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Programa de Inclusi贸n Previsional: Incluyendo socialmente. Gobernando justicialistamente.

Por Maira Bernis


GESTAR, el Instituto de Estudios y Formación Política del Partido Justicialista, fue creado el 7 de junio de 2010 por el Consejo Nacional del PJ con el objetivo de contar con cuadros políticos - técnicos cada vez más capacitados. Desde sus inicios, el desafío de Gestar fue constituirse como un ámbito de capacitación de cuadros políticos del Partido Justicialista con un claro objetivo: seguir profundizando la transformación política, económica y social iniciada por Néstor Kirchner en 2003 y que hoy lidera nuestra Presidenta Cristina Fernández de Kirchner. El área de Estudios Políticos y Sociales de Gestar tiene como objetivo la discusión permanente sobre los ejes de nuestro proyecto político en los niveles nacional y local. La independencia económica, la soberanía política y la justicia social representan el prisma a través del cual analizamos el diseño e implementación de políticas públicas y la construcción de las herramientas políticas necesarias para llevarlas a cabo. Los valores del peronismo fundacional que hoy se expresan en el proyecto nacional y popular conducido por la Presidenta Cristina Fernández de Kirchner, son el sustento de nuestras observaciones. Por ello, tenemos como objetivo la permanente actualización de nuestra doctrina a través la producción de documentos de análisis y el debate junto a funcionarios y compañeros de nuestro proyecto con responsabilidades de gestión. Desde esta área proponemos reflexionar a partir de una mirada particular de las políticas públicas con el objetivo de brindar un soporte técnico y académico a las iniciativas del gobierno nacional. En este sentido, se presentan documentos de trabajo que analizan en profundidad aspectos específicos de la situación del país y documentos de difusión sobre las iniciativas del gobierno, otorgando información e interpretaciones sobre el acontecer de la política internacional, nacional y local. En esta oportunidad, presentamos el documento de trabajo titulado “Programa de Inclusión Previsional: Incluyendo socialmente. Gobernando justicialistamente” de la compañera Maira Bernis, integrante del área Estudios Políticos y Sociales de Gestar.


Presentación El presente ensayo tiene como objetivo discutir cuestiones relacionadas a la nueva constitución de los sujetos de las políticas sociales en el marco de la reconfiguración del Estado como actor protagónico en el diseño y formulación de programas tendientes a la inclusión de ciudadanos al sistema de seguridad social argentino. Se pretende aquí realizar un aporte para pensar la agenda estatal en un campo tan sensible a las políticas sociales como la seguridad social, en particular la previsión social de riesgos de vejez, en el cual se inscriben los ingresos por jubilación en nuestro país. Introducción A partir de la posibilidad de pensar la crisis del período neoliberal como una oportunidad, el presidente Néstor Kirchner fue configurando, a través de diferentes medidas relacionadas a la política económica y social, un Estado que presenta una sustancial diferencia con el Estado de las décadas pasadas. En lo que respecta a políticas sociales, podemos afirmar, sin duda, que se edificó y aún sigue en proceso, un nuevo paradigma, a partir de la crítica a los programas neoliberales focalizados e importados de los organismos multilaterales de crédito. En particular, el Programa de Inclusión Previsional1 vigente a partir del año 2005, pone de manifiesto la capacidad del Estado nacional de comprender e incluir en el sistema nuevas subjetividades constituidas en el marco de las reconfiguraciones del mercado de trabajo a partir de la desregularización y flexibilización llevada a cabo durante el período neoliberal iniciado en los años ´70 en nuestro país.

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El Programa de Inclusión Previsional tiene su origen en la Ley 25.994, Art. 6, aprobada el 16 de diciembre de 2004 en el Parlamento, y el Decreto 1454/05, modificatorio de la Ley 24.476.


"Hemos venido a reparar, el peronismo ha venido a reparar la injusticia, a devolver la dignidad" Cristina Fernández de Kirchner

Sujeto, Estado y mercado Pensar el concepto de sujeto trabajador y los derechos a la seguridad social, habiendo pasado ocho años de la entrada en crisis de un modelo laboral caracterizado por la precarización, inestabilidad y precariedad de la etapa neoliberal y del inicio de un período que tiene como característica principal la reaparición del Estado como actor fundamental en la dirección política, ideológica y económica de la sociedad a través de un bloque dominante inesperado en términos del escenario electoral de la época, representa un desafío a encarar teniendo en cuenta que estamos asistiendo al momento de mayor inclusión en el sistema previsional nacional y de la adquisición de derechos para aquellos que, por definición, estarían excluidos del goce de derechos según el paradigma neoliberal de seguridad social. Nos referimos a aquellas personas que se desempeñaron parte de, o toda su vida activa en el mercado de trabajo informal, con la consecuencia de no haber aportado la cantidad de años suficientes, en el primer caso, o no haber aportado nunca en el segundo, viéndose de este modo imposibilitados de acceder a una jubilación ordinaria. Pasaremos aquí a una cuestión esencial para nuestra reflexión, sobre la cual queremos profundizar, no para concluir definitivamente, sino para seguir generando preguntas que amplíen nuestras reflexiones sobre la construcción y concepción de los sujetos que hoy forman parte, como sujetos de derecho, del sistema previsional nacional y estatal. El sistema previsional incluye, a partir del Programa de inclusión Previsional y bajo cumplimiento de ciertos requisitos, a aquellas personas que no cumplan con la totalidad de aportes requeridos por ley pero sí con la edad. A través del Programa de Inclusión Previsional, se logró incluir un número importante de sujetos –mujeres mayoritariamente- que, durante su vida activa se han dedicado al cuidado familiar y a la reproducción de la vida. Bajo el cumplimiento de ciertas condiciones, se permitió el acceso de estas mujeres


trabajadoras al sistema previsional nacional, llegando a representar el 78% (ANSES, 2011) de los beneficiarios totales. El total de sujetos incluidos se completa con aquellos trabajadores informales que, de haber seguido vigente el sistema anterior a 2005, hubiesen quedado excluidos de los beneficios previsionales por no cumplir con las exigencias de cantidad de años de aportes necesarios, característica asociada exclusivamente al mercado formal de trabajo. Esta nueva conformación de sujetos que hoy tienen acceso al sistema previsional pone en evidencia que estamos presenciando una mutación en las concepciones del sujeto beneficiario de las jubilaciones. Cabe preguntarse entonces, en este contexto: ¿quién es ese nuevo sujeto beneficiario de la previsión social?, ¿bajo qué intereses se define el sujeto beneficiario?, ¿se reconocieron los nuevos rasgos del mercado de trabajo, de las categorías “trabajo” y “trabajador” como hechos estructurales del fin del siglo XX, siguiendo a Fitoussi y Rosanvallon (1997) y a partir de allí se definieron las capacidades estatales en materia de inclusión previsional? La degradación de las condiciones de trabajo, consecuencia de las sucesivas desregulaciones del mercado junto a la apertura comercial y financiera que terminaron por destruir el tejido industrial en expansión impulsado por el modelo de sustitución de importaciones de mitad del Siglo XX, fue una cuestión enfrentada por el gobierno de Néstor Kirchner en su mandato. En este sentido, las modificaciones introducidas en el año 2005, sumadas a otras reformas de fundamental importancia implementadas bajo el gobierno de Cristina Fernández de Kirchner2, demuestra la existencia y consolidación de una nueva relación de fuerzas en el Estado y la capacidad de tomar decisiones de contenido político que reflejaban la naturaleza política e interesada de tales medidas. Esta estrategia marcó un claro contraste con la década de los ´90, en la que se dio paso a la técnica por sobre la política en el marco de idea del “fin del Estado” por la supuesta debilidad que presentaba frente a las fuerzas arrolladoras del mercado y la globalización (Vilas, 2011) 2

Se puede destacar en este punto dos cuestiones: 1) la posibilidad que se dio a los afiliados al Régimen de Capitalización, a través de la Ley 26.222, de optar por el sistema de reparto, negada hasta el momento para quienes habían elegido el sistema de ahorro individual y 2) la sustitución, a través de la ley 26.425, del SIJP -Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones- (integrado por el Régimen Público de Reparto, administrado por el Estado Nacional y el Régimen de Capitalización, administrado por las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones – AFJP-) por el SIPA -Sistema Integrado Previsional Argentino-, régimen público de reparto.


En aquellos años en que comenzaba el mandato de Néstor Kirchner, Maristella Svampa (2004) alertaba acerca del proceso de “descolectivización” del trabajador asalariado, sucedido en tres etapas: iniciándose en 1976 con la dictadura militar, continuando en los años ‘90 con los dos gobiernos sucesivos de Carlos Menem y extendiéndose hasta 2001/2002. El período que abarcan estos casi treinta años puede denominarse, a fines de unificarlo bajo un rótulo común, “modelo de valorización financiera”. Svampa se mostraba escéptica sobre la posibilidad de recuperar los lazos sociales de identidad y pertenencia del sector popular que otorgaba la inscripción en el mundo del trabajo e incluso la identificación en un colectivo político como el peronismo. Sin embargo, años después, Chitarroni y Cimillo (2007) se animan a poner en duda esta tesis al analizar una tendencia asociada al retorno del colectivo trabajador asalariado en nuestro país. El análisis de Chitarroni y Cimillo no otorga certezas acerca del retorno definitivo del colectivo de trabajo asalariado, pero resulta igualmente interesante observar los avances y retrocesos de este grupo, especialmente respecto a las implicancias o impactos que pueda tener sobre la ampliación de la cobertura previsional de los sujetos involucrados. A partir de la comparación de tres modelos económicos implantados en nuestro país, los autores observan dos vectores con diferentes plazos. El primero –vector largo- tiene fecha de inicio y final, coincidentes con el período del modelo de valorización financiera en nuestro país, presentando una tendencia negativa de descomposición y aumento de la heterogeneidad, coincidente también con el diagnóstico de Svampa. Por otro lado, se deja ver un vector de alcance corto que apunta a la aparición de un colectivo asalariado que aumenta en volumen aunque mantiene una fuerte impronta de informalidad, especialmente en sectores socioeconómicos bajos. Respecto a este vector corto conviene tener en cuenta y estar atentos a su evolución, porque esto tendrá implicancias en las cuestiones relacionadas al acceso a la seguridad social. La impronta que presente el colectivo de trabajadores asalariados y el mercado de trabajo en este nuevo período, especialmente en lo que respecta a la formalidad o informalidad, tendrá repercusión, indudablemente, en las características más o menos estables del sistema previsional argentino y también en otros modos de intervención estatal destinados a cubrir riesgos sociales de determinados sectores sociales.


Por ahora es clara la orientación de reconocer que el mercado de trabajo ha mutado pero no es claro aún cuál será la tendencia a largo plazo. Sin embargo, la inclusión de sujetos anteriormente excluidos por definición, del sistema previsional, evidencia que el Estado argentino ha modificado su agenda de intervención a fin de cubrir las brechas que el neoliberalismo ha provocado a través de una fuerte intervención económica y financiera en pos de la apertura comercial y el beneficio de los sectores más concentrados de la economía nacional y transnacional. Si bien este paradigma de intervención aún se encuentra en consolidación, hay algunas cuestiones que se vuelven discutibles y sobre las cuales es interesante profundizar. La primera, en relación a la crítica de Maristella Svampa acerca de la incapacidad del peronismo para aglutinar al sector popular como sujeto colectivo. Creemos que las conclusiones de Svampa reflejan el desencantamiento de la política peronista tal como fue concebida por el menemismo. Con el paso de algunos años hoy podemos ver que el gobierno de Néstor Kirchner presentó las banderas clásicas del movimiento peronista, ampliando sus objetivos y adecuándolos a los tiempos actuales. En segundo lugar, para profundizar la idea de Estado y reconociendo las diferencias que separan este modelo argentino con el Estado plurinacional de Bolivia, puesto en manos de las poblaciones nativas luego de enfrentamientos y luchas ideológicas, tomamos la definición de Estado del Vicepresidente de Bolivia, Álvaro García Linera, para dar cuenta de que existe una definición y una constitución de Estado que es terreno de disputa de diferentes sectores sociales y que deja en claro la correlación de fuerzas existentes a su interior. Esto queda explícito cuando define al Estado como “aparato social, territorial, de producción efectiva de tres monopolios: recursos, coerción y legitimidad. Y en el que cada monopolio (…) es un resultado de tres relaciones sociales” (García Linera, 2010, p. 18) que serían los bloques en disputa, la institucionalidad y las ideas fuerzas que dan sustento ideológico al Estado. Sostenemos que la definición que del Estado realice el bloque dominante en cada momento histórico, traerá consigo definiciones estrechamente vinculadas a aquella, tales como: cuestión social, marco normativo de derechos y obligaciones, sujetos destinatarios de las intervenciones estatales, etc. Tercero; el modelo de intervención en política social iniciado por el gobierno de Néstor Kirchner ha sabido integrar y aglutinar a amplios sectores populares bajo la


idea de la recuperación del Estado como campo de lucha ideológica, dando contenido a las políticas llevadas a cabo y reflejando que, toda decisión política siempre es interesada porque tiene como objetivo la construcción de poder del gobierno que dirige el aparato estatal. Reafirmando esta idea, agregamos lo dicho anteriormente: Estado también es legitimidad, por lo tanto es imposible pensar, en este tiempo democrático, en la construcción de un poder omnímodo sin participación de los sectores populares. Es necesario el reconocimiento del sujeto popular como actor central para consolidar un Estado que pretende diferenciarse del aquel consolidado en el período anterior. Este proceso es lo que García Linera (2010) denomina, para Bolivia, democratización de la decisión a través del gobierno de movimientos sociales. En este sentido, disentimos nuevamente de la posición, coincidente, de Svampa y Ana María Fernández (1999), quien entiende al Estado como una institución estallada por efectos del vaciamiento ideológico neoliberal.

Reflexiones finales Sostenemos que la política, desde el año 2003, está dotando de contenido al Estado, a la cuestión social, al sujeto y a los modos de intervención estatal. Respecto a nuestro objeto de estudio, la política estatal ha sabido comprender las modificaciones de la estructura económica, laboral y social que trajo aparejada la reforma estructural del neoliberalismo en nuestro país. También ha observado que amplios sectores del colectivo asalariado poseían trayectorias laborales que habían sido determinadas por ese contexto macroeconómico, que terminó superando sus capacidades de adaptación y por el cual se vio expulsada de un mercado laboral flexibilizado, precario e inestable en un contexto de desindustrialización creciente y persistente. La capacidad del bloque dominante para otorgar definiciones implicaba también adoptar una estrategia de diferenciación respecto a las definiciones de ese modelo de Estado que se pretendía superar. En este sentido, se planteó su capacidad para reconocer la necesidad de remediar los efectos perversos de la acción “desenfrenada” del mercado en los casi treinta años anteriores. La constitución de ciertos grupos poblacionales como sujetos de derecho en el sistema de previsión social, permitiendo el acceso a una jubilación, habla acerca de una posición política que reconoce y amplía la categoría de trabajo y de trabajador, expandiendo los beneficios de la seguridad social a más de 2,5 millones de personas.


La categoría de trabajador es central para el peronismo en tanto el trabajo se constituyó como elemento cohesionador de los sectores populares y de acceso a los beneficios sociales en primera instancia ya desde el primer peronismo. No es casual que sea un gobierno peronista quien hoy, a fin de asegurar el goce de un derecho conculcado por decisiones cargadas de sentido político, disfrazadas de técnica neutral, ponga nuevamente a la política a definir que ciudadanía, derecho a la seguridad social y trabajo son elementos inseparables cuando se trata de justicia social.


Bibliografía * ANSES (2011). Análisis de la cobertura previsional del SIPA. Protección, inclusión e igualdad [en línea]. Disponible en: http://observatorio.anses.gob.ar/ * Chitarroni, H. y Cimillo E. (2007). ¿Resurge el sujeto histórico? Cambios en el colectivo del trabajo asalariado: 1974 – 2006. Publicado en Revista Lavboratorio, año 4, N°21- Primavera – Verano 2007. Buenos Aires: FSOCIIGG. * Fernández, A. M. (1999). Las instituciones estalladas. Buenos Aires: Eudeba. * Fitoussi, J. P. y Rosanvallon, P. (1997). La nueva era de las desigualdades. Buenos Aires: Manantial. * García Linera, A. (2010). La construcción del Estado, en Tres Pensamientos Políticos: conferencias organizadas por las facultades de Ciencias Sociales y de Filosofía y Letras de la UBA. Buenos Aires: Universidad de Buenos Aires. Facultad de Ciencias Sociales. * Svampa, M. (2004). Disertación para la apertura del Seminario los nuevos rostros de la marginalidad. Publicado en Lavboratorio/on line, Revista de estudios sobre cambio social, año IV, número 15, primavera 2004. Buenos Aires: FSOC - IIGG. * Vilas, C. (2011). Después del neoliberalismo: Estado y procesos políticos en América Latina. Buenos Aires: EDUNLa.

Programa de inclusion previsional  
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