LA POLÍTICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN NICARAGUA Luis Zuñiga, Director General de O. T. del Instituto Nicaraguense de OT INETER CONTENIDO
INDICE
PAGINA
I.
INTRODUCCIÓN
1
II.
CONTEXTO GEOGRAFICO
2
III.
PROBLEMATICA TERRITORIAL
4
IV.
LA DECLARACIÓN DE LA POLÍTICA GENERAL PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL
7
V
LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA
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Política General para el Ordenamiento Territorial
I.
2
INTRODUCCIÓN
En la década actual, Nicaragua enfrenta un enorme desafío en el ámbito económico y social: El desarrollo integral y el manejo de los recursos naturales y el ambiente. El primer aspecto, forma parte de las aspiraciones históricas de la población, el segundo, en cambio, se ha incorporado progresivamente a las preocupaciones centrales del desarrollo en los últimos años. El problema más crítico que enfrenta el desarrollo territorial, lo constituye el acelerado deterioro de los recursos naturales. En efecto, nuestro país se encuentra en la antesala de una serie de problemas ambientales y de desequilibrio territorial, que de no corregirse agravarán más los problemas del desarrollo. Por otro lado, el proceso de urbanización inevitable resultado del desarrollo económico y la transformación de la estructura productiva, ha permitido la conformación de un territorio concentrador de servicios, fuentes de empleo y sistemas productivos modernos; en este caso nos referimos a la Macro-Región del Pacífico y la ciudad de Managua, en detrimento del resto de centros poblados en el territorio Nacional. En este sentido, se hace necesario atender el desarrollo del territorio en forma prioritaria, implementando en él las políticas y acciones definidas por la ESTRATEGIA DE DESARROLLO SOSTENIBLE, en base al ordenamiento territorial, que permita identificar potenciales, limitantes y problemas, y orientar el desarrollo territorial, puesto que consideramos que el funcionamiento espontáneo de la economía, sería incapaz de corregir las tendencias de concentración y desequilibrio. El ordenamiento del territorio en las condiciones de la Nicaragua actual, debe insertarse en el proceso de reacomodo de las actividades productivas, utilizando el instrumental técnico que permita un reconocimiento de las potencialidades y limitantes de los ecosistemas, para iniciar el proceso en donde las acciones del gobierno nacional, gobiernos regionales autónomos, gobiernos municipales, el sector privado y la sociedad civil, estén orientados a restituir y manejar en forma sostenible los recursos naturales. Este funcionamiento sistemático embrional, a través del Ordenamiento del Territorio, partirá de una visión integral, que permita una interrelación entre los diferentes actores presentes en la realidad económica y social, garantizando todas las etapas del proceso de Ordenamiento Territorial: Elaboración de metodologías, diagnóstico, diseño de escenarios, programas y proyectos, seguimiento, evaluación y control. Instituto Nicaragüense de Estudios Territoriales
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La Política General para el Ordenamiento Territorial ha sido definida en este contexto, con claros principios, objetivos, lineamientos generales y estrategias, para promover el consenso, la cooperación y la acción concertada de todos los sectores de la sociedad civil, los gobiernos municipales, los gobiernos de las regiones autónomas con el Gobierno Central en este campo de tanta trascendencia para el futuro desarrollo de la Nación. II.
CONTEXTO GEOGRAFICO
Nicaragua se encuentra localizada en el centro del istmo Centroamericano que une a las dos grandes masas de tierra que conforma el continente americano, entre Honduras y Costa Rica y los océanos Atlántico y Pacífico. La superficie del País es de 130.682 Km2, 8% de su superficie está ocupada por aguas continentales, ya sean lagos, lagunas o ríos; la longitud de sus costas en el Pacífico es de 305 Km y las del Atlántico, 450 Km. Su plataforma continental es de 75,500 Km2, considerando ambas costas. La plataforma del Caribe es mucho más amplia que la del Pacífico, su extensión marina, de acuerdo al Tratado Internacional de la Ley del Mar, es de 200 millas marinas. (ver mapa de la ubicación de Nicaragua en el istmo centroamericano)
El país se divide en tres grandes regiones: La Región del Pacífico, la Región montañosa Norte Central y la Región Atlántica: La Región del Pacífico, zona más fértil con el 15 % de la superficie del territorio nacional y el 56 % de la población total, Instituto Nicaragüense de Estudios Territoriales
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clima subtropical cálido con marcada estación seca y un litoral de origen sedimentario no homogéneo. La Región montañosa Norte Central, localizada en el Centro Norte del país, posee tierras onduladas y un clima más templado que el del Pacífico, con una estación lluviosa de siete a ocho meses; con una densidad media de población con el 35 % de la superficie del territorio nacional y el 33 % de la población total. Por último, en la Región Atlántica, se localizan las provincias Planicie Costero del Caribe y estribaciones montañosas del Atlántico; consta de una extensa llanura que va desde los 500 msnm hasta el nivel del mar, cubierta original y mayoritariamente por bosques densos que predominan en las tierras bajas y pantanosas; es la menos densamente poblada y la de mayores precipitaciones1. Con el 50 % de la superficie del territorio nacional y apenas el 11 % de la población total (ver cuadro y mapa de las tres macroregiones naturales del país). CARACTERÍSTICAS DE LA OCUPACIÓN TERRITORIAL EN NICARAGUA MACRO REGION
SUPERFICIE Km2
%
POBLACIÓN (HABITANTES)
%
DENSIDAD (HAB./KM2)
PACIFICO
18,319
15
2,845,664
56
155
NORTE CENTRAL
41,654
35
1,684,840
33
40
ATLANTICO
60,366
50
582,939
11
10
TOTAL
120,339
100
5,113,443
100
42
Fuente: Superficie INETER, población estimada por INEC al año 2000
1
Plan ambiental de Nicaragua 2001-2005 Decreto 25-2001
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III.
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PROBLEMATICA TERRITORIAL
En nuestro país, existe marcada tendencia a la concentración de la población, servicios y actividades productivas en algunos espacios y núcleos urbanos de la Macroregión del Pacífico y poco desarrollo en las Macroregiones Norte Central y Atlántica. Esto ha hecho del Pacífico una zona de mucho atractivo, originando hacia ella fuertes flujos migratorios. Estas desproporciones se manifiestan en todas las esferas de desarrollo, como la dotación de equipamiento social, infraestructura física y económica, el grado de desarrollo económico, la tecnificación de la producción y el nivel de urbanización. Nicaragua cuenta con un rico y variado potencial de recursos naturales, los que no están siendo utilizados adecuadamente. Por una parte algunos recursos se están explotando escasamente y otros se sobreexplotan, lo que provoca bajos niveles de rendimiento y degradación de los mismos, poniendo en peligro los ecosistemas. Como potenciales escasamente explotados destacan: los recursos pesqueros ( Sin embargo en la actividad pesquera, por la poca diversidad en la pesca del camarón, la langosta y algunas especies de escamas como el Pargo, se están alcanzando niveles de sobre explotación en algunas áreas), los recursos forestales, mineros, hídricos, hidroeléctricos, geotérmicos y turísticos. El Instituto Nicaragüense de Estudios Territoriales
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sobreuso se presenta principalmente en la actividad agropecuaria, en suelos de uso forestal, con efectos de degradación de los suelos y del potencial hídrico. Se estima que en Nicaragua han sido afectadas por una erosión de fuerte a severa, aproximadamente 1,12 millones de hectáreas. En términos generales la mayoría de las cuencas del país están siendo sometidas a una fuerte disminución de la cobertura vegetal y a un incremento de la erosión. Nicaragua tiene una cubierta forestal de 32,949 Km2 de bosques, para una cobertura porcentual de 27% con relación a la superficie de 120,339 Km 2 de tierras emergentes. En 1950 según estudio de la FAO existía una cobertura de bosques de 62,577 Km 2 correspondiente a un 52% del territorio nacional. De las cifras anteriores se concluye que en el período entre 1950 y el año 2000, Nicaragua ha perdido en forma continua durante esos 50 años, 29,628 Km2 de bosques equivalentes a 59,267 ha/año. La pérdida creciente de recursos naturales renovables, en especial la vegetación y el suelo han intensificado en los últimos 20 años la vulnerabilidad del territorio nacional ante los fenómenos hidrometeorológicos. En 1999, la evaluación de los daños causados por el huracán Mitch, además de la muerte de 3,045 personas, se calculan que el costo en pérdidas de cultivos, destrucción de puentes y destrucción de infraestructura de salud, escuelas y viviendas oscila entre los 980 y los 1,336 millones de dólares. La cifra menor es la calculada por Comisión Económica para América Latina, como un valor actual directo de la destrucción. La cifra más alta es calculada por el gobierno nicaragüense y representa costos estimados para la reconstrucción. (ver cuadro siguiente). Daños estimados y costos de reconstrucción por el huracán Mitch Sectores
Viviendas Sector Salud Sector Educación Transporte y Comunicación Agua y Alcantarillado Energía Agricultura Industria Comercio, turismo, etc. Medio Ambiente Total
Estimaciones ECLA millones*
195.6 53.1 21.3 306.3 14.1 19.9 185.2 95.9 87.9 8.6 987.9
US$
Gobierno de Nicaragua** US$ millones
154.4 35.4 43.3 832.2 9.1 26.0 183.3 3.5 9.7 39.6 1336.5
Fuente: Comisión Económica para América Latina y Secretaría de Cooperación Externa de Nicaragua, Presidencia de la República de Nicaragua
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El sistema económico nicaragüense se caracteriza por depender tradicionalmente de unos pocos productos de exportación, de tal forma que el comportamiento del mercado mundial sujeta la economía nacional a las oscilaciones de los precios internacionales. La producción exportable descansa fundamentalmente en los siguientes rubros: café, minas, caña de azúcar, carne e Industria de la pesca. El proceso inversionista en Nicaragua, se ha caracterizado por tener mecanismos que son todavía deficientes para concertar los intereses del desarrollo nacional y sectorial; del gobierno central, los gobiernos de las regiones autónomas y los gobiernos municipales. Por tal razón, la formulación de los proyectos ha carecido de integralidad, sin considerar criterios territoriales, sociales y ambientales. Esto ha generado varios fenómenos: La región del Pacífico sigue absorbiendo la mayor parte de proyectos productivos y de infraestructura. Las otras regiones Central y Atlántica quedan desatendidas, desaprovechando sus potenciales. De esta manera el proceso inversionista ha contribuido a profundizar el desequilibrio territorial, el deterioro ambiental y el inadecuado funcionamiento del sistema de asentamientos. Por otra parte, la red vial del país refleja todavía una fuerte orientación hacia la capital; por tal razón, se desvinculan por falta de una adecuada infraestructura vial, amplios territorios con potenciales naturales. El país tiene problemas con el déficit de la cuenta corriente en la balanza de pago, éste subió de 28% en 1996, al 43% del Producto Interno Bruto (PIB), en 1999, debido en parte a las importaciones requeridas después del Huracán Mitch. Por último de la deuda externa asciende a US$1,300 por personas. El servicio priorizado de la deuda externa representó en 1999, el 51.5% del gasto social. Esta deuda aumenta la carga social ya que se extraen recursos internos para ser transferidos al exterior en vez de usarse para combatir la pobreza. Asimismo se constata que existe una tasa de desempleo abierto del 10% y una inflación anual del 7.2%; con el agravante de que la población menor de 30 años representa el 72.5 % de la población total nacional. (Estructura del Censo de 1995). Nicaragua es uno de los países más pobres de América Latina. De 33 países latinoamericanos, Nicaragua es el más pobre, después de Haití. Por eso, no es de sorprender que, con base en el índice de consumo, casi la mitad (47.9%) de la población de Nicaragua, es pobre. Esto equivale a 2.4 millones de personas, de las cuales 885 mil personas son extremadamente pobres (17.3%) de la población total nacional. Esta pobreza espacialmente abarca 31 municipios ubicados en pobreza extrema severa, el 20% de todos los municipios a nivel nacional y 34 municipios ubicados en pobre extrema alta, el 22% de todos los municipios a nivel nacional. En resumen 65 municipios que representan el 42% de todos los municipios del país están ubicados en los rangos de pobreza extrema severa y alta. (ver mapa de pobreza extrema de Nicaragua).
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Las transformaciones y cambios políticos, económicos y sociales ocurridos en Nicaragua en los últimos veinte años, han afectado profundamente la Tenencia de la Tierra, ocasionando irregularidades en los derechos de propiedad de grandes sectores de la población urbana y rural del país, que constituyen fuertes limitantes para el desarrollo económico y social, principalmente en las zonas rurales del pacífico, el centro y atlántico del país, incluyendo dentro de esta problemática la Tenencia de la Tierra de las comunidades indígenas. Para contrarrestar la irregularidad en los derechos de propiedad, se ha venido desarrollando un proceso de actualización y modernización del catastro nacional, que en los últimos cinco años ha venido sentando las bases para un proyecto de largo plazo que tenga como objetivo regularizar los derechos de propiedad que han sido afectados tanto en el área urbana como rural en todo el territorio nacional. IV.
LA DECLARACIÓN DE LA POLÍTICA GENERAL PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL
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La Política General para el Ordenamiento Territorial de Nicaragua, se define como la declaración formal de los principios rectores y lineamientos de carácter territorial que rigen la acciones del Estado y la sociedad civil en todo proceso de desarrollo territorial del país con visión de sustentabilidad. La Política de Ordenamiento Territorial es perdurable, ya que trasciende a las diferentes administraciones públicas, y es dinámica en la medida que los instrumentos de su aplicación se ajustan para atender la satisfacción de las necesidades y aspiraciones de la presente y futuras generaciones. El gobierno de la República establece la Política General para el Ordenamiento Territorial con el propósito de: “Orientar el uso del territorio en forma sostenible; entre los cuales se incluyen los recursos naturales, la prevención y mitigación de desastres naturales, el fortalecimiento de la gestión administrativa del Estado en el territorio, la coordinación interinstitucional y la gestión de los gobiernos regionales autónomos, municipales y la sociedad civil en función del Desarrollo Territorial.” Para ello se establece que el ordenamiento y el desarrollo del territorio nacional se dirigirá a:
Procurar un desarrollo económico organizado y equilibrado en el territorio, que conlleve un mejoramiento en las condiciones de vida de la población. Influir y orientar técnicamente para que los flujos migratorios naturales de la población se desarrollen de manera ordenada y aporten al desarrollo económico y social del país. Procurar la utilización adecuada del territorio sobre una base de orientación técnica para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, productivos, laborales, sociales, etc. Coadyuvar en la promoción, ejecución e implementación de programas de prevención y mitigación de los desastres causados por fenómenos naturales, integrados estratégicamente con los procesos de ordenamiento territorial, incluyendo los aspectos de capacitación y formulación. Procurar la protección y conservación de los ecosistemas representativos del país por medio de la planificación estratégica del territorio. Contribuir para la creación de un “Sistema de Regulación de los Asentamientos Humanos” y contribuir para su funcionamiento en la búsqueda del desarrollo; generando así fuentes de empleo y la dotación
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de equipamiento social, infraestructura física y económica a la población.
Procurar un desarrollo integral y armónico de la actividad productiva, sobre la base de la diversificación de la producción, principalmente aquella basada en el uso sostenible de los recursos naturales que satisfagan las necesidades tanto de consumo interno como de exportación.
La Política General para el Ordenamiento Territorial, es un conjunto de medidas y objetivos dirigidos a contribuir en la solución de los problemas del territorio, en todos los ámbitos del desarrollo nacional y el ejercicio de la soberanía territorial del Estado nicaragüense. Este conjunto de medidas esta orientado a crear bases de información técnica y experiencias de coordinación ejecutiva que progresivamente contribuyan a mejorar aspectos tales como: Organización y Ordenación del Estado, Desarrollo Económico y Social, Desarrollo y Medio Ambiente y Fortalecimiento en el ejercicio de la Soberanía e Integridad Territorial. De acuerdo a la Política, la actuación del Estado y de la sociedad civil se enmarca en los siguientes lineamientos:
La implementación multisectorial de la Política General de Ordenamiento Territorial, será asegurada, con la participación de las Instituciones Sectoriales del Estado, los gobiernos regionales autónomos y municipales, los organismos no gubernamentales, el sector privado, así como las diferentes representaciones de la sociedad civil involucrados y comprometidos con el desarrollo territorial. Promover acciones dirigidas a convertir el territorio, en el motor potenciador de los programas y proyectos orientados a alcanzar el desarrollo sostenible. Impulsar la organización de los gobiernos regionales autónomos y municipales y la sociedad civil en función del Ordenamiento Territorial con el propósito de establecer las estructuras territoriales en las cuales descansaría la operativización y ejecución de los programas y proyectos derivados del Ordenamiento Territorial. Promover la activa participación de los principales actores de la sociedad civil que demuestren interés, preocupación e inquietudes por los problemas del territorio y sus soluciones. Fortalecer la coordinación inter-institucional de conformidad con lo previsto en la Ley 290, su Reglamento y demás disposiciones legales; en
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función de la búsqueda del Ordenamiento Territorial, y con el fin de evitar la duplicidad de esfuerzos, recursos económicos y funciones; lo cual debilita la gestión del gobierno ante los actores locales, la credibilidad ante los organismos donantes y limitan el desarrollo integral.
Contribuir con el desarrollo económico del país y apoyar las diferentes políticas sociales: referidas a la población, la salud, la educación y el bienestar de la población; ambientales: orientadas a la protección del ambiente y los recursos naturales; así como contribuir a la formulación y aplicación de una política de uso y distribución de la tierra nacional y estatal y de comunidades indígenas, tomando en cuenta las instituciones encargadas de su formulación y ejecución.
En otro sentido, la política accionará sobre el territorio en conjunto con las Instituciones del Estado y la Sociedad Civil a través de Estrategias que constituyen acciones concretas:
La política General de Ordenamiento Territorial, requiere de una amplia estrategia multisectorial y para alcanzar sus objetivos e implementación deberá realizarse la difusión necesaria y adecuada. Elaborar un Plan de Acción, a fin de operativizar la Política General de Ordenamiento Territorial y alcanzar sus objetivos. Establecer mecanismos económico y territorial.
coherentes
que
garanticen
el
desarrollo
Consensuar un proyecto de “LEY DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL” y su reglamentación para que garantice jurídicamente la aplicación de los Planes de Ordenamiento Territorial. En el desarrollo productivo, se priorizará la agroexportación, mediante la utilización de los suelos y el recurso hídrico de acuerdo a su potencial y disponibilidad. El desarrollo del sector turismo y agroindustrial y las ramas conexas, serán factores de modernización de la economía nacional, donde el ordenamiento territorial orientará e identificará zonas de potencial para estas actividades, desarrollando proyectos de infraestructura adecuada para su transformación. Contribuir con la Diversificación de la actividad productiva nacional, identificando territorios con potenciales naturales que han estado subexplotados, como la pesca, la minería, la actividad forestal, el turismo,
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y en el trópico húmedo se identificarán áreas para el desarrollo de cultivos no tradicionales como el jengibre, palmito, pijibay, la piña, los tubérculos entre otros.
Crear las condiciones territoriales, que contribuyan a aplicar una política de inversiones coherente con el Desarrollo Territorial, la cual favorezca el mayor número de necesidades y demandas de la población, en función del Desarrollo Económico, el fortalecimiento de los Asentamientos Humanos y el pleno apoyo a la Política Nacional de Descentralización. Los incentivos a los pequeños, medianos y grandes productores y la concertación de todos los sectores de la sociedad, debe prevalecer en los procesos de intervención del territorio en todos los niveles Nacional, Regiones Autónomas, Departamentos y Municipios. Fortalecer la organización y el desarrollo del sistema nacional de asentamientos humanos y atender en forma priorizada los centros urbanos con alto crecimiento poblacional, especialmente los ubicados en áreas de desarrollo; y en el área rural se atenderán los centros poblados ubicados en zonas productivas de alto potencial natural. Consensuar el Plan de Acción de la Política General de Ordenamiento Territorial, con el Plan de Acción de la Política Nacional de Población y la Estrategia de Crecimiento Económico y Reducción de Pobreza, de manera que se creen las condiciones demográficas y territoriales favorables para el desarrollo económico social equitativo, sostenido y sustentable. En la intervención y manejo del territorio se priorizaran las zonas secas, de frontera agrícola, las zonas costeras y las zonas fronterizas estableciendo programas y acciones orientados a atender sus problemáticas específicas. Iniciar un proceso de ordenamiento territorial y de zonificación del manejo y los usos de la tierra, que es el mejor instrumento para prevenir y reducir las perdidas de vidas y de recursos materiales y naturales.
La elaboración de la Política General de Ordenamiento Territorial, ha sido un trabajo realizado por el Instituto Nicaragüense de Estudios Territoriales INETER, bajo la conducción del Consejo Nacional de Desarrollo Sostenible CONADES, con un amplio proceso de consulta. V
LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA
Corresponderá al Consejo Nacional de Desarrollo Sostenible (CONADES), la coordinación y seguimiento a la implementación de la Política General de
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Ordenamiento Territorial para el cumplimiento de sus objetivos, el cuál tendrá el carácter de Gabinete Sectorial de acuerdo al Artículo 8 de la Ley 290.
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