Arreglos institucionales de rendición de cuentas para el control de la corrupción en Colombia
CAROLINA ISAZA ESPINOSA TESIS PARA OPTAR AL TÍTULO DE DOCTORA EN GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA INSTITUTO UNIVERSITARIO ORTEGA Y GASSET – UNIVERSIDAD COMPLUTENSE DE MADRID
Importancia de la corrupci贸n Afecta negativamente: El crecimiento econ贸mico, La eficiencia del gasto p煤blico La equidad La calidad de los bienes y servicios p煤blicos La calidad de la democracia (legitimidad y confianza en las instituciones)
La corrupci贸n en el mundo
Fuente: IPC, TI, 2010
Corrupción en América Latina Índice de Percepción de corrupción
Control de la corrupción - WGI
Pregunta e hipótesis Pregunta de investigación: ¿Por qué el diseño institucional para reducir la corrupción en Colombia durante los últimos 20 años no ha sido efectivo? Hipótesis: El desbalance en el diseño institucional de rendición de cuentas en Colombia ha contribuido a que los esfuerzos anticorrupción adelantados entre 1990 y 2010 no tengan resultados significativos, de acuerdo con los indicadores disponibles. Este desbalance se explica a su vez por factores institucionales tales como el desacople y la dependencia de trayecto y por relaciones de poder.
Metodología Estudio de caso: Colombia de 1990 a 2010 Triangulación metodológica:
Datos cuantitativos
Datos cualitativos
Fuentes primarias
Calificación de criterios, gráficas radiales
Entrevistas Fuentes jurídicas
Fuentes secundarias Indicadores, índices
de corrupción
Análisis institucional
Revisión bibliográfica
Marcos de referencia
1. Calidad de la democracia 2. Rendici贸n de cuentas 3. Teor铆as sobre la corrupci贸n
Tipos de rendición de cuentas
Vertical: Electoral y social
Horizontal: De equilibrio y Asignada Entre ramas del Estado
Estado a ciudadanos
Diagonal: Agencias del Estado con ciudadanos
O’Donnell, 2004; Stokes, Przeworski y Manin, 1999; Elster, 1999
Corrupci贸n
Discusiones sobre la definici贸n Discusiones sobre las formas de medici贸n Discusiones sobre las causas
Kurer, 2005; Heidenheimer & Johnston, 2002; Villoria, 2006; Isaza, 2009b
Causas de la corrupción
Macro
• Estructurales (económicas, sociales, políticas) • Culturales
Meso
Micro
• Institucionales (reglas del juego)
• Elecciones individuales racionales
• Organizaciones públicas y sus características
• Psicología • Moral
Jain, 2001; de Graaf, 2007; Lambsdorff, 1999; Tanzi & Davoodi, 2001
Estudio de caso: Colombia
Equilibrio puntuado
Estudio de caso: Colombia
Equilibrio puntuado
Esfuerzos anticorrupción 1990 – 1994: Cesar Gaviria
1994 – 1998: Ernesto Samper
1998- 2002: Andrés Pastrana
• • • • • • • • •
2002 – 2010: Álvaro Uribe
• •
Órganos de control y Fiscalía Corte Constitucional Leyes de contratación pública Control interno Intentos de reformar el servicio civil, código disciplinario Nueva Gestión Pública, transparencia Estatuto anticorrupción Programa presidencial de lucha contra la corrupción Reformas constitucionales para reelección Debilitamiento de pesos y contrapesos Programas de eficiencia del Estado
2010: aprox. 0,5% del presupuesto nacional para la lucha contra la corrupción
Resultados de estos esfuerzos Las mediciones de la corrupción son problemáticas: Muchas basadas en percepción Reflejan percepciones arraigadas sobre el sector público Combinan diferentes medidas (índices) Muy sensibles al efecto de escándalos
…pero permiten comparaciones entre casos y en el tiempo
Colombia - IPC
Fuente: Índice de Percepción de Corrupción, Transparencia Internacional, 2010
Colombia - LAPOP Colombia 90 80
77,1 73,6
73,2 70
74
78
72,3
67,9
60 50 Percepción de corrupción 40
Victimización por corrupción
30 20 10
12,8
13 9,7
11,1
13,4 10,4
9,5
0 2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Fuente: elaboración propia con datos de LAPOP, Barómetro de las Américas, 2010
Colombia – Índice de Transparencia Nacional Riesgo de corrupción, entidades públicas del nivel nacional 1% 8%
9%
26% Muy alto Alto Moderado Medio 56%
Fuente: Transparencia por Colombia, Índice de Transparencia Nacional, 2009
Bajo
驴C贸mo explicar el desbalance?
Esfuerzos y recursos
Resultados
Debilidades percibidas Énfasis en crear normas formales, pero no tanto en implementarlas Orientación a la sanción más que a la prevención Ausencia de esquemas fuertes de rendición de cuentas vertical y horizontal
Diseño de RC en Colombia Tipos de control Vertical
Mecanismos Electorales
Horizontal de equilibrio
Contrapesos
Horizontal asignada
Agencias de control
Vertical directo (Social)
Control ciudadano
Diagonal
Organismos de control unidos con ciudadanos
Fuente: elaboración propia
Ejemplos colombianos Elecciones de ejecutivo y legislativo para todos los niveles territoriales Reelección presidente y congresistas, diputados, concejales, gobernadores y alcaldes Revocatoria de mandato Audiencias públicas Congreso: control político Judicial: Corte Suprema, Consejo de Estado, Corte Constitucional, Fiscalía Contraloría Ministerio Público (Procuraduría, Defensor del Pueblo, personeros) Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupción Mecanismos constitucionales Veedurías ciudadanas Organizaciones sociales Medios de comunicación Auditorías articuladas (CGN)
Diagnóstico de la rendición de cuentas Actores que rinden cuentas: Congreso, ejecutivo, rama judicial, órganos de control
Foros que piden cuentas: Los anteriores más los ciudadanos / sociedad civil
Propuesta de Bovens, Schillemans y T Hart (2008): Identificar si hay déficit o sobrecarga de rendición de cuentas en un diseño institucional o una organización particulares
Elaboración de un índice de 0 (déficit) a 5 (sobrecarga) con base en entrevistas a expertos
Procesamiento de información 13 entrevistas arrojaron aproximadamente 100 páginas de información cualitativa Codificación de la información usando Atlas.ti Categorías por actor y por dimensiones del índice Agrupación de citas por categoría
Conteo de palabras como complemento Contrastación con fuentes secundarias
Actores que rinden cuentas
Fuente: elaboraci贸n propia
Foros que exigen cuentas
Fuente: elaboraci贸n propia
Dise帽o de rendici贸n de cuentas
Fuente: elaboraci贸n propia
Explicaciones institucionales Instituciones de rendición de cuentas están desbalanceadas por: Desacople formal – informal: Existencia de instituciones informales rivales como el clientelismo, el nepotismo y la alta tolerancia a desviarse de la norma
Equilibrios puntuados: Dependencia de trayecto Coyunturas críticas / Ventanas de oportunidad
Relaciones de poder (Thelen)
Hall y Taylor, March y Olsen, Baumgartner y Jones, Capoccia y Kelemen, Salvador, Pierson, Meny, Dimaggio y Powell, March y Olsen
Conclusión: cadena de mecanismos ¿Por qué no han tenido mucho éxito los esfuerzos anticorrupción en Colombia? Corrupción
Instituciones informales rivales (desacople / dependencia de trayecto)
Esfuerzos anti corrupción ineficaces
Desbalance en RC
Desarrollos posteriores Desde 2011 el gobierno de Colombia ha implementado nuevas medidas anticorrupción: Creación de una Alta Consejería para el Buen Gobierno Eliminación del Programa de lucha contra la corrupción, reemplazado por una Secretaría de Transparencia Expedición de un nuevo Estatuto Anticorrupción Está en elaboración una macro política anticorrupción Esfuerzos de formalización del empleo público (convertir contratistas en funcionarios)
Recomendaciones De esta evidencia se derivan recomendaciones: No es necesario aumentar los esfuerzos y recursos en la lucha contra la corrupción, sino redirigirlos hacia el fortalecimiento de la rendición de cuentas, en particular horizontal y hacia reglas del juego que limiten el clientelismo Importancia de reformar el sistema de empleo público La rendición de cuentas está mal entendida, con un énfasis en la entrega de informes de gestión; se debe reorientar su definición