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Arreglos institucionales de rendición de cuentas para el control de la corrupción en Colombia

CAROLINA ISAZA ESPINOSA TESIS PARA OPTAR AL TÍTULO DE DOCTORA EN GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA INSTITUTO UNIVERSITARIO ORTEGA Y GASSET – UNIVERSIDAD COMPLUTENSE DE MADRID


Importancia de la corrupci贸n Afecta negativamente: El crecimiento econ贸mico, La eficiencia del gasto p煤blico La equidad La calidad de los bienes y servicios p煤blicos La calidad de la democracia (legitimidad y confianza en las instituciones)


La corrupci贸n en el mundo

Fuente: IPC, TI, 2010


Corrupción en América Latina Índice de Percepción de corrupción

Control de la corrupción - WGI


Pregunta e hipótesis Pregunta de investigación: ¿Por qué el diseño institucional para reducir la corrupción en Colombia durante los últimos 20 años no ha sido efectivo? Hipótesis: El desbalance en el diseño institucional de rendición de cuentas en Colombia ha contribuido a que los esfuerzos anticorrupción adelantados entre 1990 y 2010 no tengan resultados significativos, de acuerdo con los indicadores disponibles. Este desbalance se explica a su vez por factores institucionales tales como el desacople y la dependencia de trayecto y por relaciones de poder.


Metodología Estudio de caso: Colombia de 1990 a 2010 Triangulación metodológica:

Datos cuantitativos

Datos cualitativos

Fuentes primarias

Calificación de criterios, gráficas radiales

Entrevistas Fuentes jurídicas

Fuentes secundarias Indicadores, índices

de corrupción

Análisis institucional

Revisión bibliográfica


Marcos de referencia

1. Calidad de la democracia 2. Rendici贸n de cuentas 3. Teor铆as sobre la corrupci贸n


Tipos de rendición de cuentas

Vertical: Electoral y social

Horizontal: De equilibrio y Asignada Entre ramas del Estado

Estado a ciudadanos

Diagonal: Agencias del Estado con ciudadanos

O’Donnell, 2004; Stokes, Przeworski y Manin, 1999; Elster, 1999


Corrupci贸n

Discusiones sobre la definici贸n Discusiones sobre las formas de medici贸n Discusiones sobre las causas

Kurer, 2005; Heidenheimer & Johnston, 2002; Villoria, 2006; Isaza, 2009b


Causas de la corrupción

Macro

• Estructurales (económicas, sociales, políticas) • Culturales

Meso

Micro

• Institucionales (reglas del juego)

• Elecciones individuales racionales

• Organizaciones públicas y sus características

• Psicología • Moral

Jain, 2001; de Graaf, 2007; Lambsdorff, 1999; Tanzi & Davoodi, 2001


Estudio de caso: Colombia

Equilibrio puntuado


Estudio de caso: Colombia

Equilibrio puntuado


Esfuerzos anticorrupción 1990 – 1994: Cesar Gaviria

1994 – 1998: Ernesto Samper

1998- 2002: Andrés Pastrana

• • • • • • • • •

2002 – 2010: Álvaro Uribe

• •

Órganos de control y Fiscalía Corte Constitucional Leyes de contratación pública Control interno Intentos de reformar el servicio civil, código disciplinario Nueva Gestión Pública, transparencia Estatuto anticorrupción Programa presidencial de lucha contra la corrupción Reformas constitucionales para reelección Debilitamiento de pesos y contrapesos Programas de eficiencia del Estado

2010: aprox. 0,5% del presupuesto nacional para la lucha contra la corrupción


Resultados de estos esfuerzos Las mediciones de la corrupción son problemáticas: Muchas basadas en percepción Reflejan percepciones arraigadas sobre el sector público Combinan diferentes medidas (índices) Muy sensibles al efecto de escándalos

…pero permiten comparaciones entre casos y en el tiempo


Colombia - IPC

Fuente: Índice de Percepción de Corrupción, Transparencia Internacional, 2010


Colombia - LAPOP Colombia 90 80

77,1 73,6

73,2 70

74

78

72,3

67,9

60 50 Percepción de corrupción 40

Victimización por corrupción

30 20 10

12,8

13 9,7

11,1

13,4 10,4

9,5

0 2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Fuente: elaboración propia con datos de LAPOP, Barómetro de las Américas, 2010


Colombia – Índice de Transparencia Nacional Riesgo de corrupción, entidades públicas del nivel nacional 1% 8%

9%

26% Muy alto Alto Moderado Medio 56%

Fuente: Transparencia por Colombia, Índice de Transparencia Nacional, 2009

Bajo


驴C贸mo explicar el desbalance?

Esfuerzos y recursos

Resultados


Debilidades percibidas Énfasis en crear normas formales, pero no tanto en implementarlas Orientación a la sanción más que a la prevención Ausencia de esquemas fuertes de rendición de cuentas vertical y horizontal


Diseño de RC en Colombia Tipos de control Vertical

Mecanismos Electorales

Horizontal de equilibrio

Contrapesos

Horizontal asignada

Agencias de control

Vertical directo (Social)

Control ciudadano

Diagonal

Organismos de control unidos con ciudadanos

Fuente: elaboración propia

Ejemplos colombianos Elecciones de ejecutivo y legislativo para todos los niveles territoriales Reelección presidente y congresistas, diputados, concejales, gobernadores y alcaldes Revocatoria de mandato Audiencias públicas Congreso: control político Judicial: Corte Suprema, Consejo de Estado, Corte Constitucional, Fiscalía Contraloría Ministerio Público (Procuraduría, Defensor del Pueblo, personeros) Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupción Mecanismos constitucionales Veedurías ciudadanas Organizaciones sociales Medios de comunicación Auditorías articuladas (CGN)


Diagnóstico de la rendición de cuentas Actores que rinden cuentas: Congreso, ejecutivo, rama judicial, órganos de control

Foros que piden cuentas: Los anteriores más los ciudadanos / sociedad civil

Propuesta de Bovens, Schillemans y T Hart (2008): Identificar si hay déficit o sobrecarga de rendición de cuentas en un diseño institucional o una organización particulares

Elaboración de un índice de 0 (déficit) a 5 (sobrecarga) con base en entrevistas a expertos


Procesamiento de información 13 entrevistas arrojaron aproximadamente 100 páginas de información cualitativa Codificación de la información usando Atlas.ti Categorías por actor y por dimensiones del índice Agrupación de citas por categoría

Conteo de palabras como complemento Contrastación con fuentes secundarias


Actores que rinden cuentas

Fuente: elaboraci贸n propia


Foros que exigen cuentas

Fuente: elaboraci贸n propia


Dise帽o de rendici贸n de cuentas

Fuente: elaboraci贸n propia


Explicaciones institucionales Instituciones de rendición de cuentas están desbalanceadas por: Desacople formal – informal: Existencia de instituciones informales rivales como el clientelismo, el nepotismo y la alta tolerancia a desviarse de la norma

Equilibrios puntuados: Dependencia de trayecto Coyunturas críticas / Ventanas de oportunidad

Relaciones de poder (Thelen)

Hall y Taylor, March y Olsen, Baumgartner y Jones, Capoccia y Kelemen, Salvador, Pierson, Meny, Dimaggio y Powell, March y Olsen


Conclusión: cadena de mecanismos ¿Por qué no han tenido mucho éxito los esfuerzos anticorrupción en Colombia? Corrupción

Instituciones informales rivales (desacople / dependencia de trayecto)

Esfuerzos anti corrupción ineficaces

Desbalance en RC


Desarrollos posteriores Desde 2011 el gobierno de Colombia ha implementado nuevas medidas anticorrupción: Creación de una Alta Consejería para el Buen Gobierno Eliminación del Programa de lucha contra la corrupción, reemplazado por una Secretaría de Transparencia Expedición de un nuevo Estatuto Anticorrupción Está en elaboración una macro política anticorrupción Esfuerzos de formalización del empleo público (convertir contratistas en funcionarios)


Recomendaciones De esta evidencia se derivan recomendaciones: No es necesario aumentar los esfuerzos y recursos en la lucha contra la corrupción, sino redirigirlos hacia el fortalecimiento de la rendición de cuentas, en particular horizontal y hacia reglas del juego que limiten el clientelismo Importancia de reformar el sistema de empleo público La rendición de cuentas está mal entendida, con un énfasis en la entrega de informes de gestión; se debe reorientar su definición

Carolina Isaza  

Slide Tesis doctoral