CONSIDERACIONES PARA EL PROYECTO DE UNA NUEVA “LEY DE PESCA Y ACUICULTURA PARA VENEZUELA

Carlos E. Giménez B. - FUNDATUN - 27 de Marzo de 2021

INTRODUCCIÓN

La iniciativa para la modificación del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Pesca y Acuicultura (2014) es sin duda alentadora; pues se entiende que obedece a la necesidad de generar respuestas, oportunas y acertadas, a un sector que es clave para el desarrollo del país, que tiene un alto peso en materia de la sostenibilidad de los recursos renovables y que es parte importante de la seguridad alimentaria de la población venezolana. Así mismo, el planteamiento de tal modificación debe asumir se enmarque en un reconocimiento a la necesidad de cambios a lo existente en materia normativa.

ASPECTOS GENERALES IMPORTANTES DE TOMAR EN CUENTA

La actividad pesquera tiene un alto componente espontáneo o natural; por lo que, en consecuencia, el aprovechamiento de los recursos pesqueros debe ser sostenible y garante de la renovabilidad. Para alcanzar dichos objetivos es necesario establecer políticas públicas para todo el sector; es decir, desde la producción primaria (por captura o acuicultura), pasando por su transporte, transformación y colocación en mercados tanto nacionales como internacionales y hasta el consumidor final; siendo necesario para ello contar con una eficiente trazabilidad. Tanto la captura (pesca) como la acuicultura, se diferencian sustantivamente de otras actividades agroalimentarias (como la ganadería y la agricultura) en que el componente inducido para la producción es particularmente importante, con un componente natural a disposición sometido a los ciclos correspondientes y un componente sistémico vinculado que representa la cadena de valor; el cual incluye los puertos de desembarque, las condiciones de descargas, las descargas “in bond” en puertos de otros países, las condiciones sanitarias de los productos, el transporte de materiales y bienes, las condiciones de transporte, las infraestructuras de transformación, infraestructura de apoyo para la construcción y reparación de unidades, entre otros. Por ello, cuando se habla del ámbito para la aplicación de la Ley, no se puede circunscribir solamente a los ríos y mares en la jurisdicción venezolana sino que, en virtud de la realidad de uso de los mares –incluyendo mares jurisdiccionales de otras naciones y el alta mar-, se deben considerar aquellas áreas en las que, por derecho histórico, nuestro país ejerce el aprovechamiento de los recursos pesqueros; derechos derivados de la participación de nuestro país en organizaciones multilaterales como las Organizaciones Regionales de Ordenamiento Pesquero (OROP’s) y/o de aquellos convenios bilaterales que se han conformado en el tiempo con países ribereños, particularmente en el Atlántico centro-occidental. Igualmente no solo se debe circunscribir a una dinámica natural y a un ámbito espacial, sino que también debe responder a una realidad temporal, en la que factores derivados de la actividad antropogénica (tanto globales como locales) se han vuelto recurrentes; entre ellos tenemos los efectos, presentes y futuros, que la ciencia empieza a develar y que son derivados de problemáticas como el calentamiento global, la contaminación por elementos sólidos (como los plásticos) o líquidos (sustancias derivadas de los derrames de hidrocarburos), entre otros. De igual manera se deberán abordar los avances y actualizaciones de conceptos referentes a la conservación de los recursos y sus entornos contenidas en los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), sus formas de evaluación y protección (modelaje poblacional-ecosistémico y observación a bordo), los derechos de las generaciones presentes y futuras (responsabilidad y sustentabilidad), así como el aprovechamiento eficiente de los recursos una vez extraídos (Economía Circular Azul y minimización de desechos).

Una actividad tan dinámica, como la pesca y la acuicultura, requiere normas de ordenación y seguimiento pesquero adecuadas y oportunas; por lo que es saludable, en consecuencia, que el entorno normativo y legal sea proveniente de una “Ley Marco” que permita a otros instrumentos sublegales, establecer las referencias para la reglamentación y adecuarse a la dinámica que establece esta actividad. No es conveniente pretender que la Ley contenga todo lo que se quiera establecer como norma, ya que en distintos casos, por la dinámica natural de la actividad, es necesario hacer cambios y una “Ley Reglamentaria” limita dicho proceso. La modificación de leyes en esta jerarquía debe ser normalmente canalizadas ante el legislativo, lo que podría implicar pérdida de decisiones oportunas; dado los cambios en cortos períodos de tiempo en la actividad y que no se corresponden con la celeridad de respuesta a nivel de un órgano como el poder legislativo. Otro aspecto, que bien vale la pena revisar y analizar, es lo relativo a la experiencia sobre las leyes pesqueras en Venezuela; así como también considerar las referencias externas.

El marco legislativo pesquero venezolano inicia con la promulgación de la Ley de Pesca del año 1936; ocho años después es derogada por la Ley de Pesca del año 1944; luego de cincuenta y siete años se promulga el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Pesca y Acuicultura (2001), en el marco de las leyes habilitantes del año 2000; a la cual le siguen una serie de modificaciones sucesivas, en dos años la del 2003, en cinco la del 2008 y seis años para la vigente del 2014; a la que actualmente se le está proponiendo su modificación. La Ley de Pesca del año 1944, con apenas 30 artículos y cuyo último fue para derogar la Ley anterior, fue la más longeva y eso pareciera que podría tener algo que ver con el carácter marco de ese instrumento legal. La realidad es que debemos enfocar de manera sistémica el tema de la pesca y la acuicultura, tomando referencias válidas en los instrumentos legales e institucionales de otros países como: Cuba, España, Estados Unidos, Nicaragua, México, Panamá y Perú, entre otros países.

Esta nueva iniciativa de revisar el actual texto legal debería también contener una revisión del estructura organizacional del ente rector, donde descansaría el sector de la pesca y la acuicultura; dado que por las condiciones diferenciales actuales puede demandar respuestas institucionales distintas y que, por ser de mucha importancia, se debe aprovechar la oportunidad para dar los aportes pertinentes. Se trata entonces de un enfoque multidisciplinario e integral en el que este bien definidas las funciones institucionales, aplicables y derivadas de aquellos elementos que pertenecen a la Administración Centralizada, que se circunscriben fundamentalmente a los aspectos de: manejo de recursos, manejo de áreas, autorización de instrumentos para la pesca, tasas, tarifas y demás funciones de las actividades centralizadas; las cuales incluso se pueden subdividir y ser llevadas por organismos desconcentrados como son los Servicios Autónomos. Distintas a las funciones que pertenecen a la Administración Descentralizada como: la investigación, la capacitación, el entrenamiento, el soporte logístico y el soporte financiero, de ser necesario; las cuales pueden ser asignadas a institutos, fondos, corporaciones o empresas del Estado.

Todos estos aspectos deben estar contemplados de alguna manera en el instrumento legal que se propone, para que permita la adecuada reglamentación en cada una de las áreas y ámbitos, a fin de buscar la mejor vía para lograr la gobernanza en el país de la materia pesquera.

ASPECTOS INSTITUCIONALES IMPORTANTES DE TOMAR EN CUENTA

Existen en el país el Instituto Nacional de Tierras (INTI), el Instituto Nacional de Investigaciones Agrícolas (INIA), el Instituto Socialista de la Pesca y Acuicultura (INSOPESCA), el Instituto Nacional de Salud Agrícola Integral (INSAI), una Empresa Nacional de Silos y Almacenaje (ENASA) y el Banco Agrícola de Venezuela (entre otros) como ejemplo de Administración Descentralizada; así como servicios autónomos como el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT) y el Servicio Autónomo de Vialidad Agrícola (SAVA) como ejemplo de Administración Desconcentrada; que han llevado adelante, durante un largo tiempo, funciones propias del Estado para la mayoría de las actividades agroalimentarias.

La propuesta de creación de organismos con personalidad jurídica debe ser analizada con mayor profundidad, tomando en cuenta los antecedentes de los institutos y empresas del estado como Personas Jurídicas Descentralizadas; así como las experiencias con Institutos, Corporaciones, y Empresas del Estado que no han sido del todo satisfactorias, debido a la flexibilidad que tienen para operar y hacerse de endeudamientos que llevaron al país a situaciones inconvenientes. Desde hace buen tiempo, en lugar de estos organismos, ha surgido la figura de Unidades Desconcentradas, que no son otros que los Servicios Autónomos Sin Personalidad Jurídica. A diferencia de los Institutos, Corporaciones o Empresas del estado, los Servicios Autónomos son entes desconcentrados que tienen competencias funcionales autónomas, con capacidad de obtener sus propios recursos. Su autonomía funcional, está contemplada en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública. Éstos siguen dependiendo del organismo correspondiente (Ministerio); particularmente en aquellas áreas que están vinculadas al establecimiento de políticas públicas. Estos organismos están facultados para el cobros de tasas por servicios, que se corresponden con funciones de la administración pública centralizada, porque se trata de una desconcentración de la Administración Centralizada.

Las experiencias positivas ganadas de instituciones como el SENIAT, adicional a los sustituidos Servicio Autónomo de Pesca y Acuicultura (SARPA) y Servicio Nacional de Sanidad Agropecuaria (SASA), son de indudable contundencia y han sido muy relevantes. Sería conveniente entonces analizar la posibilidad de estructurar, dentro de un Ministerio de Agricultura y Alimentación, tanto Servicios Autónomos como sean necesarios (Pesca y Acuicultura, Ganadería, Agricultura Vegetal, Nutrición, e Infraestructura de Soporte Agroalimentario y otros), con rango de Viceministerios, con autonomía funcional e instrumentales en la formulación y ejecución de políticas públicas como: el fomento de la producción agroalimentaria y su control fito, zoo o ictiosanitario; las formulaciones nutricionales y su valoración alimenticia; la permisería de movilizaciones de productos; las importaciones y exportaciones, según las necesidades alimentarias de la población y en sintonía con el patrón cultural de consumo del venezolano.

Con el objetivo de alcanzar la Seguridad Alimentaria, ese Ministerio de la Agricultura y Alimentación tendría, en su seno central organizativo, la planificación agroalimentaria; la planificación de recursos financieros para el sector agroalimentario y la coordinación de los entes descentralizados para el financiamiento, la investigación científica, la educación, la capacitación y otros que sean necesarios. Posiblemente sea conveniente la creación o ratificación de algunos Institutos o Corporaciones, cuyo desempeño haya sido evaluado positivamente, que podrían estar vinculado a las actividades descentralizadas señaladas; en el caso opuesto, se debe proceder a la eliminación por Ley de esos organismos que tengan personalidad jurídica. Para el caso actual y específico del sector pesquero, además de la existencia de un Ministerio del Poder Popular de Pesca y Acuicultura (MPPPA), existe un Instituto (Instituto Socialista de la Pesca y Acuicultura - INSOPESCA), un fondo (Fondo Pesquero y Acuícola de Venezuela - FONPESCA), una corporación (Corporación de Servicios Pesqueros y Acuícola de Venezuela - CORPESCA), empresas mixtas pesqueras (Empresa Socialista Pesquera Industrial del ALBA -PESCALBA) y otra serie de organismos que la propia ley actual faculta en materias que son de la exclusividad de la administración centralizada.

Asumiendo que una de las prioridades fundamentales, para recomponer al país, pasaba por tratar en lo posible de simplificar la Administración Pública, este ofrecimiento ha sido dilatado en los últimos 19 años. Si bien es cierto que la meta era disminuir el número de ministerios existentes, en número de trece; sin embargo ahora se sobrepasan los 35. Los primeros indicadores sobre la simplificación fueron alentadores, cuando se unió por ejemplo el Ministerio de Agricultura con el de Fomento y se creó el Producción y Comercio. Es necesario volver a una simplificación, con los instrumentos institucionales que existen, y que estos organismos sean los pertinentes para las actividades que desarrollan. Son muchas las voces que señalan que es necesario concentrar en un solo Ministerio lo relativo a la actividad Agro-Alimentaria; lo que sería muy pertinente manejarlo, porque en ese Ministerio se podría concentrar las actividades de agricultura, ganadería, pesca–acuicultura, industria y comercialización alimentaria. Se puede pensar en un solo Ministerio con varios Servicios Autónomos; lo que elimina, en consecuencia, esos viejos inconvenientes de los Institutos Autónomos, Corporaciones y Empresas del Estado o regionales que son muy conocidos en Venezuela. Sin embargo, en lo atinente a la investigación, capacitación y soporte financiero e infraestructural se deben asumir en entes descentralizados. El Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (Gaceta Oficial N° 6147 del 17 de noviembre de 2014) habla con claridad de lo que es la desconcentración (artículos 92 al 97) y la descentralización (artículos 98 y 99).

ASPECTOS COMPARATIVOS IMPORTANTES DE LOS INSTRUMENTOS LEGALES A TOMAR EN CUENTA

El contexto legal e institucional vigente para la pesca y la acuicultura está contenido en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Pesca y Acuicultura del año 2014. Se trata de un instrumento muy reglamentario, que posiblemente su transformación derive en una Ley Marco; dejando las decisiones de políticas, que desde luego están sometidas a la muy particularmente y significativa dinámica de la pesca y sus recursos, a importantes instrumentos dinámicos de menor jerarquía legal como: Decretos, Resoluciones o Providencias Administrativas y a los efectos de dar esa respuesta adecuada y oportuna al subsector. La promoción de un cambio de la Ley debería tomar en cuenta la tendencia mundial, la cual está orientada a la promulgación de Leyes Marcos, no de Leyes Reglamentarias, que permitan que el ordenamiento jurídico se pueda dinamizar oportunamente; máximo cuando se trata del manejo de políticas públicas para un recurso natural renovable.

1.- En una primera instancia es bueno realizar un análisis comparativo de los principales instrumentos legales venezolanos referidos a la pesca hasta la actualidad.

Ley de Pesca del año 1944 (Gaceta Oficial N° 21.529 del 6 de octubre de 1944). Se trató de una “Ley Marco”, con un componente institucional muy sencillo y simplemente remitido al Ministerio de Agricultura y Cría (MAC). Estas características legales fueron contenidas en apenas cinco (05) capítulos y organizada de la siguiente manera: Capítulo I.- Disposiciones Generales, con doce (12) artículos; Capítulo II.- Del ejercicio de la pesca, con siete (07) artículos; Capítulo III.-Prohibiciones y Restricciones, con seis (06) artículos y que remitía al MAC para hacer las resoluciones sobre el particular y con un (01) párrafo único para los derrames petroleros y otros contaminantes; Capítulo IV.- De la Vigilancia, con tres (03) artículos; y el Capítulo V.- Disposiciones Finales, con dos (02) artículos y cuyo Artículo 30 fue para derogar la Ley de 1936.

Sobre este instrumento es importante destacar que: 1) esta Ley, debidamente reglamentada con Resoluciones y Providencias Administrativas, no fue obstáculo para el desarrollo del sector pesquero y acuícola; lo cual explica su la larga duración (casi 60 años) y, sobre todo, que en ese período se superaron metas nacionales de crecimiento y desarrollo, como por ejemplo que en 1981 se superó la meta de 200 mil toneladas y en 1998 se superó la meta de 500 mil toneladas métricas. 2) Permitió el desarrolló la investigación pesquera, la cual fue incorporada al FONAIAP en el año 1982 (actualmente INIA) y en conjunción a otras instituciones académicas como IOV-UDO, IZT-UCV, FLASA, INTECMAR-USB entre otras. 3) se formularon y aplicaron normas para la conservación de los recursos aprovechados comercialmente, tanto por la pesca artesanal como por la industrial; siendo un ejemplo la Resolución conjunta MAC-046-MAR-103 del año 1980 aplicable para la pesca industrial de fondo, que determinó las ocho (08) áreas de pesca y el manejo de las interferencias entre pesquerías artesanales e industriales - acotando que dicha resolución interministerial, Agricultura-Ambiente, tuvo una vigencia de 28 años.

Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Pesca y Acuicultura del año 2001 (Gaceta Oficial N° 37.323 del 13 de noviembre de 2001). Ley que principalmente tuvo el cometido de actualizar, luego de 57 años, el estamento legal pesquero y que fue concebida bajo una extensa “Exposición de Motivos”. Contempló diez (10) títulos, diecinueve (19) capítulos y ciento tres (103) artículos; incluyendo un apartado con ocho (08) Disposiciones Transitorias, tres (03) Derogatorias y una (01) Disposición Final. Estuvo organizada de la siguiente manera: Título I “Disposiciones Generales” que se incluyeron en 2 Capítulos (Disposiciones fundamentales, De las Competencias) y 8 Artículos. Título II “Definiciones y Clasificaciones” que, con 2 Capítulos y 3 Artículos, definió aquellos conceptos importantes para catalogar el sector pesquero y acuícola según su finalidad y el ámbito donde se efectúa. Título III “De la Pesca y Actividades Conexas” que, con 4 Capítulos y 23 Artículos, resaltó la “soberanía de los recursos hidrobiológicos”, los “derechos exclusivos de pesca”, “el plan nacional de acuicultura” y todo el contexto del “circuito de comercialización de los recursos pesqueros y acuícolas”. Título IV “Instituto nacional de la Pesca y Acuicultura” que, con 1 Capitulo y 10 Artículos estableció la creación de este organismo con personalidad jurídica y patrimonio propio e independiente del fisco nacional, adscrito al Ministerio con competencias en la materia. Título V “De las autorizaciones para ejercer las actividades de pesca, acuacultura o conexas” que, con 1 Capitulo y 4 Artículos, estableció los tipos de aprobaciones para ejercer las actividades que se desarrollan en el sector y cuál era el órgano rector que debía tener el registro actualizado de todas las personas naturales o jurídicas autorizadas para realizar actividades en pesca, en acuicultura y en otras conexas. Titulo VI “Del Fomento de las Actividades de Pesca y Acuicultura” que, con 1 Capitulo y 7 Artículos, especificó la importancia de dar financiamiento e incentivos al sector. Título VII “De las Tasas” que, con 1 Capitulo y 2 Artículos, incluyó los 70 tipos de documentos a expedir por el órgano administrador y su valor individual en unidades tributarias, a ser percibidos por este ente. Título VIII “Del Ordenamiento de los Recursos Hidrobiológicos” que, con 3 Capítulos y 18 artículos, presentó los temas “Investigación, Conservación e Impacto Ambiental”, “De los Buques Pesqueros”, “Métodos, Artes de Pesca y Prohibiciones” y “Órganos Consultivos”; estableció la distancia de 6 millas de la costa y 10 millas de las zonas insulares, a partir de la cual se permitía operar a la pesca de industrial de arrastre; acogió el “Criterio de Precaución”, conceptualización fundamentada en el Código de Conducta para la Pesca Responsable (1992); supeditó la incorporación o construcción de buques, mayores de 30 unidades de arqueo bruto, a la aprobación del órgano administrativo; adicional a que incluyó un importante aporte, para consensuar a los distintos actores de la cadena del sector, como lo fue la constitución de los Consejos Consultivos por rubros, los Comités Locales de Seguimiento y el Grupo de Científicos Expertos en Evaluación de Recursos Hidrobiológicos. Título IX “De la Información” que con, 1 Capitulo y 4 Artículos, precisó la información que deberían entregar los administrados al órgano que regula el sector. Titulo X “Inspección, Control y Procedimientos” que, con 3 Capítulos (“Inspección y Coordinación”; “Infracciones y Sanciones” y “Del Procedimiento”) y 24 Artículos, estableció los mecanismos para imponer las sanciones a las faltas cometidas por los infractores y el procedimiento de actuación del órgano competente.

Sobre este instrumento es importante destacar que: 1) estableció la creación del Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura (INAPESCA), que básicamente mantuvo las distintas actividades pesqueras bajo los mismos lineamientos que seguía el Servicio Autónomo de Pesca y Acuicultura (SARPA); dado que la creación de un ente de esta naturaleza consumió buen tiempo para su estructuración y funcionamiento. 2) Inicia la tendencia a elaborar una ley muy reglamentaria, particularmente en el área de sanciones y cobro de tasas; que bien podrían estar en un reglamento o en resoluciones ministeriales.

Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Pesca y Acuicultura del año 2003 (Gaceta Oficial N° 37.727 del 08 de julio de 2003). Transcurridos poco menos de 2 años, se promulga un nuevo Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Pesca y Acuicultura. Esta ley básicamente se corresponde más a una modificación parcial que a una reforma y estuvo estructurada de manera similar a la anterior; pues presentó diez (10) Títulos, Diecinueve (19) Capítulos y Ciento Dos (102) Artículos (uno menos que la del año 2001), con nueve (09) Disposiciones Transitorias y una (01) Disposición Final. Las modificaciones más resaltantes se observaron en: el Título I - Capítulos II “De las Competencias”, se elimina un artículo (Lineamientos de las Normas de Desarrollo) y se reescribe el artículo 7, el cual pasa a ser denominado “Competencias del Ejecutivo”; al Título II - Capítulo I “Definiciones”, se le agrega un noveno numeral al Artículo 8 (Definición de Actividad Prospectiva Minera), dado que se estaban desarrollando los proyectos gasíferos en la costa nororiental venezolana y ya se observaba la potencial afectación de sus operaciones en las actividades pesqueras; adicional a que, en el Capítulo II “Clasificaciones”, se incluye la Pesca Ornamental, que había sido olvida en la Ley anterior; al Título III - Capítulo I “Generalidades” se le incluye el Artículo 13 “Actividades distintas”, donde se señala que el Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura (INAPESCA) debe evaluar todas aquellas actividades de desarrollo social o económico de la nación, diferentes a la pesca o acuicultura, que pudieran afectar los recursos hidrobiológicos; el Titulo IV “Sobre el Instituto Nacional de la Pesca y Acuicultura” se modificó para remitir expresamente la adscripción de este Instituto al Ministerio del Poder Popular para la Agricultura y Tierras (MPPPA), cómo órgano rector de las políticas de estas actividades en el país y debido a que se había dejado abierto en la Ley anterior, así mismo se le incluyeron 4 numerales donde básicamente se disponen las coordinaciones en los temas de planes de desarrollo, políticas del sector y negociaciones de comercio internacional con el órgano rector; al Título VI “Del Fomento de las Actividades de pesca y Acuicultura” se le fusionan dos artículos (49 y 50 de la ley anterior) en uno, para resaltar que los programas de financiamiento, incentivos y promoción (bajo condiciones especiales) tendrán prioridad para las pesquerías artesanales y para la acuicultura en sus distintas modalidades; el Titulo VII “De las Tasas” elevó a 72 los tipos de documentos a expedir y se le incorporaron dos numerales en materia de ingresos por ese tributo al Instituto, como fueron los cobros por la expedición de la Guía de Transporte de Productos Pesqueros (Numeral 40) y por el Permiso para la Actividad Prospectiva Minera (Numeral 42), ambos no contemplados en la Ley anterior; al Título VIII “Del Ordenamiento de los Recursos Hidrobiológicos” se le modificó el artículo que hace referencia a la ejecución de la Pesca Industrial de Arrastre (fusionando los artículos 62 y 63 de la Ley anterior) manteniendo las distancias a la costa y a las zonas insulares a partir de la cual se permitía operar a esta flota, pero haciéndose la salvedad de que en “zonas limítrofes” el ejercicio de la actividad se regiría por los Acuerdos, Convenios o demás Tratados internacionales válidamente suscritos por la Republica y se elimina del texto la vía de excepción para la operatividad de la flota de arrastre industrial en aquellas áreas donde no se realizara la pesca artesanal costera; al Título X “Inspección, Control y Procedimiento” se le hicieron ajustes a los tributos por multas, se le incorporó un artículo para que el afectado tenga el derecho de interponer algún recurso administrativo (de acuerdo a lo establecido en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos) y uno donde se les delega a las Comunidades Pesqueras Organizadas, en coordinación con INAPESCA y la Fuerza Armada Nacional, labores de vigilancia y control en sus áreas jurisdiccionales.

Sobre este instrumento es importante destacar que: 1) fue muy importante el reconocimiento de la salvedad que en “zonas limítrofes” el ejercicio de la actividad se regiría por los Acuerdos, Convenios o demás Tratados internacionales válidamente suscritos por la Republica, ya que nuestra flota operaba en aguas de Trinidad y Tobago, bajo un Acuerdo vigente. 2) las limitaciones espaciales impuestas a la pesca de fondo no guardan relación con las características físicas de nuestra costa, la cual no es homogénea; pues no existe una plataforma continental importante en todas las regiones marítimas de la costa venezolana y, por otra parte, imponer las 10 millas alrededor de las zonas insulares es también un error, pues hay zonas biogénicas que requieren una protección más allá de esa distancia (por ejemplo el Banco de Cumberland cerca de Los Testigos). 3) Continua la tendencia a una ley muy reglamentaria, ampliando particularmente el área de las sanciones y los cobro de tasas; manteniendo que esto podrían manejarse desde un reglamento o por resoluciones ministeriales.

Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Pesca y Acuicultura año 2008 (Gaceta Oficial N° 5.877 Extraordinario del 14 de marzo de 2008). Constituye una verdadera reforma de la ley del año 2003, que hizo énfasis especial en que su adecuación se ampara en el “proceso de transformaciones políticas, sociales, económicas y culturales en el que el país está inmerso y señala el imperativo de impulsar una nueva filosofía”, en su “Exposición de Motivos”. La materia pesquera y acuícola quedó contenida en nueve (9) Títulos, diecisiete (17) Capítulos, ciento cincuenta y un (151) artículos, nueve (9) Disposiciones Transitorias, una (01) Disposición Derogatoria y una (01) Disposición Final para su puesta en vigencia. Uno de los aspectos más relevantes de la modificación legal es “la eliminación de la pesca de arrastre industrial” y la “sustitución paulatina de la pesca de arrastre artesanal por otros artes de pesca a los fines de garantizar el desarrollo sustentable de los recursos hidrobiológicos y el ambiente”; adicional a la inclusión del Título IV “Responsabilidad Comunal”, con sus artículos 46 y 47, sobre la “solidaridad de los pescadores y pescadoras artesanales y de la pesca y acuicultura industrial”, donde a estos últimos deben contribuir con una cuota gratuita y directa de al menos 5% del producto capturado en sus actividades; también se incrementa a 33 Artículos lo referente al Título VIII “De las Infracciones y Sanciones” y a 31 Artículos los del Título IX “De los Procedimientos Administrativos”; por último, y a lo largo de toda la redacción del instrumento legal, se eliminan las referencias al nombre del Ministerio del Poder Popular para la Agricultura y Tierras - MPPPA, como órgano rector de las políticas pesqueras y acuícolas, modificándolas por la expresión que las atribuye al “Ministerio con competencia en materia de pesca y acuicultura”

Sobre este instrumento es importante destacar que: 1) Esta ley prohíbe la pesca de arrastre de fondo industrial y promueve la sustitución progresiva del arrastre artesanal bajo la premisa de “garantizar el desarrollo sustentable de los recursos hidrobiológicos y el ambiente”; por lo que es importante destacar que la pesca de fondo o arrastre que se efectuaba en las ocho (8) zonas del país, no obstante ser una pesquería multiespecífica tal como lo es en otros mares (Brasil, Cuba, México, Nicaragua y otros), se trata de una pesca en fondos someros, que por sus características naturales son áreas de gran resiliencia y con distintas especies (peces, moluscos y crustáceos) de ciclo de vida corto, a diferencia de lo que sucede por ejemplo con las zonas de pesca de fondo de bacalao, que son zonas de áreas profundas y con especies longevas. Este tipo de pesquería si bien debe ser regulada debe ordenarse según las áreas particularmente tomando en cuenta las características y condiciones de cada una de las áreas biogénicas. 2) En la eliminación de la pesca de arrastre, formaliza una discriminación entre personas que realizan la actividad a bordo de las embarcaciones, pues destina “medidas de apoyo y protección a los pescadores y pescadoras artesanales” a los que les será sustituida su actividad y sin mención alguna para “los pescadores y pescadoras” a bordo de las embarcaciones industriales que perdían su actividad de sustento. 3) La adscripción de la “Administración Pesquera” al “Ministerio con competencia en materia de pesca y acuicultura”, abrió puertas a la creación del ministerio con las competencias específicas para la actividad.

Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Pesca y Acuicultura del año 2014 (Gaceta Oficial N°6150 Extraordinaria del 18 de noviembre de 2014). La ley vigente mantiene en gran parte de la estructura de la Ley 2008, estando contenida en diez (10) Títulos, dieciocho (18) Capítulos, ciento cincuenta y ocho (158) Artículos, siete (07) Disposiciones Transitorias y una (01) Disposición Final. En su “Exposición de Motivos” expresa que el objeto es la de regular al sector pesquero y acuícola, su finalidad es la de promover el desarrollo y fomento de consumo de productos pesqueros y acuícolas, su ámbito de aplicación se circunscribe a las aguas de jurisdicción nacional, el altamar y aquellas zonas autorizadas por convenios bi o multilaterales. El texto legal hace hincapié en que la pesca y la acuicultura es de utilidad pública e interés social tanto en su actividad de producción (pesca o acuicultura) como las actividades conexas, señalando además disposiciones de orden público, de la soberanía y la protección de actividades distintas. Las principales modificaciones quedan contenidas en: el Título II que señala lo relativo al régimen económico y social; el Título III - Capítulo III, en lo relativo al régimen de autorizaciones, de las tasas y de la exoneración a los mayores de 60 años para el pago de tasas; el Título IV , en el que se señala que las normas técnicas son puestas en vigor por INSOPESCA y los cambios en los artículos 47 y 48 referidos a la solidaridad de los pescadores artesanales y los aportes del 5% de la captura que debe aportar el sector de la pesca y de la acuicultura industrial; y una mención especial debe hacerse al Artículo 34 “De la Pesca de Arrastre” que de la “sustitución progresiva” (Articulo 23 de la ley anterior) pasa a dar apertura a la realización de la pesca comercial artesanal de arrastre bajo criterios de “garantizar la explotación y el desarrollo sustentable”

Sobre este instrumento es importante destacar que: 1) Existe un Ministerio (Ministerio del Poder Popular de Pesca y Acuicultura - MPPPA) que, según el artículo 50, es para formular políticas, hacer seguimiento, realizar la ordenación y ejercer control, teniendo la facultad de organización interna para atender el sector; sin embargo, en el artículo 52 de la misma ley, se señala que el INSOPESCA es el ente de ejecución, que tiene excepciones fiscales y dicta las normas técnicas de ordenamiento. 2) Se mantiene lo relativo a consejos consultivos, de seguimiento y participación social, adicional a que no se incrementan las área de las sanciones y los cobro de tasas; sin embargo se mantiene el carácter reglamentario de la ley. 3) La apertura que se da a la realización de la pesca comercial artesanal de arrastre bajo el argumento que “será ordenada a los fines de garantizar la explotación y desarrollo sustentable de los recursos hidrobiológicos y el ambiente” evidencia, al menos, una contradicción en la argumentación esgrimida para la eliminación de la pesca de arrastre; marcando una discriminación al desarrollo de una actividad comercial de gran escala y con altas potencialidades para la producción de alimento necesario en igualdad de condiciones y en un momento de insuficiencia en la producción.

2.- En una segunda instancia es bueno realizar un análisis breve de los elementos y características que se señalan en otras leyes pesqueras del hemisferio latinoamericano.

Ley de Pesca de Cuba: (Gaceta Oficial No. 11 Ordinaria de 2020). Este país elaboró una ley cuyo objeto fue el establecimiento de las regulaciones para el adecuar el ordenamiento, en función de la conservación y aprovechamiento racional de los recursos hidrobiológicos Adicionalmente tiene 6 objetivos, con base a presupuestos políticos, económicos y sociales. En lo institucional, se incorpora la pesca en el Ministerio de Industria Alimentaria. Por último efectúa una conciliación con los organismos y órganos para garantizar la aplicación de las regulaciones propuestas en la ley, así como los mecanismos y condiciones para la aplicabilidad, con instrumentos de una Comisión Consultiva.

Sobre este instrumento es importante destacar que: La forma como se señala la formulación y tramite de aplicación de las normas pesqueras parecen que son lógicas en lo institucional.

Ley Orgánica para el Desarrollo de la Acuicultura y Pesca del Ecuador (Suplemento del Registro Oficial 187, 21- IV-2020). Este instrumento legal contiene disposiciones fundamentales que expresamente señala que los recursos bioacuáticos en aguas marítimas interiores, mar territorial, ríos, lagos, canales naturales y artificiales, son bienes nacionales controlados y regulados por el Estado. Se define la actividad pesquera en sus fases extracción, cultivo, procesamiento y comercialización. Expresa la responsabilidad de Ecuador, en lo establecido en la ley y en los convenios internacionales y principios de cooperación internacional. Impulsa la investigación científica. Resalta el objetivo alimentario y fortalecimiento de la economía nacional. Dispone como el sector pesquero estará conformado por organismos del sector estatal que administran la actividad y a las personas naturales o jurídicas autorizadas para su ejercicio, siendo estos: el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca, una Subsecretaria de Pesca adscrita al ministerio, un Consejo Nacional de Desarrollo Pesquero y demás organismos y dependencias del sector público pesquero; a los efectos de planificar, dirigir y controlar la actividad pesquera. El Consejo Nacional de Desarrollo Pesquero estará integrado por: Subsecretario de Pesca (que lo presidirá), el Ministro de Comercio Exterior, el Ministro de Economía y Finanzas y el Director de la Marina Mercante; siendo éste el que se encarga de aprobar los proyectos de investigación y los programas de desarrollo, estableciendo las prioridades al respecto. A La Subsecretaria de Pesca le corresponde el manejo y cumplimiento de las normas. La ley establece las clasificaciones de la pesca como: industrial, artesanal, de investigación y deportiva; adicionalmente hace una profunda clasificación de las atribuciones institucionales sobre: embanderamiento, fases de industrialización y comercialización; también hace una clasificación de las empresas pesqueras categorizando a empresas mixtas y nacionales. Esta ley concede formas y control de incentivos para actividades acuícolas y pesqueras tales como: acceso a líneas de crédito, facilitar la importación de maquinaria, equipos e insumos para el desarrollo de proyectos que las fomenten y en las que participe el Estado; incentivos tributarios para la inversión privada en la investigación acuícola y pesquera; entre otros. Del artículo 145 al 153, contempla lo concerniente a la Pesca ilegal e incidental. Aborda el tema del Régimen sancionatorio y su procedimiento, las sanciones y las infracciones de pesca y acuicultura, desde el artículo 203 hasta el 229. Por último presenta siete (07) Disposiciones Generales; catorce (14) Disposiciones Transitorias, entre la que destaca “En el plazo de cinco meses contados a partir de la publicación de la presente Ley, el ente de Investigación Acuícola y Pesquera entregará el Plan anual de Investigación en Acuicultura y Pesca del 2020, para ser revisado por el ente rector, y aprobado por el Directorio en pleno, según se establece en el Código Orgánico de la Economía Social de los Conocimientos, la Creatividad y la Innovación”; dos (02) Disposiciones Reformatorias, Dos (02) Derogatorias y una (01 Disposición Final para su entrada en vigencia.

Sobre este instrumento es importante destacar que: Esta Ley genera confianza en los administrados y ello quizás explica el amplio desarrollo que ha tenido Ecuador en Pesca y Acuicultura; siendo hoy uno de los países exportadores más importantes del hemisferio.

Ley de Pesca y Acuicultura de Nicaragua (Diario Oficial N°. 251 del 27 de diciembre de 2004). Primero establece unos considerandos a efectos de modernizar el régimen legal de la actividad pesquera y acuícola y del aprovechamiento sostenible de los recursos hidrobiológicos. En el primer capítulo se dispone el objeto, los principios básicos y el ámbito de aplicación. El seguimiento, vigilancia y control corresponde al Ministerio de Fomento, Industria y Comercio (MIFIC) a través de la Administración Nacional de Pesca y Acuicultura (ADPESCA); en coordinación con el Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales (MARENA), los Consejos Regionales Autónomos, con participación de Fuerzas Armadas de Nicaragua y la Policía Nacional. Señala la existencia de un reglamento con normas, entre los organismos, en materia sanitaria. Luego tiene un capítulo de definiciones, a partir del artículo 12, que van desde acuicultura hasta los armadores pesqueros, los artes , las cuota anual de captura, el Código de Conducta para la Pesca Responsable de la FAO y los tipos de especies demersales y pelágicas. En el Título II “de la Administración Pesquera” - Capítulo I hace referencia a los aspectos institucionales, señalando como autoridad competente al Ministerio de Fomento, Industria y Comercio (MIFIC), a través de la Administración Nacional de Pesca y Acuicultura (ADPESCA) y la Dirección General de Recursos Naturales (DGRN); señalando los aspectos que deben abordar para tomar en cuenta el monitoreo, vigilancia y control. El Capítulo II establece la Comisión Nacional de Pesca y Acuicultura; señalándolo en el Articulo 16 como del más alto nivel y foro de la actividad para conocer de la política, las cuotas globales y para hacer las recomendaciones pertinentes. En el Capítulo III se crea el Registro Nacional de Pesca y Acuicultura (RNPA) para todo lo relacionado a solicitudes (licencias, concesiones y permisos), titulaciones (capitanes y marinos), derechos pesqueros, embarcaciones e infraestructuras de la actividad, entre otras. En el Título III “Ordenación, Protección y Conservación de los Recursos Hidrobiológicos”, aborda los temas relacionados a la sostenibilidad de los recursos hidrobiológicos (artículo 23 a 28), las vedas (artículo 29 a 31) y las medidas de ordenamiento (artículo 32 a 37). En el Titulo IV “De la actividad de pesca y acuicultura” se incluyen las fases, la clasificación de los tipos de pesca, lo relativo a la comercialización y las embarcaciones. El Título V se refiere al tema de los derechos de acceso (regímenes, requisitos e inhibiciones para el acceso), de las especificidades de cada tipo pesca (industrial, artesanal, científica, deportiva), de las especies altamente migratorias y del acopio de larvas de especies silvestres. Continua con títulos que desarrollan los temas de la acuicultura, del fondo de desarrollo pesquero, de los incentivos pesqueros, de los procedimientos, de las infracciones y las sanciones. En el apartado “de las especies altamente migratorias”, la ley se da reconocimiento, para el otorgamiento de licencias, a lo emanado de la Comisión Interamericana del Atún Tropical (CIAT) o de otros organismos internacionales de los cuales llegue a ser parte el país; al igual que a las pautas de conservación para delfines y tortugas marinas establecidas por la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora (CITES). La ley crea un fondo de desarrollo pesquero formado por un fracción de los ingresos provenientes de los pagos de “licencias, multas, permisos y concesiones” y administrado por el MIFIC. En su apartado de “Sostenibilidad de los Recursos Hidrobiológicos” establece los niveles de conservación y sostenibilidad de estos y el régimen de acceso en función a ello. Adicionalmente la ley restringe a una franja de tres millas la pesca artesanal, permite la pesca de arrastre de camarón con dispositivos exclusores y señala los requerimientos de estudios de impacto ambiental para la acuicultura.

Sobre este instrumento es importante destacar que: Nicaragua ha sido recientemente un país que ha generado confianza en la inversión y, desde luego que, la Ley se corresponde a parámetros utilizados en otros países; con reconocimiento a las consideraciones emanadas de las organizaciones regionales y multilaterales de ordenación pesquera.

Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentables de México (Diario Oficial de la Federación el 24 de julio de 2007 con Última Reforma DOF 24-04-2018). En su versión inicial contenía 150 artículos, lo cuales han sufrido algunas reformas de redacción o adición (2012, 2014, 2015 y 2018) hasta ubicarse a 152. En el Título Primero “Disposiciones Generales” - Capítulo I se trata desde lo relativo al objeto, el ámbito de aplicación y las definiciones de los términos empleados en la Ley; donde además se reconoce la existencia de una Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, una Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca, adicional a otros organismos con funciones concurrentes o complementarias como la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) y el Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria (SENASICA). En el Título Segundo se señalan las competencias y concurrencia en materia de pesca y acuacultura, desde la distribución de competencias, la coordinación y la concurrencia asociadas a cada nivel institucionalidad y de constitución federativa de esta nación. El Título Tercero se refiere la Política Nacional y en el Título Cuarto trata los temas relacionados al fomento pesquero y acuícola; incluido el establecimiento del Fondo Mexicano para el Desarrollo Pesquero y Acuícola - PROMAR, para financiamiento a la investigación, transferencia tecnológica. Del Título Quinto se desprende la creación del Instituto Nacional de Pesca y Acuacultura (INAPESCA), como órgano público descentralizado sectorizado, con personalidad jurídica, responsable de la investigación científica y tecnológica; adicional a encargarle a este último de la elaboración anual de la “Carta Pesquera”, en la que se reflejará un inventario de la actividad, el esfuerzo pesquero por especies y zonas, normas aplicables y otros aspectos relevantes. El Título Sexto reúne los instrumentos de la política pesquera (programas de ordenamiento, planes de manejo, concesiones y permisos). En el Titulo Séptimo reúne las disposiciones generales de la pesca y los permisos para las descargas; sea en puertos extranjeros o por trasbordo de las capturas de los buques con bandera mexicana, como de los buques extranjeros en puertos mexicanos. En el Titulo Octavo se tratan los temas relacionados a la procedencia y trazabilidad de los productos pesqueros. En Título Noveno y Décimo están dedicado a todo lo relacionado con la planificación, desarrollo y ordenamiento acuícola; así como de la elaboración de una Carta Nacional Acuícola, los instrumentos de manejo del sector y la administración de sus concesiones. En los títulos sucesivos de tratan temas que van desde la sanidad, inocuidad y calidad de las especies y productos acuícolas y pesqueros; pasando por la información (Cartas y Registros Nacionales), la inspección y vigilancia, las infracciones, las sanciones y responsabilidades aplicables al sector. Un último título (Título Décimo Quinto) establece un reconocimiento anual, en forma de premio, a “personas físicas y morales” del sector cuyo “esfuerzo destaque en la realización de acciones trascendentes, de innovación, impacto, mejora o buenas prácticas desarrolladas en la pesca o acuacultura sustentables”.

Sobre este instrumento es importante destacar que: 1) es una ley poco reglamentaria; 2) es acorde con los instrumentos legales internacionales como el Código de Conducta para la Pesca Responsable, las Convenciones de los OROP’s, la FAO, etc.; 3) contempla aspectos institucionales y conceptuales muy apropiados, como por ejemplo los entes descentralizados y desconcentrados; y 4) refiere, de forma muy precisa, aquellos aspectos que deben ser atendidos por otras instituciones y la responsabilidad de acordarse.