aspirations, mais limitée dans ses réalisations apparaît comme un compromis entre une vision théorique du bien commun et le contact avec la liberté des individus et du corps social. C’est ainsi qu’elle a tendance à considérer l’usager avec inquiétude, soupçon et crainte. L’usager isolé le déconcerte. L’usager en groupe le rassure. L’administration préfère avoir face à elle un ensemble d’individualités qui se livre aux possibilités du comptage, de la statistique et la nomenclature informatique. « Dès schèmes d’action et de représentation sont ainsi élaborés, inventoriés et classés, formant la trame d’un univers stable, au sein duquel les processus administratifs pourront faire l’objet d’une efficacité satisfaisante. »217 De ce point de vue, les nouvelles technologies et les procédés infinis de croisement des données qu’elles rendent possibles, servent — voire accroissent — la tendance à la rationalisation de l’administration et tendent à la formation des thèmes mythiques par la création de catégories qui deviennent autant d’entités métaphysiques, chargées de représentations et de valeurs. C’est de cette manière qu’apparaissent de multiples « groupe », « nuages », « séries », qu’ils prennent consistance et s’imposent ensuite aux acteurs publics sous forme de groupes de pression. Grâce aux nouvelles technologies, les problèmes d’organisation, de gestion et de contrôle sont traités scientifiquement. Les 217

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organigrammes, les programmes de distribution, les études de projets, la répartition des investissements, les circuits administratifs sont ainsi explorés méthodiquement et se plient à une exploitation rationnelle constitutive de l’action publique. Il convient néanmoins de se garder d’administrer des épures d’usager, des usagers globaux qui n’auraient plus vraiment rien de singulier. L’informatisation renforce ce qu’Henri Déroche nomme les « rites opérationnels »218. Ces rites définissent l’action publique concrète au moyen de techniques que sous-tendent toujours des thèmes de représentations mythiques et symboliques. Ces rites opérationnels assistés par ordinateur se concrétisent au travers de la correspondance, de l’enquête, de la déclaration ou encore du dossier. L’imagerie administrative — nous venons de le voir — est un ensemble de clichés et de rites transmis par les générations antérieures, modifiés et adaptés par l’usage, les mœurs et l’évolution du langage. Cette imagerie se double de récits territoriaux structurants, dont le contenu s’adapte aux périodes historiques. Ces récits forment l’action publique territoriale à travers les convictions, attitudes et croyances de celles et ceux qui la portent : élus et fonctionnaires territoriaux. En voici une présentation.

Section 2./ L’archipel mythique des récits territoriaux Il s’agit d’explorer les nostalgies, les fantasmes et les fictions dont l’imaginaire de l’action publique territoriale se nourrit. Cette entreprise n’est pas sans risque. Le péril est de s’enfermer dans le seul examen des soubresauts du court et du moyen terme et d’ignorer les structures longues de l’histoire. Ce risque ayant été rappelé, nous avançons quatre structures mythiques qui forment depuis plusieurs siècles l’imaginaire politicoadministratif territorial : l’unité, la simplification, le territoire pertinent et la proximité. Ces quatre îles forment un archipel reconstruit après coup pour le dire à la façon de Roland Barthes. Nous voulons signaler par cet emprunt qu’à l’instar du coup de foudre qui fonctionne finalement comme une sorte d’après-coup, il se pourrait que cet archipel mythique fonctionne lui aussi comme une série de récits que nous nous racontons. En effet, il ne faut pas s’étonner de ce que notre propre discours soit lui-même victime de représentations mentales auxquelles nous ne prétendons pas totalement échapper. 218

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§1 Le récit de l’unité … par la différenciation Depuis la fin des années 2000 et le début des années 2010, la notion de différenciation territoriale a fait son entrée dans plusieurs ouvrages et revues de droit public et de science politique219. Elle désigne alors la capacité à rompre avec l’uniformité pour prendre en compte la diversité des territoires et s’y adapter en termes institutionnel et fonctionnel. Au même moment, la « différenciation territoriale » irrigue les principaux textes relatifs à la réforme territoriale que ce soit la loi RCT de décembre 2010 ou la loi MAPTAM de 2014 et la loi NOTRE de 2015. La réforme territoriale du 16 décembre 2010 a été l’occasion de poser la question de la gestion de la diversité territoriale. Le comité Balladur220 a pensé la différenciation territoriale de façon institutionnelle via les métropoles. Celles-ci étaient envisagées initialement comme des collectivités locales à statut particulier exerçant, outre certaines compétences des communes, les compétences, notamment sociales, dévolues aux départements. La loi du 16 décembre 2010 conçoit les métropoles de manière sensiblement différente. Celles-ci se voient déléguer obligatoirement certaines compétences par le département et par la région et ont aussi la possibilité de conclure des conventions pour d’autres compétences221. D’un territoire à l’autre, l’attribution des compétences sera donc variable y compris en passant d’un département à l’autre selon les conventions que chacun d’eux aura passé avec la région. Ce processus de différenciation de l’architecture institutionnelle s’est poursuivi avec la loi MAPTAM selon trois niveaux emboîtés. On commence par distinguer au sein des structures intercommunales urbaines, celles des plus grandes villes en leur conférant le statut de « métropoles ». Puis, parmi ces dernières, les trois principales agglomérations françaises, Parmi les publications que l’on peut citer : « Principe d’égalité et différenciation territoriale ; entre standardisation et nouveaux équilibres», Pouvoirs locaux, juin 2012, II, no 93, dossier central. ; EPSTEIN R., « De la différenciation territoriale à la libre conformation », 2012, p. 127-138 ; AUBY J.-B. et O. RENAUDIE, Réforme territoriale et différenciation(s), Paris, Berger-Levrault, 2016 ; DOUILLET A.-C., A. FAURE, et C. HALPERN (dir.), L’action publique locale dans tous ses états: différenciation et standardisation, Paris, L’Harmattan, 2012 ; CAILLOSSE J., L’État du droit administratif, Paris, LGDJ, Lextenso, 2015. V. chapitre 7, De la différenciation territoriale. V. aussi Frinault T., Le pouvoir territorialisé en France, Rennes, PUR, 2012, notamment p. 29 et s. 220 Comité pour la réforme des collectivités locales, Il est temps de décider: rapport au président de la République, 5 mars 2009, La Documentation française, Paris, 2009. 221 Au final, seule la communauté urbaine de Nice adoptera ce statut. 219

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Paris, Lyon et Marseille font l’objet d’un traitement particulier. Et enfin, chacune d’elles relève d’un statut spécifique : collectivité à statut particulier pour Lyon et intercommunalité dérogatoire à double niveau pour Paris et Marseille. Comme le souligne Daniel Béhar222, « en regard de ce traitement différencié des situations urbaines, il est probable qu’on décide symétriquement à terme d’une organisation spécifique des pouvoirs locaux en milieu rural, en y maintenant le Conseil général comme “institution pivot”, alors même qu’on le fera disparaître du paysage institutionnel urbain ». Traitement différencié des situations urbaines, du rural et des territoires périphériques : on pourrait penser que ce processus suscite une levée de boucliers au nom de l’égalité républicaine. Ce n’est pas le cas pour l’instant. Paradoxalement, la sensibilité actuelle au thème de l’égalité entre les territoires vient renforcer cette dynamique de différenciation. Il ne faudrait pas pour autant en conclure que la production législative s’est subitement affranchie de tout réflexe uniformisateur. L’élaboration de la loi MAPTAM démontre que la standardisation n’est jamais loin. C’est bien la référence au « modèle lyonnais » qui a justifié l’instauration d’une configuration institutionnelle intégrée, commune aux trois cas de Paris, Lyon et Marseille. Et en dépit de structures territoriales contrastées (très mono centrique pour Paris et très polycentrique pour l’aire métropolitaine marseillaise), l’organisation institutionnelle retenue est assez similaire223. Pour sa part, la loi NOTRE du 7 Août 2015 contient plusieurs dispositions qui relèvent d’une logique de différenciation : tel est le cas par exemple de celles relatives à l’assemblée de Corse, à la Métropole du Grand Paris (MGP), aux politiques relatives à la qualité de l’eau ou encore au pouvoir d’adaptation des loi reconnu aux conseils régionaux. Une « nouvelle » décentralisation224 apparaîtrait depuis quelques années au travers des termes de différenciation, hétérogénéité, statut ou régime à « la carte ». Cependant, la décentralisation « ancienne formule » n’a jamais été totalement uniforme puisque des particularismes ont toujours été admis pour répondre de manière adéquate aux besoins et

BEHAR.D., « La différenciation territoriale :
première étape pour en finir avec la décentralisation ? » in Agir et faire sens, pour une gouvernance publique ambitieuse, Institut de la Gouvernance territoriale, Paris, 2014 223 V. BÉHAR D., « Paris, Lyon, Marseille : la gouvernance métropolitaine entre standardisation et différenciation » - www.métropolitiques.eu 224 V. CAILLOSSE J., « Oui, encore la différenciation ! Mais de quoi s’agit-il donc ? », Pouvoirs Locaux, n°93, 2012, p.44 et s. 222

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enjeux locaux. Sur un plan historique, l’unité et l’égalité ne sont pas exclusives de la différenciation. « La Révolution puis Napoléon ont façonné le modèle administratif français autour des principes comme l’unité et l’égalité. Tels qu’ils sont entendus à l’époque, ces principes, symboles du rejet du fédéralisme, supposent l’uniformité du droit et de l’administration (…) Cependant, si l’on prend le texte totémique de la loi du 28 pluviose an VIII, l’on peut considérer que l’unité est loin d’être parfaite. C’est ainsi que les rédacteurs de la loi avaient prévu pour Paris, un statut particulier, marqué notamment par des modalités spécifiques d’organisation de la police : dès l’origine, l’uniformité de l’administration porte donc en elle le germe de la différenciation. »225 Sur le plan juridique, si l’égalité est un principe structurant du droit français, la conception actuelle de ce principe n’en permet pas moins au législateur d’opérer des distinctions juridiques entre les collectivités territoriales qui doivent être justifiées, soit par des différences objectives de situations, soit par un motif d’intérêt général. De façon récurrente, le Conseil constitutionnel affirme que « le principe d’égalité ne s’oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu’il déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général, pourvu que, dans l’un et l’autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l’objet de la loi qui l’établit »226. Mais qu’entend-t-on par différenciation territoriale du point de vue de l’action publique ? Olivia Bui-Xuan227 identifie deux grandes catégories. La première regroupe les dispositifs relevant d’une logique d’adaptation : c’est le « différentialisme adaptateur »228. Il s’agit alors d’adapter le droit, les institutions ou les pratiques à des caractéristiques particulières par exemple géographiques ou topographiques. Relèvent de cette catégories les dispositifs suivants : les statuts particuliers (comme Paris, Lyon, Marseille, la Corse, les collectivités outre-mer), les dispositifs destinés à protéger certaines parties du territoire (la loi Montagne229 ou la loi Littoral230) et enfin, les pouvoirs conférés à certaines collectivités, AUBY J.-B. et O. RENAUDIE, Réforme territoriale et différenciation(s), Paris, Berger-Levrault, 2016, p. 18 Cons. Const, 11 juillet 2001, Loi portant diverses dispositions d’ordre social, éducatif, culturel, n°2001450 DC 227 BUI-XUAN O., Le droit public français entre universalisme et différentialisme, Economica, 2004 228 Ibid., p.169 et s. 229 Loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne. 225 226

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comme certaines d’outre-mer ou les régions. La seconde catégorie regroupe les dispositifs relevant d’une logique de correction : il s’agit d’un « différentialisme correcteur »231. L’objectif est de corriger des inégalités de fait, généralement de type économique, par des outils de compensation. Il en résulte que tantôt la différenciation territoriale est utilisée contre l’égalité : tantôt, dans le but de rétablir l’égalité. Ceci explique sans doute que le terme même de la « différenciation » est absent des discours des pouvoirs publics. Ainsi, le président de la République, François Hollande, n’y fait jamais référence, préférant mettre l’accent sur la simplification et la solidarité232. Marylise Lebranchu, ministre chargée de la décentralisation pendant la réforme territoriale de 2014-2015 a pu concéder que « l’on ne traite pas les questions du Massif central comme celles de l’Ile-de-France (…) Nous reconnaissons les territoires dans leurs différences »233. La différenciation territoriale effraye. Elle va à rebours du « récit national »234 de l’unité et de l’uniformité. C’est ainsi que plus les réformes territoriales sont imprégnées de différenciation, plus le récit de l’égalité se fortifie, ne serait-ce que par la création d’un portefeuille ministériel consacré au logement et à l’égalité des territoires ou encore d’un commissariat général à l’égalité des territoires. Ce paradoxe naît de la volonté de faire perdurer le mythe de l’uniformité, c’està-dire de l’égalité avec les exigences du récit de l’efficience de l’action publique. Avec la différenciation, le « récit national » se heurte au « récit du local ». L’État ne le verbalise pas. Il le rend possible pour mieux le dépasser tout en continuant de s’exprimer sur le répertoire de l’égalité. En se penchant sur les réalités actuelles de la différenciation, Jacques Caillosse235 réagit à certains clichés que le grand récit de l’Unité ne manque pas d’entretenir. « La seule analyse du droit positif montre que le système français d’administration territoriale est profondément travaillé par la diversité. Certes fera-t-on valoir, ce n’est pas parce que cette

Loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral BUI-XUAN O., op.cit., p.281 et S. 232 Discours prononcé à l’occasion des États généraux de la démocratie territoriale, 5 octobre 2012 233 Discours prononcé à l’Assemblée de Corse, 18 juillet 2014 234 Expression empruntée à Jacques Caillosse, L’État du droit administratif, Paris, LGDJ, Lextenso, 2015, p.189 235 CAILLOSSE J., « Oui, encore la différenciation ! Mais de quoi s’agit-il donc ? », op.cit., 2012, p.44 et s. 230 231

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dernière est soutenue par le discours juridique qu’elle est partout à l’œuvre dans les pratiques locales. Celles-ci obéissent à bien des logiques que le droit ne saurait préfigurer. La différenciation territoriale existe donc en raison de multiples pratiques informelles dont l’expression est du domaine du fait plus que de la norme. Mais il n’est tout de même pas innocent de voir le mythe de l’Unité se déconstruire jusque dans le langage du droit. » Les arguments au soutien de cette thèse ne manquent pas. Jacques Caillosse en donne quelques aperçus. « Partout où l’on encourage les collectivités territoriales à concevoir librement leur propre administration, on crée les conditions encourageant l’émergence d’ordres juridiques partiels, territorialisés. Cette certitude n’est jamais apparue plus forte qu’avec la révision constitutionnelle de 2003. Mais elle n’a pas attendu cette date pour s’imposer. » Dans la période 1982-2003, de nombreux instruments juridiques permettaient déjà de contourner ou de faire plier le principe d’égalité : « c’est ainsi que la Constitution ellemême ouvrait la possibilité d’instituer des dérogations au bénéfice de l’outre-mer (art 73 et 74). De son côté, le Conseil constitutionnel avait tracé les voies à suivre pour engager d’éventuelles différenciations : la méthode consiste à mettre en tension les principes d’égalité et de libre administration des collectivités territoriales. Le Conseil d’État avait lui aussi admis la validité du recours à la différenciation dans la mesure où celle-ci n’entrave pas un « socle minimal d’égalité ». C’est tout le sens son rapport public de 1996 « Sur le principe d’égalité »236. De fait, le traitement différencié des territoires avait reçu d’importantes expressions grâce à l’usage d’outils juridiques construits par la jurisprudence — qu’il s’agisse de la théorie des différences de situation justifiant des mesures juridiques différentes ou de la théorie des dérogations fondées sur des raisons d’intérêt général. La naissance de cet outillage avait permis la fabrication de textes qui ont été autant de supports de la différenciation territoriale : loi littoral, loi montagne, lois pour l’aménagement du territoire, textes relatifs à la politique de la ville, etc.… »237

V. Conseil d’État, Rapport public 1996, Sur le principe d’égalité, Etudes et Documents n°48, La documentation Française, 1997 237 CAILLOSSE J., « Oui, encore la différenciation ! Mais de quoi s’agit-il donc ? », op.cit., p.44 et s. 236

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Depuis la révision constitutionnelle de mars 2003, ces pratiques connaissent de nouveaux développements. A compter de cette date, la décentralisation se déplace sur un axe orienté qui va du modèle de l’État unitaire plus ou moins décentralisé, vers un État qui, sans cesser de se proclamer unitaire, s’accepte comme régionaliste ou autonomique. L’évocation de ce mouvement prend appui sur le statut si singulier de la Nouvelle Calédonie ou même plus largement sur la situation globale des collectivités d’outre-mer. Cependant, si l’évolution traverse l’ensemble du système unitaire décentralisé, elle ne le fait pas partout avec la même intensité. « Il faut pour le moins dissocier la France hexagonale et la France d’outremer. S’agissant de la première, la volonté politique de diversification structurelle de la décentralisation reçoit, pour le moins, une triple expression juridique. Il y a tout d’abord l’insertion dans la Constitution de mécanismes, procédures et autres dispositifs qui portent l’idée de mouvement et de mobilité jusque dans la structuration territoriale de l’administration et de l’action publique. L’idée de collectivité territoriale à statut particulier fait par ailleurs son entrée dans le Texte. Enfin se trouve reconnu — même si on ne le fait qu’avec une extrême prudence — lorsque la loi l’autorise, un droit à l’expérimentation au bénéfice des collectivités territoriales. Il devient donc concevable, dans certaines circonstances ouvertes par la loi, de déroger localement aux lois et règlements nationaux. »238 Est-on en train d’assister à une lente agonie du mythe de l’uniformité ? Les réponses sont contrastées. Pour Pierre Sadran, « la réforme [de 2014-2015] propose un déplacement significatif de la ligne de plus grande pente : de l’accent traditionnellement mis sur l’uniformité, on glisse vers une accentuation de la diversité »239. L’auteur constate que les collectivités territoriales sont invitées à ne plus se concevoir comme de « petites républiques dans la grande », mais comme des niveaux d’action publique s’articulant les uns aux autres dans une logique plus fonctionnelle de spécialisation et de complémentarité. Il en résulte une perte de clarté des catégories juridiques car on n’hésite plus à modeler les statuts au gré des configurations locales. La carte mentale instituée par les catégories juridiques traditionnelles est troublée par des dispositifs d’action publique et de gouvernance Ibid. SADRAN P., « Que faut-il attendre de la réforme territoriale ? », Réforme territoriale et différenciation(s), Paris, Berger-Levrault, 2016, p.33 238 239

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hétérogènes. Si l’on prend pour exemple les métropoles qui existent sur les aires urbaines de plus d’un million d’habitants (Grand Paris, Lyon, Marseille, Lille, Toulouse, Bordeaux et Nice), on constate que quatre dispositifs nettement différents régissent plus de 20% de la population française et qu’aucune de ses métropoles n’a une gouvernance identique à une autre. La portée de cette dynamique de différenciation territoriale est toutefois discutée par d’autres chercheurs qui soulignent l’existence de mécanismes de convergence qui contrebalancent les dynamiques de différenciation : la professionnalisation croissante du personnel des collectivités joue en faveur de la technicisation de leurs politiques, laquelle favorise l’adoption des normes dominantes de chaque milieu professionnel240; la montée en puissance des institutions intercommunales dans la gestion territoriale favorise l’adoption de solutions consensuelles et éprouvées dans d’autres contextes territoriaux241. De son côté, Renaud Epstein242 défend l’idée que le cycle de différenciation territoriale amorcé au début des années 1980 a pris fin vingt ans plus tard, sous l’effet d’une série de réformes néomanagériales qui transforment les modes de définition et de mise en œuvre des politiques publiques dans les territoires. Sa démonstration s’appuie sur l’exemple de la politique de rénovation urbaine, qui révèle une forme de resserrement du verrou de l’État et une convergence corolaire des projets des villes. Les mécanismes à l’œuvre dans cette convergence procèdent, selon son analyse, plus d’une libre conformation des acteurs locaux que de l’imposition par l’État de solutions nationales. Même si les réformes les plus récentes conduisent à un infléchissement, en renforçant les moteurs de l’uniformisation au détriment des moteurs de la différenciation, c’est toujours le même récit de l’uniformité et de la différenciation qui nous est conté. La tension entre les deux notions se transforme tantôt par une divergence, tantôt par une convergence des finalités et des contenus des politiques publiques, souvent en fonction des secteurs et des territoires. C’est le récit de cette tension qui ne cesse de s’écrire.

ARNAUD L., C. LE BART, et R. PASQUIER, Idéologies et action publique territoriale: la politique change-telle encore les politiques ?, Rennes, PUR, 2006. 241 DESAGE F., « Un régime de grande coalition permanente ? », Politix, 1 février 2010, no 88, p. 133-161. 242 EPSTEIN R., « De la différenciation territoriale à la libre conformation », 2012, p. 127-138. 240

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§2 Le récit de la simplification Il n’y a pas une réforme territoriale qui n’ait posé comme objectif central la simplification du « millefeuille » territorial. Il s’agit à chaque fois de lutter contre le surpeuplement politico-administratif local. Un trop grand nombre d’institutions entraînerait un brouillage des compétences qui diluerait les responsabilités. Voici ce contre quoi il est question de lutter et pourquoi il s’agit de réformer. Les rapports qui dénoncent la complexité territoriale sont très nombreux. En mai 1994, Jean Picq avançait en ces termes : « Notre pays dispose d’un nombre excessif de niveaux d’administration. Aucune des principales collectivités publiques ne paraît plus adaptée aux problèmes d’aujourd’hui : la commune est trop petite, le département trop uniforme, la région rarement à l’échelle européenne ». Les discours politiques relayent à foison ce « trop plein » institutionnel. En 1996, la proposition de Jacques Attali de « simplifier l’État en remplaçant les 96 départements, les 22 régions et les 36 000 communes par sept provinces et six mille municipalités de taille européenne » illustre cet impératif de « modernisation » des pouvoirs publics par la simplification de l’organisation territoriale. Cet impératif n’a rien de nouveau. Avant de viser la décentralisation, l’histoire nous apprend qu’il a concerné la centralisation et ses excès. Dans une lettre du 27 juin 1863 au ministre présidant le Conseil d'État, Napoléon III écrit : « notre système de centralisation, malgré les avantages, a eu le grave inconvénient d'amener un excès de réglementation. Nous avons déjà cherché, vous le savez, à y remédier ; néanmoins, il reste encore beaucoup à faire. Autrefois, le contrôle incessant de l'administration sur une foule de choses avait peut-être sa raison d'être ; mais aujourd'hui ce n'est plus qu'une entrave ».243 Deux projets de loi seront déposés à la Chambre des députés le 16 février 1865 et promulguées les 18 juillet 1866 et 24 juillet 1867 afin d’élargir les attributions des conseils généraux, de définir de nouveaux domaines de compétence des conseils municipaux et de limiter l'exercice de la tutelle préfectorale. A la même époque, plusieurs personnalités prennent position parmi lesquelles le comte de Chambord qui dénonce les excès du centralisme

La loi municipale de 1884 - Sénat, https://www.senat.fr/evenement/archives/D18/1851A.html consulté le 17 novembre 2016. 243

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impérial en le comparant à « une pieuvre » qui étouffe « l'indépendance et le mouvement du peuple ». Dans son livre publié en 1861, De la centralisation et de ses effets, Odilon Barrot, ancien président du Conseil en 1849, dresse l'inventaire des conséquences néfastes de la centralisation. L’essayiste Lucien-Anatole Prévost-Paradol souligne dans La France nouvelle (1868) la situation paradoxale « d'une nation investie dans ses assemblées parlementaires, de toutes les prérogatives nécessaires à l'exercice régulier de sa souveraineté, et dénuée dans sa vie de tous les jours de ses droits les plus indispensables et des libertés les plus modestes ». En 1865, 19 notables lorrains — qui ont presque tous été maires, conseillers municipaux ou généraux, sous-préfets — s'élèvent, à travers le programme de Nancy, contre la centralisation parisienne. « Ce n'est point à rompre l'unité française que travaillent les décentralisateurs : autre est leur but... Ils ont la prétention d'obtenir que la province, où vivent les quatorze quinzièmes de la population de l'Empire ne soit plus en tout et toujours la très humble tributaire de Paris ; que les citoyens soient quelque chose et que les fonctionnaires cessent d'être tout. » Il faut rapprocher la décision de la province pour simplifier l’action publique. Leur projet de décentralisation sera débattu par des personnalités politiques de premier plan dont Guizot, Casimir-Perier, Jules Simon, Montalembert, Lucien-Anatole Prévost-Paradol, Eugène Pelletan, Jules Favre, Berryer. Devant l’effervescence des débats, le président du Conseil, Emile Ollivier, demande à l'Empereur de nommer une commission extraparlementaire : « Faire participer le plus grand nombre possible de citoyens au maniement et à la responsabilité des affaires tout en conservant au pouvoir central les forces dont il a besoin pour assurer la sécurité intérieure et extérieure de l'État : fortifier l'autonomie du département et de la commune ; examiner les modifications qui peuvent être apportées à l'organisation actuelle de l'arrondissement et du canton ; rechercher la part d'attributions nouvelles qui doit être accordée aux conseils électifs : tel est le programme que nous devons nous proposer ». L'Empereur accepte le 23 février 1870. Quatre propositions de loi sont rédigées mais les travaux de la commission ne sont pas terminés lorsqu'éclate la guerre. Ils inspirent néanmoins les lois du 22 juillet 1870 sur le choix des maires et des adjoints parmi les conseillers municipaux, bien que leur nomination reste du ressort du gouvernement, et sur la désignation par les conseillers généraux de leur président.

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Près de 140 ans plus tard, le récit de la simplification perdure — à front renversé — et avec lui la promesse d’une décentralisation plus démocratique parce que plus lisible. Dans son discours sur la réforme territoriale à Saint-Dizier, le 20 octobre 2009, Nicolas Sarkozy, alors président de la République s’exprimait en ces termes : « Je mets au défi quiconque de trouver une seule personne, un seul élu qui n’a pas dénoncé — un jour ou l’autre — l’enchevêtrement des compétences des collectivités locales. Et je mets au défi quiconque de trouver un gouvernement, une majorité, un parti politique qui n’a pas annoncé une clarification des compétences, la création de blocs et autres formules de cet ordre. »244 En 2012, François Hollande, alors candidat à la présidentielle dénonce les mêmes maux : « Comment comprendre la multiplication, la complexité des interventions locales, les financements croisés qui ajoutent encore à la confusion ? Comment admettre l’illisibilité des actions alors même que les élus se dévouent pour le bien commun, mais n’arrivent pas à faire comprendre qui est responsable de quoi avec l’enchevêtrement des compétences ? (…) Comment justifier aussi toutes ces structures nées de la liberté, du bon vouloir, parfois de la contrainte mais qui, en réalité, laissent sans cohérence un certain nombre de domaines d’action publique ? Chaque majorité depuis vingt-cinq ans a tenté, de bonne foi, d’apporter des réponses, mais force est de constater que les lois successives ont plutôt ajouté de la confusion qu’elles n’ont contribué à la simplification. Et faute d’une véritable réforme des finances locales, l’État et les collectivités ont fini par multiplier les sujets de conflit »245 Et pourtant, l’émiettement communal survit malgré les appels répétés à la simplification et les progrès réguliers de la coopération intercommunale. Dans un même mouvement, la commune est sanctuarisée comme le lieu de la vitalité démocratique tandis que le nombre de collectivités territoriales est dénoncé de plus en plus fort. Paradoxe : le mythe de la simplification sert le récit de la complexité. Après les communes, ce sont les départements dont on annonce régulièrement la disparition qui sont visés. Ils demeurent en dépit des discours les plus récents et pressants. Il faut à ce sujet rappeler les propos du Premier ministre, Manuel Valls lors du discours de politique générale en avril 2014 : « Mon dernier objectif consiste à engager le débat sur 244 245

SARKOZY N., Discours sur la réforme territoriale, Saint-Dizier, 20 octobre 2009. HOLLANDE F., Discours à l’occasion des États généraux de la réforme territoriale, Paris, 5 octobre 2012. - 130 -


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l'avenir des conseils départementaux. Je sais qu'un tel débat prendra du temps, mais je vous propose leur suppression à l'horizon 2021. Je mesure l'ampleur d'un tel changement. Il nous faudra en particulier répondre au sentiment d'abandon et au besoin de protection de nombreux départements et territoires ruraux. Ce changement donnera lieu à un profond débat dans le pays qui associera les élus et les citoyens. » Véritable serpent de mer de la politique, la suppression de l’institution départementale revient régulièrement à la surface. Des déclarations de Valéry Giscard d’Estaing, qui affirmait qu’il faudrait « choisir entre le département et la région, car nous pourrions pas conserver les deux », à la commission Attali qui prônait sa suppression, beaucoup d’annonces ont été faites et sont restées lettre morte. Les défenseurs du département ont, historiquement, toujours été nombreux tant au Parlement qu’au Gouvernement. François Mitterrand, ancien président du conseil général de la Nièvre, a toujours refusé tout débat sur sa suppression. En 2003, Jean-Pierre Raffarin avait fait l’expérience de ce puissant lobby. L’acte II qui se voulait régionaliste avait fini par atteindre l’effet inverse, le renforcement des compétences départementales. Quant à la récente refonte de la carte régionale, c’est bien sur la base d’une injonction à faire plus simple, plus grand et donc plus efficace que le projet a été présenté. Dans les premières lignes du texte déposé au Sénat en juin 2014, il est indiqué « Le présent projet de loi se fonde sur la nécessité d'améliorer la gouvernance territoriale ainsi que l'efficacité et l'efficience des politiques publiques mises en œuvre dans les territoires. Cette volonté se traduit par un renforcement de l'échelon régional en clarifiant les compétences des régions mais aussi en donnant à ces dernières une taille critique sur le plan géographique, démographique et économique. »246 Déjà en 2004, les nouvelles circonscriptions des élections européennes devaient permettre pour certains l’émergence de sept entités, idée régulièrement émise par différents gouvernements comme le rappelle Jean-Marc Offner : « en 1994, la DATAR (Délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale) avait aussi dessiné sept espaces interrégionaux d’aménagement, aux contours différents de ceux désormais retenus comme bases électorales. En 2000, le directeur de la Datar

Projet de loi relatif à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral (étude d’impact), 18 juin 2014. http://www.senat.fr/leg/etudes-impact/pjl13-635ei/pjl13-635-ei.html 246

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penchait pour six super-régions, après avoir milité pour un nombre de cinq, correspondant aux cinq bassins fluviaux de l’hexagone » 247. Le récit de la simplification institutionnelle a nourri… une augmentation du nombre des instances territoriales de différente nature. « La superposition l’emporte sur la substitution ou la suppression. La “petite fabrique des territoires”248 fonctionne à plein régime ». 249 Les multiples débats et réformes sur l’architecture institutionnelle jouent un rôle important pour l’action publique : « elles fournissent des raisons d’agir, elles procurent des ressources aux acteurs. Elles légitiment l’intervention du décideur politique, elles permettent le travail politique. Il y a tension créatrice. Car les discussions sur les institutions et leur territorialité sont occasions à renouvellement des référentiels sur les objectifs de l’action publique. Pour que se réinventent les dialogues du jeu politique, il faut des décors et des scénarios250. La scène territoriale en fournit abondamment. Ce faisant, elle donne toute légitimité au politique et à la politique pour intervenir et agir. »251 Dans son ensemble, l’opinion publique exprime assez confusément une demande de simplification et de clarification du fameux « millefeuille » territorial français. Les résultats successifs des sondages indiquent bien l’ambiguïté d’une opinion qui se montre à la fois favorable à un allégement global des structures territoriales, mais aussi attachée à chacun des niveaux d’action publique pris isolément. De leur côté, les élus font volontiers état d’une demande rituelle d’approfondissement de la décentralisation dans une France qui n’est plus celle des années 1980. « Ils [les élus] adoptent assez spontanément un comportement analogue à celui du riverain confronté à un projet d’intérêt général qui menace les équilibres établis : “oui, mais ailleurs”, chacun défendant avec sincérité le niveau d’action publique dans lequel il se trouve impliqué. Les réactions enregistrées lors de la publication initiale de la carte des nouvelles régions proposée par l’Élysée sont significatives. Quelle que soit leur appartenance politique, les seuls élus à se déclarer OFFNER J.-M., « Les territoires de l’action publique locale », Revue française de science politique, 2006, vol. 56, no 1, p. 27-47. 248 Expression empruntée à Martin Vanier, « La petite fabrique des territoires en Rhône- Alpes : acteurs, mythes et pratiques », Revue de géographie de Lyon, 70 (2), 1995, p. 93-103. 249 OFFNER J.-M., op.cit.,p. 27-47. 250 Dans ses Essais sur le politique, Claude Lefort écrit que le politique est « mis en forme, mis en sens et mis en scène » (Essais sur le politique, Paris, Le Seuil, 1986, p. 257). 251 OFFNER J.-M., op.cit.,p. 27-47. 247

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véritablement satisfaits étaient ceux dont la région n’était pas affectée par le changement. » 252

Nous pourrions faire à ce stade le constat que notre système de « République territoriale » a su jusqu’à présent évoluer sans crise majeure. L’optimisme nous inciterait à conclure que même si ce système est perpétuellement critiqué, il a la vertu d’amortir les chocs et de les absorber. Si l’on se montre plus circonspect, on pourrait remarquer qu’il souffre de l’inconvénient de reconstituer en permanence les résistances à l’innovation. Vue sous cet angle, la dernière réforme territoriale — reposant à la fois sur la loi MAPTAM du 27 janvier 2014, puis sur la loi portant redécoupage des régions du 16 janvier 2015 et enfin sur la nouvelle organisation territoriale de la république du 7 août 2015 —, a produit une accumulation de dispositions nouvelles, souvent compliquées. La réforme entérine et même accroît la complexité du système. Aucune strate n’a été supprimée et la diversification institutionnelle s’installe progressivement à côté des catégories juridiques, elles-mêmes emboîtées les unes dans les autres. « Au fond, cette réforme se fait dans le respect de la singularité territoriale française. Elle suit une trajectoire déjà expérimentée par la République. Après une forte impulsion portée et symbolisée par le regroupement des régions, elle suit un long cheminement piloté par la logique de retour à l’équilibre, mais à un autre niveau. »253

§3 Le récit du territoire pertinent A recenser le nombres de textes de loi qui concernent l’organisation des pouvoirs locaux depuis le début des années 1980, on peut — sans trop prendre de risque — faire le constat d’une tentation récurrente en matière d’innovation institutionnelle. Une tentation de revoir les périmètres institutionnels alors qu’il serait « de plus en plus vain de vouloir à tout prix faire correspondre les circonscriptions politiques avec les espaces de gestion des problèmes publics »254. L’optimum dimensionnel agirait à la façon d’une formule magique255 qui SADRAN P., « Que faut-il attendre de la réforme territoriale ? », Réforme territoriale et différenciation(s), Paris, Berger-Levrault, 2016, p. 30 253 SADRAN P., op.cit., p. 31 254 DURAN P., THOENIG J-C., « L’État et la gestion publique territoriale », Revue française de science politique, 46 (4), août 1996, p. 580-623, dont p. 611. 252

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masquerait la vacuité des volontés d’adaptation des découpages politico-administratifs aux « réalités » socio-économiques : « Le législateur n’en continue pas moins, très régulièrement, à imposer ou proposer de nouvelles architectures juridiques, au nom d’un nécessaire aggiornamento face à l’obsolescence déclarée des mailles héritées »256. Dans un article publié en 2006, Jean-Marc Offner constate que « pas moins de cinq lois élaborent en moins de dix ans un design institutionnel innovant. La loi sur l’administration territoriale de la République en 1992, la loi Pasqua d’orientation d’aménagement du territoire en 1995, modifiée par la loi Voynet de 1999, la loi Chevènement de 1999 sur la coopération intercommunale et la loi Gayssot de 2000 sur la solidarité et le renouvellement urbains participent de cette recherche incessante d’ajustement entre espaces fonctionnels et territoires institutionnels. Même si elle fait la part belle aux institutions en place, comme, à leurs heures, les lois Defferre, l’œuvre décentralisatrice du gouvernement Raffarin des années 2004-2005 n’est pas exempte de préoccupations similaires ». Nous pourrions poursuivre le train des lois qui ont tenté encore récemment de répondre au même récit de la pertinence des territoires : la loi de réforme des collectivités territoriales de 2010 (création des communes nouvelles, des pôles métropolitains), la loi Maptam de 2014 (métropoles, pôles ruraux), la loi de réforme de la délimitation des périmètres régionaux ainsi que la loi portant nouvelle organisation de la République de 2015. Cette rhétorique n’est pas dénuée de résultats pratiques, puisque qu’elle produit des objets institutionnels originaux (pays, agglomérations, pôle métropolitains, communes nouvelles, etc.). C’est ainsi que Jean-Marc Offner soutient la thèse que « la pertinence des territoires constitue un mythe opératoire ; que l’utopie de la cohérence257 permet, paradoxalement, de créer les instabilités, les désynchronisations, les tensions, aptes à favoriser l’action publique locale ».

ORTIZ L., « Espace et efficacité de l’action, le mythe de l’optimum dimensionnel », in Le renouveau de l’aménagement du territoire en France et en Europe, dir. J. Cl. Némery, Paris, Economica, 2014 pp. 183200. 256 OFFNER J.-M., op.cit., pp. 27-47. 257 Jean-Marc Offner emprunte cette expression à l’ouvrage de Françoise Gerbaux (dir.), Utopie pour le territoire : cohérence ou complexité ?, La Tour d’Aigues, Éditions de l’Aube, 1999. 255

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La modernisation publique s’alimente de ces réformes répétées qui cherchent à circonscrire la meilleure échelle territoriale, le meilleur maillage politico-administratif. Les arguments en leur faveur sont sans cesse renouvelés. Le plus utilisé est celui de la réduction de la dépense publique par une mutualisation de plus en plus large. Pour autant, les variations de découpages et de frontières ont une utilité dialectique : « le remembrement institutionnel, virtuel ou effectif, donne des raisons et des moyens d’agir et de décider. Entre préoccupations d’aménagement et soucis de modernisation de l’État, entre décentralisation et intégration européenne, entre développement local et globalisation économique, la géographie de l’action publique – découpages, périmètres, maillages, etc. – acquiert un statut de vecteur d’efficacité. Les projets de réforme des institutions locales représentent un passage obligé du discours réformiste, tant au plan politique (l’approfondissement de l’impératif

démocratique)

qu’économique

(le

positionnement

dans

un

monde

concurrentiel) »258. La recherche du territoire pertinent aurait donc valeur d’efficacité de l’action publique territoriale. Mais ce récit ne met pas seulement en scène la volonté de construire des territoires au plus près du vécu de leurs habitants. Il véhicule la représentation selon laquelle l’action publique construit un « bien commun territorial »259. Ce « bien commun territorial » prend les noms d’ »espaces vécus », de « bassins de vie », de « territoires du quotidien ». Pour le dire autrement, ce récit fabrique du territoire pas-tout-à-fait-encore-là, un territoire imaginé politiquement qui se nourrit de la réalité tout en la dépassant. Le récit du territoire pertinent n’est pas sans lien avec la question du tracé des frontières et des limites. Historiquement, le tracé des frontières a été le fruit de rapports de force et de compromis, légitimé a posteriori par la référence à l’histoire, la géographie ou quelque « loi naturelle ». C’est toujours le cas. L’acceptation moderne de la frontière, ligne continue et objet juridique, émerge entre le XIIIème et le XIVème siècle, associée au développement de l’État moderne. Auparavant, les royaumes et principautés étaient bornés par des « confins », aux contours flous. Le tracé d’une continuité linéaire précise a pour rôle, à l’origine, de protéger militairement et économiquement. Dans un monde OFFNER J.-M., op.cit., p. 27-47. BOURHIS J.-P.L. et P. LASCOUMES, « Le bien commun comme construit territorial. Identités d’action et procédures », Politix, 1998, vol. 11, no 42, p. 37-66. 258 259

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aujourd’hui ouvert aux échanges et au libre-échange, la frontière est de plus en plus un concept abstrait, y compris pour ce qui concerne les « frontières intérieures » qui organisent les fonctions régaliennes des États modernes et celles des collectivités territoriales260. Et pourtant, les territoires du politique ne souffrent pas de flou. La législation le confirme voire le renforce. Frédéric Tesson rappelle à juste titre que la loi du 12 juillet 1999 crée des communautés d’agglomérations « d’un seul tenant et sans enclave »261. Ce sera la même expression qui sera ajoutée au chapitre des communautés de communes créées par la loi ATR de 1992. La loi SRU du 13 décembre 2000 oblige le périmètre des Scot à suivre cette continuité. Les contrats d’agglomération prévus par la LOADDT du 25 juin 1999 doivent avoir « un périmètre pertinent », c’est-à-dire continu. La métropole — au sens de la loi du 16 décembre 2010 — est un établissement public de coopération intercommunale regroupant plusieurs communes d'un seul tenant et sans enclave. La même loi de 2010 crée la commune nouvelle, nouveau périmètre rassemblant des communes contigües. Les frontières administratives ne sont pas abstraites. Elles délimitent des territoires alors qu’au même moment la vie quotidienne des individus se concentre dans des nœuds qui dessinent des archipels de lieux reliés par des arcs circulatoires. Au regard de cette désynchronisation, il est possible de se demander — à l’instar de Frédéric Tesson — si ces territoires (politiquement) pertinents ne sont pas « autre chose que des constructions virtuelles, au mieux (au pire ?) des reconstructions fondées sur l’espace vécu d’une société passée qui hante les représentations nostalgiques de la société présente ? »262. En effet, alors que le rapport à l’espace des individus fonctionne sur une métrique de plus en plus topologique, le discours politique continue de s’énoncer sur le registre topographique. « Les territorialités nomades »263 des individus s’affranchissent des périmètres institutionnels. Les pratiques spatiales dessinent des réseaux, des rhizomes tandis que nos représentations sociales sont alimentées par les racines nostalgiques du LACOSTE G., « Frontières et limtes : une négociation permanente », in Coupes et découpes territoriales: Quelle réalité du bassin de vie ?, Paris, IAU, 2015, pp. 7-11. 261 TESSON F., « Quand le politique parle du territoire, c’est pour le fabriquer », Communication lors du Colloque « Espaces et sociétés aujourd’hui », Rennes, 21 et 22 octobre 2004. Consultable sur https://halshs.archives-ouvertes.fr/halshs-00145892/document 262 TESSON F. op.cit., p. 1 263 V. PIOLLE X., « Proximité géographique et lien social, de nouvelles formes de territorialité ? », Espace géographique, 1990, vol. 19, no 4, pp. 349-358. 260

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territoire. C’est cette nostalgie qu’entretient le récit du territoire pertinent. La construction territoriale du périmètre pertinent menée par le politique est un message qui conforte les représentations que se font les individus de leur propre territorialité. En construisant des territoires qui se veulent toujours plus pertinents, l’enjeu pour le politique, n’est pas dans un premier temps de modifier les pratiques des habitants que de leur faire prendre conscience de ce nouveau territoire. Il importe peu en définitive que ce territoire construit soit en adéquation avec les « espaces de vie » de ceux qui l’habitent, il s’agit « implement » d’inscrire progressivement ce nouveau territoire de référence dans leur espace vécu. En ce sens, le discours politique est performatif. Il vise à ce que la prophétie qu’il annonce se réalise. La quête de l’optimum dimensionnel est mythique car il est vain de chercher une adéquation entre territoire politique construit et pratique de l’espace par les individus. Construire un territoire pertinent, c’est construire un territoire imaginaire au sens où ce territoire est absent de la réalité. C’est créer quelque chose qui n’existe pas dans un premier temps mais que le discours politique va rendre réel. Le discours politique en annonçant la naissance d’un territoire qu’il juge pertinent créé la conscience de celui-ci. Ainsi, certains EPCI ont présenté les pratiques des habitants comme la raison ultime de leur association alors qu’il s’est agit surtout de trouver la capacité de portage politique du projet. L’alliance concerne ce qui est acceptable politiquement et/ou financièrement par les élus mais le discours repose sur l’adéquation du périmètre de l’EPCI à un espace de pratiques quotidiennes. C’est le même constat qui est fait par Martin Vannier, sur le ton de l’ironie, à propos du « bassin de vie », autre manifestation mythique du territoire pertinent. Le géographe se demande « comment se fait-il que la métaphore du bassin soit aussi résistante à la réalité de la société mobile, et à quoi sert cette mythification par la géographie de grand-papa ? »264. La résistance de la représentation mentale du bassin correspondrait à une demande sociétale liée à la peur de la société française face au monde qui vient : une peur d’y perdre ses acquis, ses héritages, ses spécificités. « Les bassins de vie sont rassurants (…) Ils redonnent du crédit aux pouvoirs locaux et à ceux qui y accèdent. Ils promettent l’équité sans faire doute de l’entre-soi. Ils unifient, simplifient, égalisent (…) Et tant pis si les VANNIER M., « Des bassins, encore des bassins, toujours des bassins… », in Coupes et découpes territoriales: Quelle réalité du bassin de vie ?, Paris, IAU, 2015, p ». 12-14. 264

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bassins de vie sont un leurre. S’ils gomment la pluralité des territorialités de la société des individus. S’ils effacent les doubles appartenances et la multipolarisation (…) Les bassins de vie n’ont pas besoin d’être vrais pour être rassurants. » La seconde raison qui expliquerait la résistance des bassins de vie, serait purement politique. Contenir les citoyens dans des bassins serait une question de survie pour le politique. C’est bien en effet dans un territoire délimité que le politique peut prétendre à une souveraineté et parler d’égal à égal avec d’autres responsables politiques de territoires voisins. Que deviendrait le politique si le territoire pertinent n’existait pas ? « Hors des bassins, le politique se retrouve face à des réseaux, à la puissance des opérateurs publics et privés, à leur rationalité limitée et peu négociable, à l’absence totale de leur citoyenneté (…) Les bassins protègent le politique d’un défi qui le bouleverserait de fond en comble : inventer la République des réseaux. »265 Le récit du territoire pertinent dont le bassin de vie est l’une des manifestations a de solides raisons de perdurer même s’il peine à saisir le fonctionnement spatial de la société. Il continue pourtant de fonder l’imaginaire politique territorial notamment parce qu’il entre en congruence avec le récit de la proximité très ancré dans l’imaginaire républicain français. La quête du territoire pertinent et sa construction politique et administrative véhiculent une représentation de l’action publique au plus près des réalités, des besoins, du vécu des individus qui entre en résonnance avec l’idée de proximité fortement valorisée dans l’action publique, en particulier dans le domaine de la réorganisation des collectivités territoriales.

§4 Le récit de la proximité Le récit de la proximité est particulièrement porté par les élus locaux qui sont censés l’incarner. Cette proximité « repose sur un jeu d’équivalence naturalisées dont l’effet symbolique est puissant : proximité = implication = participation = efficacité = légitimité »266. Le récit de la proximité renforce la légitimité des élus territoriaux et 265 266

VANNIER M., « Des bassins, encore des bassins, toujours des bassins… », op. cit, p. 14. LE BART C. et R. LEFEBVRE, La proximité en politique: usages, rhétoriques, pratiques, op.cit. - 138 -


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accrédite la pertinence de leur diagnostic territorial. C’est sur la proximité qu’ils s’appuient lorsqu’il s’agit de revendiquer des dérogations à la loi. Ce fut le cas à propos de la dérogation souhaitée par les élus intercommunaux concernant le nouveau seuil démographique des EPCI prévu par la loi Maptam. Un communiqué de presse des élus de l’agglomération du Val d’orge informe de l’équivalence citée plus haut : « Depuis 13 ans, le Val d’Orge s’est efforcé à construire une agglomération à taille humaine, avec pour objectif d’offrir à ses habitants des services de proximité toujours plus performants et efficaces. (…) Son existence est aujourd’hui menacée, alors même qu’elle constitue une des intercommunalités les plus intégrées du département. Ce constat est révélateur de l’absence de prise en compte des intérêts réels de la population par l’État qui impose une loi sans y associer les habitants »267 La proximité fait partie de la « grammaire de l’action publique territoriale »268, et pas seulement territoriale si l’on recense les expressions qui font florès au niveau de l’État : la justice de proximité, la police de proximité, les services de proximité, la démocratie de proximité. Ce terme dépasse également les discours politiques et gagne les discours sociaux, un constat qui entraine Christine Le Bart et Rémi Lefevre à poser l’hypothèse que ce thème constitue « une matrice de lecture des phénomènes sociaux en général »269. La proximité est comprise comme une valeur sociale refuge dans un monde impersonnel et complexe. La proximité pacifie, répare, unifie, implique. Au plan territorial, le récit de la proximité tient le même rôle que le récit du territoire pertinent : ce sont des récits confortables tels « des coussins moelleux et rassurants » pour le dire à la façon de Martin Vannier270. Ces deux récits forment une réponse à la « société liquide »271 : le territoire pertinent et la proximité désigne ce qui est solide parce que connu, à portée de main, vérifiable et efficace. La proximité, c’est automatiquement quelque chose qui fait du bien et qui veut notre bien. Elle va de soi. En ce sens, le récit de la proximité fait appel aux Ce communiqué de presse daté du 27 juin 2014 est cité par LE GOFF T., « Bassins de vie : la géographie sensible des maires », in Coupes et découpes territoriales: Quelle réalité du bassin de vie ?, Paris, IAU, 2015, pp. 20-23. 268 BALME R., A. FAURE, et A. MABILEAU (dir.), Les nouvelles politiques locales: dynamiques de l’action publique, Paris, Presses de Sciences Po, 1999. 269 LE BART C. et R. LEFEBVRE, op.cit.,p.12 270 VANNIER M., « Des bassins, encore des bassins, toujours des bassins… », op. cit, p. 12. 271 BAUMAN Z., La vie liquide, France, Le Rouergue - Chambon, 2006. 267

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émotions. Il renvoie à la parenté, au voisinage, à la ressemblance, à la relation, à la rencontre, au contact, aux racines, à la terre, au terrain. L’extrait d’un article paru dans un hebdomadaire régional et qui fait état de la candidature du premier adjoint de Béthune aux élections législatives de 2017 — mandat national faut-il le rappeler ! — témoigne de la valorisation politique du champ lexical de la proximité : « On vient du privé, on ne cumule pas les mandats, on se consacre pleinement à nos missions. [Je suis] un homme de terrain. On a plus de gadoue sur nos bottes que certains élus. (…) Ce ne sont pas que des paroles. Quand il y a eu des inondations à Laventie, j’ai mis les bottes ! (…) Les solutions viendront du terrain. Il ne faut pas oublier d’où on vient pour proposer des lois qui soient adaptées aux besoins. (…) Des solutions parfois évidentes peuvent se mettre en place mais il y a des lourdeurs administratives. (…) Beaucoup trop de politiques sont déconnectés de la réalité. Les gens n’ont plus confiance car on leur promet des choses sans aucun résultat. Nous, on veut de la proximité. Ça parait évident mais c’est finalement très nouveau. »272 La remarque « c’est finalement très nouveau » n’est pas en contradiction avec la mise en perspective historique de ce thème. « Jusqu’à une période très récente (disons les années 1990), la proximité attire la méfiance dans le champ politique. »273 La distance était synonyme de grandeur politique et la garantie d’un intérêt général préservé du localisme, du clientélisme, du corporatisme, du provincialisme. La proximité en politique renvoyait au risque de féodalisme et à travers lui, aux privilèges, aux inégalités, au favoritisme. Comme l’écrivait Jacques Chevalier à propos de l’État, « c’est l’absence qui permet la diffusion maximale des effets de pouvoir »274. Le référentiel modernisateur a fonctionné pendant plus d’un demi-siècle à l’inverse de ce que nous constatons aujourd’hui : la modernité vient du local, du proche. C’est la proximité — fut-elle illusoire — qui est synonyme d’efficacité et de légitimité. Le récit de la distance s’est effacé et avec lui, la conception de l’intérêt général a muté. Ce dernier prolonge les intérêts particuliers plutôt qu’il ne les rompt. De facto, un projet d’aménagement public présenté au nom de l’intérêt « Jean-Philippe Boonaert accompagnera le Béthunois Pierre-Emmanuel Gibson aux législatives », L’indicateur des Flandres, Edition du 31 janvier 2017 ; http://www.lindicateurdesflandres.fr/flandre/jeanphilippe-boonaert-accompagnera-le-bethunois-ia709b0n196952 consulté le 1 février 2017. 273 LE BART C. et R. LEFEBVRE, op.cit.,p. 16 274 CHEVALLIER J., « Réflexions sur l'idéologie de l'intérêt général », in Variations autour de l'idéologie de l'intérêt général, PUF, 1978 272

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général est jugé moins légitime que s’il revendique ses liens avec des enjeux de territorialité. Un nouveau registre d’action publique s’est institutionnalisé — objectivant le récit de la proximité —, il s’agit de la territorialisation des politiques publiques. Comme le résume Thierry Berthet, « La territorialisation mobilise la proximité géographique comme gage d’une meilleure connaissance des réalités socio-économiques locales et donc d’une plus grande efficacité dans la construction des dispositifs d’action publique »275. En dépassant le champ lexical et l’univers de significations que porte la proximité, on constate donc combien ce récit alimente des dispositifs d’action publique qui prennent le nom de « politiques de proximité » ou pour l’énoncer de façon plus globale de « territorialisation ». A ce stade, une question se pose : qui a eu et qui a toujours intérêt à la proximité ? Il serait hasardeux de désigner un ou plusieurs responsables La réponse se situe à la congruence de différentes évolutions politiques et sociales qui ont participé à la valorisation des vertus de la proximité. Citons en quelques-unes : - Le mouvement de décentralisation du début des années 1980 s’est fortifié de l’aspiration d’une société dont les évènements de 1968 ont montré qu’elle rejetait l’autorité distante et verticale et aspirait à une plus grande participation aux affaires de la Cité, - Trois décennies de décentralisation ont donné plus de poids aux élus locaux dans les partis politiques, y compris comme le rappelle Florence Haegel au sein du mouvement gaulliste qui, après avoir longtemps déconsidéré les édiles locaux, s’est vu dominé par elles276 ; - L’appel de plus en plus fréquent, à partir des années 1980, à la société civile, comme ensemble social proche et donc porteur des réalités de la vie quotidienne, en opposition à l’État, distant et hors sol277 ;

BERTHET T., « Focus - Territorialisation et changements dans l’action publique locale en matière sociale : l’exemple de la formation professionnelle », Informations sociales, 1 février 2010, no 157, pp. 90-92. 276 HAEGEL F., « Le RPR décentralisateur », Pouvoirs Locaux, 51, 2001 277 On porte à l’attention du lecteur l’assimilation de ces mêmes registres de la proximité par les acteurs privés économiques, en citant l’exemple de Groupama, groupe d’assurance mutualiste qui énonce son « engagement en faveur des territoires et de la société civile » en ces termes : « La proximité est au coeur du fonctionnement de Groupama, par son organisation décentralisée et ses entreprises fortement implantées dans les régions. Elles permettent un dialogue permanent entre élus, sociétaires et clients, collaborateurs et parties prenantes ». V. http://www.groupama.com/fr/nos-engagements/renforcer-contribution-developpement-territoires-progresde-societe-civile/ 275

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- L’utilisation du registre de la proximité tant par la droite que par la gauche. En 2002, la droite oppose le gouvernement par la loi (à propos des 35 heures) à la « société de confiance » régie par le « contrat » et fondée sur la « proximité », renvoyant la gauche à une logique étatiste. A gauche, c’est sous le gouvernement de Lionel Jospin qu’est adoptée la loi sur la démocratie de proximité en 2002. Plus généralement, le registre de la proximité permet de renouer avec les « catégories populaires » et un certain réalisme social. - La lutte symbolique autant que politique que se livrent les associations d’élus locaux sous l’étendard de la proximité.

En novembre 2014, le 97ème Congrès des maires et des

présidents de communautés s’intitulait : « La force de proximité ». En introduction du programme, il est rappelé « plus que jamais, le maire est le garant de la cohésion sociale et, la commune, l’échelon de proximité et de citoyenneté »278. Quelques semaines après, à l’occasion des débats relatifs à la loi Notre, l’Association des maires de France dénonce « le mépris du gouvernement pour la proximité ». Un an plus tard, c’est au tour de l’Association des départements de France de dédier son 85ème congrès au thème « Modernité et proximité » !

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Dans la présentation en ligne de la mission de cette

association, on peut lire que son président « souhaite défendre et valoriser l’échelon opérationnel de proximité incarné par le Département »280. Sur le même registre, les deux associations d’élus n’hésitent pas à faire cause commune lorsqu’il s’agit de défendre leur statut de « collectivités de proximité »281. Le récit de la proximité est donc conté par différents narrateurs. Ces lignes narratives forment une idéologie trop plastique pour former un référentiel comme le soulignent Christian Le Bart et Rémi Lefebvre282. Ces derniers démontrent que la proximité participe à alimenter le constat d’un contexte idéologique appauvri. Sa mollesse sert l’idéologie V. http://www.amf.asso.fr/document/index.asp?DOC_N_ID=12844 Ce thème, précise l’ADF, exprime « toute l’ambition des Départements : un échelon de collectivité résolument tourné vers l’avenir, qui agit au quotidien pour offrir des services toujours plus adaptés, plus souples et plus efficaces, en réponse aux évolutions de la société ». Le programme du Congrès est consultable sur http://www.departements.fr/les-departements-modernite-et-proximite/ 280 V. http://www.departements.fr/le-president/ 281 « Les présidents de l’Association des maires de France (AMF), François Baroin, et de l’Assemblée des départements de France (ADF), Dominique Bussereau, se sont rencontrés le mercredi 1er juillet 2015. Tous deux ont dénoncé, à l'issue de cette réunion, une « asphyxie programmée des collectivités de proximité ». Citation extraite de l’article « AMF et ADF: union sacrée des « collectivités de proximité », La Gazette des communes, 3 juillet 2015, V. http://www.lagazettedescommunes.com/376351/amf-et-adf-union-sacree-descollectivites-de-proximite/ 282 LE BART C. et R. LEFEBVRE, op.cit.,p. 21 278 279

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libérale qui associe la distance à la lourdeur et à l’inertie, et la proximité à la prise en compte du réel tout en diffusant une impression de souplesse, de réactivité et d’implication. En usant du registre de la proximité, l’action publique transforme l’usager et le citoyen au client individualisé. La rhétorique de la proximité généralise une relation ponctuelle de consommation au détriment du lien social en provoquant dans le monde réel, une multitude de face-à-face éclatés entre le pouvoir politique et les usagers-citoyens-électeurscontribuables. Sous l’effet de la proximité, l’offre politique qui générait jadis des identités collectives à travers la réalisation de biens publics se transforme en une opération de prestations individualisées qui place la relation de service au cœur du métier politique. L’action publique est en train de s’épuiser en services ponctuels à destination de publics atomisés. Pour être moderne, il faut rendre service. Il ne s’agit plus de mener souverainement une action planifiée sur le long terme mais de s’inscrire dans une rhétorique de la réactivité immédiate, le micro se substituant ainsi au macro. Le récit de la proximité est l’un des rouages du processus contemporain d’individualisation. Il individualise là où l’État-providence qualifié de sourd et d’aveugle déshumanise. Derrière ce constat critique somme toute assez binaire, Christian Le Bart et Rémi Lefebvre décèlent une transformation profonde des modes de légitimation du politique. Certes, « la dénonciation de la distance bureaucratique est ancienne mais elle n’avait jamais comme aujourd’hui débouché sur une valorisation décomplexée de ce qui en constitue le strict contraire, la proximité entre puissance publique et citoyen »283. Cette transformation marque-t-elle un changement profond ou s’inscrit-elle dans un éternel recommencement ? En faisant l’hypothèse de la rupture, c’est ainsi toute l’économie symbolique de la légitimation qu’il faut repenser. Cette rupture est-elle suffisamment profonde pour provoquer un basculement de l’imaginaire politique pluriséculaire ? Sommes-nous seulement pris dans un jeu cyclique qui fait alterner distance et proximité ? La réponse à cette série d’interrogations peut être formulée en deux temps. - Premièrement, la volonté pour un élu d’être proche de ses administrés ne date pas d’hier même si les développements savants sur le marketing politique et la professionnalisation 283

Ibid.,p. 23 - 143 -


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des élus attestent de nouvelles pratiques. Et si le récit de la proximité n’était que le nouvel habillage d’anciennes pratiques ? En étudiant les caractéristiques du métier politique, on constate que la proximité est aussi ancienne que la représentation politique elle-même. Le local a toujours signifié proximité, lieu naturel de la démocratie. C’est d’ailleurs ce qui explique l’assimilation toujours valide entre décentralisation et démocratisation de la vie politique locale. Donner plus de pouvoir aux collectivités consiste à concéder plus de pouvoir aux citoyens. Ces équivalences ne sont pas nouvelles. Cependant, « cette figure ancienne de la proximité s’inscrit dans un contexte nouveau, de plus en plus intériorisé par les élus, celui de la crise de la représentation »284. La proximité permet retisser le lien entre représentant et représenté. Elle est d’autant plus mobilisée que l’éloignement entre gouvernants et gouvernés apparaît tangible. Le discours sur la proximité permet en somme de recoder le lien représentatif. Il est un antidote symbolique à l’autonomisation de l’élite politique. C’est parce que les élus s’appuient sur des ressources de plus en plus distinctives qu'ils cherchent à apparaître comme plus proches. « Tout se passe comme si les élus locaux puisaient dans le local et les représentations qui lui sont attachées, les ressources de légitimation qui leur font de plus en plus défaut sur le plan national. »285 De ce point de vue, le récit de la proximité est politiquement auto-légitimant. Il ne provoque pas de basculement de l’imaginaire politique. - Une deuxième entrée dans l’analyse du récit de la proximité, cette fois-ci située non plus sous l’angle du métier politique mais sous celui des politiques publiques entraîne une conclusion différente quant au possible basculement en train de s’opérer. Si la revendication de la proximité n’est pas nouvelle en matière de métier politique, elle l’est davantage en matière d’action publique. Le récit de la proximité qui s’attaque à l’objet dur que constituent les politiques publiques constitue un authentique basculement. La proximité donne lieu à un autre mode de production d’action publique (territorialisation, différenciation) comme nous l’avons détaillé plus haut et c’est à ce niveau que s’opère un changement de registre. Le récit de la proximité irrigue depuis près de deux décennies l’argumentaire des politiques publiques. La proximité y est valorisée à travers les modalités contextuelles, partenariales et négociées de l’action publique. Il est ici possible 284 285

Ibid.,p. 28 Ibid.,p. 29 - 144 -


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de faire le lien avec ce dont nous entretient Jacques Chevallier dans L’État post-moderne286 à propos des transformations du droit et dont une des manifestations est le développement du droit pragmatique qui prend la forme de la contractualisation287, du droit négocié ou encore du droit souple. Ces modalités partenariales et négociées, « post-jacobines et postrégaliennes »288 sont constitutives de la « gouvernance », notion sur laquelle nous reviendrons plus tard289. Elles traduisent la volonté de s’adapter aux situations et/ou public visés au moyen de ciblage, de discrimination positive, de subsidiarité autant de termes techniques remplacés dans le discours médiatico-politique par le vocable de la proximité et du terrain. Les grands commis de l’État développaient une vision surplombante et synthétique des réalités. Les élus locaux — et aussi les administrateurs territoriaux — privilégient une approche concrète et précise des réalités. La proximité apparaît comme le moyen ad hoc de comprendre des problèmes et de construire des solutions. Elle inscrit l’action publique dans un registre empirique et pragmatique, garantie présumée de plus d’équité et d’efficacité. « Il se définit ainsi une praxéologie pour laquelle la réalité est conçue sur le mode de la pluralité, c’est-à-dire d’une irréductible diversité de situations face auxquelles il faut bien désigner des priorités. (…) Localisme, compassion et moralisme se soutiennent alors mutuellement et nous font évoluer vers un imaginaire en rupture avec le modèle de “l’État instituteur”290, avec l’idéologie universaliste et volontariste, avec les idéaux de la République une et indivisible »291. A ce stade, plutôt que de parler du récit de la proximité, il conviendrait d’évoquer le récit des proximités, tant il concerne à la fois l’énoncé des cas à traiter, que les problèmes à régler ou encore les actions à mettre en œuvre. Le pluriel renvoie aussi à un imaginaire de la République des proximités292, un imaginaire en forme d’archipel où les ilots forment un CHEVALLIER J., L’État post-moderne, Paris, LGDJ, 2014, pp. 99-157 V. GAUDIN J.-P., Gouverner par contrat: l’action publique en question, Paris, Presses de Sciences Po, 1999. 288 GENESTIER P., « La thématique de la proximité, composante d’une épistémè, expression d’une idéologie ou bien symptôme d’une certaine vision du monde ? » in La proximité en politique: usages, rhétoriques, pratiques, (dir) LE BART C. et R. LEFEBVRE, Rennes, PUR, 2005. 289 Voir infra, Chapitre 3 (en particulier, la section 3, p. 203) 290 Expression que Pierre Genestier emprunte à Pierre Rosenvallon, L’État en France: de 1789 à nos jours, Paris, Éd. du Seuil, 1990. 291 GENESTIER P., op.cit, p. 290. 292 L’expression est celle employée par Jean-Pierre Raffarin dans son ouvrage publié en 2002 « Pour une nouvelle gouvernance ». Il y détricotait progressivement la république jacobine pour construire une « République des proximités ». RAFFARIN J.-P., Pour une nouvelle gouvernance, Paris, Archipel, 2002. 286 287

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territoire en pièces détachées — qu’il faut relier par le partenariat, la délibération, la coconstruction, la négociation et/ou la gouvernance — et non plus un territoire au singulier qu’il faut aménager et équilibrer. A titre d’illustration, nous pouvons citer l’interpellation faite dans le cadre des 20èmes Controverses européennes de Marciac, à Nathalie Prouhèze, chargée de mission des politiques territoriales et rurales européennes au sein du Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET)293 : « Il y eut l’État grand aménageur, lorsque, dans les années 1950, Paris était entouré d’un désert. Alors, les choses étaient simples. Produit d’un espace national, le territoire se pensait au singulier. Les politiques conduites à son endroit avaient pour objectifs l’équilibre territorial et l’égalité sociale. Aujourd’hui, la situation n’est plus aussi tranchée. On a le sentiment que les actions se sont fragmentées en une myriade de réalités et d’acteurs, sur fond de crise économique, de délocalisation, de décentralisation, de libéralisation. ». La réponse est instructive si on s’attache aux différents récits qui s’y entremêlent : « Les modes de vie ont changé. D’une part, les individus se déplacent bien plus aujourd’hui qu’hier ; d’autre part, la vie, y compris professionnelle, se pense en réseaux grâce aux nouvelles technologies. Tout ceci modifie profondément notre rapport à l’espace et nous oblige à adapter les politiques publiques en conséquence. Nous sommes à une époque charnière où l’on ressent fortement la moindre présence physique de l’État dans les territoires mais pas nécessairement les atouts qu’apportent tous ces changements sociétaux et ces évolutions technologiques. (…) Il n’est plus question d’opposer urbain et rural. La nouvelle Commissaire générale du CGET, Marie-Caroline Bonnet-Galzy, préfère utiliser le terme d’écosystèmes territoriaux, mettant ainsi l’accent sur les complémentarités des espaces. De même, dans notre travail, nous privilégions l’approche par bassin de vie, et non suivant une dichotomie ville/campagne. (…) L’aménagement du territoire a évolué au fil des ans pour s’adapter aux priorités et aux besoins : d’abord une politique d’aménagement, puis de compétitivité territoriale et, enfin, d’attractivité régionale. Aujourd’hui, l’objectif qui est le nôtre vise l’égalité des territoires. Cette notion a fait couler beaucoup d’encre et je ne doute pas qu’elle fera controverse aujourd’hui. Pour nous, Le CGET, officiellement créée en mars 2014, est issu du regroupement de la Datar, du SGCIV (Secrétariat général du comité interministériel des villes) et de l’ACSÉ (Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances). 293

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elle constitue un objectif à atteindre, celui de l’égalité entre les citoyens quel que soit leur lieu de vie. Ceci passe par la réduction des inégalités territoriales, (…) à savoir des inégalités entre des personnes, déterminées par leur appartenance à des territoires différents. Pour autant, réduire les inégalités territoriales ne signifie pas homogénéiser les territoires ni conduire la même politique partout ! L’objectif d’égalité implique, parfois, au contraire, une inégalité de traitement pour que l’équilibre puisse s’opérer. »294 Cet échange dessine à lui seul l’archipel mythique des récits territoriaux qui nous occupe ici : - Le récit de l’Unité (« Les choses étaient simples. Le territoire se pensait au singulier ») est relié à la « nécessaire » différenciation de l’action publique (« Il ne s’agit pas d’homogénéiser, ni de conduire la même politique partout »). - Le récit de la recherche du territoire pertinent (« on a l’impression que les actions se sont fragmentées en une myriade de réalités et d’acteurs », « la vie se pense en réseaux ») redynamise le principe de subsidiarité (« Nous privilégions l’approche par bassin de vie », « écosystèmes territoriaux », « complémentarité des espaces ») - Le récit de(s) proximité(s) se retrouve dans la nécessité « d’adapter les politiques publiques » aux « besoins » pour viser « l’égalité des territoires ». L’image de l’archipel témoignent du fait que ces récits — pourtant indépendants — se traversent, s’hybrident pour former l’imaginaire contemporain de l’action publique territoriale. Il ne s’agit pas d’un nouvel imaginaire mais d’un imaginaire en mouvement qui nourrit et s’alimente des évolutions de la société. La clé de ces évolutions sociétales est à chercher du côté de l’infléchissement de notre système de représentations sous l’effet du déploiement d’une culture médiatique, communicationnelle et phénoménologique. La parole politique ne peut plus s’appuyer sur une grille de lecture déterministe pour ordonner les évènements et leur donner sens. Pour ne pas se démonétiser, le discours se vide des grands substantifs qui caractérisaient la parole politique antérieure : la société, la nation, la solidarité, le peuple. En se nourrissant de ce qui caractérise fondamentalement le local, le politique renouvelle ses appuis discursifs par l’éloge de l’unité par la différenciation, de la L’intégralité de l’entretien, publié en février 2015, est consultable sur http://www.agrobiosciences.org/article.php3?id_article=3935#nb1 294

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proximité, de la simplification et de l’échelle pertinente. Ce vocable politique se traduit en nouvelles modalités d’action publique : la proximité appelle la territorialisation ; l’Unité la différenciation et l’égalité ; la simplification, la négociation et la gouvernance ; l’échelle pertinente, la subsidiarité et l’organisation en réseau. Ce glissement de l’imaginaire politique et public correspond à celui de l’imaginaire de la société dans son ensemble. Il lui est subséquent. C’est ce qu’analyse avec clarté Philippe Genestier : « La multiplication infinie des messages, conjuguée à la disparition d’un cadre permettant de les trier et de les inscrire dans un récit cohérent sur le monde font que par contrecoup, nous nous rabattons sur le proche, sur le tangible, sur l’immédiat, sur ce dont nous pouvons faire l’expérience concrète. La phénoménalité du monde devient synonyme de sa réalité puisqu’une théorie des déterminations de fond, qui conférait hier aux évènements leur intelligibilité d’ensemble, fait aujourd’hui défaut. Le monde en devient confus et semble alors « immaîtrisable », seul le local peut représenter un échelon où une réduction des incertitudes peut encore être espérée (mais cette réduction des incertitudes par le local accroît le degré de complexité de l’ensemble dans la mesure où se distinguent des échelons et des logiques autonomes). »295 La montée en puissance des vertus du local correspond historiquement au déploiement d’une culture de la communication qui se fonde progressivement sur le factuel et le tangible. Depuis le milieu des années 1970, s’opère un renversement d’une logique centralisée hiérarchique et descendante de gestion des affaires publiques vers une logique de type Bottom up et Back to Basic. C’est le moment décentralisateur que le rapport d’Olivier Guichard296 pressent et recommande en 1976 avant que les lois de décentralisation de 1982 marquent l’amorce de ce renversement. Simultanément, « une société de communication »297 gouvernée par le phénoménal, le « réel » et la temporalité courte de l’urgence prend ses marques et se déploie. Ces deux mouvements distincts ont pour point commun qu’ils sont « le révélateur d’un trait constitutif de la sensibilité

GENESTIER P., op.cit, p. 295 GUICHARD O., Vivre ensemble, rapport de la Commission de développement des responsabilités locales, Paris, 1976. 297 V. NEVEU É., Une société de communication ?, Paris, Ed. Montchrestien, 2011. 295 296

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collective »298. Dans un monde du foisonnement des messages et du renouvellement incessant des expressions symboliques, l’individu se réfère instinctivement à soi et/ou au proche. Il en résulte une logique de relativisation des idées et des valeurs. Dans ce monde, les problèmes sociaux finissent pas s’appréhender selon un modèle pragmatique et autoorganisationnel ce qui explique pour partie le recours croissant à des notions telles que celles de réseau, de trajectoire, d’interaction. Dans ce « bouillon de culture » informationnel et communicationnel, l’élu se trouve dans l’obligation malgré tout de continuer à formuler un message à visée performative. Et c’est là tout l’intérêt de manier et de cultiver les récits (de l’unité, de l’échelon pertinent, de la simplification et de la proximité) dont il a été question jusqu’ici. Ce faisant — et pour commencer à répondre à la question posée en ouverture de la première partie de ces travaux — l’archipel imaginaire nourri par ces récits, constitue une ressource performative pour le discours politique et par là même pour l’action publique territoriale à travers les modalités de mise en œuvre des politiques publiques que sont la différenciation, la contractualisation, la gouvernance et la subsidiarité.299 Pour conclure ces développements et afin de « matérialiser » cet ensemble de productions mentales, nous avons « mis en image » cet archipel mythique des récits territoriaux (voir page suivante et annexe 2300). Nous avons bien conscience que ce schéma expose de manière quelque peu simplifiée et réductrice les cadres de raisonnement et d’argumentation propre à l’imaginaire de l’action publique. Il tente de « rendre présentes » les liaisons entre le vocable politique et ses correspondances en termes d’action publique. Il faut le lire comme la tentative de relier les récits politiques contemporains à leur correspondance en termes d’axiomes de l’action publique.

Nous extrapolons ici la thèse de Philippe Genestier qui envisage l’engouement pour le registre de la proximité comme le révélateur d’une sensibilité collective médiatique et évènementielle, corrélative d’une appréhension non structurelle et non dialectique du monde social. V. GENESTIER P., op.cit, p. 296 299 Et sur lesquelles nous reviendrons dans le chapitre intitulé : « Comment l’imaginaire est-il « activé » par le droit ? », voir chapitre 3, p. 229 300 En annexe 2, p. 504, le schéma est reproduit dans une dimension plus confortable à la lecture. 298

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Mesurer la force des récits territoriaux, par leur capacité à s’objectiver jusque dans l’action publique, telle a été notre intention dans les développements précédents. Il en ressort quatre grandes lignes narratives qui influencent un registre d’action publique fondé sur des logiques de territorialisation, d’individualisation et d’hybridation. Que ce soit sous l’angle des changements organisationnels, des transformations des représentations de l’intérêt général ou des modifications touchant les instruments de l’action publique, ces récits territoriaux offrent un répertoire de légitimation qui innerve l’architecture des politiques publiques. La territorialisation mobilise la proximité comme gage d’une meilleure connaissance des réalités socio-économiques locales et donc d’une plus grande efficacité dans la construction des dispositifs d’action publique. L’individualisation suppose une différenciation dans la mise en œuvre des dispositifs d’action publique. L’hybridation des acteurs privés et publics suppose de construire des modes de gouvernance entre les mondes de l’action publique, de l’entreprise et du tiers secteur. Attachons-nous maintenant à

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l’imaginaire politique des élus territoriaux, troisième composante — après l’imagerie (section 1) et les récits territoriaux (section 2) — qui œuvre à la formation de l’imaginaire public territorial.

Section 3./ L’imaginaire politique des élus territoriaux En ouverture de la section précédente, nous soulignons que l’action publique territoriale est aussi modelée par les convictions, attitudes et croyances de celles et ceux qui la portent, au premier rang desquels, les élus territoriaux. A quelle(s) représentation(s), l’élu territorial s’attache-t-il dans la monstration et l’exercice de ses responsabilités ? Tel est notre fil conducteur.

§1 L’imaginaire de l’entrepreneur, le récit du gestionnaire Bousculés par la réforme territoriale, la baisse des financements de l'État et la réforme des dotations, les élus locaux se décrivent dans une période de mutation. C’est particulièrement le cas pour ce qui concerne les maires. « On est devenu des gestionnaires, on gère la pénurie, c'est difficile de motiver nos équipes sans grands projets », constate PierreChristophe Baguet, maire LR de Boulogne-sur-Seine.301 « Le maire a trois missions fondamentales : gérer la collectivité, apporter une vision pour sa ville et assurer sa représentation auprès de la population ou à l'extérieur. Le premier métier a pris beaucoup de place », regrette Jean-François Debat, maire PS de Bourg-en-Bresse. Face à la baisse des dotations, l’image de l’élu entrepreneur de son territoire s’érode. « Nous avons réduit nos effectifs de 7 ou 8 % depuis 8 ans mais cela doit s'arrêter, je ne peux plus baisser. Les collectivités ont fait les deux tiers de l'effort mais le dernier tiers va être très compliqué », témoigne Jean-François Debat. « Nous en arrivons à faire des arbitrages à 5.000 euros, à se demander si l'on peut financer une simple petite manifestation régionale pour l'Euro

Cité par M. Quiret, « Les maires changent d’époque », lesechos.fr, 1 juin 2016. URL : http://www.lesechos.fr/pme-regions/021917427482-les-maires-changent-depoque-2002887.php#Xtor=AD6000. Consulté le 16 juillet 2016. 301

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2016. » La figure du gestionnaire prend le pas sur celle de l’entrepreneur302 tant il est de plus en plus fréquent que les élus avouent se résigner à dégrader le service public. Les exemples se multiplient comme celui du maire de Bourg-en-Bresse qui dit avoir été dans l’obligation fermer le camping municipal et le centre de vacances. D'autres villes réduisent les dessertes de bus, les horaires des médiathèques, etc. Notons que la figure du maire entrepreneur de son territoire n’est pas récente. Elle est inscrite dans notre imaginaire collectif que la littérature a parfaitement su cristalliser. Pour ne prendre qu’un exemple, citons Le Médecin de compagne d’Honoré de Balzac303. Le docteur Bénassis, maire d’un village des environs de Grenoble, redonne, par son action municipale, vie et prospérité à un bourg que, lors de son arrivée, il avait trouvé misérable. « Monsieur, quand je vins m'établir ici, je trouvai dans cette partie du canton une douzaine de crétins, dit le médecin en se retournant pour montrer à l'officier les maisons ruinées. La situation de ce hameau dans un fond sans courant d'air, près du torrent dont l'eau provient des neiges fondues, privé des bienfaits du soleil, qui n'éclaire que le sommet de la montagne, tout y favorise la propagation de cette affreuse maladie. » Benassis a essayé de faire partir les « crétins », mais s’est d’abord heurté à l’hostilité des villageois. « Je promis donc de laisser le crétin en paix dans sa maison, à la condition que personne n’en approcherait, que les familles de ce village passeraient l’eau et viendraient loger au bourg dans des maisons neuves que je me chargeai de construire en y joignant des terres dont le prix plus tard devait m’être remboursé par la Commune. » « A leur grande surprise, les gens du bourg y virent poindre d’excellentes prairies et obtinrent une plus grande quantité de lait, grâce à la meilleure qualité des pâturages. Les résultats de cette conquête furent immenses. (…) Lorsque j’arrivai dans cette vallée, la population était de sept cents âmes ; maintenant on en compte deux mille. » Le maire entrepreneur d’aujourd’hui est tout aussi aménageur de « son » territoire et vigilant quant à son attractivité que celui d’hier. Cependant, son pouvoir doit se partager dans des ensembles institutionnels élargis, ce qui n’est pas sans amoindrir sa capacité à entreprendre. En particulier, la dernière réforme territoriale (2014-2015) bouscule les 302 303

V. LE BART C., La rhétorique du maire entrepreneur: critique de la communication municipale, op.cit. Voir à ce propos MALAURIE P., Droit et littérature: une anthologie, Paris, France, Éd. Cujas, 1997, p. 209 - 153 -


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maires qui voient leur commune diluée dans des communautés de plus en plus vastes qui récupèrent la totalité des grandes compétences : « Le maire va devenir un vice-président représentant la commune dans une sorte de conseil d'administration de la communauté »304. La crise risque de devenir identitaire pour des élus très attachés à leur autonomie de gestion mais aussi à leur rôle de proximité. Le député-maire PS d'Annonay et président de l'Association des petites villes de France (APVF) juge que le métier change vite. Mais, pour lui, c'est beaucoup moins la baisse des dotations qui dicte cette mutation que l'environnement plus complexe qui entoure la commune : « le poids des normes, la montée en puissance de l'intercommunalité ou l'arrivée de nouveaux domaines d'action ». Il donne pour exemple la montée de la ville intelligente (smart city) qui impose aux élus de modifier la perception de leur rôle et de gagner en technicité. « Il faut sur ces sujets soit être très bien entouré ou alors aller très loin dans la connaissance de ces sujets, il faut une technicité de plus en plus importante. » Ces évolutions qui concernent l’organisation institutionnelle, d’une part et le contenu de l’action publique, d’autre part, ne sont pas sans effet sur la façon dont les élus se mettent en scène. A suivre l’analyse d’Alain Faure, cette mise en scène s’appuie sur deux registres complémentaires : « d’une part des ressources de notabilité à la croisée du politique et de l’administratif, et d’autre part une appréhension de plus en plus entrepreneuriale et managériale des enjeux de gestion publique et de développement économique ».305 Il existe des facettes plus symboliques de la fonction d’élu local et notamment l’image prégnante du chef d’orchestre incarnant et dirigeant sa collectivité à partir d’un consensus en trompel’œil. Alain Faure analyse la dimension symbolique des mandats politiques locaux telle qu’elle a été définie autour de la notion d’éligibilité territoriale. « En adoptant cette entrée dans son acception anthropologique, on perçoit mieux la portée des pratiques et des récits des élites politiques urbaines et régionales pour relier la capacité de gouverner à la mise en forme et à la mise en scène d’un imaginaire collectif territorialisé. » On saisit alors comment ces engagements produisent des trajectoires incarnées, au sens où l’exercice du pouvoir révèle un processus dense d’identification à des électeurs et à un territoire donné.

Géraldine Chavrier, citée par M. Quiret, « Les maires changent d’époque », lesechos.fr, 1 juin 2016. FAURE A., « Les passions de l’élu local, du notable au médiateur », Histoire@Politique, 1 janvier 2015, no 25, pp. 197-211. 304 305

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L’intensité émotionnelle306 de cette mise en scène s’établit sur trois registres : celui de l’histoire (un rapport sensible au passé, le leur et celui des institutions locales), celui du pouvoir (une façon passionnée de construire de la confiance auprès des habitants et dans les réseaux d’action publique), et celui du langage (une mise en discours des atouts et des projets de leur collectivité). Autant de clefs de lecture qui permettent de faire l’hypothèse que le métier se détache de la complicité notabiliaire départementale (et étatique) pour dessiner les contours d’une relation plus empathique (et territorialisée) de médiation avec les citoyens. Alain Faure perçoit une fonction hybride structurée par le système et par les arènes dans lesquels les élus locaux endossaient simultanément les habits du notable et de l’entrepreneur. Avec la montée en puissance de la décentralisation, la fonction d’élu local s’est professionnalisée sur une équation hybride combinant ces deux rôles politiques du notable et de l’entrepreneur. L’évolution semble avoir conforté dans un premier temps les interdépendances politico-administratives du jardin à la française. Cependant, on constate que les leaders politiques locaux expérimentent ces nouvelles responsabilités en conférant au dialogue avec les électeurs une intensité émotionnelle particulière. Les leaders politiques locaux construisent dorénavant une part conséquente de la légitimité de leur mandat sur leur capacité à incarner un territoire et à raconter son identité. La question est alors moins de savoir qui domine (ou qui gouverne) que de repérer comment les ordres locaux se régulent, autour de quelles valeurs partagées sur le bien commun. C’est bien d’intensité émotionnelle dont il est question à écouter les commentaires acrimonieux des élus locaux sur les conséquences des réformes territoriales (que ce soit celle de 2010 ou celle de 2014-2015). Les élus locaux apparaissent en décalage avec les discours experts et professionnalisés qui évoquent l’intelligence territoriale et les vertus du projet, de la péréquation, de l’intérêt communautaire, de la qualité. Les élus locaux se situent dans un registre beaucoup plus passionnel en mettant en avant le pays, les ressources, la démocratie, l’identité. La qualité du « vivre ensemble » à petite échelle, l’authenticité dans la proximité, la solidarité dans la compassion sont revendiqués et opposés au langage technocratique qui parle de mutualisation, d’économies d’échelle et de 306

V. FAURE A., Des élus sur le divan: les passions cachées du pouvoir local, op.cit. - 155 -


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rationalisation. Alors que la professionnalisation des administrations locales semblait annoncer, jusqu’à présent, la fin des idéologies territoriales et des clivages partisans, les enjeux des plus récentes réformes territoriales ont remis en selle des plaidoyers beaucoup plus substantiels que processuels. Le politique se met en scène avec passion au moment où l’action publique est présentée de façon toujours plus complexe et technique. On peut se demander si ce registre émotionnel n’a pas pour objectif de répondre à celles et ceux qui se demandent s’il y a encore des marges de manœuvres décisionnelles sur lesquelles l’élu peut intervenir. Il faut dire « qu’entre une administration qui fait beaucoup plus qu’exécuter les décisions, des contraintes électorales, sociologiques, budgétaires et institutionnelles alourdies par leur quotidienne objectivisation (par les médias), le pouvoir des gouvernants semble bien formel »307 ? Les élus locaux revendiquent une légitimité basée sur leur savoir-faire professionnel, de façon complémentaire à la légitimité démocratique. Ils se montrent capables de mobiliser des registres techniques, et des langages différents autant juridiques budgétaires, environnementaux, urbanistiques ou économiques. Il existe comme une revendication de professionnalité y compris chez les « petits » élus bénévoles qui consacrent beaucoup de leur temps libre à l’acquisition de ces savoirs professionnalisés. Cette professionnalisation produit des effets de conformisme jusqu’à rendre parfois invisible la distinction entre élus et les fonctionnaires territoriaux. C’est ainsi que les élus se comportent comme de véritables directeurs généraux ou comme des chefs de service. On remarque aussi que ceux qui accèdent au pouvoir local, le font à l’issue d’une longue et sélective période de socialisation — favorisée par le cumul des mandats — qui leur permet d’intérioriser les standards dominants de l’action publique. Cette remarque ne vaut pas que pour les élus. « C’est l’ensemble des milieux décisionnels territorialisé qui se trouve enrôlés dans un monde standardisé. A commencé bien sûr par les fonctionnaires des collectivités locales. Là encore la socialisation prend des formes diverses mais convergentes : mécanique du concours, dispositifs de formation continue, mobilité professionnelle (…) on est passé d’une intégration localisée à une intégration professionnelle élargie. »308

ARNAUD L., C. LE BART, et R. PASQUIER, Idéologies et action publique territoriale: la politique change-telle encore les politiques ?, op.cit., p. 12 308 Ibid., pp. 15-16 307

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À ce propos, Pierre Muller évoque le concept d’advocacy coalition comme « un ensemble d’acteurs d’une politique publique en tant qu’ils partagent un certain nombre de croyances instituant une vision du monde »309. En effet, l’accélération des logiques d’échange entre les niveaux de gouvernement ainsi que la contractualisation des politiques publiques a généré des rapprochements, des compromis et des mouvements vers le consensus. Fonctionnellement, les acteurs se sont décloisonnés. Leurs représentations se sont homogénéisées ce qui a favorisé des profils d’élus multi-positionnés. L’imaginaire des élus territoriaux recoupe dès lors celui du monde professionnel local tant les frontières traditionnelles entre les élus, les experts et les fonctionnaires de l’action publique se sont progressivement gommées. Ce monde local possède sa culture, ses habitudes, ses représentations et même un univers sémantique qui est imposé comme catégorie de pensée obligatoire et indépassable (cf section précédente sur les récits territoriaux). Dans ce contexte de standardisation, la parole politique militante décline peu à peu comme si on assistait à une domestication progressive des idéologies au plan local à force de composer avec une logique de standardisation. Les alternances politiques en deviennent symboliques. Le pragmatisme de la décision lève progressivement les tabous idéologiques. Les maires de gauche ne sont plus récalcitrants à aider les entreprises ou à mettre en place des dispositifs de surveillance. Ceux de droite imaginent des instances de concertation invoquant la démocratie locale, l’environnement et le dialogue avec les populations immigrées. Les élus passent outre les clivages partisans pour nouer des alliances. « Il se passent localement ce qui se passe à l’échelle de la construction européenne. Les clivages partisans pèsent peu au regard des intérêts géopolitiques. »310 C’est un peu comme si il n’y avait plus de politique qu’au niveau central de l’État. « Les élus usent et abusent de cet apolitisme de façade qui leur permet de jouer la carte de l’intérêt local et de l’unanimité aux dépens du pluralisme démocratique. »311 La culture de la négociation l’emporte sur la culture de la discussion. « Il est permis de faire une hypothèse selon laquelle la décentralisation a alimenté les stratégies de différenciation en matière d’action publique territorialisée, mais qu’il s’agissait davantage pour les élus de se distinguer par leur

MULLER P., Les politiques publiques, Paris, France, PUF, 2015. ARNAUD L., C. LE BART, et R. PASQUIER, op.cit., p.18 311 Ibid., p.19 309 310

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performance au sein d’un monde standardisé que de se démarquer idéologiquement. »312 L’imaginaire politique reculerait au profit d’une technicisation de l’action publique. Le politique ne s’effacerait pas mais l’affrontement politique ne se ferait plus sur un plan idéologique mais à force de projets, de compétence, de proximité et d’écoute. L’idéologie politique aurait laissé sa place à l’idéologie de la pensée standardisée. L’élu se distinguerait par ses performances d’entrepreneur territorial et se démarquerait moins par ses choix politiques. « Le clivage territorial écrase le clivage politique »313.

§2 L’imaginaire de l’élu local est-il encore un imaginaire politique ? Mais que reste-t-il de l’idéologie politique au niveau territorial ? Existe-t-il une forme particulière d’imaginaire politique local ? Dans les années 1970 et 1980, des logiques de différenciation partisane étaient perceptibles. La droite et la gauche se distinguaient souvent par leur vision du social et par leurs pratiques en matière d’action publique. Sommairement, s’opposaient l’embauche publique à la privatisation, l’augmentation à la réduction des impôts, la prévention à la répression, la culture à l’économie, l’école publique à l’aide à l’école privée. Même si ces oppositions peuvent apparaître caricaturales, l’action publique répondait à une étiquette politique et les collectivités de droite et les collectivités de gauches n’avaient pas les mêmes priorités. Il s’agissait de régler des problèmes différemment diagnostiqués et d’appliquer des recettes différentes. Actuellement, la variable partisane se cantonne à deux domaines314 : celui du discours et celui des objets légers. Concernant le discours, les idéologies politiques accompagneraient l’action publique, en amont, lors des promesses électorales et en aval, lors des bilans de fin de mandat. Le politique interviendrait donc avant ou après la production standardisée de politiques publiques pour leur donner une lecture conforme à l’idéologie partisane. Cependant, « il serait hasardeux d’opposer la solide réalité de l’action publique à Ibid. Ibid. 314 Ces deux domaines sont exposés dans l’ouvrage d’ARNAUD L., C. LE BART, et R. PASQUIER, op.cit., p. 21-23. 312 313

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l’inconsistance des mots de la politique, les premières s’inscrivant durablement sur le territoire tandis que les seconds s’envoleraient sitôt formulés. Une telle vision sous-estime la force sociale et la solidité des représentations, des croyances et des idéologies. »315 Même si l’on entend des expressions du type « ça, c’est de la politique », la politique continue d’imposer son lexique et sa grammaire. La perception des élus par les citoyens demeure imprégnée de matrices idéologiques partisanes. On continue de dire qu’un tel est de gauche ou qu’il est de droite même si au final les projets qu’ils conduisent répondent à de mêmes standards. Ce qu’écrivait Jean-Michel Eymeri à propos de l’État peut s’énoncer au niveau local : « Les gouvernants de gauche ou de droite endossent (…) des programmes d’action pour une grande part semblables préparés par les services, mais cet endossement n’est possible qu’au prix d’un véritable travail politique d’habillage par lequel les administrateurs (…) mettent en cohérence les dits programmes avec les promesses électorales des partis au pouvoir ». 316 Ce travail d’habillage est aussi un travail de bricolage. L’action publique est revêtue d’un sens politique de façon à faire coïncider les promesses aux actions. Si l’on file la métaphore de l’habillage, on pourrait ajouter que l’intérêt général est le meilleur des patrons pour constituer l’habit. On coudra à convenance, sur l’habit, les valeurs de liberté, d’égalité, de justice sociale, de compétitivité, de développement durable, comme autant d’ornements partisans. Le recours à l’intérêt général permet d’orienter la façon dont l’action publique sera reçue. A ce niveau encore, on peut parler d’un imaginaire politique Janus. D’un côté, l’élu local rassemble, négocie, fait consensus en dehors des « chapelles politiques », de l’autre, il lui faut donner une lecture partisane à l’action conduite. Ainsi que le dit Pierre Muller, l’élu fait de la politique en faisant des politiques publiques. Si l’action publique est contrainte par des marges de manœuvre de plus en plus difficiles à trouver, la mise en récit est, pour sa part, libre. Et c’est en raison de cette liberté, que le récit est travaillé politiquement à volonté. Les mots sont politiques, les actes le sont de moins en moins.

ARNAUD L., C. LE BART, et R. PASQUIER, op.cit., p.22 EYMERI J-M., « Frontières ou marches ? De la contribution de la haute-administration à la production du politique » in LAGROYE J.(dir.), La politisation, Paris, Belin, 2003, pp. 47-77 315 316

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Ce qui est coloré politiquement, ce sont aussi les objets légers de l’action publique : à titre d’exemple, le pouvoir de nommer le territoire, les rues, les équipements. Comme des signaux, ces noms ou de petites décisions — comme le refus de signer les certificats d’hébergement pour les étrangers — rappellent que la politique, même symboliquement, agit toujours. En revanche, il reste difficile de se singulariser à travers l’action publique lourde, c’est-à-dire les grands chantiers. Et, « lorsque alternance politique il y a, le souci des nouvelles équipes est davantage de se distinguer en faisant mieux au regard des critères d’excellence de la profession, éventuellement de faire autrement mais rarement de faire autre chose »317. Si l’idéologie partisane se fait discrète, certains chercheurs se demandent s’il ne faut pas voir dans le territoire une idéologie de substitution … Le débat n’est pas clos mais il pourrait être orienté de façon différente. En effet, si l’idéologie partisane est de plus en plus discrète dans la conduite de l’action publique, qu’en est-il de l’imaginaire politique ? Ou pour le dire autrement, n’est-ce pas par l’imaginaire que l’élu local fait encore de la politique ? Nous voudrions avancer l’idée que c’est par une référence à l’imaginaire que l’élu peut articuler dans les pratiques qui font de lui un acteur, la contrainte du réel et les représentations symboliques. La vie politique locale — comme nationale — est soumise à des contraintes et à des limitations (maîtrise de la dépense publique, non augmentation des impôts par exemple) qui obligent à des reformulations, à des adaptations et à des déplacements, des engagements et des projets. C’est l’imaginaire qui permet à l’élu d’articuler le réel de l’action publique et le symbolique en donnant une référence particulière à son engagement, en l’articulant à un imaginaire qui, lui, n’est pas limité par des contraintes. C’est d’ailleurs la tension entre le réel des contraintes et la dimension imaginaire de l’orientation politique qui définit précisément l’importance de l’engagement du sujet. « L’engagement consiste à donner du sens et une consistance à cette forme de négociation mise en œuvre, au cours de la pratique de l’espace public, entre l’appréciation des contraintes que fait peser le réel de la vie publique et la dimension imaginaire du projet,

317

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des aspirations, de l’utopie, qui définissent l’identité politique du sujet en tant qu’acteur ». 318

A titre d’exemple pour illustrer les développements ci-dessus, voici ce que déclarait la mairesse de Montauban, lors d’une conférence de presse en 2011, « Montauban ne veut pas être une ville dortoir, ni la petite sœur de Toulouse. Nous sommes aujourd'hui comme un quartier de Toulouse et nous espérons convaincre de nombreux chefs d'entreprise de s'installer dans notre ville. Nous voulons être l'Aix-en-Provence de Toulouse »319. « Nous voulons être l'Aix-en-Provence de Toulouse ». Par l’énonciation de cette phrase, la mairesse de Montauban relie « le vouloir » à une représentation des atouts d’une autre ville prise en référence. C’est bien aux représentations qui s’offrent à nous lorsque l’on imagine la ville d’Aix-en-Provence que cette parole fait référence. Les images liées à l’expérience que l’on a pu avoir de la ville d’Aix-en-Provence reviennent à l’esprit et l’on matérialise mieux ainsi le projet politique qui est énoncé. Cette phrase fonctionne comme un symbole dont l’emploi qui en est fait ici, se rapproche du « Crédo » chrétien. En ce sens, c’est un « mot de passe » dont la possession permet de se reconnaître comme membre d’un projet politique dont l’élu est le chef d’orchestre320. Ce « crédo » nous fait entrer dans la dimension symbolique et émotive du mandat politique local.

§3 La dimension symbolique (et émotive) des mandats politiques locaux Le poids du passé dans le parcours d’un élu (ses premières émotions politiques, son entrée en politique, l’esprit des lieux) a toujours structuré les figures du notable et de l’entrepreneur. Cependant, à lire Alain Faure, « cette façon d’habiter émotionnellement et symboliquement un mandat politique prend une dimension différente dès lors que le jardin LAMIZET B., L’imaginaire politique, Paris, Hermès science publications-Lavoisier, 2012, p. 30 Entretien avec Brigitte Barèges, « Faire de Montauban l’Aix-en Provence de Toulouse », propos recueillis par Paul Périé, http://objectifnews.latribune.fr/economie/bareges-developpement-grand-montauban20102011 consulté le 17 août 2016. 320 Rappelons que le sens étymologique du mot symbole est issu du mot grec σ́υμολον, dérivé du verbe συμ́αλλω, « je joins ». Il définit un objet partagé en deux, la possession de chacune des deux parties par deux individus différents leur permettant de se rejoindre et de se reconnaître. 318 319

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à la française de la décentralisation perd de sa singularité et de sa prégnance, notamment

avec la disparition de l’expertise des agents de l’État. » S’appuyant sur les résultats d’une enquête régionale comparée sur les élus locaux entre la France et l’Italie, Alain Faure constate la place décisive des trajectoires incarnées des élites locales dans la conduite des politiques publiques à Naples et à Lyon321. En étudiant la trajectoire des élus locaux à partir d’un échantillon sociologique assez comparable, il est apparu que leur représentation du monde construite dans leur enfance et sur un territoire précis impactait directement et puissamment leur conception de la conduite des politiques publiques, à la manière de marqueurs sociétaux enfouis dans une histoire longue mais déterminants dans les situations d’instabilité ou d’innovation. La notion de trajectoire incarnée suggère que le leadership politique n’est pas seulement l’effet mécanique de variables sociologiques et qu’il convient de prendre au sérieux les composantes émotives de la décision publique territoriale. Les travaux d’Alain Faure montrent que le gout du pouvoir et la magie du verbe sont couramment évoquées pour caractériser (sans vraiment l’expliquer) la puissance du notable. Les enjeux de domination et de communication politiques font certes l’objet de nombreux travaux dans le monde académique, mais la division du travail scientifique a entraîné une lecture politique statocentrée de cette mise en ordre du monde. Par l’étude des effets de localité, Alain Faure souhaite ne pas succomber au tropisme étatique qui consiste à

n’étudier les ressorts de la confiance et du langage que sur un mode national et a-territorial afin d’ouvrir des pistes analytiques sur les façons territorialisées de faire de la politique et de parler politique. Dès lors, qu’est-ce qui distingue le faire et le parler politique au plan territorial ? Trois singularités apparaissent déterminantes : - une propension partagée des élus à argumenter leur mandat sur la confiance qui les lie et les relie à des électeurs sur un espace précis. « Plus que l’image parfois mobilisée du pater familias (image historiquement ancrée sur la toute-puissance d’un mandat) et au-delà des

rapports de force et du clientélisme, les témoignages racontent d’abord une forme d’empathie émotionnelle sur un destin commun : les élus locaux s’estiment redevables de FAURE. A, « Les motifs (dés)enchantés de l’action publique régionale à Lyon et à Naples », in BARONE S., (dir.), Les politiques régionales en France, Paris, La Découverte, 2011, pp. 207-233. 321

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leurs promesses initiales et se perçoivent comme les obligés vis-à-vis de ceux qu’ils représentent. » - une conception de l’action et de la décision publiques dans un contexte de proximité et de dépendance. « Lorsque l’on interroge les élus sur leurs trophées en matière d’action publique, ils racontent cette facette performative sans établir de correspondance directe avec leurs compétences et leurs prérogatives ni la rapporter nécessairement à des faits d’armes médiatisés. » Ce constat fait écho aux travaux de Robert Putnam lorsque ce dernier tente d’expliquer les écarts de rendement institutionnel et de performance publique entre les régions italiennes. Dans son ouvrage Making Democracy Work322, le sociologue a tenté d’objectiver le mystère de la performance institutionnelle en spécifiant la sensibilité civique des individus sur des différences historiques tranchées entre le Nord et le Sud de l’Italie. - un leadership spécifique au sein des forums de politiques publiques323. Au plan de l’action publique territoriale : les négociations se déroulent sur le mode du tournoi, au sens où les joutes semblent toujours indécises (il n’y a plus vraiment d’acteur hégémonique) et les victoires ne sont jamais définitives (chaque nouveau tournoi peut remettre en cause la hiérarchie précédemment établie). La nouveauté provient du fait que les leaders politiques territoriaux se déclarent moins dépendants des jeux nationaux et catégoriels de la régulation publique. « Ce résultat permet d’enrichir les travaux consacrés à la boîte noire de la décision publique sur la question centrale des résistances au changement institutionnel en suggérant qu’en se territorialisant, les tournois d’action publique perturbent le Path Dependancy des institutions. »

Nous voudrions insister ici sur l’intensité émotionnelle particulière que les leaders politiques locaux confèrent au dialogue avec les électeurs. Leur exercice du pouvoir semble placé sous une double influence personnalisée (l’empreinte des premières émotions et de l’entrée en politique) et territorialisée (l’engagement dans les campagnes électorales, dans les arènes politiques locales et dans les forums régionaux de politiques publiques).

PUTNAM R.D., Making democracy work: civic traditions in modern Italy, Princeton, N.J., Princeton University Press, 1993. 323 La terminologie classique distingue les arènes (lieux multiples de confrontation entre les acteurs et les groupes d’acteurs) des forums (espaces plus stratégiques de traduction des problèmes en programmes et règlements). 322

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Les leaders politiques locaux construisent dorénavant une part conséquente de la légitimité de leur mandat sur leur capacité à incarner un territoire et à raconter son identité.324 Pour appuyer cette thèse, nous faisons ici référence à l’article publié en 1997 par William Genieys sur le « Territoire imaginaire du Pays Cathare »325. Dans les années 1980, le département de l’Aude élabore un programme de développement local afin de favoriser le tourisme dans l’arrière-pays audois qui abrite de nombreux châteaux cathares. L’économie de l’Aude est alors fragile. La petite industrie a disparu, l’espace rural se désertifie et le développement se porte essentiellement sur le littoral. Des institutions paradépartementales sont créées telles que le Centre National d’Etudes Cathares (CNEC) et le Comité départemental du Patrimoine Culturel Audois (CDPCA). Ils sont notamment chargés d’évaluer le patrimoine culturel de l’Aude. « Ces acteurs du développement local vont partir en quête d’un territoire imaginaire : “le Pays Cathare”. »326 Les experts locaux qui inventent le projet manifestent la volonté d’imposer comme cadre d’action un territoire imaginaire qui n’a aucune réalité sociale pour les populations des territoires concernés. Il n’a pas été aisé de rendre légitime l’appellation du projet dans la mesure où “le Pays Cathare” renvoyait à des représentations très différentes chez les acteurs en présence. La construction d’une dynamique collective s’est avérée difficile en raison de l’opposition structurelle entre les représentants du tourisme et de la culture, les premiers étant favorables à un tourisme culturel et les seconds à la valorisation d’un patrimoine culturel historique. A cette opposition, s’est ajoutée la position des agents de la Datar souhaitant faire entrer le programme dans le cadre des routes à thèmes delà Commission Supérieure des Monuments Historiques. Le directeur du CDPCA parvient à faire accepter une solution médiane où le territoire virtuel et interdépartemental doit être le cadre d’action du projet de développement local. Un débat a également surgi autour de la dénomination “le Pays Cathare” en opposant les défenseurs d’une acceptation régionaliste du “le Pays Cathare” et A ce stade, Alain Faure relève que la question des politologues est alors moins de savoir qui domine (ou qui gouverne) que de repérer comment les ordres locaux se régulent, autour de quelles valeurs partagées sur le bien commun. C’est l’hypothèse d’un État local en action qu’il faut aussi explorer dès lors qu’au verbe républicain et national des complicités entre le préfet et ses notables succèdent des récits passionnés entre le médiateur et ses citoyens dans chaque configuration territoriale. 325 GENIEYS W., « Le territoire imaginaire du “Pays Cathare”. Nouvelles dynamiques du développement local en milieu rural. », Pôle Sud, 1997, vol. 7, no 1, p. 120 326 Ibid., p. 118-131. 324

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ceux qui privilégient un programme intégré à la planification de l’espace territorial français.

La thématique de la « route des châteaux cathares » a été écartée grâce à un argument historique : les monuments que l’on présente sur les sites cathares sont des châteaux frontières dont la construction est postérieure au mouvement cathare. La dénomination “le Pays Cathare” se structure fin 1989. En 1991, le projet obtient le label « Année européenne du tourisme ». A la recherche de financements, les porteurs du projet souhaitent intégrer le programme européen Leader afin de bénéficier d’une aide communautaire. L’octroi de cette aide financière sera conditionné à un co-financement du conseil général de l’Aude, ce qui entraine un processus d’institutionnalisation du Pays Cathare restreint au cadre départemental. C’est à ce moment que les élus territoriaux entrent en scène. Deux conseillers généraux se mobilisent sur le projet. Le premier est conseiller général du canton de Chalabre. C’est l’incarnation de l’élu notable. Sa carrière politique se fonde sur un héritable politique et sur la mise en avant de certains savoir-faire professionnels ouvrant la voie au mandat électif. Technicien agricole au sein du Sivom de Chalabre, il devient maire de Chalabre en 1975. En 1979, il est élu conseiller général sur le canton de Chalabre. Par la suite, il transformera le Sivom en district de développement afin d’obtenir les aides financières de l’État. En 1979, il prend la direction du Comité Départemental du Tourisme et impulse, sous l’effet de la décentralisation et du nouveau gouvernement, une nouvelle dynamique à la politique touristique de l’Aude. Ses relations privilégiées avec les cabinets ministériels et les administrations centrales augmentent sa capacité locale d’innovation. Dès lors, il crée les institutions locales, le CDPCA et la maison de la montagne audoise, au sein desquelles le programme “le Pays Cathare” prend forme. C’est lui qui mobilisera un réseau d’experts européens travaillant déjà pour le conseil général afin de réaliser la mise en phase du projet avec le programme Leader. S’il a su mobiliser les ressources de l’action publique de façon instrumentale, son approche de la dynamique globale et territoriale du programme “le Pays Cathare” s’est trouvée limitée.

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Le second conseiller général a, pour sa part, constitué son leadership territorial à partir de la mobilisation identitaire du territoire. A ses débuts, son parcours politique ressemble en bien des points à celui de l’élu notable. Engagé sur le terrain à travers des associations culturelles et sociales, il se fait repérer par le conseiller général de Mouthoumet qui à l’âge de 78 ans lui propose d’assumer sa succession. Il devient conseiller général alors qu’il n’a pas 30 ans. Mais dans son discours, il stimagtise les notables audois pour leur immobilisme et refuse d’entrer dans les réseaux politiques nationaux du parti socialiste. Le plus important pour lui est de faire en sorte que le développement économique et le travail politique se rejoignent dans une stratégie de mobilisation et de réappropriation des identités territoriales par la population locale. Il s’impose alors progressivement comme l’acteur politique qui porte le projet. Selon lui, « le Pays Cathare est un programme de développement global, c’est-à-dire qu’il est autant culturel, social et économique ». De son point de vue, l’élu ne doit pas se restreindre à un « rôle de gestionnaire » mais « redonner la vie à un territoire qui crève parce qu’il a perdu tout référent ». Il sera nommé à la présidence du CDPCA en 1989 au moment où le label “le Pays Cathare” se structure. Il ressort de ces deux parcours quelques enseignements. L’élu notable dans sa forme traditionnelle mobilise les ressources sectorielles de l’action publique pour fidéliser une « clientèle » sur son territoire d’élection. Le territoire est le lieu où se produit un échange politique. Quand un élu mobilise les ressources identitaires pour construire son leadership politique, le territoire devient le contenu même de l’échange politique. « Le territoire imaginaire du Pays Cathare » a eu un effet sur la façon dont cet élu a fait de la politique et a parlé politique. Il est parvenu à incarner un territoire imaginaire qu’il a concrétisé en ayant recours aux ressources culturelles et identitaires. C’est en ce sens, avant l’heure, un exemple accompli des effets de localité. Il ressort en effet qu’une part importante de la légitimité du mandat local résulte de la capacité à incarner un territoire et à raconter son identité — voire à la construire. Est-ce si différent pour un mandat politique national ? Si le mandat local résulte de la capacité à convoquer un imaginaire local pour se raconter avec et par lui, quel imaginaire faut-il convoquer pour conquérir un mandat national ?

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Un entretien, publié dans Le Figaro, en mai 2016, avec l’écrivain Denis Tillinac327, « L'âme française, c'est ce qui demeure dans l'imaginaire collectif de quinze siècles d'histoire-géo » apporte une réponse qui met en avant la même aptitude à raconter une émotion collective fut-ce à grand renfort de récits et de symboles. On pouvait lire, dans cet entretien, la définition de l’âme française en ces termes : « Un patrimoine où s'entremêlent des héros de légendes ou historiques, des paysages, des monuments, un clocher roman au détour d'une départementale. Une symbolique qui émeut sans même qu'on s'en avise, qu'on s'en aperçoive. (…) L'âme française, c'est ce qui reste quand on croit avoir fait le tour de la connaissance rationnelle de notre histoire et de notre géographie ». A la question : « Vous reprochez à la droite d'avoir oublié son imaginaire et de se concentrer sur l'économie. En temps de crise, l'imaginaire n'est-il pas un luxe ? » La réponse fut la suivante : « L'imaginaire, la symbolique, un socle de valeurs n'est jamais un luxe. L'économie dépend beaucoup du moral des troupes. Les libéraux comme les marxistes en conviennent. Le moral des troupes dépend de la qualité des chefs. En France, présentement, les troupes sont dépressives parce que les chefs sont déficients. Tout programme économique sera sans suite s'il ne se réfère pas à des référents moraux, spirituels, esthétiques voire érotiques et s'il ne s'inscrit pas dans une espérance collective. La droite échouera à coup sûr, la gauche retrouvera son magistère intellectuel et moral, si les Républicains et dépendances ne se réfèrent pas à une symbolique qui l'identifie par rapport à la gauche ». Au cours de cet entretien, l’imaginaire collectif français est décrit par le recours à des figures héroïques de l'histoire de France inculquées par les hussards noirs de la IIIème République (Vercingétorix, Bayard, Roland à Roncevaux, Jeanne d'Arc, Henri IV). L’imaginaire de la Gauche est associé au Panthéon, celui du haut de la rue Soufflot, un lieu symbolique au même titre que le Mur des fédérés mais aussi à la chanson de Jean-Baptiste Clément, Le Temps des cerises, à Guernica de Picasso, à Liberté, j'écris ton nom d'Éluard, aux premiers vacanciers du Front populaire, aux photos à la Doisneau. A droite de l’échiquier politique, l’imaginaire politique prend corps dans la crypte de Saint-Denis et à

Entretien avec Denis Tillinac, « Les dirigeants de la droite ont adopté les présupposés de Mai 68 », Le Figaro, 6 mai 2016. URL : http://www.lefigaro.fr/vox/societe/2016/05/06/31003-20160506ARTFIG00194denis-tillinac-les-dirigeants-de-la-droite-ont-adopte-les-presupposes-de-mai68.php consulté le 6 mai 2016. 327

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travers les personnalités telles que Mermoz, d'Artagnan, Tintin, Cyrano de Bergerac, SaintExupéry, Aragon, Paul Éluard, Maurice Barrès, Paul Morand ou Roger Nimier. Qu’elle soit nationale ou locale, la vie politique se nourrit de symboles, de récits passionnés qui donnent de l’émotion à la parole politique. Ces récits renvoient à l’espace et au temps, à la géographie et à l’histoire. Le ressort est le même que celui décrit par Alain Faure au plan territorial : l’intensité émotionnelle particulière que confèrent les leaders politiques locaux au dialogue avec les électeurs paraît tout aussi importante au plan national. Le « roman national » se double de « romans territoriaux ». Ces remarques sont à relier à la notion de politique symbolique analysée par Lucien Sfez328. Faire appel à l’intensité émotionnelle en politique consiste en une opération magique de recohésion d’un ensemble dispersé. Il s’agit de recoller les morceaux d’une société éparpillée pour en faire une totalité. Les images symboliques — celles là même qui suscitent l’émotion — agissent comme une « surface de projection livrée aux interprétations singulières, surface qui a le double objectif d’induire des liaisons avec des éléments épars, et de les condenser en un point »329. Partant de l’hypothèse que l’imaginaire politique (territorial ou national) est un imaginaire émotionnel qui mobilise des ressources culturelles et identitaires, nous voudrions développer l’idée que l’imaginaire politique aime à se mettre en scène sur un registre émotionnel singulier, celui de la discorde.

§4 La mise en scène politique de la discorde La mise en scène de la discorde n’est pas nouvelle bien que vivifiée par les idéologies contemporaines de la peur et de l’indignationnisme dont il a été question dans le chapitre préliminaire330. Reprenons l’analyse de Pierre-Henri Tavoillot pour lequel la critique tend de plus en plus à devenir une idéologie. « Elle offre une puissante interprétation du monde — celle du soupçon — puisque tout dissimule forcément quelque chose, puisqu’il y a SFEZ L., La politique symbolique, Paris, PUF, 1993 (1ère Edition en 1978). SFEZ L., op.cit., p.35 330 Voir supra (cf pp. 42-105). 328 329

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toujours des intérêts cachés à dénoncer, des complots ourdis dans l’ombre à révéler. Elle donne un programme d’action simple et lumineux : il faut s’indigner, résister ensemble, contre tout ce qui ne vas pas et — bien sûr — la liste est longue (…) L’indignationnisme retrouve dans l’absence de perspective une forme de perspective ».331 La dernière et récente réforme territoriale donne un exemple de cette mise en scène. Les élus locaux — majorité et opposition parfois confondues — ont multiplié les critiques visà-vis du Gouvernement. Ils se sont indignés à plusieurs occasions. Le 1er juin 2016, un article des Echos titrait « L’État et les maires, l’interminable bras de fer »332, à l’occasion du Congrès de l’Association des Maires de France (AMF). L’article évoque les propos d’un dirigeant de l’AMF « Le président de la République a fait un gros geste financier, mais il y a tant d'autres sujets de discorde ». Lors du congrès de 2016, le gouvernement et les élus locaux ont rejoué la même scène, celle d’un dialogue de sourds, révélant défiance et agacement entre les acteurs. Entre l'État et les collectivités, la discorde porte sur des sujets variés. Lors du dit congrès de l’AMF, les élus ont reproché au ministère de l'Intérieur d'avoir enterré, à l'été 2015, la réforme du stationnement, qu'ils attendaient impatiemment. Dans le tourisme, le bras de fer concerne les taxes de séjour dues par les clients d'Airbnb. L'État, lui aussi, a des griefs à formuler à l'encontre des institutions territoriales et de leurs élus. Ministres, conseillers et haut fonctionnaires pointent régulièrement les égoïsmes locaux, qui ne s'expriment jamais mieux qu'au sein des associations d'élus : les maires ruraux sont en conflit avec ceux des grandes villes, les élus de montagne avec ceux des stations de montagne. « Vous êtes d'abord de France, en France, et vous travaillez pour la France » a rappelé le président de la République, lors du congrès. La discorde est présente entre les élus locaux eux-mêmes qui s’indignent de leur sort face à celui de leurs voisins. La catégorisation des élus — nous pourrions citer les élus de TAVOILLOT P-H., « Les idéologies après la fin des idéologies » in La pensée politique, quels renouvellements ?, Les cahiers français, n°364, Septembre-Octobre 2011, La documentation française, pp. 32-37 332 QUIRET M., « L’État et les maires, l’interminable bras de fer », lesechos.fr, 11 juin 2016. URL : http://www.lesechos.fr/politique-societe/regions/0211018364975-lÉtat-et-les-maires-linterminable-bras-defer-2005637.php#Xtor=AD-6000 consulté le 14 juin 2016. 331

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banlieue, mais aussi ceux des villes de casino, des villes touristiques, du littoral — avive les discordes en tous genre. Ici, un maire tempête contre une commune nouvelle qui perçoit plus de dotations par habitant que la sienne. Tel autre dénonce des rapprochements « contre-nature » entre des intercommunalités en vue de favoriser des parcours personnels. Les maires disent subir impuissants depuis des mois le zèle des préfets sur les fusions intercommunales. Les discordes ne sont pas prêtes de s’arrêter, c’est même le moteur d’une décentralisation qui se met ainsi en scène et avec elles, ses élus. La discorde arrive même au moment où on s’y attend le moins. En mai 2016, le président de la Nouvelle Aquitaine, Alain Rousset, avec l’appui des douze présidents de département du territoire régional, a demandé au Premier ministre le droit pour les conseils départementaux de continuer à exercer en 2016 les compétences économiques perdues au 1er janvier de la même année. Une demande étonnante lorsque l’on sait qu’Alain Rousset, en qualité d'ancien président de l'Association des régions de France (ARF) avait bataillé lors du débat sur la loi Notre, pour retirer aux départements les aides directes aux entreprises et d'autres projets économiques, comme les zones d'activités. Les « régionalistes » avaient obtenu gain de cause mais avaient échoué à convaincre l'État de récupérer les budgets départementaux sur ces sujets. L'ARF estimait à 800 millions d'euros les aides directes des départements, qui consacrent le même montant à l'immobilier d'entreprise. Les régions récupèrent une compétence mais pas les budgets afférents. La loi porte en germes la discorde. Et c’est chose assez commune. Comme le retrace un article de presse333, le président de l'Assemblée des départements de France (ADF), Dominique Bussereau, à la tête de la Charente-Maritime semble se satisfaire de la discorde : « Les présidents de région sont en train de réaliser, ou vont bientôt le faire, qu'ils ne peuvent pas agir sans nous. Si les départements se désengagent de l'économie, c'est la moitié des budgets qui disparaît. » Alain Rousset explique s'adapter à la situation budgétaire : « Nous n'avons pas encore les moyens de remplacer les départements pour l'aide directe aux entreprises. Dans ma région, il s'agit de 100 millions d'euros. Quant à l'immobilier d'entreprise, toutes les intercommunalités ne sont pas prêtes à remplacer les départements. » Le président de l'ADF considère qu’au final, les départements conserveront de 90 à 95 % de leurs compétences malgré la réforme territoriale. On peut en conclure que 333

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la mise en scène de la discorde permet de « tout changer sans que rien ne change », selon les fameux mots de Lampedusa334. Cette discorde, toujours possible, toujours prête à se réveiller, le sénateur et ancien ministre, Emile de Marcère la pressent en 1895 lorsqu’il écrit dans sa Lettre sur la décentralisation : « Imagine-t-on ce que c’est que de toucher à des situations faites, à des intérêts créés, à des organisations, fruits de longs labeurs et de grosses dépenses même locales, à un ensemble de faits qui tous se tiennent comme les brindilles au faisceau et se rattachent par des liens solides à l’État ? Le système, formé sur un plan très simple et d’après une conception très forte, s’est développé, fortifié, enrichi, sans être dépareillé, par l’effet d’une sorte de cristallisation qui a agrégé et absorbé dans le pouvoir central toutes les forces et toute l’activité d’un peuple. Chaque chose y a sa place et chacun y a son rang : il s’est créé dans les alvéoles de la ruche nationale tout un monde qui y trouve sa raison d’être et ses moyens de vivre. On l’a bien vu quand quelque ministre ou député osa proposer de supprimer telle fonction, ou telle juridiction, ou telle faculté universitaire ; et quand la pierre audacieuse tomba dans la fourmilière ».335 Le récit de la discorde est lié au thème symbolique du groupe. Le groupe est un idéal qui fait de l’association une communauté institutionnelle : c’est la « base magico-religieuse du consensus »336. En matière d’action publique territoriale, le symbole du groupe est omniprésent. Il n’y a qu’à regarder du côté des nombreuses associations d’élus337 qui, à l’instar de tous les groupes sociaux, forment des « clans », des tribus avec leurs logos, leurs sites internet, leurs rapports, leurs locaux — souvent situés à quelques encablures du Parlement, de l’Elysée ou de Matignon —, leur imagerie émotionnelle et leurs hiérarchies. Ces groupes se dotent d’un symbolisme qui emprunte pour beaucoup à celui de l’État. Le président est assisté de son « bureau », de vice-présidents, secrétaires généraux, trésoriers, commissaires. On constate une imitation formaliste des institutions publiques. La loi du Giuseppe Tomasi di Lampedusa, Le Guépard, 1958 DE MARCÈRE E., Lettre sur la décentralisation, Revue politique et parlementaire, 1895. 336 DÉROCHE, H., op.cit.,p. 265 337 Nous citerons ici quelques-uns de ces groupes sans prétendre à l’exhaustivité : l’Association des Maires de France (AMF), l’Association des Départements de France (ADF), l’Association des Régions de France (ARF), l’Association des Communautés de France (ADCF), l’Association des petites villes de France (APVF), France Urbaine, l’Association nationale des élus de la Montagne (ANEM), la fédération nationale des Villes moyennes (FNVM), la fédération des maires ruraux, etc. 334 335

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groupe s’exprime par des statuts, par des règlements intérieurs, par les décisions des congrès et des assemblées générales. Il faut y ajouter les travaux des commissions, les procès-verbaux des séances et les rapports. Un cadre bien souvent formaliste règle la hiérarchie interne comme les représentations officielles, d’une manière souvent protocolaire. « Le groupe assure, par la routine et le respect figé des traditions, la valeur des formalismes qu’il a créés en imitant l’État : processus de délibération et réunions des assemblées, modalités d’élection ou de cooptation des chefs, cérémoniels d’ostension et modes opérationnels. »338 On s’aperçoit ici combien la force représentative et mythique de l’État dépasse de beaucoup ses propres services puisque sa gestion des hommes et des choses est mimée par ceux qui veulent s’opposer à lui. Pour ce qui concerne les associations d’élus territoriaux, la plupart sont devenues de véritables services administratifs. Leurs directeurs sont dans bien des cas des hauts fonctionnaires… de l’État. En raison de leur fonctionnarisation, il leur difficile de s’élever au-delà des préoccupations particularistes et matérielles. L’idéal poursuivi demeure statique : la défense des communes dans le cas de l’AMF, des départements dans le cas de l’ADF, des régions dans le cas de l’ARF, etc. Ces groupes demeurent fidèles à eux-mêmes, orientés dans une direction unique. Il arrive que le groupe se replie sur lui-même en une attitude défensive qui avive la discorde avec ceux qui poursuivent des buts parallèles. C’est là une façon de se mettre en scène, de continuer à exister en dépit des réformes et des tentatives d’amoindrissement de leur pouvoir. Certes, leur vision du bien commun se réduit à un utilitarisme de caste. Est « maléfique » tout ce qui peut empiéter sur leur pré carré. L’État est investi par les associations d’élus et accepte de leur laisser une place à la table des négociations. Les réunions régulières lors de la préparation puis des débats parlementaires liés à la loi MAPTAM et à la loi NOTRe entre Marylise Lebranchu, ministre chargée de la décentralisation et les présidents des principales associations d’élus illustrent le fait que l’action gouvernementale ne se conçoit plus sans une collaboration qui ressemble, en ce qui concerne nos sujets, à une aliénation du pouvoir. Que reste t-il des projets de loi une fois passés au crible des associations d’élus ? Un consensus ? Un 338

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manteau d’Arlequin qui peine à trouver cohérence et que le parlement achèvera de découdre et de recoudre. Lorsque les associations d’élus plaident leurs intérêts sur un sujet, l’imagerie émotionnelle, les clichés et les thèmes symboliques — notamment celui de la lutte des forces du Bien contre celle du Mal — sont sollicités pour que la pression sur le gouvernement ou le Parlement puisse avoir quelques effets. De son côté, l’État soumet les associations à ce qu’Henri Déroche dénomme le rite du Potlatch339, ce qui lui permet de prévenir le conflit ou de le sublimer en participation. Le Potlatch consistait en une distribution solennelle de présents, non pas à titre gratuit et bienveillant, mais à motivation d’intérêt. Le Potlatch rendait, par le fait même du don, automatiquement débiteurs ceux qui le recevaient. Le donateur se transformait en créancier. Le Potlatch de l’État consiste en une reconnaissance des associations d’élus et rend possible une participation au pouvoir par la consultation. Reste à être conscient que ce qui est accordé fait l’objet d’une créance sur le mode : « Je t’accorde ceci et en échange, tu accepteras cela ». Au final, il en résulte un théâtre d’ombres peu lisible du côté du citoyen où les intérêts des clans semblent s’apaiser pour mieux se vivifier une fois le débat public terminé. Le récit de la discorde n’est pas sans lien avec la méfiance que portent l’administration et les élus locaux à la nouveauté. Dès que la nouveauté apparaît, il faut la rationnaliser, la ramener au domaine du déjà-vu. La nouveauté se heurte au « tabou des antérieurs »340, un rite de défense et de protection des structures acquises, même les plus formalistes. Le seul moyen d’éviter les difficultés est de suivre « les antérieurs », de se conformer à la tradition. Lorsque d’importantes modifications de structures sont annoncées ou interviennent, la discorde s’avive. A titre d’exemple, l’annonce de la suppression des départements à l’horizon 2021 dans le discours de politique générale de Manuel Vals le 8 avril 2014 avait suscité de vives réactions dans les rangs des exécutifs et administrations départementales. Citons-en quelques-unes : pour Michel Boutant, président du conseil général de la Charente : « Avec un tel glaive au dessus de la tête, que fait-on ? On organise les obsèques avec 7 ans d'avance ? On prépare la sortie ? On va recueillir le sentiment de la 339 340

Ibid., pp. 227 et 271 Ibid., p. 206

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population ? ». Pour Patrick Kanner, alors président du conseil général du Nord, « Oui à la réforme, oui à une réforme concertée, oui à une réforme adaptée aux territoires, mais il n’y a aucune raison qu’il y ait une collectivité, en l’occurrence le département, qui soit la victime expiatoire des déficits de l’État. N’ayons pas qu’une approche purement comptable de la décentralisation ». Et lorsqu’il arrive que la tradition soit rompue. Elle l’est à demie. Ainsi, dans le cas de la métropole de Lyon, le conseil général du Rhône n’a pas « disparu ». Son territoire a été diminué, laissant ses compétences s’exercer par la métropole sur l’aire urbaine. C’est en ce sens que la sphère publique n’aime pas les précédents qu’elle considère comme de quasihérésies. Recours aux antérieurs et crainte des précédents forment le mythe des « droits acquis », une autre façon de dénommer ici le mythe de la tradition. La psychologie politique territoriale est fortement sensibilisée au mythe de la tradition qu’elle véhicule par des représentations émotionnelles formées d’images schématisées (« la petite commune » par exemple), de réactions de défense de groupe (« Touche pas à mon département »), d’instinct de conservation et de besoin de stabilité et de rationalité. Les élus locaux obéissent en particulier à une logique d’opposition à tout changement de cadre institutionnel par crainte de l’inconnu et par souci de préservation de leur propre intérêt. Comme le dit l’adage, il est difficile de modifier le cours du fleuve car il faut compter avec sa force. C’est la difficulté que rencontre toute réforme. Les élus (comme les fonctionnaires) ont somme toute un comportement assez similaire aux autres catégories sociales — ce qui démontre bien que la politique est devenue un métier — bénéficiaires d’avantages et de privilèges acquis. Dès lors, pourquoi s’étonner de leur conservatisme ? Par le maintien des situations établies, ils s’opposent aux fluctuations et transformations progressives. Mais le mythe y gagne en puissance et il demeure le guide apaisant de l’élu qui, lui aussi, aspire à la sécurité.

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Nous donnerons deux exemples emblématique du mythe de la tradition à travers deux récits qui le constituent : le récit communal341 et celui de la défiance métropolitaine, le second découlant du premier. L’attachement totémique à la soi-disant « cellule de base de la démocratie », continue de perdurer. En atteste la mobilisation transpartisane de l’Association des maires de France (AMF) le 19 septembre 2015 qui s’est indignée au nom de la défense de la commune, voire du « bloc communal », contre la disparition programmée des communes. C’est d’ailleurs ce lobbying très actif des associations de maires qui a réussi à convaincre le Sénat de repousser l’engagement pris par l’Assemblée nationale au cours de l’examen de la loi NOTRE342, d’adopter, avant le 1er janvier 2017, un texte révisant les modalités d’élection les conseillers communautaires à l’instar de ce qui était prévu pour les métropoles. Cet abandon est peu surprenant, le président de la République ayant lui-même sanctuarisé la commune dans sa feuille de route publiée dans la presse quotidienne régionale en juin 2014 : « Au plus près des habitants, la commune est l’institution à laquelle chaque Français est le plus attaché. C’est dans ce cadre que se pratique chaque jour la solidarité et la citoyenneté. Elle doit demeurer “une petite République dans la grande”. La spécificité de notre pays, c’est de compter 36.700 communes »343. L’année 2016 a été particulièrement riche en termes de dramaturgie communale. « La France des 36.000 clochers, c’est fini » titrait un article du Figaro344 au mois de mai 2016. Les premières lignes de l’article tissent ce même récit : « Le congrès des maires, qui s'ouvre ce mardi à Paris, devrait être moins fréquenté que d'ordinaire. (…) Les édiles sont tout simplement moins nombreux. Au 1er janvier 2016, on ne relevait plus que 35.885 communes au lieu des habituelles 36.000. Ce recul s'explique par l'application de la nouvelle loi du 16 mars 2015 encourageant le regroupement des villes et bourgades. » « Les édiles sont tout simplement moins nombreux », le propos médiatique met en récit la « mort » de 1090 communes regroupées en 317 communes nouvelles, en omettant de Nous aurions pu aussi évoquer le récit départementaliste, autre récit constitutif du mythe de la tradition mais dont les ressorts sont assez similaires au récit communal. 342 Loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République. 343 Tribune de François Hollande dans la PQR le 3 juin 2014 344 NÉGRONI, « La France des 36.000 clochers, c’est fini », Le Figaro, sect. Société, 30 mai 2016. 341

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souligner que chaque commune conserve un maire délégué. Sont-ils dès lors toujours moins nombreux ? Au-delà de l’incitation financière, la peur de ne plus compter semble avoir principalement motivé la fusion de ces communes. La création des grandes intercommunalités, la nécessité de construire des projets mutualisés ou la possibilité de sauvegarder ou de renforcer une identité locale, ont eu une influence non négligeable sur les décisions finales. Dans une France avec des communautés de communes toujours plus grandes, des métropoles toujours plus étendues, certains élus ont compris que pour être visibles dans les lieux de décision, il fallait gagner en puissance. Et le journaliste de conclure : « Avec ces regroupements, c'est la fin des «egos» et de l'esprit de clocher. Une conception plus réaliste de la politique locale se dessine peu à peu. » Il s’agit de faire comme si le récit communal allait s’éteindre grâce à la « révolution silencieuse » des communes nouvelles. A y regarder de plus près, ces « mariages » donnent naissance à des collectivités de dimension variable. A titre d’exemple, même en se rassemblant, les communes de Mièges, Esserval, Combe et Molpré, dans le Jura, ne dépassent pas la barre des 250 habitants ! À elles quatre, elles réunissent 239 personnes, ce qui en fait la nouvelle commune la plus petite. Mais cette taille a considérablement augmenté si on la compare aux taux de population des villages avant la fusion. Ainsi, le maire de Combe administrait la vie de 17 habitants et celui de Molpré celle de 22 habitants ! « 48 communes nouvelles sur 230 comptent moins de 1.000 habitants, et 8 seulement plus de 10.000 habitants », relève l'Association des maires de France. Le récit communal est aussi celui de ses habitants. A titre d’exemple, « En lozère, les habitants de Chirac ne veulent pas perdre leur village », nous conte un article du Figaro en janvier 2016345. La petite commune a fusionné le 1er janvier avec sa voisine pour former Bourgs-sur-Colagne. Certains habitants ne veulent pas se résoudre à perdre leur identité de Chiracois. « Dans les faits, rappelle le journaliste, ce village de 1.200 habitants ne va pas disparaître. C'est d'un point de vue administratif que les choses vont changer pour les Chiracois. La mairie principale est installée à Monastier-Pin-Moriès, mais Chirac garde une mairie annexe ».

BLAVIGNAT Y., « En Lozère, les habitants de Chirac ne veulent pas perdre leur village », Le Figaro, 20 janvier 2016. 345

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Pourtant, ce changement ne s'est pas fait sans remous tant les habitants de Chirac sont attachés à ce nom symbolique. « Tout changement entraîne nécessairement un mouvement de perturbation. C'est normal », confie le maire de Monastier. Pour ce dernier, la majorité des habitants sont favorables à cette fusion, « mais ils sont perturbés par le changement de nom ». Le nom de Chirac, qui n'a rien à voir avec l'ancien président de la République, viendrait du mot « cairou », soit le domaine des rochers, en raison d'un dolmen situé à proximité. Une étymologie à laquelle tiennent les ex-Chiracois. Un résident de 80 ans a partagé sa déception au micro de TF1: « Pour moi, ce sera Chirac pour toute la vie », assure-t-il avec conviction. Alain Faure analysant les réactions des élus communaux à la mise en œuvre de la loi du 16 décembre 2010 montre que ces derniers ont peur de perdre la face dans leurs rapports avec l’État et les autres collectivités locales. « Les récits mettent en intrigue ce sentiment d’impuissance et de défaite autour de deux lignes narratives. La première concerne l’imagerie guerrière et héroïque des élus locaux qui défendent l’intérêt général à l’échelon municipal. (…) La seconde concerne les combats du monde rural pour résister aux menaces et aux dangers de l’expansion urbaine. »346 Les élus qui se situent en dehors de la zone d’influence d’une agglomération, considèrent la ville comme une menace, à laquelle ils opposent résistance et repli347. Le triptyque « émotion, discorde et tradition » constitue une dimension de l’imaginaire politique territoriale que les formes nouvelles d’administration que sont les métropoles adoptent elles aussi. C’est alors le récit de la « défiance métropolitaine » 348 qui prend le relais delà dramaturgie communale.

FAURE A., « Changer sans perdre : le dilemme cornélien des élus locaux », Revue française d’administration publique, 1 avril 2012, no 141, pp. 99-107. 347 Sur le plan symbolique, nous dit Alain Faure, ces deux figures de discours entrent en écho avec une imagerie classique de l’identité française. L’auteur cite alors les propos d’Emmanuel Négrier qui évoque lors des débats La guerre des boutons entre les petites communes. Dans ce roman célèbre situé au XIXe siècle, l’agressivité et l’obstination des enfants de Longeverne et de Verlans sont légitimes, à défaut d’être justifiées, dès lors que cette dynamique de groupe est adossée à un système de valeurs promouvant la solidarité, la fierté et la vaillance. Le trophée des boutons (dérobés sur les vêtements de la bande rivale) rappelle celui des entreprises et des résidents que les intercommunalités cherchent en permanence à capter sur des territoires mitoyens. L’obsession de ne pas perdre la face relève certes de l’orgueil et de la fierté du groupe mais c’est aussi l’enjeu du lien social qui est posé par cette attitude : le collectif est là pour assurer en même temps la protection et la reconnaissance de ses membres, il permet d’articuler les raisonnements du « je peux compter sur » et du « je compte pour ». 348 Expression emprunté à FAURE A., « Changer sans perdre: le dilemme cornélien des élus locaux », op.cit.,pp. 99-107. 346

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Anne Hidalgo et Sadiq Khan, respectivement maires de Paris et de Londres, ont publié, le lundi 27 juin 2016, une tribune commune dans les quotidiens Le Parisien et Financial Times concernant leur volonté, suite au Brexit, de renforcer la coopération entre les deux municipalités, dans laquelle ils font l'apologie du dynamisme des villes globales, cosmopolites et ouvertes sur le monde, qu'ils opposent à la léthargie des États-nations, considérés comme le cadre du repli sur soi. Comme l’analyse le géographe Laurent Chalard349, « ces velléités d'émancipation des grandes métropoles ne sont pas nouvelles et correspondent au scénario mis en avant dès 1995 par le libéral japonais Kenichi Ohmae, qui prône un monde de cités-États prospèrent débarrassées de leur hinterland sousproductif sur le modèle de Singapour. » Il est vrai que le caractère multiculturel affirmé des grandes métropoles apparaît plutôt comme un atout dans la mondialisation, sous réserve que les rapports entre les communautés ne soient pas trop conflictuels. Il n'en demeure pas moins que le reste du pays perçoit cet atout comme une menace, dans un contexte de stagnation, voire de déclin économique. Ce qui conduit Laurent Chalard à conclure qu’en effet, « l'histoire de l'Europe a montré qu'à chaque fois que les grandes villes ont eu des velléités d'émancipation vis-à-vis de leur État de rattachement, cela s'est toujours mal fini pour elles, l'État central reprenant les choses en main, comme ce fut par exemple le cas après la Commune de Paris en 1871. Le monde des cités-États n'est probablement pas encore pour demain ! » En d’autres termes, comme l’analyse Alain Faure, une « ligne narrative » concerne bien la défiance que la thématique de la métropolisation cristallise immédiatement. Cette ligne narrative découle du récit communal. La métropole qui constitue la principale innovation sémantique de la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010, attire les représentations d’un mal vivre collectif lié à des problèmes récurrents en matière d’insécurité, de violence, de transports, d’environnement, de pauvreté. La mise en récit de la métropole par les maires insiste sur la description d’une métropolisation honteuse350, destinée à faire émerger des oasis au milieu de déserts périphériques351.

CHALARD L., « Indépendance» de Paris et Londres : réponse d’un géographe à Sadiq Khan et Anne Hidalgo », Le Figaro, 29 juin 2016. 350 Cité par Alain Faure in « Changer sans perdre: le dilemme cornélien des élus locaux », op.cit., pp. 99-107 et reprenant l’expression de Vincent Feltesse dans « La métropolisation honteuse », Esprit, Mars-avril 2011, pp. 137-148 349

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Ce discours de la résistance vise à préserver la valeur du lieu face à la dégradation présente et aux menaces futures. C’est ici que nous retrouvons comme un écho le récit de la proximité. En se plaçant sur le registre du terrain et du prochain, on espère résister et conserver l’esprit des lieux. Philippe Genestier repère dans ce discours de la résistance — particulièrement prégnant aujourd’hui — la montée en puissance d’un mode de pensée lié à la rétroprojection. « On rompt de la sorte avec la démarche projective qui avait défini la conception de l’action publique durant l’époque moderne. (…) La visée performative de l’énonciation politique s’exprime actuellement par le retournement littéral de la doxa antérieure. Comme lorsque l’on retourne un gant, on fait changer la texture de ce qui est en surface tout en entendant conserver la forme et la fonction de la chose »352. Face à la crise de la conception souverainiste, étatiste et volontariste du politique, le rabattement sur le local participerait d’une tentative de maintien d’une conception forte du politique. Autrement dit, l’imaginaire politique territorial véhiculerait mieux que l’imaginaire politique national l’expression d’une réponse possible (fut-elle locale) aux questions posées à la légitimité et à la crédibilité de l’action publique. L’imaginaire politique territorial permettrait de continuer à dire nous même s’il s’agit d’un petit nous. Conclusion du chapitre Tout au long de ce chapitre, l’imaginaire public territorial s’est peu à peu dévoilé à travers une imagerie portée par des lieux, des hommes et des habitudes propres à la sphère publique territoriale. Cette imagerie nourrit et s’alimente de clichés et de rites, transmis par les générations antérieures, puis modifiés et adaptés par les usages, les mœurs et l’évolution du langage. Nous pourrions l’assimiler au décor d’une scène de théâtre, un décor (ou décorum !) qui va baliser les mouvements des acteurs et conditionner le récit qui se met en scène. Le Récit territorial dont il est question ici, se compose de quatre lignes narratives principales (Unité, simplification, territoire pertinent et proximité) qui s’objectivent dans l’action publique. Nous signifions ainsi que ces récits innervent les objectifs et les modalités de mise en œuvre des politiques publiques que l’on sait guidés 351

V. BALLIGAND J-P ., « Ré-inventer l’utopie territoriale », Pouvoirs Locaux, n°100, 1er trimestre 2014, p.

10. 352 GENESTIER P., op.cit, p. 297 - 179 -


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par des impératifs de territorialisation, de différentiation, de subsidiarité et de gouvernance. Cet archipel imagier et narratif est donc agissant au sens où il met en mouvement une certaine façon de produire de l’action publique. Au centre de cette production, l’acteur politique figure en bonne place. Son imaginaire questionne somme toute l’unité de la parole et de l’acte. Tour à tour fabricant d’images et de discours à visée émotionnelle, entrepreneur, gestionnaire, l’élu territorial compose un imaginaire qui doit lui permettre d’articuler le réel de l’action publique et le symbolique. Sa mise en scène de la discorde donne à voir deux types de tensions auxquelles il doit faire face : la première concerne la tension entre « la nouveauté et la tradition » ; la seconde entre les contraintes du réel et la dimension imaginaire de son orientation politique. Au final, ces trois angles d’analyse (imagerie, récit, imaginaire politique) informent sur la signification de l’action publique dans ses dimensions symbolique, idéologique et imaginaire. De ce point de vue, les réformes territoriales ne sont pas que des évènements techniques. Ce sont des moments sensibles, symboliques, qui animent (réaniment) les imaginaires des élus locaux, des responsables administratifs territoriaux et aussi l’imaginaire collectif. En ce sens, l’imaginaire constitue une ressource pour l’action publique en permettant de « maintenir un ordre face à une réalité toujours désordonnée, discontinue et insaisissable ».353

ZITTOUN P., La fabrique politique des politiques publiques: une approche pragmatique de l’action publique, Paris, Presses de la Fondation nationale des sciences politiques, 2013 353

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Chapitre 2./ Lorsque l’imaginaire contribue à « faire société »

Notre intention dans ce chapitre est d’explorer les moments pendant lesquels l’imaginaire aide à « faire société » et par là même de cerner son caractère performatif. Une première approche consistera à envisager l’imagination dans sa capacité à accomplir une traversée de l’informe vers la mise en forme, puis à s’interroger pour savoir si au-delà du « dire », la capacité imaginative peut conduire au « faire ». Dans une deuxième approche, c’est la performance de l’imaginaire (en tant qu’ensemble de représentations) qui est examinée. L’imaginaire permet-il de faire autrement société ? Une expérience territoriale singulière, menée en région Occitanie, apportera une réponse qui ouvre sur une autre représentation qui travaille l’imaginaire territorial : la relation d’association. Cette dimension associative conduira à se demander, en s’appuyant sur les évolutions de la démocratie participative locale, dans quelle mesure l’imaginaire institué (celui des institutions) subit les effets de l’imaginaire instituant (celui de la société). Enfin, deux exemples de ressources imaginaires — qui semblent ébranler les résistances de l’imaginaire institué — seront explorés : la gouvernance territoriale et le principe de subsidiarité.

Section 1./ La performance de l’imagination §1 L’imagination, une traversée Nous voudrions examiner la performance de l’imagination dans sa capacité à rendre possible une traversée, ou pour le dire autrement un passage de l’informe vers une mise en forme. C’est à travers la parole, — en l’occurrence ici la parole publique et politique — que l’imagination rend possible la traversée. « La parole est un agent actif » de ce que

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Stéphane Rozès appelle « l’imaginaire »354, c’est-à-dire « une mise en perspective de représentations qui permettent à l’individu de s’approprier le réel ». Par la parole, on transforme ses ressentis, ses intuitions, ses images, en objets de pensées que l’on peut confronter avec les autres. Par la parole, on passe de l’informe à la mise en forme. La parole publique provient d’organisations ou de personnes qui incarnent, représentent et encadrent la communauté dont nous sommes partie prenante : État, collectivités territoriales, fonction publique, services publics. En ce sens, elle s’adresse à l’ensemble des citoyens. Elle ne porte pas seulement sur l’efficience des politiques publiques, sur la relation descendante entre la personne qui l’énonce et le récepteur : sa fonction première est de relier les citoyens entre eux. Elle est une nécessaire représentation et un nécessaire échange qui nous disent ce que nous avons à faire les uns avec les autres. L’imaginaire collectif — territorial ou national — se construit par une opération mentale, collective et individuelle, de dépassement, de « désingularisation » des différences au travers d’une projection politique. Comme le souligne Stéphane Rozès, « il y a en France une attente de dynamique commune dans laquelle la diversité des individus et des territoires doit pouvoir “s’encastrer” ». Cette demande de cohérence, de mise en forme, aurait une raison profonde signalant un recentrement individuel et collectif : l’individu aurait conscience d’un décrochage entre ses représentations idéologiques et ses conduites effectives.

Stéphane

Rozès

cite

l’accueil

réservé

par

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Français

au

film

cinématographique Intouchables qui met en scène la mixité sociale… alors même que dans l’ensemble de la société, les individus ont tendance à se retirer dans des espaces qui leur ressemblent. En novembre 2015, un article publié dans L’Express soulignait cette ambigüité en titrant : « Mixité sociale au collège, une bonne chose sauf pour votre enfant »355. Autre exemple, le consommateur Français veut profiter de la globalisation dans tous ses aspects tout en redoutant que ce mouvement, dont il est acteur, remette en cause le

ROZÈS S., « Entre parole publique et imaginaire national, une cohérence nécessaire », Parole publique, Juin 2013, vol. 2, pp. 6-9. 355 « Mixité sociale au collège: une bonne chose, sauf pour votre enfant ? », L’Express, 10/11/2015, http://www.lexpress.fr/education/mixite-sociale-au-college-une-bonne-chose-sauf-pour-votreenfant_1734273.html L’article indique que, d'après les chiffres du ministère de l'Education nationale, les 7075 collèges publics et privés que compte la France, sont très hétérogènes en termes de composition sociale : 1% des collèges accueillent 82% de collégiens d'origine défavorisée, 10% des collèges accueillent plus de 42% d'élèves d'origine sociale très favorisée. 354

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salarié qu’il est aussi. Il veut pouvoir continuer à se distinguer, à se réaliser tout en se disant inquiet de l’avenir de la planète et de la limitation des ressources. Résident, il se comporte en consommateur de territoire tout en voulant en être citoyen. Cet individu « scindé » réclame bien souvent aux politiques, dans leurs paroles et dans leurs actes, une cohérence que lui-même n’a plus. Face à une demande d’orientation et à une histoire partagée, la parole publique se trouve investie d’une mission : énoncer un récit cohérent permettant aux individus de « s’y retrouver » et de se retrouver dans une dynamique collective. Un récit cohérent, c’est un récit « qui se tient » et qui tient ensemble les individus, qui les dépasse et les inclut, quelque chose qui relie le présent des uns et des autres à un avenir collectif, à un mouvement d’ensemble. Ce besoin d’un récit commun est tel que l’attente de la parole publique demeure quand bien même les citoyens déclarent avoir perdu confiance en ceux qui la portent. Cette attente est celle d’une traversée de l’informe vers une mise en forme d’un récit commun. Ainsi, le déficit de légitimité et de crédibilité de la parole publique ne vient pas tant de ce que les acteurs politiques ne seraient pas suffisamment à l’image des citoyens. Il a davantage trait à ce que les politiques, dans leurs conduites et paroles publiques, ne distinguent guère la performance imaginaire de leur fonction et de leur parole — qui dépasse leur personne — et la dimension temporelle de leurs intérêts et engagements personnels. En sorte que trop souvent les individus ne retrouvent pas l’expression d’une mise en forme de l’imaginaire collectif dans les comportements et les discours des autorités politiques. Dans un essai récent, Myriam Revault d’Allonnes s’interroge sur ce que nous attendons véritablement de la représentation politique en se demandant si la valeur performative de la représentation n’a pas été recouverte et occultée par une problématique de la ressemblance, de l’adéquation entre la copie et le modèle, « ce dont témoignerait notamment le discours sur le déficit ou le manque de “représentativité” »356. Les citoyens ne s’identifient plus à leurs représentants. Mais cette non coïncidence signale-t-elle un défaut de ressemblance ou un défaut d’intelligibilité de la représentation ? Si les citoyens ne se « reconnaissent » plus REVAULT D’ALLONNES M., Le miroir et la scène: ce que peut la représentation politique, Paris, Seuil, 2016, p. 183 356

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dans leurs dirigeants, est-ce parce qu’ils ne leur ressemblent plus en termes d’identité ou parce qu’ils n’attestent plus d’une capacité à mettre en récit des évènements pour les rendre intelligibles ? La performance de l’imaginaire a beaucoup à voir avec l’identité narrative qui fait médiation et permet la traversée dont il était question plus haut. L’identité narrative donne sens à des vies qui ne sont pas seulement vécues mais qui demandent à être racontées pour que l’on puisse saisir leur continuité et leur sens. Après avoir envisagé l’imagination dans sa capacité à accomplir une traversée de l’informe vers la mise en forme, interrogeons-nous maintenant afin de savoir si, au-delà du « dire politique », la capacité imaginative peut conduire au « faire politique ».

§2 La capacité imaginative, voie d’accès à l’agir Suivons Myriam Revault d’Allonnes lorsqu’elle propose de penser la représentation des capacités plutôt que celle des identités357, « entreprise étrange, peu accordée à l’air du temps ». La société se caractérise en effet davantage aujourd’hui par ses « capacités empêchées » que par ses « capacités agissantes ». En déroulant ce fil conceptuel des capacités, l’auteur veut attester des pouvoirs de la représentation politique « sans tomber dans l’illusion de retrouver ce qui a définitivement échappé à la modernité : l’identité pleine et entière de la communauté avec elle-même, la transparence et la coïncidence à soi »358. C’est cette recherche éperdue et vouée à l’échec qui caractérise la « crise » de la représentation. Il s’agirait de réorienter notre regard en posant la question de savoir ce que nous voulons lorsque nous demandons à être représentés. « C’est la représentation dans son caractère d’acte que doivent se réapproprier les citoyens et ce n’est pas chose facile au regard de l’horizon de sens qui est celui de nos sociétés contemporaines. (…) Si l’enjeu est de redonner à la représentation sa puissance d’agir, son caractère d’acte, la question de

357 358

REVAULT D’ALLONNES M., op.cit, p.179-196 Ibid. p.179 - 184 -


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l’identité narrative prend une acuité particulière. »359 Dans les pas de Walter Benjamin, Myriam Revault d’Allonnes remarque que le récit (sous sa forme élémentaire : raconter une histoire) repose sur une faculté dont nous pouvions penser, à première vue, qu’elle ne serait jamais menacée : « la faculté d’échanger des expériences ». Nous aurions perdu cette faculté de raconter et de se raconter. De ce point de vue, la thématique de l’invisibilité sociale360 fait écho à cette défection du récit. Le récit fait sens en tant qu’il s’inscrit dans un tissu d’expériences partagées, or les « invisibles » ne partagent pas d’expérience. L’identité narrative s’applique aux communautés car la communauté dit son identité et se désigne comme telle par une incessante reprise narrative. « La question de la représentation politique est avant tout celle de l’exercice effectif des capacités représentatives des citoyens. Elle ne peut s’effectuer que dans le cadre d’une certaine mise en forme de la coexistence humaine, celle qui institue la démocratie moderne, travaillée par la division et l’impossibilité d’une pure immanence à soi. »361 Hanna Arendt a montré que le pouvoir procède moins de l’imposition d’une volonté à une autre volonté mais de l’aptitude des hommes à agir ensemble de façon concertée. Le pouvoir ne repose que sur la mise en commun des paroles et des actes. Il n’existe véritablement que lorsqu’il est réglé par un lien institutionnel reconnu. C’est dans la perspective d’un « pouvoir avec » que les hommes habitent le monde commun, se présentent et se représentent les uns aux autres. En ce sens, la scène du politique peut être réinvestie par des formes inédites. Certains dont Pierre Rosanvallon sont allés jusqu’à parler de « démocratie narrative », faisant l’hypothèse que la représentation-narration serait virtuellement porteuse de lien social et de commun. Son caractère éminemment démocratique serait liée à sa capacité à tisser, « à partir de multiples récits de vie et prises de parole, les fils d’un monde commun, de se réapproprier leur existence et de se situer dans le monde ».362

Ibid. p.180 et 185 Voir notamment ROSANVALLON P., Le parlement des invisibles, Paris, Seuil, 2014. 361 REVAULT D’ALLONNES M., op.cit, p.193 362 ROSANVALLON P., op.cit. 359 360

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Cette proposition relève d’une conception horizontale du politique qu’il est difficile d’inscrire dans l’ordre des institutions établies que les individus perçoivent le plus souvent comme des entités qui échappent à leur contrôle. Cette « démocratie narrative » peut être pensée en résonance avec l’ordre de l’instituant, c’est-à-dire avec les formes d’activité humaine, de coopération, d’interactions dont sont issues ces mêmes entités. Une représentation en acte, une manière de réinventer des modes de relation, d’échange, de partage ne se réduit pas aux procédures formelles de la politique institutionnelle. Elle ne prétend pas non plus s’y substituer, mais on doit la tenir pour une dimension inhérente à la politique démocratique, précise Myriam Revault d’Allonnes. Il n’y aurait aucun anachronisme à vouloir se saisir à nouveau du pouvoir heuristique de la fiction. « S’il existe encore une chance de donner sens à l’invention démocratique, c’est bien en faisant appel à la capacité imaginative. Parce qu’elle a trait au pouvoir-faire, elle est aussi une imagination de l’être-en-commun. La coupure qui ouvre l’espace de la fiction ne nous éloigne pas du réel, elle n’est pas non plus le redoublement de la présence, elle fraye une voie d’accès à l’agir dans le monde. »363 Il ressort de ces développements que la capacité imaginative permet de passer de l’informe à la mise en forme, de passer de la politique éclatée à l’agir-ensemble. Nous voudrions établir un lien entre cette réflexion et celle de Paul Ricoeur pour lequel la vie est « un récit en quête de narrateur »364. La vie collective — et donc politique — est aussi un récit en quête de narrateurs. Nous pourrions formuler l’hypothèse que l’imaginaire aide à faire société lorsque la société a trouvé son (ses) narrateur(s). Ce narrateur n’est ni unique, ni éternel. Il y a une succession de narrateurs politiques qui se succèdent au rythme des échéances électorales et de la diversité des institutions politiques qu’ils gouvernent (villes, départements, intercommunalités, régions…). S’ils nous représentent, c’est aussi parce que le récit qu’ils imaginent et qu’ils mettent en mots produit un imaginaire de l’être-encommun. En ce sens, ils sont au croisement de la verticalité instituée et de l’horizontalité instituante. Plus la société s’horizontalise, s’individualise et se fragmente, plus l’individu a besoin de se retrouver dans une verticalité qui est une forme d’unité et dont la parole publique est le vecteur nécessaire. Il y a congruence entre l’affirmation d’individus qui REVAULT D’ALLONNES M., op.cit, p.196 RICŒUR P., « La vie est un récit en quête de narrateur » in RICŒUR P., Écrits et conférences. 1, Autour de la psychanalyse, Paris, Seuil, 2008. 363 364

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entendent déployer leur individualité au quotidien et leur exigence de pouvoir « se retrouver » dans une parole publique qui soit l’expression d’un être-en-commun. Tentons une analogie avec le secteur économique. Les entreprises privées, qui rencontrent les consommateurs sur les marchés et sur les réseaux virtuels, ont objectivé cette fertilisation du vertical et de l’horizontal, en associant leur communication produit à un contenu corporate. La parole des entreprises met tout autant en avant les valeurs de la marque que la qualité des produits ou services dispensés. L’investissement du consommateur français dans les biens et services est de plus en plus affectif voire éthique, attentif au souci que l’entreprise porte à ses empreintes sociale, sociétale et environnementale. C’est pourquoi, dans les entreprises, après le temps de l’ingénieur et celui du marketing, vient le temps de la conversation, car le récit ne vient pas forcément — en tous cas, jamais totalement — « du haut ». Le récit d’une entreprise est devenu une coconstruction, le produit d’un échange, d’un dialogue, entre ceux qui produisent et ceux qui consomment. L’analogie s’arrêtera là car les objectifs des acteurs économiques et politiques ne peuvent se confondre mais la capacité imaginative à mettre en récit une histoire qui fait sens commun est du même ressort. Orientons maintenant la réflexion vers les pouvoirs locaux. Le défi pour un maire est le plus souvent de transformer en citoyens des résidents qui peuvent avoir une approche utilitariste de consommateurs de territoire ou d’usagers-habitants. C’est encore plus vrai dans les villes qui cumulent des handicaps économiques, sociaux et culturels générant des tentations de repli communautaire. La pression est alors forte sur les maires pour construire un entre-soi identitaire. Or si l’on veut créer de l’être-en-commun, il faut aller chercher les éléments d’un récit collectif en conversant et en mettant en œuvre la concertation avec les résidents. Une municipalité ne peut cependant pas aller vers ses administrés en faisant comme si c’était à eux de définir ce qu’il faut faire. Pour établir la conversation, il reste à inventer un protocole respectueux des parties prenantes, et à partir des ressources et de l’identité du territoire pour les projeter dans l’espace et le temps. L’exercice est délicat car la parole publique doit résister à la tentation de cloisonner et de techniciser les sujets. La concertation implique de donner du temps à la réflexion et de résister à la tentation d’intérioriser les difficultés au risque d’y enfermer les habitants et d’aboutir sur un entre- 187 -


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soi victimaire. Produire un récit, ouvrir ainsi l’espace de la fiction, c’est frayer une voie d’accès à l’agir dans le territoire. L’action publique n’est donc pas étrangère à la fertilisation des capacités imaginantes des institués et celles des instituants. Il convient maintenant d’interroger la performance de l’imaginaire en tant qu’ensemble de représentations. Permet-il de faire autrement société ?

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Section 2./ La performance de l’imaginaire §1 L’imaginaire pour faire autrement Face aux situations difficiles (attentats, crises économique et financière…), les sociétés ont à leur disposition plusieurs types de ressources. A titre d’exemple, lors des attentats de novembre 2015, les réponses ont pris la forme de marches républicaines, de créations de lieux de mémoire, en quelque sorte de réponses « symboliques », et donc politiques au sens où une société tient sur des symboles et se nourrit de mythes. Comme le remarque Pascal Ory, dans un entretien publié dans Le Monde, « Les Français se sont découverts et regardés avec une attention particulière, et qui venait de loin. Ce pays n’est pas tout à fait comme les autres, y compris aux yeux de ses ennemis. Il a été le lieu d’une expérience politique spécifique : les Lumières, oui, mais traduites dans une République laïque. Quant à la dimension nationale, à commencer par la réappropriation de la symbolique républicaine, ce qui me surprend, c’est la surprise. Il faut être très franco-centré pour croire que les symboles nationaux, hymne ou drapeau, sont obsolètes. Allez aux États-Unis, allez au Danemark, où ces symboles sont très présents… »365 Toute société a besoin de formes d’identification nationale : emblèmes, monuments, rituels366. Le national devient alors une ressource pour les victimes de crises. Ce caractère « construit » du national ne peut être assimilé à une « illusion ». C’est une nécessité parce qu’il est impossible de faire société sans symboles ou mythes fédératifs. De ce point de vue, l’étude de la place de l’imaginaire dans la société politique reste souvent un impensé tant cet angle pousse la réflexion intellectuelle vers le sensible. Pendant ce temps-là, les acteurs politiques écoutés sont ceux qui jouent efficacement sur le registre des émotions et de l’imaginaire. Sans doute, faut-il reconnaître dans les pas de Cornélius Castoriadis que le social se structure aussi à coups de mythologies et d’idéologies, qui sont deux variétés de ce que Pascal Ory qualifie de « fictions utiles » : « “le mythe” en tant que récit interprétatif qui permet d’identifier tel ou tel groupe social – à ce titre, la Bible ou le Coran sont des mythes très efficaces – et la “valeur” en tant que substitut à l’ancienne Entretien avec Pascal Ory, « Ce pays n’est pas tout à fait comme les autres », Propos recueillis par Raphaëlle Rérolle, Le Monde.fr. URL : http://www.lemonde.fr/societe/article/2016/01/07/pascal-ory-cepays-n-est-pas-tout-a-fait-comme-les-autres_4843415_3224.html 366 Voir à ce sujet les travaux conduits par NORA P. (dir.), Les lieux de mémoire, Paris, France, Gallimard, 1997, vol. 1, 2 et 3/. 365

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transcendance – à ce titre la liberté d’expression ou la tolérance sont des valeurs visiblement toujours mobilisatrices. »367 Sur le même registre, il est possible d’affirmer que toute société locale a également besoin de symboles et de mythes, certains étant des déclinaisons du national, d’autres ayant leurs racines dans les ressources historiques du territoire. A cette échelle, il est tout aussi difficile de « faire société » sans symboles ou mythes fédératifs qui forment le bassin culturel et l’identité locale. Chaque territoire a sa spécialité culinaire, son blason régional (qui est, pour l'essentiel, basé sur les armoiries des anciennes provinces de France), ses monuments historiques, ses lieux de rassemblement républicains. Dans les communes rurales, l’école, le bureau de poste ou encore l’épicerie symbolisent la vie ensemble. Les émois réguliers autour de l’annonce de la fermeture d’une école rappellent que l’on « fait société » pas seulement autour d’une drapeau mais aussi autour de ce qui « matérialise » la République. A l’annonce de la fermeture d’une école, c’est une part du « faire société » qui échappe à la vie collective de la commune. La crainte n’est pas celle de voir les enfants déscolarisés puisque la solution existe dans une école plus grande à quelques kilomètres. La crainte est que la commune ne meure de voir disparaître ce qui lui permettait de « faire société ». C’est un symbole de vie collective qui disparaît et avec lui, une part du lien social. Le ministère de l’éducation nationale aura beau avancer toutes les statistiques possibles pour prouver que la fermeture de l’école est inexorable en raison de sa « non rentabilité », la décision est rejetée, décriée, contestée. Le symbole l’emporte sur « les mutualisations nécessaires pour réduire la dépense publique », selon les termes du jargon administratif. Depuis les bureaux de l’administration centrale, c’est une ligne budgétaire qui disparaît. Depuis le territoire, c’est la vie locale qui se meurt. Une commune sans école, sans bureau de poste et sans épicerie, est-ce encore une commune ? Est-ce encore un lieu de vie ? A quel symbole, son imaginaire peut-il se raccrocher ? Ces questions forment l’impensé des réformes de modernisation de l’action publique car elles maintiennent dans l’ombre et le silence les incidences que vont avoir les décisions nationales sur le « faire société » territorial. Faut-il pour autant laisser ouvertes des écoles dont les effectifs insuffisants 367

Entretien avec Pascal Ory, « Ce pays n’est pas tout à fait comme les autres », op.cit. - 190 -


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représentent un coût trop élevé pour la collectivité ? Sans doute pas. Ces mesures d’économies finissent par être acceptées comme une fatalité faute de formalisation d’un projet politique permettant de « (re)faire société ». Des symboles disparaissent mais aucun autre n’est proposé. La décision par les nombres (i-e réduire la dépense publique) tombe comme une sentence et ne s’inscrit que très rarement dans une réflexion générale sur le devenir des territoires impactés. Pourtant des exemples attestent que l’imagination au service du « faire société » peut permettre de contourner la logique du « gouvernement par les nombres »368. L’expérience singulière menée dans la commune de L’Hospitalet-près-L’Andorre, une commune de montagne en région Occitanie, est l’un de ces exemples. Dans l’imaginaire collectif et comme le montrent certains rapports369, ce qui caractérise la territorialité montagnarde, c’est l’isolement, l’enclavement. Pour dépasser cet imaginaire négatif, le maire de la commune, Arnaud Diaz a créé une association « Que la Montagne est Rebelle » dont la démarche ne fut pas d’être uniquement contestataire mais d’allier la réflexion et l’action, de construire et d’amplifier un réseau de compétences et d’échanges pour préserver les services publics et notamment l’école de la commune, menacée de fermeture en raison de ses effectifs. Il a paru nécessaire à l’association de faire appel à des universitaires et plus particulièrement à la Mission d’Animation des Agrobiosciences (Toulouse) pour porter un regard différent et plus constructif sur l’avenir de la commune et plus largement du territoire. Plutôt que de regarder ces territoires comme des lieux en sursis, il fut proposé, à l’inverse, de voir dans quelle mesure ils peuvent constituer un terreau favorable aux renouvellements des pratiques éducatives. Quand la montagne fait la leçon à la ville… fut leur slogan. Quelques mois après, l’école menacée renforçait ses effectifs. Entre-temps, l’association avait porté la création de la « Maison des Cîmes », une maison d’accueil et de développement ayant pour vocation d’accueillir des mères célibataires avec un ou plusieurs enfants de moins de 11 ans et dont au moins un enfant est susceptible de fréquenter l’école. Les résidentes ont en commun une certaine vulnérabilité : difficulté d’insertion sociale

Expression empruntée à SUPIOT A., La gouvernance par les nombres: cours au Collège de France (20122014), Paris, Fayard, 2015. 369 Voir notamment le rapport « Un acte II de la loi montagne pour un pacte renouvelé de la Nation avec les territoires de montagne », remis au Premier ministre le 3 septembre 2015 par Bernadette Laclais, députée de la Savoie, et Annie Genevard, députée du Doubs 368

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nécessitant une aide globale pour apprendre à revivre dignement et reprendre confiance pour vivre en autonomie. En portant un regard sur ce que peut apporter un territoriale de montagne, à la ville, l’association « Que la Montagne est rebelle » a constaté que 85% des familles monoparentales ont pour chef de famille, une femme et que le taux des femmes vivant seules avec leurs enfants sous le seuil de pauvreté s’élevait à 32% en 2011, en Ariège. Du côté des structures d’hébergements, l’accession à un logement temporaire ne peut être satisfaite, faute de places disponibles tandis que les acteurs de terrain soulignent un réel besoin d’aide à la parentalité. De ce constat, a été imaginée, à titre expérimental dans un premier temps370, la création d’une maison d’accueil et de développement sous forme de tremplin entre la sortie des centres d’hébergements temporaires et le logement autonome, pour des femmes célibataires avec enfants. En parallèle, cette structure fut positionnée comme un lieu de partage et de ressources pour tous les habitants de la vallée, un espace fédérateur de lien social. Ce concept de « maison d’accueil et de développement » a permis de répondre aux multiples enjeux de ce territoire comme le maintien de services de qualité, la redynamisation par l’accueil de nouvelles familles et le développement social, la rénovation du patrimoine local et le développement du Réseau Pédagogique Intercommunal et des infrastructures périscolaires avec les emplois associés (11 emplois directs). Cet exemple illustre le renversement du récit rural. Initialement, l’Association « Que la montagne est rebelle » est née d’une initiative citoyenne et apolitique, en janvier 2011 d'un constat ainsi formulé : « En vertu d'un raisonnement comptable et au nom d'une logique de marché, les zones de montagne comme d’autres territoires deviennent des oubliés de la République. Au même titre que les campagnes ou les cités des banlieues, elles sont aujourd'hui traitées comme des secteurs de seconde zone. (…) Nous voulons lutter

Au-delà de la pension de familles, forme juridique choisie pour porter la maison d’accueil et de développement, régie par le Code de l’action sociale et des familles, et le Code de la Construction et de l’habitation, il s’agit d’une expérimentation sous l’égide de l’Education Nationale et soutenue par le Ministère de l’Agriculture, avec le concours de la Région Midi-Pyrénées qui a aussi pour objectif d’apporter une offre de services sociaux aux habitants du territoire (sous réserve d’acceptation). (source :http://www.mairie-hospitalet.fr/uploads/assets/content/Dossierpr%C3%A9sentation%20MAISON%20DES%20CIMES%20OCTOB.pdf) 370

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activement contre cette état de fait, notre objectif est d'être acteur de l'évolution et de l'aménagement de nos territoires (…) Nous voulons aussi éviter la caricature concernant notre mode opératoire. Nous privilégions les actions innovantes, originales, indépendantes et surtout respectueuses des lois. (…) Notre principale motivation, c'est la richesse de nos territoires, nous ne voulons pas nous placer en victimes des temps modernes mais plutôt en porteur de projet à défendre et pour cela nous pensons que l'État doit être notre partenaire. » 371 L’Association a quitté le registre de la complainte sur les territoires perdus de la République372 et a inversé la mise en scène du territoire en énonçant que la solution est à la marge : « Ce qui caractérise en effet tous les territoires de zones blanches, enclavés, isolés, en voie de désertification, c'est d'être mis à la marge par rapport à un centre décisionnaire (l'État et les métropoles...). Or nous pouvons inverser cette vision des choses : c'est la marge qui, par son combat, les difficultés qu'elle déjoue, la créativité dont elle doit faire preuve pour inventer son présent et son avenir, avec des solutions innovantes, une dimension collective, ancrée sur le lien entre les hommes, d'une part, et les hommes et une géographie d'autre part, qui peut servir d'exemple au “centre”. Ce n'est plus le centre qui indique en creux à la marge tout ce qui lui manque et tout ce qu'elle n'est pas, mais la marge qui devient une solution pour les problèmes du centre. »373 Nous voudrions prendre ici cet exemple comme celui où le récit d’un monde (ici rural) qui se meurt est rejeté par quelques uns qui se demandent alors s’il n’est pas possible de penser autrement. Penser autrement le rural dans ce qu’il peut apporter comme solutions à la ville. Penser autrement l’action politique locale afin de ne plus attendre que la solution vienne d’en-haut. Penser autrement la mobilisation citoyenne, en dehors des mécanismes institutionnels de consultation. C’est le récit de la marge qui permet aux lignes de tenir ensemble, pour le dire à la façon de Jean-Luc Godard374. Source : http://www.quelamontagneestrebelle.com/association-que-la-montagne-est-rebelle/ Cette expression est empruntée à l’ouvrage : CORVAROLA A. et S. FERHADJIAN, Les territoires perdus de la République: antisémitisme, racisme et sexisme en milieu scolaire, Paris, Mille et Une Nuits, 2002. 373 Source : http://www.quelamontagneestrebelle.com/association-que-la-montagne-est-rebelle/ 374 KAGANSKI S., « Les Inrocks - Jean-Luc Godard: “c’est notre musique, c’est notre ADN, c’est nous” », Les Inrocks, 5 mai 2004. URL : http://www.lesinrocks.com/2004/05/05/cinema/actualite-cinema/jean-luc-godardcest-notre-musique-cest-notre-adn-cest-nous-1184924 371 372

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L’imaginaire permet-il de faire autrement société ? L’expérience territoriale singulière menée en région Occitanie — nous venons de le voir — apporte une réponse positive qui nous paraît ouvrir ouvre sur une autre représentation qui travaille l’imaginaire territorial : la relation d’association.

§2 L’imaginaire pour s’associer autrement L’action de l’association « Que la montagne est rebelle » fait mentir le cliché répété que la crise de la politique ne serait en réalité qu’une facette de la désagrégation du lien social dans son ensemble. Notre société vivrait une « déliaison » générale sur fond d’atomisation sociale. Pour paraphraser Roger Sue, « la politique serait autant malade de la société que l’inverse »375. N’est-ce pas discutable ? Certes, les liens sociaux se distendent dans une société individualiste mais des indices montrent l’émergence de nouvelles formes de socialisation et de communication. S’il se décompose, le lien social se recompose aussi. La décomposition du lien social est la matière première des commentateurs médiatiques alors que les formes de la recomposition du lien social (comme en atteste l’exemple de la commune de l’Hospitalet) passent inaperçues. La recomposition du lien social est invisible. Elle cohabite avec le récit des territoires en décomposition et celui de la France périphérique qui alimentent les discours politiques, médiatiques et parfois académiques376. La recomposition du lien social est certes délicate à appréhender car elle renouvelle les codes et les modes de communication. Les enquêtes de sociabilité peinent à mesurer les liens qui se tissent à distance grâce aux nouvelles technologiques. Une part croissance de nos liens sociaux ne relève plus des institutions qui servaient à les apprécier. « Nos liens sont de plus en plus informels, spontanés, liés à des situations et à des réseaux fluctuants plus qu’à une condition qui en établissait autrefois une cartographie prévisible et presque définitive »377.

SUE R., « Le lien d’association : un nouvel horizon pour la démocratie » in Des « nous » et des « je » qui inventent la cité: Colloque de Cerisy : prospective d’un siècle à l’autre (IV), Ed. de l’Aube, 2003, p. 79. 376 Voir notamment LE GOFF J.-P., La fin du village: une histoire française, Paris, Gallimard, 2017. 377 SUE R., op.cit., p.80. 375

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Il n’en demeure pas moins que les acteurs de L’Hospitalet ont recomposé un lien social pour écrire un nouveau chapitre de leur vie commune. Aux lamentations sur le sort de l’école communale, une réflexion collective a permis de faire succéder un projet de territoire, né de l’imagination d’acteurs citoyens qui n’ont pas voulu se résigner. Il « suffisait » de penser autrement ce que la commune rurale pouvait apporter à d’autres et non l’inverse. Il peut être établi une correspondance entre ce changement de posture et « l’individualisme d’aujourd’hui qui n’est pas repli sur soi mais une relation à partir de soi »378. Cet individualisme relationnel consiste à partir de soi-même et à négocier avec les autres sur des bases de liberté, d’autonomie et d’égalité. Il relève du registre de l’Association379. Plus l’individu se considère comme unique, plus il s’estime l’égal de tous, libre et autonome, apte à construire ses propres réseaux. En cela, il se rapproche du modèle de la libre association. Roger Sue cite plusieurs exemples de cette « libre association » ; que ce soit dans la famille dont les membres se considèrent de plus en plus comme de libres associés ; dans le quotidien où « les réseaux s’imposent comme la figure géométrique de l’association et l’internet comme sa métaphore technologique ». Sans oublier le nombre toujours croissant des associations elles-mêmes380. A ce stade, une question s’impose : quelle est la place de la relation d’association dans notre imaginaire social ? Si les partis politiques, les syndicats, les administrations publiques et même les entreprises suscitent distance et défiance, l’association a meilleure presse. Spontanément, les individus « se retrouvent » dans le rapport d’association même s’ils ne le vivent réellement. Pour Roger Sue, cette dynamique de l’association devrait s’amplifier dans la mesure où elle dépend de trois tendances sociologiques qui lui sont favorables : « la poursuite de l’individualisation autour d’un individu qui démultiplie ses relations au monde ; la relativisation de la place du travail et la valorisation d’un temps libéré propice à l’autonomisation et à l’association ; la progression continue du capital culturel moyen qui

Ibid. L’individualisme relationnel rejoint le constat presque mécanique du processus d’individualisation, au cœur du procès de civilisation décrit par Norbert Elias dans La dynamique de l’Occident, Calmann-lévy, 1975 380 Selon la 14ème édition du rapport « La France associative en mouvement », publié en septembre 2016, par l’Association Recherches et Solidarités, 75.000 nouvelles associations sont apparues sur la période 20142015. 378 379

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prédispose à l’individualisme relationnel. »381 L’association est comprise ici comme une révolution qui s’opère à l’intérieur du sujet, dans son rapport à lui-même et dans son rapport aux proches et qui, par ondes successives, gagne le terrain des relations sociales. Cette évolution de l’individualisme — celle de l’individu relationnel — est étrangère au fonctionnement des institutions. Et pourtant, la façon dont la société perçoit les dysfonctionnements des institutions est le signe de l’empreinte de l’esprit d’association dans les mentalités. Il est plutôt rare qu’une institution cherche spontanément à associer à son fonctionnement les citoyens-électeurs-contribuables-usagers382 or les individus veulent être reconnus, traités et considérés comme personnes à part entière associées aux décisions. Cette revendication peine parfois à être entendue, ce qui génère malaises et insatisfactions. Pour prévenir ces tensions, les collectivités territoriales prennent des initiatives de consultation des usagers sur l’amélioration des services publics, une façon de répondre à ce « désir d’association ». Nous citerons ici l’initiative prise récemment par le département des Hauts-de-Seine à travers la mise en place de réunions dénommées « Vous avez la parole ! ». Ces rencontres sont organisées pour mieux répondre aux besoins du public concerné par l'action sociale dans les espaces départementaux dédiés : services de protection maternelle et infantile, espaces départementaux d'actions sociales, espaces d’insertion, centres de prévention et d'éducation familiale, maison départementale des personnes handicapées et la direction de l'autonomie383. S’agit-il ici d’associer à la décision ? L’objectif est d’adapter le service public aux attentes des usagers et dans un même mouvement de les sortir de l’anonymat pour leur faire « prendre la parole ». Ces démarches attestent de la prise de conscience que les aspirations des citoyens (c’est aussi le cas des salariés dans l’espace professionnel) ont changé. La vision que l’individu a des rapports sociaux à travers la devise républicaine Liberté, Egalité, Fraternité rend insupportables des situations et des discours dont il s’accommodait par le passé.

SUE R., op.cit., p.81 En dépit des pratiques liées à la démocratie participative sur lesquelles nous reviendrons plus tard. 383 Le communiqué de presse présentant cette initiative précise qu’elle « a pour objectif de proposer aux personnes concernées par l'action sociale de participer à 3 réunions par an dans le but de répondre au mieux aux attentes du public. Lors de la première réunion seront abordés : la qualité de l'accueil physique et téléphonique (accessibilité, horaires d'ouverture du service), la compréhension des courriers de l'administration. Cette rencontre sera aussi l'occasion de définir les prochains sujets à aborder. Les usagers seront alors écoutés, ils pourront échanger librement et apporter de nouvelles propositions d'amélioration d'accueil. » 381 382

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Sur ce même registre, la démarche de L’Hospitalet caractérise bien l’idée selon laquelle l’égalité des territoires qui forme la trame de nombreux discours et réformes territoriales, rend insupportable le fait de subir la disparition de l’école communale et à terme la « mort » de la commune. L’individu relationnel entre alors en marche et tisse des liens avec des universitaires, des chercheurs, des acteurs publics qui vont l’aider à imaginer un autre possible. Cet autre possible s’appuiera sur l’État, en tant que partenaire parmi d’autres. L’État est considéré comme un associé nécessaire dès lors qu’il s’agit de passer à l’action (publique) alors même que l’on s’est passé de lui pour imaginer le projet fédérateur. Avec la relation d’association, un imaginaire différent se profile. Nous nous éloignons de l’image classique de l’association comme organisation associative régie par la loi de 1901, œuvrant pour le bien public pour aller vers celle d’un lien social qui surgit « miraculeusement » comme l’énonce Castoriadis384. Cet imaginaire n’est pas celui de la concorde sociale. C’est bien davantage un imaginaire conflictuel où se heurtent des individualités qui revendiquent la même reconnaissance, la même aptitude à décider pour soi-même et pour la cité. Le lien d’association est un lien tumultueux à l’image de la démocratie. Roger Sue affirme qu’accepter ce changement de perspective, c’est admettre que ce ne sont pas les institutions qui ont tant démérité, ni le lien social qui se délite, mais son évolution profonde qui alimente de nouvelles attentes et exigences. « Ce qui nous projette dans un nouvel imaginaire trace une voie possible d’avenir et un chemin pour des réformes. »385 Ce serait donc vers un nouvel imaginaire de la démocratie que nous entraînerait l’évolution du lien social. La fin des messianismes et des grands systèmes idéologiques favoriserait le retour de l’utopie démocratique. L’exigence démocratique ne serait plus seulement une abstraction philosophique ou le credo d’une minorité éclairée, elle traverserait toutes les catégories et situations sociales et s’installerait au centre des revendications et des conflits. Sans être nouvelle, l’invocation démocratique est maintenant constante et relancerait l’imaginaire politique. Pour Roger Sue, « le retour de la question démocratique se présente

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CASTORIADIS C., L’institution imaginaire de la société, Paris, 1975. SUE R., op.cit., p.83 - 197 -


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ainsi, après les siècles marqués par la rivalité des grandes idéologies prétendant y mener, comme la grande utopie du siècle qui vient ».386 En ce sens, l’imaginaire social contemporain institue une relation différente à la sphère publique et politique. En l’absence de grand système explicatif, de chef charismatique, ou d’élites incontestées pour tracer la voie, la démocratie dépend plus de la contribution de chacun et s’enracine dans le quotidien. Ce qui explique la désaffection pour le politique et montre d’autres formes d’engagement. La sphère politique est délaissée au profit de la sphère civique. Les partis régressent. Que voulons-nous dire par là ? Sans doute, que le statut des idées politiques a changé. L’offre politique se définissait jusqu’alors par des valeurs, des cultures partisanes et des idéologies. Les idées politiques « ne sont plus ces références ultimes dans lesquelles l’action trouve sa source, elles tendent à être considérées comme simple habillage au service de la communication politique »387. L’imaginaire politique idéel a muté en un imaginaire politique factuel. Des faits plutôt que des idées. Une descente en singularité plutôt qu’une montée en généralité. L’ambition programmatique demeure mais le projet résulte d’une phase d’écoute mise en scène où l’idéologie et la pensée politique demeurent plus que discrètes. Comme le souligne Christian Le Bart, « le savoir citoyen fait concurrence à celui des experts (…) Sont suspectes toutes les tentatives pour construire des catégories, des groupes. »388 Ce qui fait vrai, c’est l’anecdote et la chose vue. A l’instar de ce qui advient dans la société entière, le champ politique s’individualise et fonctionne comme un champ de compétition interindividuelle. L’imaginaire politique ne peut plus faire société en se passant de la société. C’est ainsi que les partis politiques collectionnent des propositions venues d’ailleurs : des associations, des organisations syndicales, des ONG, des collectivités locales, des entreprises privées.

Ibid., p.87 LE BART C., « Les partis politiques : quelle capacité programmatique ? », in La pensée politique, quels renouvellements ?, sous la direction de Philippe Tronquoy, Les Cahiers français, n°364, La documentation Française, Paris, septembre-octobre 2011, p. 40. 388 Ibid., p.40 386 387

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Les partis régressent. Les associations progressent. Les mouvements sociaux et citoyens sont actifs389 tout en ayant la faveur de l’opinion qui perçoit bien que là, quelque chose se passe pour l’avenir de la démocratie. Ce sont ces mouvements, ces liens d’association qui attestent d’une évolution de l’imaginaire démocratique. Ces mouvements d’association se caractérisent, à l’inverse des partis politiques, par la prédominance de la relation à l’autre sous forme d’association, un fonctionnement en réseau, sans base ni sommet, une faible institutionnalisation, une orientation vers l’action et la quête d’un sens collectif. Et si ces mouvements d’association veulent rester en marge de la politique, c’est parce qu’ils redoutent une assimilation à la « politique politicienne ». Le recours actuel insistant à la notion de « société civile » traduit la puissance de l’impact de ces mouvements d’association et l’idée de l’action de la société sur elle-même. On peut voir dans ces mouvements l’expression de forces contestataires, ce qui est exact mais partiel. Il faut aussi y percevoir l’affirmation de la société comme force politique à part entière. La montée en puissance de la société civile renoue avec l’imaginaire d’une société qui s’auto-gouverne. Cette société politique en émergence ne cherche pas d’emblée à investir le champ politique. Ses actions visent plutôt le champ de l’économie, auquel le monde politique paraît soumis. C’est moins la conquête du politique qui stimule cet imaginaire démocratique que la mise en cause des effets de l’économie libérale à l’échelle planétaire. La recherche de nouvelles régulations économiques (et éthiques) est au cœur de cette remise en scène de la question démocratique. Elle mobilise les énergies au plan mondial, national et local contre la gouvernance par les nombres selon l’expression empruntée à Alain Supiot390. Les mouvements d’association réintroduisent les questions économiques dans le débat politique. Leur raisonnement est le suivant : en touchant à des biens fondamentaux, qu’ils soient de l’ordre de la biosphère et des ressources naturelles, ou bien d’ordre humain en ce qui concerne ses valeurs ou son patrimoine génétique, l’économie s’empare de ressources constitutives de l’individu et donc des fondements de la démocratie. La question économique devient alors la question démocratique par excellence. La réintroduction de l’économique dans le politique et du politique dans l’économique redonne sa force à la question démocratique et permet de dépasser la querelle entre la liberté des Anciens Pour illustrer ces mouvements sociaux et citoyens, nous pouvons faire référence pour la période la plus récente au mouvement de « La Manif pour tous », aux « Veilleurs » ou encore au collectif « Nuit debout ». 390 SUPIOT A., op.cit. 389

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(prédominance de la sphère politique sur l’économie) et celle des modernes (prédominance de la sphère économique) décrite par Benjamin Constant391. Il n’est plus question de séparer l’égalité des droits politiques d’un côté, et la liberté économique de l’autre, ou d’atténuer l’une par l’autre, mais de faire de la liberté économique et de ses marges l’objet même de la délibération politique. La culture spontanée des nouveaux mouvements sociaux et la volonté d’expression de la société civile pourraient changer la tradition associative qui s’empêche d’imposer aux pouvoirs publics un rapport de forces. Le développement croissant des associations les plus contestataires finira-t-il par entraîner les associations à tendance plus gestionnaire ? Le monde politique n’est sans doute pas prêt à favoriser un contre-pouvoir de cette nature, ni à accepter qu’une représentation sociale vienne concurrencer la représentation politique. Pourtant, on peut se demander si de nouveaux modes d’expression de la société civile ne permettraient pas de relégitimer la fonction de la politique. Le manque de structuration du milieu associatif ne suffit pas à expliquer sa faible visibilité. Bien souvent, l’irruption sur la scène publique de la société civile menace les pouvoirs institués. On comprend dès lors le peu d’empressement à favoriser son auto-organisation. Il est pourtant dangereux d’enfermer la société civile dans l’image des mouvements de foule ou dans une scène primitive et mythique d’une démocratie spontanée et directe. En s’appuyant sur les dynamiques existantes du lien social comme des organisations associatives, il serait possible de les lier aux processus de décision politique. Au plan territorial, des expériences témoignent de ces tentatives. Elles attestent aussi des limites de la démocratie locale pour favoriser l’imaginaire d’une société qui s’auto-gouvernerait. En effet, les évolutions de la démocratie participative locale peuvent indiquer dans quelle mesure l’imaginaire institué (celui des institutions) subit les effets de l’imaginaire instituant (celui de la société).

§3 L’espace local, laboratoire d’un imaginaire instituant ? Les réformes engagées depuis 1982 n’ont pas manqué de stimuler un certain exercice codifié ou spontané de la démocratie. Le récit de la décentralisation fait de la démocratie

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CONSTANT B., De la liberté des anciens comparée à celle des modernes, L. Lourme (éd.), Paris, 2010. - 200 -


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l’une de ses raisons d’être392 et les élus locaux ont relayé cet impératif. Le droit a donné un statut juridique à la démocratie locale à travers des textes qui permettent aux citoyens de jouer un rôle plus au moins important, dans des conditions plus ou moins restrictives, dans la définition et la mise en œuvre des politiques locales. Le monopole dont disposent les assemblées délibérantes dans l’administration des collectivités ne s’en est pas trouvé altéré mais une ouverture s’est opérée en direction des citoyens, invités à collaborer ponctuellement à l’action publique locale. Au-delà de la seule élection des représentants locaux, les moments démocratiques se sont multipliés. Pour situer ces moments de participation, Charles-André Dubreuil393 évoque l’image d’une pyramide dont le socle est constitué du droit à l’information394, puis de la consultation395 et enfin tout en haut, de la décision. La forme pyramidale témoigne du fait que le pouvoir de décision des électeurs est à tel point encadré qu’il est difficile de le mettre en œuvre alors que l’information des citoyens constitue un droit général qui se manifeste de manière beaucoup plus fréquente. C’est avec la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 que naît véritablement le cadre juridique de la démocratie participative locale. A la différence des mécanismes d’information et de consultation, les citoyens peuvent, sous certaines conditions, devenir « autorité décisionnelle » en lieu et place de l’assemblée délibérante. Aujourd’hui, les collectivités locales ne s’administreraient donc plus uniquement par des conseils élus mais également par l’éventuelle participation des citoyens au processus décisionnel. En théorie, faut-il dire, car le droit de pétition consiste en réalité en une simple demande — présentée par un nombre suffisamment important d’électeurs — visant à ce qu’il soit inscrit un sujet

La loi du 2 mars 1982 en son article premier, dispose que la mise en œuvre de la libre administration des collectivités territoriales doit passer par « le développement de la participation des citoyens à la vie locale ». 393 DUBREUIL C.-A., « Réflexions sur la démocratie locale en France », Siècles. Cahiers du Centre d’histoire « Espaces et Cultures », 1 juin 2013, no 37. 394 Le législateur a consacré en tant que « principe essentiel de la démocratie locale » à l’article L.2141-1 du CGCT, le droit de tout habitant d’une commune d’être informé des affaires de celle-ci 395 La consultation prend forme juridique avec le « référendum » consultatif consacré par la loi du 6 février 1992. Depuis 1995, ces consultations peuvent être initiées par les électeurs. Rapellons ici que le contexte juridique dans lequel a été instauré ce mécanisme est celui du monopole des assemblées délibérantes pour administrer leur collectivité, prévu par la Constitution. Si bien qu’il n’était pas loisible au législateur de prévoir, sans révision de la Constitution, l’instauration d’un mécanisme décisionnel venant concurrencer le pouvoir exclusif des assemblées locales. Enfin, l’avis des électeurs n’a juridiquement qu’une valeur consultative et pas de valeur décisoire. En conséquence, il serait plus exact de rapprocher ce mécanisme d’autres consultations prévues par la Constitution telles que celles qui résultent de la mise en œuvre de l’article 72-1 C relatif aux limites des collectivités territoriales ou de l’article 72-4 al.2 et qui ne conduisent qu’à la formulation d’avis dont doit avoir pris connaissance l’autorité décisionnelle. 392

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donné à l’ordre du jour d’une assemblée délibérante dans un domaine relevant de la compétence de la collectivité. Ce droit ne va pas au-delà. D’une part, l’inscription à l’ordre du jour n’est pas obligatoire ; d’autre part, l’adoption d’une délibération n’est pas assurée. On peut alors s’interroger sur la nécessité d’inscrire dans la Constitution un droit à ce point dépourvu d’effets concrets obligatoires, et ce d’autant plus qu’il ne profite qu’aux seuls électeurs. Faut-il voir en revanche dans le référendum décisionnel local un degré plus abouti de participation des citoyens à la prise de décision ? Il existe un débat sur la possibilité pour les électeurs d’une collectivité locale de pouvoir initier le référendum décisionnel de l’article 72-1 al.2 C. Selon les termes de cet article, « les projets de délibération ou d’acte relevant de la compétence d’une collectivité territoriale peuvent, à son initiative, être soumis, par la voie du référendum, à la décision des électeurs de cette collectivité ». Ce qui est certain, c’est qu’il appartient à l’assemblée délibérante de décider du recours au référendum, ce qui sauvegarde son monopole de représentation. Ce qui l’est moins, c’est de savoir si la demande, par les électeurs, de l’inscription à l’ordre du jour, d’une délibération portant sur l’organisation d’un référendum sur un sujet qu’ils ont déterminé, sera acceptée. En effet, rien dans le texte constitutionnel ni dans la loi organique ne permet d’affirmer qu’il existe une telle possibilité. Bien plus, l’article LO 1112-2 du CGCT semble l’exclure partiellement dans la mesure où il dispose que seul l’exécutif peut proposer à l’assemblée délibérante de cette collectivité de soumettre à référendum local tout projet d’acte relevant des attributions qu’il exerce au nom de la collectivité. L’incertitude règne ainsi en la matière et l’on pourrait être tenté de s’en tenir au droit commun de la fixation de l’ordre du jour des assemblées délibérantes qui ne fait de place qu’à l’exécutif et à l’assemblée ellemême. Par ailleurs, les conditions dans lesquelles le référendum peut être mis en œuvre sont à ce point strictes qu’elles ne remettent pas réellement en cause le monopole dont disposent les assemblées locales dans l’administration de leur collectivité et qu’elles conduisent à rendre illusoire ou théorique l’exercice fréquent du référendum décisionnel.

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En effet, le référendum local ne peut être organisé qu’à certaines périodes, que par certaines institutions396 et dans des domaines limités. Quant au projet soumis à référendum local, il est adopté si la moitié au moins des électeurs a pris part au scrutin et s'il réunit la moitié des suffrages exprimés. A défaut, il n'a qu'une valeur consultative. Il peut être provisoirement conclu que la démocratie locale demeure encore aujourd’hui dans les faits une démocratie représentative, consacrant le monopole des assemblées délibérantes. Et l’on ne s’étonnera pas du très faible nombre de consultations qui ont été organisées depuis 2003. Si nous avons tenu à revenir sur le statut juridique de la démocratie locale — du moins sur certains de ses aspects les plus marquants —, c’est avec l’intention de cerner si, au niveau local, l’imaginaire instituant (celui d’un collectif humain) pouvait produire des effets sur l’imaginaire institué (les institutions et leurs normes). A première vue, l’imaginaire institué résiste. Les dispositifs juridiques y pourvoient. C’est sans doute dans l’informel397 que la démocratie locale institue d’autres formes de participation en train de s’imaginer. De multiples « expérimentations » sont conduites, à travers lesquelles des populations, regroupées en comités ou associations, cherchent à peser sur les choix des représentants. Comme le souligne Jacques Caillosse, ces acteurs n’hésitent pas à s’approprier, sur des modes parfois inattendus, les outils mis à disposition par le droit de l’action publique : conférences de citoyens, assises citoyennes, forums et autres modes de consultations398. Leur prise en charge collective dérègle parfois les jeux habilement codés de la vieille représentation. Le cours des choses est-il pour autant sur le point de changer ? Quelles sont les représentations qui constitueraient une ressource pour mieux faire société ?

Le référendum local ne peut être organisé que par une collectivité territoriale et donc pas pas par un EPCI. Or, depuis la réforme du 16 décembre 2010, le principe de l’élection au suffrage universel des représentants au sein des EPCI a été retenu. Par conséquent, la démocratie a été introduite au sein de ces structures de coopération. Dès lors, il est paradoxal qu’on leur refuse le droit d’organiser des consultations décisionnelles alors que leurs compétences ne cessent de s’accroître. Le paradoxe est d’autant plus grand que ces établissements peuvent recourir au référendum consultatif. Le champ du référendum local se trouve réduit dans la mesure où, ne pouvant être organisé que dans les domaines de compétences d’une collectivité locale, dès que celle-ci a transféré une compétence à un EPCI, elle s’en dessaisit complètement. Si bien que, dans ce domaine, aucun référendum local ne peut être organisé ni par la collectivité, ni par l’EPCI. 397 V. CAILLOSSE J. « Les politiques françaises de décentralisation et la question de la démocratie » in Agir et faire sens pour une Gouvernance territoriale publique ambitieuse, Paris, Institut de la Gouvernance Territoriale et de la Décentralisation, 2014, p. 81 398 Ces nouveaux outils et modes de consultation sont notamment développés dans le chapitre 9 (« De la capacité politique des citoyens »), p. 440 et s 396

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Deux pistes peuvent être avancées pour indiquer les représentations que l’imaginaire est en train d’instituer. La première n’est pas sans lien avec ce qu’il est convenu d’appeler la « gouvernance territoriale ». La seconde a trait à la notion de « subsidiarité ».

Section 3./ L’usage de ressources imaginaires performantes §1 La gouvernance territoriale399 La gouvernance peut-elle produire un imaginaire ? Dans l’hypothèse positive, quelles sont ses dimensions ? Bernard Lamizet apporte une première réponse en ces termes : « La gouvernance désigne une approche fonctionnelle du pouvoir et du politique qui se donne pour n’avoir pas d’imaginaire, et dont l’imaginaire — car il y en a nécessairement un — est celui d’une société fonctionnelle et sans significations »400. En effet, si l’espace politique traditionnel est structuré par des identités, la gouvernance est structurée par des fonctions. Pour le dire autrement, l’imaginaire de la gouvernance n’est pas un imaginaire de projets qui exprimerait des identités politiques, mais un imaginaire de performance qui exprimerait des résultats. C’est un imaginaire du chiffre, un imaginaire par le nombre. Cet imaginaire est porté par le recours croissant aux chiffres dans les discours et les programmes politiques. Dès lors, l’agora de la gouvernance se pense comme un espace sur la recherche des résultats. Cette réflexion n’est pas sans lien avec la figure de l’élu gestionnaire dont le « métier » est de favoriser la fertilisation des acteurs privés, publics et associatifs au bénéfice de l’attractivité et du développement territorial. C’est la deuxième dimension performative de l’imaginaire de la gouvernance : la gouvernance se présente comme une puissance de coordination qui installe dans les représentations sociales une forme de complémentarité entre les acteurs économiques et le pouvoir politique. Dans l’imaginaire de la gouvernance, les entreprises deviennent des acteurs de pouvoir, complémentaires aux acteurs institutionnels classiques. L’imaginaire

Voir sur cette notion PASQUIER R., V. SIMOULIN, et J. WEISBEIN, La gouvernance territoriale: pratiques, discours et théories, Paris, LGDJ, 2007. 400 LAMIZET B., L’imaginaire politique, op.cit., p. 173 399

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de la gouvernance projette le politique dans le champ du développement économique et dans celui de la prévision401. Nous pourrions citer utilement ici l’exemple des Schémas Régionaux de Développement Economique, d’Innovation et d’Internationalisation (SRDEII). A travers cet outil de planification, la gouvernance véhicule un ensemble d’expressions imaginaires du futur territorial et des logiques de son développement et de sa mise en valeur. C’est ce que souligne Bernard Lamizet : « en s’exprimant dans les logiques de la planification, l’imaginaire de la gouvernance acquiert une dimension politique. L’articulation de la prévision et de l’évaluation et l’expression de cette articulation par la mise en œuvre d’une activité institutionnelle donnent à cet imaginaire sa dimension pleinement politique. »402 Il peut être utile ici de faire référence au dernier SRDEII de la région Nouvelle Aquitaine et de relever la façon dont il est présenté (en ligne) par la collectivité : « Réunis en séance plénière le 19 décembre 2016, les élus ont adopté le Schéma Régional de Développement Economique, d’Innovation et d’Internationalisation (SRDEII). Un document stratégique essentiel qui fixe les orientations de la Région en matière de développement économique pour les 10 ans à venir. (…) Ce vote est l'aboutissement d'un long travail de synthèse mené avec l'ensemble des acteurs économiques des territoires. Le schéma régional s’est construit dans la concertation avec les

collectivités

territoriales

concernées

(Bordeaux

Métropole,

communautés

d'agglomération, communautés de communes, Départements) et les acteurs de l’économie régionale. 5 ateliers délocalisés à Bordeaux, Pau, Poitiers, Limoges et La Rochelle, mais aussi une enquête par questionnaire, des contributions, des groupes de travail spécifiques : au total 8 000 personnes ont été consultées et plus de 1.500 ont contribué à l’élaboration du SRDEII. C'est aussi le début d'une nouvelle aventure pour la Région, désormais clairement désignée comme responsable du développement économique par la réforme territoriale. Pour être à la hauteur de cette responsabilité, l’équipe Nouvelle-Aquitaine jouera en 4/7/9 : 4 enjeux, 7 principes, 9 orientations. »403 Cette citation évoque un futur territorial pour les 10 ans à venir ; la prévision s’articulant à la co-construction puisque le schéma a été construit dans la concertation avec l’ensemble Voir là-dessus, DUBOIS J., Les politiques publiques territoriales: la gouvernance multi-niveaux face aux défis de l’aménagement, Rennes, PUR, 2009. 402 LAMIZET B., op.cit., p. 180 403 Voir la présentation du SRDEII sur https://www.nouvelle-aquitaine.fr/toutes-actualites/srdeii-region-fixecap.html 401

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des acteurs économiques des territoires. La responsabilité (politique) est présentée comme le résultat d’une équation en 4/7/9 ( !). Les nombres valent discours politique. Cet exemple qui n’est pas isolé, semble attester du fait que la gouvernance ne s’inscrit pas seulement dans la régulation politique du présent des acteurs mais aussi dans le futur de la prévision et de l’imaginaire politique. Or cet imaginaire de prévision est un imaginaire de gestion. C’est dans le champ de la gestion que la prévision a trouvé sa place dans l’activité des institutions. Pensons par exemple en France, à la naissance du Commissariat général du Plan à la fin de la deuxième guerre mondiale. « La planification peut se définir comme la formulation, fondée sur du savoir, de l’imaginaire de la gouvernance »404. L’évaluation est une autre activité liée à l’imaginaire de la gouvernance, qu’elle exprime par un idéal qui sert de référence à l’évaluation des acteurs et des pratiques. Si l’on fait référence une nouvelle fois au SRDEII de la région Nouvelle Aquitaine, sur les 88 pages qui présentent les orientations et les actions du schéma régional, 31 pages sont consacrées à la présentation des indicateurs d’évaluation à travers des tableaux « de suivi de la mise en œuvre ». Nous retrouvons ici une manifestation de cet imaginaire de performance qui s’exprime par des résultats, fussent-ils à venir. Jusque là, notre approche de la gouvernance s’est limitée à sa performance en tant que porteuse d’un imaginaire du chiffre et du résultat. Nous voudrions aller plus loin en explorant davantage ce que nous dénommons : « l’imaginaire de la coproduction ». La gouvernance pour coproduire La pensée de derrière — pour reprendre l’expression de Pascal — de l’imaginaire de la gouvernance, signale une évolution du statut et de la nature de la notion de décision. L’utilisation de plus en plus fréquente des termes de coproduction, de co-construction, de co-élaboration (et aussi de mutualisation) traduit dans l’ordre lexical de l’action publique une transformation. Comme le démontre Magali Nonjon, à propos des usages de la proximité dans le champ participatif, il s’agit de « coproduire plutôt que de décider »405. Le recours au récit de la proximité que nous avons présenté dans le chapitre précédent n’est LAMIZET B., op.cit., p. 182 NONJON M. « Les usages de la proximité dans le champ participatif », in LE BART C. et R. LEFEBVRE, La proximité en politique: usages, rhétoriques, pratiques, PUR, coll.« Centre d’études et de recherches administratives politiques et sociales », Rennes, 2005, p. 177. 404 405

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pas sans lien avec la volonté — consciente ou non — d’atténuer la dramaturgie associée à la décision en la réintégrant dans le cours de l’action. A titre d’exemple, dans les ateliers citoyens ou les comités de quartier, la règle énoncée est bien souvent que chaque participant conserve son rôle spécifique : les élus décident en conseil municipal, les techniciens témoignent de leurs compétences de concepteur et de réalisateur, les habitants apportent leurs compétences d’habitant-usager du territoire. Dans ce cadre, aucune compétence n’est supérieure à une autre et la décision n’apparaît plus comme un acte de pouvoir qui viendrait court-circuiter la « pureté » des échanges et des émotions partagées entre les participants. La décision n’est plus qu’une validation du projet porté par le dispositif participatif. Elle ne renvoie plus à un processus politique d’imputation des responsabilités. Tout est entrepris pour montrer aux habitants que le scénario n’est pas écrit à l’avance et qu’il est plus important d’avoir participé à son écriture que d’avoir à le signer. Cette pratique correspond à mettre en scène une démocratie caractérisée par la valorisation du partage des savoirs, la nécessaire transparence des choix publics, et l’égalité des citoyens. C’est ici que la gouvernance opère un basculement d’une symbolique de la grandeur fondée sur l’idée de distance et de hauteur vers une symbolique qui se réfère au contraire à la proximité et à l’imaginaire de la coproduction. En définitive, dans les processus de gouvernance, il n’est pas crucial de trouver une réponse aux questions et notamment à celle qui consiste à se demander qui va décider et qu’est-ce qui va être décidé. Mais plutôt comment tout cela va être décidé. L’essentiel n’est pas que les participants s’accordent mais plutôt de faire en sorte que chacun trouve sa place. Il s’agit d’inventer la forme qui permette à chacun de se situer ni en accord ou en désaccord, mais en conscience de lui et en conscience des autres. Est-ce à dire qu’au terme d’un processus de gouvernance, aucune décision ne sera prise ? La décision n’est pas l’objectif visé. L’important est de produire un accord, d’éviter les remises en cause, de réduire les zones d’incertitudes et d’avancer vers l’action en se confrontant notamment à la question de la faisabilité. L’imaginaire de la gouvernance possède une dimension pédagogique au sens où le processus qu’il impulse vise à transformer les mentalités et les représentations. Présentée comme un nouveau mode de coordination territoriale, la gouvernance territoriale s’est en effet imposée lorsqu’il s’est agi de rechercher de nouveaux modes d’organisation - 207 -


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et de gestion territoriale, alternatifs aux démarches descendantes classiques406. La gouvernance territoriale se situe dans le contexte historique d’une implication croissante des acteurs locaux (privés, publics et associatifs) dans les dynamiques de développement et dans leur capacité à se mobiliser et à se prendre en charge. Dans ces dynamiques, sont mises en valeur les vertus d’imagination, d’organisation et de coordination. La gouvernance varie d’un territoire à l’autre car elle dépend de la configuration spécifique du « jeu des acteurs » territoriaux. De ce point de vue, le territoire apparaît comme une entité active qui puise son potentiel de développement dans ses ressources locales, entendues au sens large. Dans ce contexte, la décision s’autonomise en partie par rapport au pouvoir central et aux pouvoirs locaux, ce dont atteste une certaine polycentralité des formes de régulation qui s’élargit au social, au culturel et à l’économique. Le territoire en tant que construit social, économique et spatial appelle une organisation particulière que la gouvernance promeut. Alors que s’opérait un mouvement de déterritorialisation qui résultait de l’émergence du supranational, une opération inverse de territorialisation de l’action publique s’est enclenchée par l’existence de nouveaux échelons d’intervention (quartier, pays, agglomération) qui ont redéfini les territoires de l’action publique. Comme le remarque Alain Faure au début des années 2000 : « Incontestablement, le système politique local traverse une tourmente territoriale de grande amplitude, tourmente paradoxalement confortée par le processus de mondialisation qui s’appuie sur les dynamiques des terroirs, des réseaux de territoires et de la modernité urbaine »407. On passe ainsi des politiques publiques à l’action publique locale. La « tourmente » a révélé comme une « incapacité » des gouvernements à s’ajuster à de nouvelles formes d’organisation sociale, économique et politique. Ce diagnostic a fait émerger la notion de « gouvernance ». Et pourtant, l’acte de gouverner se définit toujours par les règles (la Constitution), les organes de gouvernement (exécutif, législatif, judiciaire) et des processus d’agrégation des différents intérêts pour la définition de V. LELOUP F., L. MOYART, et B. PECQUEUR, « La gouvernance territoriale comme nouveau mode de coordination territoriale ? », Géographie, économie, société, 1 décembre 2005, Vol. 7, no 4, p. 321-332. 407 FAURE A., « Dynamiques intercommunales, leadership et territoire. Le pouvoir local change-t-il les politiques publiques ? », Sciences de la société, N° 53 - Mai 2001 406

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l’intérêt général. Gouverner, c’est toujours prendre des décisions, résoudre des conflits, produire des biens et des services publics, coordonner des comportements privés, réguler les marchés, organiser les élections, extraire des ressources, affecter des dépenses408. Alors, qu’est-ce qui a véritablement changé ? Déjà, la question de la « gouvernementalité »409 initiée par Michel Foucault dépassait le cadre de l’État en désignant les techniques classiques mises en œuvre par toutes les institutions sociales, quelles qu’elles soient, pour « discipliner » leurs ressortissants. De même, comme l’a montré Max Weber, le gouvernement ne repose pas uniquement sur la contrainte, mais sur l’acceptation par les citoyens / administrés de cette contrainte ou violence légitime410. Ce qui a changé et qui justifie l’intérêt de la notion de gouvernance, c’est la remise en cause et la restructuration de l’État face aux processus de décentralisation, d’européanisation et de globalisation. C’est que la contrainte sur laquelle repose l’acte de gouvernement ne peut plus être acceptée si elle ne se double pas d’un processus de coordination d’acteurs, de groupes sociaux et d’institutions pour atteindre des buts discutés et définis collectivement, le fussent-ils de manière symbolique ! Nous pourrions l’énoncer ainsi, l’imaginaire de la gouvernance assure la performance de l’acte de gouverner. La stabilité d’une société et d’un régime politique — mais aussi sa légitimité, son orientation et la capacité de diriger et de fournir des services — résulte de la contribution d’un ensemble d’institutions, de réseaux, de directives, de réglementation, de normes, d’usages politiques et sociaux, d’acteurs publics et privés. Dès lors, « les principes de la gouvernance se déclinent en exigence éthique et d’efficacité qui mobilisent un souci de transparence (circulation de l’information), une plus grande concertation avec les citoyens et les corps sociaux représentatifs, la recherche de la performance dans les actions publiques et la responsabilisation des agents publics et des élus »411. La notion de gouvernance a une ambition à la fois descriptive, de caractérisation des formes émergentes de l’action publique, et normative, de détermination de l’orientation des changements nécessaires. FAVRE P., Être gouverné: études en l’honneur de Jean Leca, Paris, Presses de Sciences Po, 2003. FOUCAULT M., « La gouvernementalité » in Dits et écrits, 1954-1988. III, 1976-1979, Paris, Gallimard, 1994. 410 WEBER M., Le savant et le politique, Paris, Plon, Coll. 10-18, 2002. 411 CABANES A., Essai sur la gouvernance publique: un constat sans concession... quelques solutions sans idéologie, Paris, Gualino Ed., Coll. FideCitea, 2004. 408 409

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En définitive, elle offre une grille d’interprétation nouvelle du politique et des relations entre les institutions et le politique non-institué. Cette grille d’analyse est appliquée à tous les processus de gouvernement, du gouvernement mondial au gouvernement local et concerne les pays développés comme les pays en développement. Suivant les choix idéologiques qu’elle recouvre, elle consiste à réformer les institutions politiques pour limiter les entraves au bon fonctionnement du marché (conception dominante dans le champ des relations internationales) ou au contraire à renforcer les mécanismes de régulation pour lutter contre les effets du libéralisme et en particulier contre la décohésion sociale (conception dominante en matière de gouvernance urbaine). Si l’on s’attache à son contenu politique voire idéologique, il est possible de distinguer deux grandes approches de la gouvernance : une approche gestionnaire et une approche plus politique. Dans une première approche gestionnaire, la gouvernance concerne les politiques publiques, les nouveaux modes de coordination entre acteurs et les conditions de leur coopération. C’est l’angle privilégié des économistes américains du public choice qui s’intéressent principalement au rapport coût/efficacité de l’action collective et recherchent, au niveau de l’État, de nouveaux principes d’action permettant d’améliorer son fonctionnement. La transformation des modes de régulation n’est justifiée que par des principes gestionnaires et utilitaristes : la modernisation des structures de gouvernement est une nécessité compte tenu de leur relative inefficacité et des gaspillages financiers auxquels elles conduisent en période de restrictions budgétaires. Dans la seconde approche plus politique, la gouvernance est appréhendée comme allant au-delà de ces aspects instrumentaux dans la mesure où, derrière la transformation des manières de faire, se profile la question des luttes de pouvoir, de la légitimité de ceux qui sont associés au processus de décision, de l’émergence ou de la disparition d’acteurs politiques, c’est-à-dire de niveaux significatifs de l’organisation sociale et politique. Sous cet angle, la gouvernance permet alors de rendre compte de l’articulation de régulations, de « processus politiques et sociaux d’intégration, d’élaboration de projets collectifs, d’agrégation de différents intérêts recomposés et représentés sur une scène extérieure »412. Elle permet LE GALÈS P. (dir.), Gouvernement et gouvernance des territoires, Paris, la Documentation française, 2006. 412

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d’aller au-delà des problèmes de coordination et d’efficacité en intégrant une dimension politique et sociale. Elle est comprise comme condition du « faire société ». Le point commun de ces approches réside dans la prise en compte de l’élargissement du champ des acteurs impliqués et de l’interdépendance des organisations dans le processus de prise de décision. La performance imaginaire de la gouvernance est d’imposer la représentation du territoire comme un construit social en constante appropriation. La gouvernance fait du territoire ce qu’il n’a jamais cessé d’être : un système dynamique complexe qui se construit grâce à des relations de voisinage qui peuvent mener à des actions concrètes voire à l’élaboration commune de normes. « Les limites du territoire ne sont plus définies en référence à un périmètre politico-administratif ou comme un fragment d’un système productif national, elles définissent le lieu d’intersection de réseaux, de stratégies et d’interdépendances entre partenaires reliés entre eux, le lieu de production, de négociation, de partage d’un devenir commun. Le système est bâti sur la proximité géographique de ses acteurs mais aussi sur la dynamique commune qui les rassemble, le construit qui résulte de ces relations, voire les règles, normes et principes acceptés et mis en œuvre ensemble. »413 La gouvernance fait du territoire ce qu’il n’a jamais cessé d’être, disions-nous. La performance de son imaginaire est de préserver l’existant en l’incluant dans un système de flux. Cette représentation du système–territoire entraîne la nécessité de mettre sur pied des structures de partenariat complexes entre acteurs, qu’il s’agira de fédérer autour de projets territoriaux. Ce partenariat implique la collaboration de groupes d’intérêts divers dont les objectifs, les stratégies, les temporalités et les espaces de référence sont différents, voire contradictoires, mais qui contribuent, chacun à leur façon, à la production d’action publique. Nous voudrions à cet instant souligner une dimension particulière de la performance de l’imaginaire de la gouvernance. Cette performance est à reliée à ce que Lucien Sfez a qualifié d’agonie de la décision.

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V. LELOUP F., L. MOYART, et B. PECQUEUR, op.cit, p. 326 - 211 -


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La gouvernance pour ne plus décider Lucien Sfez qualifie d’éternelle trilogie les trois moments qui composent le schéma traditionnel de la décision : préparation, décision, exécution414. Souvent, la décision est communément admise comme se limitant au second moment, une façon de sous-estimer à la fois les phases amont et aval. Pour Lucien Sfez, la décision remplit quatre fonctions dans la société d’aujourd’hui. En premier lieu, elle permet d’agir, y compris dans l’illusion d’être libre puisque « la décision est intermédiaire fantasmatique obligé entre soi et le monde »415. Cette solution fantasmatique — nous pourrions dire aussi idéologique — entraîne des solutions très réelles. En deuxième lieu, la décision a pour fonction de permettre aux citoyens de supporter le monde. « Écartelé entre la conscience des déterminismes et la volupté de sa liberté, l’homme de tous les jours veut passionnément croire à la décision, bouée de sauvetage idéologique, intermédiaire obligé entre la liberté et le déterminisme, opposition elle-même idéologique. »416 En troisième lieu, la décision fragmente les actes étatiques en autant de compétences respectives, voire quelquefois concurrentes417. Il s’agit de fragmenter pour créer des contrepoids et permettre la liberté dans l’ordre. « La décision joue alors très franchement son rôle conservateur ; elle est ce qui permet au système d’éviter l’entropie pour maintenir l’essentiel de l’ordre existant. »418 En quatrième lieu, la décision politique (au sens d’élaboration) apparaît comme devant être détachée de la prise de décision opérationnelle pour éviter les pressions du court terme et de privilégier une formulation des choix plus objective et impartiale. Au terme de ce rappel, Lucien Sfez présente la décision entendue comme accumulation successive de strates comme « une très vieille idéologie d’occident »419. Les développements rejoignent notre sujet lorsque l’auteur souligne que si la décision appartient au XVIIIème siècle, elle « n’appartient plus au monde contemporain de l’an 2000 »420. La décision est devenue un artifice de langage, chacun agissant contrairement à l’idéologie décisionnelle qui persiste. Qu’est-ce qui persiste justement ? Persistent le logos SFEZ L., La décision, Paris, PUF, 1984. Ibid., p.5 416 Ibid., p.6 417 Lucien Sfez donne en exemple ici la séparation des pouvoirs en droit constitutionnel, théorie juridique des actes et des contrats en droit administratif, théorie de la séparation des compétences juridictionnelles. 418 Ibid., p.7 419 Ibid., 420 Ibid., p.15 414 415

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du cercle démocratique et la ligne droite de la droite raison, l’universalité de la décision chrétienne libre, la raison thomiste et le doute critique cartésien, la construction leibnizienne du progrès historique rentable, souligne Lucien Sfez. « Mais les processus n’ont plus rien à voir avec ce qu’on imagine par ailleurs. Les réalités se dérobent au schéma. »421 Le concept de décision est en crise, à l’agonie. D’autres formes d’action, celles de l’Homme aléatoire ont remplacé la décision. Pour le dire un peu abruptement, la gouvernance est l’une de ces formes d’action qui participent à l’agonie de la décision classique. Et c’est là sa performance. Un processus de gouvernance consiste en une méthode de structuration progressive du champ des possibles. Dans ce processus, avant la soi-disante décision, de nombreuses mini-décisions ferment progressivement les virtualités. « La décision, dès lors, n’est plus dans la décision mais dans la délibération. »422 Ce constat sur la décision que tire Lucien Sfez des théories psychosociales fait écho au processus continu de délibération que sous-tend la gouvernance. Un processus au sein duquel la linéarité de la décision n’a plus cours. Il n’y a plus un seul chemin possible pour parvenir au but. La coordination des acteurs et la coproduction des politiques publiques qui en résulte indiquent un chemin non linéaire dans un système équifinaliste423. Lucien Sfez se livre à une critique rude des théories de Michel Crozier et en particulier de son élève d’alors Jean-Claude Thoenig auquel il attribue un exploit : « il a permis la résurrection de l’antique décision, des plus vieilles notions de la science politique, de la sociologie et de la psychologie la plus traditionnelle. Résurrection après maquillage et nouveau baptême. Le nom nouveau, est “politiques publiques“.424 L’auteur de Critique de la Décision dénonce le fait que Jean-Claude Thoenig réduit l’action gouvernementale à des problèmes spécifiques traités rationnellement ce qui conduit à effacer l’essentiel : sa dimension symbolique. Il faut cesser de croire à l’existence d’un processus logique, progressif et linéaire. Lucien Sfez décèle dans cette fiction entretenue par Michel Crozier et son épigone, les limites de ceux qui en conservant le progressisme linéaire, font la victoire du conservatisme à la fois politique et intellectuel. Au final, Lucien Sfez considère Ibid., Ibid., p.32 423 « Le système est équifinaliste, c’est-à-dire que la finalité étant posée, il n’y a pas un seul chemin possible pour parvenir au but. » in SFEZ L., op.cit, p.52 424 Lucien Sfez renvoie ici au Tome IV (dont le responsable est Jean-Claude Thoenig) du Traité de science politique dirigé par Grawitz et Leca (Puf, 1985) in SFEZ L., op.cit, p.57 421 422

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comme déjà dépassée la définition de la décision telle que posée à l’âge moderne : « un processus progressif, connecté à d’autres, marqué par l’équifinalité, c’est-à-dire par l’existence reconnue de plusieurs chemins pour parvenir au même et unique but »425. Pourquoi ce rejet ? Parce à l’Homme certain de l’âge classique et à l’Homme probable de l’âge moderne, a succédé l’Homme aléatoire de l’époque contemporaine. La crise généralisée a produit un « Homo erraticus » qui « erre interminablement entre les signes et simulacres sociaux qu’il produit et dont il est victime »426. Dans ce contexte de crises, la décision est diluée dans l’ensemble du système social, dans nombre de sous-systèmes en connexion. La décision s’est horizontalisée et délinéarisée. « Elle est morte en tant que phénomène isolable. »427 Et pourtant les “affaires continuent”. Comment ? La réponse, Lucien Sfez la trouve du côté de l’anthropologie structurale en indiquant que « la décision [contemporaine] est un récit »428. Ce récit n’est pas mené sur le mode du “récitatif”, de la continuité logique mais sur le mode du fantastique, du fictif. « Entre les différentes rationalités qui se font jour, celles du vécu, celles des différents intérêts eux-mêmes travaillés par le code de la “langue”, existe une tension, un “travail” qui ne ressortit pas au conscient mais qui est de l’ordre du travail inconscient. (…) Le processus est plutôt de l’ordre du film : les images s’y fondent les unes dans les autres, travaillant entre elles, et l’effet produit dépasse de loin l’addition des instantanés successifs ».429 Lucien Sfez définit une théorie politique du surcode en indiquant que chaque système prend une nouvelle valeur en acceptant d’être codé par le système voisin. « Une interpénétration des différents systèmes au niveau des significations, telle est la définition du surcode »430. En quoi la méthode du « surcode » aurait-elle quelque chose à voir avec la gouvernance ? Imaginons plusieurs actants autour d’une table : des représentants politiques d’une région, d’un département, d’intercommunalités, d’une métropole, de villes moyennes et de petites villes. Plusieurs rationalités sont en présence et se parlent suivant « leur » code : le président de région a son langage, le maire d’une petite commune a le sien, etc. Chacun Ibid., p.77 Ibid., p.80 427 Ibid., p.102 428 Ibid., 429 Ibid., p.107 430 Ibid., p.111 425 426

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traduit le message de l’autre à l’aide du système de déchiffrement qui est le sien : cette traduction est porteuse d’effets de sens. En paraphrasant Lucien Sfez, nous pouvons dire que le pouvoir parle une sorte d’interdiscours qui se diversifie et se spécifie en « dialectes » quand il est parlé par un représentant de tel ou tel échelon territorial. « Parlant entre elles, les différentes rationalités des actants d’une décision ne se contentent pas de juxtaposer leurs dialectes, elles n’échangent pas seulement des informations sous formes de messages, elles se livrent à une activité de traduction qui est torsion, trahison, véritable opération de transformation : la décision finale sera la résultante d’un travail de falsification dont le simple enregistrement additif de messages ne peut pas rendre compte. »431 La gouvernance est la mise en scène de la décision devenue récit. Sur cette scène, les acteurs en présence vont se transformer réciproquement en traduisant leurs objectifs respectifs dans leurs codes respectifs. Laissons poursuivre Lucien Sfez : « que fait, par exemple en matière d’urbanisme local, le maire d’une petite localité des demandes d’habitants ? Comment le discours de pouvoir est-il reçu par les habitants, comment les décisions de compromis se prennent-elles à la rencontre de plusieurs rationalités ?... Comment, au contraire, et pourquoi restent-elles souvent velléités ? Sûrement pas, d’après notre analyse, par manque de transparence dans la communication ou échec du face à face… Peut-être, au contraire, par un échec de la traduction transformatrice, et c’est sur les conditions de possibilité ou d’impossibilité de cette traduction qu’il faudra s’interroger. Le surcode

structural

prend

radicalement

le

contre-pied

de

l’idéologie

de

la

communication. »432 Reprenons — en l’appliquant à l’action publique territoriale — l’interrogation qui porte sur la façon dont les décisions de compromis se prennent en nous attardant sur le dispositif introduit par la loi MAPTAM de 2014 : la conférence territoriale de l’action publique (CTAP)433. Ce dispositif est présenté par la Ministre déléguée auprès de la ministre de la Réforme de l'État, de la Décentralisation et de la Fonction publique, chargée de la Décentralisation en ces termes : « la conférence territoriale de l’action publique (CTAP) est un lieu privilégié de dialogue entre tous les acteurs de la démocratie territoriale, y compris Ibid., p.113 Ibid., p.114 433 Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles. 431 432

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l’État, un lieu de dialogue où vont être traitées ensemble les problématiques relatives aux compétences. Dans la loi du 27 janvier 2014 ont été désignées, à grands traits, des collectivités chefs de file, conséquences des blocs de compétences de 1982. Ces chefs de file vont œuvrer dans le cadre de la CTAP, qui permettra de dire exactement comment ils vont travailler et financer avec les autres collectivités les compétences et les responsabilités qui sont les leurs. Je crois que la conférence territoriale de l’action publique est le véritable outil de gouvernance qui n’existait pas jusque-là »434. Cet outil de gouvernance vise à institutionnaliser le dialogue entre différentes rationalités des actants d’une décision. Il ne s’agit pas là de juxtaposer les « dialectes locaux » mais d’écrire le récit des politiques publiques qui prend forme dans des documents prévus à cet effet : les conventions territoriales d’exercice concerté (CTEC)435 rédigées par la collectivité chef de file. La réalité résiste à l’ambition qui a porté la création de la CTAP : dessiner une sorte de clause sui generis de coopération générale. La réalité indique que la performance des CTAP varie d’une région à l’autre en fonction de la prédisposition de ses membres aux partenariats et au dialogue. Dans bien des cas, les positions dogmatiques vitrifient l’échange. Pour le dire à la façon de Lucien Sfez, la plupart des CTAP connaissent aujourd’hui un « échec de la traduction transformatrice ». Si la région Bretagne a été la plus rapide à s’emparer de l’outil, c’est parce qu’elle l’avait déjà initié sous une autre forme depuis 2004 au sein du « B 16 » manifestant ainsi l'habitude de se concerter sur les projets structurants pour le territoire. Dans les autres régions, l’exercice de la CTAP est plutôt convenu. Installées pour la plupart d’entre elles au printemps 2016, elles se révèlent souvent pléthoriques, en particulier dans les nouvelles grandes régions comme le Grand Est, la Nouvelle Aquitaine ou l’Occitanie. Dans la presse spécialisée, les sceptiques parlent de « grands-messes », rappelant que les CTAP ne délivrent que des avis simples. « Il s’agit d’un exercice obligé, d’une figure imposée. Je ne « L’acte de la Gouvernance territoriale est maintenant ouvert », Entretien avec Anne-Marie Escoffier, Ministre déléguée auprès de la ministre de la Réforme de l'État, de la Décentralisation et de la Fonction publique, chargée de la Décentralisation, Pouvoirs Locaux, n°100, Mars 2014. 435 Les CTEC régissent en particulier les relations entre une collectivité chef de file et les collectivités partenaires de l’exercice de sa compétence. Elles sont obligatoires dans chacun des chefs de filât départemental ou régional (à l’inverse du chef de filât du « bloc communal »). Elles sont rédigées par le chef de file puis sont soumises pour avis à la CTAP qui les examine. La commission présente ses observations, que la structure auteur du projet peut prendre en compte. Le projet, amendé le cas échéant par le chef de file, est ensuite transmis au préfet de région et aux structures décentralisées appelées à prendre les mesures nécessaires à sa mise en œuvre. Ces collectivités disposent d’un délai de 3 mois pour l’adopter. 434

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crois pas trahir la pensée du président de ma région Grand Est, Philippe Richert, en disant qu’il préfère des discussions bilatérales », jauge Bruno Sido, sénateur président de la Haute-Marne.

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Au fil du temps cependant, l’organisation des CTAP en sous-groupes

chargés de dialoguer sur des politiques publiques précises l’emporte. La baisse des ressources publiques contraint les acteurs à s’unir. Dans des régions où les rapports de force politiques sont plus difficiles à gérer — comme les régions Centre-Val de Loire ou Bourgogne-Franche-Comté — les réalités budgétaires contraignent au dialogue et à la traduction des codes de chacun en surcode. Chaque acteur politique territorial commence à accepter l’idée d’être codé par son voisin. Il a été souligné (voir supra) que la performance de l’imaginaire de la gouvernance est de préserver l’existant en l’incluant dans un système de flux. La mise en place progressive de l’outil CTAP en est une illustration. Les deux figures qui dominent le modèle classique de la décision : le cercle et la ligne demeurent. Le cercle est le lieu de l’assemblée décisive qui partage (ici la conférence territoriale ). La ligne continue d’informer que la « bonne décision » est la décision droite. Il faut pour cela se référer à la lecture des ordres du jour437 des conférences territoriales438. La plupart des CTAP s’en tiennent à un fonctionnement classique et à des sujets techniques de délégation de compétences alors même qu’au nom de « l’expérience des élus locaux et de l’intelligence des territoires », le législateur a laisser aux élus le soin de déterminer eux-mêmes les conditions dans lesquelles la conférence se

Voir notamment « Les conférences territoriales de l’action publique cherchent leurs marques », La Gazette des Communes, 27 juin 2016 http://www.lagazettedescommunes.com/449777/les-conferences-territorialesde-laction-publique-cherchent-leurs-marques/ 437 En vertu de l’article L1111-9-1 III du CGCT, la CTAP est convoquée par le président du conseil régional, lequel fixe normalement l’ordre du jour de ses réunions. Chaque membre peut néanmoins proposer l’inscription à l’ordre du jour de questions complémentaires relevant des compétences exercées par la personne publique ou la catégorie de personnes publiques qu’il représente ou pour lesquelles cette personne publique est chargée d’organiser les modalités de l’action commune des collectivités territoriales. 438 A titre d’exemple, nous pouvons citer l’ordre du jour de la 2ème CTAP de la Région Bretagne qui s’est déroulée le 2 mai 2016) qui portant sur la demande, faite par la Région, de se voir attribuer une nouvelle mission de concertation et d’animation des politiques locales en matière de gestion et protection de la ressource en eau. La 1ère CTAP était une séance d’installation qui visait à l’adoption du règlement intérieur. (source : http://www.bretagne.bzh/jcms/prod_327333/fr/les-47-membres-de-la-ctap-de-bretagne-entrentdans-le-vif-du-sujet). La CTAP du 12 juin 2015, organisée par la région Lorraine, consistait en l’audition du Préfet préfigurateur de la future région Grand Est, Stéphane Bouillon. La précédent CTAP (7 mai 2015) avait duré moins de 2 heures et consisté en un débat sur la répartition des services de l’État dans la future région Grand Est (source : http://ctap.lorraine.eu/accueil.html). 436

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réunit (la fréquence des réunions, la publicité ou non des séances), organise son travail (notamment au travers de commissions thématiques) et rend ses avis439. Et pourtant, le cercle et la ligne pourraient perdre en dynamisme sous l’effet des représentations véhiculées par la gouvernance territoriale. Ces représentations nous les retrouvons sous la plume d’un directeur général des services d’un département qui n’hésite pas à assigner des objectifs plus ambitieux en termes de gouvernance à ces conférences territoriales. « La CTAP pourrait être le lieu de la définition et de la concertation en faveur de nouveaux champs de coopération, de coordination, et pourquoi pas de mutualisations innovantes dans l’action publique locale. (…) Les avis demeurent cependant simples, et les « observations » sont ou non prises en compte par les collectivités et groupements de collectivités concernés. Elle n’est donc dotée d’aucun pouvoir de contrainte, ni de sanction. Loin d’y voir une limite fondamentale, nous serions bien inspirés d’identifier là une opportunité réelle pour laisser à l’intelligence territoriale, et à l’esprit de responsabilité, une chance de s’exprimer. L’excès de rationalisation législative a non seulement montré ses limites et malheureusement souvent conduit à des jeux d’acteurs néfastes, ainsi qu’à une division territoriale ayant exaspéré nombre de nos concitoyens. Les enjeux et la complexité de l’action publique locale mérite non des rapports de force, mais la construction de rapports de confiance. Plus encore aujourd’hui et demain qu’hier, rien de pérenne ne résultera de l’amertume et du sentiment d’avoir subi un destin. »440

D’autres administrateurs territoriaux demeurent plus circonspects. Il est vrai que les représentations portées par la gouvernance territoriale bousculent les processus décisionnels classiques et c’est bien de cela dont il est question dans les commentaires des praticiens de l’action publique. Lors d'un colloque organisé le 5 juin 2013, à Paris, par l'Association nationale des directeurs généraux des grandes collectivités — alors que le projet de loi MAPTAM était en examen au Parlement — l’accueil réservé à la CTAP fut

La CTAP « peut débattre et rendre des avis sur tous les sujets relatifs à l’exercice de compétences et à la conduite de politiques publiques nécessitant une coordination ou une délégation de compétences entre les collectivités territoriales et leurs groupements. » (Art. L1111-9-1 I du CGCT). 440 MANRIQUE J-C., « D’une Conférence territoriale de l’action publique à un Conseil de la gouvernance des territoires », Pouvoirs Locaux, n°107 439

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contrasté. Par la voix de Florence Labigne-Peleau, directrice générale des services du conseil général de Seine-et-Marne, il fut rappelé que les élus et les cadres de sa collectivité n'avaient pas attendu le projet de loi pour dialoguer avec les représentants des autres échelons : « Avoir des relations sous une forme un peu plus institutionnalisée au sein d'un espace de dialogue régulier et permanent me semble intéressant. (…) A condition que nous disposions nous-mêmes d'un vrai projet de territoire et que nos interlocuteurs soient à l'écoute de nos spécificités »441. La crainte exprimée est que la CTAP soit le terrain d'affirmation d'une « tutelle d'une collectivité sur une autre » et non le lieu où l'on « construit collectivement ». En soi, l’outil attire. En réalité, des doutes sont exprimés. De l’avis de Philippe Mahé, alors directeur général des services de la communauté urbaine du Grand Toulouse, « la bonne coopération entre les institutions locales permet d'améliorer la qualité d'un projet, quel qu'il soit. (…) La complémentarité entre les collectivités est une nécessité, compte tenu des difficultés financières du secteur public. Mais la conférence va ainsi "émettre des avis, coordonner et débattre". Or, elle ne va ni "arbitrer", ni "sanctionner". » Dans cette dernière citation, la décision classique côtoie la décision aléatoire. Une décision née de l’arbitrage ou de la sanction est-elle la visée d’une CTAP ? Faut-il attendre une décision d’une CTAP ? Pourquoi est-il difficile de la concevoir comme une expérience dont il est impossible de prédire le résultat ? Parce que les acteurs publics veulent se tenir éloignés de l’aléatoire qui n’est pas leur registre de prédilection. Administrer consiste à gérer, diriger, mener. L’aléa, au mieux, se gére. Il ne se dirige pas. C’est d’ailleurs ce qu’il faut comprendre dans la remarque de Philippe Mahé lorsqu’il déplore l'insuffisante clarification des compétences et le caractère trop peu opérationnel de la notion de chef de file : « On se retrouve dans un “magma”. Ainsi, on perd le sens de cette conférence ». Son collègue de l’époque, Patrick Jouin, directeur général des services du conseil régional des Pays de la Loire, ne dit pas autre chose : « Permettre aux élus locaux d'organiser les compétences de leurs collectivités différemment d'une région à une autre "va dans le bon sens". Mais, ça ne peut marcher que si le modèle du chef de filât est clarifié »442. Nous BEUREY T., « Conférence territoriale de l’action publique: le “oui, mais” des DGS », 12/06/2013, Localtis, http://www.caissedesdepotsdesterritoires.fr/cs/ContentServer?pagename=Localtis/LOCActu/ArticleActualite &cid=1250265338212 442 Ibid. 441

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pourrions relever à ce stade que l’imaginaire de la gouvernance — les représentations qu’il porte et qu’il fait travailler — apeure les praticiens de l’action publique. Sur le plan théorique, la notion est louée. Sur le plan pratique, la tension que la gouvernance fait subir au processus décisionnel rompt les usages et favorise les déviances. Somme toute, en matière de gouvernance, les acteurs publics et politiques peinent à s’extraire de schémas mentaux étatistes et centralistes, reproduisant à leur échelle une « petite patrie ». Ces représentations s’articulent difficilement avec celles portées par la gouvernance territoriale. Il en résulte des contradictions qui sont le ferment de réformes territoriales inachevées. Première contradiction : les acteurs publics et politiques pensent qu’une société locale a besoin d’un cadre institutionnel stable, voire identitaire, pour se repérer alors même que l’action publique se place à l’échelle d’interdépendances territoriales de plus en plus mouvantes. Les niveaux de régulation se trouvent démultipliés et finissent par se télescoper comme c’est le cas, par exemple, entre les départements et les grandes aires urbaines. Deuxième contradiction : « aucun problème sérieux de nos sociétés ne peut se traiter à un seul niveau »443. Il faut travailler ensemble et pourtant les modalités de ce « travailler ensemble » sont renvoyées dans l’impensé. Et lorsqu’un cadre, tel que celui de la CTAP est posé, les acteurs ne s’en saisissent pas (ou très peu) pour définir les règles de coopération entre les niveaux. Troisième contradiction : dans un pays attaché à l’égalité formelle, la gouvernance produit de la diversité… dans l’uniformité des règles. A l’opposé de ces règles uniformes, la gouvernance se caractérise par une méthode de la « coordination ouverte » qui n’est pas sans rapport avec le principe de subsidiarité. La performance de l’imaginaire de la gouvernance, c’est qu’il remet en tension le récit de la subsidiarité. §2 La subsidiarité Au début des années 1990, l’idée de subsidiarité réapparaît dans notre univers conceptuel. Si « le principe de subsidiarité » est une expression récente, l’idée n’est pas nouvelle, les peuples européens faisant référence à la subsidiarité depuis des millénaires. Qualifié pour CALAME P., La gouvernance à multi-niveaux, Fondation Jean Jaurès, collection « Observatoire de l’action publique », Paris, 2014, p. 3 443

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la commission européenne en 1992 comment un « principe de bon sens », la subsidiarité alimente au XXème siècle de nombreux débats dans des pays européens comme la Suisse et l’Allemagne. Il demeure assez absent en France pour des raisons d’organisation et de mentalité politique. En effet, « l’idée de subsidiarité ne survit que dans les régimes fédéralistes, qui favorisent l’autonomie non seulement de l’individu mais aussi des groupes sociaux. Elle disparaît à l’inverse dans les organisations politiques occidentales dominées par l’État–providence et dans les organisations politiques de l’Europe centrale et orientale, dominées jusque récemment par l’État totalitaire ».444 Chantal Delsol explique la réapparition de l’idée de subsidiarité par trois causes conniventes : la construction politique de l’Europe ; la remise en cause du providentialisme d’État à l’Ouest ; la chute du totalitarisme à l’Est. Chacun de ces évènements rencontre une question essentielle : comment concilier l’exigence légitime d’autonomie avec la nécessité de l’autorité ? C’est à cette question que s’efforce de répondre l’idée de subsidiarité. Une façon de l’explorer est de faire un détour historique qui informe de ses fondements théoriques. Il est intéressant de noter avec Chantal Delsol que « l’idée de subsidiarité résulte de la rencontre qui peut paraître au premier abord contradictoire, d’une philosophie de l’action et d’une représentation précise de l’intérêt général ». Cette philosophie de l’action est celle portée par le courant aristotélicien qui fait de l’Homme un être en acte, dont la vie se passe à devenir ce qu’il est, à réaliser ses virtualités. Il en résulte une conception de la société politique dans laquelle tout doit être mis en œuvre pour ne priver personne de l’action qu’il peut et veut accomplir. Par représentation précise de l’intérêt général, il convient d’entendre l’idée selon laquelle un Homme vivra plus heureux dans une société épargnée de la misère et de l’indifférence, même s’il doit contribuer personnellement au bien-être en commun. Sous cet angle, le bien commun, devenu intérêt général dans la modernité, correspond à l’exigence d’une certaine redistribution des biens afin que les plus défavorisés conservent leur dignité existentielle, en dépit de leur incapacité, temporaire ou non, à se prendre en charge. N’y aurait-il pas contradiction entre Philosophie de l’action et représentation de l’intérêt général ? La latitude laissée à l’action n’entraîne-t-elle pas des inégalités ? La solidarité n’appelle-t-elle pas la restriction de certaines libertés ? Le principe de subsidiarité répercute cette double exigence en promouvant un État garant qui 444

DELSOL C., Le principe de subsidiarité, PUF, Paris, 1993, p. 4 - 221 -


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n’empêche pas les personnes « de déployer leur énergie, leur imagination, leur persévérance dans les œuvres par lesquelles ils se réalisent tant au profit de l’intérêt général que de l’intérêt particulier » et qui a aussi pour mission « d’inciter, de soutenir, et en dernier lieu, de suppléer s’il le faut, les acteurs insuffisants »445. Comme la gouvernance, la subsidiarité ne concerne pas la politique au sens institutionnel. Si la gouvernance concerne les modes de co-production et de coordination des actions publiques (le comment et avec qui faire), la subsidiarité concerne la définition des critères de dévolution des compétences au sein d’une société (le qui doit faire quoi). Le principe de subsidiarité définit les libertés d’action, en précisant leurs limites et leurs conditions d’exercice. A parcourir l’histoire de l’idée de subsidiarité, il est possible d’identifier les représentations qui la fondent encore aujourd’hui. Nous y retrouvons les traces de la société d’Aristote composée de groupes emboîtés les uns dans les autres et dont chacun accomplit des tâches spécifiques et pourvoit à ses besoins propres. Chaque groupe travaille à répondre aux besoins insatisfaits de la sphère immédiatement inférieure en importance. La cité aristotélicienne doit permettre à l’Homme de réaliser ses fins tout en palliant des incapacités. Thomas d’Aquin substitue l’entité chrétienne de personne à l’entité ancienne de citoyen. « La personne est un monde à elle seule, responsable de son destin, mais insuffisante à réaliser son bonheur espéré »446. Le pouvoir politique a pour objectif de « corriger, s’il se trouve quelque chose en désordre ; suppléer, si quelque chose manque ; parfaire, si quelque chose de meilleur peut être fait. »447 L’idée se développe au Moyen Age, dans une société organisée en groupes actifs détenteurs d’autonomie. La société de Thomas d’Aquin apparaît multiple et variée et la philosophie du pouvoir traduit un éloge de la différence. Le respect des différences peut permettre à chaque être de poursuivre sa finalité singulière. Singularité autonome et préservation du bien commun — porteur d’ingérence — cohabitent. Ce qui fait lien est l’idée de suppléance. « L’idée de suppléance signifie que chaque membre du corps, entendu comme un groupe, s’organise à sa façon pour viser une finalité particulière qui demeure intégrée à la finalité de l’ensemble. L’existence d’un fort consensus à fondement religieux permet la conciliation de la finalité

Ibid., p. 7 Ibid., p. 11 447 THOMAS D’AQUIN ; De regno, I, chap. XV. 445 446

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commune, propre à la société holiste, et des actions libres, propres à la société subsidiaire. »448 C’est à partir du XIXème siècle que l’idée de suppléance va concerner les relations entre les instances sociales et l’État. L’État va exister comme « problème » en se déployant trop (comme c’est le cas en France) ou pas assez (comme c’est le cas au même moment en Allemagne). Si l’Allemagne que connaît Hegel449 est épuisée par la multiplication des particularismes, la France que décrit Tocqueville souffre d’un État qui contrôle tout, réquisitionne, règlemente et organise à l’excès450. Quand Tocqueville réclame l’effacement de l’État, Hegel appelle de ses vœux l’édification d’un État. Cet État allemand doit concilier et dépasser les contraires ; respecter les libertés en les incitant à surmonter leurs singularités pour accéder au souci de l’intérêt général. Dans la société allemande, l’État peut compter sur l’action des groupes et limiter ses interventions au strict nécessaire. Là encore, c’est la notion de suppléance qui permettra de trouver la jointure entre la critique de l’État et la demande d’État. Au cours du XIXème siècle, l’idée de suppléance sera remise ne cause, voire dénaturée par le courant libéral qui n’en retiendra que la version négative de non-ingérence. Simultanément, l’apparition de l’individualisme philosophique pour lequel la société consiste en l’agrégat de singularités séparées les unes des autres, chacune à la poursuite de son propre bonheur, fait émerger l’individu en tant que sujet de droit. Chantal Delsol cite le juriste Bertauld qui écrit dans une étude de la pensée libérale publiée en 1864 : « On oublie trop souvent qu’il n’y a que les individus qui ont des droits propres, tandis que les agrégations et les pouvoirs qui les personnifient n’ont que des droits dérivés »451. Le bien commun (ou l’intérêt général) devient une chimère. Les groupes intermédiaires, les corporations sont combattus. L’État et l’individu sont renvoyés face-àface. L’idée de suppléance se métamorphose car l’État ne peut soutenir ou aider positivement que des instances organisées. Face à l’individu, l’État a deux attitudes possibles : soit le laisser libre et souverain ; soit il le tutellise. Trop éloignés l’un de l’autre, ils ne peuvent collaborer. Dès lors, les tâches régaliennes sont confiées à l’État par le citoyen souverain qui se déclare insuffisant pour les conduire. Dans l’attente de la DELSOL C., op.cit, p. 13 HEGEL G.W.F., La constitution de l’Allemagne, Paris, Champ libre, 1977 450 TOCQUEVILLE A. de, L’ancien régime et la révolution, I, 5 451 DELSOL C., op.cit, p. 20 448 449

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disparition de l’État, le courant libéral accepte la suppléance économique comme un moyen temporaire avant la réalisation d’une complète autonomie individuelle. Quant à la suppléance d’assistance, elle est réduite a minima et tolérée comme un résidu moral dans un monde avant tout rationnel. Dans la confusion des idées qui règne à la fin du XIXème siècle, l’Eglise va élaborer sa « doctrine sociale » désignant ainsi des références pour l’action socio-politique. Ces références font écho à l’idée moderne de subsidiarité qui est née sur le terreau aristotélicien, chrétien et germanique. Le pape Jean XXIII pose à l’État comme finalité d’apporter « l’ensemble des conditions sociales qui permettent, tant aux groupes qu’à chacun de ses membres, d’atteindre leur perfection d’une façon plus totale et plus aisée. » (Vatican II, 74) L’idée de subsidiarité devient le pilier de la « doctrine sociale », à la fois dans son sens de non-ingérence (parce la dignité contient la liberté) et dans son sens d’ingérence (parce que la liberté ne suffit pas à garantir la dignité). Le principe de subsidiarité est une recherche constante d’équilibre entre ingérence et non ingérence selon la détresse des acteurs sociaux. Récusant la sacralisation de la liberté et de l’égalité, la « doctrine sociale » critiquera tout autant les théories du laisser-faire que les droits-créances qui seront distribués plus tard à tous sans préjuger de leurs capacités. La « doctrine sociale » inspirera le corporatisme dont la théorie repose sur l’idée que l’homme individuel ne peut rien sans ses communautés d’appartenance. La liberté individuelle s’en trouve niée. S’inspirant des écrits de François René de La Tour du Pin, le courant corporatiste vise à faire renaître les corps intermédiaires qui se formaient spontanément au Moyen Age. Au tournant du XIXème et du XXème siècle, point de mouvement spontané en ce sens. Les corporations ne peuvent exister que par l’obligation et l’octroi de prérogatives très fortes face à l’État. C’est le choix de Salazar au Portugal où « les corporations régissent sans possibilité de choix toute la vie professionnelle de l’individu, et deviennent en outre des organisations de droit public : très vite des États dans l’État »452. Les conséquences principales sont de deux ordre : tout d’abord, la contrainte exercée par les corporations sur l’individu finit par devenir arbitraire. Enfin, détenant le monopole du bien commun dans leur secteur, les corporations succombent à la tentation de 452

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servir sous cet alibi des intérêts privés. Pour lutter contre ces déviances, l’État est obligé d’intervenir. Au final, le corporatisme finit par instaurer l’État qu’il voulait justement éviter. Le corporatisme, en dévalorisant les capacités individuelles, a survalorisé celles du groupe à garantir l’intérêt commun. La corporation a voulu représenter les individus sans médiation, une position qui explique à titre d’exemple que Salazar se soit déclaré antidémocrate, anti-parlementaire et anti-libéral. Le principe de subsidiarité a été dénaturé car la capacité d’action individuelle a été niée au profit de la croyance en un bien commun objectif. Le corporatisme de Salazar a conduit à la dictature en décrétant le retour d’une époque révolue. Au début du XXème siècle, il s’agit davantage d’adapter la « doctrine sociale » à la société moderne et notamment à l’individualisme. Dans une société individualiste, la nécessité du devoir d’ingérence va s’enraciner, en l’absence d’un bien commun objectif, sur l’idée d’une solidarité ontologique. L’exigence d’un bien être commun est naturelle pour l’homme, être social convaincu de la nécessité de partager des biens pour venir en aide aux plus démunis. C’est sur ce fondement que s’établit en Allemagne, au long du XXème siècle un débat permanent sur la nature et les applications du principe de subsidiarité. Le problème de « la compétence de la compétence » y est central. Qui décrète l’insuffisance d’une instance et donc la délégation de compétences à l’instance supérieure ? C’est la question principale dont s’occupe toute constitution fédérale dans la quête de savoir jusqu’à quel point les instances de proximité peuvent accomplir des tâches qui les concernent et celles qui restent dévolues aux instances souveraines dans un esprit de non concurrence. En Allemagne, le pouvoirs des Länder — et en Suisse, celui des cantons — de régler les affaires de leur territoire n’a pas à être justifié : il est évident de soi. Le pouvoir fédéral n’existe que par l’insuffisance des instances régionales. L’État est doté de compétences exclusives inscrites dans la Constitution. Les compétences dites concurrentes font l’objet de négociations et changent de mains au cours de l’histoire selon que l’instance inférieure se trouve en capacité ou dans l’incapacité d’agir. L’imaginaire de l’État fédéral diffère en ce sens de l’imaginaire de l’État centralisé que nous nous représentons comme capable de tout faire. Dans l’imaginaire de l’État fédéral, la liberté est partie intégrante du bien-être. - 225 -


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« Toute aide extérieure, si elle apporte un bien-être matériel, soustrait un bien-être immatériel. Ainsi les cantons acceptent-ils parfois moins d’aide qu’ils ne le pourraient, afin de conserver davantage d’autonomie. Ce qui suppose un raisonnement tout à fait spécifique. La capacité à décider soi-même de la gestion de sa communauté, et le lien qui l’intègre à la chose commune, valent parfois des sacrifices, à condition qu’ils demeurent raisonnables sur le plan du confort et des avantages financiers. »453 L’État se doit de préserver le bien commun national en intervenant sur les externalités, les nuisances réciproques ou les inégalités sans pour autant gommer les disparités culturelles. Il est le dernier garant du maintien et de l’enrichissement des différences. L’intervention étatique se déplace au gré des besoins et des évolutions de l’intérêt général. Et quand il intervient, l’État ne se substitue pas, il apporte un concours. La dialectique entre cet intérêt national et l’autonomie régionale génère un système complexe et de fréquents conflits de compétences. « Le système fédéral avance par tâtonnements dans une organisation où tout le monde a droit à l’erreur. L’État attend l’échec ou l’insuffisance avérée avant d’intervenir. »454 Dans un État décentralisé, les représentations sont différentes : le bienêtre commun ne peut attendre et il faut intervenir aussitôt pour mettre en œuvre une mesure jugée bonne. Le rapport au temps n’est pas le même. Le tâtonnement rend possible l’essai et l’expérimentation tandis que l’État centralisé n’apprécie guère les incertitudes. A ce stade, ce qui pourait apparaître comme une digression sans rapport immédiat avec le sujet qui nous intéresse, éclaire pourtant les sources du principe de subsidiarité et les représentations qu’il porte. Ces représentations d’ingérence et de non ingérence ou encore de suppléance nourrissent aujourd’hui en France l’imaginaire de la gouvernance. Pour le dire en d’autres termes, l’imaginaire de la gouvernance territoriale porte en lui l’imaginaire de la subsidiarité. Pour tenter de le démontrer, revenons-en aux conférences territoriales de l’action publique. Selon l’article L1111-9-1 du CGCT, cette conférence peut débattre et rendre des avis sur tous les sujets relatifs à l’exercice de compétences et à la conduite de politiques publiques 453 454

Ibid., p. 40 Ibid., p. 42 - 226 -


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nécessitant une coordination ou une délégation de compétences entre les collectivités territoriales et leurs groupements. En s’attachant à l’esprit de la CTAP, nous pouvons constater qu’un équilibre nouveau du partage des tâches est recherché par la coordination ou la délégation de compétences entre les collectivités, leurs groupements et … l’État. En France, le transfert des compétences s’appuie sur la finalités des actions considérées : la région s’occupe des lycées, de la formation professionnelle, du transport ferroviaire local… ; le département s’occupe des affaires sociales, des routes etc.… Mais il se peut que tel échelon gère mal les intérêts dont il a la charge en raison par exemple d’une priorité donnée à une politique publique qui nécessite un lourd investissement au détriment d’une autre jugée moins prioritaire. Et si le critère de transfert des compétences n’était pas fonction de la teneur de l’action considérée mais fonction de la capacité à l’assumer ? C’est bien la question qui est celle posée par les CTAP, une question que les acteurs politiques laissent dans l’ombre par crainte de perdre le pouvoir qu’il mesure à l’aune des compétences qui leur ont été transférées. Alors que pendant les débats parlementaires, était imaginée la possibilité que les élus puissent débattre de délégations dans la mise en œuvre de certaines compétences en fonction de leurs forces ou faiblesses d’intervention, on contaste que les ordres du jour privilégient jusqu’à maintenant des débats très larges sur le contexte territorial ou très précis eu égard à la technicité de telle ou telle politique publique. A ne pas en douter, le constat d’insuffisance par lequel la compétence passe d’un échelon à l’autre n’est pas facile à verbaliser. Il surgit en général d’un débat qui peut se révéler âpre. « C’est pourquoi les sociétés inspirées par l’idée de subsidiarité vivent dans de permanentes discussions (…) Ainsi les cantons suisses et les Länder allemands organisentils respectivement des formes diverses de coopération pour régler leurs difficultés avant que l’instance confédérale ou fédérale ne soit contrainte, ou tentée, de les suppléer. Les cantons notamment par des concordats, les Länder par des traités, commissions communes ou conférences permanentes. »455 Ces références ne sont pas éloignées du modèle de la conférence territoriale de l’action publique et des conventions territoriales d’exercice concerté d’une compétence. L’appel à « l’intelligence territoriale » que le législateur a lancé en adoptant ce dispositif est un appel à d’autres représentations pour produire du bien-être collectif. Ces représentations, l’imaginaire de la gouvernance les contient. Par lui, 455

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le récit de la subsidiarité à la française s’amorce. Certes, à petit pas mais il ne faut pas douter du fait que même les outils et les dispositifs les plus rationnels comme la CTAP et les CETC fabriquent de nouvelles représentations. La pensée rationnelle imagine elle aussi. Elle émet des hypothèses, elle innove jusqu’à transformer les cartes mentales et les mentalités. Nous n’en sommes sans doute qu’au début de la (re)naissance de l’imaginaire de la subsidiarité. Sa manifestation la plus évidente est la confiance dans l’action de proximité que la gouvernance territoriale cultive. Il y a là en germe les ferments d’une subsidiarité active. Une manière plus modeste de gouverner, un gouvernement par incitation, un État garant de la dignité humaine, la reconnaissance du rôle auxiliaire du pouvoir, autant de façons d’imaginer et de concevoir l’action publique dans une approche non stéréotypée que nous développerons en dernière partie. Conclusion du chapitre Le titre de ce chapitre invitait à un voyage dans l’univers des représentations imaginaires qui aident à « faire société ». Il en ressort qu’une société se tient par la parole publique et politique qui encastre la diversité des individus. Cette mise en récit d’une cohérence à être ensemble donne une identité narrative à la société. Sans parole politique (et donc sans imaginaire politique), une société ne peut plus se raconter. Et, se raconter à titre individuel ou collectif, c’est partager et échanger des expériences. La défection du récit, non seulement rend invisible mais empêche aussi d’agir ensemble. « Le moderne dédaigne d’imaginer », disait Mallarmé. Ce dédain n’est pas sans lien avec la « crise de la représentativité politique » dont la sortie pourrait correspondre à un appel à la capacité imaginative pour (re)donner sens à l’invention démocratique. La performance de l’imaginaire, de son côté, peut aider à faire autrement, à détourner le regard et donc le geste à la manière des acteurs de L’Hospitalet dont le projet atteste d’un autre possible basé sur une relation d’association. L’imaginaire est un mouvement. Au plan social, il peut être instituant à moins que l’imaginaire institué ne lui résiste comme c’est le cas en matière de démocratie locale où la participation affichée est plus un arrêt sur image qu’un mouvement au service du « faire société ».

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D’autres idées ont été imaginées pour produire un certain effet. Parmi elles, la gouvernance territoriale et la subsidiarité. L’imaginaire de la gouvernance territoriale possède une double face, celle de la performance qui exprime des résultats, et celle de la coproduction qui implique une pluralité d’acteurs. Cette double image performance/coproduction met à l’agonie la décision dans son acception classique. La décision est désormais délibération. Elle n’est plus isolable car elle est devenue mise en scène d’un récit coproduit et surcodé. S’appuyant sur une méthode de « coordination ouverte », la gouvernance provoque la (re)naissance du récit de la subsidiarité. Ce récit rencontre une question essentielle pour l’action publique territoriale : comment concilier l’exigence d’autonomie avec la nécessité de l’autorité ? En France, ce récit en est à ses balbutiements comme en témoigne à titre d’exemple le recours très institutionnel (et timide !) à ce jour à l’outil des conférences territoriales de l’action publique. Un outil qui appartient d’ailleurs davantage au droit flou456, au « flexible droit »457 dont le doyen Carbonnier en 1959 esquissait les traits dans un texte qualifié de « bachelardien »458. Est-ce-à dire que les forces imaginantes du droit travaillent d’une façon nouvelle l’action publique territoriale ?

DELMAS-MARTY M., Le flou du droit: du Code pénal aux droits de l’homme, Paris, France, PUF, 2004. CARBONNIER J., Flexible droit: pour une sociologie du droit sans rigueur, 10è éd., Paris, L.G.D.J, 2014. 458 MAZÈRES J-A., « Introduction générale » in DARCY G. et M. DOAT, L’imaginaire en droit, Bruxelles, Emile Bruylant, 2011, p. 2 456 457

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Chapitre 3./ Comment l’imaginaire est-il « activé » par le droit ?

On ne peut manquer de percevoir dans les institutions nationales ou territoriales, les représentations — nous pourrions dire aussi « images » — qui ont présidé à leur conception. « Le droit, comme la technique, la religion ou les arts, est un fait de culture, qui inscrit dans la durée les représentations du monde qui dominent une époque donnée. »459 Le droit évolue dans un monde fictionnel, celui à titre d’exemple d’une République dont les principes sont fondés sur le triptyque « Egalité, Liberté Fraternité ». Simultanément, le droit vise à agir sur le monde réel. Il doit faire avec les représentations idéales tout en tenant compte des réalités. Les différentes représentations qui composent le droit agissent l’une sur l’autre et participent de ce que Cornelius Castoriadis a appelé l’institution imaginaire de la société. « “Imaginaire”, non pas au sens où les institutions seraient des simulacres ou l’expression de nos fantasmes mais au sens où les institutions font accéder la société au monde des significations comme monde de tous et de personne »460. Il existe comme un incessant retournement dialectique entre le droit et l’imaginaire. « Le droit ne se contente pas de défendre des positions instituées, mais exerce également des positions instituantes — ce qui suppose création imaginaire de significations sociales-historiques nouvelles et déconstruction des significations instituées qui leur font obstacle »461. C’est ce retournement dialectique continu particulièrement entre droit administratif et imaginaire que ce chapitre propose d’étudier. En premier lieu, sont exposées les relations — pour certaines avouées, pour d’autres occultées — entre le droit et l’imagination. Dès lors, l’intention est de cerner la place que l’imagination occupe dans et par le droit en général. Il en ressort une relation vitale qui se double d’une relation théâtrale s’agissant du droit administratif en particulier. SUPIOT A., La gouvernance par les nombres: cours au Collège de France (2012-2014), Paris, Fayard, 2015. p. 9 460 CASTORIADIS C., L’institution imaginaire de la société, Paris, op.cit., p. 453 461 OST F., Raconter la loi: aux sources de l’imaginaire juridique, Paris, O. Jacob, 2004, p. 15 459

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En second lieu, l’imaginaire du droit administratif est exploré à partir de la ruse dont il semble jouer et des puissants effets de réalité qu’il provoque. Cette démonstration s’appuie à la fois sur des principes et catégories juridiques (dont la clause de compétence générale ou les principes introduits dans la Constitution par la réforme de 2003) mais aussi sur les figures de style (métaphores et autres métonymies) auxquelles il a recours pour poursuivre son Grand récit.

Section 1./ Les relations entre l’imagination et le droit §1 Imagination et droit en général : une relation vitale Si le droit porte avec lui les interdits, les sanctions, la coercition ; l’imagination est synonyme de liberté, d’évasion, d’extravagance, de rêverie. D’un côté, la précision et la rigueur, de l’autre la fantaisie, l’inattendu. Ce jugement rapide se nourrit de l’opposition entre le réel et l’irréel. Le droit s’implante dans la réalité ; l’imagination s’en échapperait, formant ainsi deux mondes étanches. Ce jugement un peu rapide fondé sur l’opposition sommaire entre authenticité et fiction, renvoie à un dualisme qui a structuré notre vision du monde et qui a fait dire à Pascal que l’imagination était « cette partie décevante dans l’homme, cette maîtresse d’erreur et de fausseté d’autant plus fourbe qu’elle ne l’est pas toujours ; car elle serait règle infaillible de vérité si elle était règle infaillible du mensonge »462. A suivre Jacques Chevallier, c’est moins l’imagination qui nous émancipe du réel que la rêverie. « L’imagination se situe toujours dans l’ordre rationnel, en cherchant seulement à faire prévaloir une autre rationalité, en se démarquant du “sens commun” jusqu’alors prévalent. La rêverie au contraire tend à s’affranchir de toute référence au réel et de toute préoccupation de rationalité. »463 En dépit de son aura de rationalité, le droit

PICARD E, « Avant-propos », in DARCY G. et M. DOAT, L’imaginaire en droit, Bruxelles, Emile Bruylant, 2011, p. 85. 463 CHEVALLIER J., « Le droit autorise-t-il la rêverie ? », in DARCY G. et M. DOAT, L’imaginaire en droit, Bruxelles, Emile Bruylant, 2011, p. 125. 462

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s’accommoderait sans peine de l’imagination comme faculté d’innovation.464 Une thèse partagée par Jacques Caillosse qui, en parlant cette fois ci d’imaginaire, considère qu’ »il entretient une sorte d’hyper-réalité » au sens où « [il] permet de faire advenir une réalité transfigurée »465, par le jeu de la qualification juridique466. L’imagination interprète le réel Revenons-en aux définitions. Le droit désigne soit les règles de droit, le corpus juridique ; soit les discours relatifs aux règles de droit, la doctrine ; soit les deux ensemble : les règles et les discours sur les règles. Cette double désignation indique que le droit est certes fait d’obligations, de précisions et de contraintes mais aussi d’incertitudes, et d’inachevé qui appellent le recours à la faculté d’imagination pour fabriquer des interprétations parfois très innovantes et qui constituent le travail des juristes que ce soit celui du juge, de l’avocat, du juriste d’entreprise ou de l’universitaire. Certes, le droit a besoin de sécurité mais ces sécurités peuvent être apportées par l’imagination. C’est parfois à des « trésors d’imagination » qu’il faut recourir pour trouver la solution contractuelle, le montage financier, la clause, l’argument, qui vont permettre d’aboutir à l’accord des parties, des associés ou des adversaires, souligne Etienne Picard467. Il se peut que la simple application des règles des catégories existantes ne permette pas de résoudre un cas qui pose question au droit. C’est souvent à cet instant que l’interprétation des règles fait un appel nécessaire à l’imagination pour supputer les intentions, les reconstruire, pour suppléer l’absence par une nouvelle loi. En conduisant cette opération d’interprétation, l’imagination « fonctionne à fond », pourrait-on dire. C’est bien ce que signale Etienne Picard par cette interrogation : « Et si l’imagination des juristes et des autres destinataires des règles de droit, n’était pas sans cesse en action, le droit en général pourrait-il jamais évoluer, en dépit de son besoin de stabilité et de sécurité relatives ? »468 C’est ainsi que Jean Giraudoux fait dire à Hector dans La guerre de Troie n’aura pas lieu : « Le droit est la plus puissante des écoles de

Jacques Chevallier n’exclut pas pour autant la rêverie du processus de production du droit, allant jusqu’à démonter qu’à l’origine des processus de création du droit, on trouve toujours un « imaginaire juridique » qui repose pour l’essentiel sur la rêverie. 465 CAILLOSSE J., « Le droit administratif, ce grand théâtre », in DARCY G. et M. DOAT, L’imaginaire en droit, Bruxelles, Emile Bruylant, 2011, p. 266 466 Voir Droits, n°18/1993, consacré à la qualification. 467 PICARD E, op.cit., p. 81 468 PICARD E, op.cit., p. 82 464

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l’imagination. Jamais poète n’a interprété la nature aussi librement qu’un juriste la réalité ». Même si les juristes ne le reconnaissent pas avec évidence, l’imagination leur serait donc nécessaire. Cependant, l’affirmer trop clairement, pourrait nuire à une bonne représentation du droit dans les esprits. « Depuis des générations, les juristes portent en eux cette très forte représentation du droit selon laquelle le droit est dans les codes, c’est-à-dire dans la loi en général, présumée claire, complète et parfaite… »469 Nous pourrions rappeler à ces juristes, dans les pas de Lucien Sfez, que l’utopie470 a jalonné l’histoire de la pensée juridique. Certes, le droit est dans les codes mais avant d’y être, il a été travaillé par l’utopie qui a joué « sur le mode de l’analogie, de la condensation, des lois du rêve, qui permettent de surmonter les tensions de façon non dialectique »471. Ce rapport globalement négatif des juristes à l’imaginaire, Jacques Caillosse l’explique par des raisons structurelles qui tiennent effectivement « à l’existence de codes institutionnels profondément intériorisés par les juristes »472. Parmi ces raisons, les modes de découpage académiques des champs disciplinaires qui place l’imaginaire hors du regard du juriste et davantage dans le champ de vision du philosophe, du sociologue ou de l’anthropologue. « La distribution du travail théorique à laquelle renvoient les cloisons disciplinaires est telle que les juristes ne sont pas en charge du questionnement du juridique depuis les images, qu’il s’agisse de celles qu’il produit à profusion, ou de celles dont il est lui-même tributaire et qu’il enregistre avant de les diffuser. »473 Une autre raison plus conjoncturelle est à rechercher du côté de la pression « qu’exerce le courant dit de l’analyse économique du droit sur notre perception de la juridicité »474. Cette pression accroît l’écart entre ceux qui « font » du droit à l’abri de l’imaginaire et ceux qui l’intègrent dans une pensée qui se veut « juridique ». Nous retrouvons là la tension entre « le réel » et « l’irréel ». En partant de la « réalité », une critique du droit PICARD E, Ibid. Nous pourrions citer ici l’utopie du « contrat social » ou celle plus récente de « l’État cosmopolite », deux utopies évoquées par CHEVALLIER J., « Le droit autorise-t-il la rêverie ? », op.cit., p. 135. 471 SFEZ L., « Utopie et Idéologie » in ALLAND D. et S. RIALS (dir.), Dictionnaire de la culture juridique, Paris, Lamy, PUF, 2003. 472 CAILLOSSE J., « Le droit administratif, ce grand théâtre », op.cit., p. 270 473 Ibid. 474 Ibid.p. 271 469 470

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administratif prend forme en pointant la déconnexion de son contenu avec les faits économiques ou pour le dire autrement avec les exigences de « l’économie-réalité »475. Le droit administratif « classique » est renvoyé du côté du rêve et de l’imagination. Or, il ne s’agit plus de rêver mais d’être « réalistes » dès lors que l’on veut lui assigner l’objectif de servir la cause du développement économique. Ce nouveau droit administratif doit adapter l’ancien aux faits afin que les règles et les institutions soient en mesure de répondre aux exigences de l’économie. « Il est clair, souligne Jacques Caillosse, qu’à évaluer le droit en fonction des paramètres données par l’économie concurrentielle de marché, on accepte de faire le tri dans le matériau juridique, pour ne plus en retenir que les aspects compatibles/incompatibles avec l’action publique performante. »476 Nous reviendrons sur les conséquences de cette évolution dans le prochain chapitre qui s’intéressera à ce qui « tue » l’imaginaire de l’action publique. Pour l’instant, en évoquant cette évolution du droit administratif, nous souhaitons souligner que là encore l’imagination continue d’interpréter le réel. Les juristes qui « travaillent » à et sur cette évolution du droit administratif attestent d’une croyance : la règle doit s’indexer sur les faits économiquement pertinents. Comme le souligne Jacques Caillosse, en citant Bernard Edelman, ce faisant, ils « semblent ignorer qu’ils se racontent des histoires, des contes plus ou moins invraisemblables »477. L’imagination permet au droit de se penser A suivre Descartes et son Discours, la pensée rationnelle est celle du calcul et de la méthode. Cette pensée mesure, compte, prévoit, analyse, construit. C’est la pensée de la modernité qui calcule la rentabilité, l’intérêt et la performance. C’est la pensée de la science, de l’industrie et de la production. Cette pensée imagine aussi car elle veut découvrir, inventer et innover. Pour ce faire, elle émet des hypothèses, envisage des solutions, se projette dans le futur, expérimente encore et toujours. « La pensée juridique participe également de cette pensée rationnelle lorsqu’elle imagine les solutions possibles, lorsqu’elle interprète, lorsqu’elle déduit, induit, infère, qualifie, classe, compare ou

Expression empruntée à Jacques Caillosse in « Le droit administratif, ce grand théâtre » op.cit., p. 271 CAILLOSSE J., « Le droit administratif, ce grand théâtre » op.cit., p. 272 477 EDELMAN B., Quand les juristes inventent le réel: la fabulation juridique, Paris, Hermann, 2007. 475 476

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conceptualise… »478 Cette pensée imagine rationnellement et raisonnablement. Le réel ne doit pas lui échapper. Elle doit, sans jamais perdre le contrôle, mettre à distance le monde de l’imaginaire au nom du réalisme tout en s’alimentant à certaines imaginaires. A titre d’exemple, en droit administratif, l’imaginaire du service public est un puits sans fond qui alimente sans cesse règles de droit et doctrine. Une autre forme de pensée, la pensée critique, imagine elle aussi. Cette pensée raisonne plus qu’elle ne rationnalise. Elle cherche à améliorer. Elle imagine des hypothèses. Elle cherche à comprendre le fond des choses, à rendre compte. Elle produit des idées, des thèses, des doctrines, des théories. La pensée juridique se fait critique en ce sens qu’elle jauge, qu’elle argumente, qu’elle discute, qu’elle juge. Bien souvent, cette pensée juridique prend conscience d’un imaginaire et le montre. Étienne Picard évoque une troisième forme de pensée : la pensée contemplative qui est « la pensée de l’imaginaire et du mystère, du mythe et de l’utopie, de l’altérité et du sacré (…) du juste et de l’injuste… »479. Cette pensée n’a pas pour priorité de répondre au « comment », ni au « pourquoi » mais davantage au « pourquoi pas ? ». Pourquoi les choses ne seraient pas tout autres ? Dans certaines de ses formes, la pensée du droit participe de ce questionnement. Le droit se coule dans ces trois registres de pensée, évoluant ainsi dans le monde de l’imagination et de l’imaginaire à moins que ce soit ces mondes qui l’aient investi depuis toujours… Seraitce le cas ? Le droit aurait-il partie liée depuis toujours avec l’imagination et l’imaginaire ? Pour tenter une réponse, l’analyse d’Etienne Picard est particulièrement éclairante lorsqu’il propose de considérer quatre points de vue différents : les objets du droit, la normativité, la substance du droit et son inspiration480, ces quatre points de vue nous informant, dans un même mouvement, des variations de ce depuis toujours. Les objets du droit. Il a été souligné en ouverture de section que l’imagination était synonyme de liberté. Or le droit entretient des relations paradoxales avec la liberté. Il a besoin de la liberté et de son imagination pour exister. Il existe pour la restreindre et pour la garantir aussi. Sans liberté, le droit ne peut être. Le droit a besoin de la transgression. Si tout était nécessité, point de droit. « Il [le droit] a un besoin vital de l’imagination en raison PICARD E, op.cit., p. 88 PICARD E, op.cit., p. 91 480 PICARD E, op.cit., p. 99 478 479

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de ce qu’est la liberté elle-même. En effet, toute liberté suppose l’imagination. » La liberté a pour ressort l’imagination comme faculté de se donner des images mentales de ce qui n’est pas présent mais qui pourrait l’être le cas échéant. L’imagination œuvre dans la conscience pour se représenter les avantages ou les inconvénients de telle ou telle liberté possible pour informer la volonté. A cet égard, l’imagination est au fondement substantiel de la liberté. A l’instar de la liberté, l’imagination humanise en permettant de se représenter les choses autrement qu’elles ne sont présentement. Le droit a autant besoin de l’une que de l’autre. D’ailleurs en garantissant la liberté, c’est aussi l’imagination qui inspire cette liberté qu’il garantit, sans jamais d’ailleurs pourvoir la restreindre. En ce sens, « l’imagination est donc la matrice des libertés, si ce n’est la liberté par excellence, celle qui allaite toutes les autres, car aucun liberté n’est concevable sans elle »481. A titre d’exemple que signifierait la liberté en politique si nous n’avions pas la liberté d’imaginer d’autres mondes possibles, d’autres aspirations, d’autres libérations ? Que signifieraient les libertés locales si les collectivités territoriales n’avaient pas la liberté de s’administrer — fut-elle par moment contrariée — ou d’imaginer l’avenir de leur territoire ? L’imagination est source de normativité Quel est l’ingrédient nécessaire pour que l’obéissance à la règle aille de soi ? La force ? Obéir par la force, c’est obéir par obligation. « Il faut l’adhésion de la conscience des sujets de droit à cette idée que l’émission de volonté, l’énoncé, est obligatoire et doit être obéi volontairement. »482 L’adhésion volontaire, c’est-à-dire la confiance, est cet ingrédient nécessaire. Le droit fonctionne à la confiance pour ne pas dire à la foi. Or la confiance se nourrit de représentations mentales qui fournissent de bonnes raisons d’obéir. Ces représentations mentales sont aujourd’hui concurrencées par d’autres normativités qui semblent plus prégnantes sur le corps social : normativité des discours et images portés par les médias, normativité des émotions cultivées par l’ère communicationnelle, normativité de la célébrité, normativité des bonnes pratiques, normativité du politiquement correct, normativité des clans et des intérêts catégoriels, normativité de la performance, normativité du marché, etc. Dans ce contexte de concurrence normative, la normativité juridique est en crise arguant que son « salut » est d’ajouter d’autres règles juridiques à celles existantes 481 482

PICARD E, op.cit., p. 101 PICARD E, op.cit., p. 107 - 236 -


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comme une tentative de surenchère pour faire entendre sa voix.483 Serait-ce l’obligatoriété qui serait défaillante ? A voir l’effet prescriptif des autres normativités pré-citées, rien n’est moins certain. En dehors du droit, l’obligatoriété n’est pas un problème. Sans doute, la perte de puissance de la normativité juridique est à chercher du côté de l’affaiblissement de certaines représentations qui deviennent de moins en moins opérantes dans l’esprit de ses destinataires : représentations du contrat social, de l’intérêt général, du service public que sont censés incarner l’État, ses institutions et ses fonctions. Cet ordre symbolique est fragilisé. Certes les représentations idéelles de la République, de l’État de droit, de la citoyenneté ou encore des droits de l’Homme soutiennent toujours le caractère obligatoire de la norme mais le sentiment d’obligatoriété vacille lorsque le politique se sent obligé de faire appel à l’ordre républicain plutôt qu’à l’ordre public. Le rappel à la loi démocratique — représentation floue, quasi affective — ne vaut pas rappel à la loi. Les représentations de la République et de la démocratie et leurs valeurs sont perçues comme obligatoires tandis que la valeur de la loi devient fonction de son contenu et non plus de son titre. « Et naturellement, ses destinataires se mettent à apprécier eux-mêmes ce contenu, au nom bien entendu de la démocratie ou de leurs représentations de la démocratie et des droits de l’homme ou de la République, et au regard de leurs conceptions personnelles ou collectives, de ce qui est bien ou mal, juste ou injuste, opportun ou non. »484 Ces remarques nous conduisent à affirmer que le droit n’est qu’autant qu’il est pensé485. Il est présent à notre conscience et ne peut s’y tenir que par l’imagination entendue comme faculté de se construire des objets mentaux que la réalité ne donne pas à voir. En ce sens, « le droit, sur un plan collectif et transhistorique, est un objet que la conscience se donne et qui ne naît que parce que la conscience se fabrique cet objet ; le droit n’est pas objet de pensée parce qu’il est réel : il devient réel parce qu’il est pensé, avant de se traduire en actes, la réalité même du droit est d’être de la pensée — c’est-à-dire une présentation d’un objet à la conscience, et qui est véritablement l’œuvre de l’imagination aux sens indiqués. »486

Il en résulte ce que l’on dénomme une inflation législative qui a aussi à voir avec la perte de puissance de la normativité du discours politique. 484 PICARD E, op.cit., p. 110 485 et pensé en dehors du seul cercle des juristes. 486 PICARD E, op.cit., p. 112 483

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En ce sens, il n’y a pas de nécessité, ni d’éternité du droit. Le droit est né d’une certaine représentation de ce que doit être la teneur des rapports sociaux — qui sont eux-mêmes des objets de la pensée. Avant que le droit n’existe, les conflits ont été résolus par la force, la ruse, la violence, le charisme d’un chef, la foi en une loi divine. Le droit a évolué parce que les représentations de l’ordre social ont évolué. Demain, dans une société hyper-normée par des pouvoirs non juridiques, le droit peut ne plus être pensé et donc ne plus exister. Il est possible que d’autres régulations, d’autres normativités prennent la place du droit tel que nous le concevons aujourd’hui. « Il n’est pas un principe, pas une norme, pas une catégorie du droit, qui ne soit né de l’imagination de ceux qui ont part à la constitution du droit. La notion de République, la notion de souveraineté, la notion de constitution, le principe de séparation des pouvoirs, le principe d’égalité, la notion de parité, le principe de précaution…sont tous des œuvres de l’esprit, entièrement imaginées pour devenir des objets juridiques et se voir dotées enfin d’une portée normative. »487 Ce dont il est question ici, c’est du rôle de l’imagination dans les sources même du droit, dans « l’hydraulique souterraine du droit » pour le dire à la façon d’Etienne Picard. Là encore, se demander ce qui fait qu’une source de droit est une source de droit, c’est revenir à la faculté d’imagination. Il serait donc inutile de se rapporter à une volonté qu’elle soit de Dieu, du peuple ou d’un roi. Peut-être pourrionsnous imputer les sources du droit à l’histoire, à la coutume, aux mœurs, à la morale, à la conscience sociale ! Mais dans les deux cas, nous reviendrions toujours à l’imagination qui les a toutes enfantées. C’est ce dont nous entretien Jacques Chevallier en rappelant qu’au fondement de tout ordre juridique, on trouve un « imaginaire historique partagé »488 De cet imaginaire historique partagé, résulte comme une « teneur indécise du droit »489 car s’y entrechoquent des visions plurielles voire opposées du monde qui ont donné lieu à des rapiéçages de commandements. Ces rapiéçages, l’imagination les a cousus. §2 Imagination et droit administratif en particulier : une relation théâtrale

PICARD E, op.cit., p. 119 Jacques Chevallier fait référence ici à OST F., Raconter la loi: aux sources de l’imaginaire juridique, op.cit. 489 AMSELEK P., Interprétation et droit, Bruxelles, Bruylant, 1995. 487 488

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On dit communément que « la politique est un théâtre » en sous-entendant qu’elle est bien souvent une comédie — au sens où elle prête à sourire. Rappelons que dans la Grèce antique, le théâtre n’était pas un divertissement mais « une cérémonie civique qui participait de l’établissement de la démocratie et du règne de la loi »490. A l’appui des lois qui régissent la Cité, le théâtre soude et solidarise le public en lui faisant partager un même imaginaire. Alain Supiot note qu’il en va de même des diverses formes juridiques de représentation collective comme peuvent l’être un syndicat, un comité d’entreprise ou un corps de l’administration. L’institution représentative donne ainsi une identité collective à un agrégat d’individus. Pour ainsi dire, il les fait monter sur scène. A lire Jacques Caillosse, le droit administratif serait également un grand théâtre491. Egalement car il ne s’agit pas de le réduire à cette seule fonction mais de « reconnaître l’espace que peut occuper cette fonction dans l’expérience courante du droit administratif »492. A la suite de Michel Foucault qui souligne « qu’au XVIIème siècle, en France, la tragédie était une des grandes formes rituelles dans lesquelles se manifestait le droit public et se débattaient ses problèmes »493 et de Pierre Legendre pour lequel « la formule d’un baroque du XVIIème siècle, J-B De Luca, pour exposer l’ensemble du droit [lui] paraît très forte : théâtre de vérité et de justice »494, Jacques Caillosse incite à lire dans le droit un espace ouvert à la théâtralisation constitutive de l’État. Son entreprise n’est pas de valoriser les effets du droit en tant qu’ils stimulent l’imagination des acteurs sociaux, ni de démontrer qu’il en est le produit éventuel. Pour le dire avec ses mots, il emprunte une autre piste qui « conduit à faire de l’imagination — celle dont il est question à travers les métaphores de théâtre et de la mise en scène — une propriété constitutive de l’état juridique, ou si l’on préfère, de la juridicité495 »496. Dès lors, l’imagination serait un révélateur de l’identité même du droit. Cette problématique, appliquée au droit administratif — entendu comme au droit applicable à l’action publique SUPIOT A., La gouvernance par les nombres, op.cit., p. 30 CAILLOSSE J., « Le droit administratif, ce grand théâtre », op.cit., pp. 260-290. 492 Ibid., p.262 493 FOUCAULT M., Il faut défendre la société, Cours au Collège de France 1975-1976, Paris, Gallimard, Seuil, 1997, pp. 155-156. 494 LEGENDRE P., « Ce que nous appelons le droit », in Sur la question dogmatique en Occident: aspects théoriques, Paris, Fayard, 1999, pp. 126-127 495 Par « juridicité », Jacques Caillosse désigne « ce qui appartient en propre à la chose reconnue comme étant le droit et qui est l’objet même de la science juridique ». 496 CAILLOSSE J., op.cit., p. 267 490 491

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— permet de penser le droit administratif « en cours de réalisation », de le voir « fonctionner comme la constitution imaginaire de l’administration »497. Et lorsqu’on le regarde fonctionner dans l’action publique, le droit administratif « met à la disposition des acteurs de fabuleuses ressources : tout un stock d’images à peu près inépuisable »498. Dans ce stock, souligne Jacques Caillosse, figurent notamment l’intérêt général et ses dérivés : intérêt national, intérêt public ou d’utilité publique, intérêt local, intérêt communautaire. Ce matériau juridique permet la mise en scène de l’action publique. Cette mise en scène théâtrale se fabrique aussi bien par ceux qui formalisent le droit de l’action publique (les metteurs en scènes) que par ceux qui l’appliquent (les acteurs). Tous deux fabriquent une représentation qui sera donnée à l’attention des usagers (les spect-acteurs)499 qui l’intérioriseront à leur tour. « Le droit se faisant acte s’imprime dans les choses », avant que le discours juridique ne soit intériorisé par ses destinataires qui adaptent leur comportement en conséquence. Pour paraphraser Jacques Caillosse, il est possible d’affirmer que dans la succession de ces deux phases (production/action), le droit « marche » aussi à l’imaginaire500, à un imaginaire non illusoire, à un imaginaire qui prend corps et sens dans les comportements et pratiques collectives. « Comment l’imaginaire est-il “activé” par le droit ? » tel est le titre de ce chapitre. Nous pourrions ici inverser la question : comment l’imaginaire donne-t-il corps au droit, en l’espèce administratif ? La réponse peut être apportée à la fois en portant le regard sur ses outils et sur ses fonctions juridiques. S’agissant des outils juridiques de l’imaginaire, le classement qu’opère Jacques Caillosse en les rassemblant en trois thèmes (représentation, qualification et interprétation) les apparente à de véritables « procédés de théâtre »501. A partir d’eux, notre parti-pris est d’explorer, sans prétendre à l’exhaustivité, les motifs qui incitent à penser le droit comme un espace ouvert à la théâtralisation constitutive de l’administration. Les procédés de théâtre

Ibid. Ibid.p. 275. 499 Expression empruntée à BARBIER C., Dictionnaire amoureux du théâtre, Paris, Plon, 2015, p. 52 500 Ibid.p. 276 501 Ibid.p. 277 497 498

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Pour filer la métaphore théâtrale, la représentation correspond au jeu des acteurs — une expression qui s’est par ailleurs largement diffusée dans les analyses portant sur l’action publique ! — la qualification renvoie au procédé de la mimésis

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et l’interprétation

correspond à la mise en scène ou aux mises en scène, devrions-nous plutôt dire. C’est bien le fonctionnement combiné du jeu des acteurs, de la mimésis et de la mise en scène, qui fait sens comme le fait l’articulation de la représentation, de la qualification et de l’interprétation en tant qu’outils juridiques de l’imaginaire. Nous arrêterons là — pour l’instant — la métaphore mais si nous y avons insisté (peut-être trop !), c’est aussi pour attester de sa consistance en ce qu’elle nous informe de la relation théâtre que l’imaginaire et le droit administratif entretiennent. Pour autant, reprenons ces outils du point de vue juridiques. S’agissant de la représentation, les exemples abondent pour attester que « les acteurs institutionnels prennent parfois beaucoup de liberté avec le texte de leurs rôles respectifs au point d’en produire un autre »503. Les acteurs institutionnels savent changer de rôles — de masques ! — quand il s’agit d’en tirer profit. Se produit alors comme un brouillage. On ne sait plus qui est qui. Prenons l’exemple des établissements publics de coopération intercommunale qui, sans avoir le statut juridique de collectivités territoriales, agissent comme tel, c’est-à-dire lèvent l’impôt ou encore sont élus — du moins leurs instances délibérantes — au suffrage universel (certes indirect). A contrario, fait remarquer Jacques Caillosse, « ces dernières [les collectivités territoriales] s’avèrent alors incapables de tenir le rôle pour lequel elles ont été juridiquement conçues »504. Nous pourrions citer utilement ici la multiplication des conventions de délégation de compétences qui permettent de « changer » les compétences (et donc les rôles) que les collectivités territoriales se sont vues attribuer par la loi. Ainsi, ces départements qui vont continuer de « jouer » le rôle de l’institution gestionnaire des transports non urbains alors que la responsabilité en a été confiée à l’institution régionale. Après la distribution officielle des rôles — celle parue au journal officiel, justement ! — on assiste donc à la (re)distribution des rôles pour convenance opérationnelle. Au final, le CGCT dit en son

Dans le vocabulaire théâtral, le procédé de la mimésis consiste en la présentation fictive d’une chose réelle. 503 CAILLOSSE J., op.cit., p. 277 504 Ibid. 502

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article L. 3111-1505 que les services non urbains, réguliers ou à la demande, sont organisés par la région. « En réalité », les services non urbains ont fait pour la plupart l’objet d’une convention de délégation de compétences aux départements qui venaient de perdre le rôle principal pour le retrouver presque aussitôt. De même, le décret n° 2015-687 du 17 juin 2015 permet aujourd’hui à certaines collectivités territoriales de se montrer comme des administrations déconcentrés dès lors que, par convention, l'État peut déléguer à une collectivité territoriale ou à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre qui en fait la demande l'exercice de certaines de ses compétences506. Il y a bien dans ces exemples une identité juridique construite et une identité — tout autant juridique — d’emprunt (au sens où les conventions de délégation sont à durée déterminée). Nous nous permettons ici de faire une analogie entre « la répartition des compétences » entre les institutions locales et/ou nationales — serpent de mer de la décentralisation et motif de bien des « réformes » — et la « distribution des rôles » entre les acteurs d’une pièce de théâtre. Pour le dire brutalement, dans les deux cas, « l’affaire n’est pas un cadeau » : « Quand les rôles sont distribués, les ennuis commencent : jalousie des uns, insuffisance des autres, incohérence de l’ensemble. (…) La distribution semble la météorologie du théâtre avec ses saisons prévisibles et ses intempéries inévitables. Pourtant, elle est décisive. »507 Il arrive que d’un commun accord, les comédiens intervertissent leurs rôles. Ce peut être alors un chef d’œuvre. « Le secret d’une bonne distribution, c’est the right man in the right place. »508 C’est bien aussi là l’affaire du législateur en matière de

Article L. 3111-1.-Sans préjudice des articles L. 3111-17 et L. 3421-2, les services non urbains, réguliers ou à la demande, sont organisés par la région, à l'exclusion des services de transport spécial des élèves handicapés vers les établissements scolaires. Ils sont assurés, dans les conditions prévues aux articles L. 1221-1 à L. 1221-11, par la région ou par les entreprises publiques ou privées qui ont passé avec elle une convention à durée déterminée. 506 Décret n° 2015-687 du 17 juin 2015 relatif à la convention de délégation de compétences entre l’État et les collectivités territoriales prévue par l’article L. 1111-8-1 du code général des collectivités territoriales. Le décret précise la procédure d'élaboration et d'approbation ainsi que le contenu de la convention par laquelle l'État peut déléguer à une collectivité territoriale ou à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre qui en fait la demande l'exercice de certaines de ses compétences, dans les conditions et limites prévues par la loi. Il prévoit que la délégation, approuvée par un décret auquel est annexée la convention signée par le représentant de l'État et le président de l'assemblée délibérante ou du conseil exécutif de la collectivité territoriale ou de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, a une durée qui peut atteindre six ans. 507 BARBIER C., op.cit, p. 345 508 Ibid., p. 346 505

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décentralisation lorsqu’il n’a de cesse d’invoquer une meilleure répartition des compétences. Revenons-en aux outils juridiques et en particulier à celui de la qualification, elle permet de « faire entrer dans une même catégorie juridiques des objets que la pensée présidant aux classifications courantes ne peut que séparer »509. Le procédé consiste bien en « la présentation fictive d’une chose réelle » qui est le procédé même de la mimésis au théâtre. Jacques Caillosse en donne une illustration en rappelant « le principe selon lequel la responsabilité de l’administration est engagée sur le fondement d’une faute de service anonyme et collective. La présentation fictive est nécessaire. Il faut bien faire comme si. « Il est des situations où le droit ne remplit pleinement l’office dont il a la charge qu’au prix de la construction d’un univers imaginaire »510. Enfin concernant l’interprétation, nous l’avons rapprochée — pour argumenter sur la relation théâtrale de l’imaginaire et du droit administratif — de la mise en scène. Mettre en scène une pièce de théâtre consiste à donner à voir une histoire qui n’est pas tout à fait celle que l’auteur de la pièce avait écrite. Les mots sont les mêmes mais l’interprétation voulue par le metteur en scène donne un autre sens au texte. L’interprétation juridique n’est pas éloignée de ce processus de création même si la littérature doctrinale est tiraillée entre deux pôles : d’un côté, les interprètes sont tenus par un même texte qu’ils ne peuvent que décliner ; de l’autre, les interprètes repensent le texte tel un créateur originaire. L’analogie avec le théâtre pourrait s’arrêter là car en ce domaine, comme en littérature en général, il est possible d’affirmer — sans doute avec une certaine naïveté — qu’il y a bien « un seul Auteur ». A y regarder de plus près, « l’Auteur » n’existe pas plus au théâtre qu’il n’existe en droit car tous deux sont en constante ré-écriture/re-interprétation. « Molière a bien ressuscité le Don juan de Tirso de Molina ou l’avare de Plaute, quand Anouilh réinvente Antigone et Giraudoux Electre. »511 Sans oublier qu’une pièce est aussi celle du metteur en scène. L’auteur propose, le metteur en scène dispose. Entre eux, le tiraillement prend la forme des didascalies512. Comment ne pas revenir ici au tiraillement qui est celui CAILLOSSE J., op.cit., p. 277 Ibid., p. 278 511 BARBIER C., op.cit., p. 86. 512 Les didascalies sont les indications scéniques fournies par l'auteur. 509 510

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de l’interprétation juridique ? Il y a ceux qui voient derrière les mots une autre pièce que celle qui a été écrite et ceux qui construisent une autre représentation, prenant le texte comme une simple charpente, propre à supporter des nouveaux édifices, « un carénage laissant à inventer le navire »513. Pourquoi avoir rapproché l’interprétation juridique de l’imaginaire de la mise en scène ? Sans doute, parce que le terme d’interprète renvoie immanquablement au texte. Pas d’interprète sans mots. Le théâtre, comme le droit, serait-il une langue étrangère, à avoir ainsi besoin d’interprètes ? Du théâtre toujours, retenons ces observations instructives : « Quand Sganarelle réclame ses gages, quel est le message ? Quand Macbeth nous affirme que “la vie n’est qu’une ombre qui passe”, à qui et de quoi parle-t-il ? Oui, à défaut de la connaître — mais la connaît-il — lui même ? —, il faut bien interpréter la pensée de l’auteur. Depuis longtemps, c’est le metteur en scène qui opère ce travail, qui cherche dans une pièce, entre les lignes, sous les mots, ce qu’ils rechignent à avouer, ce qu’ils cachent. Le metteur en scène tente aussi de montrer comment un texte de jadis peut encore signifier aujourd’hui quelque chose. (…) Déchiffreur de la partition lexicale, le metteur en scène est désormais le véritable interprète au théâtre. Et cela comporte le risque de ravaler l’acteur au rang d’instrument. »514 ! Ces observations donnent l’occasion de faire retour sur ce que Jacques Caillosse présente comme « l’une des figures principales du Grand Théâtre où se joue le droit administratif : celle du juge bouche de la loi »515. Du point de vue de la juridiction administrative, le juge montre une norme qui pré-existe à ses propres investigations. Il en est la « bouche ». Point de création de sa part, faut-il comprendre. A l’instar du metteur en scène, le juge montrerait donc ce que signifie le texte « originel ». Il faut y voir dans les deux cas, un travail de dévoilement/occultation car sinon, comment comprendre que la jurisprudence est génératrice du droit administratif tout en affirmant que le juge qui règle la production jurisprudentielle n’est qu’un simple révélateur de normes pré-établies. Chez le juge et le metteur en scène, il y a quelque chose de démiurgique, à force de brasser autant de mots pour construire des variations qui visent à l’exécution disciplinée par l’acteur de figures BARBIER C., op.cit., p. 88 BARBIER C., op.cit, p. 520 515 CAILLOSSE J., op.cit., pp. 284-285 513 514

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imposées. En ce sens, le droit administratif fonctionne dans l’imaginaire et génère son imaginaire. « Il compose un spectacle dans lequel les acteurs prennent leur(s) rôle(s) et sont donc voués à agir “comme si” »516. L’office théâtral Portons maintenant le regard sur les fonctions juridiques de l’imaginaire. Le droit administratif met en scène des opérations théâtrales mais dans quelles visées sociales ? Jacques Caillosse en identifie trois : reconstituer le passé, embellir le présent (l’idéaliser) et anticiper l’avenir. A ceux qui soutiennent la thèse d’une constante modernisation du droit administratif et l’installe dans une sorte de présent permanent, s’opposent ceux qui n’entendent pas gommer son héritage historique. Pierre Legendre est de ces derniers lorsqu’il fait valoir que « le droit administratif a un sens »517 et que le fil d’histoire n’est pas rompu : « Les prodiges du colbertisme, les renaissances du corporatisme, la consolidation de l’expérience des intendants, puis des préfets ou la production des jurisprudences administratives ne sont pas dus au hasard, mais transcrivent un style de tradition politique, un certain régime historique du pouvoir, c’est-à-dire fondamentalement le mystère des croyances, celui même qu’exprimait déjà la monarchie jusqu’au XVIIIème siècle. »518 Il n’en demeure pas moins que l’histoire du droit administratif se reconstitue dans le jeu des « récits » doctrinaux. De « récits », il est aussi question dans la fonction juridique de l’imaginaire qui consiste à embellir le présent.

Le droit produit une

représentation apaisée du monde. En classant, en catégorisant, en ordonnant, le droit donne à voir à la société une mise en ordre de ce qui apparaît dans le « réel » comme du désordre. En matière de droit administratif, « la référence fatale à la structure pyramidale et hiérarchisée de l’ordre hiérarchique », construit un récit du droit en référence à une représentation idéale et séduisante de ce qu’il doit être, sous-estimant par là même la logique de l’interprétation. « Y a-t-il dans le droit quelque chose d’un système de rangement pyramidal des actes juridiques ? »519, s’interroge Jacques Caillosse pour

Ibid., p. 286 LEGENDRE P., Trésor historique de l’État en France: l’Administration classique, Paris, Fayard, 1992, pp. 578-609. 518 LEGENDRE P. cité par CAILLOSSE J., « Le droit administratif, ce grand théâtre », op.cit., p. 282 519 CAILLOSSE J., « Le droit administratif, ce grand théâtre », op.cit., p. 284 516 517

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conclure avec Michel Tropper plus exactement sur le fait qu’« il existe bien une hiérarchie, mais elle est interne au discours des interprètes »520. Si le droit a toute capacité à faire retour sur le passé, il a aussi celle de configurer l’avenir. Il est des formes d’écriture juridique qui attestent de ce travail d’anticipation, voire de prescription de l’avenir. Tel est le cas du zonage, de la planification spatiale, de la cartographie et plus récemment de la schématologie — nouveau terme pour désigner aujourd’hui la planification territoriale. C’est sur cette dernière « activité démonstrative » 521

que nous voudrions nous arrêter. Les textes d’application de la loi NOTRe sur les

schémas régionaux d’aménagement durable et d’égalité des territoires (SRADDET)522 clôturent un cycle de débats engagé dès 2012 pour transformer la planification régionale. La prolifération des schémas depuis les années 2000 était perçue comme génératrice d’une perte de lisibilité et d’effectivité de ces exercices, pour certains non-normatifs ou qui tiraient leur prescriptivité de leur co-élaboration avec l’État. Avant la loi NOTRe, les schémas demeuraient essentiellement des documents de principes généraux523. Depuis l’entrée en vigueur de la loi NOTRe, le

SRADDET

— et aussi le schéma régional de

développement économique, d’innovation et d’internationalisation (SRDEII) — ont une valeur prescriptive même si la juridicité de ces schémas est d’intensité variable. Ainsi, par exemple, pour ce qui concerne le

SRADDET,

« les documents d’urbanisme (schéma de

cohérence territoriale) et à défaut, les plans locaux d’urbanisme, les cartes communales, les plans de déplacements urbains, les plans climat-énergie territoriaux et les chartes des parcs naturels régionaux doivent seulement “prendre en compte” les “objectifs” du

SRADDET,

alors qu’ils doivent être “compatibles avec les règles générales du fascicule”524 pour celles de leurs dispositions auxquelles ces règles sont opposables »

525.

Malgré cette dernière

hypothèse, ce schéma ne semble donc posséder qu’une juridicité molle. Cependant, il met TROPPER M., « La pyramide est toujours debout. Réponse à P. Amselek », RDP, 1978, pp.1523 et s. CAILLOSSE J., « Le territoire en représentation(s) juridique(s) », in DEBARBIEUX B., M. VANIER, et J.-L. GUIGOU dir., Ces territorialités qui se dessinent, Paris, Éd. de l’Aube, 2002, pp. 111 à 125. 522 Ordonnance n° 2016-1028 du 27 juillet 2016 et Décret n° 2016-1071 du 3 août 2016 relatif au schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires 523 A l’exception des schémas propres à certaines régions (SDRIF, SAR en Outre-Mer...) ou dans certains domaines (volet éolien des SRCAE) qui prenaient une dimension réglementaire très concrète. 524 A cet égard, le décret n° 2016-1071 du 3 août 2016 rappelle la distinction faite par la loi entre le rapport fixant les objectifs (illustrés par une carte synthétique établie au 1/150 000) et le « fascicule » regroupant les règles générales, organisé par chapitre thématique. 525 CHAMPAGNE G., Droit et gestion des collectivités territoriales, Paris, Gualino, 2016, pp. 300-302. 520 521

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en scène l’espace ; il donne à voir un espace ordonné par le droit fut-il mou et flou. Ces schémas rendent visible l’avenir d’un territoire, lui donne forme(s). A proprement parler, ces schémas ne contiennent pas de cartes alors même que le terme de schéma désigne un tracé figurant les éléments essentiels d'un objet ou d'un processus et destinés à faire comprendre sa conformation et/ou son fonctionnement. Concernant les schémas territoriaux, il est davantage question de grandes lignes narratives qui permettent de comprendre le projet d’une collectivité. C’est particulièrement le cas du SRDEII

qui détermine, à l’échelle d’une région, les orientations des politiques publiques

concernant le soutien aux petites et moyennes entreprises et aux entreprises intermédiaires, ainsi qu’à l’attractivité du territoire. Le

SRADDET

est davantage tourné vers un exercice de

planification spatiale. Il fixe les objectifs de moyen et long terme sur le territoire régional en matière d’équilibre et d’égalité des territoires, d’implantation des différentes infrastructures d’intérêt régional, de désenclavement des territoires ruraux, d’habitat, de gestion économe de l’espace, etc… En fixant des objectifs et des orientations, à force de mots et de tableaux, ces schémas se présentent comme une configuration anticipée (et donc imaginaire) de l’avenir. Sur fond de juridicité, le territoire émerge pour se donner en spectacle. En quelque sorte, il s’institutionnalise. On en oublierait qu’il résulte d’un assemblage de faits, d’évènements et de rapports sociaux. Car, « en se faisant mode de figuration d’un monde à venir qu’il met en mots, en images ou en cartes, le droit “investit” l’espace pour mieux en en anticiper les transformations souhaitables. Et le territoire ainsi produit informe des jeux d’acteurs qui n’ont pas peu contribué à sa propre mise en forme juridique. »526 Au terme de ces développements sur la relation théâtrale entre imaginaire et droit administratif, il ressort une certaine difficulté à laisser le juriste parler du droit administratif comme s’il décrivait la réalité. Il ne faut pas se méprendre, le droit ne fabrique pas des illusions. Il se sert des illusions pour être et demeurer ce qu’il est. Supposons ce qui pourrait passer pour de la provocation : au théâtre, comme en droit, l’imbroglio est nécessaire. L’imbroglio est en ce vertige, dans Le Menteur de Corneille, quand l’on ne sait plus ce qui est réel de ce qui est rêvé dans le discours de Dorante. 526

CAILLOSSE J., « Le droit administratif, ce grand théâtre », op.cit., p. 287 - 247 -


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L’imbroglio est « un défi de l’auteur à l’intelligence du spectateur. (…) Une pièce sans imbroglio a toujours quelque chose de lisse »527. Une dernière façon de dire que le droit aussi ordonné qu’on s’attache à le faire paraître, n’est pas quelque chose de lisse, justement parce qu’il fonctionne dans l’imaginaire et génère son propre imaginaire.

Section 2./ L’imaginaire du droit administratif L’imaginaire du droit de l’administration (et par là même celui de l’action publique) se révèle par les lois, les règlements et dans l’activité d’interprétation qui est elle-même guidée par la référence à des valeurs et des représentations. Comment qualifier cet imaginaire ? Si notre objet d’étude portait sur une œuvre littéraire, nous pourrions parler de l’imaginaire révolutionnaire d’Emile Zola, de l’imaginaire pictural d’Honoré de Balzac ou de l’imaginaire oriental de Gustave Flaubert. S’agissant de l’imaginaire du droit de l’action publique, deux qualificatifs sont avancés pour décrire un imaginaire à la fois rusé et réaliste. Bien que notre développement divise en deux sections l’analyse de ces caractères, il faut tenter de les saisir ensemble car la ruse du droit administratif est peut-être de produire — et d’être le produit d’ — un imaginaire plus réaliste que d’autres ou tout du moins, un imaginaire aux puissants effets de réalité. La ruse pensée au miroir de la puissance de ses effets de réalités, il y a là comme une perspective machiavélienne !

§1 Un imaginaire rusé L’institution publique impose un monde de significations communes qui est le fruit d’un imaginaire social qui doit, pour que la société survive, être compatible avec ses conditions physiques et biologiques d’existence. En ce sens, l’ordre juridique est lié à la fois aux conditions matérielles de l’existence et aux représentations imaginaires de cette existence. C’est en ce sens qu’Alain Supiot écarte la façon proprement occidentale de se représenter notre rapport au monde, à savoir par la dichotomie sujet/objet. Il ne servirait à rien de vouloir fonder le droit sur des bases transcendantales comme il serait tout aussi inutile de l’expliquer comme un objet technique vide de toute signification. En cela, il souhaite

527

BARBIER C., op.cit, pp. 510-511 - 248 -


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prendre en compte la singularité de l’être humain habité par des images qu’il projette sur le monde tout en sachant simultanément que sa survie dépend de sa capacité à ne pas perdre pied avec les réalités. A suivre ce raisonnement, on comprend aisément que la règle de droit ne résulte pas uniquement de l'observation des faits. Elle ne dit pas le monde tel qu'il est mais tel qu'une société pense qu'il devrait être. Le juriste n'appréhende pas directement le monde de l’être, mais celui du devoir être528. Etienne Picard ne dit pas autre chose lorsqu’il avance que « le droit est d’abord la pensée d’un être-autrement, avant d’être un devoir-être. Mais cet être-autrement qui émerge à notre conscience grâce à cette faculté de libre imagination, soumis et produit de nos pensées mythiques, critiques et rationnelles, avant de se poser en devoir-être, se présente autant, et d’abord, comme un pouvoir-être (au sens de cette hypothèse selon laquelle les choses pourraient être autrement), puis comme un valoir-être (aux yeux duquel il serait bon qu’elles soient ceci plutôt que comme cela), et comme un savoir-être ou un pouvoir-être (en cet autre sens qu’il est possible, parce que nous savons et nous pouvons effectivement le faire, qu’elles deviennent ainsi). »529 Il existe donc un écart entre les représentations formelles et l’état réel du monde. Et c’est dans cet écart que le droit produit de façon habile des images. Il y a dans le jeu des perceptions une ruse de l’imaginaire du droit. Affirmation qu’il faut aussitôt mettre en doute en se demandant : « qui — ou qu’est-ce qui — est rusé ? » Le droit ou ce qu’on lui fait dire ? Interrogeons au préalable la notion de ruse. Il y va de la ruse comme des réflexions de Saint Augustin à propos du temps : « Qu’est-ce que donc que le temps ? Si personne ne me le demande, je le sais bien ; mais si on me le demande, et que j’entreprenne de l’expliquer, je trouve que je l’ignore. »530 Pour surmonter cette difficulté, le choix est fait d’accepter la ruse à la fois comme une procédé tactique et comme une forme de l’intelligence. En cela, la ruse opère un écart entre l’apparence et la réalité. Comme le révèle Georges Balandier, « la ruse trouve son espace de manœuvre dans le décalage existant entre les apparences et la réalité sociale. Elle agit sur celles-ci en se servant de celles-là, elle tient son existence de

SUPIOT A., op.cit., p.18 PICARD E, op.cit., p. 123 530 Augustin, Confessions. livre XI, 14, 17 528 529

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cette distance. »531 En ce sens, la ruse peut être considérée comme une forme de la transgression : transgression de la frontière entre le vrai et le faux qui consiste à tromper autrui. Ce n’est pas cette intention de tromperie que nous retiendrons ici mais une autre dimension de la ruse comme « transgression “utile”, dans la mesure où elle permet à l’homme de développer ses facultés d’ingéniosité, d’inventivité et d’intelligence, et par là même de bousculer les frontières du pensable532 »533. Ainsi, par imaginaire rusé du droit, voudrions-nous présenter la thèse suivante : l’imaginaire du droit — administratif, en particulier — agit comme une forme d’intelligence qui « fait signe vers le changement, illustrant cette capacité de création et d’institution du social propre à l’homme, qui lui permet de produire de nouvelles normes »534. Pour donner une première illustration de cette thèse, nous prendrons l’exemple de la libre administration des collectivités territoriales, principe consacré par la Constitution535, en le reliant à une récente décision du Conseil constitutionnel portant sur la loi « Justice au XXIème siècle »536. Cette loi prévoit que la procédure du pacte civil de solidarité (Pacs) est confiée aux maires, officiers d'état civil. Cette procédure avait été prévue dès la mise en place du Pacs mais face à une polémique sur une éventuelle confusion avec le mariage, elle avait été confiée aux greffes et aux notaires. Cette disposition, contestée par les maires a été jugée conforme par le Conseil constitutionnel, qui a estimé « que le transfert aux maires de l'enregistrement des PACS ne méconnaît pas le principe de libre administration des collectivités territoriales »537. Les députés requérants reprochaient à ces dispositions de transférer aux officiers de l'état civil, sans compensation financière aux communes, l'enregistrement des pactes civils de solidarité ainsi que le traitement des demandes de BALANDIER G., Le détour: pouvoir et modernité, Paris, Fayard, 1985, p. 123 Voir sur ce point LATOUCHE S. et SINGLETON M., Les raisons de la ruse: une perspective anthropologique et psychanalytique : colloque tenu à l’Université catholique de Louvain du 28 au 30 mars 2001, Paris, La Découverte, 2004. 533 HOLEINDRE J-V., « D’une ruse transgressive », in HASTINGS M., L. NICOLAS, et C. PASSARD (dir.), Paradoxes de la transgression, Paris, France, CNRS éd., 2012, pp. 155-169 534 Ibid. 535 Art. 72 al. 3 : « Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s’administrent librement par des conseils élus et disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences. » 536 Loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIème siècle 537 Décision n° 2016-739 DC du 17 novembre 2016 531 532

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changement de prénom et de certaines demandes de changement de nom. L’article 72 de la Constitution a été mis en avant par les requérants : les collectivités territoriales s'administrent librement par des conseils élus « dans les conditions prévues par la loi » ainsi que le quatrième alinéa de l’article 72-2 : « Tout transfert de compétences entre l'État et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi. » Le Conseil constitutionnel a rappelé en premier lieu que les compétences confiées aux officiers de l'état civil en matière d'enregistrement des pactes civils de solidarité et de changement de prénom ou de nom sont exercées au nom de l'État et que par conséquent, est inopérant le grief tiré de la méconnaissance du quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution, dont les dispositions ne sont relatives qu'aux compétences exercées par les collectivités territoriales. En deuxième lieu, dans sa décision, le Conseil constitutionnel a indiqué que si les dispositions contestées sont susceptibles d'entraîner un accroissement de charges pour les communes, elles n'ont, eu égard au montant des sommes en jeu, pas pour effet de dénaturer la libre administration de ces collectivités. Il existe bien là un écart entre la représentation de l’autonomie des collectivités locales que se font les députés requérants et ce que dit le droit. L’analyse d’Alain Supiot prend ici toute sa dimension lorsqu’il écrit : « Beaucoup de choses se jouent dans l’écart entre les représentations qui irriguent le droit et l’état réel du monde ». En l’espèce, le droit dit qu’il n’y a pas lieu de contester la constitutionnalité de la loi. Ce n’est pas l’avis des députés requérants qui portent le regard sur le monde des faits. C’est cet écart qui nourrit, dans un même mouvement, le récit des acteurs locaux sur une décentralisation inaboutie car conçue comme un transfert de prestations de services, d’une part et le récit de l’État sur l’autonomie financière des collectivités territoriales. L’imaginaire du droit est en ce sens rusé car il donne raison à chaque partie : aux pouvoirs locaux, la croyance en une décentralisation effective, à l’État, la croyance en un centre toujours actif. Chez les deux

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parties, le droit forme un imaginaire territorial qui « influence les représentations sociales et les comportements collectifs qui font du “local” une scène et un enjeu politiques »538. Le grand récit de la décentralisation est un récit qui se donne à lire par le droit. C’est même de ce récit que sort le droit administratif, pourrions-nous avancer en suivant François Ost lorsqu’il énonce ex fabula ius oritur (le droit sort du récit) pour contrarier ce que les juristes apprenant à l’université : ex facto ius oritur (le droit s’origine dans les faits)539. La décentralisation française répond à une intrigue qui a été normalisée sous forme de règles. Mais les réformes territoriales successives indiquent que sitôt posés, ces choix sont discutés, nuancés, modifiés par les praticiens de l’action publique dans une certaine mesure mais aussi et surtout par la jurisprudence administrative. « A peine stabilisée, l’intrigue juridique retourne à la fable dont elle s’origine : les personnages réels débordent le convenu des personnes juridiques, tandis que les péripéties imprévues contraignent l’auteur à modifier le script »540. Si l’écart entre les représentations formelles et l’état réel du monde est large — pour le dire autrement si l’imaginaire est trop rusé, trop transgressif ! —, il nourrit le discrédit de l’ordre normatif. La norme ne serait plus en adéquation avec l’action comme si le texte ne tenait pas compte du contexte. Appliqué à notre exemple, la norme ne tiendrait pas compte des réalités financières des communes, ni de l’autonomie des collectivités à s’administrer elles-mêmes. Il en résulte, en l’espèce, un constat : le système normatif continue à faire advenir dans les faits la représentation de la décentralisation qu’il promeut. L’intrigue retourne à la fable jusqu’à la prochaine fois car le récit ne cesse en définitive de se modéliser au contact des transformations inlassables du script. De ces transformations inlassables du script — où l’imaginaire du droit administratif agit comme une forme d’intelligence qui fait signe vers le changement —, il en est question dans les deux exemples que nous avons choisis de présenter dans les développements à suivre. Le premier se rapporte à la clause générale de compétence et le second à la réforme constitutionnelle de 2003. Chacun d’eux nous entretient de ces moments de bifurcation à la CAILLOSSE J., Les « mises en scène » juridiques de la décentralisation. Sur la question du territoire en droit public français, Paris, LGDJ: Lextenso éd., 2009, p. 52 539 OST F., op.cit. 540 Ibid. 538

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faveur desquels l’imaginaire du droit administratif fait passer l’action publique territoriale d’un état à un autre au moyen d’une transgression qui prend les traits de la ruse. La clause générale de compétence541 Pour agencer les rôles entre les acteurs institutionnels impliqués dans l’élaboration et la conduite de l’action publique, le droit administratif dispose de moyens dont fait partie la clause générale de compétence542. L’utilité — ou l’inutilité — de cette catégorie juridique alimente depuis la fin des années 1980 un débat tout à la fois technique et politique543. Ce fut particulièrement le cas dans la séquence 2010-2015, lors des débats parlementaires liés aux lois RCT (2010), MAPTAM (2014) et NOTRE (2015). Supprimée en 2010 pour les régions et les départements, rétablie en 2014 puis à nouveau supprimée en 2015, la clause générale de compétence a subi les conséquences des transformations inlassables du script évoquées supra. C’est la fameuse loi sur les communes du 5 avril 1884 qui affirme en son article 61 que « le conseil municipal, règle par ses délibérations, les affaires de la commune »544. L’affaire n’est pas récente. Francis-Paul Benoit rappelle que « l’article 61 n’est rien d’autre que l’affirmation explicite du principe implicitement admis du Moyen Age à 1789, celui de la large compétence du conseil municipal à assurer la satisfaction des besoins collectifs des habitants »545. A l’instar des communes et des départements, c’est par la loi du 2 mars 1982 que le conseil régional sera également habilité « à régler par ses délibérations les affaires de la région ». Depuis les lois de 1982-1983, la jurisprudence administrative ne remettra pas en question l’aptitude des collectivités territoriales à réagir aux urgences d’un intérêt public local en évolution permanente. C’est d’ailleurs cette possibilité toujours capable de s’ouvrir qui va finir par être questionnée.

Sur cet objet, voir DOAT M., Recherche sur la notion de collectivité locale en droit administratif français, Paris, LGDJ, 2003 et aussi, en particulier, DOAT M., « De la suppression de la clause générale des compétences…des caprices de la décentralisation », Pouvoirs Locaux, n°109, I/2017, pp. 115-120 542 Au titre de ces moyens, nous pourrions citer les notions d’affaires locales ou d’intérêt public local. 543 A titre d’illustration de ces débats, notons que l’Institut de la Décentralisation a consacré à ce thème, en 2006, un groupe d’études rapporté par Jacques Caillosse et publié sous le titre Repenser les responsabilités locales - Du débat sur la "clarification des compétences" et la "cause générale de compétence" à celui d'un changement de modèle territorial, Les Cahiers de l'Institut de la décentralisation, Paris, 2006 544 La loi du 10 août 1871 pour le département indiquait la compétence de principe du conseil général à « statuer sur tous objets d’intérêt départemental ». 545 BENOIT F-P., « L’évolution des affaires locales. De la décentralisation des autorités à la décentralisation des compétences » in La profondeur du droit local: mélanges en l’honneur de Jean-Claude Douence, Paris, France, Dalloz, 2006, p.30. Cité par CAILLOSSE J., Les « mises en scène » juridiques de la décentralisation. op.cit., p. 109 541

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Elle le sera par les acteurs locaux qui accusent « la clause générale de compétence » — et par là même l’État — de mettre les collectivités territoriales « en état de surcharge »546. A leurs yeux, « une pareille notion se prête aux manipulations, en permettant à l’État de mieux promouvoir l’image de collectivités aptes à assumer désormais ce qu’il choisit pour sa part de ne plus faire »547. Mais la ruse qu’ils pointent ne s’arrête pas là. A l’inverse, critique est faite que cette notion ne servirait à rien dès lors que, du fait de ses développements, l’intercommunalité finirait par s’approprier la substance des compétences locales. Suivons Jacques Caillosse lorsqu’il indique que la clause générale de compétence se prête à deux discours types. Le premier est celui des juristes pour lesquels la notion « est l’une des conditions juridiques de possibilité de ce local dont une libre administration va permettre une certaine auto-reproduction ». Le second discours est celui des « acteurs politiques préoccupés par l’extension du champ des politiques publiques locales et, de ce fait, par le “coût” croissant de la décentralisation »548. L’ambiguïté de cette notion alimente la ruse de l’imaginaire du droit qui tantôt la présente sous la forme d’une réserve de compétences décentralisées et tantôt comme une ressource éventuelle pour l’État. Serait-ce exagéré de déceler dans l’imaginaire du droit une force de transgression ? Quand le droit administratif permet à l’État de se décharger de certaines compétences en arguant de la clause générale de compétence, ne fait-il pas acte de transgression par un travail de qualification qui fait entrer dans une notion ce qui n’y était pas destiné ? Les responsables locaux pointent — sans le savoir — cette transgression en désignant la distance que le droit administratif prend vis-à-vis des catégories juridiques. Il faut aussi sans doute comprendre que l’imaginaire du droit, sans arrêt soumis aux productions de ses locuteurs, engage des niveaux de transgression, de souplesse et de seuils de tolérance variables tant chez ceux qui disent le droit que chez ceux qui en sont les destinataires. Les critiques dont a fait l’objet de la clause générale de compétence, ont fini par constituer un point de fixation des débats parlementaires sur les réformes territoriales de 2010 à 2015, CAILLOSSE J., Les « mises en scène » juridiques de la décentralisation. op.cit., p. 97 Ibid. 548 Ibid. p. 98 546 547

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débats pendant lesquels il y a été question de l’opportunité d’une sortie de la clause générale de compétences. Désormais, la nouvelle rédaction des articles L.4221-1549 et L.3211-1550, issus de la loi NOTRE, « réduit » les affaires de la région et du département aux domaines de compétences que la loi leur attribue. Faut-il véritablement parler de « réduction ». L’analyse de Jacques Ferstenbert en fait douter : « [la] notion d’affaires régionales ou départementales est désormais à interpréter au regard de la précision plus ou moins grande des textes attributifs de compétences. Sans doute, la définition de certaines compétences laissera au juge administratif peu de marge d’interprétation, mais d’autres textes permettront certainement une plus grande latitude, en fonction des expressions utilisées. Il faudra, par exemple, déterminer progressivement ce que peut recouvrir la vaste notion de développement économique, dont la région est responsable sur son territoire (CGCT, art. L.4251-13). C’est le juge administratif qui a le dernier mot pour décider si l’action d’une collectivité territoriale correspond bien à ses compétences. Il a, en principe, moins de liberté d’interprétation dans les domaines de compétences énumérées par la loi et davantage lorsque le texte se borne à renvoyer à un critère, auquel il lui faut donner un contenu. Il fait souvent preuve d’un esprit très constructif, interrogeant des textes même lointains ou faisant appel à tous les modes du raisonnement551, lorsqu’il estime nécessaire d’admettre le bien-fondé d’une action qui pose pourtant un problème de compétence. »552 Si la lettre disparaît, l’esprit de la clause générale de compétence demeure. Pour savoir ce qui relève de la compétence d’une collectivité, on n’échappera pas à la nécessité d’une interprétation. La notion d’intérêt public local autorisera le juge à décider si une activité, non strictement prévue par un texte, relève ou non de la compétence de la collectivité

Article L4221-1, modifié par la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 - art. 1 : Le conseil régional règle par ses délibérations les affaires de la région dans les domaines de compétences que la loi lui attribue. 550 Article L3211-1, modifié par la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 - art. 1 : Le conseil départemental règle par ses délibérations les affaires du département dans les domaines de compétences que la loi lui attribue. 551 Jacques Ferstenbert évoque ici l’arrêt « Commune de Villeneuve d’Ascq » que la section du contentieux du Conseil d’État a rendu le 28 juillet 1995 : en dehors du rappel de la clause générale de compétence de la commune, le juge administratif se fonde sur l'article 51 de la loi du 26 janvier 1984 sur l'enseignement supérieur et juge que l'octroi de bourses à deux étudiants étrangers pour préparer un doctorat, au sein d'un laboratoire de l'université des sciences et techniques, se justifie parce que cette université est située sur son territoire, que ces étudiants sont originaires de villes jumelées avec la commune française, qu'ils sont issus d'universités étrangères entretenant des relations avec cette université française, que la ville a des projets de développement de coopération avec les villes jumelées, concernant les sujets de thèse des deux étudiants. Voir aussi sur ce sujet, l’analyse de Jacques Caillosse in Les « mises en scène » juridiques de la décentralisation. op.cit., pp.104-105 552 FERSTENBERT J., « Suppression de la clause générale de compétence : une réforme pour rien ? », La Gazette des Communes, 18/01/2017. 549

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territoriale qui entend l’assurer. Si bien que le principe de spécialisation avancé par la loi pourrait permettre de ressusciter certaines pratiques antérieures553 et finalement d’atténuer la portée de la suppression de la dite clause. La loi maintient en effet un système de délégation de compétence qui autorise une collectivité à déléguer sa compétence à une autre collectivité. Fondées principalement sur l’article L. 1111-8 du Code général des collectivités territoriales, ces délégations viennent en plusieurs occasions troubler l’ordonnancement de la loi NOTRE554. En vertu de cet article, une collectivité territoriale peut déléguer à une collectivité territoriale relevant d’une autre catégorie ou à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre une compétence dont elle est attributaire. Ainsi, si l’on prend l’exemple de l’article L. 1511-3 du Code général des collectivités territoriales réorganisant les aides à l’immobilier d’entreprise, la compétence pour les accorder ne relève plus que des communes, de la métropole de Lyon et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. Cependant, le même article prévoit que les communes et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre peuvent, par voie de conséquence, déléguer au département une compétence d’octroi de tout ou partie de ces aides. A l’identique, dans les domaines de compétences partagées (sport, culture, tourisme), une collectivité territoriale ou un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre peut, par convention, déléguer l’instruction et l’octroi d’aides ou de subventions à l’une des personnes précitées (L. 1111-8-2 du Code général des collectivités territoriales). De même, l’organisation du transport scolaire peut, par voie de convention, être transférée au département ou à des communes, des établissements publics de coopération intercommunale, des syndicats mixtes, des établissements d’enseignement ou des associations de parents d’élèves (L. 3111-9 du Code des transports). Les collectivités infrarégionales conservent également une compétence de plein droit pour octroyer des aides à l’installation des professionnels de santé ou pour les aides au cinéma. Par ailleurs, la loi NOTRE n’a pas modifié l’article L. 1425-1 du Code général des collectivités territoriales, un article important pour assurer le développement du numérique SADRAN P., « Que faut-il attendre de la réforme territoriale ? », in AUBY J.-B. et RENAUDIE O. (Dir.), Réforme territoriale et différenciation(s), Paris, Berger Levrault, 2016, pp. 29-39 554 MARTIN. J, « Turbulences sur les délégations de compétences entre collectivités territoriales », JCPA, 21 septembre 2015, n°769 553

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et permettre à tous les territoires d’accéder à ces services. Ainsi, il partage les interventions entre les différents niveaux de collectivités pour la création de réseaux et services locaux de communication électronique555. Les communes sont également compétentes, au même titre que la région, pour accorder des aides au maintien de services en milieu rural, et le département peut intervenir en complément du bloc communal. Plus généralement, l’affirmation du leadership régional en matière d’action économique est loin d’être effective et, si l’on parcourt notamment les instructions du 22 décembre 2015, on voit bien que le texte a été l’objet d’un compromis, au profit notamment de l’action du département vers des domaines voisins, qui ne sont pas sans influence sur l’action économique. Ainsi, la présence du département dans les Parcs Naturels Régionaux est maintenue, conformément à l’article L. 331-1 du Code de l’environnement. De même, et selon l’article 94 de la loi NOTRE, le département peut, soit à travers les contrats de plan État/région, soit même en-dehors de son champ de compétence, participer au financement de projets dont la maîtrise d’ouvrage est assurée par les communes ou leurs groupements. Même s’il ne dispose plus de la compétence économique, le département n’est pas tenu de vendre toutes les actions qu’il détenait dans une société d’économie mixte, et la question demeure de ce que les départements doivent faire de leur participation dans des syndicats mixtes d’action économique. C’est à la collectivité de demander au préfet son retrait et il appartiendra à celui-ci de vérifier si le département ne dispose plus d’aucune compétence pour fonder sa participation au syndicat mixte… Certes, la disparition de la clause générale de compétence a fait perdre aux départements leur compétence économique, mais ceux-ci conservent, à travers leurs missions de solidarité territoriale, la possibilité d’encourager diverses initiatives556. D’ailleurs, profitant justement du caractère insuffisamment précis de la loi NOTRE, certains départements tentent de réintroduire la compétence économique au travers par exemple de la compétence partagée tourisme ? Le département de la Vienne a ainsi transformé son agence touristique en agence de créativité et d’attractivité du Poitou, l’objet étant, au-delà du tourisme au sens strict, de « favoriser l’implantation d’acteurs économiques » et de « prospecter les investisseurs afin de densifier le tissu économique ». De même, le 555 556

Voir « Les enjeux des TIC pour les collectivités territoriales » www.amf.asso.fr DEFIX. S, « La spécialisation des compétences du département », JCPA, 21 septembre 2015, 2275 - 257 -


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département du Puy-de-Dôme envisage de créer une plateforme d’ingénierie territoriale dans le but d’apporter aux communes et groupements une assistance technique dans différents domaines. Malgré ces initiatives pour récupérer au moins en partie la compétence économique, les départements sont certainement déçus de la décision rendue par le Conseil constitutionnel le 16 septembre 2016 (n°2016-565-QPC). La question prioritaire de constitutionnalité (QPC) visait l’article L. 3211-1 du Code général des collectivités territoriales dans sa rédaction issue de la loi NOTRE et supprimant la clause générale de compétence. Le Conseil a estimé d’une part que « le troisième alinéa de l'article 72 de la Constitution n'implique pas, par lui-même, que les collectivités territoriales doivent pouvoir intervenir dans les domaines pour lesquels aucune autre personne publique ne dispose d'une compétence attribuée par la loi » et d'autre part, que « compte tenu de l'étendue des attributions dévolues aux départements par les dispositions législatives en vigueur, les dispositions contestées ne privent pas les départements d'attributions effectives ». Autrement dit, pour le Conseil constitutionnel, le département n’est pas fondé à se plaindre de la suppression de la clause générale de compétence, qui est en revanche maintenue dans les communes, lesquelles sont désignées comme chef de file pour les actions en commun dans le domaine du développement local. Ces analyses sur les incidences de la loi NOTRE indiquent que la sortie des régions et des départements de la clause générale de compétence ne mettra sans doute pas fin aux lectures tantôt généreuses, tantôt restrictives des libertés locales par le juge. Il a fort à parier que le constat sera toujours le même : « les fonctions locales ne se réduisent certainement pas aux énumérations qu’en font les lois »557. Si le législateur a voulu supprimer un « symbole des incohérences »558, le symbole a bien été supprimé mais pas la marge de manœuvre — le jeu — dont le droit de l’État fait usage pour ouvrir aux collectivités territoriales des espaces d’intervention. Que l’on se félicite ou que l’on regrette la « disparition » de la clause générale de compétence, il demeure toujours des ressources juridiques à la fois pour légitimer une politique d’alourdissement des responsabilités locales en dépit d’une apparente « clarification » ou pour donner une « respiration » à l’initiative territoriale. Ces remarques attestent une nouvelle fois d’une évidence que rappelle Jacques Caillosse : 557 558

CAILLOSSE J., Les « mises en scène » juridiques de la décentralisation. op.cit., p. 104 Ibid. p. 99 - 258 -


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« l’espace dans lequel le local peut se construire, n’est pas simplement circonscrit par les normes juridiques dont sont porteurs les lois et les règlements, il est encore dépendant des grands récits et de l’imaginaire dont la reproduction juridique assure la réactualisation permanente »559. En soulignant la ruse de l’imaginaire du droit administratif, nous souhaitons caractériser son « intelligence rusée »560 au sens où les anciens Grecs parlaient de mètis561. « Dans un monde humain soumis à l’incertitude et au conflit, la ruse n’est pas seulement un outil, elle doit aussi être aussi considérée comme une composante essentielle de l’intelligence pratique »562. Il y a dans l’imaginaire du droit administratif comme un jeu de masques, un « quelque chose » qui « se refuse, se retire, se récuse »563 qui n’est pas sans lien avec l’étymologie latine du terme recusare qui signifie « reculer ». Afficher pour mieux reculer, n’est-ce pas ce dont il est question dans la réforme constitutionnelle du 28 mars 2003 sur laquelle nous faisons retour maintenant ? La réforme constitutionnelle du 28 mars 2003564 « Qu’est-ce que désigne l’expression d’“organisation décentralisée de la République” dans un État qui, dans son droit, n’a jamais cessé de se vouloir unitaire et indivisible ? »565. Pour le dire autrement, qu’est-ce qui s’affiche pour mieux reculer dans cette expression ? Jacques Caillosse avance deux réponses en forme de métaphores : « L’État creux » et « l’État rusé ». « L’État creux » montre pour les uns la représentation d’un État qui, par la décentralisation, se viderait de sa substance locale pour mieux affronter les défis de la mondialisation et de la construction européenne. « L’État rusé » désigne pour d’autres une Ibid. p. 110 HOLEINDRE J-V., « D’une ruse transgressive », op.cit., pp. 156-157 561 Jean-Vincent Holeindre rappelle la définition de la mètis grecque en citant DETIENNE M. et J.-P. VERNANT, Les ruses de l’intelligence: la mètis des Grecs, Paris, Flammarion, 2009. p.10. La ruse est « une forme d’intelligence et de pensée, un mode du connaître [qui] implique un ensemble complexe, mais très cohérent, d’attitudes mentales, de comportements intellectuels qui combinent le flair, la sagacité, la prévision, la souplesse d’esprit, la feinte, la débrouillardise, l’attention vigilante, le sens de l’opportunité, des habilités diverses, une expérience longuement acquise, elle s’applique à des réalités mouvantes, déconcertante et ambigues, qui ne se prêtent ni à la mesure précise, ni au calcul exact, ni au raisonnement rigoureux. » 562 Ibid. 563 AXELOS K., « D’une ruse incisive » in Réponses énigmatiques: Failles- Percée, Paris, Les Éd. de Minuit, 2005, p. 48. 564 Loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République. 565 CAILLOSSE J., Les « mises en scène » juridiques de la décentralisation. op.cit., p. 149 559 560

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décentralisation manipulée par l’État animé par un seul objectif : garder la main sur le local tout en faisant comme si il s’en retirait. On peut lire ces deux métaphores subtilement déclinées dans le discours de Jean-Pierre Raffarin, alors Premier ministre, devant le Congrès, le 17 mars 2003. « Maurras, polémiquant avec Clemenceau au tout début du siècle dernier, disait que « la République ne peut décentraliser », et se réjouissait de cet aveu de faiblesse. Je suis aujourd'hui convaincu du contraire : notre République peut se décentraliser. J'ai même la conviction qu'elle sera d'autant plus forte qu'elle sera décentralisée. Une République décentralisée sera une République humanisée. « La France vient du fond des âges, elle vit, les siècles l'appellent ». Cette mission historique, exprimée et vécue par le général de Gaulle, nous engage. La période que nous vivons donne du sens à cet appel. Il faut aujourd'hui alléger la France de ses lourdeurs pour qu'elle puisse toujours exprimer ses valeurs. (…) Pour engager ce mouvement, la révision constitutionnelle que je vous demande de ratifier aujourd'hui, conformément à l'article 89 de la Constitution, va nous offrir des leviers majeurs de réforme. Le premier de ces leviers, c'est le principe de subsidiarité et de proximité. L'urgence est de définir le niveau pertinent de l'exercice des responsabilités. La République reste unitaire, elle n'est pas fédérale, mais elle doit adapter, dans notre ordre institutionnel, le principe de subsidiarité ». « L’État creux » et « l’État rusé » se mêlent et se confondent tout au long de l’intervention qui serait trop longue ici à citer. Nous retiendrons que l’État est celui qui s’allège de ses lourdeurs pour que la France puisse toujours exprimer ses valeurs. Une France dont la République reste unitaire mais qui doit adapter, dans son ordre institutionnel, le principe de subsidiarité. Il nous est donné à voir comme un centre qui se replierait sous l’effet du principe de subsidiarité… dans une République unitaire ! Si le procédé de ruse est tactique, l’intelligence qui commande son usage est stratégique. Le droit opère sur le mode de l’ambivalence : à travers lui l’État se retire des territoires — c’est un fait du point de vue des évolutions introduites depuis les année 1980 — et dans un même mouvement, il édifie des gardes fous à la régionalisation et au fédéralisme. C’est ainsi que peut s’expliquer la faible « disponibilité » des principes introduits en 2003 dans le Texte fondamental : droit à l’expérimentation (très encadré), autonomie financière et fiscale (toute relative), juste compensation des transferts de charges (ce qui loin d’être - 260 -


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toujours le cas566), référendum local et droit de pétition (très difficiles à mettre en œuvre), péréquation (aléatoire en réalité), pouvoir règlementaire local (dont l’exercice est fonction de la mise oeuvre de celui du Premier ministre). « L’analyse du texte révisé montre que les innovations juridiques imaginées pour servir les collectivités territoriales (…) sont finalement assez peu “disponibles”. C’est que leur usage demeure, si l’on peut s’exprimer ainsi, surdéterminé par le centre qui dispose de la maîtrise du changement. »567 Le travail juridique du centre porte bien sur les structures des institutions, les personnels et les moyens financiers mais il travaille aussi l’imaginaire public. A titre d’exemple, inscrire le principe de subsidiarité dans la Constitution ne vise pas seulement à un effet d’entraînement de la territorialisation des politiques publiques. Il fait bifurquer l’imaginaire des collectivités territoriales vers une décentralisation qui est présentée comme plus accomplie, plus « pleine » (en référence à la fiction de « l’État creux »). C’est d’ailleurs, ce que narre le Premier ministre lorsqu’il s’exprime en ces termes en 2003 devant le Congrès : « Ce principe [de subsidiarité] doit nous guider dans la juste répartition des compétences : “Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à leur échelon” ; “l'organisation de la République est décentralisée”. Ces principes doivent figurer dans notre Constitution. En effet, cette dernière n'est pas seulement un outil pour les juristes, c'est aussi ce texte qui réunit les valeurs de la République. C'est pour cette raison que notre loi fondamentale affirme la dimension sociale de la République, exprime notre devise, affiche notre drapeau et protège notre langue. Je crois le moment venu d'ajouter à ces valeurs la recherche de la proximité. Le cadre national n'est pas remis en cause par le lien local ; au contraire, les libertés locales renforcent le lien national, la démocratie de proximité renforce la République. Cet article aura bel et bien un effet juridique : il empêchera de recentraliser les compétences bien exercées au niveau local. Et il empêchera de transférer des compétences aux collectivités tout en les privant de toute marge de manoeuvre et en corsetant leur action par des normes trop tatillonnes. »

Dans son intervention devant le Congrès, le Premier ministre déclarera à propos des compensations des transferts de charges : « Le juge constitutionnel empêchera les décentralisations de charges qui n'auront pas été préalablement financées » ! 567 CAILLOSSE J., Les « mises en scène » juridiques de la décentralisation. op.cit., p. 151 566

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Les collectivités territoriales n’ont-elles d’autre choix que de reculer face à cette imaginaire rusé qui laisser à croire aux possibilités d’une action publique libérée du centre ? « Tout dépendra des capacités des acteurs locaux à exploiter ces potentialités juridiquement ouvertes »568, répond Jacques Caillosse. Les catégories juridiques appellent les acteurs locaux à faire « comme si » — « comme » si ils disposaient réellement d’une autonomie financière et fiscale, « comme si » la péréquation permettait d’amortir les inégalités territoriales, « comme si » le droit à l’expérimentation pouvait permettre des innovations institutionnelles — et personne n’est dupe. C’est parce que personne n’est dupe, qu’il faut comprendre l’expression d’imaginaire rusé dans une visée positive. L’imaginaire du droit administratif joue sur les perceptions mentales. La ruse y est disséminée et semble se dérober à toute formalisation théorique. L’imaginaire du droit administratif a capacité à détourner l’attention pour mieux surprendre, mystifier et impressionner son destinataire. Il agit indirectement en empruntant des chemins de traverse qui préservent la trame du Grand récit qui se joue sur le théâtre institutionnel. En agissant, par la ruse, sur les représentations collectives, le droit administratif fait aussi acte de transgression utile dans la mesure où cette transgression peut permettre aux acteurs de développer leurs facultés d’ingéniosité, d’inventivité et d’intelligence (territoriale, en l’espèce). Cet imaginaire est rusé car il déplace « des frontières acceptées par les membres d’une même société dans le but de fonder de nouveaux cadres cognitifs, de nouveaux systèmes de valeurs ». Cet imaginaire n’est pas rusé parce que l’État serait seul à l’être. Il est rusé car il est toujours susceptible de reconfigurer les relations entre l’État et les collectivités territoriales. Nous pourrions, à l’instar de Michel de Certeau569, nous appuyer sur le lexique militaire de la stratégie et de la tactique, pour observer dans le comportement des acteurs territoriaux et centraux, les mêmes pratiques coutumières de « braconnage » qui consistent à détourner une catégorie juridique de sa vocation première. Il y a d’un côté la production juridique et de l’autre l’usage qui est fait des objets juridiques mis sur le « marché ». Ces ruses sont des microtransgressions qui permettent de ménager des espaces de libertés, des marges de manœuvre. Tant du côté des collectivités territoriales, que de l’État, la réplique de Néarque dans Polyeucte (Acte I, scène I) reste 568 569

Ibid., p. 152 CERTEAU M. de, L’invention du quotidien. 1. Art de faire, Paris, Gallimard, 1990, p. 16 - 262 -


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pertinente : « Ce qu’il ne peut de force, il l’entreprend de ruse ». C’est bien parce que ruse et force entretiennent des liens que nous sommes conduits maintenant à envisager l’imaginaire du droit administratif dans ses puissants effets de réalité.

§2 Un imaginaire aux puissants effets de réalité D’emblée, sous la forme d’un oxymore, ce titre veut annoncer la puissance des effets de réalité que transporte l’imaginaire du droit administratif par le recours à une variété de figures de styles. Cet oxymore constitue le fil rouge des prochains développements qui s’appuient pour la démonstration sur le cas de la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM), adoptée en 2014570. Cette loi manie à foison trois expressions plus ou moins empreintes de juridicité : Modernisation de l’action publique territoriale, collectivités locales chefs de file et pôles571. Que nous dit l’usage de ces formules et leur inscription dans le champ juridique ? Plus largement, quels effets de réalité résulte-t-il de l’usage des métaphores et autres métonymies dans le droit administratif ? La synecdoque : « Modernisation de l’action publique territoriale » Attachons-nous dans un premier temps au titre de la loi « modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles ». C’est la première fois depuis les lois Defferre de 1982-1983 que le terme « action publique territoriale » est utilisé dans l’intitulé d’une loi572. La formule n’est pas nouvelle en soi si l’on se réfère aux cercles savants et experts qui l’utilisent pour qualifier la gestion des politiques publiques locales. Cependant, l’adjectif « territorial » est préféré à celui de « local ». Le discours a évolué au fil du temps. Le local est devenu territorial. Ce glissement sémantique peut indiquer ce qu’une époque pense ou ne pense pas. A suivre Alain Faure, cette évolution offre « un cas intéressant de réenchantement de l’action publique sur les leitmotive de l’efficacité et de la proximité. Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles. 571 Ces expressions figurent notamment dans les titres et chapitres de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 suivants : - Titre I : Chapitre II : Les collectivités territoriales chefs de file et la conférence territoriale de l'action publique ; Section 1 : Les collectivités territoriales chefs de file ; - Titre II : L’affirmation des métropoles, Chapitre IV : La métropole ; Chapitre VI : Pôles métropolitains ; Chapitre VIII : Pôles d'équilibre territoriaux et ruraux 572 Ce constat résulte d’une recherche effectuée en ligne sur le site legifrance.gouv.fr 570

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(…) Il apparaît ainsi que le qualificatif « territorial » véhicule une représentation de l’action publique à la fois performative et vertueuse ».573 Sans oublier que l’évolution sémantique s’accomplit aussi dans le droit constitutionnel pour lequel, il n’y a plus de collectivités « locales » mais des collectivités « territoriales » elles aussi. Le local, c’est le petit échelon de la vie quotidienne qui fonctionne autour d’un système de mobilité, un bassin d’emploi, un marché de logements unifiés. Le territorial, c’est le local pensé au delà des périmètres administratifs. Avec le local, on pense centre. Avec le territorial, on pense un tout (centre et périphérie) qui, à la façon d’une tâche d’huile, se répand sans respecter de frontières bien précises. Et simultanément, le territorial reste local au sens où il contient la notion de proximité, mais une proximité assez grande pour correspondre aux nouveaux bassins de vie que les mobilités accrues ne cessent d’agrandir. L’action publique locale concerne un espace de vie sédentaire où les distances travaildomicile-loisirs sont différentes de celles d’aujourd’hui. Le local, c’est l’espace de la résidence, le territorial, c’est l’espace d’une biographie. En ce sens, c’est davantage l’espace régional que l’espace de la commune ou de la ville fut-elle métropole. Par ailleurs, à défaut de parler d’action publique régionale, il est question d’action publique territoriale. Ce qui est tu ici nous informe du refus d’institutionnaliser un imaginaire régional. Il lui est préféré un imaginaire territorial, ce qui est somme toute assez logique dans un pays unitaire où aucun échelon ne l’emporte sur aucun autre en termes de hiérarchie. La formule « action publique territoriale » désigne une territorialité de l’action collective qui n’appartient pas plus à une collectivité territoriale qu’à une autre. D’un point de vue stylistique, l’expression « action publique territoriale » est une synecdoque, à savoir une figure de style par laquelle on fait entendre le plus en disant le moins (et l’inverse aussi). En l’occurrence ici, on dit le moins — « l’action » — pour faire entendre le plus — l’État, les collectivités territoriales, les politiques publiques, les outils de planification, les agents publics, etc… « Moderniser l’action » signifie tout et rien à la fois. Il faut davantage entendre « moderniser le fonctionnement de nos institutions, la mise en œuvre des politiques publiques, la gestion des ressources humaines, etc ». La formule FAURE A., « Action publique territoriale » in Dictionnaire des politiques territoriales, Paris, France, Presses de SciencesPo, 2011. 573

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« action publique territoriale » dit en trois mots ce qui est multiple. Cette formule inclut la multiplicité des acteurs et leurs relations à une échelle territoriale. En ce sens, « la synecdoque permet de réaliser un confortable raccourci de la pensée », constate MarieLaure Mathieu574. Mais ce raccourci de la pensée ne peut être apprécié que par des protagonistes qui ont les mêmes « codes culturels » pour le comprendre et lui donner sens. La synecdoque ne peut produire son effet que si les interlocuteurs sont conscients de la relation d’inclusion sur laquelle elle repose. « En revanche, il arrive que la synecdoque soit inconsciente, au moins pour l’un des deux sujets en présence, auquel cas on devrait plutôt parler de “pensée par synecdoque” car il n’est plus question, alors d’une figure de style, délibérément choisie pour orner le discours, mais bien plutôt d’un biais de la pensée, qui est subi ».575 C’est ce biais de la pensée qui nous intéresse ici. La répétition de la formule « modernisation de l’action publique territoriale » finit par inscrire dans les esprits des représentations suggérant que les réformes concernent en premier lieu les manières de produire de la « chose publique » ou du « service au public ». En l’espèce, dans la loi MAPTAM, l’objectif n’est pas véritablement celui-ci. La « modernisation de l’action publique territoriale » s’apparente davantage, dans cette loi, à une série d’ajustements techniques portant sur la répartition des compétences et le statut juridique des métropoles. L’intitulé de la loi met en marche un récit sur l’agir public territorial alors qu’elle porte en réalité sur les statuts et les compétences juridiques des acteurs institutionnels locaux. Il ne s'agit pas de nier les conséquences de cette loi sur les conditions de production de l’action publique mais elles sont secondaires au sens où elles peuvent (ou pas) découler des mesures législatives adoptées car elles dépendent de la volonté et de l’initiative des acteurs territoriaux. A titre d’exemple, inscrire dans la loi le principe des conférences territoriales de l’action publique, ce n’est pas moderniser l’action publique, c’est inciter à faire autrement, à charge pour les acteurs locaux de s’en saisir. De même, rétablir la clause générale de compétence aux départements et aux régions ne présuppose pas une intention de modernisation et ce pour deux raisons : elle n’avait pas eu le temps de disparaître et la loi NOTRE la supprimera un an plus tard576. MATHIEU M.-L., Les représentations dans la pensée des juristes, Paris, France, IRJS, 2014. MATHIEU M.-L., op.cit., p. 20. 576 La clause de compétence générale avait été retirée une première fois aux départements et aux régions par la loi RCT de décembre 2010 avant de leur être restituée par la loi Maptam du 27 janvier 2014. Mais le 574 575

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La « modernisation de l’action publique » devient une figure rhétorique pour répondre facilement aux injonctions d’efficacité et de performance du temps présent quitte à ce que la loi qui en porte le titre, n’en poursuive pas l’objet. Les effets de réalité de l’imaginaire de la modernisation sont puissants, surtout lorsqu’ils se parent d’une certaine juridicité. La « modernisation » renvoie à un processus de réformes toujours en mouvement. Se moderniser consiste à modifier la mécanique institutionnelle et indirectement les modes de production de l’action publique. S’il s’agissait de légiférer afin que les régions disposent d’un pouvoir normatif, nous pourrions conclure avec davantage de certitude à une modernisation de l’action publique territoriale au sens où les décisions publiques seraient fabriquées dans des conditions différentes. Le fait d’agrandir le périmètre des intercommunalités ne fabrique pas d’action publique. Il crée un cadre différent pour agir. L’analogie : « Les collectivités territoriales, chefs de file » « Les collectivités territoriales, chefs de file » : cette expression nous informe qu’un mode de raisonnement analogique est à l’œuvre, mettant en évidence un rapport de similitude entre « collectivités territoriales » et « chefs de file ». Nous pourrions presque écrire « les collectivités territoriales comme chefs de file ». Cette figure de rhétorique fait appel à la similitude entre une institution et son rôle. Elle permet de donner accès à une notion dont la compréhension est délicate. Elle fournit une image simplifiée de ce que l’on veut rendre compréhensible. L’analogie fixe la mémoire du destinataire en utilisant le ressort de l’imagination. Ainsi, le terme « chef de file » nous entraîne vers l’imaginaire du chef, du leader, du manager, de celui qui dirige. Là encore, le raisonnement analogique engendre une vraisemblance mais peu de certitudes tant il manque de rigueur et alimente « la pensée magique. »577 Par ailleurs, l’analogie prend appui sur les points de ressemblance tout en laissant dans l’ombre les points de dissemblance ce qui est particulièrement le cas s’agissant de l’expression « collectivités territoriales, chefs de file ». Comment être « chef de file » alors que toute hiérarchie entre collectivités territoriales est interdite par la Constitution ? En ce sens, l’analogie introduit un biais dans la représentation et c’est par ce législateur avait changé une nouvelle fois d’avis en décidant de la leur retirer à nouveau dans le cadre de la loi Notre du 7 août 2015. 577

MATHIEU M.-L., op.cit., p. 36. - 266 -


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biais que l’imaginaire travaille dans et avec le droit suggérant une clarification des compétences par la désignation de chef de file dont la capacité à mener la file est contrariée par la Constitution elle-même. La fiction est sans doute nécessaire à la clarification annoncée par le législateur mais illusoire du point de vue du droit positif et davantage encore du point vue des acteurs publics. « Peu importe », pourrait-on nous répondre tant l’impératif est de lutter, ne serait-ce que fictivement, contre le « millefeuille territorial » ! La métaphore : « Du millefeuille aux pôles » « Le millefeuille territorial ». Sans s’écarter de notre sujet, nous voudrions souligner ici le recours très fréquent (exagéré ?) à l’usage de la métaphore. C’est celle du « millefeuille territorial » qui nous inspire à l’instant. Si l’analogie est un pont, la métaphore est un souterrain, souligne Marie-Laure Mathieu578. La métaphore établit des liens profonds entre des mondes différents, des liens efficaces mais aussi redoutables lorsqu’elle s’érige en mode de pensée. La métaphore du « millefeuille territorial » en est un bel exemple. Du point de vue journalistique, on pourrait louer sa vertu pédagogique car elle permet alors de relier deux mondes a priori étrangers l’un à l’autre et ainsi de délier la pensée. La difficulté est qu’elle la relié aussitôt qu’elle semble l’avoir libérée. « Tel est le rôle secret des métaphores », nous dit Marie-Laure Mathieu. La métaphore est séduisante car elle crée un effet de surprise en reliant des univers très contrastés mais elle enferme aussitôt la pensée qui peine à se détacher de l’image ainsi exposée. Les vertus heuristiques de la métaphore sont certaines car elle invite à la découverte en stimulant l’imagination et permet d’envisager des ouvertures de sens. C’est le cas de l’expression « Acte I, II ou III de la décentralisation » qui conduit à s’interroger notamment sur l’auteur de la pièce de théâtre, sur les acteurs, les doublures, la scène, les coulisses, les clairs-obscurs, l’unité de temps et de lieu, la mise en scène… En permettant un saisissant raccourci de la pensée, elle procure un sentiment de liberté créatrice à celui qui est en le destinataire. Mais ce sentiment de libération de la pensée cache un nouvel enfermement : « les barrières mentales initiales ont été seulement repoussées, et l’auteur de la métaphore en a placé d’autres, un peu plus loin »579. La métaphore relié et lie la pensée. 578 579

Ibid. Ibid., p. 51 - 267 -


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Si elle a permis une expansion de la pensée à la mesure de l’univers de départ, elle limite la pensée à l’univers d’arrivée qui borne en quelque sorte les représentations de l’objet étudié. L’esprit risque de s’y arrêter. Ainsi, par la métaphore de l’acte théâtral, le processus de décentralisation est réduit — par les médias et aussi par les élus territoriaux qui se sont appropriés la métaphore — à une pièce de théâtre dont les différents actes sont écrits par le pouvoir central et dont on peine à programmer le dénouement. Nous pourrions aussi citer utilement l’expression du « jardin à la française », métaphore de l’organisation territoriale française qui comprend en tout point du territoire, des communes, des intercommunalités, des départements, des régions. Le jardin symétrique, ordonné nous informe du grand récit de l’égalité à travers une organisation décentralisée de la République qui ne peut souffrir de différenciation, d’ordre spontanée, ni de rupture d’égalité. Oui, la métaphore est un souterrain par lequel l’imagination peut produire de puissants effets de réalités. Les pôles. Dans le champ juridique, une métaphore célèbre emprunte à la géométrie, celle de la pyramide des normes, due à Kelsen. Bien que toujours opérante, la métaphore du réseau s’y superpose pour rendre compte de l’enchevêtrement actuel du droit — des droits ! Le réseau est une représentation complexe que l’on perçoit comme étant « horizontale », ou du moins se caractérisant par une « horizontalité complexifiée »580. C’est à cette pensée métaphorique que renvoient les notions de « métropole » (du grec mêtropoles : ville mère), de « pôles métropolitains » et de « pôles d’équilibre territorial et rural ». Nous imaginons alors des pôles constitués d’ondes et de ramifications qui se perdent dans des frontières invisibles tels des tâches d’huile. Une image, proposée par Mireille Demas-Marty581, vaut d’être évoquée ici. C’est celle qui compare les nouveaux ensembles juridiques à « des nuages dans le ciel », qui se font et se défont avant même que l’on ait pu en cerner les contours. Mireille Demas-Marty s’interroge sur les moyens « d’ordonner les nuages » à l’instar du législateur qui s’interroge sur la façon d’ordonner les territoires institutionnels face aux territoires vécues. Le terme de « pôles » est directement inspiré de la métaphore du réseau. Le législateur file cette métaphore tout en maintenant active celle de la pyramide. Dans un même texte (la loi MAPTAM), se superpose la métaphore du réseau et celle de la pyramide. D’un côté, il est question de pôles, de OST F. et VAN DE KERCHOVE M., De la pyramide au réseau ?: pour une théorie dialectique du droit, Bruxelles, Belgique, Facultés universitaires Saint-Louis, 2010. 581 DELMAS-MARTY M., Les forces imaginantes du droit, Paris, France, Seuil, 2013, vol. 4/. 580

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schémas, de coordination des acteurs, de conférence territoriale de l’action publique ; de l’autre d’affirmation, de clarification, de rationalisation, d’encadrement. Cette oscillation donne raison à François Ost et Michel Van De Kerchove qui constatent que « le droit contemporain ne cesse d’osciller entre l’universalité potentielle des réseaux et l’ancrage bien localisé des pyramides ». La coexistence de ces deux paradigmes exprime le passage incessant d’une structure simple, fermée et stable à une structure complexe, ouverte, instable et polymorphe. Transposé à l’étude de l’action publique, les représentations juridiques se diversifient toujours plus. Les collectivités territoriales forment tour à tour un réseau d’acteurs, entrent en conférence territoriale de l’action publique puis sont chefs de file et ordonnatrices d’une politique publique alors même que leur autonomie financière et leur pouvoir règlementaire sont assujettis à un État centralisé et vertical. A tous les niveaux, horizontalité et verticalité alternent, se croisent. Simultanément — et là aussi, la loi MAPTAM en atteste —, le législateur se fixe pour objectif de rationnaliser, d’ordonner et d’encadrer l’action publique territoriale582. Mais comment « ordonner les nuages » alors qu’ils sont insaisissables ? De la même façon : comment ordonner l’action publique territoriale alors qu’elle est un objet fractal, un objet morcelé en plusieurs éléments ? La métaphore se double d’un oxymore qui frappe l’imagination. Les figures de rhétorique entraînent la pensée vers une borne qui sera dépassée par d’autres métaphores. Puissant outil de communication et de découverte, la métaphore séduit car elle simplifie l’explication et c’est pourquoi elles sont si nombreuses dans le discours des acteurs publics et politiques. Elles donnent du droit et de l’action publique, des représentations imagées et facilement accessibles. Mais ces représentations ne sont pas neutres, elles influencent concrètement la réalité qu’elles sont censées décrire, et leur efficacité est d’autant plus importante que leur nature de simple représentation est occultée par l’apparente innocence de certaines formules, si familières que l’on n’y prend garde…

Ces termes figurent notamment dans les titres et chapitres de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 suivants : Titre 1er : Clarification des compétences des collectivités territoriales ; Chapitre IV : La rationalisation de l'action publique territoriale ; Chapitre V : Renforcement de l'action extérieure des collectivités territoriales et de leurs groupements ; Titre IV : Développement, encadrement et transparence des modes de financement des investissments des acteurs publics locaux 582

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Nous voudrions insister sur un dernier aspect des effets de réalités produits par cette figure de style lorsqu’elle porte sur un sujet qui nous intéresse : les lieux. « Les métaphores constituent la charnière entre les figures de style et les figures de géométrie ou plus exactement de topologie (…) : il s’agit des métaphores contenant l’idée de localisation des objets. »583 Le terme même de métaphore renvoie étymologiquement à l’idée de déplacement, de changement de place, de transport vers un autre champ lexical. Il repose donc sur l’idée de lieu. Or l’idée de déplacement, de changement suppose l’existence préalable de la notion de lieu, de place, de localisation dans un espace. Ces notions — nécessité de la localisation et de l’unicité du lieu des objets — transparaissent dans de nombreuses expressions qui ont trait à l’action publique, suggérant qu’une « chose » (une institution, une politique publique) n’existe, ou du moins n’est perceptible, maîtrisable et repérable dans un espace que lorsqu’elle est située, au moins au sens figuré. Si les expressions contenant l’idée de localisation, de place, sont très présentes dans le discours de et sur l’action publique territoriale, ce n’est pas uniquement parce qu’il y est question de territoire au sens figuré. Lorsque l’on évoque les « conférences territoriales de l’action publique », il est fait référence au fait que les conférences de l’action publique se dérouleront à l’échelle territoriale (en l’occurrence régionale) et il s’agit aussi de circonscrire un territoire intellectuel. Pour tenter de maîtriser l’objet abstrait qu’il manipule (la conférence de l’action publique), le législateur lui attribue une place par rapport à un autre objet (ici le territorial par rapport au national). Le droit, en tant que corps de règle nécessite que les objets sur lesquels il opère soient situés en un lieu ou du moins repérables. L’intelligence humaine a besoin de repères et ne peut se passer de « situer » ces objets les uns par rapport aux autres pour « s’y retrouver ». Marie-Laure Mathieu rappelle à ce sujet que les cogniticiens soulignent le rôle éminent de notre « mémoire topologique » lorsqu’il s’agit de retrouver une information. L’auteur cite alors l’article de Pierre Vandeginste intitulé « Faut-il craindre l’effet google ? » qui rapporte les propos d’un chercheur : « Nous ne mémorisons pas des URL mais des chemins. Et nos recherches montrent que ces chemins s’apparentent à ceux que nous suivons dans notre environnement physique. Nous les suivons en reconnaissant le paysage, 583

MATHIEU M.-L., op.cit., p.56 - 270 -


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c’est-à-dire des formes et des couleurs dans les pages. Nous mémorisons la position en haut à droite d’un lien…Bref, nous mettons à contribution notre mémoire visio-spatiale »584. Il en va de même pour ce qui concerne l’imaginaire du droit administratif qui en « ordonnant les nuages » conduit à mémoriser des chemins imaginaires qui permettent de s’y retrouver. De ce point de vue, la métaphore du centre que fabrique le récit juridique pour désigner l’État, illustre qu’il faut compter avec la mémoire des « lieux » dont le droit constitue le grand registre585. Conclusion du chapitre L’imagination et le droit entretiennent une relation vitale officielle et officieuse — tant certains juristes peinent à l’avouer. Pourquoi vitale ? Parce que sans imagination, l’interprétation des règles ne pourrait s’opérer pas plus que le droit ne pourrait se penser. Le droit a besoin de la liberté pour être. Or la liberté est une affaire d’imagination et de transgression. L’imagination est une forme de transgression qui permet au droit de penser ses évolutions, serions-nous tentés de résumer. Une relation vitale aussi car l’imagination est source de normativité en permettant au droit de créer des représentations de nature à susciter respect et obligatoriété et/ou des représentations porteuses d’autorisations et de « droits à… » ou de « droits de… » ! Lorsqu’il est question des liens entre imagination et droit administratif en particulier, la relation devient théâtrale tant le droit administratif se donne à lire comme un espace ouvert à la mise en scène de l’État. A le regarder fonctionner, le droit administratif fabrique un stock d’images, de métaphores et de métonymies qui paramètrent le jeu des acteurs. En mettant en scène des opérations théâtrales, le droit administratif dévoile un imaginaire rusé et aux puissants effets de réalité. Par ruse, encore faut-il entendre une transgression utile capable de création et d’institution de nouvelles normes. L’imaginaire du droit administratif est fait de bifurcations à la faveur des figures de styles qu’il utilise et des effets spéciaux qu’il fabrique. Ces bifurcations correspondent au souci de s’adapter aux évolutions historiques et sociales. Dans ce moment d’adaptation, 584 585

Cet article a été publié dans Les dossiers de la recherche, n°49, « La mémoire », Juin 2012, p.47 CAILLOSSE J., Les « mises en scène » juridiques de la décentralisation. op.cit., pp. 143-158. - 271 -


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l’imaginaire du droit administratif rencontre l’imaginaire de l’économie qui promeut une société rationaliste et mécaniciste sur le modèle de la machine. Lors de cette rencontre, les imaginaires s’hybrident générant des transformations dont l’action publique pourrait être victime, comme elle pourrait.

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Le récit territorial se compose de quatre lignes narratives principales : unité, simplification, territoire pertinent et proximité. De longue date, ces lignes sont autant de « fils de chaîne » tendus sur le métier à tisser. Sur ce fond, se détachent les « fils de trame » de l’action publique : la territorialisation, la différentiation, la subsidiarité et la gouvernance. D’une collectivité territoriale à l’autre, élus, acteurs publics et parties prenantes tissent le récit de leur territoire. Ce récit partage des points communs avec celui du territoire voisin sans véritablement lui ressembler. Les fils de chaine sont les mêmes, les fils de trame varient. Les singularités culturelles, politiques et sociales d’un territoire qu’il soit communal, départemental ou régional colorent l’ouvrage qui prend forme sur le métier à tisser. Une société locale s’institue en cultivant ses représentations imaginaires qui sont autant de forces motrices de l’action collective. Pour filer la métaphore, l’imaginaire est similaire au mouvement de la navette qui fait passer le fil de trame entre les fils de chaîne. Ce mouvement est à la fois libre et imposé, tant l’imagination, source de normativité, permet de créer des représentations interdisant ou autorisant des droits et des devoirs. A le regarder fonctionner, le métier à tisser fabrique, à partir d’un stock d’images, un ouvrage aux puissants effets de réalité et en adaptation constante aux évolutions historiques et sociales. A y regarder de plus près, des détails récurrents apparaissent, signalant des perturbations et des « accros » d’un ouvrage à l’autre. Quelles sont ces défaillances ? Quelles tensions parcourent l’action publique à l’épreuve de l’imaginaire ?

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Deuxième partie. L’action publique, à l’épreuve de l’imaginaire

Dans cette deuxième partie, notre propos consiste en une interrogation sur ce qui est régulièrement dénoncé comme étant des défaillances de la puissance publique. Ces défaillances attestent-elle d’un affaiblissement, d’une saturation ou d’une transformation de l’imaginaire de l’action publique ? L’action publique peut apparaître comme une victime de l’imaginaire, victime à la fois d’un trop plein mais aussi d’une absence d’imaginaire. Cette tension entre le plein et le vide conduira à s’interroger sur les phénomènes qui vitrifient ou augmentent la capacité d’imagination des acteurs publics. Des phénomènes pour certains endogènes et pour d’autres exogènes à l’action publique territoriale. Parmi ces derniers, la déconnexion entre la parole politique et les langages des sous-ensembles sociaux place l’action publique comme une victime possible de l’assèchement de l’imaginaire public et politique. Les pannes du discours politique — le fait « qu’il ne nous parle plus » — seraient-elles liées à l’incapacité à faire survenir dans le débat public de nouvelles représentations collectives ? Quant aux facteurs endogènes, la contractualisation, la territorialisation, la différenciation sont-elles des notions en capacité de « représenter » quelque chose pour le collectif ? En premier lieu, est exploré l’imaginaire du droit administratif, partant du constat que l’histoire du droit — comme celle du théâtre — est celle de l’adaptation. Théâtre et droit ont pour point commun d’être une chambre d’écho. Mais à quoi nous renvoie cet écho ? Ne serait-ce pas à l’économie ? C’est alors qu’en regardant le local dans le prisme de l’économie, les représentations classiques de l’action publique — et de facto du droit administratif — sont comme perturbées, déréglées. Le statut de l’imaginaire aussi.

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En deuxième lieu, l’intention est de ré-interroger le rapport entre standardisation et différenciation au prisme de l’imaginaire de l’action publique. Pour le dire autrement, les représentations de l’action publique (les idées et les croyances qui l’animent) sont-elles en train de s’uniformiser ou de se singulariser ? Doit-on parler d’un imaginaire uniforme de l’action publique ou d’imaginaires diversifiés de l’action publique ? En dernier lieu, notre réflexion s’intéresse à l’imaginaire politique fabriqué par la communication. Du territoire idéal à la cité dissidente, la communication publique territoriale met en scène des récits politiques tantôt euphoriques, tantôt contrariés. L’impératif est d’être visible pour continuer à exister. Visible, il convient de l’être aussi sur les écrans dont la « tyrannie » n’est pas sans entraîner une confusion des scènes.

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Chapitre 4 : L’imaginaire perturbé du droit administratif

Les premières perturbations qui mettent l’action publique à l’épreuve, sont celles qui affectent l’imaginaire du droit de l’action publique. Les signes de sa surdétermination par l’économie nous informent d’un processus de conversion qui affecte des catégories fondatrices du droit public. Parmi elles, sous l’effet d’une hybridation, le service public et l’intérêt général n’abritent plus les représentations juridiques classiques qui les ont fondées. Un monde fictionnel s’est déconstruit. L’aléa est venu perturber le commandement. La concertation, puis sa variante, la coordination, ont requalifié l’acte de gouvernement586. De nouvelles formes de la pensée juridique se donnent à voir dans l’imaginaire de la gouvernance, lui-même hanté par le modèle de la machine et aujourd’hui de la cybernétique. Plus généralement, ce chapitre invite à un retour vers le passé pour mieux saisir l’origine des variations — toujours actives aujourd’hui — de l’imaginaire de l’action publique.

Section 1./ Les signes d’une surdétermination économique du droit Dans le chapitre précédent, a été évoquée l’hypothèse sans doute extrême que demain, dans une société hyper-normée par des pouvoirs non juridiques, le droit pourrait ne plus être pensé et donc ne plus exister. Sur le mode de l’extrapolation, ne pourrions-nous pas imaginer que d’autres régulations, d’autres normativités prennent la place du droit tel que nous le concevons aujourd’hui ? S’agissant du droit administratif, cette interrogation entraîne la réflexion vers les mutations qui l’affectent. Muter consiste à s’adapter à un autre contexte, à d’autres injonctions que la société formulerait. A ce stade, un nouveau détour par la métaphore théâtrale, permet d’évoquer ici le procédé de l’adaptation qui vaut

L’expression « acte de gouvernement » est à prendre ici dans son sens littéral. Elle est étrangère à la notion juridique d’acte de gouvernement présente dans le contentieux administratif. 586

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au théâtre, comme en droit. A propos du théâtre d’aujourd’hui, Le Dictionnaire amoureux du théâtre, indique qu’« adapter, c’est souvent d’abord économiser. (…) Economie, que de se mettre aux usages du temps : puisqu’on ne vient plus au théâtre pour quatre heures… » 587

Pour produire tout Shakespeare en une heure trente, il faut bien tailler et retailler. Il faut

bien raccourcir et corriger. Il faut bien simplifier, changer les exemples et modifier les métaphores. Il y va de même en droit administratif. L’adaptation est présentée comme guidée par un souci d’économie et donc d’efficacité. L’adaptation y est devenue « un métier d’import-export (et surtout d’import) » pour répondre à l’impératif « Adapter, c’est adopter ». La normativité s’adapterait pour continuer à être adoptée, pour être efficace et donc pour obliger. Il en résulte — comme dans la production théâtrale —, une uniformisation que l’on pourrait qualifier d’occidentale. « Il [l’adaptateur] est devenu le petit passeur de la mondialisation. Peut-être deviendra-t-il obsolète un jour, dans un monde unifié où les codes de l’humour et de l’émotion seront partagés et les univers modernes de la planète tous maîtrisés ? »588. L’histoire du droit — comme celle du théâtre — est celle de l’adaptation. Théâtre et droit ont pour point commun d’être une chambre d’écho. Mais à quoi nous renvoie cet écho ? Ne serait-ce pas à l’économie ?

§1 Le local à l’heure de l’Europe et de la mondialisation Le 4 avril 2013, Lucien Sfez participe en qualité de grand témoin à un colloque organisé en région Aquitaine sur le thème : « Les enjeux de l'objet local », une façon de faire retour sur le colloque dont il avait pris l’initiative près de quarante ans plus tôt (le 30 mai 1975) et qui donna lieu à un ouvrage sur L’objet local589. Lors de son intervention en 2013590, Lucien Sfez livre une analyse instructive des « déplacements » opérés par la question locale. En 1975, la question du local se posait en termes d’opposition entre le pouvoir central et la revendication par les « localités » d’une certaine indépendance et reconnaissance. Lucien Sfez se souvient alors du « cri pathétique » du maire de Rennes au directeur général des collectivités locales de l’époque : « Donnez-nous du pouvoir ! ». Cette revendication avait le goût de la rébellion et de la résistance face à ce qui était considéré et vécu comme la BARBIER C., op.cit., pp. 27-29 Ibid. 589 SFEZ L., L’Objet local, Paris, Union générale d’éditions, 1977. 590 L’intervention de Lucien Sfez est consultable en vidéo via le lien suivant : https://www.youtube.com/watch?v=FG7jEDuyBn4 587 588

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mainmise du pouvoir central sur les affaires locales. Ce mouvement participait d’ailleurs d’autres visions de la diversité qui se développaient en philosophie, notamment avec Gilles Deleuze et Félix Guattari pour lesquels le « moléculaire » s’opposait à « l’institution molaire », cette dernière en recherche d’articulation plus fluide et plus libre entre les différents niveaux de structures591. Jean-François Lyotard résumait alors ces mouvements comme le conflit entre des « surfaces d’inscription différentes »592. Tandis que Gilles Deleuze entamait sa recherche à propos de liens en forme de rhizomes entre les instances géo-politico-historiques593, Pierre Rosanvallon questionnait les phénomènes précurseurs de l’autogestion594. La question du local s’inscrivait dans ce vaste mouvement multidisciplinaire, multirationnel et multidimensionnel pour penser le conflit ambigu du local et du central. Du côté des élus locaux, l’autonomie locale n’était pensée qu’en termes de centralité hiérarchisée sur le modèle même qu’ils refusaient à l’État. Le centre produisait alors son contraire le local et son double, un local constitué comme un centre. Près de quarante ans plus tard, nous en sommes encore là et plus tout à fait là. Encore là, car il demeure un point commun entre les deux époques en ce que perdure l’opposition entre deux « surfaces d’inscription » hétérogènes (le local et le centre) qui tentent de se parler tout en relevant toujours de motivations différentes. Plus tout à fait là car le changement d’échelle du centre et du local affecte leur rapport. Des déplacements s’observent. La mondialisation et la construction européenne assimile le local à la France et non plus aux communes du territoire français bien que les médias fassent encore « rêver » la société avec des images de circuits courts, de marchés de proximité et d’artisanat local. Lucien Sfez nous dit que le centre, aujourd’hui, c’est Bruxelles, l’Europe et en vérité Wall Street mais aussi des pays émergents comme la Chine, le Brésil ou l’Inde. Comment penser le local face à ces entités avec ou sans visage ? Que devient la « question locale » dans ce nouveau schéma ? Peut-il être encore question de décentralisation et d’autonomie au sens où nous l’entendions en 1975 ? Quelle est la « nouvelle » réalité ? Lucien Sfez y répond simplement en soulignant que la question d’aujourd’hui est celle du poids de la France dans le marché économique mondial étant entendu que la France est ANTONIOLI M., Géophilosophie de Deleuze et Guattari, Paris, L’Harmattan, 2004. LYOTARD J.-F., La condition postmoderne: rapport sur le savoir, Paris, Éd. de Minuit, 1979. 593 Voir notamment DELEUZE G. et F. GUATTARI, Mille plateaux, Paris, Ed. de minuit, 2002. 594 ROSANVALLON P., L’Âge de l’autogestion ou la Politique au poste de commandement, Paris, Seuil, 1993. 591 592

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devenue le local d’un monde tantôt observé depuis l’Europe, les États-Unis, l’Asie ou l’Afrique. §2 Des représentations classiques déréglées Si le détour par l’analyse de Lucien Sfez a été accompli, c’est pour mieux faire lien entre le contexte qu’il décrit et ce qui a changé dans le rapport du local à l’économie. Entendu comme catégorie juridique, le local s’est de plus en plus ouvert aux exigences de l’économie. C’est aussi vrai pour ce qui concerne les affaires nationales que pour les affaires locales. « La notion d’affaires locales ne peut raisonnablement continuer d’être pensée par les juges, et, de façon plus globale, par le droit, dans l’indifférence aux conditions actuelles de production des politiques publiques locales. Lorsque pour qualifier ce contexte, on délaisse le registre classique du gouvernement local pour celui de la gouvernance, que fait-on, sinon admettre que le pilotage du “développement local” obéit pour l’essentiel à des logiques d’acteurs indépendants, à la fois publics et privés, intervenant en réseaux. »595 En regardant le local dans le prisme de l’économie, les représentations classiques de l’action publique — et de facto du droit administratif — sont comme perturbées, déréglées. Le statut de l’imaginaire aussi. Comme le constate Jacques Caillosse, un mouvement de réforme du droit administratif vise à sa reconfiguration : « il s’agit d’en refaire les contenus au regard de l’exigence de l’économie-réalité, ou, c’est selon, de la réalité-économie (…) Nous voilà sommés de ne plus rêver, pour nous faire enfin “réalistes” »596. Le juriste devrait s’en tenir au réel c’est-àdire aux faits économiques. Les temps exigeraient que le droit administratif serve la cause du développement économique. L’attractivité économique du droit est devenue un sujet au sens où l’action publique gagnerait en efficacité si l’on acceptait de faire le tri dans le matériau juridique que met à disposition le droit administratif. Ce tri pourrait permettre « de rabattre la règle sur les faits économiquement pertinents »597. Le courant de l’analyse économique du droit en fait son credo en incitant la pensée juridique à se détourner des constructions de l’imaginaire. Dans cette même visée, le courant réaliste de la science du

CAILLOSSE J., Les « mises en scène » juridiques de la décentralisation. Op.cit., pp. 117-118. CAILLOSSE J., « Le droit administratif, ce grand théâtre » op.cit., p. 271 597 Ibid. 595 596

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droit598, pointent les productions idéalistes de la doctrine classique comme des « effets d’une idéologie, c’est-à-dire d’un système de croyance dont la force détourne de la réalité du droit »599. Pour le résumer de façon un peu abrupte, s’exprime dans ce courant la conviction que l’imaginaire doit être évacué pour que la réalité — c’est-à-dire, l’économie — soit enfin prise en compte par le droit. En dénonçant l’imaginaire dans le droit administratif, l’intention est de désigner la pensée juridique classique comme une pensée « hors sol », en lévitation et pour laquelle « le réel n’a pas eu lieu »600. Cette démarche n’est pas éloignée de celle du positivisme juridique initié par Léon Duguit qui indiquait que le moment était venu « de tenter la construction juridique de l’État, en utilisant uniquement les matériaux fournis par la réalité sociale et en écartant tous les concepts d’ordre métaphysique »601. Nous voilà informés, il y a des questions qui comptent et d’autres pas. Les faits économiques comptent et le droit administratif doit justement en tenir compte. Cet « air du temps », le droit administratif s’y est adapté et continue de le faire602. Déjà, à la fin des années 1980, Jacques Caillosse constatait que la thèse du démantèlement du droit administratif recueillait le soutien de sociologues, de juristes, de hauts fonctionnaires qui en faisait un quasi « principe d’hygiène sociale »603. A cette époque, la progression de la culture d’entreprise conditionnait la capacité de la société et de l’économie à répondre aux défis de la compétition. Pourquoi le droit administratif ne participerait-il pas à cette compétition ? Parce qu’un problème de taille ne facilitait pas cette entreprise : « la royauté du droit administratif »604. Depuis, cette royauté a perdu de sa superbe, le droit administratif ayant fini par fournir aux administrations des outils et des ressources pour s’interroger sur leurs performances, leur coût et leur compétitivité. La loi organique n°2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) en est une puissante Ce courant s’exprime en France dans l’œuvre de Michel Troper. Voir Droits, n°37/2003, qui lui est dédié. Ibid., p. 272 600 L’expression est empruntée à ONFRAY M., Le réel n’a pas eu lieu: le principe de Don Quichotte, Paris, Autrement, 2014. 601 DUGUIT L., Traité de droit constitutionnel. Tome 2, La théorie générale de l’État. Première partie, éléments, fonctions et organes de l’État, Paris, E. de Boccard, 1928, p. 2 602 Les développements de la contractualisation et ceux du droit de la concurrence en attestent. Nous y reviendrons dans les pages à suivre. 603 CAILLOSSE J., « L’administration française doit-elle s’évader du droit administratif pour relever le défi de l’efficience ? », Politiques et management public, 1989, vol. 7, no 2, pp. 163-182. 604 LEGENDRE P., La Royauté du droit administratif: recherches sur les fondements traditionnels de l’État centraliste en France, Paris, Sirey, 1974. 598 599

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illustration. Par « démantèlement de droit administratif », il faut entendre non pas une soustraction de l’administration au droit, ou une substitution de la rationalité économique à la rationalité juridique mais davantage la suppression des « barrières de protection dont le droit administratif entoure l’administration, depuis l’origine »605, suppression qui équivaudrait, à suivre Michel Crozier, à une sortie de « la crise de la gestion publique »606. Ces barrières de protection qu’il est question d’abolir sont le fruit d’une équation qui a bâti la fortune de l’État — et assurer l’ascension de l’État-Providence — : puissance publique / service public / intérêt général607. Ces barrières de protection ont-elles été abolies et avec elles, l’équation fondatrice ? « Oui » et « non », serions-nous tentés de répondre. « Non », car si l’équation n’était plus valable, le droit administratif aurait disparu. « Oui », car les « producteurs » du droit administratif n’ont pas assisté impuissant à la montée des valeurs modernes de l’efficacité, de la rentabilité et de la compétitivité. Les dernières évolutions du service public — et par là le statut social et sociétal du service public — sont amplement liées au phénomène de « surdétermination économique du droit ». Non seulement le service public mute dans et par la jurisprudence mais aussi « dans les représentations mentales que portent des politiques publiques qui, à leur tour, sollicitent l’écriture juridique »608. En ce sens, la mutation est à la fois juridique et politique. Le réagencement qui s’est opéré dans les relations entre l’ordre juridique et l’environnement économique a conduit à ce que Jacques Caillosse désigne comme « une surdétermination économique du droit », terme qu’il recommande de prendre dans son acceptation première la plus usuelle609. Le paysage académique a ouvert la marche depuis les années 1980 lorsque des économistes610 ont investi l’univers de la juridicité tandis que les juristes, encouragés par l’attention portée par CAILLOSSE J., « L’administration française doit-elle s’évader du droit administratif pour relever le défi de l’efficience ? », op.cit., p. 166 606 CROZIER M., État modeste, État moderne: strategie pour un autre changement, Paris, Fayard, 1987. 607 CHEVALLIER J., « Les fondements idéologiques du droit administratif français », Variations autour de l’idéologie de l’intérêt général, Paris, PUF, 1979, pp. 3-57 608 CAILLOSSE J., L’État du droit administratif, Paris, LGDJ, Lextenso, 2015, p. 54 609 « Ce terme, indique Jacques Caillosse, appartient au vicabulaire de la verticalité et permet de désigner la position subordonnée qui revient au droit, dès lors qu’il reçoit son inspiration d’un ordre de pensée supérieur dont il se trouve désormais dépendant. » in L’État du droit administratif, op.cit., p. 57 610 V. KIRAT T., « Les lois sont-elles efficientes ? Réponses de l’analyse économique du droit », Problèmes économiques, La Documentation française, 1998, pp. 18-23. OGUS V-A. et FAURE M., Économie du droit. Le cas français, Éd. Panthéon-Assas, Paris, 2002. VOGEL L., « L’économie, serviteur ou maître du droit » in Mélanges offerts à A. Decocq, Litec, Paris, 2006, pp. 605-614. 605

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la Cour de Cassation et le Conseil d’État à l’économie du droit, se sont engagés sur le terrain de l’économie.

§3 Le déplacement du champ de la juridicité Dès lors, la réalité des rapports sociaux a été observée depuis l’économie avant de s’inscrire dans le champ de la juridicité. « Le sujet de droit lui-même tend à devenir cet acteur rationnel agissant toujours au mieux de ses intérêts que suppose, pour l’essentiel, la pensée économique. Le droit tend lui-même à ne plus organiser d’échanges qu’entre des opérateurs économiques, intervenant sur des marchés concurrentiels, et pour lesquels le calcul611 est devenu le mode usuel de communication. »612 Si le qualificatif « perturbé » a été utilisé pour caractériser l’imaginaire du droit administratif dans l’intitulé de ce chapitre, c’est pour annoncer les « perturbations » induites par ce déplacement du champ de la juridicité, sur les représentations du monde contenues dans le droit administratif. L’exaltation de l’efficacité de l’action publique — en référence à la performance de l’Entreprise et du Marché — qui se traduit par de nouvelles conceptions de la gestion publique, génère le déplacement d’anciens repères mentaux fixés par le droit. Certes, des notions comme l’intérêt général, la puissance publique et le service public demeurent mais leur croisement est de plus en plus confiné à un espace social qui s’amoindrit. Il s’est amoindri, au fil du temps, sous l’effet des privatisations, des dérèglementations, de l’introduction de la rationalisation des choix budgétaires (RCB), de la libre concurrence prônée par l’Union européenne, de l’abrogation de l’ordonnance de 1959613, de l’introduction de la LOLF et plus largement de la modernisation de l’action publique qui s’est traduite par le new public management, la révision générale des politiques publiques, ou encore de l’irruption, dans le droit de la fonction publique, de pratiques contractuelles Cette notion de calcul sera abordée dans la section suivante à partir des travaux d’Alain Supiot. CAILLOSSE J., L’État du droit administratif, op.cit, 2015, p. 56 613 Il est intructif pour nos réflexions de lire la présentation qui est faite sur le site viepublique.fr (ce site émane de la direction de l’information légale et administrative des services du Premier ministre) de la suppression de l’ordonnance de 1959 : « L’ordonnance de 1959 est abrogée depuis le 1er janvier 2005. Plusieurs raisons ont conduit à la réformer. Les gestionnaires critiquaient le texte. Ils le trouvaient très juridique, fixant des règles précises au prix d’une déresponsabilisation des acteurs, et certains concepts (notamment l’emploi public) n’étaient qu’imparfaitement respectés. L’ordonnance de 1959 n’a pas non plus empêché la persistance du déficit budgétaire, dont beaucoup estimaient que la résorption passait par de nouvelles méthodes de gestion inspirées d’autres pays. » V. http://www.vie-publique.fr/decouverteinstitutions/finances-publiques/ressources-depenses-État/lolf/pourquoi-fallait-il-reformer-ordonnance1959.html 611 612

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proches du modèle de l’entreprise. La liste de ces effets n’est pas exhaustive mais souligne les contours du nouveau tracé des frontières séparant les fonctions de pilotage des administrations et des entreprises. Les élus locaux ont influencé et accompagné ce déplacement de l’imaginaire du droit administratif en se présentant comme des élus entrepreneurs à l’image des chefs d’entreprise614. Cette représentation est encore aujourd’hui active. A la bureaucratie, les élus locaux opposent la volonté du manager politique. A la direction générale des services accusée de ralentir l’action par les procédures, l’élu oppose son cabinet, chargé de mettre au pas une administration pas assez modeste et donc pas assez moderne. L’Europe et le droit communautaire ont amplifié les discours et les postures : « La poursuite de l’intégration européenne commande la réduction voire la suppression de l’espace, où depuis une quarantaine d’années, le droit administratif avait trouvé de nouvelles raisons de croître. L’inspiration et l’orientation libérales des Traités comme de la jurisprudence de la Cour du Luxembourg appellent à la dérèglementation, de même qu’elles s’accommodent mal de l’organisation administrative des prix et des rigidités introduites dans les rapports de travail par le statut de la fonction publique »615. En d’autres termes, sur des registres différents, ces voix publiques et politiques disent qu’il est temps de faire place à des formes juridiques plus sensibles aux impératifs d’efficacité. Au final, l’imaginaire de l’entreprise fascine la puissance publique et ses représentants nationaux comme territoriaux qui pour s’en rapprocher veulent lui emprunter son droit, ses catégories et ses valeurs. Bien que l’idéologie de la croissance accomplisse son œuvre, les mots de la jurisprudence ne changent pas616. Le service public et l’intérêt général continuent de tisser le récit que met en œuvre le droit administratif pour maintenir l’aura de la puissance publique. Le juge administratif a bien compris que le droit communautaire était porteur d’un virus de nature à éradiquer son existence même. Il s’est efforcé d’en limiter les perturbations tout en ouvrant le droit administratif au « monde des affaires ». Ainsi, la notion de service V. LE BART C., La rhétorique du maire entrepreneur: critique de la communication municipale, Paris, Pedone, 1992. 615 CAILLOSSE J., « L’administration française doit-elle s’évader du droit administratif pour relever le défi de l’efficience ? », op.cit., p. 175 616 CAILLOSSE J., « L’intérêt général, la croissance et les avatars du droit administratif des biens », Thèse, Rennes, 1978 614

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public qui n’accueillait que de façon très réservée les préoccupations d’efficacité économique, a fini par les englober. La théorie des services publics industriels et commerciaux met à mal l’opposition anciennement pratiquée entre souci de l’intérêt général et recherche du profit. Nous serions alors en droit de nous demander si le droit administratif consiste encore à particulariser la fonction administrative et si il sert encore à concevoir l’intérêt général par opposition aux intérêts privés et catégoriels ? En rapprochant le service public de l’entreprise privée, le Conseil d’État a répondu à ces questions. La création jurisprudentielle, dès 1921, des services publics industriels et commerciaux illustre la combinaison prévalente entre Administration et Entreprise. Autant dire aussi que l’incubation est à l’œuvre depuis plusieurs décennies, laissant le temps au balancement incessant, dans l’univers mental du droit administratif, des idées de stabilité et d’uniformité vers celles de mouvement et de diversité. Au début des années 2010, le recours accru aux figures rhétoriques de la différentiation territoriale et simultanément de l’égalité des territoires atteste de cette oscillation entre deux univers mentaux qui s’hybrident sans l’emporter véritablement l’un sur l’autre dans l’imaginaire de l’action publique. Une oscillation que Jacques Caillosse souligne en rappelant que « de tout temps, le droit administratif fut un hybride mêlant, dans des proportions que l’Histoire fait varier, règles de droit public et privé. Le droit public — ou politique si l’on préfère — ne s’est jamais imposé que dans la seule mesure où il est nécessaire à l’accomplissement des missions administratives »617. Dans une lecture positive, cette hybridation indique qu’on ne peut sauvegarder l’espace public sans le droit administratif et que les valeurs qu’il porte fonctionnent encore dans un temps où la performance s’apparente à une idéologie. Dans une lecture plus circonspecte, on peut s’interroger sur la capacité de résistance des représentations du droit administratif pour structurer la carte mentale des acteurs publics et des citoyens. Ne faut-il pas — sans pour autant verser dans la dramaturgie — s’inquiéter de la conversion du plus grand nombre (les juristes eux-mêmes, les politiques, les hauts fonctionnaires et les « usagers ») à la loi du marché ?

CAILLOSSE J., « L’administration française doit-elle s’évader du droit administratif pour relever le défi de l’efficience ? », op.cit., p. 182 617

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Section 2./ Les indices d’une conversion618 Le terme de « conversion » doit être ici entendu au sens religieux car il caractérise un processus de transformation profonde, une expérience très humaine qui délivre de quelque chose. Pour approfondir le propos, nous voudrions faire retour sur quelques enseignements extraits de l’étude de William James sur la conversion religieuse619. Le psychologue et philosophe américain hiérarchise la variété des expériences religieuses de la manière suivante : enthousiasme optimiste de l’esprit sain pour qui le mal n’est pas réel ; résignation pessimiste à la réalité du mal ; renaissance de l’âme malade qui se délivre graduellement et volontairement d’un mal reconnu comme réel et infectant l’ensemble de l’existence ; délivrance brusque et involontaire de l’âme malade lors d’une crise, par remise de soi et appel à une aide surnaturelle immédiate. Dans l’affaire qui nous intéresse ici, celle de la conversion du droit administratif à l’économie, il y va de la même graduation des expériences. Le mal, c’est la bureaucratie et il faut sortir de cette crise. Au départ, la crise bureaucratique est abordée avec un enthousiasme optimiste. Quelques réformes — voire quelques outils comme celui de la planification — devraient suffire à la surmonter. Mais la crise bureaucratique persiste et une résignation pessimiste finit par la nourrir. Le mal est reconnu comme réel. Il affecte l’ensemble du système et la délivrance de la crise nécessite le placement du droit administratif sous dépendance économique. La renaissance ne viendra que de la prise en compte d’un ordre supérieur, celui de la compétition économique. Le « passage des ténèbres aux lumières » consiste en la reconnaissance de la supériorité de l’expérience économique sur le droit. William James établit une distinction entre l’expérience religieuse de la conversion et l’expérience de conversion religieuse : les expériences de conversion sont religieuses, non pas parce qu’elles convertissent l’individu qui les traversent à une religion, mais parce qu’elles les convertissent à une autre conduite générale dans leur vie ou de leur vie. Il y va

Le terme de « conversion » est emprunté à Jacques Caillosse lorsqu’il évoque, à propos des « ravages que fait la théorie économique du droit » : « ce qui est en train de se passer aujourd’hui en doctrine relève pour moi purement et simplement d’une entreprise religieuse de conversion et c’est parce que précisément cette conversion n’est pas raisonnée, parce qu’elle est une conversion, qu’il y a problème ». V. CAILLOSSE J., « Le droit administratif, ce grand théâtre »» op.cit., p. 289 619 JAMES W., The varieties of religious experience: a study in human nature : being the gifford lectures on natural religion delivered at Edinburgh in 1901-1902, New York, Routledge, 2008. 618

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de même pour ce que connaît le droit administratif. Il n’entre pas dans la « religion » économique. Il entre dans une autre phase (peut-être terminale ?) de sa vie. Cependant dans toute entreprise de conversion, il y a un risque, celui d’y perdre son identité. Et c’est bien d’identité dont il est question dans les développements à suivre à travers l’analyse des variations de l’identité du service public et de l’intérêt général.

§1 L’identité renouvelée du service public En 1995, le rapport public du Conseil d’État sur les services publics620, réagit à la représentation dévalorisante du service public dit « à la Française » qui est donnée par les discours des institutions européennes et la jurisprudence de la Cour de Justice des Communautés européennes. La bureaucratie et l’assistanat social de la société française sont jugés incompatibles avec le droit et les valeurs de l’Union européenne. Simultanément, la densité des services publics dans l’hexagone a la faveur des citoyens français encore sensibles à la notion de solidarité sociale tout en jugeant que cette même solidarité a partie liée avec l’augmentation de leurs impôts. L’idée fait son chemin que l’on pourrait bénéficier d’autant de services publics en dépensant mieux. La conjonction de ces deux récits, l’un de l’extérieur, l’autre de l’intérieur se donne à voir dans l’action publique lorsqu’il est question de réfléchir aux conditions de sa meilleure performance. Cette réflexion conduit à se demander si le périmètre des services publics ne gagnerait pas à être redimensionné. Cette préoccupation est globale « du moins dans l’aire géopolitique de l’Occident où, dans l’ensemble, les États théorisent leur propre repli »621. Un « repli de l’État » signifie un repli du droit public dans la régulation des rapports sociaux entrainant la contraction des services publics dont on juge pour certains qu’ils seront tout aussi bien accomplis dans le cadre d’une régulation marchande. C’est ainsi que sous l’effet de la privatisation, les entreprises publiques font figure d’exception, que l’espace soumis à la domanialité publique s’amoindrit, que les voies contractuelles de recrutement dans la fonction publique se multiplient, que des pans entiers de l’administration s’agencifient en « opérateurs » de l’État pour gagner en souplesse. « Service public, services publics : déclin ou renouveau ? » Rapport public 1994, Conseil d’État, Paris, La documentation française. 620

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CAILLOSSE J., L’État du droit administratif, op.cit, 2015, p. 60 - 286 -


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Ces changements ne sont pas seulement techniques. Ils modifient notre représentation du service public et celle de la place de l’usager dans le service public. « Les nouvelles figures du service public doivent donc se lire comme autant de symptômes de transformations plus profondes, mettant en jeu jusqu’au statut socio-politique du droit »622. Le service public attaché aux valeurs d’égalité, de solidarité et de sécurité se heurte aux valeurs de liberté et de rationalité économique portées par l’idée de concurrence. Il en résulte aujourd’hui que l’intérêt général donne forme juridique à des équilibres sociaux qui ne sont plus les mêmes. L’ordre juridique continue de rendre visible le clivage entre intérêt général et intérêts particuliers mais de façon beaucoup plus nuancée dès lors qu’avec le droit public de la concurrence, il est admis que l’économie de marché constitue la voie d’accès privilégiée à l’intérêt général623. Dès lors, il y a bien perturbation de l’imaginaire du droit de l’action publique : classiquement, le service public se devait de contenir le marché ; aujourd’hui c’est le marché qui tend à éradiquer le service public justement parce qu’il est admis que le marché constitue la voie d’accès privilégiée à l’intérêt général. On en vient à se demander si l’intérêt général existe encore !624 §2 Intérêt général et marché « L’intérêt général existe-t-il encore ? » : cette interrogation est régulièrement soulevée. En septembre 2015, un groupe de travail informel se crée au sein du Conseil Economique, Social et Environnemental (CESE) sur le thème : « Intérêt général, nouveaux enjeux, nouvelles alliances, nouvelle gouvernance », en vue d’une saisine ou auto-saisine du CESE courant 2016. Les initiateurs du groupe de travail s’assignent comme objectif de « penser puis d’organiser concrètement la rencontre d’un mouvement descendant venant prioritairement de la Puissance publique “l’intérêt général”, avec un mouvement ascendant de plus en plus prégnant dans les demandes des citoyens comme de certains acteurs économiques ». Il s’agit bien de croiser (d’hybrider ?) deux récits, l’un vertical, classique qui place l’intérêt général au centre de l’action publique ; l’autre horizontal qui donne à

Ibid., p. 65 V. CE, 20 juillet 1971, Ville de Sochaux, AJDA, 1971, p.227, note A.Homont. Dans cet arrêt, le juge pose que rien n’empêche certains intérêts privés d’être d’emblée constitutifs de l’intérêt général. 624 PONTIER, J-M., L'intérêt général existe-t-il encore ?, Dalloz, 1998, chron., p. 327 et s. 622 623

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voir un intérêt général en co-construction avec les parties prenantes citoyennes et économiques. La note de conclusion du groupe de travail souligne que le concept d’intérêt général, après avoir longtemps été une réponse, est devenu une question : « face à l’ampleur des transformations et des mutations, il est nécessaire de renouveler le concept pour tenir compte des nouveaux besoins. C’est la raison qui fait formuler l’hypothèse suivante : l’intérêt général — concept français, d’un monde qui a vécu — a lui-même vécu. Ne faut-il pas collectivement travailler pour construire un concept renouvelé qui joue un rôle équivalent à celui de l’intérêt général du monde révolu ? ». A travers ces remarques, il est question d’un certain déplacement des représentations de l’intérêt général. D’un « monde révolu », il n’y a qu’un pas pour aller vers un « concept français révolu » mais dont on ne peut se passer. Ce constat ainsi formulé est à rapprocher d’une remarque extraite de la même note conclusive : « il est important de souligner que la notion [d’intérêt général] fait partie de la spécificité française et qu’il ne faut pas oublier de mettre en perspective la France par rapport au reste du monde. En matière économique, par exemple, la France n’est que la 5ème puissance mondiale. » L’aveu — peut-être involontaire — est fait que la conception « classique » de l’intérêt général à la française pose problème à la compétitivité économique nationale. Nous y revoilà, la renaissance de l’intérêt général ne viendra que de la prise en compte d’un ordre supérieur, celui de la compétition économique. En février 2017, la parution, sous l’égide du Cercle Turgot, d’un ouvrage collectif sur « intérêt général et marché » confirme que la renaissance de l’intérêt général a bien à voir avec le marché625. En introduction, il est ainsi précisé qu’« à côté du rôle traditionnel de l’État, une évidence est apparue et nous a semblé devoir être largement explorées : celle du rôle nouveau de l’entreprise, acteur majeur des marchés en tant que lieu producteur d’intérêt général ». L’ambition de l’ouvrage est précisée par Christian Saint-Etienne626 lorsqu’il écrit : « les éditeurs de ce livre m’ont demandé de répondre dans cet ordre aux questions suivantes : y a-t-il un intérêt général économique national ? L’intérêt général REVEL C. (dir.) Intérêt général et marché, la nouvelle donne, LE CERCLE TURGOT, Éditions Eyrolles, 2017. 626 SAINT-ETIENNE C., « Intérêt particulier, intérêt général et action publique » in Intérêt général et marché, la nouvelle donne, op. cit, pp. 15-22 625

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permet-il d’atteindre l’optimum économique ? L’État doit-il le définir et le mettre en œuvre ? ». Les réponses qui seront apportées par l’auteur sont sans appel : l’État n’est plus le garant de l’intérêt général. C’est l’intérêt général qui est le garant de l’État : « Il est de l’intérêt général de construire un État de droit complet et effectivement mis en œuvre pour permettre aux acteurs privés de maximiser leur utilité. »627 Il est reconnu un « intérêt général fondamental » sans lequel il n’y a ni vie politique et économique commune, « assurant la liberté d’action de tous les créateurs de richesse »628. A côté de cet « intérêt général fondamental », est posée l’existence d’un « intérêt général collectif » qui devient l’espace dans lequel la puissance publique est légitime à intervenir. Quelques exemples précis forment cet espace : la santé (car « on ne peut pas être en bonne santé tout seul » !) mais aussi l’économie (car « je n’aurai pas d’eau pure si la rivière est polluée en amont »). Cet « intérêt général collectif » n’est plus une valeur en tant que telle mais un processus d’internalisation des externalités négatives de nature à garantir une croissance durable dans l’harmonie collective. « Il y a bien un intérêt collectif d’efficacité qui oblige l’optimisation individuelle à intégrer les externalités négatives par la mise en place de règles communes (…) A ce point, l’État de droit est le garant de l’harmonie entre les citoyens ». Pensé au prisme de l’économie libérale, l’intérêt général porté traditionnellement par le droit public devient l’intérêt collectif d’efficacité. Derrière ces changements sémantiques, les rapports sociaux se donnent à lire différemment. L’État providence est questionné pour savoir s’il n’aurait pas atteint ses limites et « s’il ne serait pas préférable de redéfinir la base sur laquelle l’action de l’autorité publique est admise ou non »629. Sous la plume de JeanPhilippe Delsol, la notion de bien commun doit être préférée à celle d’intérêt général. Dans cette perspective, l’intervention de l’État est d’interdire ce qui nuit et non d’imposer ce qui conviendrait. « Il est souhaitable que l’État n’intervienne que lorsque la carence de l’initiative est constatée, par défaut en quelque sorte, car rien ne garantit que l’État puisse agir mieux que les individus. Certes, le marché ne fait pas toujours mieux, mais, atomisé, il disperse les erreurs quand l’État les concentre. »630

Ibid. Ibid. 629 DELSOL J-P., « Le bien commun, la fiscalité et la responsabilité citoyenne » in Intérêt général et marché, la nouvelle donne, op. cit, pp. 35-46 630 Ibid. 627 628

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Cette littérature répète à l’envie que la bureaucratie et l’assistanat social de la société française sont incompatibles avec le nouvel ordre économique européen et mondial. Ronald Coase, prix Nobel d’économie, partage avec d’autres la conviction que l’espace de la puissance publique peut encore se rétrécir : « l’histoire antérieure écrit-il, montre que, contrairement à la conviction de nombreux économistes, un service de phares peut-être assuré par une entreprise privée »631. En reprenant l’exemple du phare que d’autres économistes avaient, avant lui, employé pour justifier l’intervention de l’État dans l’économie, Ronald Coase juge que la collectivité publique serait souvent avisée de faire faire plutôt que de faire. Des limites sont bel et bien assignées à la puissance publique. Cette carte mentale d’essence libérale n’est pas sans impact sur l’action publique. Dans la conception française de l’intérêt général, on « considère volontiers la définition et la poursuite de l’intérêt général comme un monopole de l’État »632. Dans toutes ces acceptations « l’intérêt général, expression de la volonté générale s’identifie avec la mission de l’État dont il constitue le fondement et légitime l’action »633. Cela a déjà été souligné, cette conception n’est pas nécessairement convergente avec celle qui sera développée par le droit de l’Union européenne remettant en cause la justification et la recevabilité de l’action publique « à la française ». Pourtant, cette conception française de l’intérêt général comme expression d’un ordre supérieur dont on préjuge pour agir, a irrigué la construction de la CEE à ses débuts. Le traité de Rome dispose dans son article 123 que « les membres de la Commission exercent leurs fonctions en pleine indépendance, dans l’intérêt général de la Communauté ». Avec l’élection du Parlement européen au suffrage universel direct en 1979, puis la mise en œuvre de l’Acte unique européen en 1987, le système de gouvernance européen change — et avec lui, l’acceptation de l’intérêt général — : « il [le système européen] fragmente l’État en décloisonnant les niveaux et les acteurs de la prise de décision »634.

COASE R.H., L’entreprise, le marché et le droit, Paris, Ed. d’Organisation, 2005, p.239 TRUCHET D., Les fonctions de la notion d’intérêt général dans la jurisprudence du Conseil d’État, Thèse, Université Paris II - Assas, 1975, p. 19 633 MAZE-SENCIER P., « L’évolution de la définition de l’intérêt général au sein de l’Union européenne » in Intérêt général et marché, la nouvelle donne, op. cit, pp. 157-170 634 Ibid., p. 161 631 632

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On peut reconnaître avec Sandrine Saurugger635 que l’intégration européenne est un processus qui a lieu au niveau des appareils d’État et dans lequel un grand nombre d’acteurs (gouvernementaux, non-gouvernementaux et communautaires) interagissent dans l’élaboration des politiques communautaires et leur mise en œuvre. La création du marché intérieur européen a entrainé une pratique du lobbying de plus en plus importante et l’émergence à Bruxelles d’une armée de juristes, de lobbyistes et de groupements d’intérêts émanant de la société civile636. En 1993, l’entrée en vigueur du traité de Maastricht va finir de changer la donne. Les pouvoirs du parlement européen sont renforcés. Le traité créé une nouvelle procédure de codécision qui permet au Parlement d’arrêter des actes conjointement avec le Conseil. Le Parlement devient alors un acteur important dans le processus décisionnel européen. Or, ce dernier est également l’institution la plus sensible à la promotion d’intérêts particuliers. Le croisement de ces différents facteurs sur fond de mise en œuvre de l’Union économique et monétaire (UEM) transforme la notion d’intérêt général européen. Comme le souligne Philippe Maze-Sencier, « le marché unique, le traité de Maastricht et l’UEM vont ainsi jeter les bases d’une “européanité” transfrontalière, qui étrangement sera mieux comprise et mieux utilisée par les

multinationales,

en

particulier

américaines,

que

par

leurs

concurrentes

“européennes” »637. Les multinationales américaines seront les premières à se poser en véritables acteurs paneuropéens en entrant dans le jeu institutionnel et décisionnaire par le biais de l’influence, du lobbying et de la promotion de leurs intérêts638. Selon la journaliste Florence Autret, il existe « une profonde parenté entre le projet politique supranational et la logique propre d’entreprise qui adopte une approche globale à leur activité »639. Ce faisant, les multinationales américaines vont radicalement affecter le processus de l’élaboration de la loi au niveau communautaire.

SAURUGGER S., « Analyser les modes de représentation des intérêts dans l’Union européenne : construction d’une problématique » Ceri/Sciences Po ; Questions de Recherche, n°6, Juin 2002 636 En 1992, la Commission européenne estimait à 3 000 les groupes spéciaux de différents types à Bruxelles, avec près de 10.000 employés travaillant dans le secteur du lobbying. Voir European Commission, SEC (92) 2272 final, « An Open Structured Dialogue between the Commission and Interest Groups ». 637 MAZE-SENCIER P., « L’évolution de la définition de l’intérêt général au sein de l’Union européenne » in Intérêt général et marché, la nouvelle donne, op. cit, p. 163 638 Cette approche est assez étrangère à l’esprit français qui a une lecture plus formaliste et institutionnelle du pouvoir. L’esprit français est éloigné de la représentation d’intérêt qui constitue la pierre d’angle du système démocratique américain. 639 AUTRET F., L’Amérique à Bruxelles, Paris, Ed. du Seuil, 2007, p. 19. 635

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Tandis que la communauté européenne étend ses champs de compétences à des domaines de plus en plus techniques qui nécessitent une expertise souvent inexistante en son sein, la Commission et le Parlement vont se tourner vers des acteurs non étatiques, essentiellement des représentants d’intérêts économiques privés pour accéder à cette expertise. Ces représentants non étatiques véhiculent pour la plupart d’entre eux une lecture de l’intérêt général entendue comme le résultat d’un compromis entre des intérêts particuliers. De facto, la Commission européenne voit s’échapper son monopole de la définition de l’intérêt général. « Sur la scène européenne, cela se passe ainsi : les représentants de différents groupes défendent leurs intérêts. Ensuite, c’est aux institutions européennes de trancher »640. Nous sommes là bien loin de l’intérêt général « à la française ». Au début des années 2000, la mise en œuvre de la stratégie de Lisbonne s’appuie sur deux piliers complémentaires pour orienter l’action publique : la déréglementation et l’investissement dont les directives REACH641 et la directive Services — dite Bolkestein, du nom du Commissaire européen qui l’a proposée et soutenue642 — en sont respectivement les plus parfaites illustrations. Le débat autour de ces deux directives a suscité des oppositions passionnées et clivantes entre les acteurs économiques, associatifs et institutionnels. Au final, les conséquences très contrastées de ces directives contribueront à remettre la notion d’intérêt général « à la française » à l’ordre du jour du débat européen. Ce débat se renforcera lors de la crise financière de 2008, ses dommages conduisant à s’interroger sur le rôle de l’État et sur la finalité même de l’action des autorités publiques : préserver l’intérêt général face aux dérives de tel ou tel secteur de la société ou de l’économie. §3 L’imaginaire du juste et du bien commun Deux conceptions de l’intérêt général s’affrontent en Europe. L’acceptation anglo-saxonne trouve sa source dans La Richesse des nations, d’Adam Smith publié en 1776. La thèse est Ibid., p. 7 REACH signifie en anglais « Registration, Evaluation, Authorisation and Restriction of CHemical substances ». Cette directive, adoptée en décembre 2006, vise l’enregistrement de 30.000 substances chimiques utilisées dans l’industrie et les produits de consommation courante (peinture, détergents, hygiène, cosmétiques, parfums…). Toutes les entreprises qui fabriquent, utilisent ou importent des substances chimiques sont concernées et doivent évaluer elles-mêmes la toxicité de ces substances pour les enregistrer auprès d’une agence indépendante (Agence européenne des produits chimiques) basée à Helsinki. 642 La directive Services a été adoptée le 13 janvier 2004. Elle est née du constat que les services ne constituaient que 20% des échanges intracommunautaires alors qu’ils représentaient 70% des emplois dans l’UE en 2003. La directive visait à lever les barrières administratives et juridiques limitant les échanges de services entre les États européens. 640 641

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connue : « l’intérêt général est réalisé quand chacun recherche son intérêt particulier. C’est la “main invisible” du marché qui permet à la société d’aboutir à son optimum »643. L’acceptation française trouve son origine dans le Contrat social de Rousseau où l’intérêt général est une abstraction atteinte grâce à une volonté politique qui passe outre les corps intermédiaires. Ces deux conceptions expliquent l’opposition entre l’économie et la politique dans la tradition française alors que dans les pays anglo-saxons, il est admis leur forte imbrication. Souhaitant dépasser ces oppositions, Nicolas Bouzou souligne que le problème de la notion d’intérêt général est qu’elle ne permet pas de fonder une politique. C’est pour cette raison qu’il propose de lui substituer, dans le débat intellectuel et politique, la notion — selon lui plus précise — de justice. Encore faut-il définir ce qu’est la justice ? Nicolas Bouzou s’inscrit dans les pas de la Théorie de la Justice de John Rawls, énoncée en 1972, et adopte son idée méthodologique qui consiste à introduire un « voile d’ignorance » qui place les citoyens dans leur « position d’origine ». « Ce voile est une expérience de pensée qui doit faire oublier aux citoyens leur position sociale, comme si nous avions dû nous prononcer sur les principes de la justice avant de connaître la trajectoire sociale que devait emprunter notre vie. »644 Derrière ce voile, John Rawls distingue trois principes qui ferait l’objet d’un consensus : « d’abord que la liberté de chacun s’étende jusqu’à ce qu’elle heurte la liberté des autres ; ensuite que les inégalités sociales permettent aux plus pauvres de s’enrichir ; enfin que chacun dispose de la possibilité de monter dans l’échelle social. L’État est donc légitime pour assurer l’égalité des chances et l’ascenseur social. John Rawls est libérale mais pas libertarien. »645 Dès lors, une « société juste » est celle qui proposerait la liberté, l’ascenseur social et la capacité à rebâtir une vie professionnelle. Pour sa part, Claude Revel propose un aggiornamento de l’intérêt général, constatant que « l’antagonisme historique entre intérêt général et marché touche à sa fin. Dans la réalité, des fonctionnements économiques mixtes se sont mis en place. L’image de l’intérêt général fondé sur un contrat social entre le citoyen et l’État s’est dégradée, de même que celle du “tout marché” qui a conduit à de graves dysfonctionnements internationaux. La BOUZOU N., « La justice plutôt que l’intérêt général » in Intérêt général et marché, la nouvelle donne, op. cit, p. 199 644 Ibid., p. 201 645 Ibid., p. 201 643

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prise de conscience d’enjeux planétaires communs, le développement de l’économie numérique et collaborative comme le développement d’acteurs privés aux capacités financières égales voires supérieures à celles d’États posent des défis cruciaux et urgents » 646.

L’auteur suggère des pistes pour fonder une nouvelle doctrine de l’intérêt général

renouvelée, qui « préserve le bon fonctionnement de l’économie de marché tout en assurant aux acteurs un cadre de liberté de choix, de responsabilité et de solidarité »647. Cette recherche d’une nouvelle doctrine prend appui sur des économistes libéraux comme Joseph Stiglitz, Paul Krugman, Larry Summers ou Olivier Blanchard, qui ont reconnu, à des degrés divers, à l’issue de la crise de 2008, l’insuffisance des mécanismes du marché pour assurer les équilibres économiques, Paul Krugman allant jusqu’à se demander si l’opposition au modèle français ne tenait pas de l’idéologie648. Dans la réalité, aucun des deux systèmes (anglo-saxon et français) ne « fonctionne à fond » dans leur seule vérité. Se seraient-ils hybridés ? Se seraient-ils convertis l’un à l’autre pour former un imaginaire d’un nouveau genre ? Le fait qu’au niveau européen, il est de plus en plus admis que les conceptions communautaire et française de l’intérêt général se trouvent presque en situation de complémentarité — conduisant à la promotion de l’intérêt général comme l’un des fondements principaux de la politique publique —, est un indice à suivre. Simultanément, dans le contexte de globalisation, une question lancinante apporte une première piste : « la poursuite de ses intérêts propres par chaque individu, chaque entreprise, chaque association, chaque pays produit-elle a du bien pour tous ? Il semble que la communauté internationale soit pour le moins dubitative »649. Pourquoi ? Au plan international, le besoin de règles a été admis que ce soit pour servir le développement durable, la lutte anti-corruption, l’interdiction du travail des enfants, la régulation des champs financier et bancaire. Certains de ces règles s’abritent sous le terme de « soft law », de normalisation ou encore de standards, transposés peu à peu en règlementations nationales. C’est alors que la notion de « bien commun » refait surface que ce soit aux REVEL C., « Pour un aggiornamento de l’intérêt général » in Intérêt général et marché, la nouvelle donne, op. cit, p. 205 647 Ibid. 648 « Why, then, does France get such bad press ? It’s hard to escape the suspicion that it’s political : France has a big government and a generous welfare state, which free-market ideology says should lead to economic disaster. So disaster is what gets reported, even if it’s not what the numbers say. » Paul Krugman, « The Fall of France », The New York Times, 28 août 2014. 649 REVEL C., op. cit, p. 208 646

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États-Unis sous le terme de « public interest » ou en France avec la notion de bien commun650 dans une perspective tout particulièrement territoriale. En effet, convoquée aujourd’hui de manière explicite dans le développement des territoires 651,

la notion de bien commun cristallise plusieurs problématiques actuelles mobilisatrices

de collectifs locaux : la transition énergétique, l’aménagement urbain durable, la gestion des ressources naturelles, des espaces publics, la mise en place d’une économie circulaire ou d’écosystèmes urbains pour ne citer que ceux-ci. C’est ainsi qu’une diversité de biens communs participe aujourd’hui à la fabrique des territoires et à leur développement tels que les jardins partagés, l’économie sociale et solidaire, l’économie collaborative ou du partage, certains circuits courts alimentaires, la consommation partagée, le mouvement des creative commons. Aux dimensions clairement économiques et de compétitivité, s’associent désormais des aspects sociétaux et hors cadre strictement économique (amélioration du bien-être et de la qualité de vie) mais dont la prise en compte tend à devenir de plus en plus explicite dans les stratégies de développement territorial. Cette « fabrique » correspond à une évolution plus globale des sociétés occidentales vers des modes de valorisation et de gestion des ressources territoriales plus collectives, plus participatives, dans lesquels sont impliquées les parties prenantes et en particulier les usagers. Ces démarches traduisent aussi une aspiration vers un développement plus localisé, inclusif, durable et équitable et font écho aux innovations portées par « la nouvelle économie » au sein de laquelle les technologies numériques créent des usages de partage et de collaboration652.

V. TIROLE J., Économie du bien commun, Paris, PUF, 2016 et pour une approche territoriale de la notion, voir notamment POTIER V., À la recherche du bien commun, Paris, l’Harmattan, 2015. 651 Début 2017, un projet scientifique dénommé « BIenS COmmuns et TErritoire » (BISCOTE) a été lancé sur le thème émergent des biens communs en tant que nouvelle approche de création et de gestion des ressources urbaines et territoriales. Le projet est porté par le Plan Urbanisme Construction Architecture (Puca), agence interministérielle créée en 1998 afin de faire progresser les connaissances sur les territoires et les villes et éclairer l’action publique ; le Lab’urba, une équipe multidisciplinaire, associant des chercheurs en sciences humaines et sociales et en sciences de l’ingénieur travaillant sur les espaces urbains et dans le champ de l’aménagement, de l’urbanisme et du génie urbain (EA3482) et l’Inra, Proximités, Umr SAD-APT, UPS. 652 Les blockchains (ou chaînes de blocs) illustrent de façon emblématique de nouvelles formes d’échanges autonomes qui mettent à mal les cadres d’exercice traditionnels de la finance, du commerce et du droit. 650

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Ces nouvelles façons de fabriquer de l’action publique et les usages numériques qui les portent semblent appeler une nouvelle doctrine de l’intérêt général. « La gouvernance par l’intérêt général bien compris devient paradoxalement le meilleur allié d’une économie de liberté durable, en établissant un cadre juridique commun et en demandant à tous les acteurs de le respecter. Ce cadre est fondé sur la concurrence réelle, qui sans règle n’a qu’un temps, sur la propriété, à bien comprendre et faire évoluer au vu des intérêts de citoyens qui ne sont pas que des consommateurs, et sur la sécurité juridique, qui limite le laisser-faire quand il porte atteinte à la loyauté des échanges, d’autant plus s’ils sont collaboratifs et fondés sur la confiance. »653 Ce qui motive un aggiornamento de l’intérêt général se présente comme la nécessité de ne pas laisser le pouvoir politique aux algorithmes et à ceux qui les créent. L’apparition de la notion de « gestion par l’intérêt général » caractérise une démarche qui « assure un fonctionnement fluide et honnête du marché sans entraver la liberté de chacun »654. En effet, face aux États et aux agrégations d’États (Union européenne ou organisations multilatérales), d’autres puissances s’élèvent, nées de la mondialisation. Elles prennent la forme de multinationales tentaculaires, d’organisations non-gouvernementales ou encore de fondations dont le point commun est de disposer de moyens puissants. Dans ce rapport de force, il devient de plus en plus difficile de circonscrire les acteurs de l’intérêt général aux seuls États et agrégations d’États. C’est la raison pour laquelle est avancée l’idée que la notion de responsabilité, qui a émergé comme une clé de la gouvernance de l’entreprise, constitue « un apport intéressant à la doctrine classique de l’intérêt général [qui] s’accomode parfaitement de l’action d’acteurs privés et associatifs responsables qui expriment leurs intérêts et en même temps contribuent à la recherche du bien commun, à condition qu’ils respectent un cadre de comportement que seule peut mettre en place une autorité publique »655. Cette remarque nous ramène à l’imaginaire de la gouvernance dont il fut question dans les chapitres précédents. Nous écrivions alors que l’imaginaire de la gouvernance assure la performance de l’acte de gouverner et qu’il fonde de nouvelles représentations quant à la REVEL C., op. cit, p. 211 Ibid. 655 Ibid.p. 212 653 654

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place du politique et des relations entre les institutions et le politique non-institué656. Désormais, l’imaginaire de la gouvernance motive l’aggiornamento de l’intérêt général devenu processus de gestion. Dans cet imaginaire, la décision d’intérêt général ne réside pas dans le choix entre privé ou public mais dans la mise en œuvre d’autres critères : obligation de créer de la valeur à long terme, mise en place de motivations pour les managers et nécessité pour les propriétaires publics ou privés de les contrôler étroitement. Il en résulte que « la pertinence de l’action d’intérêt général nécessite que l’autorité publique qui l’exerce soit dotée d’une compétence professionnelle »657. C’est sans doute ce qu’il faut entendre par l’expression d’État stratège, un État professionnel, compétent c’està-dire en capacité d’analyser et d’anticiper les évolutions mondiales, d’échanger des informations, de produire du benchmark et de sortir des corporatismes. L’imaginaire de la gouvernance véhicule la performance des institutions et la compétence des acteurs, toutes deux désormais — pourrions-nous dire — garantes de l’intérêt général. Par le prisme de la gouvernance, l’intérêt général se professionnalise. Il n’est plus surplombant. Il est une recherche compétente de la justice, du bien commun et de l’efficacité économique. Dans cette nouvelle équation, demeure un risque — que nous partageons avec Jacques Caillosse : « Penser le monde, penser la société comme une vaste entreprise, imaginer en quelque sorte que toutes les activités sociales et intellectuelles doivent être passées à la moulinette des exigences économiques est un véritable drame culturel ».658 Dans cette perspective, nous perdrions sans doute ce qu’il y a d’essentiel dans le droit administratif, « une espèce de conservatoire de certaines valeurs collectives »659.

se reporter en particulier au chapitre 2, p. 180 et s Ibid. p. 214 658 CAILLOSSE J., « Le droit administratif, ce grand théâtre » op.cit., p. 290 659 Ibid. 656 657

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Section 3./ Les manifestations d’une déconstruction §1 Le droit administratif aux prises avec l’aléa Dans le contexte de mondialisation qui a été évoqué supra, « les droits nationaux s’interpénètrent (…) et les modes de pensée juridiques tendent, logiquement, du fait d’hybridations obligées, à une certaine uniformisation »660. C’est ce que nous ont indiqué en partie les développements sur les « transformations » de l’intérêt général. Le droit public porte les marques de ces hybridations qui sont transportées dans la « notion-valise » de gouvernance et surtout dans les usages qui en sont faits. Parmi ces marques, nous voudrions dans une premier temps identifier celles de la disparition du vieux modèle juridique de l’administration classique. Déjà en 1970, Lucien Sfez fait le constat que l’administration n’a plus le choix et qu’« elle n’a strictement aucun autre moyen d’agir que la concertation661 ». Pourquoi n’a t-elle plus le choix ? « Parce que le système traditionnel se révèle tout simplement non opératoire pour l’action nouvelle de l’administration. Ceci s’explique par le fait que le droit administratif forgé aux XIXème siècle est le droit des normes impératives, en ce que l’administration procède par voie de décision exécutoires unilatérales ou par voie de contrats à ce point spécifiques qu’elle conserve à tout moment la prérogative exorbitante de les modifier et d’y mettre fin. Ce droit-là (…) convenait parfaitement à une époque de première stabilisation de la société industrielle. »662 Lucien Sfez expose une époque où le progrès n’était pas soumis au rythme d’accélération vertigineux qu’on lui connaît aujourd’hui. « Les administrateurs du XIXème siècle et de la première moitié du XXème siècle n’étaient pas moins subtils que ceux d’aujourd’hui. Mais le rythme du progrès était assez lent pour permettre de gouverner à vue : une série de normes exorbitantes pouvait du jour au lendemain redresser le gouvernail dans tel ou tels sens »663. C’était le temps où chaque norme avait le temps de se redresser les unes les autres dans un mouvement lent et indéfini. L’ensemble formait « un futur administratif rassurant », l’avenir étant encore déterminé. L’accélération croissante des progrès CAILLOSSE J., L’État du droit administratif, op.cit, 2015, p. 108 SFEZ L., L’administration prospective, Paris, A. Colin, 1970, p. 166 662 Ibid. p. 167 663 Ibid. 660 661

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techniques et technologiques et la complexité grandissante de la vie économique ont affolé la boussole du monde administratif qui ne dispose plus d’assez de temps, ni assez de souplesse pour réagir. La rigidité des normes de commandement s’est heurté à un monde économique foisonnant, enchevêtré et aléatoire. « Chaque norme devra désormais en ellemême porter son propre mouvement, ne jamais épuiser son avenir et l’avenir de ses destinataires. »664 Dans les décisions exécutoires, il ne servait à rien de débattre d’un ou plusieurs possibles puisque le commandement se suffisait à lui-même. Le dialogue était inutile au sens où les possibles étaient contenus dans la norme. La situation contemporaine change la donne ; l’objet de la norme devient précaire et fluctuant. Il devient de plus en plus difficile de prévoir ses variations. Le commandement n’est dès lors plus opérant. Le dialogue devient inévitable « pour éclairer les choix puisque les participants sont en même temps objet de la décision (…) et pour diffuser au maximum les responsabilités en faisant participer à la décision ».665 Ce que Lucien Sfez nomme le dialogue ou la « concertation » est l’embryon des mécanismes de la gouvernance publique que nous connaissons aujourd’hui. La concertation qui caractérise « l’administration prospective » entend coordonner l’activité des secteurs publics et privés et permettre une certaine représentation des intérêts. Il s’agit alors pour l’État de cautionner une politique encore indéterminée mais commune à toutes les parties intéressées. Dans l’administration prospective, les partenaires de la concertation sont essentiellement l’État et les collectivités publiques. En matière d’urbanisme par exemple, des commissions mixtes État-collectivités locales suivent l’élaboration de schémas et formulent des avis sur les options possibles. La concertation peine à se détacher de la consultation. Il n’en demeure pas moins que la concertation caractérise alors la planification d’un État que l’on veut « moderne ». Cette planification s’applique par des moyens traditionnels pour certains, nouveaux pour d’autres, ces derniers étant qualifiés « d’actes juridiques prospectifs »666. Dans les moyens traditionnels, figurent les permis de construire, les plans d’urbanisme, la réglementation des zones industrielles, celle des espaces verts, des périmètres sensibles ; des secteurs sauvegardés. « Tous ces textes sont Ibid. p. 168 Ibid. p. 170 666 CHAPTAL P., « Recherche sur la notion et le régime des actes juridiques à caractère prospectif », in AJDA, 1968, p. 323 664 665

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impératifs et prescrivent à la fois des moyens, des comportements et des résultats précis, même si leurs dispositions viennent en application d’une politique concertée »667. Comme le précise André Hauriou, ces actes de planification fixe des buts et obligent les comportements668. Ils appartiennent au premier groupe des « actes juridiques prospectifs ». Un second groupe rassemble des actes juridiques dont les buts sont imprécis mais dont les moyens ne le sont pas. Si des orientations globales sont fixées, il s’agit par tous les moyens les plus précis de s’orienter dans une voie à peine esquissée. Ces actes correspondent à des procédures d’adaptation et de révision. « Au fond, nous dit Lucien Sfez, ce n’est plus la fin qui guide les moyens, mais les moyens qui guident la fin. Celle-ci est incertaine, mais les moyens la précisent peu à peu. Ils fabriquent un avenir impliqué, par leur réalisation successive. Existentialisme juridique »669. On l’aura compris, à « l’acte juridique prospectif » dont il est question ici, il manque soit le but, soit les moyens. Lucien Sfez en voit la parfaite illustration dans le procédé juridique du Plan et dans la planification « à la française », telle qu’elle a été portée par le Commissariat général au Plan. Nous voudrions établir une correspondance entre le plan, manifestation du « droit administratif aléatoire » et la schématologie actuelle, illustration territorialisée d’outils dont la fin est aléatoire mais les moyens précis. « Acte juridique prospectif », le schéma territorial est la nouvelle manifestation d’une administration prospective décentralisée. A titre d’exemple, le SRDEII de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur dont le lancement a été acté par une délibération de la région le 15 janvier 2016 motive parfaitement cette correspondance. Le SRDEII est présenté en ces termes : « Le précédent schéma pour 2011-2014 (nommé SRDE), fixait une stratégie et des orientations, sans déterminer précisément les moyens à mobiliser. Le nouveau SRDEII va suivre une logique différente : il définira non seulement des orientations et priorités partagées, mais prévoira concrètement les cadres et les modalités d'intervention opérationnelles. Ces modalités d'intervention concerneront également les domaines où la Région ne dispose plus de compétences, comme par exemple l'immobilier d'entreprises ou le foncier économique. Le SRDEII s'appuie sur une méthode : la concertation. Le SRDEII doit SFEZ L., L’administration prospective, op.cit p. 189 HAURIOU A., « Le droit administratif de l’aléatoire » in Mélanges offerts à Monsieur le doyen Louis Trotabas,Paris, LGDJ, 1970. 669 SFEZ L., op.cit p. 191 667 668

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constituer pour tous une référence partagée, fédératrice, pour le développement économique régional. Il doit donc organiser une large concertation. »670 L’ensemble des « ingrédients » caractérisant l’acte juridique prospectif du deuxième groupe sont réunis : le schéma régional s’appuie sur la concertation pour définir des orientations, assorties de modalités précises ! Appliquée à l’action publique territoriale, l’analyse de Lucien Sfez garde toute sa pertinence plus de quarante-cinq ans après, à la nuance près qu’il faut sans doute davantage constater des « aménagements (régionaux) du territoire » qu’un aménagement du territoire initié et piloté par le seul État central ! Les actes juridiques prospectifs sont axés sur l’avenir. Ils tentent en quelque sorte d’anticiper les aléas. Ils dessinent une progression constante vers un nouvel équilibre. De ce point de vue, un certain nombre de juristes ont jugé que la planification (et aujourd’hui la schématologie) exerce un effet de désagrégation du droit administratif en malmenant la hiérarchie des textes. Droit et plan appartiendrait à deux univers différents. Ce fut la position défendue par Jean-Louis Quermonne671 ou encore Jean Rivero672. Une position que Jean Rivero n’hésitera pas à nuancer dans un second temps en regrettant le manque d’imagination des juristes qui peinent à voir dans la planification des remises en question constructives. Constructives car le plan et aujourd’hui les schémas territoriaux ne sont pas dépourvus d’effets de droit. Ils engagent des règles d’action et des « normes-objectifs ». Ainsi, « il semble bien avec l’obligation de comportement que le droit administratif ait trouvé une technique juridique parfaitement approprié à la prospection de l’aléatoire. »673 Le droit administratif aux prises avec l’aléa transforme l’administration traditionnelle et la pensée juridique selon laquelle le droit sert à poser des bornes et à marquer des limites. A ces limites, la réalité économique préfère les siennes, nous l’avons constaté supra. Mais en 1970, Lucien Sfez garde encore quelques espoirs en énonçant qu’« il serait temps que le droit vienne codifier les limites de la réalité économique au lieu d’essayer de calquer artificiellement les siennes sur celle-ci. Or la réalité économique ignore l’État de droit. Source : site internet de la région PACA, page accessible via http://www.regionpaca.fr/economieemploi/srdeii-votre-avis-compte/contenu-du-srdeii-la-region-sengage.html 671 QUERMONNE J-L., « La régionalisation et l’aménagement du territoire en France », in Aménagement du territoire et développement régional, Les faits, les idées, les institutions, Paris, La Documentation française, Vol. I et II, 1968, 1969 672 RIVERO J., « Le Plan Monnet et le droit », Pages de doctrine. 2, L’Administration et le droit, Regards sur la société internationale, p. 41-48. 673 HAURIOU A., « Le droit administratif de l’aléatoire », op.cit. 670

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Cette affirmation est une monstruosité choquante pour une grande partie de la doctrine du droit public. »674 Depuis, nous le savons, les exigences de la réalité économique ont été ingérées jusqu’à faire perdre à l’État l’aura de supériorité qui le mettait à part. « Même ramené sur terre par la prose technique du droit, il conservait une majesté héritée de ses lointaines accointances avec la loi du cien ; ses activités continuaient d’en tirer une éminente originalité. Ce résidu d’onction surnaturelle l’a quitté ; sa “démagification” est allée cette fois jusqu’au bout. Plus la moindre trace de “mystère”, d’“arcanes”, de “sanctuaire”, de “sacerdoce” dans les parages »675. L’État ne représenterait plus qu’une organisation comme les autres. Il n’y a plus aucune raison de le soustraire aux règles de la bonne gestion. Le « nouveau management public » qui définit la ligne générale des réformes de l’État conduites depuis les années 1980 substitue définitivement à la technique de la concertation et de la coordination encore hiérarchisée celle de la coordination contractuelle d’entités autonomisées et responsabilisées autour de missions ou d’objectifs précis. L’aléa a commandé l’adaptation du droit administratif aux circonstances mouvantes de la décision. §2 La requalification de l’acte de gouvernement Ceci a été souligné, la coordination est apparue au début des années 1970 comme le remède à la sclérose du système bureaucratique, obligé de réagir plus vite aux évolutions sociales et techniques. La rigidité de l’action publique centralisée et hiérarchisée donne alors paradoxalement une chance à la coordination, mélange de pouvoir hiérarchique, de concertation, de persuasion et d’arbitrage. Ces techniques non juridiques formant le processus de coordination constitueront une source importante d’innovations que renforcera le mouvement de décentralisation initié au début des années 1980. Simultanément, la coordination finit par susciter une double question : qu’est-ce que « gouverner » ? Et qui gouverne ? Cette interrogation n’est pas sans rapport avec la conceptualisation de la « gouvernementalité »676 développée au milieu des années 1970, par Michel Foucault. Jacques Caillosse retient que le terme contient déjà l’actuel

SFEZ L., op.cit p. 217 GAUCHET M., L’avènement de la démocratie. IV, Le nouveau monde, Paris, Gallimard, 2017, p. 364 676 FOUCAULT M., Sécurité, territoire, population: cours au Collège de France (1977-1978), Paris, Gallimard, Seuil, 2004, pp. 91-138 et Naissance de la biopolitique: cours au Collège de France (19781979), Paris, Gallimard, Seuil, 2004, pp. 77-103. 674 675

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décentrement du regard porté sur l’État. Dans le premier tome de son Histoire de la sexualité, intitulé La volonté de savoir677, « Michel Foucault déplore la prégnance du modèle du droit et de la loi, la surdétermination juridique de schémas mentaux toujours à l’œuvre, par delà ce qui par ailleurs les divise, dans les conceptions du pouvoir et de l’État. »678 En lisant Michel Foucault, Jacques Caillosse, décèle là l’accomplissement d’un changement de paradigme que la notion de gouvernance caractérise aujourd’hui. Que professe Michel Foucault ? Que « nous sommes entrés depuis des siècles dans un type de société où le juridique peut de moins en moins coder le pouvoir ou lui servir de système de représentation »679. Que l’on cherche à loger le pouvoir dans des institutions qui communiquent selon des modes hiérarchiques grâce à des commandements et des ordres. « En restant prisonniers de ces représentations et de ces montages juridiques, à travers lesquels la conception divine de la loi n’en finit pas d’être réactivée, on s’interdit de voir comment s’exerce, en situation, un pouvoir moderne qui a la particularité d’être diffus ». Le pouvoir vient de partout. C’est très précisément ce que développe Michel Foucault dans son cours au Collège de France, le 31 janvier 1979 : « L’État, ce n’est pas un universel ; l’État, ce n’est pas en luimême une source autonome de pouvoir ; l’État, ce n’est rien d’autres que les faits : le profil, la découpe mobile d’une perpétuelle étatisation ou de perpétuelles étatisations, de transactions incessantes qui modifient, qui déplacent, qui bouleverse, qui font glisser insidieusement, peu importe, les sources de financements, les modalités d’investissements, les centres de décision, les formes et les types de contrôles, les rapports entre pouvoirs locaux et autorité centrale, etc… L’État n’a pas d’entrailles, on le sait bien, non pas simplement en ceci qu’il n’aurait pas du sentiment, ni bon ni mauvais mais il n’a pas d’entrailles en ce sens qu’il n’a pas d’intérieur. L’État, ce n’est rien d’autre que l’effet mobile d’un régime de gouvernementalité multiples. »680 Cette conception de l’État percute l’imaginaire de l’action publique. La représentation de la puissance publique suspendue à des valeurs juridiques qui ont institué des rapports sociaux et une façon de lire le monde est ébranlée. C’est alors que la gouvernance renvoie l’univers des juristes à un monde de FOUCAULT M., Histoire de la sexualité. 1, La volonté de savoir, Paris, Gallimard, 1976, pp.107-135. CAILLOSSE J., L’État du droit administratif, op.cit., p. 113 679 Ibid. p. 118 680 FOUCAULT M., Naissance de la biopolitique, op.cit, p. 79 677 678

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fictions dépassées. « La notion de gouvernance se fonde en partie sur une remise en question de la tradition juridique ou constitutionnelle qui a dominé la science politique jusqu’aux années 1950. Elle voudrait détourner l’attention des règles et de ce qui doit être pour la fixer sur les comportements et sur ce qui est. »681 Le malaise provoquée par la gouvernance touche les juristes mais pas seulement. Récemment encore, l’anthropologue et sociologue, Georges Balandier, se penchait sur la nature actuelle du pouvoir en déplorant que le vocable de la gouvernance, substitué à celui du gouvernement, révèle « le renoncement des politiques » : « Lorsqu’un Premier ministre français utilise ce mot pour présenter ce qu’il décide ou projette, il apparaît moins en tant que pleinement responsable des “affaires publiques” qu’en gestionnaire d’une grande corporation ayant la référence de l’État pour raison sociale. L’adhésion à la gouvernance substitue la compétence restrictive de l’expert à la vision du politique, qui anticipe et transpose en projets. Celui-ci, alors modeste sans le reconnaître, n’agit que par délégation aux systèmes experts du pouvoir de fonder et valider les décisions. Le pouvoir modeste par affaiblissement de sa vocation politique, par anémie des projets plus “verbalisés” que réalisés, se place sous la double dépendance de l’urgence (de l’événement que les problèmes irrésolus engendrent) et de la segmentation de l’action (traitement problème par problème en leur accordant une indépendance prétendue suffisante) »682. Ces propos caractérisent le regret de l’effacement de schémas intellectuels où le pouvoir — comme le droit — n’était pas modeste mais fort de ses capacités à tenir le gouvernail. La gouvernance s’est s’imposée en disqualifiant les lectures institutionnelles (et politiques) en termes de gouvernement, en exprimant le dépassement nécessaire du vieux modèle juridique de l’État souverain. Elle donne à voir des formes de pilotage de l’action publique où l’on fait des usages inattendus, décalés ou détournés des cadres juridiques traditionnels. La régulation, la contractualisation ou le partenariat sont de ce point de vue des marques de la juridicité de la gouvernance contemporaine.

STOKER G., « Cinq propositions pour une théorie de la gouvernance », Revue internationale des sciences sociales, 155/1998, p. 22 (cité par CAILLOSSE J., L’État du droit administratif, op.cit., p. 111) 682 BALANDIER G., Carnaval des apparences ou nouveaux commencements ?, Paris, Fayard, 2012, pp. 239240 681

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§3 Un nouvel art de la composition ? Nous voudrions introduire ici quelques nuances sur le processus de « découronnement » de l’État, d’une part et celui de la fin de l’acte de gouvernement, d’autre part. Il ne s’agit pas d’en amoindrir les réalités mais davantage de se prémunir de conclusions trop hâtives. Ce n’est pas parce que l’action publique s’hybride qu’elle n’appartiendrait plus au champ politique. La gouvernance ne se substitue pas au gouvernement. Le droit public ne disparaît pas au profit de la gestion publique. Hybridation n’équivaut pas à fusion. « Les jeux de pouvoir et d’échanges entre acteurs appartenant au monde privé autant qu’à l’univers public se déploient dans un cadre structuré par des rapports de force et les mécanismes de la domination politique. »683 Certes, l’imaginaire de la gouvernance décrit un monde où les intérêts ont disparu : il ne resterait qu’à améliorer les conditions du débat social sur les projets ponctuels684. Cet imaginaire veut faire oublier les conflits et les rapports de force territoriaux. Pourtant, ces derniers demeurent si bien que l’État continue à se réserver des droits et des capacités de maîtrise de l’action publique. L’État peut imposer à ses partenaires des obligations juridiques et fiscales. Il reste aussi le seul en charge la manœuvre de la force publique. La domination politique est toujours active et cette effervescence éloigne la tentation de penser un rapport symétrique entre centre et périphérie ou encore entre public et privé. Ce qui est en train de se désactiver a davantage à voir avec le mode de classement juridique de la réalité. L’acte n’est pas anodin. Etablir un nouveau mode de classement juridique consiste aussi à changer la représentation juridique du monde et donner à croire en autre chose. Jacques Chevallier en prend acte en ces termes : « L’ordonnancement juridique a subi de redoutables secousses en raison de la prolifération anarchique de règles qui a rendu plus flou les contours de l’ordre juridique, sapé sa cohésion et perturbé sa structure : l’existence de hiérarchies enchevêtrées, d’objets juridiques non identifiés, de compétences concurrentes témoignent d’un désordre nouveau. (…) La production du droit

CAILLOSSE J., L’État du droit administratif, op.cit., p. 115 GAUDIN J.-P., Gouverner par contrat: l’action publique en question, Paris, Presses de Sciences Po, 1999, p. 120 et suivantes. 683 684

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semble désormais (…) résulter d’initiatives désordonnées prises par des auteurs multiples et dont l’harmonisation est problématique »685. Face à ce « désordre », ne faut-il pas initier un nouvel art de la composition juridique ? Dit autrement, le droit administratif n’aurait-il pas intérêt à refaire lien avec la notion d’esthétique ? « Ce qui soude les collectivités formées, ce sont des liens de droit, c’est-à-dire les textes qui tout à la fois les régissent et les définissent. Mais ces liens juridiques ne prennent corps que par le recours à ces autres formes d’imaginaire social que recouvre la notion d’esthétique »686. Alain Supiot démontre ici que le droit participe à l’établissement de solidarités « subjectives », du même type que celles qui unissent les spectateurs d’un concert de musique classique ou de musique rock. Il cite en exemple l’admission d’un jeune diplômé dans un grand corps de l’État qui n’est pas seulement un acte administratif mais aussi un acte symbolique qui va insuffler chez l’impétrant un esprit de corps, « c’està-dire une solidarité de type confrérique dont on sait la puissance dans le fonctionnement concret de l’État de notre pays ». Le même raisonnement peut être tenu en prenant pour exemple des qualifications juridiques telles que « jeune qui réside dans une zone urbaine sensible » ; « jeune scolarité dans un zone d’éducation prioritaire » ; « personne bénéficiaire du revenu de solidarité active (RSA) ». Ces qualifications ne sont pas seulement des instruments servant à désigner les bénéficiaires d’une politique publique. Elles marquent une appartenance à un groupe social. L’approche purement instrumentale des catégories juridiques masque cette dimension subjective qui pourtant explique par exemple le fait qu’un nombre important de potentiels d’allocataires du RSA — environ 36% pour le RSA socle et 68% pour le RSA activité687 — s’abstient d’en demander le bénéfice au motif qu’ils ne veulent pas être stigmatisés ou dépendre de l’aide sociale. « La dimension esthétique du droit s’étend bien sûr aux énoncés juridiques eux-mêmes, souligne Alain Supiot. L’autorité et la pérennité d’une règle dépendent beaucoup de sa CHEVALLIER J., L’État post-moderne, op.cit, p. 95 SUPIOT A., La gouvernance par les nombres, op.cit., pp. 30-31 687 Voir à ce sujet le Rapport d’information N° 4158 de Mme Gisèle Biémouret et M. Jean-Louis Costes déposé en application de l’article 146-3 du règlement, par le comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques sur l’évaluation des politiques publiques en faveur de l’accès aux droits sociaux, http://www.assemblee-nationale.fr/14/rap-info/i4158.asp#P168_14051 consulté le 2 décembre 2016. 685 686

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frappe littéraire. »688 La force d’un texte ou d’un énoncé juridique est liée à la qualité de leur style. Pour les juristes médiévaux, le bon gouvernement avait pour formule celle qui ouvraient les Institutes de Justinien : armis decorata, legibus armata (décoré d’armes et armé de lois). Le bon gouvernement s’appuie autant sur les arts que sur la force. Comme le souligne Philippe Malaurie, « la littérature et le droit ont d’évidentes affinités »689. Philippe Malaurie cite Shelley pour lequel « les poètes sont les législateurs du monde ». Hasardeux de mélanger les lettres et le droit ? D’un côté la fiction, le romanesque, de l’autre la loi, les règlements, les ouvrages juridiques. Si la loi se doit être bien rédigée pour être bien comprise, elle n’a pas pour vocation d’être élégante. Cet avis, nous dit, Philippe Malaurie, est celui des techniciens, des scientifiques, des positivistes et des légalistes… et pas toujours des praticiens ! « Dieu merci, chez les juristes, il y a des humanistes : pour eux, le droit est un art de la persuasion, du beau langage, une culture et même une des plus accomplies qui soient. »690 La difficulté est que la dimension esthétique et poétique du droit et par là même de « l’art » de gouverner a peu de place dans l’imaginaire rationaliste et mécaniciste qui a pris pour modèle la machine, des temps modernes à nos jours, souligne Alain Supiot691. Si les textes de loi sont de plus en plus mal écrits692, c’est aussi parce que le paradigme de la « machine » incite à regarder les hommes comme les pièces d’une montre dont les relations sont régies par un jeu de rouages, de poids et de contrepoids. Ce fut Hobbes693, qui, au milieu du XVIIème siècle, initie cette façon de penser le gouvernement sur le modèle de la machine. A suivre la lecture que fait Alain Supiot du Traité de la matière, de la forme et du pouvoir de la république ecclésiastique et civile, l’homme machine n’est pas qu’une métaphore mais « une véritable anthropologie physique ». Hobbes opère un retournement : si l’homme, imitant l’œuvre divine, crée de automates, c’est parce qu’il est lui-même un automate crée par le Grand Horloger : « car qu’est-ce que le cœur, sinon un ressort, les

SUPIOT A., op.cit., p. 32 MALAURIE P., Droit et littérature: une anthologie, Paris, France, Éd. Cujas, 1997, p. 8 690 Ibid., p. 10 691 SUPIOT A., op.cit., p. 35 692 « Peut mieux faire » : la commission des lois s’inquiète du mauvais niveau d’écriture des lois, http://www.publicsenat.fr/lcp/politique/commission-des-lois-sinquiete-mauvais-niveau-decriture-des-loisfrancaises consulté le 2 décembre 2016. 693 HOBBES T., Léviathan: traité de la matière, de la forme et du pouvoir de la république ecclésiastique et civile, Paris, Dalloz, 1999. 688 689

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nerfs sinon de nombreux fils, et les jointures, sinon autant de nombreuses roues qui donnent du mouvement au corps entier, comme cela a été voulu par l’artisan. » Un continuum est établi entre l’homme, l’animal et la machine. Dernière étape, l’État est un automate fabriqué par l’homme à sa propre image. Cet imaginaire normatif est le nôtre. Il représente le gouvernement des hommes sur le modèle de la machine. « A ce modèle physique de l’horloge, qui conduisait à voir dans l’homme lui-même une machine, s’est ajouté au XIXème siècle le modèle biologique de la sélection naturelle, qui a inspiré le darwinisme social (…) A ces représentations, qui ne s’annulent pas mais se superposent, s’ajoute aujourd’hui celle de l’homme programmable portée par la cybernétique et la révolution numérique. Son modèle n’est plus l’horloge et son jeu de forces et d’engrenages, mais l’ordinateur et son traitement numérique des signaux. L’ordinateur obéit à des programmes plutôt qu’à des lois. »694

Conclusion du chapitre Les « déplacements » du champ de la juridicité se montrent de multiples façons. L’exaltation de l’efficacité de l’action publique génère le déplacement d’anciens repères mentaux fixés par le droit. Certes, l’ordre juridique continue de rendre visible le clivage entre intérêt général et intérêts particuliers mais de façon beaucoup plus nuancée dès lors qu’avec le droit public de la concurrence, il est admis que l’économie de marché constitue la voie d’accès privilégiée à l’intérêt général. Classiquement, le service public se devait de contenir le marché ; aujourd’hui c’est le marché qui tend à éradiquer le service public justement parce qu’il est admis que le marché constitue la voie d’accès privilégiée à l’intérêt général. L’imaginaire du droit de l’action publique fourmille d’indices de cette conversion à l’économie. Pour ne point y perdre son identité, le droit administratif aurait intérêt à refaire lien avec la notion d’esthétique. Et ce, à la condition — non des moindres — que l’action publique cesse d’être tributaire de la gouvernance par les nombres et de l’imaginaire cybernétique qui la porte. Ce sont ces enjeux que retrace et met en perspective le chapitre qui suit.

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SUPIOT A., op.cit., p. 41 - 308 -


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Chapitre 5 : L’imaginaire standardisé de l’action publique territoriale

L’action publique territoriale est-elle en voie de standardisation ou de différenciation ? Cette interrogation n’est pas nouvelle. La richesse des travaux de recherche sur les politiques locales et en particulier la gouvernance a nourri l’hypothèse d’une standardisation en étudiant les facteurs qui prédéterminent les possibilités de l’action publique695. D’autres détectent des manifestations croissantes de différenciation sous l’effet de la territorialisation des politiques publiques et des injonctions à répondre aux exigences de la « proximité »696. Dans ce chapitre, l’intention est de ré-interroger le rapport standardisation/différenciation au prisme de l’imaginaire de l’action publique. Pour le dire autrement, les représentations de l’action publique (les idées et les croyances qui l’animent) sont-elles en train de s’uniformiser ou de se singulariser ? Doit-on parler d’un imaginaire uniforme de l’action publique ou d’imaginaires diversifiés de l’action publique ? Pour avancer sur ces interrogations, nous observerons dans un premier temps comme un aplatissement de l’action publique, comme une tentation de gommer toutes les aspérités pour standardiser les cadres d’action et les outils. Cette tendance à lisser les différences est tantôt pensée par le Centre — la carte se substituant alors au territoire —, tantôt par les acteurs publics territoriaux — le développement des parcs d’attractions en est un exemple. Dans un deuxième temps, peut-on déduire de cet aplatissement, l’émergence d’une action publique aseptisée de toute idéologie ? Ne doit-on pas davantage parler d’idéologies « savantes » ou d’idéologies « professionnelles » sous l’effet du foisonnement des expertises qui énoncent la nécessaire modernisation de l’action publique territoriale. Enfin, les rhétoriques consensuelles — qu’elles émanent du savant et/ou du politique — semblent indiquer une « scientifisation » accrue de l’action publique. Il sera possible alors de se Voir notamment LE GALÈS P. et M. THATCHER, Les réseaux de politique publique: débat autour des « policy networks », Paris, l’Harmattan, 1995. 696 Voir notamment DOUILLET A.-C., A. FAURE, et C. HALPERN (dir.), L’action publique locale dans tous ses états: différenciation et standardisation, Paris, L’Harmattan, 2012 et AUBY J.-B. et O. RENAUDIE, Réforme territoriale et différenciation(s), Paris, Berger-Levrault, 2016. 695

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demander si l’ingénierie territoriale qui en résulte atteste d’une autonomie accrue des pouvoirs locaux ou d’une allégeance renouvelée aux pouvoirs centraux.

Section 1./ Une action publique aplatie §1 La carte, substituée au territoire Le film de science-fiction « Métropolis », véritable dystopie697, réalisé en 1927 par le cinéaste autrichien Fritz Lang donne à voir la vie en 2026 d’une mégapole divisée en une ville haute, où vivent les familles intellectuelles dirigeantes, dans l'oisiveté, le luxe et le divertissement, et une ville basse, où les travailleurs font fonctionner la ville et sont opprimés par la classe dirigeante. Ce film fait écho à un imaginaire industriel698 qui sera décliné dans d’autres œuvres cinématographiques comme « Les temps modernes » de Charlie Chaplin en 1936. Cet imaginaire ne se limitera pas aux œuvres de fiction ; il donne le jour aux usines électriques, au travail à la chaîne, au droit du travail. Que nous dit cet imaginaire ? Que le monde est semblable à une immense horlogerie, animée par un jeu de rapports de force. A suivre Alain Supiot, l’imaginaire de la cybernétique a remplacé aujourd’hui l’imaginaire industriel qui porte avec lui l’idéal d’une gouvernance par les nombres. Cet imaginaire, s’il remet en cause l’État social par une nouvelle façon de se représenter le fonctionnement de l’homme et de la société, atteint également la figure de l’État moderne, « cet être transcendant et immortel inventé par la Révolution grégorienne aux XIè-XIIè siècles et dont l’État providence n’aura été qu’une des manifestations »699. L’hypothèse d’Alain Supiot est que la « crise de l’État providence » est le révélateur d’une rupture institutionnelle profonde, qui affecte la manière proprement occidentale de concevoir le gouvernement des hommes. Cette rupture trouve son origine dans la représentation de l’homme machine. L’homme machine, c’est l’ouvrier à la chaîne dont le travail consiste à réaliser une chose Une dystopie est un récit de fiction dépeignant une société imaginaire organisée de telle façon qu'elle empêche ses membres d'atteindre le bonheur. Une dystopie peut également être considérée, entre autres, comme une utopie qui vire au cauchemar et conduit donc à une contre-utopie. L'auteur (ici le réalisateur) entend ainsi mettre en garde en montrant les conséquences néfastes d’une idéologie (ou d’une pratique). 698 Voir MUSSO P., L’imaginaire industriel, Paris, France, Manucius, 2013. 699 SUPIOT A., La gouvernance par les nombres, op.cit., p. 11 697

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qu’il n’a pas imaginé. Or l’expérience proprement humaine du travail est le contraire : réaliser quelque chose que l’on a d’abord imaginé. Simone Weil l’a dit en ces termes : « C’est par le travail que la raison saisit le monde même, et s’empare de l’imagination folle »700. Le travail est alors école de la raison en mettant nos images mentales aux prises avec les réalités du monde extérieur. Le savoir-faire est alors une « idée au creux de la main » pour le dire avec les mots de Proudhon tandis que le savoir-dire, le savoir-écrire et le savoir-compter est l’affaire des « manipulateurs de symboles »701. Cioran le dit en d’autres termes à propos des penseurs : « Le tête à tête avec l’idée incite à déraisonner, oblitère le jugement et produit l’illusion de la toute-puissance »702 En alignant le travail de l’homme sur le modèle de la machine, remarque Alain Supiot, l’on fait advenir le déni de la pensée mais aussi le déni de la réalité « lorsqu’on coupe le travail de manipulation des symboles de toute expérience des réalités sous-jacentes à cette symbolisation »703. La carte est substituée au territoire. Les faits sont congédiés au profit de leur représentation imaginée. Cette déconnexion du réel est nourrie par le fétichisme du chiffre. Elle concerne ceux qui ne perçoivent plus le monde qu’au travers de sa représentation chiffrée, ce qui constitue en soi une déshumanisation de notre manière de produire, de créer et de gouverner. C’est même un mathématicien qui nous le dit : « Il y a des choses qui ne sont pas du ressort du mécanisme »704. Avec la gouvernance par les nombres, la dichotomie entre ceux qui sont chargés de penser et de diriger et ceux qui sont chargés d’obéir sans penser — comme ce fut le cas dans les gouvernement de type taylorien —, tend à disparaître. Est-ce pour autant une bonne nouvelle ? Est-ce le signe que le dirigeant ancre davantage sa pensée dans l’expérience de la réalité et que le dirigé met davantage en œuvre ce qu’il pense ? C’est tout le contraire qui se produit affirme Alain Supiot. Nous serions plus encore qu’hier plongés dans le fantasme de la machine à gouverner. Dirigeants et dirigés seraient enrôlés dans un

WEIL S., Sur la science, Paris, France, Gallimard, 1966, p. 83 Voir REICH R.B., L’économie mondialisée, traduit par Daniel TEMAM, Paris, Dunod, 1993. 702 CIORAN E., Essai sur la pensée réactionnaire: à propos de Joseph de Maistre, Paris, Fata Morgana, 1977, p. 14 703 SUPIOT A., La gouvernance par les nombres, op.cit., pp. 331-332 704 GIRARD J-Y., « Le théorème d’incomplétude de Gödel », in Nicolas Bouleau, Jean-Yves Girard, Alain Louveau, Cinq conférences sur l’indécidabilité, Ecole nationale des Ponts et Chaussées, 1982, p. 23 700 701

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processus de rétroaction à une représentation chiffrée du monde déconnectée de l’expérience. « Loin de réconcilier objectivité et subjectivité dans la conduite des affaires humaines, elle [la gouvernance par les nombres] altère l’une et l’autre en substituant la carte au territoire et la réaction à l’action. »705 Que signifie l’expression désormais fréquente : « la carte substituée au territoire » ? Pour tenter une réponse, appuyons-nous sur l’exemple des travaux de recherche en économie. Comment sont-ils évalués ? Point n’est besoin de les lire pour savoir s’ils apportent une meilleure intelligibilité de l’économie, il suffit de calculer leur valeur en fonction de celle des revues dans lesquelles ils ont été publiés. Le jugement de valeur d’un article est incorporé dans le poids numérique attribué à la revue qui le publie. Sur un tout autre plan, il en va de même à propos de la refonte de la carte régionale adoptée par le Parlement en 2015. Il faut moins de régions, proclame t-on comme par ailleurs, il faut plus d’articles publiés dans les revues les plus cotées. Dans quel but : faire des économies d’échelles en ce qui concerne les régions et obtenir plus de crédits de recherche pour les auteurs des articles publiés dans les revues qui comptent. Le sens de « moins de régions » ou de « plus d’articles publiés » n’est pas la question. La question est celle du nombre à atteindre. Que disent les premières lignes de l’étude d’impact du projet de loi relatif à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales706 ? « Le projet de loi relatif à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral prévoit une série de dispositions visant à réduire le nombre de régions (…) Ce texte traduit l'engagement du Président de la République à l'occasion de sa conférence de presse du 14 janvier que le Premier ministre a précisé lors de sa déclaration de politique générale du 8 avril dernier : un redressement appuyé sur une réforme structurelle renforçant l'efficacité de l'action des collectivités territoriales. Plusieurs régions seront fusionnées pour mieux coordonner les politiques publiques menées au niveau territorial, dans le respect des modes de scrutin en vigueur et de la sincérité des scrutins. (…) Il convient d'atteindre une taille régionale critique suffisante. Or, pour une population, hors Outre-mer, de 62 millions d'habitants, la France compte aujourd'hui 21 régions SUPIOT A., La gouvernance par les nombres, op.cit., p. 246 Projet de loi n° 635 relatif à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral, http://www.senat.fr/leg/pjl13-635.html, consulté le 6 décembre 2016. 705 706

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métropolitaines et la collectivité territoriale de Corse. Parmi ces 22 collectivités, seules 4 (Ile-de-France,

Rhône-Alpes,

Provence-Alpes-Côte-D’azur

et

Nord-Pas-de-Calais)

comptent plus de 4 millions d'habitants tandis que 4 des 17 communautés autonomes espagnoles, 7 des 16 Länder allemands et 8 des 20 régions d'Italie dépassent ce seuil. La population moyenne des régions françaises, Ile-de-France comprise, s'élève à 2,9 millions d'habitants contre 5,1 millions d'habitants en moyenne dans les Länder allemands, 2,9 millions d'habitants en moyenne dans les régions d'Italie, ce pays comptant pourtant 3 millions d'habitant de moins que la France. » Cette réforme est censée relever d’une rationalité technique alors que le tracé des nouveaux périmètres fut l’enjeu de rapports de force politiques qui ont échappé à tout débat démocratique. Pourquoi la Bretagne n’a pas vu son périmètre modifié tandis que l’Alsace, région dont l’identité culturelle est au moins aussi forte que celle des bretons, a-t-elle fusionné avec deux autres régions donnant naissance à la région Grand Est qui va de Strasbourg jusqu’aux frontières de l’Ile-de-France ? Parce que d’autres États de l’Union européenne l’avaient fait ? Le réel est congédié au profit d’un processus imaginaire de benchmark. La carte s’est bien substituée au territoire ou pour le dire à la façon de MarieLaure Mathieu, il y a confusion entre le représentant et le représenté707. L’objet représentant (la carte) devient l’objet représenté (le territoire). Il en résulte une illusion d’optique au sens où tout se passe comme si la nouvelle carte était dotée du pouvoir de réduire la dépense publique et de faire gagner en efficacité l’action publique dans le dit territoire. Le discours politique s’abstrait ici du réel qu’il est censé orienter. Il existe pour lui-même, purement imaginaire. C’est une construction intellectuelle qui peut séduire en se parant des vertus de la cohérence. L'objectif assigné à la réforme est ainsi défini : « doter les régions françaises d'une taille critique qui leur permette d'exercer à la bonne échelle les compétences stratégiques qui leur sont attribuées, de rivaliser avec les collectivités comparables en Europe et de réaliser des gains d'efficience ». L’image de la « taille critique » est une chimère qui est le fuit de l’imagination des auteurs. Une chimère qui peut devenir réalité juridique si elle est utile politiquement. Ce qui fut le cas. La nouvelle carte 707

MATHIEU M.-L., Les représentations dans la pensée des juristes, op.cit., p. 181 - 313 -


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est de ce point de vue une représentation performative : elle fait ce qu’elle manifeste. C’est une représentation créative. L’image de régions plus grandes s’impose. La réalité brute des territoires est comme aplatie par une nouvelle réalité législative. La carte fait territoire par le droit. Il ne s’agit pas loin de là de dire que l’imagination n’a pas de rôle à jouer dans la pensée politique mais de souligner simplement la nécessité de revenir au réel afin de vérifier si la carte proposée est bien susceptible d’accueillir la « réalité », de s’harmoniser avec elle. En 1981, les premières lignes de Simulacres et Simulations évoque la fable de Borgès708 où les cartographes de l’Empire dressent une carte si détaillée qu’elle finit par recouvrir très exactement le territoire. Aussitôt, Jean Baudrillard souligne que cette fable est révolue. « Aujourd’hui l’abstraction n’est plus celle de la carte, du double, du miroir ou du concept. La simulation n’est plus celle d’un territoire d’un être référentiel, d’un substance. Elle est la génération par les modèles d’un réel sans origine, ni réalité : hyperréel. Le territoire ne précède plus la carte, ni ne lui survit. C’est désormais la carte qui précède le territoire — précession des simulacres —, c’est elle qui engendre le territoire dont les lambeaux pourrissent lentement sur l’étendue de la carte. C’est le réel et non la carte dont des vestiges subsistent çà et là, dans les déserts qui ne sont plus ceux de l’Empire, mais le nôtre. Le désert du réel lui-même ».709 Au terme de cette citation, c’est le statut de l’imaginaire qui change. L’imaginaire de la représentation s’abîme dans la simulation. Il n’y a plus de réel car il n’y a plus d’imaginaire pour l’envelopper. Par la simulation, les référentiels sont liquidés. « Les simulateurs actuels tentent de faire coïncider le réel, tout le réel avec leurs modèles de simulation. Quelque chose a disparu : la différence souveraine, de l’une à l’autre, qui faisait le charme de l’abstraction. Car c’est la différence qui fait la poésie de la carte et le charme du territoire, la magie du concept et le charme du réel. Cet imaginaire de la représentation (..) disparaît dans la simulation (…) C’est toute la métaphysique qui s’en « En cet empire, l´Art de la Cartographie fut poussé à une telle Perfection que la Carte d´une seule Province occupait toute une ville et la Carte de l´Empire toute une Province. Avec le temps, ces Cartes Démesurées cessèrent de donner satisfaction et les Collèges de Cartographes levèrent une Carte de l´Empire, qui avait le Format de l´Empire et qui coïncidait avec lui, point par point. Moins passionnées pour l´Etude de la Cartographie, les Générations Suivantes réfléchirent que cette Carte Dilatée était inutile et, non sans impiété, elle l´abandonnèrent à l´Inclémence du Soleil et des Hivers. Dans les Déserts de l´Ouest, subsistent des Ruines très abimées de la Carte. Des Animaux et des Mendiants les habitent. Dans tout le Pays, il n´y a plus d´autre trace des Disciplines Géographiques. » (Suarez Miranda, Viajes de Varones Prudentes, Livre IV, Chapitre XIV, Lérida, 1658.) in BORGES J.L., L’Auteur et autres textes, Paris, Gallimard, 1982, p. 199. 709 BAUDRILLARD J., Simulacres et simulation, Paris, Galilée, 1981, p. 19 708

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va. »710 La réflexion de Baudrillard mène à l’idée que l’hyperréel n’est plus une imitation mais une simulation qui remet en cause la différence du « vrai » et du « faux », du « réel » et de « l’imaginaire ». La simulation signe la fin, la mort de la représentation qui part du principe d’équivalence du signe et du réel, une équivalence utopique mais un axiome fondamental. La simulation part de la négation radicale du signe comme valeur. Dans l’ère de la simulation, la nostalgie prend tout son sens : « surenchère de vérité, d’objectivité et d’authenticités secondes. Escalade du vrai, du vécu, résurrection du figuratif là où l’objet et la substance ont disparu. Production affolée de réel et de référentiel, parallèle et supérieure à l’affolement de la production matérielle. »711 Si l’on retient de l’analyse de Jean Baudrillard les aspects les plus critiques sur l’évolution de la société contemporaine, il peut être conclu que l’imaginaire n’est plus ou plutôt qu’il y a tellement d’imaginaires qui simulent le réel qu’il n’est plus possible d’imaginer. Imaginer consistait pour Aristote à « faire apparaître quelque chose »712. Dans l’optique de Jean Baudrillard, il n’y a plus rien à faire apparaître puisque le « quelque chose » apparaît par lui-même, détaché de la capacité d’imagination. Des trois facultés de connaissance exposées par Aristote dans Le traité de l’Ame (la sensation, l’imagination et l’entendement), ne resteraient que la sensation et l’entendement même si cette dernière faculté est appauvrie justement par la disparition de l’imagination, ne faisant plus lien. Il en résulte assez logiquement que l’imaginaire ne part plus du réel pour se former. Il se serait émancipé du réel pour le redoubler dans des formes qui font croire que le « vrai » réel, c’est l’imaginaire au sens des virtualités qui s’offrent à nos sensations. Dans cette hypothèse, l’imaginaire, entendu comme simulacre est l’aplatissement de toute possibilité de voyage intellectuel entre le réel et l’abstraction. Il y aurait là un renversement au sens où « trop d’imaginaires tuent l’imaginaire ». Sous le titre « Hyperréel et imaginaire »713, Jean Baudrillard analyse le « modèle parfait de tous les ordres de simulacres enchevêtrés » à travers le monde imaginaire de Disneyland. Il démontre alors que Disneyland est posé comme un monde imaginaire afin de faire croire que le reste est réel. « Disneyland est là

BAUDRILLARD J., op. cit., p. 10 BAUDRILLARD J., Simulacres et simulation, Paris, Galilée, 1981, p. 19 712 Voir chapitre préliminaire, p. 42 et s. 713 BAUDRILLARD J., op. cit., pp. 24-28 710 711

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pour cacher que c’est le pays « réel », toute l’Amérique « réelle », qui est Disneyland »714. Avec Disneyland, il s’agit de sauver le principe de réalité. Le parc d’attraction est présenté comme une centrale imaginaire qui « alimente en énergie du réel une ville dans le mystère est justement de n’être plus qu’un réseau de circulation incessant, irréelle.. »715. Disneyland apparaît comme un espace de régénération de l’imaginaire, un espace fait pour sentir les émotions de l’enfance et pour cacher que la véritable infantilité est celle des adultes euxmêmes. Ce monde imaginaire travaille à l’instar d’une usine de traitement des déchets : il recycle les rêves et les fantasmes historiques, féeriques et légendaires. Il recycle la faculté perdue de l’imagination pour mieux activité celle des émotions et des sensations. Pour faire retour sur notre sujet, il faut faire le constat que le marketing territorial a bien intégré ce qu’impliquait le phénomène de l’hyperréalité en termes de pratiques de consommation, notamment dans le domaine touristique. Les acteurs de cette politique publique ont pris acte que les expériences de consommation culturelle étaient davantage gouvernées par des dimensions affectives et subjectives que par des dimensions cognitives716.

§2 L’hyperréalisme, une ressource pour l’action publique Cette production affolée du réel, les musées comme les parcs d’attraction s’en nourrissent, car elle forme une ressource non négligeable pour le développement de l’attractivité territoriale via les stratégies touristiques717. Du point de vue des politiques publiques, c’est donc une autre lecture qui peut être faite des incidences sociales de l’hyperréalité. Au préalable, il convient de faire un détour par la recherche en comportement du consommateur qui, après s’être appuyée sur les théories issues de la psychologie

Ibid. Ibid. 716 GRAILLOT L., « Tentative de caractérisation du phénomène d’hyperréalité touristique : un état de l’art », article issu d’une intervention à la 1ère Journée Thématique AFM de Recherche en Marketing du Tourisme et des Loisirs, Chambéry, juin 2005. Consultable via le lien : https://hal.archives-ouvertes.fr/hal-00482152 717 En 2015, le marché des parcs de loisirs a génèré en France près de 2,3 milliards d'euros de chiffre d'affaires, en attirant 40 millions de visiteurs. La France compte environ 200 parcs de loisirs répartis un peu partout dans l'Hexagone. V. « Le marché des parcs d’attractions ne connaît pas la crise », Challenges, 18/08/2016. Article consultable sur https://www.challenges.fr/monde/europe/le-marche-des-parcs-dattractions-ne-connait-pas-la-crise_419083 714 715

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behavioriste, a eu recours aux méthodologies interprétatives718. Cette méthodologie prend en compte l’expérience du consommateur, son « vécu » des marques, des produits, des services. C’est dans cet axe que Véronique et Bernard Cova vont étudier la « dimension productive du consommateur ». L’hypothèse est que le consommateur n’est pas qu’un consommateur passif de symboles mais qu’il produit aussi du sens. « Cette production du consommateur se fait souvent à partir d’un imaginaire dominant, une vision expérientielle, qui oriente son projet de vie au quotidien. Cet imaginaire peut être, par exemple le bio et l’accord avec la nature : le consommateur va alors essayer de vivre et traduire chaque expérience de consommation en fonction de cet imaginaire. »719 Les auteurs étudient tout particulièrement l’imaginaire de l’authenticité dont ils font le constat qu’il caractérise l’imaginaire dominant du consommateur contemporain. Leur étude fait ressortir de « six mondes authentiques » de la consommation marchande : le monde archéologique (histoire), le monde spatiologique (territoire), le monde ritualisé (tribu), le monde naturel (matériaux et gestes de l’homme), le monde inspiré (signature) et le monde technique (façon). Ces six dimensions

de

l’imaginaire

authentique

rejoignent

les

analyses

sociologiques

postmodernes qui font du local la forme englobante de ces différentes dimensions de l’authenticité.720 Le local devient le lieu de prédilection où peut se nourrir l’imaginaire de l’authenticité. « Aujourd’hui, il y a prégnance d’un imaginaire de réentraînement qui accentue le repli sur le local et le passé. »721 Cette quête de l’expérience authentique, les acteurs publics l’ont intégré et les politiques en faveur du tourisme en attestent. La France comptent aujourd’hui plus de 600 parcs d’attraction et de loisirs. Pour l’année 2016, la hausse du nombre de visiteurs atteste d’un succès croissant : Disneyland Paris (10 millions de visiteurs), du Puy du fou (2,2 millions de visiteurs), Le Futuroscope (1,9 millions de visiteurs) et le parc Astérix (1.850.000 visiteurs). Chacun de ces parcs croise plusieurs mondes imaginaires authentiques : le monde archéologique et le monde spatiologique pour le Puy du Fou ; le monde SHERRY J.F. (dir.), Contemporary marketing and consumer behavior: an anthropological sourcebook, Sage, Thousand Oaks, États-Unis d’Amérique, 1995. 719 COVA V. et B. COVA, « Les particules expérientielles de la quête d’authenticité du consommateur », Décisions Marketing, 2002, no 28, pp. 33-42. 720 Voir notamment, MAFFESOLI M., L’instant éternel: le retour du tragique dans les sociétés postmodernes, Paris, la Table ronde, 2003. 721 COVA V. et B. COVA, « Les particules expérientielles de la quête d’authenticité du consommateur », op.cit pp. 33-42. 718

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archéologique et le monde ritualisé pour le Parc Astérix ; le monde inspiré et le monde technique pour le Futurscope ; le monde inspiré et le monde spatiologique pour Disneyland. La conception des sites touristiques hyperréels est liée à un thème parmi lesquels : les modes de vies de nos ancêtres (Le Grand parc du Puy du Fou met en scène l’histoire d’une famille du Puy du Fou entre le Moyen Age et la 2ème guerre mondiale) ; des animaux disparus (Dino-Zoo dans le Doubs, parc préhistorique) ; des cités historiques disparues (dans le Parc Astérix, il est possible de se promener dans des parties de cités reconstituées) ; la nature (micopolis, la cité de insectes de l’Aveyron ou Vulcania près de Clermont-Ferrand) ; des images de dessins animés, de bandes dessinées ou de films (Parc Astérix ou Disneyland). Les politiques publiques en faveur du tourisme ont intégré le fait que le réenchantement de la consommation passait par l’exploitation du phénomène de simulation : simulation de l’histoire de la vendée (Puy du Fou), du héros gaulois (Astérix), d’expériences de sciencefiction (Futuroscope), des héros de dessins animés américains (Disneyland). L’hyperréalité construit virtuellement de l’authenticité territoriale. Il y a là un paradoxe : l’hyperréalité, surface des choses, donne l’illusion de l’authenticité, profondeur des choses722. Notre intention n’est pas de porter un regard moral ou un jugement d’appréciation sur le principe et le fonctionnement de ces initiatives mais davantage signaler que l’action publique est partie prenante de ces espaces hyperréels. La simulation de l’authenticité par la création d’un parc à thème est un outil de développement économique territorial. L’imaginaire simulé fait « vendre » le territoire, pourrions-nous avancer un peu brutalement. Il est aussi un poste important d’investissements publics. En 2003, un rapport sénatorial indiquait qu’en raison de « l'importance des investissements et la vocation publique des parcs, il ne peut y avoir de création sans participation de fonds publics. Les collectivités sont ainsi appelées à mettre de l'argent avec peu ou pas de retour sur investissement mais beaucoup de retour sur l'image et le développement local en créant des équipements structurants visant à générer des flux touristiques supplémentaires qui vont alimenter l'économie de leur région. »723 SHERRY J.F. (dir.), Contemporary marketing and consumer behavior: an anthropological sourcebook, op.cit. 723 Rapport général n°73 fait au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation sur le projet de loi de finances pour 2004, adoptée par l’Assemblée nationale (Tome III – Annexe 20 : Equipement, transports, logement, tourisme et mer. Rapporteur spécial : Mme Marie-Claude Beaudeau, consultable via le lien : https://www.senat.fr/rap/l03-073-320/l03-073-3200.html 722

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Il est intéressant de noter que ce rapport fait état d’un marché en mutation autour des exigences suivantes : « un intérêt renforcé pour le ludique, le festif, l'éphémère et un relatif désintérêt pour le tout culturel ; un attrait pour les activités à faire et les expériences à vivre plutôt que les choses à voir ou à visiter ; la rencontre individuelle ou collective doit être plus émotionnelle, plus sensorielle et active ; un besoin de naturalité, une exigence de qualité environnementale apte à faciliter la convivialité, le partage d'un moment apaisant en famille et de nouvelles sociabilités ; le refus parfois du « tout marchand » au profit des loisirs gratuits où l'esprit de fête et le sentiment « affinitaire » priment sur l'acte d'achat (on assiste ainsi à de nombreuses organisations de manifestations gratuites par des bénévoles, mais qui engendrent d'importantes retombées économiques : nuit du roller chaque semaine à Paris). » On retrouve dans l’exposé des évolutions du marché des parcs d’attraction les caractéristiques exposées supra sur l’hyperréalisme basé sur l’authenticité, l’émotion, les expériences à vivre, le ludique. Il n’en demeure pas moins que tous les projets territoriaux de construction d’un univers hyperréel à travers un parc à thèmes ne rencontrent pas le succès espéré. En 2003, le même rapport sénatorial annonce la création du Parc Bioscope en Alsace, à Ungersheim près de Mulhouse un parc dédié à la santé, à la nature et à l'environnement : « Le coût prévisionnel s'élève à 30,5 millions d'euros financés par la région Alsace, le département et le concessionnaire, Grévin & Cie dans le cadre d'une concession de 30 ans. C'est la première décision de partenariat entre des collectivités locales et un groupe privé, autour d'un projet de parc d'attractions. Le groupe Grévin & Cie s'était vu confier en mars 2001, dans le cadre juridique d'une délégation de service public, la conception, la réalisation et la gestion du futur parc à thème, qui entend allier divertissement et pédagogie sur l'environnement. Le site devrait attirer 500.000 visiteurs l'année d'ouverture et 1 million de visiteurs dix ans plus tard, avec un agrandissement et de nouvelles attractions. Ce parc s'étendra sur 150 hectares et entend drainer de nouveaux flux touristiques grâce à une synergie avec la « Biovalley » du Rhin supérieur qui regroupe les six premiers groupes internationaux de l'industrie pharmaceutique (25.000 salariés). » Le parc ouvrira ses portes en 2006 pour les fermer en 2012. En septembre 2012, un article des Echos fait alors le point sur les pertes économiques des pouvoirs publics : « La Caisse

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des Dépôts, via ses filiales SMVP et Eco Bio Gestion, arrête les frais au Bioscope. La décision de résilier la DSP en septembre a été annoncée officiellement hier aux salariés. Il n'y aura donc pas de 8ème saison pour ce parc de loisirs, qui n'a jamais trouvé son équilibre. La Caisse des Dépôts annonce des pertes cumulées de 28 millions d'euros depuis l'ouverture en 2006, auxquelles vont s'ajouter les pertes de l'exercice en cours et 7 millions d'euros que la Caisse va devoir dépenser pour la reconversion du site, à 15 kilomètres au nord de Mulhouse. Les collectivités locales avaient investi environ 26 millions d'euros dans le Bioscope et la Caisse des Dépôts quelque 20 millions. Ce parc de loisirs était annoncé comme une solution à la reconversion des Mines de Potasse d'Alsace, définitivement fermées au début des années 2000. »724 D’un point de vue plus global, l'intégration de plus en plus forte de ces équipements aux territoires qui les accueillent, à des conséquences importantes sur l'emploi, l'impact auprès des PME locales, les synergies entre le développement touristique et les autres composantes du développement économique. Le rapport sénatorial précité évoque que « l'emploi généré par les parcs de loisirs est un enjeu majeur pour les collectivités. Un emploi permanent génère entre 1 et 3 emplois saisonniers. A titre d'exemple, le Futuroscope est non seulement une attraction touristique de premier plan, mais aussi un moteur de développement économique pour ce département rural de 300.000 habitants. (…) Il aurait généré plus de 15.000 emplois sur la zone d'activités qui entoure le parc : 70 entreprises privées, une dizaine d'hôtels, un palais des congrès, un téléport, un pôle d'enseignement et de recherches, une école d'ingénieurs, des laboratoires scientifiques et le siège du Centre national d'enseignement à distance (…) Dans les zones rurales, certains parcs sont les premiers employeurs de la commune ; ils participent largement au maintien des commerces locaux. » L’hyperréalité constitue donc pour les acteurs publics un axe de différenciation de leur politique touristique et donc de leur stratégie de développement territorial. Etant donné la multitude des thèmes qui peuvent fonder un univers hyperréel, il s’agit là d’une opportunité que les collectivités territoriales se tiennent prêtes à saisir. C’est ainsi qu’en 2014, sur les décombres du Parc Bioscope en Alsace, a été lancé le « premier parc aérien Alsace : le Bioscope ferme définitivement, Les Echos, 29 septembre 2012, consultable via le lien : https://www.lesechos.fr/29/06/2012/LesEchos/21216-028-ECH_alsace---le-bioscope-fermedefinitivement.htm 724

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au monde » sur le thème du Petit Prince ! En septembre 2008, le Premier ministre avait chargé Alain Fouché, sénateur de la Vienne, d'une mission sur la question. Intitulé « Choisir la professionnalisation, professionnaliser les choix »725, le rapport s’intéresse particulièrement à la place des collectivités territoriales dans les parcs de loisirs. Parmi un ensemble de propositions, il est question de mieux « organiser la complémentarité des interventions publiques et privées » et d'« enclencher une dynamique de coopération compétitive ». Une rencontre nationale des parcs de loisirs et des collectivités territoriales est préconisée ainsi que sa déclinaison territoriale à travers la mise en place d'instances locales de concertation. Dans le même esprit, le rapport suggère de s'appuyer sur ces instances pour « mettre en œuvre des projets locaux d'intérêt commun », et l’élaboration à titre expérimental, d'un « schéma local de développement d'initiatives conjointes ». Voilà l’hyperréaliste touristique intégrée dans les processus d’ingénierie des politiques publiques territoriales. Les procédures permettant la construction de ces zones de loisirs sont longues et complexes726 : désignation d'un porteur de projet, création de consortium, recherches d'investisseurs, de gestionnaires, modification des plans locaux d'urbanisme (PLU) etc.… L’exemple des parcs d’attractions nous paraît attester d’un imaginaire standardisé de l’action publique territoriale, et ce pour plusieurs raisons. La première est que « toutes les collectivités veulent leur parc d’attractions » — pour reprendre le titre précité de l’article des Echos. Une « professionnalisation » de l’action publique en la matière est même préconisée. Il s’agit de standardiser les procédures d’accompagnement des pouvoirs publics. La deuxième raison est que ces initiatives portent une standardisation de l’expérience imaginaire. Certes, les thèmes des parcs sont différents mais l’expérience Rapport d’information au Premier ministre relatif aux enjeux liés à l’évolution des parcs de loisirs en France, « Formation et intervention publique locale : choisir la professionnalisation – Professionnaliser les choix ». Rapporteur : Alain Fouché Sénateur, Mars 2009. Consultable sur http://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-publics/094000267.pdf 726 A titre d’exemple, le 30 septembre 2015, on pouvait lire dans Les Echos un article intitulé « Les collectivités veulent toutes leur parc d’attractions ». L’article évoquait en particulier le projet suivant : « Dans quelques années, le monde comptera près d'un milliard de touristes ", s'enthousiasme Yves Jégo. L'ancien président par intérim de l'UDI prévoit d'accueillir, sur sa commune de Seine-et-Marne, un parc sur le thème de Napoléon. Il se donne 6 ans pour mener à bien les nombreuses étapes nécessaires : de la recherche d'investisseurs aux études préparatoires en passant par la délivrance des permis de construire, puis par la période nécessaire aux travaux. « Il devrait ouvrir en 2021, pour l'anniversaire du bicentenaire de la mort de Bonaparte », avance-t-il. Napoléon Parc pourrait accueillir 2 millions de visiteurs par an, et permettre la création de 500 emplois dans le département. » Consultable sur : https://www.lesechos.fr/30/09/2015/LesEchos/22034-351-ECH_les-collectivites-veulent-toutes-leur-parc-dattractions.htm 725

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qu’il propose est identique : une plongée émotionnelle dans un univers hyperréel. Ces initiatives proposent de l’imaginaire prêt-à-consommer. Les résultats économiques de ces réalisations l’emportent sur la construction du sens d’une politique publique, en l’occurrence touristique. Le « chiffre » l’emporte sur le « sens ». Il en ressort une surdétermination économique des orientations de l’action publique au sens où l’impératif de développement économique fonde le projet politique. A la façon de Maurice Godelier, nous nous interrogeons : « L’Humanité pourra-t-elle un jour cesser d’inventer des mondes qui n’existent pas pour créer les mondes où elle continuera d’exister ? »727. Si l’exemple des parcs d’attractions est emblématique d’une standardisation de l’imaginaire de la société instituée par l’action publique, nous pouvons aussi avancer que dans ce processus, l’action publique se standardise elle-même. « Tout le monde ferait à peu près la même chose partout, plus ou moins vite, plus ou moins bien, en fonction des ressources disponibles. »728 Il est vrai que dans cette affaire, nous n’avons pas entendu s’élever une voix politique, qui pour des raisons idéologiques, s’opposait à un projet de création de parcs d’attraction, arguant par exemple du fait que la politique touristique pouvait prendre d’autres formes de développement, plus soucieuses d’une véritable authenticité ou que les investissements publics qui y étaient consacrés pouvaient nourrir des activités de service véritablement public. Sur ce point, « tant que l’économie dictera au politique et donc au droit, les manières d’agir, l’idéologie du service public sera dans une situation périlleuse »729. Si le constat peut être fait que les actions publiques sont de moins en moins le reflet de choix idéologiques au sens partisan, ne peut-on pas pour autant avancer qu’il y a toujours de l’idéologie dans l’action publique ?

GODELIER M., L’imaginé, l’imaginaire & le symbolique, Paris, CNRS éditions, 2015, p. 245 ARNAUD L., C. LE BART, et R. PASQUIER (dir.), Les idéologies émergentes des politiques territoriales, Toulouse, Presses universitaires du Mirail, 2005, p. 4. 729 ESPAGNO D., « L’idéologie du service public » in CHERRIER E. et S. FRANÇOIS (dir.), Le service public et les idéologies politiques, Presses universitaires du Septentrion, 2016, p. 46 727 728

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Section 2./ Des idéologies « savantes » §1 La question des standards Qu’est-ce qu’un standard ? Un standard — terme essentiellement utilisé dans le secteur privé — regroupe des spécifications issues d’une coopération entre acteurs pour résoudre une situation ou permettre une évolution730. Le standard résulte d’acteurs qui décident de joindre leurs efforts dans une conception utilitaire de leur intérêt. Ce dernier consiste à adopter un élément de référence, une règle pour définir ou évaluer par exemple un produit, une méthode de travail, une quantité à produire ou le montant d'un budget. « Les standards permettent de stimuler l’innovation en fournissant des méthodes ou des briques de base, de permettre l’accès à des marchés, de stimuler des effets de réseau ou des économies d’échelle »731. Dans la sphère publique, la notion de standard peut se rapprocher de celle de « référentiel »732. D’une façon générale, il convient d’éviter de confondre standard et norme. La norme, à l’inverse du standard, résulte d’une vision volontariste en véhiculant une réglementation, une loi ou en supportant une politique publique. Les standards sont en général dynamiques, ouverts et évolutifs mais ils imposent aussi des règles et ils sont à la base de classements, de notations, d’évaluations et de labellisations. « Ils sont globaux et tuent tout velléité de l’“invented here” »733. On se souvient que le standard a été un moyen de développement du commerce mondial — la standardisation de la taille des rails de chemin de fer en est un exemple bien connu. Avec la révolution informatique et des télécoms, au milieu du XXème siècle, le standard devient un outil stratégique pour s’imposer sur un marché. Aujourd’hui, le phénomène est renforcé par la nouvelle économie numérique dont les acteurs — ceux du GAFA en particulier, Google, Apple, Facebook et Amazon — se distinguent par leurs capacités à imposer leurs propres technologies comme standard. De ce point de vue, les acteurs de la DANET P., « Normes, standards et intérêt général, pour une nouvelle doctrine française » in Intérêt général et marché, la nouvelle donne, op. cit, p. 82 731 Ibid., p. 83 732 La notion de référentiel a été « forgée pour rendre compte des politiques publiques comme production intellectuelle d’images communes sur la société (…) Ainsi, l’approche par les référentiels propore un certain nombre d’outils qui détaillent le processus de médiation entre la société globale et les différents secteurs qui la composent ». Voir FAURE A., G. POLLET, et P. WARIN (dir.), La construction du sens dans les politiques publiques: débats autour de la notion de référentiel, Paris, L’harmattan, 1995, p. 10. 733 DANET P., « Normes, standards et intérêt général, pour une nouvelle doctrine française » in Intérêt général et marché, la nouvelle donne, op. cit, p. 93 730

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Silicon Valley ont imposé une vision du monde et une méthodologie de coopération. Ils portent un imaginaire qui influence directement l’ensemble du secteur du développement web et mobile, de l’édition, du jeu vidéo, des encyclopédies et des dictionnaires, de la presse en ligne, des moteurs de recherche et de la communication numérique au sens large. Ce détour par la puissance des standards dans le monde économique et en particulier dans la nouvelle économie permet d’aborder de façon différente notre sujet. Les standards véhiculent de l’idéologie au sens où « une idéologie n’est pas, en effet, une simple idée ou croyance, elle exprime une vision du monde, énonce des valeurs, propose des liens de causalité entre des phénomènes en donnant une intelligibilité tout à la fois aux dysfonctionnements de la société et aux régulations possibles »734. Si l’on se pose dans les mêmes termes la question de savoir quels sont les standards de l’action publique territoriale, on parviendra à mieux cerner si ces standards ont pour effet de standardiser l’imaginaire de l’action publique. On le voit bien, dans la nouvelle économie, les standards spécifiés par le World Wide Web Consortium (HTML 5, CSS3, XML…)735 déterminent totalement les usages et habitudes des acteurs numériques. En ce sens, qu’est-ce qui — et aussi « qui » — détermine les standards de l’action publique territoriale ? Quels instruments, quels outils, quels mécanismes exercent une « domination politique » au sens wébérien du terme ? En mars 2004, un colloque international s’est tenu sur le thème « Les idéologies des politiques territoriales »736. Les textes présentés ont été publiés dans un ouvrage collectif très instructif pour notre problématique737. Les auteurs partent du constant que c’est bien la fin des grands récits politiques. La dépolitisation signifierait la déliquescence des idéologies partisanes. Dès lors, qu’est-ce qui « fait tenir ensemble » l’action publique ? Si la marge des élus est de plus en plus réduite et si leurs identités partisanes se gomment, qu’est-ce qu’il reste d’idéologique dans l’action

ARNAUD L., C. LE BART, et R. PASQUIER (dir.), Les idéologies émergentes des politiques territoriales, op.cit., p. 5. 735 World Wide Web Consortium, connu sous son acronyme W3C est un consortium américain, créé en 1994 par Tim Berners-Lee (l'inventeur du web) afin de standardiser les protocoles employés sur Internet. 736 Colloque international. « Les idéologies des politiques territoriales ». 4 et 5 mars 2004. CRAPE. Centre de Recherches sur l'Action Politique en Europe. 737 ARNAUD L., C. LE BART, et R. PASQUIER (dir.), Les idéologies émergentes des politiques territoriales, op.cit. 734

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publique ? Pierre Ansart738 donne quelques repères pour notre propos en avançant l’idée que toute idéologie a la forme du discours péremptoire qui met de l’ordre dans le vécu, en élaborant des images transparentes du destin collectif. L’idéologie a le contenu d'une totalisation pratique et ne se limite pas aux seules prédications nommément politiques. « Au doute par provision de la connaissance, l'idéologie oppose le discours affirmatif qui rend possible la vie commune »739. Cette remarque fait sens avec le constat qu’aujourd’hui dans le champ de l’action publique, les idéologies doivent être recherchées « dans les milieux professionnels ou dans l’univers des experts patentés des politiques territoriales, dans les cabinets d’audit ou à l’Université »740. En matière de politiques publiques, les « experts-savants »741 forment des coalitions qui s’affrontent « pour imposer leurs visions du monde et les instruments de régulation qui les accompagnent »742. Ces « idéologies professionnelles » fonctionnent comme un « système d'emprise » soutenu par l'effet de parole. Ces idéologies finissent pas devenir l'image réfléchissante de l'institué tout en étant à leur tour instituantes. L’effet de parole des « savants-experts » contribue à maintenir un ordre social, à y produire des changements limités ou de rompre avec lui. Il s’agit d’agir sur les attitudes et sur les consciences. Pierre Ansart fait état que « toute formation sociale est inachevée et comme manquante d'être ; foncièrement arbitraire, elle ne vit que par le dur-travail-du-négatif et doit perpétuellement se donner un sens qui la rassure et la rassemble ».743 Le « local » en tant que formation sociale est lui aussi inachevé et en quête perpétuelle de liens et de confiance en son avenir. Cette quête de moins en moins portée au plan local par le discours partisan, a besoin d’idéologie pour y puiser sa « nécessité fonctionnelle »744. Les idéologies perdurent à proportion des connaissances appliquées qui problématisent

les

sociétés

actuelles.

Ces

connaissances

appliquées,

ce

sont

essentiellement les discours des « experts-savants » qui les portent. Pour reprendre le parallèle esquissé supra, ces discours s’appuient sur des standards tout aussi efficaces que ceux des acteurs de la nouvelle économie. Les communautés de l’experts-savants

ANSART P., Les idéologies politiques, Paris, France, PUF, 1974. Ibid., p. 23 740 ARNAUD L., C. LE BART, et R. PASQUIER (dir.), Les idéologies émergentes des politiques territoriales, op.cit. p. 6 741 Ibid. 742 Ibid. 743 ANSART P., Les idéologies politiques, op.cit., p. 107. Voir aussi GÉHIN E., « Pierre Ansart, Les idéologies politiques. », Revue française de sociologie, 1975, vol. 16, no 1, pp. 134-137. 744 Ibid. 738 739

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agissement à la façon du World Wide Web Consortium en déterminant les usages et habitudes des acteurs publics. Leur langage n’est pas le HTML745 mais il en a les caractéristiques : c’est un langage de « balises » qui permet de créer et de représenter le contenu d’une politique publique tout en faisant référence à l’hypertexte, c’est-à-dire aux liens qui connectent les politiques publiques entre elles. Pour le dire avec les termes de l’économie numérique, ces liens, fabriqués par les « experts-savants » sont une brique fondamentale de l’idéologie de l’action publique territoriale. §2 L’imaginaire des « experts-savants » A partir de l’étude des transformations des politiques urbaines, Stéphane Cadiou constate dans les pas de Jean-Gustave Padioleau746 que « la “modernisation” de l’action urbaine s’est imposée dans plusieurs espaces sociaux (politique, professionnel, administratif) comme un mot d’ordre partagé »747. Voilà la premier brique : « la modernisation ». Elle encourage l’adaptation des pratiques politiques et professionnelles. L’impératif modernisateur est celui des « experts-savants ». En énonçant qu’il faut moderniser et se moderniser, « les discours d’experts accompagnent et renforce, en lui conférant une force symbolique, le processus par lequel les institutions publiques transforment les modalités de leur intervention et leur rapport au réel. A ce titre, ils définissent non pas a source des comportements mais des motifs d’action disponibles pour les praticiens afin de justifier leurs conduites (…) Si les discours d’experts offrent aux praticiens des ressources langagières, il s’impose aussi comme des contraintes conditionnant le sens donné aux actions mises en œuvre. »748 Il en ressort comme un « air familier » dans les axes qui motivent l’action publique.

Le sigle HTML signifie « HyperText Markup Language ». Il peut être traduit par « langage de balises pour l'hypertexte ». Il est utilisé afin de créer et de représenter le contenu d'une page web. L’HTML fonctionne grâce à des « balises » qui sont insérées au sein d'un texte normal. Chacune de ces balises indique la signification de telle ou telle portion de texte dans le site. On parle d'« hypertexte » en référence aux liens qui connectent les pages web entre elles. 746 PADIOLEAU J.-G., « L’action publique urbaine moderniste », Politiques et management public, 1991, vol. 9, no 3, pp. 133-143. 747 CADIOU S., « Vers une action urabine “moderniste : les effets du discours des experts savants » in L., C. ARNAUD L., C. LE BART, et R. PASQUIER (dir.), Les idéologies émergentes des politiques territoriales, op.cit. pp. 09-27 748 Ibid., p. 11 745

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L’exemple des communes nouvelles749 est, en l’espèce, intéressant pour souligner cet « air familier » dans l’apport des experts qui interviennent dans le processus de consultation et d’accompagnement de ces fusions communales. Ces experts sont d’origine variée, tantôt consultant, tantôt consultant et ancien administrateur territorial, tantôt universitaire ou encore universitaire-consultant750. Dans tous les cas, il est proposé aux élus de tirer bénéfice de la création d’une commune nouvelle présentée comme une une opportunité de simplification qui sert une optimisation financière par temps de contraintes budgétaires. Deux exemples parmi d’autres signalent cet impératif. Le premier est issu du site internet de la « Commune nouvelle des Pays de l’Essart », une page751 est consacrée à la présentation d’« un animateur-consultant pas comme les autres » en ces termes : « Vincent Aubelle est professeur associé à l’université de Paris-Est-Marne-la-Vallée et consultant auprès de collectivités locales sur les sujets liés à la réforme territoriale en particulier. Il sera l’animateur de la table ronde de ce lundi 20 avril 19h à Sainte-Florence salle du Vallon. Alors que la loi relative à l’amélioration du régime de la commune nouvelle est publiée et que le projet de loi NOTRE vient d’être adopté à l’Assemblée nationale, Vincent Aubelle, dans ses interventions, insiste sur l’intérêt pour les élus locaux de savoir tirer profit au mieux des opportunités de simplification et d’optimisation financière qui en découlent à ce jour. Vincent Aubelle est également un écrivain. Certains spécialistes se perdent dans leur science. Ils produisent des ouvrages auxquels nul ne comprend rien, si ce n’est eux-mêmes et une poignée de leurs collègues. D’autres savent au contraire puiser dans leur savoir pour forger des idées neuves et les rendre accessibles au plus grand nombre. Vincent Aubelle est de ceux-là. » Le second exemple est issu d’un cabinet conseil en performance publique (Espelia) qui propose de « réussir votre projet de communes nouvelles »752. Le message est efficace : « La création des communes nouvelles répond à la volonté des élus locaux de reprendre en main le projet de leur territoire dans un contexte de réformes territoriales successives et pour répondre aux importantes contraintes budgétaires. Face à des enjeux d’une ampleur inédite et à une pression locale importante Les communes nouvelles ont été créées par la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales. Le dispositif a été précisé par la loi n° 2015-292 du 16 mars 2015 relative à l’amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes. 750 Stéphane Cadiou retrouve, pour sa part dans ces experts « la figure de l’université engagé », celle de « l’intellectuel d’administration » ou celle des « consultants ». Ibid. 751 Page accessible ici : https://communenouvellepaysdesessarts.wordpress.com/2015/04/17/vincent-aubellepresentation-dun-animateur-consultant-pas-comme-les-autres/ 752 Page accessible ici : http://www.espelia.fr/fr/sujets-phares/communes-nouvelles.html 749

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(des citoyens, des personnels), des solutions innovantes doivent être inventées et déployées. Pour vous accompagner efficacement, Espelia mobilise ses consultants à double compétence (consultants aujourd’hui, mais auparavant dirigeants ou cadres territoriaux) qui s’appuient sur toutes les compétences sectorielles du cabinet pour vous proposer : un accompagnement très complet et personnalisé de votre conduite du changement dans le respect des principes que vous fixez (subsidiarité, proximité, économies de gestion, etc.) ; des démarches de redéfinition des politiques publiques et des modalités de gouvernance ; des méthodes de diagnostic et de scénarisation et d’accompagnement de la mise en œuvre pour la transformation de vos organisations ; des outils et dispositifs d’harmonisation des régimes sociaux (régime indemnitaire, temps de travail, avantages sociaux)… » Les exemples sont nombreux où l’effet de parole des « savants-experts » argumente en faveur de cette modernisation suscitant un accord vers un futur annoncé comme « inévitable ». C’est ainsi que sur le site de la Ville de Teillé, on peut lire : « Maires, élus, agents administratif et techniques des communes de Joué-sur-Erdre, Pannecé, Riaillé, Teillé et Trans-sur-Erdre (contour de l’ancien canton) se sont réunis à la salle polyvalente de Teillé le 2 février 2016. Le cabinet KPMG présentait les modalités et enjeux de création et de fonctionnement d’une commune nouvelle à un auditoire attentif. De l’avis de tous, un intervenant objectif permettant d’alimenter nos réflexions sur ce sujet. »753 Que ce soit sous forme de conférences, d’animations de débats ou de missions de consultance, il s’agit toujours de présenter une nouvelle manière de concevoir l’action publique. L’idée développée par Stéphane Cadiou, à propos de l’expertise urbaine, vaut pour l’ensemble des politiques publiques, ce dernier constatant qu’en quelques années, le marché des produits savants et demi-savants s’est profondément renouvelé, afin de s’ajuster plus ou moins à une demande sociale en évolution754. De véritables sous marchés d’expertise s’intéressent aujourd’hui à des enjeux spécifiques relativement autonomes comme la sécurité, le développement durable, les services urbains, les politiques de la ruralité. Certains cabinets conseil structurent leurs activités en « expertises sectorielles » et en « expertises fonctionnelles ». Dans le premier groupe, les secteurs sont énumérés en nombre : activité économique, aménagement du territoire, culture et tourisme, déchets et propreté, eaux et 753 754

Page accessible ici : http://www.teille44.fr/information-commune-nouvelle-reunion-du-2-fevrier-2016/ CADIOU S., « Vers une action urbaine “moderniste” : les effets du discours des experts savants » op.cit. p.

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milieux aquatiques, éducation, funéraires, énergies, restauration collective, sports et loisirs, stationnement, villes intelligentes. Dans le second groupe des « expertises fonctionnelles », la liste est également large : organisation territoriale des services publics, gouvernance des services et projets publics, performance opérationnelle des services publics, performance de l’investissement public, stratégies financières, tarifaires et fiscales755. Ce foisonnement d’expertises conduit à plusieurs remarques. La première est que l’amplitude de ces offres semble signaler que les collectivités territoriales seraient ellesmêmes en manque d’expertise interne ou encore que la sous-traitance de l’expertise les rassurerait ! Pourquoi sous-traiter « l’organisation territoriale des services publics » si ce n’est dans l’idée qu’un tiers légitime une décision qui peine à se prendre ? Ne faut-il pas voir dans la croissance du recours aux savants-experts la capacité qui est la leur à rendre nécessaire et désirable la modernisation des pratiques ? La seconde remarque est que cette offre est en rapport avec la grande hétérogénéité des préoccupations des collectivités territoriales mais elle signale aussi « la difficulté à penser le réel comme une totalité obéissant à des mécanismes déterminants. Le discours d’expertise savant se renouvelle en lien non plus tellement avec une théorie, mais avec des impératifs gestionnaires »756. Simultanément à la surdétermination économique du droit, vient la surdétermination gestionnaire de l’action publique, portée par des discours savants qui prônent ainsi les conditions de la modernisation de l’action publique. De colloques en rapports, d’évaluations en ouvrages, une même mélodie se fait entendre, un même imaginaire d’une gestion publique optimisée et performante est légitimé. Cet imaginaire est à la fois savant, pratique et pragmatique. Il fait médiation entre les parties prenantes de la décision publique, ce qui rejoint notre précédente remarque sur la capacité des experts-savants à unifier les parties prenantes autour d’un nécessaire modernisation des pratiques et à trouver un accord sur les constats et les outils à mettre en œuvre. Cet imaginaire de l’action publique produit par les experts-savants véhicule une certaine dramatisation des enjeux. C’est ainsi que font florès les expressions du type « il est temps », « il est urgent », « il est clair », « il est désormais impossible »757. Sur le mode de l’évidence, il s’agit de mettre l’accent sur les adaptations requises de la part des acteurs publics Voir : http://www.espelia.fr/ CADIOU S., op.cit. p.13 757 CADIOU S., op.cit. p. 16 755 756

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A titre d’exemple emblématique de cet imaginaire en-train-de-se former sur le mode dramatique et promouvant l’évidence du bon gestionnaire public, il est rappelé qu’en 2009, le rapport de la Comité pour la réforme des collectivités locales, s’intitulait « Il est temps de décider ». L’introduction de son président, Edouard Balladur, « expert-savant » en cette occasion, donne à vérifier cette espérance du changement : « Le sentiment se répand que les choses ne peuvent continuer ainsi : les collectivités jouent un grand rôle dans le développement économique de notre pays, elles pourraient en jouer un plus grand encore si elles étaient modernisées dans leurs structures, leurs compétences et leur financement. Les Français, aussi attachés soient-ils aux libertés locales, aussi proches de leurs élus, aussi résolus à voir respecter leur liberté d’action, sont conscients des réformes indispensables qu’il convient d’apporter à un système vieilli et qui ne répond plus à leur attente. Depuis de nombreuses années, la question est à l’ordre du jour, de multiples solutions ont été évoquées, de multiples rapports ont été faits, de multiples initiatives ont été prises. (…) Nul n’ignore plus les avantages, les inconvénients, les limites ou les vertus des diverses solutions proposées. Maintenant, il faut aboutir, il est temps de décider. »758 En ce sens, même nourri par les « savants-experts » du Centre, le discours d’expertise véhicule une « pédagogie de la nécessité du changement, non du changement lui-même »759. Ce discours du Centre, les experts-savants en font une déclinaison territorialisée. Il en résulte un imaginaire standardisé de l’action publique et à la fois territorialisée dans ses versions locales ! Pourquoi standardisé ? Parce que les discours que produisent les « experts-savants » et en particuliers les consultants ont pour objectif de promouvoir leurs produits de conseil. « Ce sont des discours de mise en acceptabilité idéologique de méthodes et de concepts, c’est-à-dire qu’ils visent à agir sur le contexte général dans lequel ils peuvent faire sens. »760 Ils contribuent à produire des représentations et à influencer les pratiques des acteurs publics. Pour l’écrire à la façon de

COMITÉ POUR LA RÉFORME DES COLLECTIVITÉS LOCALES, Il est temps de décider: rapport au président de la République, 5 mars 2009, Paris, Fayard, La Documentation française, 2009. 759 MOËNNE C.L., « Utopies du troisième type. Communications managériales et utopisme », Mots, 1993, vol. 35, no 1, pp. 86-108. 760 MOËNNE C.L., op.cit., p. 95 758

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Pierre Bourdieu, ils ont une fonction sociale de « ritualisation », d’« institutionnalisation », de « consécration et de légitimation » des représentations et des pratiques761. Lorsqu’un cabinet de consultance énonce la possibilité « d’un accompagnement (…) de votre conduite du changement dans le respect des principes que vous fixez (subsidiarité, proximité, économies de gestion, etc.) », le seul fait de citer les dits principes — i-e subsidiarité, proximité, économies de gestion — produit un effet idéologique en ce qu’il « construit une réalité » de ces principes qui sont placés dans la situation d’être les vôtres. « Nous sommes dans une problématique du vraisemblable, dont chacun destinateur et destinataires, se satisfait »762. Christian Le Moenne qualifie cette problématique comme s’inscrivant dans une « logique utopiste » qui normalise et tend à réaliser le consensus sur un ensemble de considérations générales (en l’espèce ici subsidiarité, proximité, économies de gestion) sur lesquelles il est difficile de ne pas être d’accord. Ce consensus est ensuite connecté à la nécessité d’adopter des règles et des comportements communs. L’imaginaire de l’action publique travaillé par les « savants-experts » est empreint de

cohésion

territoriale, révélant une véritable croyance dans « un idéal de la mise en commun ». « Tout se passe comme si les experts faisaient de la mise en relation une fin en soi (…) L’accent est mis sur tout ce qui favorise les échanges, négligeant au passage les contradictions pour privilégier au contraire les vertus de l’échange de ressources. »763 De ce travail de « mise en relation » et de formation d’un imaginaire consensuel, qui en est le principal bénéficiaire ? Cette montée de la rhétorique consensuelle portée par les « expertssavants » ne servirait-elle pas en définitive le politique et son imaginaire ?

Section 3./ Des liens d’allégeance BOURDIEU P., Ce que parler veut dire: l’économie des échanges linguistiques, Paris, Fayard, 1982, p.122 MOËNNE C.L., op.cit., p. 96 763 CADIOU S., op.cit., p. 18 761 762

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§1 Des rhétoriques consensuelles La rhétorique consensuelle portée par les « experts-savants » n’est qu’une facette des « référentiels » qui accompagnent la mise en œuvre des politiques publiques territoriales. Nous entendons ici par « référentiel » ce que recouvre la notion de « paradigme » telle qu’elle a été définie par Thomas Kuhn : « Ensemble des croyances de valeurs reconnus et de techniques qui sont communes à un groupe donné »764. Bruno Jobert, faisant retour sur le cadre d’analyse des politiques publiques qu’il a conduit avec Pierre Muller765 précisera quelques années plus tard la notion de « référentiel » en soulignant qu’elle « vise à cerner le jeu des représentations les plus immédiatement associées à la négociation des politiques publiques. Sa pertinence ne dérive ni de ses bases scientifiques ni de ses orientations doctrinales mais plutôt de sa capacité à produire des normes permettant de réguler les échanges politiques »766. Bruno Jobert précise que les débats de politique publique ne font pas l’objet d’une confrontation frontale directe entre visions du monde opposées mais jouent davantage sur la pertinence de l’emploi de telle ou telle « recette » éprouvée pour faire face à une situation nouvelle. L’exemple cité supra à propos de la création des communes nouvelles en 2016 atteste en effet que la « recette » des fusions communales a déjà été éprouvée avec la loi Marcellin du 16 juillet 1971. Lorsque fut débattu en 2010 le dispositif des communes nouvelles pour remplacer celui de 1971, les affrontements idéologiques n’eurent pas lieu. Ce qui explique le changement de dispositif est le degré d’érosion du précédent et la nécessité de le simplifier pour le faire revivre et répondre ainsi au souci d’économies et de rationalisation de l’action publique territoriale. Les proclamations solennelles relayées à grands renforts de communication par l’Association des Maires de France (AMF)767 de 2010 à 2016 sur les vertus de la commune KUHN T.S., La structure des révolutions scientifiques, Paris, Flammarion, 2008. Voir notamment JOBERT B. et P. MULLER, L’État en action: politiques publiques et corporatismes, Paris, PUF, 1987. 766 JOBERT.B., « Rhétorique politique, controverses scientifiques et construction des normes institutionnelles : esquisse d’un parcours de recherche », in FAURE A., G. POLLET, et P. WARIN (dir.), La construction du sens dans les politiques publiques: débats autour de la notion de référentiel, Paris, L’harmattan, 1995, p. 18. 767 L’AMF a été particulièrement active pour promouvoir le dispositif des communes nouvelles. C’est d’ailleurs elle qui a initié la loi pour « des communes fortes et vivantes » du 16 mars 2015. Jugeant le dispostif particulièrement adapté pour les communes souhaitant « aller au bout des logiques de mutualisation 764 765

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nouvelle qualifiée de « révolution territoriale en marche »768 constitue un élément de politique symbolique eu regard de l’absence de recettes permettant d’obtenir des résultats prévisibles sur les véritables économies de ressources publiques réalisées par les fusions — et ce d’autant plus que les incitations financières à la fusion ont représenté un coût pour les finances publiques769. Les débats sur les communes nouvelles se sont déroulés sur des scènes multiples (au sein du Comité pour la réforme des collectivités territoriales, présidé par Edouard Balladur, au Parlement, à l’AMF, dans le monde académique, dans les associations locales d’élus, dans les communes, dans des forums locaux ouverts à la société civile etc.) et ont fini par former un « référentiel global ». Comme l’a énoncé Pierre Muller, « le référentiel global n’est pas un consensus mais il balise le champ intellectuel au sein duquel vont s’organiser les conflits sociaux »770. Nous retrouvons là le langage des « balises » qui enserre l’imaginaire de l’action publique et qui sert en quelque sorte à poser les conditions du réenchantement du monde territorial. Les communes nouvelles ont servi et servent encore à réenchanter l’avenir communal, à « garantir la place de communes fortes et vivantes dans une République décentralisée »771. Les élus communaux ont bien fini par le comprendre ainsi, n’hésitant pas à tisser les fils d’une rhétorique consensuelle et réenchantrice. C’est bien de cela dont atteste les extraits du discours prononcé par le maire de la commune nouvelle Les Avenières Veyrins-Thuellin, le 8 janvier 2016, quelques minutes après avoir été élu (dont nous soulignons les termes les plus instructifs pour notre problématique) : « En ce début d’année 2016, nous écrivons tous ensemble la première page d’une nouvelle histoire territoriale. En changeant d’état-civil, en prenant de nouvelles dimensions et en rassemblant toutes les richesses humaines de ce nouveau territoire,

et dépasser les fractures territoriales, tout en conservant des liens de proximité et l’identité des communes fondatrices ».En trmes de communication, l’AMF a mis à la disposition des communes des documents de présentation, des questions/réponses, des fiches méthodologiques, des exemples de chartes et de délibération ou encore des vidéos d’élus qui ont mené un projet de commune nouvelle. Voir en particulier : http://www.amf.asso.fr/document/communes_nouvelles.asp 768 Voir communiqué de presse de l’AMF daté du 16 mars 2016 : http://www.amf.asso.fr/document/index.asp?DOC_N_ID=14476&TYPE_ACTU=1 769 Le coût des communes nouvelles est estimé à 8.381.883 euros (Rapport publié par l’AMF sur « le panorama des communes nouvelles », le 15 mars 2017. Consultable via http://www.amf.asso.fr/upload/fichiers/documents/AMF_24434TELECHARGER_LE_PANORAMA_DES_ COMMUNES_NOUVELLES_.pdf 770 MULLER P., Les politiques publiques, op.cit., p. 47. 771 Expression empruntée au titre du « Manifeste » des maires de France et des présidents d’intercommunalité à l’attention des candidats aux élections présidentielles de 2017 : Garantir la place de communes fortes et vivantes dans une République décentralisée, en respectant le principe constitutionnel de libre administration des collectivités. - 333 -


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émerge une nouvelle entité porteuse d’espoir et d’avenir. Cette idée de procréation, pardon de création, remonte à l’automne 2014. Proche l’une de l’autre, nos deux communes et leurs habitants s’apprécient depuis longtemps n’hésitant pas à mettre en commun des services et des festivités. Et combien de couples se sont formés entre Aveniérantes et Veyrlinois et entre Veyrlinoises et Aveniérants ? Il était donc bien normal et naturel qu’un jour devant tant d’exemples d’unions, nos deux communes disent à leur tour : oui à la « fusion ». (…) Nous avons osé ! Avec vous et tous ensemble chers collègues élus. Oser c’est faire preuve de courage, une des qualités que doivent avoir, les élus. (…) En votant à une très large majorité sa création, vous avez su prendre, avec le sens des responsabilités qui caractérise ceux qui voient au-delà du quotidien, la décision, ô combien difficile, de modifier le cours de l’histoire de nos communes. Avec cette décision, nous complétons le dispositif de réorganisation territoriale engagé par l’État, et sans attendre qu’on nous l’impose. Nous restons ainsi maîtres de notre destin. Mais qu’aurions-nous pu faire sans la compréhension de nos populations ! Bien sûr et il est normal que s’expriment des interrogations et certaines craintes. Mais de toutes les réunions publiques, de toutes les rencontres avec la population, nous n’avons pas ressenti de réelles oppositions à notre projet. (…) Je n’ai pour objectif, que l’intérêt général et le développement de notre territoire au service de la satisfaction de ses habitants. »772 La dernière phrase citée fait immédiatement sens avec l’analyse conduite par Alain Faure sur la « rhétorique des trois frontières »773. Alain Faure se penche sur les mécanismes langagiers à partir desquels les élus locaux construisent une rhétorisation du réel, mêlant pratiques et discours. Il formule plusieurs constats qui entrent en résonnance avec le discours précité. Premier constat : le discours politique cherche à opacifier les antagonismes catégoriels, à gommer la puissance des référentiels de l’action publique et à valoriser les marges de manœuvre conséquentes des décideurs politiques. C’est le sens du « Nous avons osé …Oser, c’est faire preuve de courage ». Deuxième constat : les figures de style symboliques et consensuelles atténuent la centralité politique des arbitrages (« Procès verbal du 1er Conseil municipal de la commune nouvelle Les Avenières Veyrins-Thuellin du 8 janvier 2016. Discours du Maire de la commune nouvelle, M. Daniel Michoud. http://www.lesavenieres.fr/uploads/viemunicipale/PV%20CM%2008012016%20def.pdf 773 FAURE A., « Les politiques locales, entre référentiels et rhétoriques » in FAURE A., G. POLLET, et P. WARIN (dir.), La construction du sens dans les politiques publiques: débats autour de la notion de référentiel, op.cit., p. 77 et s. 772

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Avec cette décision, nous complétons le dispositif de réorganisation territorial engagé par l’État, et sans attendre qu’on nous l’impose »)774. Troisième constat : il est possible de répertorier trois types d’objectifs, trois priorités, trois leitmotive qui reviennent dans tous les argumentaires : « le service public local, le développement local et l’intérêt général »775. C’est bien ces trois leitmotive que contient l’énonce du maire qui conclut par : « Je n’ai pour objectif, que l’intérêt général et le développement de notre territoire au service de la satisfaction de ses habitants. » Sur fond de réenchantement de l’avenir local (qu’illustrent les propos suivants : « [il] émerge une nouvelle entité porteuse d’espoir et d’avenir (…) cette idée de procréation (…) modifier le cours de l’histoire de nos communes »), l’élu local construit « une certaine vision du monde qui puisse entrer en correspondance (parfois au prix d’opération de justification plus proches de la séduction que de la preuve) avec les missions publiques de l’institution qu’ils représentent ». Les valeurs projetées dans notre exemple insistent sur l’unicité des deux communes fusionnées, leurs communs repères historiques, voire organiques, la singularité de leur proximité. Par temps de flou idéologique, le politique combine « des références d’action (l’emploi, l’environnement, la qualité des services au public…), des valeurs de représentation (la solidarité, l’écoute, l’efficience…) et des repères territoriaux (l’identité, la proximité, les traditions…) »776. La rhétorique politique territoriale présente les décisions publiques comme résultant d’un consensus et d’une évidence devant les exigences de compétition et d’efficacité, ce qui remet à l’honneur « les phénomènes d’éloquence et de paraître ritualisé qui en accompagnent la mise en scène ». L’imaginaire des élus locaux se présente comme un imaginaire périphérique à celui du pouvoir central, périphérique au sens où cet imaginaire est relativement autonome dans les représentations qu’il porte (gestion du service public, développement local, intérêt général) mais totalement « connecté » au rapport au monde qu’institue le Centre (que ce centre soit d’ailleurs associé au national, à l’Europe ou au monde). « Connecté » car l’imaginaire des 774 Il

est porté à l’attention du lecteur que la commune nouvelle Les Avenières Veyrins-Thuellin se situe dans le département de l’Isère dont le président fut André Vallini. André Vallini est secrétaire d’État à la réforme territoriale lorsque le projet de fusion est évoqué. C’est le secrétaire d’État en personne qui présentera le dispositif de la commune nouvelle, le 8 juin 2015 à la préfecture de l’Isère. 775 FAURE A., « Les politiques locales, entre référentiels et rhétoriques » op.cit., p. 79 776 Ibid., p. 80 - 335 -


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élus locaux s’inspire de cette vision du monde pour que son territoire y trouve sa place. En quelque sorte, pourrions-nous dire, l’imaginaire des élus locaux fait médiation au sens où ce terme avait été utilisé par Lucien Nizard777 puis Pierre Muller et Bruno Jobert. Cependant, cette médiation apparaît comme médiation de valeurs référentialisées par d’autres centres, les élus s’efforçant par une rhétorique consensuelle à lui donner un sens territorial. Si on reprend l’exemple des communes nouvelles, les élus locaux s’y ouvrent comme on s’ouvre à la fortune et à la nécessité. Le principe de la commune nouvelle a la force d’une battitura778 (une invasion, une frappe) quasi machiavélienne. Si on refuse de voir la nécessité de créer une commune nouvelle, on finira par être victime d’une battitura. A défait d’accepter la nécessité, la petite commune finira noyée dans une intercommunalité agrandie où il lui sera de plus en plus difficile de faire entendre sa voix. Or quel élu peut prétendre résister à cette nécessité ? « Fusionnons les communes et nous survivrons ». L’argument suppose que l’on vivra mieux en s’unissant mais à aucun moment n’est posée la question de ce qu’est l’idée de la commune ! Se poser cette question, c’est aller à l’encontre du « politiquement correct ». Il ne s’agit pas d’agir conformément à une idée de ce que doit être une commune mais d’agir conformément aux conditions de l’action. Cette absence de réflexion sur l’idée au bénéfice de l’asservissement à la nécessité nous paraît constitutive d’une standardisation de l’imaginaire de l’action publique territoriale, une standardisation qui n’est pas sans lien avec la question de la « scientifisation »779 de l’action publique. §2 La « scientifisation » de l’action publique La question de la « scientifisation » de l’action publique renvoie aux rapports entre expertise et légitimité politique. Sur ce point, l’hypothèse que formule Pierre Muller est la suivante : « en raison de l’accroissement de l’historicité et des exigences nouvelles qui en découlent, la “quantité“ d’expertise de l’action publique augmente de façon très importante », ce qui finit par poser le problème de la complexité de l’action publique. Cette NIZARD L., « Administration et société : planification et régulations bureaucratiques », Revue française de science politique, 1973, vol. 23, no 2, pp. 199-229. 778 Expression reprise à MANENT P., « La “gouvernance”: un machiavélisme sans virtù », Commentaire, 13 juin 2014, Numéro 146, no 2, pp. 309-314. Pierre Manent développe l’idée dans cet article que le principe de concurrence est une battitura qui force la cité à s’ouvrir à une action sans règle. 779 MULLER P., « Les politiques publiques comme construction d’un rapport au monde » in FAURE A., G. POLLET, et P. WARIN (dir.), La construction du sens dans les politiques publiques: débats autour de la notion de référentiel, op.cit., p. 170 777

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complexité, deux processus y contribuent selon lui : « le caractère systémique des problèmes à traiter » et le phénomène de « l’hyperchoix »780. Le premier processus signale qu’il paraît impossible d’isoler un facteur simple sur lequel on pourrait agir pour obtenir l’effet attendu. « Il faut toujours “passer par le système”, c’est-à-dire appréhender des mécanismes de causalité complexe dans lesquels c’est le système dans son ensemble qui explique les résultats dans l’un des sous-systèmes pris isolément »781. A titre d’exemple, lorsque la région Nouvelle Aquitaine entend favoriser la compétitivité de son territoire, elle définit pas moins de neuf orientations qui se décomposent en 40 axes d’intervention qui donnent lieu à près de 190 propositions d’action et autant d’indicateurs d’évaluation782. Cet exemple illustre aussi le phénomène de « l’hyperchoix » qui se pose aux acteurs publics placés en position d’arbitrer entre des données ou des actions qui relèvent de logiques fondamentalement différentes comme par exemple : « diffuser l’esprit d’entrepreneuriat et sensibiliser à la création/reprise d’entreprises notamment auprès des jeunes, des femmes et des publics éloignés de l’emploi » ; « créer un laboratoire des usages dédié aux mobilités intelligentes, durables et responsables » ou encore « favoriser la naissance de clubs “Usine du Futur” de proximité et encourager le tutorat » ! Cet « hyperchoix » entraine le recours aux experts qui participe de la « scientifisation » de l’action publique, qu’ils soient technocrates, universitaires ou consultants. La « scientifisation » de l’action publique participe pour Jürgen Habermas du troisième modèle783 de régulation pragmatique qui fonde les relations entre décision politique et savoir technique. Dans ce modèle, « la stricte séparation entre les fonctions d’expert spécialisé d’une part et celles du politique d’autre part fait place à une interrelation critique ». D’un côté les experts conseillent les instances qui prennent les décisions et d’un autre, les politiques passent commande aux savants en fonction des besoins de la pratique. Ibid., p. 171 Ibid. 782 Voir le Schéma Régional de Développement Economique, d’Innovation et d’Internationalisation adopté par la région Nouvelle aquitaine le 19 décembre 2016, op.cit, p. 32. 783 Voir HABERMAS J., « Scientifisation de la politique et opinion publique » in La technique et la science comme idéologie, Paris, Gallimard, 1973 p 106. Le premier modèle, qu’il nomme « modèle décisionniste », s’inscrit dans la lignée des travaux de Max Weber sur la domination bureaucratisée et la distinction entre le savant et le politique. Le deuxième modèle dit technocratique, inverse le rapport de dépendance entre le spécialiste et le politique. Le politique devenant « l’organe d’exécution d’une intelligentsia scientifique », ne conserve « dans l’État qu’une activité de décision tout à fait fictive ». 780 781

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« C’est ainsi que, d’un côté, le développement de techniques et de stratégies nouvelles se trouve orienté à partir de l’horizon explicité des besoins et des interprétations historiquement déterminée de ces besoins, c'est-à-dire en fonction de certains systèmes de valeurs ; et ces intérêts sociaux dont les systèmes de valeurs sont le reflet font, de leur côté, l’objet d’un contrôle qui les conforte avec les possibilités techniques et les moyens stratégiques qu’il faut mettre en œuvre pour les satisfaire. »784 Ce modèle de régulation pragmatique entre politique et expertise est-il facteur de standardisation de l’imaginaire de l’action publique ? Si on peut noter que l’expertise est de plus en plus diffuse, éclatée entre des bureaucraties publiques locales, des cercles d’experts provenant de la consultance, de l’Université, des think-tanks et des organismes européens et internationaux, « la pluralité de ce milieu n’empêche pas l’émergence de discours dominants, qui donnent lieu à une certaine standardisation de l’offre d’idée »785. Mais, comme le souligne Emmanuel Négrier, « l’orthodoxie à laquelle cette standardisation pourrait conduire reste relative. Elle est d’une part caractérisée par d’importantes variations, liées à la nécessité (concurrentielle) d’innovation dans la production d’idées, sans que l’on puisse facilement démontrer la profonde unité de valeurs qui les alignerait entre elles. »786 En réalité, s’il reste des « idées territoriales » — ou pour le dire autrement un imaginaire territorial —, il faut les chercher dans l’action. De ce point de vue, la singularité des imaginaires territoriaux se donnerait moins à voir dans les valeurs que dans les actes. En posant l’existence d’idées territoriales en action, Emmanuel Négrier relie la fin des idéaux à la pertinence de l’analyse des idées dans l’action territoriale. « Loin de n’être que le lieu où les idées s’éprouvent, après avoir été conçue ailleurs, les configurations territoriales sont le lieu de leur fabrique. Celle-ci se nourrit certes de multiples sources, parmi lesquelles les professionnels d’État demeurent en position d’influence, même s’ils sont divisés entre eux, en fonction notamment de leur propre perception de la question territoriale »787. Au final, le territoire aurait cessé d’être

LAPOSTOLLE D., L'ingénierie territoriale vue des pays: une bureaucratie professionnelle territoriale en gestation, Thèse, Université Lumière - Lyon 2, 2010 785 NÉGRIER E., « Du local sans idée aux idées territoriales en action » in GIRAUD O. et P. WARIN (dir.), Politiques publiques et démocratie, Paris, la Découverte, 2008, pp. 163-177 786 Ibid. 787 Ibid. 784

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« hétéronome » pour être une sphère où se croisent les intérêts politiques, les logiques sectorielles, les professionnels de la connaissance et de l’expertise. Si l’on peut concevoir sans trop de difficultés que l’action permette de singulariser des idées au départ standardisées, il n’en demeure pas moins que chez les professionnels de l’action publique territoriale, « un clivage apparaît entre les tenants de l’administration qui se revendiquent de la gestion de procédures et les partisans de l’expérimentation qui se réclament de la logique de relais créatrice d’externalités cognitives »788. Ce clivage est particulièrement perceptible depuis la reconfiguration des équipes de direction générale des institutions départementales et régionales dans le prolongement des élections de 2015789. Il ressort de plusieurs entretiens avec des directeurs généraux adjoints que « les partisans de l’expérimentation » perçoivent un risque d’appauvrissement de leur fonction face à la conception mécaniste du développement territorial qui gagne du terrain et risque de geler la dynamique d’extension et de renouvellement de leurs compétences source de légitimité. Le profil bureaucratique des directeurs généraux des services prendrait le pas sur celui des « agitateurs d’idées ». Dans cette optique bureaucratique, l’ingénierie territoriale cherche à répondre à des besoins constatés sur le territoire. L’objectif consiste dès lors à définir dans quel cas standard se trouve la situation territoriale : c’est le diagnostic. Il reste à appliquer un programme standard qui correspond à ce cas : c’est la mise en œuvre. « Dans cette perspective, la bureaucratie professionnelle territoriale n’est pas qu’une simple forme organisationnelle, elle porte un projet politique. Elle doit trancher un dilemme idéologique : socialiser les instruments de développement territorial ou instrumentaliser la société sous couvert de développement territorial »790. Socialiser les instruments de l’action publique en les ouvrant aux parties prenantes dans les enceintes participatives locales — comme les conseils locaux de développement, par exemple — ne garantit pas leur valeur démocratique. Pour Dany Lapostolle, « le

LAPOSTOLLE D. « Ingénierie territoriale et contrôle bureaucratique du développement territorial », Pouvoirs locaux n°86, octobre 2010, PP. 25-32 789 Voir notamment l’article publié le 11 janvier 2016 dans La Gazette des Communes, « Mercato des DG de région : le retour de la noblesse d’État » qui indique que dans 7 des 13 régions métropolitaines, les fonctions de directeur général des services sont occupées par un ancien préfet. Article accessible via le lien : http://www.lagazettedescommunes.com/425076/mercato-des-dg-de-region-le-retour-de-la-noblesse-dÉtat/ 790 LAPOSTOLLE D. « Ingénierie territoriale et contrôle bureaucratique du développement territorial », op.cit. 788

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présupposé “post-bureaucratique” de ce type de démarche doit être reconsidéré ». Ces démarches montrent plutôt que l’ingénierie territoriale est sous l’influence de la technocratie et de ses relais. En quelque sorte, la gouvernance territoriale ne serait-elle pas l’alliée du « gouvernement à distance » des territoires par l’État ? Il y a comme une résonnance entre « la scientifisation » de l’action publique et le modèle à l’œuvre que décrit Renaud Epstein : « Le modèle qui s’ébauche est donc caractérisé par un mouvement de retrait de l’État, qui s’extrait des territoires pour mieux les gouverner à distance. Ce retrait vise à réduire l’emprise des élus locaux (relayés au sein de l’appareil administratif d’État) sur les choix politiques nationaux, et correspond donc à une recherche de restauration de l’autorité politique centrale, à la fois sur les administrations et sur les élus locaux. Mais cette autorité ne passe plus par la hiérarchie, ni même par la négociation. Plus sûrement, elle s’appuie sur de nouvelles technologies de gouvernement, organisant à distance les stratégies librement développées par les acteurs locaux. »791 Il est possible d’observer que dans une logique d’influence, l’État laisse infuser ses schémas cognitifs normalisés, qu’il sélectionne des expérimentations locales fournies par l’ingénierie territoriale pour les diffuser ensuite largement au titre de bonnes pratiques qui opèrent comme des règles de rationalisation de l’action publique à l’échelon infra régional. « En répondant aux appels à projets, aux appels à expérimentation, c’est à dire en formalisant ses compétences stratégiques, l’ingénierie territoriale produit elle-même les conditions de son propre contrôle cognitif. »792 Tout se joue comme si, en réduisant la part d’autonomie des pouvoirs locaux dans la définition des stratégies de développement par des mesures techniques qui réintroduisent les contrôles a priori, le centre déplace les zones d’incertitude en sa faveur. Les services centraux jouent le rôle de principal et le dispositif territorial évolue en segment territorial d’exécution. Dans ce contexte, la tentation — la facilité — peut être grande pour les administrateurs territoriaux de se cantonner à être des administrateurs de procédures et des fonds publics qui les accompagnent. Dans ce cas, le risque est de s’inscrire dans une logique purement mécaniste du développement territorial se traduisant par l’application de normes uniformes de l’Europe 791 792

EPSTEIN R., « Gouverner à distance », Esprit, novembre 2006, no 11, p. 111 LAPOSTOLLE D. « Ingénierie territoriale et contrôle bureaucratique du développement territorial », op.cit. - 340 -


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aux territoires infra régionaux. L’imaginaire de l’action publique centrale l’emportera à nouveau en plaçant les administrateurs territoriaux dans la peau de « secrétaires d’administration du développement territorial », ce qui au final n’est pas très inconfortable face aux incertitudes liée aux recompositions incessantes de l’architecture institutionnelle locale. L’évolution des fonctions de « direction générale des services » est un enjeu politique important qui devrait renseigner sur les modalités de gouvernement dans une société néolibérale, dans laquelle, les bonnes pratiques semblent créer un espace de liberté aux acteurs pour qu’ils s’y conforment d’eux-mêmes. Il y a là, comme une ruse de l’histoire, autonomisés par la décentralisation, les pouvoirs locaux se trouve conduits à s’approprier des conceptualisations standardisées et largement produites en dehors des espaces locaux pour annoncer leur propre stratégie territoriale. Conclusion du chapitre Nous avons ouvert ce chapitre avec Alain Supiot et nous tenions à le refermer en sa compagnie, en évoquant « les liens d’allégeance »793 que nourrit la gouvernance par les nombres. Au terme de rappels historiques et philosophiques, Alain Supiot constate que la gouvernance par les nombres a sapé l’hétéronomie de la loi et a échoué à faire advenir l’autonomie individuelle et collective. Elle a davantage donné le jour à des réseaux d’allégeance. L’allégeance est devenu un « mode central de gouvernement » si bien qu’« avec l’extension de ces réseaux d’allégeance à tous les domaines de la vie sociale, c’est la structure juridique de la féodalité qui refait surface. »794 Il ne s’agit pas d’un retour au Moyen Age mais le retour à la lumière de catégories dogmatiques du passé qui produisent ne nouveaux effets normatifs. Si « la souveraineté a constitué de la fin du Moyen Age à nos jours, la clé de voûte de la théorie moderne de l’État », nous assistons aujourd’hui au retour de la suzeraineté dont la puissance publique européenne en est la manifestation la plus évidente. Les États font allégeance à l’Union européenne, comme ils le font aussi aux organisations internationales en se soumettant aux programmes de réformes qu’elles leur assignent795. A travers la multiplication des allégeances, Alain Supiot voit « le déplacement de la loi au lien », que caractérise « le foisonnement de SUPIOT A., La gouvernance par les nombres, op.cit., pp. 304-314 Ibid., p. 309 795 Alain Supiot fait référence ici en particulier au Fond monétaire international (FMI). Ibid., p. 311 793 794

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nouveaux contrats » parmi lesquels ceux qui lient l’État et les collectivités territoriales ou les établissements publics. « Derrière l’attirail de la gouvernance par les nombres, ce sont des rapports de vassalité qui se tissent entre l’État et la cascade d’organismes qui (…) le séparent désormais de l’usager, et même des opérateurs de service public. »796 Au stade de conclure ce chapitre, peut-on affirmer que l’imaginaire de l’action publique territoriale se standardise ? Il véhicule des représentations qui, à ne pas en douter, signalent des liens d’allégeances à l’imaginaire de l’État. Ce dernier irrigue les matrices cognitives des élus locaux, des administrateurs territoriaux et des experts-savants qui tentent de faire lien entre la carte mentale étatique, les « recettes » d’ingénierie territoriale et les singularités du territoire qu’ils administrent. A n’y prendre garde, l’action publique territoriale peut en ce sens être « victime » de l’imaginaire de l’État qui, à distance, balise la modernisation des pouvoirs locaux sur le mode de la nécessité. De ces balises intellectuelles, les élus peinent à s’extraire participant à l’assèchement symbolique de l’espace public. Et si l’action publique était victime d’un imaginaire politique asphyxié par la référence à des valeurs aseptisées ? C’est ce à quoi nous invite à réfléchir le chapitre suivant.

796

Ibid., pp. 313-314 - 342 -


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Chapitre 6 : L’imaginaire politique fabriqué par la communication

De quoi parle-t-on lorsque l’on utilise l’expression d’« imaginaire politique » ? Penser l’imaginaire politique consiste à se placer sous deux registres différents. Le premier concerne l’imaginaire politique en général : l’expression recoupe alors les représentations collectives par lesquelles une société conçoit la place du politique, son rôle que ce soit au plan local ou national (le rôle d’un maire, d’un président de région, de département, celui d’un ministre etc.) mais aussi les formes et les règles du pouvoir (les institutions, les contre-pouvoirs, les lois etc.) ainsi que les appartenances politiques (la gauche, la droite, le centre, les extrêmes). Un second registre consiste à rapprocher l’imaginaire politique de ce qui fonde la singularité d’un élu. Il n’est plus question ici d’un imaginaire politique général mais d’un imaginaire politique lié au parcours personnel, professionnel et politique d’un Homme qui en s’engageant et en exprimant sa candidature donne à voir une conception de l’action politique, une manière de « faire de la politique », des valeurs personnelles, des référents idéologiques, une manière d’être. Il y aurait donc un imaginaire politique général propre à une société et des imaginaires politiques singuliers propres aux élus. Ces deux espaces se nourrissent l’un et l’autre dans un va et vient permanent. Les élus indexent en quelques sorte leur imaginaire sur les représentations, croyances et valeurs qui structurent la société politique. Cette dernière n’est pas statique et ses références évoluent sous l’influence des imaginaires des acteurs politiques. L’imaginaire politique institué est le creuset d’imaginaires politiques instituants et l’inverse est également vrai. Cette interdépendance entre imaginaire politique (au singulier) et imaginaires politiques (au pluriel) est travaillée par des contraintes. Par travailler, nous voulons dire que des opérations de construction et de déconstruction s’opèrent sous l’effet de contraintes, d’obstacles et d’impasses. Un imaginaire politique singulier peut à la fois œuvrer au renforcement de l’imaginaire politique d’une société tout

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en déconstruisant une partie de ce même imaginaire. A l’inverse, l’imaginaire politique collectif peut empêcher ou contrarier l’expression d’un imaginaire politique singulier. Ce qui travaille l’expression de l’imaginaire politique (au singulier comme au pluriel) prend la forme d’une « censure » — au double sens de critique et d’interdit — directe ou indirecte. Cette « censure » peut être exercée par la société, par les logiques institutionnelles et de pouvoir, par les élus eux-mêmes ou encore par les médias. Il y aurait dès lors une ligne de partage entre ce qui est autorisé et ce qui est interdit, entre ce qui est imaginable et ce qui est inimaginable. La communication publique territoriale œuvre à ce travail qui consiste à distinguer « le bon grain de l’ivraie » en fabriquant des récits et en les mettant en scène. Ce travail est discret. Il s’exerce le plus souvent indirectement, de façon diffuse et « sans faire de bruit ». L’enjeu de la communication publique consiste par là même à fabriquer une « cité idéale », où il fait bon vivre, travailler et participer à la vie locale. Le credo communicationnel pourrait se résumer en trois mots : confort, croissance et inclusion. Ce credo donne lieu à la fabrication d’un territoire idéal mis en récit par la communication publique. Ce récit est raconté sur le mode inclusif. Il s’agit d’un récit qui narre les vertus, les réussites et la cohésion du territoire. Il arrive aussi que ce territoire idéal soit mis en récit sur le mode de la dissidence et de l’exclusion. Il est alors présenté comme un territoire qui lutte avec « le système » et s’oppose à lui. Deux exemples très différents en attestent. Il ressort de ces deux modes narratifs comme une « tyrannie des visibilités »797.

Section 1./ Le récit du territoire idéal Dans les années 1980, les institutions locales se sont emparées avec fièvre des ressources de la communication798 en raison à la fois de l’émergence de nouvelles techniques, d’un effet de mimétisme (tout le monde communique), de la nécessité de conjurer les effets de la crise économique ou encore de la modification de la donne politique entraînée par la décentralisation. À l’ensemble de ces raisons traditionnellement invoquées dans les

797 798

AUBERT N. et C. HAROCHE, Les tyrannies de la visibilité: être visible pour exister ?, Toulouse, Erès, 2011 LEGAVRE J-B., « L’horizon local de la communication politique », in Politix, n°28, 1994, pp. 76-99 - 344 -


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analyses, il convient de souligner le volontarisme des professionnels de la communication. En proposant leur expertise aux élus, en révélant à partir de diagnostics empruntant aux méthodes des sciences sociales des problèmes d’identité et d’image, ces professionnels ont contribué à s’imposer et à imposer l’idée de mettre en œuvre des politiques de communication. La communication territoriale s’est ainsi illustrée à travers des outils, des techniques et des métiers. Après les tâtonnements et les expérimentations, elle est aujourd’hui entendue comme un moyen de structurer l’ordre social local, de légitimer les élus et leur fonction, de transmettre de l’information, d’anticiper les dissonances et d’influencer les citoyens. Les organigrammes des institutions locales ont intégrées cette fonction transversale qui intervient à des stades différenciés dans la totalité des projets conduits par l’institution locale. L’impératif est de « faire savoir » ce qui est « fait » par la collectivité publique. Elle met en mouvement l’institution en la rendant visible du plus grand nombre. La communication territoriale est une activité à la croisée de moyens humains, de moyens logistiques et d’outils techniques et conceptuels. Cette activité produit de l’imaginaire car elle a pour objectif principal de créer une dynamique relationnelle799 (interne et externe) qui rend possible la circulation de symboles. Sous cet angle, la communication est un univers de messages et de récits porteurs de valeurs idéologiques. Sur fond de consensus managérial, les récits sont fabriqués sur le mode « euphorique » pour ce qui concerne les collectivités de proximité. Seule la région fait figure d’exception tant pèsent sur le récit qu’elle tente de mettre en œuvre, la nature même de ses compétences et le poids du récit jacobin.

§1 Le « consensus managérial » La communication territoriale s’inscrit dans des logiques nationales et internationales qui imposent des cadrages incitant à penser le territoire en terme de « partenariat » de sorte que l’échelon local devient le lieu de valorisation d’une gouvernance qui associe acteurs publics, acteurs privés et différentes figures de l’usager : consommateur, citoyen, habitant. Ainsi, les élus adoptent en matière de communication des comportements de plus en plus codifiés dans les façons de faire comme dans celles de dire. Un constat à nuancer car la

DAUVIN P., La communication des collectivités locales: l’ambivalence politique, Paris, l’Harmattan, 2015, p. 19 799

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communication des élus dépend aussi de ce qu’ils sont socialement, de leur positionnement politique et de l’institution qu’ils représentent. En ce sens, ils ne sont ni totalement conditionnés, ni parfaitement libres de s’exprimer. Toujours est-il que la communication territoriale cherche toujours à fédérer les opinions et à maintenir l’ordre social. Pour cela, elle met en forme un consensus managérial par un mode opératoire qui veut anticiper les dissonances. Il ne faut pas se méprendre. La communication est une affaire d’idées et de convictions même si le sens commun fait souvent le diagnostic que nous évoluons dans un monde sans idéologie, rythmé par des discours politiques interchangeables. La réalité est plus complexe. L’élu doit savoir se situer politiquement. Les hommes politiques recherchent les formes et les qualités du « bon gouvernement ». Ils utilisent pour ce faire des cadres axiologiques qui se référent à de grands courants de pensée (la justice sociale, les solidarités, la liberté d’entreprendre, l’égalité devant le service public, le progrès environnemental, la participation…). Tous les élus locaux n’entretiennent pas le même rapport avec les idéologies. Tout dépend de leur trajectoire sociale et ce sont ces différentes socialisations qui travaillent les formes de leur énonciation, c’est-à-dire les catégories dans lesquelles il leur semble légitime d’exprimer une question politique. Parce que « les idées ne vivent pas dans des mondes éthérés »800, elles sont des instruments de conquête et de consolidation du pouvoir. Ces cadres axiologiques sont des valeurs refuges qui structurent les argumentaires qui disent « comment est le monde » et « comment le changer ». En ce sens, l’idéologie partisane est en quelque sorte placée sous contrainte de valeurs plus consensuelles. Si les discours politiques sont situés du point de vue des idées, ils sont malgré tout soumis à une nécessité qui fait loi pour les exécutifs locaux : celle du « consensus managérial ». Un maire, un président de département ou de région est dans l’obligation de proposer un discours consensuel. Dans cette logique, les leaders des exécutifs œuvrent à la promotion d’un gouvernement local du consensus. Les élus locaux adoptent une communication fédératrice, apolitique et structurée autour d’enjeux techniques. L’image du « consensus managérial » permet de positionner l’élu comme le symbole d’une communauté territorialisée réconciliée. Pour ce faire, la communication a pour objectif d’orienter les opinions et d’anticiper la mauvaise humeur sociale. Elle cherche à concurrencer les opinions revendicatives qui pèsent dans la 800

DAUVIN P., op.cit, p. 34 - 346 -


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construction de l’opinion en enrôlant la communauté locale. La communication doit alors transformer les citoyens en acteurs de la vie démocratique locale. Le succès des dispositifs participatifs signe la nécessité pour les élus de faire coïncider pratiques politiques et exigences sociales, d’ajuster la légitimité politique aux représentations attendues par et dans la société. L’enjeu est de rendre légitimes des décisions au moyen d’outils participatifs parce que les dispositifs participatifs sont considérés comme légitimes dans la société. A travers l’étude de la rhétorique du maire entrepreneur801, Christian Le Bart développe l’idée que les discours politiques placent l’élu territorial comme le responsable du développement local. Les interventions économiques menées par les élus ont pour enjeu principal de produire de la visibilité et donc de la légitimité. Ce type de discours vise à fédérer les énergies et à mettre en avant l’action politique qui y travaille. Christian Le Bart dresse le constat que la source de la légitimité d’un élu local est plus « managériale » que politique. La légitimité proviendrait en définitive de leur capacité à rendre attractif leur territoire par une rhétorique du projet qui invite à inventer, innover, fédérer et rassembler. Les élus mettent en scène une idéologie territoriale qui fait de la gestion et de la technicisation les principes obligés de l’action publique. Christian Le Bart montre que les thématiques comme la démocratie participative ou encore le marketing territorial reformulent le territoire sans dévaluer la communauté du sol dont il est toujours la figure emblématique. Tout fonctionne comme si la logique managériale légitimait le politique tout en le neutralisant politiquement. C’est ainsi qu’avant d’exprimer un idéal politique, les produits de la communication territoriale (bulletins municipaux, affiches, site internet, réseaux sociaux, évènementiels) témoignent d’un idéal managérial : faire en sorte que les actions menées soient visibles, faire partager un projet local, donner à voir une équipe attentive aux demandes sociales, présente sur le terrain, et armée pour résoudre les problèmes… C’est ce qu’exposent plus particulièrement les journaux municipaux. « Plutôt que la sincérité de l’élu-tribun, la presse territoriale met en scène la professionnalité de ceux qui la font (les journalistes) et de ceux dont elle parle (les acteurs municipaux, élus et fonctionnaires territoriaux). Le modèle 801

LE BART C., La rhétorique du maire entrepreneur: critique de la communication municipale, Paris, 1992. - 347 -


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implicitement sollicité est celui du journalisme indépendant, parlant objectivement de l’action municipale et distillant les informations utiles aux lecteurs »802. Sur le papier ou en ligne, les reportages les plus diversifiés fleurissent : reportage sur les repas à la cantine des écoles, sur les programmes culturels, sur des implantations d’entreprises, pages d’histoire, recettes de cuisine locale, portraits d’associations, de citoyens… L’institution territoriale stricto sensu est noyée dans un vaste récit qui met plus en scène le territoire que ses élus. Tout est fait pour faire oublier dans le support d’information papier ou virtuel la dimension politique : l’exposé de convictions politiques n’y a plus sa place. L’actualité de l’institution est débordée par une actualité locale au sein de laquelle l’acteur politique n’est plus qu’un acteur parmi d’autres. « Tout se passe comme si la banalisation du politique, diagnostiquée depuis un moment par les professionnels de la gouvernance sur la scène décisionnelle, se reflétait mécaniquement sur la scène médiatique : le maire est quelque part parmi les chefs d’entreprises, les présidents d’associations, les acteurs universitaires, les professionnels de la culture… Sa prééminence scénique est battue en brèche jusque dans le champ politique : on voit de plus en plus les adjoints accéder au statut symbolique de décideurs et d’experts. Quant à l’opposition, elle a sauf exception sa page de libre expression. »803 Sous l’effet de la communication territoriale, y a-t-il effacement du politique ? Le politique est toujours là mais autrement. Il est toujours là en filigrane. Les choix de présentation de telle ou telle actualité locale, la priorité donnée à certains sujets, les photos sélectionnées pour « mettre en situation », les mots utilisés pour raconter les actions et les projets du responsable politique, donnent aussi à voir la figure politisée de l’élu. A n’en pas douter, la communication territoriale sert aussi un projet électoral. La parole politique tisse le récit « objectif » des actualités locales. Valoriser un territoire est ainsi une façon de valoriser celui qui l’administre et le symbolise : l’élu. « Toute la symbolique locale, faite de consensus plus ou moins teinté d’apolitisme, vise à donner au maire, en particulier, le statut indiscutable de totem incarnant un territoire et une population »804. Que ce soit au plan communal, départemental ou régional, les supports de communication mettent en récit LE BART C., « La “cité idéale” des journaux territoriaux », Pouvoirs Locaux, n°52, 2002, pp. 45-48 Ibid. 804 Ibid. 802 803

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un territoire forcément dynamique, divers mais cohérent. Ils naturalisent la communauté pourtant artificielle des habitants. L’unité supposée de ce territoire se reflète en une figure, celle du chef de l’exécutif tout à la fois présent sur le terrain et au-dessus des querelles dites « de clocher ». L’élu territorial est « partout et nulle part » dans la communication territoriale. Partout, parce que les performances du territoire (dynamisme associatif, performances sportives, statistiques encourageantes de l’emploi local, ouverture d’une nouvelle médiathèque), tout fait sens au profit d’un élu soucieux de montrer son efficacité. Nulle part, parce qu’il n’est pas réductible à son identité politique partisane. Il est celui par qui le territoire se transforme positivement. « On peut référer cette contrainte de positivité à l’exigence très managériale de souder la communauté des citoyens autour d’un projet collectif ; il n’est pas interdit d’y voir le plus classique (et très politique) souci de faire croire que tout va bien, que les problèmes sont en voie de règlement, et les indicateurs tous favorables. »805

§2 Un récit euphorique806 Alors qu’au plan national, les débats politiques et les médias s’entretiennent des « territoires perdus de la République », de « la France périphérique », de « l’abandon des communes rurales » et du mal-être des anciens territoires industriels, la communication publique territoriale valorise un territoire de proximité qui accueille et supporte une population elle-même érigée en totalité. Les supports de communication territoriale ne servent pas d’abord à renseigner des citoyens sur l’action publique locale ; ils sont aussi le véhicule d’une idéologie d’ancrage local de plus en plus nécessaire. On comprend dès lors l’importance stratégique de la diffusion des informations qui donne à voir un territoire singulier, distinct des territoires concurrents, et bien sûr positif. « Tout ici s’oriente vers l’élaboration de ce qu’on appellera une offre identitaire. Il s’agit de proposer au lecteur une identité valorisante et sécurisante. »807 La communauté — communale, départementale ou

Ibid. L’adjectif est emprunté à Christian Le Bart lorsqu’il écrit « [Les journaux municipaux] sont la vision apaisée, déproblématisée, en un mot euphorique des territoires. » Voir. LE BART C., « La “cité idéale” des journaux territoriaux », op.cit., p. 48 807 Ibid. 805 806

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régionale — reçoit un commencement d’existence précisément parce qu’elle est mise en récit dans des supports de communication. Les élus composent de plus en plus avec cette mécanique identitaire, conscients que les stratégies politiques, les arrière-pensées électorales ne peuvent s’y déployer brutalement mais davantage s’y couler. S’y couler car en présentant le territoire sous un jour positif et en se présentant comme chef d’orchestre d’une action publique multisectorielle, « l’élu construit son image de décideur inspiré, efficace, et consensuel, en même temps qu’il participe de la formulation d’une offre identitaire attrayante »808. Si cette imbrication est particulièrement productive au niveau communal, elle l’est aussi au niveau départemental et voudrait l’être davantage au plan régional. A défaut de pouvoir changer le monde local, l’élu peut en changer la représentation, au travers de politiques de communication valorisant le dynamisme des autorités territoriales dans un contexte où, pourtant, la situation dépend d’acteurs multiples et souvent extérieurs à ces territoires. Il s’agit de produire de belles images, d’esthétiser le local. En parcourant un journal communal, métropolitain, départemental ou régional, trois esthétiques différentes apparaissent qui ne sont pas sans rapport avec les compétences de chacun de ces échelons d’administration locale. Le journal communal cultive une esthétique très localo-centrée : paysages bucoliques, fêtes locales et traditionnelles, artisans « du coin », esprit villageois, réalisme des prises de vue. C’est l’esthétique de la proximité et de l’authenticité. Le journal départemental privilégie une esthétique des liens et des lieux : des lieux solidaires, des liens de solidarité. Une approche historique des liens fait écho aux aînés qu’il s’agit de protéger. Une approche des lieux se met en scène par des reportages sur des citoyens qui incarnent les multiples facettes du département, de l’urbain au rural. Le journal métropolitain donne à voir le territoire dans ses rapports avec l’Europe et l’international. Les pages sont rythmées par des images d’usines, de start-up, de centres de recherche et de cols blancs. Des tableaux et des schémas retracent les performances économiques, environnementales ou les résultats des évaluations des politiques publiques menées sur le territoire. La représentation des métropoles est celle d’un monde connecté. Les expressions les plus récurrentes appartiennent au vocable de la modernité numérique : « smart city », « french tech », « incubateur », « innovation », « réseau », l’ensemble sur 808

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fond d’iconographies associant high tech, qualité de vie et patrimoine culturel. A titre d’exemple, ce sont ces trois registres qui structurent la présentation en ligne de la métropole de Lyon : « une métropole de services » ; « une métropole à vivre » et « une métropole de projets ». §3 Les contrariétés du récit régional La communication régionale se détache pour partie du récit euphorique mené par les administrations territoriales infrarégionales. Depuis les premières élections régionales de 1986, la région a davantage été préoccupée par la question de l’identité et du sentiment d’appartenance. Pour répondre à la faible notoriété des régions et modifier l’image d’une institution perçue comme une addition d’intérêts locaux, de conflits de « clochers » et d’oppositions politiques dérisoires, le pragmatisme initial des élus a été relayé par le professionnalisme des communicants publics de plus en plus nombreux sur le plan des ressources humaines. Progressivement, l’institutionnalisation de services spécialisés a contribué à justifier la croyance dans l’utilité de la communication et à la situer à égalité avec les secteurs traditionnels de l’administration régionale. Les stratégies de communication ont ambitionné de créer de l’unité et des aspirations communes, de produire une parole d’adhésion qui n’appelle pas de réaction particulière sinon la reconnaissance de l’existence de l’entité régionale dans toutes ses dimensions. La première de ces dimensions est historique, culturelle et spatiale. Sur ce terrain, toutes les régions ne sont pas à égalité. Selon les cas, la communication doit réactiver l’appartenance à une communauté, la faire évoluer ou encore la réinventer. Avant la transformation de la carte régionale, certaines régions comme la Bretagne ou l’Alsace ont pu se prévaloir d’une identité historique et d’une longue tradition de régionalisme qui rend la décentralisation plus audible. D’autres comme la Lorraine, la Franche-Comté, l’Auvergne ou l’Aquitaine ont pu revendiquer un sentiment d’appartenance bien ancré, même si leur identité ne s’est pas faite à l’intersection d’une langue et plus largement d’une culture spécifique. En Ile-deFrance, en Provence-Alpes-Côte d’Azur ou encore en Midi-Pyrénées, le problème de la distance du citoyen à l’entité régionale, au sens large, s’est posé dans des termes différents. Les efforts de communication accomplis pour entretenir, renforcer ou construire un sentiment d’appartenance sont aujourd’hui contrariés par la modification de la carte - 351 -


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régionale. Si l’axe prioritaire fut, depuis la fin des années 1980, de construire une identité régionale, le mot d’ordre consiste aujourd’hui à rassurer sur les conséquences du changement de périmètre et le possible éloignement avec l’institution qui pourrait en découler. Début 2016, le premier numéro du journal de la région Occitanie809 affichait à sa Une : « Nous sommes dans l’action ». La présidente de la région y apparaît en gros plan. Les articles en couverture s’énoncent soit sur le mode pédagogique : « Qui sont vos élus ? » ; « La région sur tous les fronts » ; « Mobilisation pour l’emploi » ; « Un grand plan pour soutenir l’activité économique ». Les stratégies de communication des régions agrandies ont pour enjeu de donner cohérence à l’éclatement des identités. Pour la plupart d’entre elles, le nouveau territoire régional est pour l’instant vécu comme un artifice administratif sans véritable légitimité historique, culturelle ou sociale ce qui va justifier, pour les communicants un travail d’homogénéisation des représentations. Ce travail a déjà commencé avec le choix du nom des nouvelles régions. Les méthodes adoptées ont été différentes d’une région à l’autre en fonction des affinités politiques ou culturelles des territoires regroupés. Quel nom adopter pour la nouvelle région Alsace-ChampagneArdenne-Lorraine qui agrège trois anciennes régions n’ayant pas véritablement d’histoire commune et des identités locales fortes ? Dans un article publié dans Le Monde en janvier 2015, le président du conseil régional, Philippe Richert, indique : « On utilise pour l’instant Grand Est. Mais une fois sortis de notre pays, ce n’est plus porteur de références. On a des identités fortes, comme Alsace ou Champagne, qui sont en plus des marques qui portent. Personne ne songe un instant à les abandonner, mais il faut mettre à côté une identité contemporaine, un nom qui chante ».810 Dans la plupart des régions, des groupes de travail sont constitués, associant les élus et la société civile afin de déboucher sur une consultation des citoyens. « Les méthodes participatives favorisent le sentiment d’appartenance, d’autant qu’il y a là un enjeu d’opinion et l’obligation de créer une nouvelle identité forte et cohérente, sans gommer les micro-identités »811. Et même pour les régions inchangées, il est parfois question de faire évoluer la dénomination. Des consultants en marketing se prononcent en ce sens dans la presse spécialisée : « PACA, c’est le nom de la structure Journal accessible en ligne sur http://fr.calameo.com/read/002961338b01b952b866f?bkcode=002961338b01b952b866f 810 ROGER P., « Austrasie, Cœur d’Europe, Nord de France, ACAL : les nouvelles régions cherchent leur nom », Le Monde.fr, 08/01/2016. 811 Elisabeth Coutureau, vice-présidente de l'agence Clai, in « Les nouvelles régions, un casse-tête sans nom », Stratégies.fr, 14/01/2016 809

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administrative, cela n’empêche pas de vendre à l’international la Provence, la Côte d’Azur et la French Rivieria. La règle, c’est de ne pas dépasser les 5 syllabes »812. Le nom doit porter un imaginaire et ce n’est pas un hasard si en mars 2017, la région PACA adopte un nouveau slogan à vocation d’attractivité touristique : « French Merveilles » ! Le nom doit raconter une histoire et valoriser des racines. Quand l’histoire ne fait pas lien, il est conseillé de « regarder vers l’avenir et d’assumer la diversité des territoires, car ce qui fera l’osmose d’un territoire, ce sera son attractivité économique davantage que la conscience de partager un héritage culturel et historique »813. Le défi est de démontrer le bénéfice de puissance lié à la taille des nouvelles régions — qui fait perdre en proximité — alors que l’enjeu est précisément de développer un affect lié à une proximité et à une familiarité qu’il faut recréer. Pour la majorité des régions agrandies, les campagnes de communication doivent aujourd’hui valoriser les actions politiques et les bénéfices concrets pour les citoyens afin de (re)construire un sentiment d’appartenance. Etant entendu que l’existence d’un patrimoine régional ne signifie pas pour autant l’assurance d’une communication sans heurts. En Bretagne comme dans les autres régions, les politiques de communication à visée identitaire sont l’objet de tensions et de luttes pour imposer, au travers de symboles (par exemple un logo, un nom, le choix d’une

manifestation

culturelle…),

des

représentations

« modernes »

ou

« traditionnelles »814. Certains élus défendent ainsi une certaine vision de la modernité en valorisant la capacité d’innovation de l’institution, alors que d’autres misent davantage sur des images tournées vers le passé, la conservation du patrimoine ou plus globalement la tradition. La communication régionale doit aussi tenir compte du positionnement de l’institution visà-vi