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Hacia un nuevo sistema de selecci贸n de postulantes a programas focalizados Trabajo en progreso Denise Falck, Rodrigo Herrera, Osvaldo Larra帽aga PNUD


Resguardos • Esta es una versión preliminar de propuesta, que está abierta a la recepción de comentarios y sugerencias. No es la propuesta definitiva. • La propuesta no involucra al PNUD como institución, sino a los autores citados.


Programas sociales con prestaciones focalizadas • Programas focalizados en base a FPS – – – – – –

Transferencias monetarias: SUF; Asignación familiar, Pensión solidaria; etc. Subsidio al empleo de jóvenes y mujeres Programas de alimentación y asistencia escolar Subvención escolar preferencial Vivienda: fondo solidario y subsidio de vivienda Programas contra la pobreza: Chile Solidario, Ingreso Ético, Fosis, etc.

• Programas focalizados en base a otros instrumentos – Becas y créditos para la educación superior (FUAS) – Atención gratuita en hospitales (Grupos 1 y 2 de Fonasa)


Recursos principales programas focalizados por FPS, 2013 (p) empleo 3%

Chil Sol + IEF Subsidios familiar 5% 9%

PAE 12%

Pensiones solidarias 31%

SEP 13%

Vivienda 27%


El modelo de la “ficha” • Modelos de focalización basados en “fichas” tienen más de 30 años de operación en Chile – Ficha Cas I, Ficha Cas II en varias versiones; Ficha Familia; Ficha de Protección Social; ¿Ficha Social?.

• En este modelo se seleccionan postulantes a programas focalizados en base a evaluación socioeconómica del hogar, usando variables relacionadas y calculando puntaje con ponderaciones entregadas por métodos estadísticos (proxy means test). • Postulantes se ordenan según puntaje en la ficha, con variantes en programa de vivienda y en pensiones solidarias. Los programas seleccionan en base a este puntaje más requerimientos específicos.


Modelo de la “ficha” con signos de agotamiento • Prácticas extendidas de sub-declaración de atributos que se usan para calcular el puntaje en la ficha. Aprendizaje rápido de cómo responder los cuestionarios. • Induce prácticas sociales corrosivas en torno a instrumento que representa la cara más visible de la política social. • Los sucesivos cambios de modelo para corregir deficiencias introducen incertidumbre masiva en usuarios de programas sociales • En suma, instrumento socialmente deslegitimado.


Propuesta de nuevo modelo • Se postula abandonar el modelo de la ficha. En sustitución, evaluar la condición socioeconómica del hogar usando información de registros administrativo: ingresos monetarios en registro tributario, registros de propiedades y vehículos, información del sistema financiero, etc. • Disponibilidad de registros administrativos aumenta con los ingresos del hogar; por lo que se requiere utilizar una lógica de selección en base a la exclusión (que el postulante no pertenezca a sectores acomodados). • En el modelo vigente los postulantes deben demostrar en la ficha que son pobres, compitiendo entre sí a través de los puntajes. En el modelo propuesto se evalúa con datos administrativos si el postulante no pertenece a sectores acomodados.


% poblaci贸n chilena por grupo socioecon贸mico, utilizando umbrales de ingresos del informe Banco Mundial sobre clases medias 45

42

40 34

35 30 25 20

18

15 10

6

5 0 pobres

vulnerables

media consolidada

altos ingresos

Nota: l铆nea de pobreza US$ 4 p/c diarios en ppp; l铆nea de vulnerabilidad U$S 10 diarios


Porcentaje trabajadores formales por decil de ingreso

Fuente: Casen 2011; formales son asalariados con contrato e independientes que cotizan


Elegibles versus excluidos • Los programas focalizados de mayor presupuesto tienen puntos de corte entre el 40% y 60% del total de población. En la práctica los umbrales de corte son más elevados porque los puntajes de la FPS están subestimados. • Ello se aproxima a una situación donde los elegibles pertenecen a los sectores pobres y vulnerables; éstos últimos también denominados clase media emergente o clase media baja. La nueva propuesta operaría sobre la base de seleccionar a “excluir a los postulantes de clase media consolidada y de sectores de altos ingresos”. • Adicionalmente, se definen tramos intermedios para graduar beneficios. Por ello, habría cuatro grupos: A, por debajo del percentil 40; B, entre percentil 40 y 50; grupo C, entre percentil 50 y 60; grupo D, por arriba del percentil 60.


Operatoria del nuevo sistema • Postulante se registra para postular a programas focalizados. Solo debe entregar nombre y RUT de residentes en el hogar (núcleo), información que debe ser verificada. • Sistema le clasifica en grupos A, B, C y D, en base a la información disponible en registros administrativos. • La persona puede pedir apelar a clasificación, en cuyo caso se realiza una evaluación detallada por parte de asistentes sociales. • Programas seleccionan en base a elegibles (grupos A, B y C) y requerimientos específicos del caso.


Variables de evaluación • Incluyen registros administrativos de ingresos monetarios, propiedades, vehículos, instrumentos financieros, gastos en durables y relacionados. • Esta es la información que utiliza actualmente el Servicios de Impuestos Internos en la recaudación y fiscalización del impuesto a la renta. • La información contenida en distintos registros administrativos se puede asociar a través del identificador RUT.


Identificación de elegibles por método de dos etapas •

En la primera etapa se evalúa si el ingreso monetario anual del hogar del postulante excede o no el percentil 60 de ingreso, en base a ingresos de trabajadores formales y pensionados. Si excede ese percentil el hogar se considera de clase media consolidada o superior, no siendo elegible en programas focalizados. Si no excede el umbral, pasa a segundo filtro.

La segunda etapa (segundo filtro) es necesaria porque registros administrativos pueden subestimar ingreso de hogar si hay trabajo informal.

La segunda etapa utiliza información de propiedades, vehículos, sistema financiero y gastos para computar percentil predicho del ingreso monetario. Si este percentil es menor a 60% el postulante es elegible.

Para los elegibles se repite procedimientos en dos etapas para identificar grupos A, B y C, que hacen posible graduar monto de beneficios.


Identificación elegibles en simulaciones y en la práctica • En la encuesta Casen 2011 se realiza un ejercicio de simulación del nuevo modelo y éste resulta tener menores errores de inclusión y exclusión que el modelo teórico de la Ficha de Protección Social. • La capacidad de predicción del nuevo modelo será mejor aún cuando se trabaje con registros administrativos efectivos. La encuesta Casen tiene información muy gruesa sobre vehículos, propiedades e instrumentos financieros. • Modelo de selección de dos etapas debe ser ajustado para hacer uso óptimo de la información que se dispondrá en la práctica. El modelo aquí presentado es “introductorio”.


Principales desafíos • Verificar la información de residentes en el hogar o núcleo. Este es el único requerimiento de información que proviene de los postulante. En la actualidad hay significativa sub-declaración de esta variables para la FPS. A futuro sería la única variables a fiscalizar, pudiendo usarse los datos de núcleos familiares del registro civil para cotejar declaraciones de postulantes. • Reducir incentivos a que se sub-declaren ingresos en registros administrativos del SII. Tener presente en todo caso que son los empleadores quienes informan sobre las remuneraciones pagadas, y que ellos deben pagar más impuestos si sub-declaran los montos de las remuneraciones.


Institucionalidad •

Servicio de Impuestos Internos es la institución que parece estar mejor calificada para realizar la evaluación de postulantes en grupos A, B, C y D, dado su acceso a información de ingresos, gastos y activos. No obstante, es el MDS la institución que dirige y coordina la política de focalización. Asimismo, en caso que el MDS accediera a la información requerida, debiera ser esta misma institución quien podría realizar la clasificación.

Método requiere de un período de diseño, prueba e implementación, no menor a uno o dos años. Entretanto se debe seguir usando los instrumentos existentes. A futuro, la información recolectada para la nueva ficha puede también usarse para diagnóstico y caracterización socioeconómica de territorios.

Notar que programas orientados a grupos más pobres (ingreso ético, Fosis), requieren operar con métodos de selección distintos. Pero ocuparían un lugar secundario en programas focalizados.

Presentación Osvaldo Larrañaga  

Presentación de Osvaldo Larrañaga en el Seminario Umbrales Sociales para Chile 2013. Una nueva mirada sobre la pobreza.

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